La risposta della Commissione alle frodi nella politica agricola comune – È ora di affrontare il problema alla radice

Sintesi

I La spesa della politica agricola comune (PAC) sostiene lo sviluppo agricolo e rurale nell’UE tramite:

• i pagamenti diretti agli agricoltori, generalmente basati sulla superficie dei terreni agricoli a disposizione dei beneficiari;
• le misure di mercato agricole che aiutano i settori agricoli dell’UE ad adattarsi ai cambiamenti del mercato;
• i programmi di sviluppo rurale nazionali e regionali degli Stati membri che sostengono lo sviluppo sociale ed economico nelle aree rurali e forniscono aiuti basati su criteri relativi al clima e all’ambiente.

II Nel periodo 2018‑2020, i pagamenti diretti nell’UE‑27 sono ammontati in media a 38,5 miliardi di euro annui; la spesa per le misure di mercato e lo sviluppo rurale è stata rispettivamente in media 2,7 e 13,1 miliardi di euro.

III Le frodi ledono gli interessi finanziari dell’UE e impediscono alle risorse dell’UE di raggiungere gli obiettivi strategici. La Corte si attende che la presente relazione aiuti la Commissione e gli Stati membri a sviluppare la propria capacità antifrode nell’ambito della nuova politica agricola comune 2023‑2027.

IV Vari organismi tutelano i finanziamenti della PAC dalle frodi a livello nazionale e dell’UE. Nel presente audit, la Corte ha verificato se la Commissione abbia adottato misure adeguate contro le frodi nella spesa della PAC, valutando i rischi intrinseci di frode nei regimi di pagamento della PAC, e se la Commissione abbia individuato e risposto in modo appropriato ai rischi di frode concernenti la spesa della PAC.

V La Corte ha riscontrato che la Commissione ha risposto ai casi di frode nella spesa della PAC, ma non è stata sufficientemente proattiva nell’affrontare l’impatto del rischio dell’accaparramento illegale dei terreni sui pagamenti della PAC, nel monitorare le misure antifrode degli Stati membri e nello sfruttare il potenziale delle nuove tecnologie.

VI I rischi di frode variano da un regime di pagamento della PAC all’altro. Nella presente relazione, la Corte fornisce una panoramica dei rischi di frode concernenti i diversi regimi di pagamento della PAC. La Corte ha individuato i rischi connessi all’occultazione, da parte dei beneficiari, di violazioni delle condizioni di ammissibilità, alla complessità delle misure finanziate e alle forme illegali di “accaparramento dei terreni”.

VII La Commissione ha valutato i rischi di frode nella spesa della PAC e ha riconosciuto che le misure di investimento nel settore dello sviluppo rurale e alcune misure di mercato sono esposte a un maggiore rischio di frode rispetto ad altri regimi di pagamento. Ha recentemente fornito orientamenti agli organismi pagatori relativi all’“accaparramento dei terreni” e alla nozione di “terreni a disposizione dell’agricoltore”.

VIII La Commissione ha fornito orientamenti agli Stati membri in merito a questioni relative alle frodi. La maggior parte degli organismi pagatori ha apprezzato tali orientamenti, ma secondo alcuni avrebbero potuto utilmente includere più esempi pratici. L’ultima analisi del rischio di frode della PAC espletata dalla Commissione risale al 2016. La Commissione ha in programma di eseguire una nuova analisi prima dell’entrata in vigore della nuova PAC nel gennaio 2023.

IX La Commissione espleta verifiche relative al riconoscimento e alla conformità degli organismi pagatori per valutare i loro sistemi di controllo. Tali verifiche possono riguardare le misure antifrode. La Commissione si basa sulle analisi annuali effettuate dagli organismi di certificazione per monitorare il rispetto, da parte degli organismi pagatori, dei criteri di riconoscimento, tra cui le misure antifrode. Alcune relazioni degli organismi di certificazione hanno analizzato in misura ridotta le misure antifrode attuate dagli organismi pagatori, ma la Commissione non ha richiesto agli organismi di certificazione di fornire in questi casi ulteriori dettagli.

X La Commissione ha promosso l’uso delle nuove tecnologie per automatizzare i controlli, come nel caso dei “controlli tramite monitoraggio” che monitorano l’intera popolazione dei beneficiari degli aiuti per un determinato regime, e ha sviluppato Arachne, il proprio strumento di valutazione del rischio, per sostenere gli Stati membri nella prevenzione delle frodi. L’uso di tali tecnologie è facoltativo e gli Stati membri hanno reagito con lentezza. L’intelligenza artificiale e i big data hanno il potenziale per essere impiegati nella lotta alle frodi, ma gli Stati membri incontrano difficoltà nel cogliere tali opportunità. La Commissione ha iniziato a promuovere queste tecnologie.

XI La Corte formula alcune raccomandazioni alla Commissione affinché possa acquisire e condividere conoscenze più approfondite sui rischi di frode e sulle misure nella spesa della PAC volte a tutelare gli interessi finanziari dell’UE, nonché promuovere l’uso delle nuove tecnologie nella prevenzione e individuazione delle frodi.

Introduzione

La politica agricola comune (PAC)

01 La PAC sostiene lo sviluppo agricolo e rurale nell’UE tramite:

• i pagamenti diretti agli agricoltori, integralmente finanziati dal bilancio dell’UE e generalmente basati sulla superficie dei terreni agricoli a disposizione dei beneficiari;
• le misure di mercato agricole, anch’esse integralmente finanziate dal bilancio dell’UE, ad eccezione di alcune misure cofinanziate dagli Stati membri; le misure di mercato comprendono il sostegno all’ammasso pubblico e privato di prodotti agricoli in caso di perturbazioni del mercato, regimi di aiuto settoriali specifici (ad esempio nei settori vitivinicolo o ortofrutticolo) e il rimborso dei costi di promozione delle vendite di prodotti agricoli dell’UE;
• i programmi di sviluppo rurale nazionali e regionali degli Stati membri, cofinanziati dal bilancio dell’UE e dagli Stati membri, che prevedono sia il rimborso dei costi dei progetti sia i pagamenti basati sulla superficie dei terreni agricoli dei beneficiari o sul numero di animali.

02 Nel periodo 2018‑2020, i pagamenti diretti nell’UE‑27 sono ammontati in media a 38,5 miliardi di euro annui; la spesa per le misure di mercato e lo sviluppo rurale è stata rispettivamente in media 2,7 e 13,1 miliardi di euro.

03 Il settore agricolo dell’UE presenta differenze significative in termini di tipologia dei beneficiari, dimensioni delle aziende e forme di conduzione dei terreni agricoli. È quindi difficile definire norme e sistemi di controllo adatti ad ogni scenario.

04 I beneficiari della PAC variano da soggetti privati a cooperative, imprese ed enti pubblici. Nell’esercizio finanziario 2020, circa 6,2 milioni di beneficiari hanno ricevuto pagamenti diretti, 3,5 milioni (solitamente anche destinatari di pagamenti diretti) hanno percepito pagamenti nel quadro delle misure di sviluppo rurale, e 102 000 hanno ricevuto sostegno tramite misure di mercato.

05 La maggior parte dei beneficiari della PAC riceve meno di 10 000 euro all’anno: la percentuale è diminuita, ma rappresenta ancora oltre l’80 % dei beneficiari (cfr. figura 1).

06 Per quanto riguarda le dimensioni delle aziende agricole dell’UE, il 67 % non raggiunge i 5 ettari, mentre il 3 % supera i 100 ettari. La situazione varia da uno Stato membro all’altro. Ad esempio, a Malta e in Romania, oltre il 90 % delle aziende agricole non raggiunge i 5 ettari, mentre in Danimarca e in Finlandia solo il 4 % rientra in questa categoria.

07 Varia inoltre la distribuzione dei terreni agricoli. In Slovacchia, il 9 % delle aziende agricole con più di 100 ettari copre l’89 % della superficie agricola nazionale, mentre in Slovenia esse coprono solo il 7 % dei terreni agricoli. La figura 2 illustra la situazione a livello dell’UE, nei tre Stati membri selezionati (cfr. paragrafo 26) e in due Stati membri all’estremità dello spettro.

08 Per quanto riguarda le forme di conduzione dei terreni agricoli, l’82 % degli agricoltori polacchi è proprietario dei propri terreni, mentre il 78 % degli agricoltori maltesi li affitta, e in Grecia un terzo della superficie agricola è costituita da terreni collettivi (cfr. allegato I).

Tutela del bilancio della PAC dalle frodi

09 In base alla normativa dell’UE¹, la frode che lede gli interessi finanziari dell’UE è una violazione (azione od omissione) deliberata che pregiudica, o potrebbe pregiudicare, il bilancio dell’UE tramite:

• l’utilizzo o la presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti,
• la mancata comunicazione di un’informazione in violazione di un obbligo specifico, ovvero
• la distrazione di fondi per fini diversi da quelli per cui erano stati inizialmente concessi.

10 Il fattore chiave per distinguere tra frode e irregolarità è la nozione di intenzionalità. Un’irregolarità può essere il risultato dell’interpretazione errata di una norma, mentre la frode è il risultato della violazione deliberata di una norma.

11 La frode può essere “interna” o “esterna”². Nel contesto della PAC:

• la frode interna può essere commessa dal personale delle autorità pubbliche che partecipano all’amministrazione dei fondi della PAC oppure dal personale di istituzioni e organismi dell’UE. Può comportare conflitti di interesse non dichiarati, violazioni del segreto professionale o corruzione passiva;
• la frode esterna si riferisce alla frode commessa dai beneficiari dei finanziamenti della PAC. Ne sono un esempio le frodi nell’ambito degli appalti pubblici (come la collusione tra gli offerenti, i subappalti irregolari o fittizi, la corruzione attiva), la falsificazione di documenti, l’inflazione dei costi o i legami occulti tra le imprese.

12 Le frodi ledono gli interessi finanziari dell’UE e impediscono alle risorse dell’UE di raggiungere gli obiettivi strategici. Per lottare contro le frodi in modo efficace è necessario un quadro completo di gestione dei rischi, che copra l’intero ciclo antifrode di prevenzione, individuazione e risposta (cfr. figura 3).

Vari organismi tutelano i finanziamenti della PAC dalle frodi

13 In seno alla Commissione:

• la direzione generale Agricoltura e sviluppo rurale (DG AGRI) provvede alla gestione della PAC insieme a organismi pagatori riconosciuti negli Stati membri, pur mantenendo la responsabilità finale della politica. La DG AGRI ottiene garanzie sul funzionamento dei sistemi di gestione e di controllo degli Stati membri;
• l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) espleta indagini amministrative sulle attività illegali che ledono il bilancio dell’UE, nonché su colpe gravi in seno alle istituzioni dell’UE. L’OLAF ospita il sistema di gestione delle irregolarità (IMS), contenente i dati trasmessi dagli Stati membri su irregolarità e frodi nella spesa dell’UE. L’OLAF esamina i dati forniti dagli Stati membri e pubblica la “relazione annuale sulla tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea e sulla lotta contro la frode” (“relazione TIF”)³ ad opera della Commissione. Svolge un ruolo centrale nello sviluppo della strategia antifrode dell’UE.

14 Nel giugno 2021, la Procura europea (EPPO) ha iniziato a operare in qualità di procura indipendente dell’UE. L’EPPO ha la facoltà di indagare e perseguire reati commessi a danno del bilancio dell’UE, ad esempio frodi e corruzione, e portarli in giudizio nei fori competenti dei 22 Stati membri aderenti all’EPPO⁴.

15 Gli Stati membri sono tenuti ad attuare misure volte a prevenire, individuare e correggere frodi e altre irregolarità, nonché a tutelare gli interessi finanziari dell’UE alla stregua dei propri interessi finanziari. Devono segnalare alla Commissione casi di irregolarità e frodi superiori ai 10 000 euro tramite l’IMS.

16 Nel quadro dei criteri di riconoscimento, gli organismi pagatori sono tenuti a predisporre attività di controllo interno per prevenire e individuare le frodi (cfr. riquadro 1). I direttori degli organismi pagatori trasmettono alla Commissione una dichiarazione di gestione annuale sul corretto funzionamento dei sistemi di controllo interno, nella quale sono tenuti a confermare l’attuazione di misure antifrode efficaci e proporzionate che tengano conto dei rischi individuati⁵.

17 Sebbene gli organismi pagatori non siano responsabili delle indagini sulle frodi, dovrebbero attuare misure per prevenirle e individuarle, e cooperare con le autorità competenti impegnate nelle indagini.

18 Gli organismi di certificazione designati dagli Stati membri esaminano annualmente i sistemi di controllo interno degli organismi pagatori e verificano che rispettino i criteri di riconoscimento. Forniscono un parere annuale sulla legittimità e regolarità della spesa.

19 La figura 4 illustra i ruoli e le responsabilità dei principali organismi impegnati nella lotta alle frodi nella PAC.

20 Conformemente ai princìpi di audit, anche la Corte vigila sui rischi di frode. In particolare, la Corte:

• tiene conto del rischio di frode durante la pianificazione e l’esecuzione degli audit;
• notifica casi di frode presunta all’OLAF e all’EPPO;
• ha pubblicato due recenti relazioni speciali sulla lotta alle frodi nella spesa dell’UE⁶ e ha esaminato, nel quadro della sua attività finalizzata alla dichiarazione di affidabilità per il 2019⁷, le politiche e le procedure antifrode della Commissione concernenti la spesa della PAC.

Gli Stati membri notificano alla Commissione il numero dei casi di frode individuati nella spesa della PAC e gli importi in causa

21 La relazione TIF della Commissione presenta una panoramica delle frodi nella spesa della PAC, in termini di numero di casi notificati e di importi finanziari, in cui le statistiche sono accompagnate da analisi dei dati che ne sono alla base. Dal 2016 al 2020, la PAC ha rappresentato l’11 % degli importi oggetto di frode segnalati nell’IMS, mentre la politica di coesione ha costituito l’86 % del totale (cfr. tabella 1).

22 L’impatto finanziario delle irregolarità fraudolente notificate relative alla PAC è generalmente contenuto: nel periodo 2016‑2020 è ammontato allo 0,09 % dei pagamenti totali della PAC. La figura 5 illustra il tasso di individuazione delle frodi, ossia il rapporto tra gli importi notificati dei casi di frode (presunti o accertati) e i pagamenti per le diverse componenti della PAC.

23 Tuttavia, come illustrato nella relazione TIF 2020⁸, il numero di irregolarità segnalate come fraudolente, e i relativi importi, non sono un indicatore diretto del livello di frode a danno del bilancio dell’UE, bensì del lavoro svolto dagli Stati membri per lottare contro le frodi e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari dell’UE. Nel contesto degli audit precedenti, la Corte ha riscontrato che dette cifre non hanno fornito un quadro completo del livello di frode rilevato nella spesa dell’UE⁹.

Estensione e approccio dell’audit

24 Nel presente audit, la Corte ha analizzato i meccanismi di frode nei regimi di pagamento della PAC. La Corte ha valutato se la Commissione abbia opportunamente individuato i rischi di frode concernenti la spesa della PAC e se vi abbia risposto in modo adeguato.

25 Sono state esaminate le misure finanziate dalla PAC in regime di gestione concorrente (pagamenti diretti, misure di mercato e sviluppo rurale), analizzando i dati dei periodi di programmazione 2007‑2013 e 2014‑2020. Non sono state prese in esame né la spesa della PAC in regime di gestione diretta (circa lo 0,8 % della spesa della PAC) né il conflitto d’interessi, oggetto di una relazione speciale distinta della Corte dei conti la cui pubblicazione è prevista nel 2022. L’EPPO, divenuta operativa nel giugno 2021, non è stata inclusa nell’estensione dell’audit della Corte.

26 Gli elementi probatori sono stati acquisiti tramite:

• esami documentali e videoconferenze con l’OLAF e la direzione generale Agricoltura e sviluppo rurale;
• esami documentali in tre Stati membri (Francia, Italia e Slovacchia). La selezione di tali Stati membri è stata basata su indicatori relativi alle frodi, alla concentrazione dei terreni e agli importi dei finanziamenti;
• indagini rivolte alle istituzioni superiori di controllo dei tre Stati membri selezionati nonché agli organismi pagatori, ai servizi di coordinamento antifrode (AFCOS) e agli organismi di certificazione in tutti i 27 Stati membri. L’indagine ha riguardato i rischi di frode, le misure e i controlli antifrode attuati negli Stati membri. Sia gli AFCOS e gli organismi pagatori di 23 Stati membri sia gli organismi di certificazione di 13 Stati membri hanno risposto all’indagine;
• analisi dei dati estratti dall’IMS e dall’insieme di dati dell’ufficio statistico dell’UE (Eurostat).

27 La Corte si attende che la presente relazione aiuti la Commissione e gli Stati membri a sviluppare la propria capacità antifrode nell’ambito della nuova politica agricola comune 2023‑2027.

Osservazioni

I rischi di frode variano da un regime di pagamento della PAC all’altro

28 Nel proporre un atto legislativo, la Commissione ha il compito di garantire che i vari regimi di sostegno della PAC e le norme che li disciplinano siano concepiti in modo da tener conto del rischio intrinseco di frode¹⁰.

29 La Corte ha valutato l’esposizione al rischio di frode delle principali categorie della spesa della PAC, tenendo conto delle risultanze dei suoi precedenti audit nonché dei casi segnalati nell’IMS e delle indagini dell’OLAF.

30 Il lavoro svolto dalla Corte ai fini della dichiarazione di affidabilità ha messo in evidenza che la complessità della normativa e le modalità di esborso dei fondi UE hanno un impatto sul rischio di errore. Nella relazione annuale sull’esercizio finanziario 2019¹¹, la Corte ha osservato che anche il rischio di frode è maggiore nei settori di spesa soggetti a condizioni di ammissibilità più complesse (cfr. figura 6).

Alcuni beneficiari occultano le violazioni delle condizioni di ammissibilità

31 Alcuni regimi di pagamento della PAC volti a sostenere categorie specifiche di beneficiari si sono rivelati a rischio di frode, poiché alcuni richiedenti non comunicano informazioni pertinenti o creano artificialmente le condizioni per soddisfare i criteri di ammissibilità e beneficiare indebitamente degli aiuti della PAC.

32 Una delle priorità dell’UE in materia di sviluppo rurale è facilitare la diversificazione, la creazione e lo sviluppo delle piccole e medie imprese (PMI). Per stabilire se un beneficiario sia ammissibile in quanto PMI, è fondamentale disporre di informazioni attendibili riguardo il numero di dipendenti, il fatturato annuo, il totale di bilancio annuo nonché informazioni sulle imprese collegate.

33 Nell’ambito dell’attività finalizzata alla dichiarazione di affidabilità, gli auditor della Corte hanno individuato casi di beneficiari che non hanno comunicato i propri legami con altre imprese. Anche l’OLAF ha indagato su casi simili (cfr. esempi nel riquadro 2).

34 La PAC si propone di favorire il ricambio generazionale nel settore agricolo concedendo finanziamenti aggiuntivi alle persone qualificabili come “giovani agricoltori”. Per essere ammissibili a tale sostegno, gli agricoltori non devono avere più di 40 anni al momento della presentazione della domanda di aiuto e devono insediarsi per la prima volta in un’azienda agricola in qualità di conduttori dell’azienda.

35 Un giovane agricoltore può fondare un’azienda da solo o insieme ad altri agricoltori, a prescindere dalla forma giuridica. Tuttavia, nel caso delle persone giuridiche, un giovane agricoltore deve esercitare un controllo effettivo e duraturo sull’entità in termini di decisioni connesse alla gestione, ai benefici e ai rischi finanziari.

36 Gli Stati membri possono definire norme più rigide per i giovani agricoltori che ricevono un sostegno all’avviamento nell’ambito dello sviluppo rurale. Ad esempio, in Francia, le norme di ammissibilità nazionali prescrivono che il reddito di un giovane agricoltore debba provenire principalmente da attività agricole. Dall’IMS risulta che, in alcuni casi, quando la nuova azienda agricola non generava il fatturato previsto, i giovani agricoltori trovavano altri posti di lavoro (talvolta a tempo pieno) per aumentare il loro reddito, divenendo quindi non ammissibili. In altri casi è stato riscontrato che i beneficiari non ricoprivano il ruolo di conduttore dell’azienda agricola né lavoravano realmente in tale azienda.

37 Tali casi possono essere considerati casi di frode quando un beneficiario, che non soddisfa le condizioni di ammissibilità, fornisce informazioni false o incomplete per mascherare la sua reale situazione.

38 In alcuni casi, i beneficiari potrebbero falsificare documenti o simulare attività per aver accesso agli aiuti della PAC (cfr. riquadro 3).

La complessità dei progetti ha aumentato i rischi di frode

39 Nell’ambito delle misure di mercato, i programmi di sostegno nel settore vitivinicolo finanziano una serie di misure soggette a condizioni di ammissibilità diversificate, ad esempio la ristrutturazione e riconversione dei vigneti, l’assicurazione sul raccolto, gli investimenti a favore delle imprese, l’innovazione per lo sviluppo di nuovi prodotti, processi e tecnologie e la promozione nei paesi non-UE.

40 Le azioni promozionali nei paesi non-UE sono particolarmente esposte a rischi. Può risultare difficile controllare tali attività, a causa:

• del carattere transitorio e immateriale di molte attività promozionali (ad esempio, le relazioni pubbliche);
• della scarsa frequenza dei controlli in loco nei paesi non-UE;
• dell’esternalizzazione della maggior parte delle azioni promozionali, soprattutto quando hanno luogo in un paese diverso da quello del beneficiario.

41 Il riquadro 4 illustra un esempio riscontrato durante le attività di audit ai fini della dichiarazione di affidabilità.

Pagamenti diretti e “accaparramento dei terreni”

42 Per poter ricevere i pagamenti diretti per superficie, i beneficiari sono tenuti a dichiarare il numero di ettari ammissibili “a loro disposizione”¹⁸. Pertanto devono disporre di un titolo giuridico adeguato per dichiarare i terreni.

43 I pagamenti diretti sono stati associati alla nozione di “accaparramento dei terreni”, sebbene si tratti di un’espressione controversa (cfr. riquadro 5).

44 Dalle risposte all’indagine della Corte, è emerso che quasi il 60 % degli organismi pagatori non considera l’“accaparramento dei terreni” un indicatore di rischio. Cinque organismi pagatori di uno Stato membro hanno associato l’“accaparramento dei terreni” alla presentazione di domande ammissibili da parte di beneficiari privi di titolo giuridico per dichiarare i terreni.

Gli attuali controlli hanno contribuito a ridurre il rischio di errore

45 Il principale strumento di gestione per controllare l’ammissibilità dei pagamenti diretti è il sistema integrato di gestione e di controllo (SIGC), che incorpora il sistema di identificazione delle parcelle agricole (SIPA).

46 Il SIGC collega una serie di banche dati relative alle aziende, alle domande di aiuto, alle superfici agricole e ai registri degli animali, che gli organismi pagatori utilizzano per eseguire controlli amministrativi incrociati su tutte le domande di aiuto. Il SIPA è un sistema di informazione geografico contenente insiemi di dati spaziali provenienti da molteplici fonti, che insieme formano un registro delle superfici agricole nei singoli Stati membri.

47 Come confermato dal lavoro svolto dalla Corte ai fini della dichiarazione di affidabilità, il SIGC, e il SIPA in particolare, costituiscono un sistema di gestione e di controllo efficace, volto ad assicurare che l’insieme dei pagamenti degli aiuti diretti non sia inficiato da errori rilevanti.

48 L’introduzione nel SIGC della domanda di aiuto basata su strumenti geospaziali (GSAA), che consente agli agricoltori di presentare domande di pagamento online, e il fatto che gli organismi pagatori svolgano controlli incrociati preliminari sulle domande di aiuto presentate dagli agricoltori hanno inoltre contribuito a ridurre il livello di errore.

Alcune situazioni sono più soggette all’“accaparramento dei terreni”

49 Poiché il SIGC-SIPA rende difficile dichiarare superfici ammissibili superiori al dovuto (ad esempio, mediante doppie dichiarazioni o dichiarando terreni non agricoli), i frodatori mirano ad acquisire terreni agricoli in modo illegittimo per poi richiedere il sostegno (cfr. figura 7).

50 Dalle indagini condotte dall’OLAF e dalle autorità nazionali è emerso che le superfici agricole maggiormente esposte a questo tipo di attività fraudolenta sono i terreni demaniali o i terreni privati con assetto proprietario poco chiaro (cfr. riquadro 6 e riquadro 7).

51 I frodatori che dichiarano terreni in modo illegittimo per beneficiare del sostegno tramite pagamenti diretti potrebbero presentare documenti falsi e utilizzare pratiche criminali, come l’estorsione o la collusione con dipendenti pubblici (frode interna). Il riquadro 6 fornisce un esempio al riguardo.

52 I frodatori potrebbero inoltre sfruttare le debolezze dei controlli degli Stati membri (cfr. riquadro 7).

La Corte di giustizia e la Commissione hanno recentemente chiarito le norme applicabili alle verifiche relative al titolo giuridico per l’utilizzo dei terreni

53 La normativa che disciplina la PAC non definisce la nozione di “terreni a disposizione dell’agricoltore” né impone agli agricoltori di fornire, al momento di presentazione di una domanda di aiuto, una qualsiasi prova del loro diritto d’uso relativo ai terreni in questione²⁴. Si applicano le norme nazionali relative alla proprietà, all’affitto o ad altri titoli di conduzione.

54 Gli Stati membri sono tenuti a effettuare controlli su tutte le domande, allo scopo di prevenire e correggere le irregolarità e recuperare i pagamenti indebiti²⁵. A tal fine, possono esigere dal richiedente un titolo giuridico valido che ne giustifichi il diritto a utilizzare le superfici²⁶, in particolare in caso di dubbio.

55 Le verifiche sulla titolarità giuridica degli agricoltori a utilizzare i terreni dichiarati variano da uno Stato membro all’altro. In base alle risultanze dell’indagine della Corte, otto organismi pagatori di due Stati membri effettuano tali verifiche in tutti i casi. Dei 47 organismi pagatori che hanno risposto all’indagine della Corte, nove hanno dichiarato di effettuare verifiche soltanto in caso di domande sovrapposte, mentre i restanti effettuano inoltre controlli mirati in altre situazioni, ad esempio:

•  in caso di terreni dichiarati per la prima volta o di proprietà di un ente pubblico,
•  in caso di dubbi emersi durante verifiche amministrative o controlli sul campo.

56 Quando un terreno è dichiarato da più di una persona che sostiene di avere il titolo giuridico per presentare la domanda, si considera chi detiene il “potere decisionale” sulle attività agricole esercitate e si assume i benefici e i rischi finanziari connessi a tali attività²⁷. Una recente sentenza della Corte di giustizia dell’UE ha chiarito alcune questioni in causa, richiamando l’attenzione sulla rilevanza del fatto che il terreno sia a disposizione del richiedente in modo legittimo. La Corte di giustizia dell’UE ha statuito che quando il terreno è dichiarato sia dal proprietario sia da un terzo che di fatto utilizza tale terreno senza alcun fondamento giuridico, il terreno è considerato a disposizione del proprietario²⁸.

57 A seguito di tale sentenza, nel giugno 2021, la Commissione ha fornito agli Stati membri orientamenti al riguardo²⁹. Come illustrato da tali orientamenti, un beneficiario, per disporre legittimamente del terreno, deve ottenere il diritto a utilizzarlo in modo legittimo. Gli orientamenti precisano inoltre che gli Stati membri hanno la facoltà di stabilire le proprie verifiche, che tuttavia devono prevenire e correggere le irregolarità in modo efficace e non dovrebbero limitarsi alle domande sovrapposte.

Fondi richiesti per terreni sui quali non viene svolta alcuna attività agricola

58 I frodatori potrebbero anche mirare ad acquisire terreni, in modo legale o meno, al solo scopo di ricevere pagamenti diretti, senza svolgervi alcuna attività agricola. Il rischio è più elevato per alcuni terreni da pascolo e determinate zone montuose, in cui risulta più difficile per gli organismi pagatori verificare l’attività agricola richiesta, come ad esempio il pascolo (cfr. riquadro 8).

Presunti casi di frode segnalati dalla Corte

59 Nel corso delle attività svolte annualmente ai fini della dichiarazione di affidabilità, gli auditor della Corte individuano una serie di irregolarità potenzialmente fraudolente, ma non possono avere la certezza che le frodi abbiano effettivamente avuto luogo.

60 Nel periodo 2018‑2020, il tasso di errore complessivo segnalato dalla Corte per la spesa nell’ambito della rubrica “Risorse naturali” è diminuito dal 2,4 % al 2,0 % del totale pagato. La PAC ha costituito circa il 97 % della spesa nell’ambito della rubrica “Risorse naturali”. Durante tale periodo, gli auditor della Corte hanno verificato 698 pagamenti della PAC e quantificato errori in 101 casi. In 17 casi, l’errore poteva essere presumibilmente associato a una frode.

61 Poiché non spetta alla Corte indagare sulle frodi, 12 dei 17 casi sono stati notificati all’OLAF, mentre nei 5 casi rimanenti le indagini o le procedure di recupero erano già in corso oppure il modesto importo in causa non rispettava i criteri di indagine dell’OLAF per ragioni di proporzionalità.

La Commissione ha adottato misure contro le frodi nella spesa della PAC, ma non è stata sufficientemente proattiva

62 Per lottare contro le frodi, ci si aspetterebbe che la Commissione adotti misure adeguate volte a ottenere una visione d’insieme delle frodi e dei rischi di frode nella spesa della PAC e vi risponda in modo appropriato³¹.

63 Nell’ambito della propria strategia antifrode³², la DG AGRI ha adottato misure per rafforzare la sua cooperazione con l’OLAF (in termini di casi segnalati all’OLAF e di seguito dato alle sue raccomandazioni), erogare attività di formazione e orientamenti per il personale, fornire orientamenti agli Stati membri e sensibilizzare alle frodi sia internamente sia esternamente.

64 La Corte ha esaminato se la Commissione abbia:

• eseguito una valutazione approfondita del rischio di frode e monitorato il manifestarsi di nuove tipologie di frode;
• fornito orientamenti adeguati e sensibilizzato gli Stati membri ai rischi di frode individuati;
• monitorato le misure antifrode degli Stati membri in modo adeguato;
• promosso l’uso delle nuove tecnologie per rafforzare i sistemi di controllo.

La Commissione ha individuato i principali rischi di frode e ha recentemente fornito orientamenti relativi all’“accaparramento dei terreni”

65 Uno degli obiettivi strategici definiti nella strategia antifrode della DG AGRI era “rafforzare la valutazione del rischio di frode”. La DG AGRI ha presentato le sue analisi in versioni successive della strategia antifrode (cfr. tabella 2). La DG AGRI ha ritenuto:

• le misure di investimento nel settore dello sviluppo rurale e alcune misure di mercato (azioni di promozione e sostegno alle organizzazioni di produttori) più soggette al rischio di frode,
• i pagamenti diretti e altri pagamenti connessi alle superfici e agli animali meno soggetti al rischio di frode.

66 Dal 2014, la DG AGRI si è impegnata a monitorare le tipologie di frode emergenti. Nel 2016, ha eseguito un’analisi approfondita del rischio di frode e si è impegnata ad aggiornarla annualmente. Dal 2017, la DG AGRI non ha ritenuto necessario aggiornare la sua analisi del rischio di frode, sostenendo che i rischi non erano cambiati e che non erano emersi nuovi modelli di frode. La DG AGRI ha in programma di eseguire una nuova analisi del rischio di frode prima dell’entrata in vigore della nuova PAC nel gennaio 2023.

67 Nel periodo 2017‑2019, l’OLAF ha indagato su casi di abusi sistematici relativi ai pagamenti diretti in Italia, Francia e Slovacchia (cfr. riquadro 6, riquadro 7 e riquadro 8). La DG AGRI non ha integrato la sua valutazione del rischio di frode per coprire l’“accaparramento dei terreni”, poiché non lo ha ritenuto una frode diretta a danno della PAC.

68 Nella strategia antifrode 2020, la DG AGRI ha definito l’“accaparramento dei terreni” un’appropriazione illecita di terreni agricoli per i quali i frodatori richiedono successivamente pagamenti diretti in modo legittimo. La DG AGRI ha affermato che la strategia ha coperto anche i rischi reputazionali non aventi un impatto diretto sugli interessi finanziari dell’UE, tra cui l’“accaparramento dei terreni” e altre condotte scorrette. In tale contesto, la DG AGRI ha ritenuto che questi fenomeni non derivassero da debolezze della normativa che disciplina la PAC, ma costituissero una questione di Stato di diritto negli Stati membri interessati.

69 Come indicato nel riquadro 5, l’“accaparramento dei terreni” può essere collegato a una serie di pratiche fraudolente, quali falsificazione di documenti, coercizione, uso di influenze politiche o informazioni privilegiate, manipolazione delle procedure o pagamento di tangenti. Stando agli orientamenti della Commissione basati sulla recente giurisprudenza (cfr. paragrafo 57), il fatto che un beneficiario disponga legittimamente del terreno implica che abbia ottenuto il diritto di utilizzarlo in modo legittimo. Di conseguenza, laddove venga accertato, conformemente alla legislazione nazionale, che tale diritto sia stato ottenuto ricorrendo a pratiche fraudolente, i pagamenti ad esso collegati sono irregolari. In tali casi, gli organismi pagatori possono intervenire utilizzando i dati a loro disposizione per individuare gli indicatori di rischio di frode (red flag) e cooperando con le autorità competenti impegnate nelle indagini.

La Commissione ha fornito orientamenti agli Stati membri, ma alcuni organismi pagatori hanno espresso la necessità di più consigli pratici

70 La DG AGRI ha attuato misure volte a sensibilizzare gli Stati membri sulle questioni relative alle frodi e ha fornito loro orientamenti e indicatori di rischio di frode (red flag). La figura 8 sintetizza tali attività.

71 Nel rispondere alle domande della Corte sugli orientamenti ricevuti dalla Commissione, gli organismi pagatori hanno menzionato le iniziative della DG AGRI ma anche altre fonti di informazione, come:

• gli orientamenti antifrode della Commissione per i Fondi strutturali e di investimento europei;
• le informazioni scambiate in seno al Comitato consultivo per il coordinamento della lotta contro le frodi (COCOLAF) e all’interno della rete di apprendimento della DG AGRI;
• le “relazioni TIF” e altri orientamenti forniti dall’OLAF.

72 La maggior parte degli organismi pagatori interpellati ha ritenuto utili gli orientamenti della Commissione, sebbene due di essi abbiano considerato alcune analisi (ad esempio, nelle relazioni TIF) interessanti ma troppo generiche per risultare utili nel proprio lavoro quotidiano. Sette organismi pagatori hanno apprezzato gli esempi dei casi di frode presentati durante i seminari antifrode e due di essi hanno ritenuto che gli orientamenti dovessero essere corredati di più esempi pratici.

73 La figura 9 illustra gli orientamenti forniti dalla DG AGRI dal 2012.

74 La DG AGRI non ha emanato note di orientamento sugli indicatori di rischio di frode (red flag) dopo il 2013, anche se sarebbe utile individuare ulteriori indicatori di rischio di frode per orientare gli organismi pagatori nel loro lavoro. I seminari dedicati alla lotta contro le frodi si sono svolti prevalentemente tra il 2013 e il 2018 e sono ripresi nuovamente nel 2021. Dal 2020, gli Stati membri e la DG AGRI discutono regolarmente le misure antifrode durante le riunioni della rete di apprendimento.

La Commissione monitora le misure antifrode attuate dagli Stati membri, ma ha una visione d’insieme frammentaria

75 Per far sì che gli organismi pagatori si uniformassero ai criteri di riconoscimento relativi alle frodi stabiliti nella normativa dell’UE³³ (cfr. riquadro 1), nel 2014 la Commissione (DG AGRI) ha raccomandato loro di adottare misure specifiche (cfr. riquadro 9).

76 Ogni anno gli organismi di certificazione degli Stati membri esaminano il rispetto dei criteri di riconoscimento da parte degli organismi pagatori e verificano i loro sistemi di controllo interno. La Commissione sostiene che dovrebbero inoltre valutare l’attuazione da parte degli Stati membri delle misure antifrode raccomandate (cfr. riquadro 9). La Commissione esamina le relazioni annuali degli organismi di certificazione e monitora le debolezze individuate.

77 Nel 2016, la Commissione ha fornito agli organismi di certificazione linee guida sui criteri di riconoscimento, includendo una sezione sulla prevenzione e sull’individuazione delle frodi, ma non ha fornito orientamenti sulle verifiche che gli organismi di certificazione avrebbero dovuto eseguire.

78 Gli auditor della Corte hanno esaminato le relazioni degli organismi di certificazione dal 2018 al 2020 relative a cinque organismi pagatori. Tre organismi di certificazione hanno stilato una relazione sulle verifiche effettuate e hanno formulato raccomandazioni in caso di debolezze; i restanti due organismi di certificazione non hanno incluso tali informazioni nelle loro relazioni né la Commissione ha chiesto loro di fornire ulteriori dettagli.

79 Analisi e rendicontazioni incomplete da parte degli organismi di certificazione potrebbero pregiudicare la garanzia riguardo alla qualità delle misure antifrode attuate dagli organismi pagatori. Durante una riunione con gli organismi di certificazione tenutasi nel novembre 2021, la Commissione ha ulteriormente illustrato il loro ruolo al riguardo.

80 La DG AGRI espleta verifiche relative alla conformità e al riconoscimento per valutare i sistemi di controllo degli organismi pagatori. Tali verifiche possono riguardare le misure antifrode. In merito alle verifiche relative al riconoscimento, la Corte ha esaminato le relazioni sul riconoscimento della DG AGRI per gli Stati membri selezionati e ha rilevato che:

• per quanto riguarda la Francia, non sono state espletate recenti verifiche relative al riconoscimento per i tre organismi pagatori selezionati,
• per quanto riguarda l’Italia, sono state condotte indagini nel 2015 e 2019 presso l’organismo pagatore selezionato, ma sono state incentrate sulla gestione del debito piuttosto che sulle misure antifrode,
• per quanto riguarda la Slovacchia, la DG AGRI si è concentrata sulle misure antifrode (cfr. paragrafo seguente e riquadro 10).

81 In casi specifici, qualora la Commissione venga a conoscenza di un possibile uso illegittimo dei fondi, l’organismo pagatore potrebbe essere sottoposto a verifiche approfondite (cfr. figura 10 e riquadro 10).

La Commissione ha promosso l’uso delle nuove tecnologie, ma queste non sono sufficientemente sfruttate

82 La Commissione ha promosso l’uso delle nuove tecnologie nell’esecuzione dei controlli amministrativi tramite il SIGC. Inoltre ha incoraggiato il ricorso ai “controlli tramite monitoraggio” e ad Arachne.

83 Dal 2018, gli organismi pagatori possono effettuare “controlli tramite monitoraggio”. Questo approccio si avvale di processi automatizzati al fine di verificare il rispetto delle norme disciplinanti la PAC per caratteristiche che possono essere monitorate sulla base di dati satellitari. Finora, gli organismi pagatori hanno fatto ricorso ai “controlli tramite monitoraggio” per valutare le domande di aiuto per superficie nel quadro dei regimi di pagamento diretto.

84 Gli organismi pagatori possono confrontare i dati satellitari sui tipi di colture e sull’attività agricola con le informazioni fornite dagli agricoltori nelle domande di aiuto. Laddove è possibile valutare tutti i criteri di ammissibilità di un determinato regime di pagamento dallo spazio, gli organismi pagatori sono in grado di monitorare a distanza l’intera popolazione delle parcelle dichiarate.

85 Il nuovo approccio consente agli organismi pagatori di avvertire gli agricoltori in caso di potenziale non conformità durante il periodo vegetativo (ad esempio, perché provvedano a falciare un campo entro una certa data). Offre inoltre agli agricoltori maggiori possibilità di rettificare le domande presentate prima che vengano finalizzate e incoraggia il rispetto delle norme previste dal regime³⁵.

86 I “controlli tramite monitoraggio” sono in grado, potenzialmente, di ridurre l’onere amministrativo e di migliorare l’efficacia sotto il profilo dei costi³⁶. Fornendo osservazioni periodiche dell’attività agricola dell’intera popolazione di beneficiari, hanno un effetto dissuasivo e possono contribuire all’individuazione di indicatori di rischio di potenziali frodi.

87 Dal 2013, la Commissione ha sviluppato Arachne, il proprio strumento informatico di valutazione del rischio, disponibile gratuitamente per gli Stati membri che decidono di avvalersene su base volontaria. Arachne elabora e analizza i dati forniti dagli Stati membri su beneficiari, contraenti e altri portatori di interessi relativi a un progetto e svolge controlli incrociati tra tali dati e le informazioni provenienti da banche dati esterne su imprese e persone collegate a tali imprese, rendendo possibile individuare progetti, beneficiari e contraenti a rischio di frode.

88 L’uso di Arachne, strumento sviluppato in origine per il settore di spesa per la coesione, è stato esteso alla PAC tramite un progetto pilota lanciato nel febbraio 2019 che riguarda i progetti di sviluppo rurale.

89 La normativa che disciplinerà la PAC a partire dal 2023³⁷ impone alla Commissione di mettere lo strumento a disposizione degli Stati membri che possono avvalersene su base volontaria. La Commissione è tenuta a pubblicare una relazione di valutazione nel 2025. Mediante una dichiarazione comune, il Consiglio e il Parlamento europeo si sono impegnati a esaminare la proposta sull’uso obbligatorio di tale strumento in seguito alla relazione di valutazione della Commissione³⁸.

La diffusione di queste tecnologie da parte degli Stati membri richiede tempo

90 Nella relazione speciale sull’uso delle nuove tecnologie di produzione e trattamento delle immagini per monitorare la PAC, la Corte ha raccomandato alla Commissione di promuovere i “controlli tramite monitoraggio” come sistema fondamentale di controllo per la PAC post-2020³⁹ e la Commissione si è impegnata a fornire supporto agli Stati membri nell’elaborazione di questo nuovo approccio.

91 Alla fine del 2020, a due anni dall’introduzione dello strumento, i “controlli tramite monitoraggio” coprivano il 5,7 % della superficie totale beneficiaria di pagamenti diretti⁴⁰. Secondo le stime della Commissione, alla fine del 2021 tale copertura ha raggiunto il 13,1 %.

92 Nell’ambito della nuova PAC, l’analisi automatizzata tramite dati satellitari sarà obbligatoria per le misure basate sulla superficie in tutti gli Stati membri mediante il “sistema di monitoraggio delle superfici” (SMS). La Commissione si attende che tale obbligo accresca la superficie sottoposta a monitoraggio satellitare.

93 A due anni dal lancio del progetto pilota per la PAC “Arachne for AGRI”, sette⁴¹ dei 76 organismi pagatori hanno caricato i dati e usano lo strumento in una certa misura, quattro⁴² sono in fase di prova e dieci⁴³ hanno avviato le discussioni preliminari nella prospettiva della sua implementazione. Poiché Arachne è uno strumento di valutazione del rischio basato sull’estrazione dei dati, la sua utilità dipende dalla quantità di dati caricati dalle autorità degli Stati membri e dal suo effettivo utilizzo.

Occorre sfruttare il potenziale per ulteriori sviluppi tecnologici

94 L’intelligenza artificiale presenta notevoli potenzialità per migliorare gli strumenti di lavoro, consentendo l’individuazione di modelli tra miliardi di punti di dati. Gli strumenti di estrazione dei dati possono rendere i sistemi di monitoraggio più efficienti e capaci di individuare le frodi e la cattiva gestione dei fondi pubblici.

Utilizzo dei big data per identificare i titolari effettivi

95 Gli obblighi di segnalazione e di informativa al pubblico sono fondamentali per consentire la rendicontabilità e il controllo volti a prevenire la corruzione e le frodi.

96 Nel maggio 2021, il Parlamento europeo ha pubblicato uno studio⁴⁴ in cui vengono analizzati i beneficiari che hanno ricevuto fondi della PAC nel 2018 e 2019 e fondi di coesione tra il 2014 e il 2020, per identificare i maggiori beneficiari. Nello studio si è distinto tra “beneficiari diretti”, ossia i destinatari diretti dei fondi UE, e “beneficiari finali” (titolari effettivi), ad esempio persone fisiche o giuridiche che controllano direttamente o indirettamente la quota principale del beneficiario diretto. Lo studio ha messo in evidenza le difficoltà tecniche e giuridiche nell’ottenere un quadro completo dei beneficiari finali e degli importi dei fondi UE ricevuti.

97 Dalla relazione è emerso che enti pubblici, società a responsabilità limitata e altre persone giuridiche costituivano circa un decimo dei beneficiari diretti, ma avevano ricevuto più di un terzo dei fondi della PAC nel periodo 2018‑2019. Per ovviare alla frammentazione e alle difficoltà nell’identificare i beneficiari finali dei fondi UE, nella relazione si suggeriva la creazione di una banca dati comune dell’UE comprendente tutti i progetti finanziati dalla PAC e dai Fondi strutturali e d’investimento europei. Nel settembre 2021, il Parlamento europeo ha pubblicato uno studio sui requisiti per creare una banca dati unica dei beneficiari⁴⁵.

98 Una banca dati comune dei beneficiari dell’UE raccoglierebbe dati su milioni di operatori. Tali big data potrebbero consentire di individuare modelli di distribuzione dei fondi e contribuire a segnalare situazioni potenzialmente fraudolente.

99 Come sottolineato dalla Commissione nella relazione TIF 2020⁴⁶, per lottare contro le frodi è fondamentale accrescere la trasparenza riguardo ai beneficiari (tra cui appaltatori, subappaltatori e titolari effettivi) di finanziamenti pubblici (nazionali e UE) e migliorare l’efficienza nella raccolta e nell’utilizzo dei dati, sfruttando fino in fondo le possibilità offerte dall’interconnettività informatica nonché dagli strumenti di estrazione di dati e di valutazione del rischio.

100 Il regolamento recante disposizioni comuni per il 2021‑2027 nel settore della coesione⁴⁷ impone agli Stati membri di raccogliere informazioni sui titolari effettivi dei destinatari dei finanziamenti dell’UE. La nuova normativa che disciplina la PAC richiede agli Stati membri di raccogliere le informazioni necessarie a identificare i beneficiari, compresa l’identificazione del gruppo a cui appartengono, ma non menziona le informazioni sui titolari effettivi⁴⁸.

Utilizzo dell’intelligenza artificiale per individuare i rischi di frode

101 La Commissione raccomanda agli organismi pagatori di tenere un registro degli indicatori di rischio di frode (red flag). Nel rispondere all’indagine della Corte, gli organismi pagatori hanno fornito alcuni esempi (cfr. figura 11).

102 Alcuni indicatori di rischio di frode, in particolare quelli relativi ai pagamenti diretti, potrebbero essere inseriti direttamente nella banca dati del SIGC. Ad esempio, le autorità italiane hanno in programma di caricare nel loro sistema i dettagli delle parcelle che sono state confiscate o sono soggette a procedimento giudiziario, affinché il sistema possa trasmettere una segnalazione.

103 La tecnologia dell’apprendimento automatico potrebbe essere utilizzata per automatizzare ulteriormente i controlli e segnalare indicatori di rischio di frode. L’organismo pagatore dell’Estonia ha applicato la tecnologia dell’apprendimento automatico alle immagini satellitari per prevenire e individuare casi di inadempienza degli obblighi di sfalcio. L’organismo pagatore ritiene che tale sistema abbia reso i beneficiari più consapevoli del fatto che la sua attività di monitoraggio copre il 100 % delle parcelle, determinando un effetto dissuasivo e contribuendo a prevenire le irregolarità e le frodi. Un altro organismo pagatore ha attuato un sistema basato su un algoritmo che cerca indicatori di parcelle a rischio di dichiarazioni irregolari. L’organismo pagatore individua poi le imprese con un numero significativo di tali parcelle che potrebbero presentare un maggiore rischio di irregolarità e frodi.

104 In Italia, un’iniziativa congiunta dell’organismo pagatore nazionale e del ministero dell’Interno mira a istituire un modello di profilazione per individuare i Comuni in cui c’è un’elevata probabilità di criminal focus area, utilizzando il data mining e la fotointerpretazione. Esaminando le immagini satellitari disponibili nel SIPA, si analizzano le variazioni quali-quantitative degli elementi territoriali potenzialmente riconducibili ad attività criminose, come discariche abusive, sversamenti, baraccopoli collegate al caporalato, manufatti abusivi ed edifici abbandonati. Confrontando queste informazioni con i dati dei Comuni, il progetto mira a individuare le situazioni in cui sono state o potrebbero essere attuate attività criminali.

105 L’intelligenza artificiale ha grandi potenzialità, ma richiede elevati volumi di dati in formato accessibile e l’interconnessione delle banche dati. Nel rispondere all’indagine della Corte, alcuni organismi pagatori hanno messo in evidenza le difficoltà nell’accesso ai dati, ad esempio:

• lo scambio di informazioni tra i diversi attori e le banche dati potrebbe essere ostacolato da obblighi giuridici relativi al segreto bancario o alla protezione dei dati;
• l’interconnessione delle banche dati e l’automazione dei processi e dei controlli richiedono capacità e competenze informatiche specifiche;
• lo sviluppo delle risorse informatiche necessarie richiede ingenti investimenti finanziari che potrebbero risultare sproporzionati rispetto all’importo dei fondi assegnati ad alcune misure, agli Stati membri di piccole dimensioni o al livello delle potenziali frodi.

Conclusioni e raccomandazioni

106 Nel presente audit, la Corte ha verificato se la Commissione abbia adottato misure adeguate contro le frodi nella spesa della politica agricola comune (PAC), analizzando i meccanismi di frode nei regimi di pagamento della PAC ed esaminando se la Commissione abbia individuato e risposto in modo appropriato ai rischi di frode concernenti la spesa della PAC.

107 La conclusione generale della Corte è che la Commissione ha risposto ai casi di frode nella spesa della PAC, ma non è stata sufficientemente proattiva nell’affrontare l’impatto del rischio dell’accaparramento illegale dei terreni sui pagamenti della PAC, nel monitorare le misure antifrode degli Stati membri e nello sfruttare il potenziale delle nuove tecnologie.

108 Nella presente relazione, la Corte ha fornito una panoramica dei rischi di frode concernenti la PAC. La Corte ha individuato i rischi connessi all’occultazione, da parte dei beneficiari, di violazioni delle condizioni di ammissibilità (paragrafi 31-38), alla complessità delle misure finanziate (paragrafi 39-41) e alle forme illegali di “accaparramento dei terreni” (paragrafi 42-58).

109 La Commissione ha valutato i rischi di frode nella spesa della PAC e ha riconosciuto che le misure di investimento nel settore dello sviluppo rurale e alcune misure di mercato sono maggiormente esposte al rischio di frode (paragrafo 65). L’ultima analisi del rischio di frode della PAC espletata dalla Commissione risale al 2016. La Commissione ha in programma di eseguire una nuova analisi prima dell’entrata in vigore della nuova PAC nel gennaio 2023 (paragrafo 66).

110 La Commissione ha fornito agli Stati membri orientamenti in merito a questioni relative alle frodi (paragrafo 70) e la maggior parte degli organismi pagatori ha apprezzato tali orientamenti (paragrafo 72). Dal 2020, la Commissione discute le misure antifrode con gli Stati membri durante riunioni periodiche (paragrafo 74) e nel 2021, ha fornito orientamenti sulle verifiche che gli organismi pagatori sono tenuti a effettuare in merito alla titolarità giuridica dei terreni agricoli dichiarati (paragrafo 57).

111 Le verifiche relative al riconoscimento e alla conformità degli organismi pagatori espletate dalla Commissione possono riguardare le misure antifrode (paragrafo 80). La Commissione si basa sulle analisi annuali effettuate dagli organismi di certificazione per monitorare il rispetto, da parte degli organismi pagatori, dei criteri di riconoscimento, tra cui le misure antifrode (paragrafo 76). Nel 2016, la Commissione ha fornito agli organismi di certificazione linee guida sui criteri di riconoscimento, ma non ha fornito orientamenti sulle verifiche che gli organismi di certificazione avrebbero dovuto eseguire in relazione alle frodi (paragrafo 77). Alcune relazioni degli organismi di certificazione hanno analizzato in misura ridotta le misure antifrode attuate dagli organismi pagatori, ma la Commissione non ha richiesto agli organismi di certificazione di fornire in questi casi ulteriori dettagli (paragrafo 78).

112 La Commissione ha promosso l’uso delle nuove tecnologie per automatizzare i controlli, come nel caso dei “controlli tramite monitoraggio” basati su immagini satellitari (paragrafi 83-86), e ha sviluppato Arachne, il proprio strumento di valutazione del rischio, per sostenere gli Stati membri nella prevenzione delle frodi (paragrafi 87-89). Gli Stati membri hanno implementato queste tecnologie con lentezza (paragrafi 91-93). L’intelligenza artificiale e i big data hanno il potenziale per essere impiegati nella lotta alle frodi (paragrafi 94-104), ma gli Stati membri incontrano difficoltà nel cogliere tali opportunità (paragrafo 105). La Commissione ha iniziato a promuovere queste tecnologie.

Raccomandazione 1 – Acquisire e condividere conoscenze più approfondite dei rischi di frode e delle misure nella spesa della PAC

La Commissione dovrebbe:

1. aggiornare gli orientamenti per gli organismi di certificazione al fine di chiarire il loro ruolo nella valutazione delle misure antifrode attuate dagli organismi pagatori e verificare il modo in cui gli organismi di certificazione seguono tali orientamenti;
2. esaminare il modo in cui gli organismi pagatori attuano gli orientamenti sui controlli volti a verificare che i terreni siano a disposizione del richiedente in modo legittimo e diffondere le migliori pratiche nell’affrontare i rischi dell’“accaparramento illegale dei terreni”;
3. sulla base di a) e b), aggiornare la sua valutazione dell’esposizione al rischio di frode dei diversi regimi di spesa e della capacità delle misure antifrode attuate a livello dello Stato membro di individuarli, prevenirli e correggerli, nonché adottare le misure necessarie per mitigare i principali rischi di frode.

Termine di attuazione: 2023

Raccomandazione 2 – Promuovere l’uso delle nuove tecnologie nella prevenzione e individuazione delle frodi nella spesa della PAC

La Commissione dovrebbe:

1. sostenere gli organismi pagatori nell’uso dei “controlli tramite monitoraggio” e del futuro “sistema di monitoraggio delle superfici”, individuando le strozzature nell’utilizzo delle nuove tecnologie nonché condividendo le migliori pratiche e soluzioni tecniche su come eliminare tali strozzature;
2. promuovere l’uso di strumenti di individuazione delle frodi come Arachne tra gli organismi pagatori per accrescere il numero di Stati membri che li utilizza;
3. condividere con gli Stati membri le migliori pratiche sull’uso dell’intelligenza artificiale e dell’apprendimento automatico per individuare i modelli che indicano le frodi.

Termine di attuazione: 2024

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione I, presieduta da Joëlle Elvinger, Membro della Corte, a Lussemburgo il 4 maggio 2022.

Allegati

Allegato I – Forme di conduzione dei terreni agricoli (UE‑27, 2016)

Abbreviazioni e acronimi

AFCOS: servizio di coordinamento antifrode

COCOLAF: Comitato consultivo per il coordinamento della lotta contro le frodi

COSO: Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (Comitato delle organizzazioni sponsorizzatrici della commissione Treadway)

DG AGRI: direzione generale Agricoltura e sviluppo rurale

EPPO: Procura europea

GSAA: domanda di aiuto basata su strumenti geospaziali

IMS: sistema di gestione delle irregolarità

IVA: imposta sul valore aggiunto

OLAF: Ufficio europeo per la lotta antifrode

PAC: politica agricola comune

PMI: piccole e medie imprese

SIGC: sistema integrato di gestione e di controllo

SIPA: sistema di identificazione delle parcelle agricole

SMS: sistema di monitoraggio delle superfici

TIF: tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea, anche detta PIF, dall’espressione francese “protection des intérêts financiers”

Glossario

Apprendimento automatico: processo durante il quale un’applicazione informatica utilizza l’intelligenza artificiale per migliorare le sue prestazioni in un compito specifico.

Banca dati Arachne: strumento per l’estrazione di dati (data mining) messo a punto dalla Commissione per sostenere le autorità di gestione e gli organismi pagatori nella gestione e nel controllo dei fondi SIE.

Beneficiario: persona fisica o giuridica che riceve una sovvenzione o un prestito dal bilancio UE.

Big data: il trattamento, la raccolta, l’archiviazione e l’analisi di grandi quantità di dati non strutturati, che offrono la possibilità di utilizzare le informazioni risultanti per nuovi studi.

Comitato consultivo per il coordinamento della lotta contro le frodi: organismo dell’OLAF che coordina il modo in cui la Commissione e gli Stati membri lottano contro le frodi che ledono gli interessi finanziari dell’UE.

Controlli tramite monitoraggio: controlli sostitutivi dei controlli in loco, che comportano l’osservazione, il monitoraggio e la valutazione sistematici dei criteri di ammissibilità e degli obblighi mediante utilizzo dei dati satellitari.

Corruzione: abuso di potere pubblico, personale o di impresa al fine di conseguire benefici illeciti.

Dichiarazione di affidabilità: dichiarazione pubblicata nella relazione annuale della Corte dei conti europea, in cui quest’ultima esprime un giudizio di audit sull’affidabilità dei conti dell’UE e sulla regolarità delle operazioni che ne sono alla base.

Digitalizzazione: transizione verso l’integrazione e l’utilizzo delle tecnologie digitali e delle informazioni digitalizzate per rendere i processi e i compiti più semplici, più rapidi, più efficienti e/o più economici.

Domanda di aiuto basata su strumenti geospaziali: strumento online che serve a presentare domande di aiuto per superficie agricola.

Errore: risultato di un calcolo inesatto o di una irregolarità dovuta al mancato rispetto di disposizioni giuridiche e contrattuali.

Frode accertata: un’irregolarità ritenuta una frode da un organo giurisdizionale.

Frode presunta: un’irregolarità che determina l’avvio di un procedimento amministrativo o giudiziario volto a determinarne l’eventuale natura fraudolenta.

Frode: uso deliberato e illegittimo dell’inganno per ottenere un vantaggio rilevante privando un’altra parte di beni o denaro.

Gestione concorrente: modalità di esecuzione della spesa a valere sul bilancio dell’UE in cui la Commissione, a differenza di quanto avviene nella gestione diretta, delega l’esecuzione agli Stati membri, pur mantenendo la responsabilità finale.

Indicatore di rischio di frode (red flag): indicatore di rischio che segnala il potenziale carattere fraudolento di un’operazione o di un’altra attività.

Intelligenza artificiale: uso dei computer per simulare l’intelligenza umana attraverso capacità quali l’apprendimento e la risoluzione dei problemi.

Irregolarità: violazione delle norme dell’UE (o delle norme nazionali applicabili) oppure degli obblighi contrattuali.

Misura di mercato: intervento pubblico sui mercati agricoli volto a limitare gli effetti di un crollo dei prezzi e delle difficoltà strutturali mediante un sostegno settoriale (ad esempio, per i prodotti ortofrutticoli, il vino, il latte nelle scuole).

Organismo di certificazione: nell’ambito della spesa agricola, ente pubblico o privato designato da uno Stato membro per certificare annualmente l’affidabilità dei conti degli organismi pagatori, la legittimità e regolarità delle spese nonché il corretto funzionamento dei loro sistemi di controllo interno.

Organismo pagatore: organismo riconosciuto da uno Stato membro per la gestione e il controllo della spesa agricola dell’UE.

Pagamenti diretti: pagamenti di sostegno, per lo più aiuti per superficie, erogati direttamente agli agricoltori nell’ambito del Fondo europeo agricolo di garanzia.

Piano d’azione: documento che stabilisce le misure da adottare per raggiungere un determinato obiettivo.

Piccole e medie imprese: definizione dimensionale applicata alle aziende e ad altre organizzazioni, che si basa sul numero di dipendenti e su determinati criteri finanziari. Le piccole imprese occupano meno di 50 dipendenti e hanno un fatturato o un bilancio finanziario totale che non supera i 10 milioni di euro. Le medie imprese occupano meno di 250 dipendenti e hanno un fatturato massimo di 50 milioni di euro o un bilancio finanziario totale massimo di 43 milioni di euro.

Programma di sviluppo rurale: insieme di obiettivi e azioni pluriennali nazionali o regionali, approvato dalla Commissione, per l’attuazione della politica di sviluppo rurale dell’UE.

Servizio di coordinamento antifrode: organismo designato da ciascuno Stato membro per agevolare la cooperazione con l’OLAF.

Sistema di gestione delle irregolarità: applicazione usata dagli Stati membri per notificare all’OLAF le irregolarità, tra cui le frodi presunte. 

Sistema di identificazione delle parcelle agricole: banca dati dei terreni agricoli negli Stati membri, utilizzata per il pagamento degli aiuti diretti nell’ambito della politica agricola comune nonché per le verifiche dell’ammissibilità delle domande presentate dagli agricoltori.

Sistema di monitoraggio delle superfici: tecnologia per l’osservazione, il monitoraggio e la valutazione sistematici delle attività agricole che utilizza i dati satellitari.

Sistema integrato di gestione e di controllo: meccanismo dell’UE usato dagli Stati membri per gestire e verificare i pagamenti eseguiti a favore degli agricoltori nel quadro della politica agricola comune.

Risposte della Commissione

https://www.eca.europa.eu/it/Pages/DocItem.aspx?did=61337

Cronologia

https://www.eca.europa.eu/it/Pages/DocItem.aspx?did=61337

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit I “Uso sostenibile delle risorse naturali”, presieduta da Joëlle Elvinger, Membro della Corte. L’audit è stato diretto da João Figueiredo, Membro della Corte, a cui è succeduto Nikolaos Milionis, Membro della Corte, coadiuvato da Paula Betencourt e Kristian Sniter, capi di Gabinetto e Matteo Tartaggia, attaché di Gabinetto; Richard Hardy, primo manager; Michela Lanzutti, capoincarico; Antonio Caruda Ruiz, Servane De Becdelievre, Jan Machán, Adrien Meric e Milan Šmíd, auditor. Marika Meisenzahl ha fornito supporto grafico.

 

Da sinistra a destra: Antonio Caruda Ruiz, Michela Lanzutti, Matteo Tartaggia, Nikolaos Milionis, Kristian Sniter, Servane De Becdelievre, Jan Machán, Marika Meisenzahl.

Note

¹ Articolo 3 della direttiva (UE) 2017/1371 (“direttiva TIF”). Detta anche “direttiva PIF”, dall’espressione francese “protection des intérêts financiers”; tale abbreviazione si riferisce alla tutela degli interessi finanziari dell’UE.

² Cfr., ad esempio, l’Association of Certified Fraud Examiners.

³ Le relazioni TIF sono disponibili sul sito della Commissione.

⁴ Belgio, Bulgaria, Cechia, Germania, Estonia, Grecia, Spagna, Francia, Croazia, Italia, Cipro, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Paesi Bassi, Austria, Portogallo, Romania, Slovenia, Slovacchia e Finlandia.

⁵ Articolo 7, paragrafo 3, lettera b) del regolamento (UE) n. 1306/2013; allegato I del regolamento di esecuzione (UE) n. 908/2014 della Commissione.

⁶ Relazioni speciali 01/2019 “Lottare contro le frodi nella spesa dell’UE” e 06/2019 “Lotta alle frodi nella spesa UE per la coesione”.

⁷ Relazione annuale sull’esercizio finanziario 2019, paragrafi 6.34-6.41 e 6.44.

⁸ Relazione TIF 2020 della Commissione, allegato 1, COM(2021)578.

⁹ Relazioni speciali 01/2019 “Lottare contro le frodi nella spesa dell’UE”, paragrafi 23-28 e 06/2019 “Lotta alle frodi nella spesa UE per la coesione”, paragrafi 47-57.

¹⁰ Strategia antifrode della DG AGRI, versione 4.0 – Ares(2020)5099349, paragrafo 7.3.1.

¹¹ Relazione annuale sull’esercizio finanziario 2019, paragrafi 6.35 e 6.36.

¹² Relazione annuale sull’esercizio finanziario 2016, allegato 7.3, esempio 1.

¹³ Relazione annuale sull’esercizio finanziario 2018, riquadro 7.3.

¹⁴ Relazione 2018 dell’OLAF, pag. 28.

¹⁵ Relazione annuale sull’esercizio finanziario 2017, riquadro 7.6.

¹⁶ Caso segnalato nella banca dati IMS.

¹⁷ Operazione controllata per la dichiarazione di affidabilità per il 2016.

¹⁸ Articolo 33, paragrafo 1 e articolo 36, paragrafo 5 del regolamento (UE) n. 1307/2013.

¹⁹ Parlamento europeo (PE), Extent of farmland grabbing in the EU, pag. 15; Istituto transnazionale (TNI) European Coordination Via Campesina (ECVC), Land concentration, land grabbing and people’s struggles in Europe, pag. 16.

²⁰ PE, Addressing the human rights impacts of ‘land grabbing’.

²¹ PE, Extent of farmland grabbing in the EU.

²² Relazione 2017 dell’OLAF, pagg. 20-21.

²³ Comunicato stampa dell’OLAF n. 03/2021.

²⁴ Sentenza del 17 dicembre 2020, Land Berlin, causa C-216/19, punto 34.

²⁵ Articolo 58, paragrafo 2 e articolo 59, paragrafo 1 del regolamento (UE) n. 1306/2013.

²⁶ Sentenza del 24 giugno 2010, Luigi Pontini e altri, causa C-375/08, punto 90.

²⁷ Articolo 15, paragrafo 2 del regolamento delegato (UE) n. 639/2014, causa C-216/19, punti 42-43.

²⁸ Causa C-216/19, punto 45.

²⁹ Nota della DG AGRI sul requisito degli “ettari ammissibili a disposizione dell’agricoltore” (DS/CDP/2021/08).

³⁰ Relazione 2018 dell’OLAF, pagg. 27-28.

³¹ COSO, Fraud risk management guide, pag. ix.

³² Strategia antifrode della DG AGRI, versione 4.0 – Ares(2020)5099349, pagg. 22-26.

³³ Allegato I del regolamento (UE) n. 907/2014.

³⁴ Risposta del Commissario all’interrogazione parlamentare P-004224/2020 del 27 agosto 2020.

³⁵ Relazione speciale 04/2020, paragrafi 11-12 e 16-18.

³⁶ Relazione speciale 04/2020, paragrafi 17-18.

³⁷ Articolo 59, paragrafo 2 del regolamento (UE) 2021/2116.

³⁸ Dichiarazioni relative al regolamento (UE) 2021/2116 (2021/C 488/02).

³⁹ Relazione speciale 04/2020, paragrafo 82.

⁴⁰ DG AGRI, relazione annuale di attività per l’esercizio 2020, allegato 2, pag. 25 (indicatore di risultato 3.5)

⁴¹ Organismi pagatori di Estonia, Croazia, Italia, Lituania, Romania, Slovenia e Slovacchia.

⁴² Organismi pagatori di Grecia e Spagna (3).

⁴³ Organismi pagatori di Belgio, Bulgaria, Spagna (2), Francia, Italia, Lussemburgo, Polonia, Portogallo e Svezia.

⁴⁴ The Largest 50 Beneficiaries in each EU Member State of CAP and Cohesion Funds.

⁴⁵ Requirements for a single database of beneficiaries.

⁴⁶ Relazione TIF 2020 della Commissione, pag. 44.

⁴⁷ Articolo 69, paragrafo 2 del regolamento (UE) 2021/1060.

⁴⁸ Articolo 59, paragrafo 4 del regolamento (UE) 2021/2116.

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