Sprawozdanie specjalne
nr02 2019

Zagrożenia chemiczne w żywności – unijna polityka bezpieczeństwa żywności zapewnia ochronę konsumentom, lecz stoją przed nią wyzwania

Ogólne informacje o sprawozdaniu Bezpieczeństwo żywności stanowi dla UE jeden z głównych priorytetów, gdyż dotyczy wszystkich jej obywateli. UE stawia sobie za cel ochronę swoich obywateli przed zagrożeniami mogącymi występować w żywności. Trybunał sprawdził, czy unijny model bezpieczeństwa żywności opiera się na rzetelnej podstawie i czy jest odpowiednio wdrażany, szczególnie, jeżeli chodzi o zagrożenia chemiczne. Stwierdził, że model ma rzetelne podstawy, jest respektowany na całym świecie, a obywatele UE cieszą się jednym z najwyższych na świecie poziomów pewności w zakresie bezpieczeństwa żywności. Trybunał ustalił jednak też, że unijny model bezpieczeństwa żywności jest obecnie przeciążony i musi sprostać nowym zadaniom. W zaleceniach skierowanych do Komisji zaproponował on, w jaki sposób odpowiedzieć na te wyzwania i ulepszyć funkcjonowanie modelu.

Publikacja jest dostępna w 23 językach i w następującym formacie:
PDF
PDF General Report

Streszczenie

I

Bezpieczeństwo żywności jest jednym z głównych priorytetów UE, oddziałuje na wszystkich obywateli i jest ściśle powiązane z polityką handlową. Celem unijnej polityki bezpieczeństwa żywności jest zagwarantowanie wysokiego poziomu ochrony życia i zdrowia ludzkiego, a także ochrona obywateli przed trzema rodzajami zagrożeń pochodzącymi z żywności: fizycznymi, biologicznymi i chemicznymi.

II

Przeprowadzona przez Trybunał kontrola koncentrowała się na zagrożeniach chemicznych, a pytanie kontrolne brzmiało: „Czy unijny model bezpieczeństwa żywności jest oparty na rzetelnej podstawie i czy jest odpowiednio wdrażany, tak aby zapewnić, by produkty spożywane w UE były wolne od zagrożeń chemicznych?” Trybunał stwierdził, że model jest oparty na rzetelnej podstawie i jest rzeczywiście respektowany na całym świecie. Trybunał stwierdził jednak także, że model jest obecnie przeciążony, gdyż Komisja i państwa członkowskie nie mają zdolności do jego pełnego wdrożenia.

III

Unijny model bezpieczeństwa żywności w odniesieniu do substancji chemicznych jest uznawany za punkt odniesienia na całym świecie, a według Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) obywatele UE korzystają z jednego z najwyższych na świecie poziomów pewności w zakresie bezpieczeństwa żywności. Solidność unijnego modelu bezpieczeństwa żywności wynika z:

  1. jego struktury zarządzania, obejmującej podział obowiązków między unijnymi agencjami zdecentralizowanymi a Komisją i przewidującej oddzielenie oceny ryzyka od zarządzania nim;
  2. jego celu, jakim jest ocena bezpieczeństwa substancji chemicznych przed ich wykorzystaniem w łańcuchu żywnościowym;
  3. jasnego podziału obowiązków między sektorem prywatnym a publicznymi organami kontroli.

Ponadto UE wymaga, by państwa niebędące członkami UE przestrzegały unijnych norm w celu zagwarantowania, by żywność importowana do UE spełniała takie same wysokie normy bezpieczeństwa.

IV

Trybunał odnotował jednak wyzwania związane z wdrażaniem modelu. W szczególności Trybunał stwierdził, że:

  1. wciąż trwają prace nad ramami prawnymi UE regulującymi zagadnienia dotyczące substancji chemicznych w żywności, paszy, roślinach i organizmach żywych zwierząt. Nie osiągnięto jeszcze poziomu wdrożenia przewidzianego w unijnych przepisach dotyczących żywności. Ponadto Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA), który zapewnia doradztwo naukowe stanowiące wkład w prawo Unii, przepisy i proces kształtowania polityki, ma zaległości w swoich pracach, w tym w pracach związanych z substancjami chemicznymi. Wpływa to na funkcjonowanie poszczególnych części systemu i stabilność modelu jako całości.
    Ponadto kontrole prowadzone przez organy publiczne mogą stanowić jedynie małą część wszystkich prowadzonych kontroli. Trybunał stwierdził, że część kontroli prowadzonych przez państwa członkowskie obejmuje niektóre grupy substancji chemicznych częściej niż inne, a ramy prawne są tak rozbudowane, że organy publiczne same mają trudności z wywiązywaniem się ze wszystkich nałożonych na nie obowiązków. Unijny model będzie najbardziej wiarygodny, gdy systemy kontroli publicznych zostaną uzupełnione kontrolami sektora prywatnego. Badanie synergii między publicznym a prywatnym systemem kontroli dopiero jednak rozpoczęto.
  2. Celem UE jest zagwarantowanie, by żywność importowana spełniała wysokie europejskie normy bezpieczeństwa. Obecnie UE ograniczyła stosowanie niektórych pestycydów na podstawie kryteriów zagrożenia. Niemniej jednak pozostałości takich pestycydów w produktach importowanych do UE mogą być tolerowane, jeżeli ocena ryzyka wykazała, że nie stanowią one zagrożenia dla konsumentów.
  3. W systemie kontroli występują ograniczenia, gdyż państwa członkowskie napotykały trudności w określaniu, jakiej natury działania w zakresie egzekwowania muszą podjąć w przypadku niezgodności z przepisami. Ponadto Komisja wskazała możliwości usprawnienia swoich procedur w zakresie monitorowania i egzekwowania przepisów dotyczących żywności.
V

Na podstawie tych wniosków, zachęcając jednocześnie Komisję do dalszych prac nad ramami prawnymi, tak aby zapewnić ochronę obywateli przed zagrożeniami chemicznymi, Trybunał przedstawia trzy zalecenia. Komisja powinna:

  1. ocenić – w ramach realizowanego obecnie programu sprawności i wydajności regulacyjnej (REFIT) dotyczącego ram prawnych zawierających przepisy mające zastosowanie do żywności, pasz, żywych zwierząt i roślin – potencjalne zmiany przepisów w sprawie zagrożeń chemicznych w świetle zdolności UE do ich spójnego stosowania. wykorzystać już rozpoczęte prace w celu promowania komplementarności poprzez określenie sposobu postępowania na przyszłość, tak aby organy publiczne państw członkowskich mogły, w uzasadnionych przypadkach, polegać w większym stopniu na kontrolach prowadzonych przez sektor prywatny w celu poprawy koordynacji i wydajności kontroli oraz stabilności unijnego modelu bezpieczeństwa żywności.
  2. Jeżeli chodzi o pozostałości pestycydów w żywności, Komisja powinna wyjaśnić, jakie działania podejmie w celu utrzymania takiego samego poziomu gwarancji zarówno w przypadku żywności wyprodukowanej w UE, jak i importowanej, przy jednoczesnym przestrzeganiu przepisów WTO.
  3. Komisja powinna przekazać państwom członkowskim dalsze wytyczne na temat stosowania środków egzekwowania. Powinna ona także wykorzystać wskazane przez siebie możliwości usprawnienia procedur w zakresie monitorowania zgodności z unijnymi przepisami dotyczącymi żywności.

Wstęp

1

Bezpieczeństwo żywności stanowi jeden z głównych priorytetów dla UE i jej wszystkich obywateli. Celem unijnej polityki bezpieczeństwa żywności, której fundamentem są podstawowe obowiązki prywatnych przedsiębiorców1, jest uchronienie ludzi przed chorobami spowodowanymi spożywaną przez nich żywnością. Bezpieczeństwo żywności może mieć znaczenie dla zdrowia wszystkich obywateli i jest ściśle powiązane z zapewnianiem swobodnego przepływu żywności i pasz w Unii, a także z ułatwianiem prowadzenia światowego handlu2 bezpiecznymi paszami oraz bezpieczną, zdrową żywnością. Celem europejskiego prawa żywnościowego jest zagwarantowanie „wysokiego poziomu ochrony zdrowia i życia ludzi”3. Komisja zwróciła uwagę na znaczenie tej polityki, stwierdzając, że „gwarantowanie bezpieczeństwa żywności sprzedawanej w UE jest głównym obszarem zainteresowania Europy, która chroni4.

2

Według szacunków WHO dotyczących globalnego obciążenia chorobami przenoszonymi przez żywność5 Europa jest jednym z najbezpieczniejszych miejsc na świecie.

Czym są zagrożenia chemiczne w żywności?

3

Celem modelu bezpieczeństwa żywności jest zwalczanie trzech typów zagrożeń6: fizycznych7, biologicznych8 i chemicznych. Kontrola przeprowadzona przez Trybunał koncentrowała się na zagrożeniach chemicznych.

4

Wszystkie środki spożywcze zawierają substancje chemiczne. Zagrożenia chemiczne to substancje mogące mieć szkodliwy wpływ na zdrowie, które występują naturalnie lub są dodawane podczas produkcji bądź przetwarzania żywności (zob. tabela 1). Przykładami takich substancji są określone dodatki, pestycydy i niektóre metale. Pozostałości niektórych substancji mogą wywierać oddziaływanie na dalsze ogniwa łańcucha dostaw żywności lub na różne kategorie produktów. Na przykład pozostałości pestycydów stosowanych podczas uprawy roślin przeznaczonych na paszę mogą być wykrywane później w badaniach żywności pochodzenia zwierzęcego. Z tego względu w unijnym modelu bezpieczeństwa żywności przyjęto zintegrowane podejście, które obejmuje działania uwzględniające wszystkie etapy łańcucha żywnościowego, od paszy, zdrowia zwierząt, ochrony roślin i produkcji żywności po przetwarzanie, magazynowanie, transport, przywóz, wywóz i handel detaliczny. Zagrożenia chemiczne mogą występować we wszystkich środkach spożywczych, w tym w żywności ekologicznej9.

Tabela 1

Grupy zagrożeń chemicznych podlegających uregulowaniom przepisami UE, objęte zakresem omawianej kontroli

Składniki żywności podlegające uregulowaniom Dodatki do żywności
Enzymy spożywcze
Środki aromatyzujące
Źródła składników pokarmowych (suplementy diety / składniki botaniczne)
Pozostałości w łańcuchu żywnościowym Dodatki paszowe
Weterynaryjne produkty lecznicze
Pestycydy
Substancje zanieczyszczające Zanieczyszczenia środowiskowe
Naturalne substancje zanieczyszczające
Procesowe substancje zanieczyszczające
Materiały przeznaczone do kontaktu z żywnością
5

Zbiór przepisów prawnych Unii Europejskiej dotyczących substancji chemicznych w kontekście bezpieczeństwa żywności jest rozległy i rozdrobniony. UE przyjęła liczne akty prawne10, w tym dyrektywy, rozporządzenia, decyzje i porozumienia, w odniesieniu do każdego konkretnego obszaru (dodatki do żywności, środki aromatyzujące, dodatki paszowe, pestycydy itd.). W ujęciu ogólnym ten zbiór przepisów prawnych zawiera regulacje dotyczące około 8 000 substancji chemicznych (zob. załącznik I).

Ryzyko dla zdrowia związane z zagrożeniami chemicznymi w żywności

6

Skutki wywołane przez żywność zawierającą toksyczne poziomy substancji chemicznych trudno jest oszacować pod względem ilościowym. Badania na temat chorób przenoszonych przez żywność często wykazują mniejszą liczbę zachorowań lub zgonów spowodowanych przez zagrożenia chemiczne11 niż w przypadku zakażeń przenoszonych przez żywność. Może to wynikać z faktu, że szkody wywołane przez wiele zagrożeń chemicznych stają się widoczne dopiero po długim czasie, a w niektórych przypadkach są spowodowane interakcjami między zagrożeniami a ich łącznym oddziaływaniem na organizm.

7

Spontaniczne skargi dotyczące przekraczania limitów toksyczności przez konkretny produkt na rynku są zatem stosunkowo rzadkie. Kluczową rolę w ochronie konsumentów przed potencjalnym ryzykiem ma do odegrania system kontroli obsługiwany przez organy publiczne (zob. pkt 13-17).

8

Substancje chemiczne w żywności – w tym substancje występujące naturalnie – mogą być substancjami zaburzającymi funkcjonowanie układu hormonalnego, a antybiotyki stosowane u zwierząt mogą zwiększyć oporność na środki przeciwdrobnoustrojowe. W załączniku II przedstawione zostały przykłady znacznego ryzyka dla zdrowia związanego z substancjami chemicznymi występującymi w żywności.

9

W odpowiedzi na pytanie dotyczące ograniczonej liczby problemów związanych z żywnością za najbardziej niepokojącą kwestię obywatele uznali stosowanie pestycydów, antybiotyków i dodatków w produkcji żywności. W badaniu zleconym niedawno przez EFSA odnotowano, że 86% respondentów było bardzo lub dosyć zaniepokojonych stosowaniem tych substancji w produkcji żywności (zob. rys. 1).

Rys. 1

Postrzeganie ryzyka związanego z różnymi kwestiami – w całej UE

Źródło: Etienne, J. et al., EU Insights – Consumer perceptions of emerging risks in the food chain (Wnioski UE – postrzeganie przez konsumentów ryzyka pojawiającego się w łańcuchu żywnościowym), EFSA, 18.4.2018 r. doi:10.2903/sp.efsa.2018.EN-1394 ICF.

Dlaczego w żywności występują zagrożenia chemiczne?

10

Żywność może być narażona na zawartość substancji chemicznych na poziomie toksycznym na kilka sposobów, w tym w wyniku praktyk rolniczych, procesów przemysłowych, nieodpowiedniego magazynowania, zanieczyszczenia środowiskowego i naturalnych toksyn. Zagrożenia chemiczne występują w dowolnym punkcie łańcucha dostaw żywności. Filiżanka kawy 1 zaprezentowana poniżej umożliwia pokazanie, jakie zagrożenia chemiczne mogą wystąpić w zwykłym produkcie. W sprawozdaniu zostały zaprezentowane jeszcze dwie filiżanki kawy ilustrujące wpływ, jaki na ten sam produkt wywiera unijny model bezpieczeństwa żywności.

Filiżanka kawy 1

Czy ziarna kawy wykorzystywane do przygotowania kawy niosą ze sobą zagrożenie chemiczne?

Prażone ziarna kawy wykorzystywane do przygotowania codziennej filiżanki tego napoju mogą zawierać na przykład:

  • pozostałości pestycydów stosowanych do uprawy roślin i obecnych w ziarnach (np. heptachloru),
  • zanieczyszczenia środowiskowe, takie jak metale ciężkie, które pojawiają się w ziarnach kawy w wyniku wchłonięcia przez roślinę metali ciężkich z gleby,
  • procesowe substancje zanieczyszczające wytwarzane w procesie prażenia (np. akrylamid).

W filiżance kawy 2 (pkt 34 poniżej) wskazano sposoby sprawdzania poziomu zawartości takich substancji.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

11

Ze względów wizerunkowych i gospodarczych, a także z uwagi na obowiązek prawny, podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze są żywo zainteresowane zapewnieniem, by sprzedawana przez nie żywność była bezpieczna dla konsumentów. W osiągnięciu tego celu mogą im pomóc substancje chemiczne, takie jak środki dezynfekujące i substancje konserwujące. Podmioty te kierują się także interesem gospodarczym, który może skłaniać je do stosowania substancji chemicznych na przykład w celu ograniczania kosztów lub po to, by oferować nowe produkty, konsystencje bądź smaki.

12

Substancje chemiczne, które podlegają unijnym uregulowaniom prawnym dotyczącym żywności, stanowią jednak tylko część łącznej liczby substancji chemicznych dostępnych na rynku. Dokładny ich odsetek nie jest znany. Większość substancji chemicznych wykorzystywanych w pożywieniu podlega procedurom uzyskiwania pozwoleń na dopuszczenie do obrotu wydawanych w celu zapewnienia zgodności z unijnymi wymogami prawa w zakresie żywności, w tym bezpieczeństwa żywności. Liczba wniosków o dopuszczenie nowych substancji wzrasta każdego roku12. UE tradycyjnie odgrywa czołową rolę na światowym rynku chemicznych substancji rolno-spożywczych. EFSA to organ unijny odpowiedzialny za ocenę ryzyka we wszystkich kwestiach obejmujących łańcuch dostaw żywności.

Jak działa unijny system kontroli bezpieczeństwa żywności?

13

Większość przepisów w sprawie bezpieczeństwa żywności jest ustanawiana na szczeblu UE. Komisja, biorąc pod uwagę doradztwo specjalistycznych agencji UE, proponuje przepisy, których należy przestrzegać w celu zagwarantowania bezpieczeństwa żywności spożywanej w UE. Dyrekcja Generalna ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa Żywności (DG SANTE) jest częścią Komisji odpowiedzialną za tę politykę.

14

Władze państw członkowskich odpowiadają za egzekwowanie przepisów dotyczących łańcucha rolno-spożywczego na terytorium własnego państwa. Właściwe organy organizują systemy kontroli urzędowych na swoim terytorium w celu zweryfikowania, czy działania przedsiębiorstw i towary wprowadzane na rynek UE spełniają odpowiednie normy i wymogi. Komisja jest odpowiedzialna za podejmowanie działań dotyczących krajów niebędących członkami UE (np. poprzez usunięcie z wykazu przedsiębiorstw) oraz prawnych w przypadkach, gdy państwa członkowskie nie wypełniają swoich zobowiązań.

15

Podstawę dla przeprowadzanych kontroli stanowi rozporządzenie (WE) nr 882/2004 w sprawie kontroli urzędowych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego. Celem rozporządzenia jest zapewnienie zintegrowanego i jednolitego podejścia do kontroli urzędowych w całym łańcuchu rolno-spożywczym. Zapewnia ono właściwym organom ramy umożliwiające sprawdzanie zgodności z prawem żywnościowym i paszowym, a także eliminowanie i ograniczanie dopuszczalnych poziomów ryzyka dla ludzi i zwierząt oraz zapobieganie im. Rozporządzenie ustanawia także szczególne przepisy w sprawie urzędowych kontroli produktów importowanych. Obszar zagrożeń chemicznych podlega dodatkowo uregulowaniom obejmującym dużą liczbę sektorowych instrumentów prawnych.

16

UE jest największym na świecie importerem i eksporterem produktów rolnych i spożywczych. Kontrole przywozu mają na celu zapewnienie, by przywozy były zgodne z ustawodawstwem UE w taki sam sposób, jak żywność produkowana w UE. Zgodnie z podstawową zasadą wszystkie produkty spożywcze na rynkach UE muszą być bezpieczne, niezależnie od miejsca ich pochodzenia13.

17

Przedsiębiorstwa stanowiące część łańcucha żywnościowego ponoszą główną odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności i często posiadają systemy gwarancji docierające do punktu dostawy.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

18

W trakcie kontroli przeprowadzonej przez Trybunał przeanalizowane zostały podstawy i sposoby funkcjonowania unijnego modelu bezpieczeństwa żywności w odniesieniu do zagrożeń chemicznych. Podczas definiowania zakresu kontroli wzięto pod uwagę kilka czynników: znaczenie ryzyka związanego z obszarem zagrożeń chemicznych, znaczenie odpowiedzialności UE w odniesieniu do substancji chemicznych, duże znaczenie i potencjalne oddziaływanie kontroli w tym przedmiocie zainteresowania oraz zakres objęty innymi przeprowadzonymi niedawno przez Trybunał i trwającymi obecnie kontrolami. Główne pytanie kontrolne brzmiało:

Czy unijny model bezpieczeństwa żywności jest oparty na odpowiedniej podstawie i właściwie wdrażany w celu zapewnienia, by produkty spożywane w UE były wolne od zagrożeń chemicznych?

19

W szczególności kontrolerzy Trybunału zbadali:

  • czy unijny model bezpieczeństwa żywności dla substancji chemicznych jest uznawany za zgodny z międzynarodowymi najlepszymi praktykami;
  • czy UE posiada odpowiednią podstawę prawną w celu zagwarantowania spełnienia kluczowych unijnych wymogów dotyczących substancji chemicznych w żywności, paszach, organizmach żywych zwierząt i roślinach w ramach przywozów;
  • wdrażanie modelu, w szczególności kompletność ram prawnych, funkcjonowanie systemu kontroli i wykonalność modelu w perspektywie średnioterminowej.

Celem kontroli nie była ponowna ewaluacja ocen naukowych dotyczących kwestii bezpieczeństwa żywności.

20

Podczas oceny działania systemów kontroli w państwach członkowskich Trybunał wziął pod uwagę ostatni rok, w odniesieniu do którego dostępne były kompletne dokumenty dotyczące planowania, wdrażania i monitorowania (tj. 2016 r.).

21

Trybunał prowadził kontrolę w okresie od grudnia 2017 r. do maja 2018 r. Kontrolerzy Trybunału zgromadzili dowody w drodze:

  • przeglądów dokumentacji i wywiadów z przedstawicielami Komisji (Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa Żywności) i EFSA, organu UE, który wraz z Europejską Agencją Leków dostarcza dowodów naukowych na temat bezpieczeństwa żywności14; Trybunał przeanalizował także i ocenił procedury Komisji, wytyczne, korespondencję z państwami członkowskimi i protokoły posiedzeń, a także zewnętrzne oceny i sprawozdania z kontroli;
  • wizyt w trzech państwach członkowskich: we Włoszech, w Niderlandach i Słowenii15. W każdym z tych państw członkowskich kontrolerzy Trybunału przeprowadzili wizyty w odpowiednich ministerstwach, u podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze oraz w kluczowych punktach systemów kontroli państw członkowskich (takich jak punkty kontroli granicznej). Podczas wizyt w państwach członkowskich Trybunał skontrolował działanie ich systemów kontroli, a także przepływ informacji do Komisji i EFSA na temat wyników kontroli i danych naukowych.
  • posiedzeń z ekspertami, którzy z racji stanowisk piastowanych w państwach członkowskich lub EFSA uczestniczą w forach międzynarodowych i mają dostęp do aktualnych informacji w obszarze zagrożeń chemicznych i bezpieczeństwa żywności w ujęciu ogólnym.

Uwagi

Unijny model bezpieczeństwa żywności w odniesieniu do substancji chemicznych stanowi punkt odniesienia na całym świecie

22

W niniejszej sekcji sprawozdania przedstawiono elementy, dzięki którym unijny model stanowi punkt odniesienia na całym świecie. Opisano także unijną podstawę prawną dla wymogu spełniania unijnych norm wobec państw niebędących członkami UE w przypadku wywozu do UE w celu zagwarantowania, by produkty z UE i produkty importowane spełniały takie same wysokie normy bezpieczeństwa.

Siła unijnego modelu opiera się na szeregu odrębnych elementów

23

W kontekście realizowanego przez Komisję programu sprawności i wydajności regulacyjnej (REFIT)16 uzyskane niedawno wyniki oceny adekwatności przepisów ogólnych prawa żywnościowego17, głównego aktu ustawodawstwa UE regulującego sektor spożywczy, potwierdzają szereg pozytywnych aspektów unijnego modelu bezpieczeństwa żywności. We wszystkich badaniach, które przeanalizował Trybunał, oraz w opinii wszystkich ekspertów, z którymi spotkali się kontrolerzy (zob. pkt 21), unijny model bezpieczeństwa żywności uznawany jest za punkt odniesienia18 19 20. Mimo że unijny model jest jednym z najlepiej rozwiniętych, koszty zgodności ponoszone przez rolników w UE odpowiadają zasadniczo kosztom ponoszonym w innych częściach świata21. Kilka elementów tego modelu uznawanych jest za wyróżniające się i świadczy o jego sile. W niniejszej sekcji omówione zostały trzy z tych elementów.

W unijnym modelu wyraźnie uznano i wyodrębniono trzy składniki analizy ryzyka

24

Prawo Unii, a w szczególności przepisy ogólne prawa żywnościowego (rozporządzenie (WE) nr 178/2002)22, wyróżnia trzy składniki analizy ryzyka na poziomie UE: ocenę ryzyka, zarządzanie ryzykiem i informowanie o ryzyku (zob. rys. 2).

Rys. 2

Trzy składniki analizy ryzyka na szczeblu UE

* EMA jest odpowiedzialna za ocenę ryzyka UE w obszarze produktów leczniczych (w szczególności leków weterynaryjnych).

** Czynniki społeczne, gospodarcze, związane z tradycją, etyczne i środowiskowe oraz możliwość przeprowadzenia kontroli.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

25

Aby zapewnić oddzielenie tych trzech składników, w 2002 r. na mocy przepisów ogólnych prawa żywnościowego ustanowiono EFSA – niezależną agencję europejską do celów zapewniania naukowych ocen ryzyka na temat bezpieczeństwa żywności23. Ustanowienie tej agencji umożliwiło podmiotom kształtującym unijną politykę bezpieczeństwa żywności nie tylko reagowanie na kryzysy w zakresie zdrowia publicznego, ale także wdrożenie pełnego systemu bezpieczeństwa żywności obejmującego normy i mechanizmy zapewniające zgodność z tymi normami. Przepisy ogólne prawa żywnościowego przewidywały, że agencja ta będzie dysponowała wystarczającymi uprawnieniami, aby ustanowić podstawy dla modelu bezpieczeństwa żywności opartego na danych naukowych.

W podejściu UE do bezpieczeństwa żywności stosuje się w razie konieczności zasadę ostrożności

26

„Zasada ostrożności” jest uwzględnionym w unijnych przepisach ogólnych prawa żywnościowego narzędziem służącym do zarządzania ryzykiem24 (zob. ramka 1). W przypadku gdy istnieją uzasadnione podstawy do obaw i panuje niepewność naukowa, można przywołać tę zasadę w procesie zarządzania ryzykiem i zachować ostrożność.

Ramka 1

Zasada ostrożności zdefiniowana w przepisach ogólnych prawa żywnościowego

Zasada ostrożności odnosi się do szczególnej sytuacji, w której:

  • istnieją uzasadnione podstawy do obaw, że wystąpił niedopuszczalnie wysoki poziom ryzyka dla zdrowia;
  • dostępne informacje i dane pomocnicze nie są wystarczająco kompletne, aby umożliwić przeprowadzenie kompleksowej oceny ryzyka.

W takich szczególnych okolicznościach decydenci lub zarządzający ryzykiem mogą zastosować środki lub podjąć inne działania na podstawie zasady ostrożności, jednocześnie dążąc do pozyskania bardziej kompletnych danych naukowych i innych. Takie działania muszą być zgodne z zasadami niedyskryminacji i proporcjonalności oraz powinny mieć charakter tymczasowy do czasu zgromadzenia i przeanalizowania bardziej kompleksowych informacji dotyczących ryzyka.

27

W swoim komunikacie z 2000 r. dotyczącym stosowania zasady ostrożności Komisja określiła, że zasada powinna być przywoływana z uwzględnieniem szeregu ograniczeń25. Zasada może zostać zastosowana, jeśli przeprowadzono ocenę ryzyka i stwierdzono, pomimo istnienia konkretnego ryzyka, że wymagane są dalsze informacje naukowe w celu ustalenia zakresu tego ryzyka (zob. rys. 3). „Zasada ostrożności (…) zapewnia podstawę dla działania w przypadku, gdy nauka nie jest w stanie udzielić jasnej odpowiedzi26.” Pozwala zatem zarządzającemu ryzykiem na zastosowanie tymczasowych środków w oczekiwaniu na dalsze informacje naukowe wymagane w celu przeprowadzenia kompleksowej oceny ryzyka.

Rys. 3

Stosowanie zasady ostrożności

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie komunikatu Komisji.

28

Zasada ostrożności ma zarówno zwolenników, jak i przeciwników. Zwolennicy twierdzą, że jest to skuteczne narzędzie ochrony społeczeństwa przed potencjalnymi negatywnymi skutkami (w tym przypadku zagrożeniami chemicznymi). Przeciwnicy obawiają się, że stosowanie zasady ogranicza innowacje i jest nadmiernie kosztowne. W swoim komunikacie z 2000 r. Komisja próbowała zrównoważyć „wolności i prawa osób, przemysłu i organizacji w celu ograniczenia ryzyka wystąpienia niekorzystnych skutków dla środowiska, zdrowia ludzi, zwierząt lub roślin”.

29

Zgodnie z Porozumieniem w sprawie stosowania środków sanitarnych i fitosanitarnych („porozumienie SPS”)27 członkowie WTO zobowiązują się do opracowania norm zdrowotnych na podstawie kryteriów opartych na ryzyku28. Wiąże się to z ważnymi korzyściami dla UE jako dużego eksportera żywności. Obecne ramy prawne UE łączą w sobie dwa typy kryteriów: kryteria oparte na ryzyku (w większości przypadków) i oparte na zagrożeniach kryteria graniczne w prawodawstwie regulującym wprowadzanie do obrotu i wykorzystanie pestycydów (zob. ramka 2). Kryteria oparte na ryzyku oznaczają, że dana substancja musi przejść cały proces oceny ryzyka29 w celu określenia jej limitów bezpieczeństwa, podczas gdy kryteria oparte na zagrożeniach zakazują pewnych substancji30 wyłącznie na podstawie uznania ich za stwarzające zagrożenie (np. rakotwórcze), bez potrzeby przeprowadzania pełnej oceny ryzyka.

Ramka 2

Różnica między zagrożeniem a ryzykiem

W ramach prawnych UE występuje rozróżnienie między kryteriami opartymi na zagrożeniach i na ryzyku. Pestycydy, które nie spełniają kryteriów granicznych opartych na zagrożeniach, nie mogą być dopuszczone do obrotu ani stosowane w UE. Pozostałości takich pestycydów w produktach importowanych mogą być tolerowane, jeżeli ocena ryzyka wykazała, że nie stanowią one zagrożenia dla konsumentów.

Źródło: EFSA.

30

Zgodnie z przepisami WTO państwa dokonujące przywozu nie mogą stosować jedynie kryteriów opartych na zagrożeniach jako podstawy dla wykluczania potencjalnych przywozów31. Komisja prowadziła ostatnio rozmowy z państwami członkowskimi, które oceniają wnioski dotyczące tolerancji importowych (zob. pkt 38), w sprawie sposobu wprowadzenia w życie wymogów prawnych ustanowionych w dwóch rozporządzeniach UE stosowanych w odniesieniu do dopuszczenia pestycydów do obrotu i do pozostałości pestycydów32, przy jednoczesnym wywiązywaniu się ze zobowiązań w ramach porozumienia SPS33.

Prawo Unii nakłada na przedsiębiorstwa spożywcze główną odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności

31

Podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze i działające na rynku pasz obejmują na przykład rolników, rybaków, przetwórców, dystrybutorów, importerów i sprzedawców detalicznych. Wszystkie te podmioty podlegają ogólnym i szczegółowym wymogom prawnym34. Zgodnie z unijnym prawem żywnościowym odpowiedzialność za zapewnianie zgodności z tym ustawodawstwem – a w szczególności za bezpieczeństwo żywności – spoczywa w głównej mierze na podmiotach prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze (lub działających na rynku pasz)35. Aby uzupełnić i wesprzeć tę zasadę, organy państw członkowskich muszą zapewniać odpowiednie i skuteczne kontrole, a Komisja musi monitorować ramy jako całość w celu zagwarantowania ich prawidłowego funkcjonowania (zob. rys. 4).

Rys. 4

Struktura prywatnych i publicznych kontroli bezpieczeństwa żywności

Uwaga: Podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze mogą także być poddane dodatkowym kontrolom prowadzonym w ramach prywatnych systemów certyfikacji oraz włączyć te kontrole do struktury kontroli bezpieczeństwa żywności. Podmioty te nie podlegają jednak urzędowym kontrolom prowadzonym przez państwa członkowskie ani monitorowaniu przez Komisję.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

32

Biorąc pod uwagę dużą ilość żywności, pasz, żywych zwierząt i roślin, które podlegają przepisom UE w sprawie (chemicznego) bezpieczeństwa żywności, ważna jest odpowiednia koordynacja kontroli prywatnych36 i publicznych w celu wydajnego wykorzystania zasobów. Liczbę powiązanych kontroli37 ilustruje przykład z 2016 r., kiedy właściwe organy państw członkowskich przeanalizowały 84 657 próbek pod kątem pozostałości pestycydów (łącznie z próbkami skontrolowanymi przez Islandię i Norwegię) oraz 706 764 próbki pod kątem substancji i pozostałości objętych dyrektywą 96/23/WE38.

33

W 2016 r. Komisja skontrolowała, czy państwa członkowskie mogły zaplanować swoje urzędowe kontrole pasz na podstawie kontroli przeprowadzonych przez sektor prywatny39, a w 2017 r. zbadała możliwe synergie między kontrolami urzędowymi, kontrolami wewnętrznymi podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze oraz prywatnymi systemami certyfikacji40. W ramach wniosków kontroli dotyczącej pasz przeprowadzonej w 2016 r. Komisja wskazała zarówno potencjalne korzyści płynące z zacieśnienia interakcji między systemem urzędowych kontroli pasz a prywatnymi systemami gwarancji, jak i związane z nim wyzwania.

34

Podczas gdy organy państw członkowskich przyznały, że ważne jest odpowiednie monitorowanie jakości takich systemów prywatnych i wewnętrznych kontroli podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze, co najmniej dwa organy państw członkowskich wyraziły pod tym względem obawy41. Obawę budzi „fakt, że istnieją zależności finansowe między podmiotami prowadzącymi przedsiębiorstwa spożywcze a jednostkami certyfikującymi, a kontrole są zazwyczaj ogłaszane”, gdyż „wcześniejsze powiadomienie może negatywnie wpływać na wiarygodność informacji (…)”. Ponadto „niektóre wymogi prawne nie są dokładnie odzwierciedlone w systemach norm bezpieczeństwa żywności sektora prywatnego, np. limity pozostałości”.

Filiżanka kawy 2

W jaki sposób przedsiębiorstwo produkcji kawy kontroluje kawę?

Ziarna kawy wykorzystywane do przygotowania kawy pochodzą prawie na pewno z przywozu i mogły być poddane przetworzeniu przez podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze w UE.

Ten podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze posiada system zarządzania HACCP (system analizy zagrożeń i krytycznych punktów kontroli) umożliwiający identyfikację – między innymi – wszelkich zagrożeń chemicznych związanych z jego przedsiębiorstwem. Podmioty te wdrażają specjalne procedury, takie jak regularne czyszczenie obiektów (aby zapobiec zanieczyszczeniom środowiskowym), badania laboratoryjne każdej partii surowców po jej otrzymaniu, wykorzystanie systemów komputerowych w celu kontrolowania maksymalnych poziomów temperatury w procesie prażenia (w celu przeciwdziałania tworzeniu się akrylamidu) i wiele innych.

Ponadto podmioty zasadniczo przeprowadzają dodatkowe kontrole w odpowiedzi na potrzeby swoich bezpośrednich klientów (np. w celu zagwarantowania braku obecności określonej substancji).

Informacje na temat kontroli prowadzonych przez organy publiczne zamieszczono w ramce Filiżanka kawy 3 (pkt 61).

Żywność importowana z państw niebędących członkami UE musi spełniać unijne normy

35

Około 13% produktów spożywanych w UE pochodzi z przywozu42. Normy bezpieczeństwa żywności poza UE mogą różnić się od stosowanych w UE. Wraz ze 188 państwami UE prowadzi prace nad Kodeksem Żywnościowym, stanowiącym zbiór norm, wytycznych i kodeksów praktyk. Kodeks stanowi podstawowe ramy, pozwalające na dostosowanie wielu kwestii w zakresie norm żywnościowych. Podczas gdy liczne państwa stosują normy uzgodnione w Kodeksie, istnieją jednak ograniczenia w odniesieniu do standaryzacji, jaką może on zapewnić43. Według Komisji, na przykład dla pestycydów, w minionych latach ustanowiono w Kodeksie i w ustawodawstwie unijnym takie same maksymalne poziomy pozostałości w połowie przypadków.

36

Komisja stwierdza na swojej stronie internetowej i w upublicznianych informacjach, że „rygorystyczne przepisy w sprawie przywozów w odniesieniu do higieny żywności i pasz, bezpieczeństwa konsumentów i stanu zdrowia zwierząt mają zapewniać, by wszystkie przywozy spełniały takie same wysokie normy jak produkty z samej UE”44. W najnowszym sprawozdaniu rocznym EFSA na temat pozostałości pestycydów wskazano, że istnieje dwa razy większe prawdopodobieństwo, że poddane badaniu zostaną przywozy w porównaniu z produkcją rodzimą. Odzwierciedla to stosowanie modelu bezpieczeństwa żywności opartego na ryzyku45.

37

UE utrzymuje stosunki handlowe z państwami niebędącymi członkami UE na dwa sposoby: 1) za pośrednictwem umów dwustronnych, oraz 2) bez specjalnych umów dwustronnych. W obydwu przypadkach od państw niebędących członkami UE wymaga się, by spełniały unijne normy podczas dokonywania wywozu do UE.

38

W uzasadnionych przypadkach państwa te mogą wnioskować do UE o zmodyfikowanie niektórych limitów (np. najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości dla określonych pestycydów lub określonych produktów spożywczych). Mechanizm ten nosi nazwę „tolerancji importowej”. Wyznaczone państwo członkowskie najpierw ocenia wniosek i dokumentację przesłaną przez państwo niebędące członkiem UE. Następnie na podstawie oceny ryzyka dokonanej przez państwo członkowskie EFSA wydaje opinię. Jeśli opinia ta jest pozytywna i wynika z niej, że brak zagrożeń dla bezpieczeństwa konsumentów, Komisja może zdecydować o przyjęciu wniosku państwa niebędącego członkiem UE dotyczącego tolerancji importowych i zmienić unijne ramy prawne, tak aby zaspokoić jego potrzeby (np. przez ustalenie konkretnego NDP UE). Państwa niebędące członkami UE mogą także wnioskować o tolerancje importowe dla żywności zawierającej substancje czynne niedopuszczone w UE46. W związku z tym w przypadku tolerancji importowych UE opracowała ramy prawne w celu zobowiązania państw niebędących członkami UE dokonujących przywozu do UE do spełniania takich samych norm w zakresie bezpieczeństwa żywności, jak normy wymagane w przypadku produktów unijnych (zob. pkt 30).

Wyzwania dla modelu

39

W tej części sprawozdania określono wyzwania stojące obecnie przed unijnym modelem bezpieczeństwa żywności. W kolejnych sekcjach wyjaśniono poziom kompletności ram prawnych, szereg istniejących elementów, które stanowią ryzyko dla stabilności modelu bezpieczeństwa żywności w perspektywie średnioterminowej oraz ograniczenia systemu kontroli.

Niektóre elementy unijnych przepisów prawnych wciąż wymagają wdrożenia lub podjęcia działań

40

W latach następujących po przyjęciu przepisów ogólnych prawa żywnościowego w 2002 r. weszły w życie różne rozporządzenia regulujące zagrożenia chemiczne w żywności, paszach, organizmach żywych zwierząt i roślinach. W przypadku części unijnych przepisów prawnych wciąż wymagane jest wdrożenie i podjęcie działań przez Komisję (zob. pkt 53 i załącznik III). Niektóre z nich zostały zatem objęte działaniami krajowymi. Trybunał stwierdził, że wpłynęło to na wykonalność ram prawnych i prawidłowe funkcjonowanie rynku oraz może negatywnie wpłynąć na poziom ochrony przed zagrożeniami chemicznymi, przewidziany przez ustawodawców UE w 2002 r. W tabeli 2 przedstawiono przykłady tych elementów unijnych przepisów prawnych, w odniesieniu do których wciąż wymagane jest wdrożenie lub podjęcie działań przez Komisję.

Tabela 2

Przykłady elementów unijnych przepisów prawnych wymagających wdrożenia i podjęcia działań

Rodzaj substancji Wymagane działania
Dodatki do żywności Ukończenie ponownej oceny
Metodyka stosowana do pomiaru spożycia dodatków do żywności
Enzymy spożywcze Przyjęcie wykazu dopuszczonych enzymów spożywczych
Środki aromatyzujące Aktualizacja wykazu środków aromatyzujących
Metodyka stosowana do pomiaru spożycia środków aromatyzujących
Źródła składników pokarmowych (suplementy diety / składniki botaniczne) Ustanowienie maksymalnych i minimalnych poziomów witamin i składników mineralnych
Pozostałości pestycydów Harmonizacja czynników związanych z przetwarzaniem
Metodyka ustanawiania NDP dla łącznej ekspozycji
41

Trybunał stwierdził, że obecnie prawo Unii traktuje pewne grupy substancji (np. pozostałości pestycydów, weterynaryjne produkty lecznicze) w sposób bardziej szczegółowy niż inne (np. enzymy, materiały przeznaczone do kontaktu z żywnością). Komisja nie podjęła jeszcze ani nie zleciła przeprowadzenia przekrojowej oceny ryzyka, która uzasadniałaby takie różnice.

Stabilność unijnego modelu bezpieczeństwa żywności jest wystawiona na próbę

42

Podczas gdy trwają prace nad elementami ram prawnych dotyczącymi substancji chemicznych w żywności, paszach, organizmach żywych zwierząt i roślinach (zob. pkt 40 i załącznik III), przemysł chemiczny rozwija się. Istnieje duże zapotrzebowanie na dopuszczanie nowych substancji. Jak zauważyła firma Ernst & Young w swojej ocenie zewnętrznej EFSA w 2012 r., liczba dopuszczanych produktów stopniowo wzrasta od 2006 r., wraz z liczbą sporządzonych i zatwierdzonych wniosków. Podmiot oceniający w swoim sprawozdaniu odnotował także, że „wnioski obejmują ponad 60% prac EFSA. Ponad jedna trzecia tych wniosków dotyczy nowych produktów”. Nadwyręża to wydolność EFSA i może skutkować przeznaczaniem zasobów na oceny wniosków, które napłynęły z sektora przemysłu. Różne działy EFSA rzeczywiście potwierdziły występowanie znacznych zaległości, w szczególności w dziedzinie regulowanych składników żywności. Takie zaległości, mimo niedawnych postępów, nie zostały jednak jeszcze skutecznie nadrobione.

43

Państwa członkowskie nie zawsze przekazują dane potrzebne do przeprowadzenia ocen naukowych47, mimo iż wymaga tego prawo lub wnioskuje o to EFSA. Opóźnienia w ocenach naukowych, w tym prowadzonych przez EFSA, wpływają na zdolność ustawodawców do przyjmowania nowych przepisów lub zmiany istniejących. Opóźnienia te spowodowane są między innymi ograniczonymi zasobami i problemami podmiotów naukowych z utrzymywaniem wysokiego poziomu fachowej wiedzy naukowej, np. ze względu na niewystarczającą liczbę ekspertów.

44

Ramy prawne są obecnie tak rozbudowane, że organy publiczne nie są w stanie przeprowadzać kompleksowych badań względem wszystkich substancji objętych regulacjami (zob. pkt 50 i załącznik I).

45

Czynniki te zagrażają wykonalności modelu w perspektywie długoterminowej, gdyż od modelu oczekuje się więcej, niż faktycznie może on zapewnić w swojej obecnej formie. EFSA uznała już stabilność systemu za kwestię wymagającą uwagi w najbliższych latach. Komisja zaczęła także rozpatrywać tę kwestię w drodze działań REFIT i ocen sektorowych.

Ograniczenia w systemie kontroli

System kontroli w odniesieniu do produktów wytwarzanych lub uprawianych w UE

46

Państwa członkowskie są odpowiedzialne za egzekwowanie ustawodawstwa mającego zastosowanie do całego łańcucha rolno-spożywczego „od pola do stołu” (zob. rys. 5). Na podstawie prawa Unii organy państw członkowskich przeprowadzają kontrole w celu zweryfikowania, czy działania przedsiębiorstw i towary wprowadzane na rynek UE spełniają odpowiednie normy i wymogi. Powinny one prowadzić te kontrole regularnie, w oparciu o ryzyko i z odpowiednią częstotliwością48.

Rys. 5

System kontroli państwa członkowskiego w odniesieniu do łańcucha rolno-spożywczego

Źródło: Komisja Europejska.

47

Trybunał stwierdził, że organy państw członkowskich przeprowadzają inspekcje systemów kontroli wdrożonych przez podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze w celu zbadania ryzyka chemicznego i uzyskanych rezultatów49. Inspekcje mogą wskazać na uchybienia w stosowaniu objętych uregulowaniami składników żywności lub środków ochrony roślin i weterynaryjnych produktów leczniczych, które to uchybienia mogą prowadzić do wystąpienia nadmiernych ich pozostałości lub do wystąpienia pozostałości niedopuszczonych substancji w środkach spożywczych. Ponadto organy państw członkowskich mogą pobierać próbki do badań laboratoryjnych na podstawie planów kontroli.

© Unia Europejska 2014 r.

Prowadzone w państwach członkowskich badania żywności wprowadzanej na rynek UE obejmują pewne grupy substancji chemicznych częściej niż inne

48

Państwa członkowskie nie są zobowiązane do ujmowania wszystkich substancji objętych uregulowaniami przez UE w swoich planach, ale powinny planować kontrole w oparciu o ryzyko. Trzy państwa członkowskie, w których Trybunał przeprowadził wizyty, wykonują analizę ryzyka względem każdego indywidualnego planu, tj. zwykle oddzielnie dla różnych grup substancji. Żadne z tych państw członkowskich nie przeprowadziło jednak przekrojowej oceny w celu uszeregowania różnych grup substancji chemicznych według ich poziomów ryzyka.

49

Trybunał dokonał przeglądu raportów z badań laboratoryjnych dla różnych grup substancji chemicznych w trzech państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne50. Stwierdził, że te państwa członkowskie bardziej szczegółowo zajmują się pewnymi grupami substancji niż innymi. Przeprowadzają one kontrole dotyczące przede wszystkim pozostałości pestycydów, weterynaryjnych produktów leczniczych i substancji zanieczyszczających51, ale nie zawsze w zakres tych kontroli wchodzą objęte uregulowaniami składniki żywności, takie jak środki aromatyzujące i enzymy spożywcze. Na rys. 6 pokazane zostały próbki52 poddane badaniom w 2016 r. pod kątem różnych grup substancji chemicznych w trzech państwach członkowskich, w których Trybunał przeprowadził wizyty kontrolne.

Rys. 6

Próbki przebadane w 2016 r. przez państwa członkowskie, w których przeprowadzono wizyty

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie sprawozdań z kontroli państw członkowskich.

50

Niekompletna harmonizacja przepisów prawnych na szczeblu UE (zob. pkt 40 i 41) może częściowo wyjaśniać niską liczbę – a w niektórych przypadkach brak – kontroli dotyczących określonych substancji (np. enzymów i materiałów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, zob. rys. 7). Mimo że obecne unijne ramy prawne umożliwiają państwom członkowskim prowadzenie pewnych kontroli dotyczących dodatków i środków aromatyzujących, państwa członkowskie przeprowadzają małą liczbę kontroli w odniesieniu do tych substancji. Jest to następstwem faktu, że państwa członkowskie dysponują ograniczonymi zasobami i niewykonalne jest dla nich prowadzenie badań dotyczących wszystkich substancji53. W tabeli 3 podsumowano potencjalne czynniki ryzyka, których państwa członkowskie nie uwzględnią, jeśli wykluczą z zakresu swoich kontroli pewne składniki żywności objęte uregulowaniami.

Tabela 3

Potencjalne ryzyko związane z określonymi substancjami dodawanymi do żywności

Grupa substancji Ryzyko
Dodatki do żywności
  • Mogą być stosowane dodatki inne niż dopuszczone
  • Stosowane dodatki mogą nie spełniać kryteriów czystości
  • Dopuszczone dodatki mogą być stosowane w nadmiernych ilościach
  • Niedostateczna weryfikacja wystarczającej ilości (brak określonego maksymalnego poziomu w celu stosowania zgodnie z dobrą praktyką produkcyjną)
Środki aromatyzujące
(w tym środki aromatyzujące dymu wędzarniczego)
  • Mogą być stosowane środki aromatyzujące inne niż dopuszczone
  • Dopuszczone środki aromatyzujące mogą być stosowane w nadmiernych ilościach
Enzymy spożywcze
  • Mogą być stosowane szkodliwe enzymy
  • Enzymy mogą być stosowane w nadmiernych ilościach

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie analizy obecnie obowiązującego ustawodawstwa.

Dalsze wytyczne dotyczące postępowania w przypadku naruszeń

51

Jeśli organy państw członkowskich podczas kontroli urzędowych stwierdzą naruszenie, muszą podjąć działania w celu zapewnienia, by niezdatna żywność nie trafiła na rynek, a podmiot zaradził danej sytuacji. Możliwe środki egzekwowania na szczeblu państw członkowskich obejmują zniszczenie danego produktu lub wycofanie go z rynku bądź zawieszenie lub zaprzestanie działalności. Ponadto państwa członkowskie muszą ustanowić własne przepisy w sprawie sankcji, które powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające54.

52

Trybunał przeanalizował przepisy krajowe i działania w zakresie egzekwowania stosowane przez państwa członkowskie objęte wizytami Trybunału. Trybunał odnotował, że ustanowiły one przepisy w sprawie sankcji za naruszenia związane z zagrożeniami chemicznymi. Jeśli badania laboratoryjne wskazują, że próbka przekracza limit ustanowiony w prawie Unii, państwa członkowskie monitorują naruszenie i przeprowadzają ocenę bezpieczeństwa. Jeśli państwa członkowskie ocenią, że dany produkt jest bezpieczny, w pierwszej instancji zwykle wydają ostrzeżenie lub zwiększają częstotliwość kontroli. Jeśli ocena bezpieczeństwa wykazuje ryzyko dla zdrowia, nakładają grzywny.

53

Trybunał odnotował jednak, że w sytuacjach, gdy państwa członkowskie wykryły niezgodności, napotkały trudności w określaniu działań w zakresie egzekwowania przepisów, jakie mogłyby podjąć w przypadku konkretnego naruszenia. Państwa członkowskie nie mogą odnieść się do ustalonej wartości jako podstawy do określenia natury działań w zakresie egzekwowania, jakie należy podjąć w przypadku niezgodności.

Komisja dokonuje przeglądu działań podejmowanych przez organy państw członkowskich

54

Komisja przeprowadza wizyty kontrolne w państwach członkowskich, aby sprawdzić działania podjęte przez organy krajowe w celu wdrożenia ustawodawstwa unijnego. Może ona wydawać zalecenia pod adresem organów krajowych i podejmować działania następcze w odpowiedzi na realizację tych zaleceń. Może ona także wskazywać kwestie stanowiące przeszkodę we wdrażaniu przepisów unijnych za pośrednictwem innych mechanizmów, takich jak skargi, monitorowanie sprawozdawczości państw członkowskich, powiadomienia o projektach krajowych aktów prawnych i kontrole transpozycji.

55

Komisja dysponuje różnymi możliwościami, z których może skorzystać w przypadku stwierdzenia niezgodności z przepisami: od dialogu na każdym poziomie, jaki uzna za odpowiedni, po formalne postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Może także wystosować pisma adresowane do osób na wysokim szczeblu, wszcząć postępowanie sądowe, a także zawiesić sprzedaż określonych środków spożywczych lub obwarować ją specjalnymi warunkami. Komisja musi zastosować takie środki, jeśli dana żywność może z dużym prawdopodobieństwem stanowić poważne ryzyko dla zdrowia ludzi, i jeśli istnieją dowody potwierdzające poważne uchybienie w systemach kontroli państwa członkowskiego. Dotychczas dokonała tego w co najmniej jednym przypadku, gdy zakazała sprzedaży sera wyprodukowanego z mleka zawierającego pozostałości antybiotyków.

56

Trybunał dokonał przeglądu zaleceń wynikających z kontroli przeprowadzonych przez Komisję w 2016 r. Trybunał odnotował zalecenia dotyczące pestycydów, substancji zanieczyszczających i weterynaryjnych produktów leczniczych. Komisja nie sformułowała żadnych zaleceń ani nie zastosowała żadnych środków egzekwowania względem państw członkowskich w odniesieniu do objętych regulacjami składników żywności.

System kontroli produktów spożywanych w UE, ale wytwarzanych lub uprawianych poza nią

57

Kontrole graniczne mają duże znaczenie, ponieważ moment, w którym produkty z państw niebędących członkami UE trafiają do UE, daje pierwszą możliwość ich skontrolowania przez organy państw członkowskich. Przywozy po dotarciu na terytorium UE podlegają takiemu samemu systemowi kontroli jak produkcja rodzima. Większa część importowanej żywności to produkty pochodzenia niezwierzęcego obejmujące zboża, owoce i warzywa, kawę, herbatę i przyprawy (zob. rys. 7).

Rys. 7

Przywozy różnych rodzajów żywności i paszy w 2016 r.

Uwaga: Tłuszcze i oleje mogą być pochodzenia zarówno zwierzęcego, jak i niezwierzęcego, oraz mogą być przeznaczone lub nieprzeznaczone do spożycia przez człowieka.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, według Eurostatu, na podstawie masy.

58

Unijny system kontroli przywozów opiera się na ryzyku dla zdrowia ludzi, zwierząt i roślin. Przywozy obarczone wyższym ryzykiem należy obwarować bardziej rygorystycznymi warunkami dostępu do UE, a tym samym objąć wyższym poziomem kontroli niż przywozy obarczone niższym ryzykiem. Zgodnie z podejściem UE żywność pochodzenia zwierzęcego niesie ze sobą wyższe ryzyko55 niż żywność niepochodząca od zwierząt. W rezultacie przywozy żywności niepochodzącej od zwierząt standardowo podlegają mniejszej liczbie kontroli niż przywozy żywności pochodzenia zwierzęcego, chyba że istnieje ryzyko podlegające szczególnymi uregulowaniom (zob. pkt 60).

59

Żywność pochodzenia zwierzęcego może uzyskać dostęp do UE po zatwierdzeniu przez Komisję jej kraju pochodzenia56 oraz po zatwierdzeniu przedsiębiorstw w państwach niebędących członkami UE na podstawie wykazów zaproponowanych przez te państwa57 58.

60

Co do zasady unijne przepisy prawne pozostawiają dowolność co do częstotliwości i natury kontroli przywozów do państw członkowskich żywności niepochodzącej od zwierząt. W ramce 3 przedstawiono informacje na temat wyjątków od tej ogólnej zasady oraz podsumowano specjalne procedury kontroli i warunki przywozu stosowane w tych przypadkach do przesyłek żywności niepochodzącej od zwierząt na granicach zewnętrznych UE.

Ramka 3

Wyjątki względem produktów niepochodzących od zwierząt

UE zwiększyła poziom kontroli niektórych rodzajów pasz i żywności niepochodzących od zwierząt stwarzających znane lub pojawiające się ryzyko59. Na rys. 8 opisane zostały zagrożenia chemiczne objęte kontrolami o zwiększonym poziomie60.

Rys. 8

Zagrożenia chemiczne objęte zwiększonymi kontrolami żywności niepochodzącej od zwierząt

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie rozporządzenia (WE) nr 669/2009.

Ponadto UE ustanowiła specjalne warunki, które musi spełnić żywność niepochodząca od zwierząt obarczona wysokim ryzykiem61. Warunki te wymagają, by państwa niebędące członkami UE przekazywały świadectwo zdrowia wraz z wynikami badań laboratoryjnych.

61

Państwa członkowskie są odpowiedzialne za kontrole na granicach zewnętrznych UE. Przeprowadzają kontrole dokumentacji, identyfikacyjne i bezpośrednie w celu sprawdzenia, czy produkty pochodzenia zwierzęcego i niepochodzące od zwierząt odpowiadają opisowi i spełniają wymogi przywozu do UE (zob. rys. 9).

Rys. 9

Różne rodzaje kontroli

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie art. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004.

Filiżanka kawy 3

W jaki sposób organy publiczne kontrolują ziarna kawy użyte do przygotowania napoju?

Ziarna kawy uprawiane poza UE mogą dostać się na jej terytorium na przykład przez port państwa członkowskiego. Jako że prawo Unii nie przewiduje żadnych kontroli kawy, organy publiczne w państwach członkowskich mogą swobodnie zdecydować, czy przeprowadzać kontrole kawy na granicach zewnętrznych UE. Na terytorium UE ziarna kawy podlegają kontrolom urzędowym w taki sam sposób, jak produkty uprawiane/wytwarzane w UE. Organy publiczne, na podstawie swoich planów sektorowych (dla pestycydów, substancji zanieczyszczających itd.), kontrolują obiekty podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze (zakłady produkcyjne, magazyny, supermarkety, restauracje itd.) oraz sprawdzają ich procedury zapobiegania zagrożeniom chemicznym i ich wykrywania. Inspektorzy mogą także pobierać próbki i wysyłać je do laboratorium, aby sprawdzić, czy surowe lub prażone ziarna kawy zawierają szkodliwe pozostałości pestycydów, składniki zanieczyszczające lub niedozwolone składniki żywności podlegające uregulowaniom.

O kontrolach mających na celu określenie zagrożeń chemicznych decydują przede wszystkim państwa członkowskie

62

Prawo Unii określa częstotliwość kontroli bezpośrednich przywożonych produktów pochodzenia zwierzęcego (zob. rys. 10) i niektórych produktów pochodzenia niezwierzęcego (zob. rys. 11). Kontrole bezpośrednie obejmują pobieranie próbek do badań laboratoryjnych, ale minimalne częstotliwości nie są zasadniczo ustanawiane na szczeblu UE, z wyjątkiem ograniczonej liczby produktów przywożonych62. O badaniach laboratoryjnych mających na celu zidentyfikowanie zagrożeń chemicznych decydują zatem przede wszystkim poszczególne państwa członkowskie.

Rys. 10

Kontrole graniczne dotyczące bezpieczeństwa żywności pochodzenia zwierzęcego

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie dyrektywy Rady 97/78/WE, decyzji Komisji nr 94/360/WE i rozporządzenia (WE) nr 882/2004.

Rys. 11

Kontrole graniczne dotyczące bezpieczeństwa żywności niepochodzącej od zwierząt

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie przepisów UE.

63

System wczesnego ostrzegania o niebezpiecznej żywności i paszach (RASFF) jest narzędziem ustanowionym przez UE na potrzeby szybkiej wymiany informacji między organami krajowymi na temat ryzyka dla zdrowia związanego z żywnością i paszą. Trybunał stwierdził, że RASFF był szeroko wykorzystywany jako źródło informacji na potrzeby planowania badań laboratoryjnych w trzech państwach członkowskich, w których przeprowadzone zostały wizyty, gdyż zapewnia on ważne informacje na temat ryzyka.

64

Kontrola przeprowadzona przez Trybunał wykazała, że procedury kontroli Komisji i państw członkowskich koncentrują się na wykrywaniu pozostałości weterynaryjnych produktów leczniczych, niektórych substancji zanieczyszczających i pestycydów na podstawie dyrektywy 96/23/WE w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego. Kontrole bezpośrednie dotyczące przywozów żywności niepochodzącej od zwierząt na granicach zewnętrznych UE obejmują głównie pozostałości pestycydów i substancje zanieczyszczające.

65

Trybunał stwierdził także, że w skontrolowanych państwach członkowskich brakuje w szczególności kontroli środków aromatyzujących, enzymów spożywczych i suplementów diety zarówno w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego, jak i niepochodzących od zwierząt. Ponadto żywność pochodzenia zwierzęcego jest rzadko kontrolowana pod kątem dodatków oraz pestycydów i substancji zanieczyszczających objętych uregulowaniami instrumentów prawnych UE innymi niż dyrektywa 96/23/WE. W ramce 4 przestawiony został przykład planu państwa członkowskiego nieobejmującego badań wszystkich grup zagrożeń chemicznych.

Ramka 4

Przykład planu państwa członkowskiego nieobejmującego badań wszystkich zagrożeń chemicznych w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego

Niderlandy określają badania laboratoryjne dotyczące zagrożeń chemicznych w swoim planie kontroli pozostałości. Plan z 2016 r. przewiduje badanie 1% przywożonych przesyłek pod kątem pozostałości weterynaryjnych produktów leczniczych, niewielkiej liczby substancji zanieczyszczających i pozostałości pestycydów. Nie zaplanowano kontroli dotyczących składników żywności czy pestycydów i substancji zanieczyszczających objętych regulacjami instrumentów prawnych UE innymi niż dyrektywa 96/23/WE.

Środki egzekwowania nie są wykorzystywane w największym możliwym zakresie

66

Trybunał dokonał przeglądu działań podejmowanych przez państwa członkowskie, gdy identyfikują one importowaną żywność, która nie spełnia unijnych wymogów. Organy państw członkowskich oceniają bezpieczeństwo importowanych produktów spożywczych w taki sam sposób, jak w przypadku produktów pochodzenia unijnego (pkt 52 i 53). Państwa członkowskie odrzucają przesyłkę lub wycofują produkty z rynku i zwracają się do importerów o pokrycie kosztów badań laboratoryjnych. Żadne z trzech państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, nie nakłada dodatkowych kar na importerów.

67

Komisja może zająć się niedociągnięciami formułując zalecenia z kontroli, przeprowadzając kontrole następcze, przesyłając pisma do adresatów na wysokim szczeblu i organizując posiedzenia z przedstawicielami zaangażowanych państw niebędących członkami UE. W przeciwieństwie do państw członkowskich Komisja może zawiesić przywozy lub obwarować je specjalnymi warunkami63 i rzeczywiście korzysta z tych narzędzi64. Komisja ustanowiła także specjalne warunki wymagające od organów w państwach niebędącymi członkami UE przeprowadzania określonych kontroli, takich jak badania laboratoryjne, przed dokonaniem wywozu produktów spożywczych65.

68

Prawo Unii upoważnia także Komisję do usuwania z wykazu przedsiębiorstw z siedzibą w państwach niebędących członkami UE produkujących żywność pochodzenia zwierzęcego66. Jeżeli chodzi o sporządzenie wykazów i usuwanie z nich przedsiębiorstw, Komisja polega na tych państwach. Komisja może jednak usunąć przedsiębiorstwa z wykazu w przypadku, gdy właściwe organy w państwach niebędących członkami UE nie dostarczają wystarczających gwarancji w odniesieniu do tych przedsiębiorstw. Do niedawna Komisja nie korzystała ze swojego prawa do usuwania z wykazu67. Służby Komisji zasugerowały, że wskazane byłoby ponowne rozważenie obecnej procedury prawnej usuwania przedsiębiorstwa z wykazu.

69

Służby Komisji wskazały możliwości poprawy sposobu postępowania Komisji w przypadku trudności napotykanych przez państwa niebędące członkami UE w spełnianiu wymogów przywozowych UE. Polegają one na bardziej intensywnym wykorzystaniu przez Komisję prowadzonych działań kontrolnych i następczych w celu zachęcenia tych państw do przestrzegania przepisów i rozwiązania wykrytych problemów.

Wnioski i zalecenia

70

Kontrola przeprowadzona przez Trybunał koncentrowała się na zagrożeniach chemicznych, których szkodliwe skutki mogą często nie być natychmiastowo widoczne ze względu na ich długoterminowy i kumulatywny charakter. Główne pytanie kontrolne brzmiało: „Czy unijny model bezpieczeństwa żywności jest oparty na rzetelnej podstawie i czy jest odpowiednio wdrażany, tak aby zapewnić, by produkty spożywane w UE były wolne od zagrożeń chemicznych?” Trybunał stwierdził, że model jest oparty na rzetelnej podstawie, jest uznawany za model odniesienia na całym świecie i zapewnia obywatelom Unii wysoki poziom bezpieczeństwa żywności. Trybunał stwierdził jednak także, że model jest obecnie przeciążony, gdyż Komisja i państwa członkowskie nie mają zdolności do jego pełnego wdrożenia.

71

Trybunał odnotował szereg przykładów niezgodności i wyzwań stojących obecnie przed unijnym modelem bezpieczeństwa żywności.

72

Wciąż trwają prace na ramami prawnymi regulującymi bezpieczeństwo żywności, paszy, roślin i organizmów żywych zwierząt pod względem zawartości substancji chemicznych. Nie osiągnięto jeszcze poziomu wdrożenia przewidzianego w unijnych przepisach dotyczących żywności (zob. pkt 40). Ponadto różne działy EFSA, które oceniają wnioski dotyczące stosowania substancji chemicznych w żywności i zapewniają doradztwo naukowe stanowiące wkład w prawo Unii, przepisy i kształtowanie polityki mają poważne zaległości (zob. pkt 42). Wpływa to na funkcjonowanie części systemu i stabilność modelu jako całości (zob. pkt 46-69).

73

Kontrole prowadzone przez organy publiczne mogą stanowić jedynie małą część wszystkich prowadzonych kontroli. Trybunał stwierdził, że kontrole prowadzone przez państwa członkowskie obejmują niektóre grupy substancji chemicznych częściej niż inne (zob. pkt 48-50 i 62-65), a ramy prawne są tak rozbudowane, że organy publiczne same mają trudności z wywiązywaniem się ze wszystkich nałożonych na nie obowiązków (zob. pkt 43-45). Unijny model będzie najbardziej wiarygodny, gdy systemy kontroli publicznych zostaną uzupełnione kontrolami sektora prywatnego. Dopiero rozpoczęto jednak badanie synergii między publicznym a prywatnym systemem kontroli (zob. pkt 32-34). W związku z tym:

Zalecenie 1 – Przegląd ustawodawstwa i zwiększenie komplementarności między prywatnymi i publicznymi systemami kontroli

  1. Komisja powinna, w ramach realizowanego obecnie programu sprawności i wydajności regulacyjnej (REFIT) dotyczącego ram prawnych zawierających przepisy mające zastosowanie do żywności, pasz, żywych zwierząt i roślin, ocenić potencjalne zmiany przepisów w sprawie zagrożeń chemicznych w świetle zdolności UE do ich spójnego stosowania.
  2. Docelowy termin realizacji: 2020 r.

  3. Komisja powinna wykorzystać już rozpoczęte prace w celu promowania komplementarności poprzez określenie sposobu postępowania na przyszłość, tak aby organy publiczne państw członkowskich mogły, w uzasadnionych przypadkach, polegać w większym stopniu na kontrolach prowadzonych przez sektor prywatny w celu poprawy wydajności kontroli oraz stabilności unijnego modelu bezpieczeństwa żywności.
  4. Docelowy termin realizacji: 2020 r.

74

Zaletą unijnego modelu jest jego cel, polegający na gwarantowaniu, by produkty z UE i produkty importowane do UE spełniały takie same wysokie normy bezpieczeństwa, zapewniając tym samym ochronę konsumentów. Trybunał stwierdził, że UE posiada wystarczającą podstawę prawną i wdrożony system kontroli w celu zapewnienia, by produkty spełniały unijne normy niezależnie od ich kraju pochodzenia.

75

Trybunał stwierdził także, że w celu spełnienia unijnych norm bezpieczeństwa w odniesieniu do przywozów żywności przeprowadzana jest ocena ryzyka i przyznawane są tolerancje importowe dla niektórych pozostałości pestycydów, jeśli są one bezpieczne dla konsumentów. Takie postępowanie uwzględnia szczególne warunki panujące w państwach niebędących członkami UE (zob. pkt 29, 30 i 38). W związku z tym:

Zalecenie 2 – Utrzymanie takiego samego poziomu gwarancji zarówno względem żywności wyprodukowanej w UE, jak i importowanej

Jeżeli chodzi o pozostałości pestycydów w żywności, Komisja powinna wyjaśnić, jakie działania podejmie w celu utrzymania takiego samego poziomu gwarancji zarówno w przypadku żywności wyprodukowanej w UE, jak i importowanej, przy jednoczesnym przestrzeganiu przepisów WTO.

Docelowy termin realizacji: 2019 r.

76

Organy publiczne państw członkowskich, mimo że dostrzegają zainteresowanie podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze i działających na rynku pasz utrzymywaniem wysokiego poziomu bezpieczeństwa żywności, napotykają trudności w określeniu, jakiej natury działania w zakresie egzekwowania należy podjąć w przypadku niezgodności (zob. pkt 51-53 i 66). Komisja wskazała możliwości usprawnienia swoich procedur w zakresie monitorowania i egzekwowania przepisów dotyczących żywności (zob. pkt 5456 i 6769). W związku z tym:

Zalecenie 3 – Ułatwienie spójnego stosowania unijnego prawa w zakresie żywności

  1. Komisja powinna przekazać państwom członkowskim dalsze wytyczne na temat stosowania środków egzekwowania.
  2. Docelowy termin realizacji: 2020 r.

  3. Komisja powinna wykorzystać wskazane przez siebie możliwości usprawnienia procedur w zakresie monitorowania zgodności z unijnymi przepisami dotyczącymi żywności.
  4. Docelowy termin realizacji: 2020 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczył członek Trybunału Obrachunkowego Nikolaos A. MILIONIS, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 14 listopada 2018 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Klaus-Heiner LEHNE
Prezes

Załączniki

Załącznik I

Substancje chemiczne regulowane przepisami prawnymi UE w sprawie żywności i pasz

Dopuszczone Niedopuszczone
Dodatki do żywności 334 dodatki do żywności E
Źródło: rozporządzenie 1333/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r.
ZAŁĄCZNIK II Unijny wykaz dodatków do żywności dopuszczonych do stosowania w żywności oraz warunki ich stosowania. Część B – Wykaz wszystkich dodatków
Środki aromatyzujące 2 549 substancji zatwierdzonych w odniesieniu do środków aromatyzujących
Źródło: rozporządzenie 1334/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r.
Załącznik I, tabela I: wykaz środków aromatyzujących i materiałów źródłowych zatwierdzonych do stosowania w i na środkach spożywczych.
10 dopuszczonych środków aromatyzujących dymu wędzarniczego
Źródło: rozporządzenie 1321/2013 z dnia 10 grudnia 2013 r. – wykaz dozwolonych produktów początkowych dla środków aromatyzujących dymu wędzarniczego przeznaczonych do użycia w takiej postaci w środkach spożywczych lub na ich powierzchni lub do produkcji pochodnych środków aromatyzujących dymu wędzarniczego
15 substancji
Źródło: rozporządzenie 1334/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. (wersja skonsolidowana).
Załącznik III, część A: Substancje, których nie dodaje się do środków spożywczych.
Dodatki paszowe 1 584 dodatki paszowe
Źródło: rejestr dodatków paszowych z dnia 11 października 2017 r. zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1831/2003. Załącznik I: Wykaz dodatków
236 dodatków, względem których nie złożono wniosku o ponowną ocenę
Źródło: rejestr dodatków paszowych z dnia 11 października 2017 r. zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1831/2003. Załącznik II – Wykaz dodatków, względem których nie złożono wniosku o ponowną ocenę przed upływem terminu 8 listopada 2010 r.
Rozporządzenie 1831/2003 z dnia 22 września 2003 r./art. 17: Komisja ustanawia i prowadzi wspólnotowy rejestr dodatków paszowych
Materiały przeznaczone do kontaktu z żywnością 885 dopuszczonych materiałów przeznaczonych do kontaktu z żywnością
Źródło: rozporządzenie 10/2011 z dnia 14 stycznia 2011 r. (wersja skonsolidowana): załącznik I „Unijny wykaz dozwolonych monomerów, innych substancji wyjściowych, makrocząsteczek uzyskiwanych z fermentacji mikrobiologicznej, dodatków oraz substancji pomocniczych w produkcji polimerów”, tabela I – wykaz dopuszczonych substancji w produkcji materiałów przeznaczonych do kontaktu z żywnością z tworzyw sztucznych
34 grupy materiałów przeznaczonych do kontaktu z żywnością
Źródło: rozporządzenie 10/2011 z dnia 14 stycznia 2011 r. Załącznik I / tabela II – ograniczenie dla grupy materiałów przeznaczonych do kontaktu z żywnością
Art. 5 – rozporządzenie 1935/2004 z dnia 27 października 2004 r.
105 substancji lub grup substancji
Źródło: dyrektywa 2007/42 z dnia 29 czerwca 2007 r. Załącznik II – Wykaz substancji lub grup substancji dozwolonych do wytwarzania folii z regenerowanej celulozy stosowanej jako materiał przeznaczony do kontaktu z żywnością
3 substancje niedopuszczone
Źródło: rozporządzenie nr 1895/2005.
1 substancja niedopuszczona
Źródło: rozporządzenie (UE) nr 10/2011 i rozporządzenie (UE) 2018/213.
Pestycydy 492 substancje czynne
Części A i B – wykaz zatwierdzonych substancji czynnych
20 część C – substancje podstawowe
13 część D – substancje czynne niskiego ryzyka
71 część E – substancje kwalifikujące się do zastąpienia
Źródło: unijna baza danych na temat pestycydów (październik 2018 r.).
833 substancje czynne
niezatwierdzonych na mocy rozporządzenia 1107/2009
38 substancji oczekujących
20 substancji, które „nie są środkami ochrony roślin”
Źródło: unijna baza danych na temat pestycydów (październik 2018 r.).
Substancje zanieczyszczające 59 substancji zanieczyszczających / niepożądanych
- zanieczyszczenia nieorganiczne i związki azotu (w tym metale): 9 substancji
- mikotoksyny: 9 substancji
- toksyny właściwe dla roślin: 7 substancji
- związki chloroorganiczne (z wyjątkiem dioksyn i PCB): 10 substancji
- dioksyny i PCB: 3substancje
- zanieczyszczenia procesowe: 3 substancje
- szkodliwe zanieczyszczenia biologiczne: 7 substancji
- dopuszczone dodatki paszowe (kokcydiostatyki), których obecność wskutek nieuniknionego zanieczyszczenia krzyżowego jest dozwolona w paszy, dla której nie są one przeznaczone: 11 substancji
Źródło: dyrektywa 2002/32 z dnia 7 maja 2002 r. (wersja skonsolidowana).
Pasza: zalecenie Komisji 2006/576/WE z dnia 17 sierpnia 2006 r. (wersja skonsolidowana).
Żywność: rozporządzenie (WE) nr 1881/2006 z dnia 19 grudnia 2006 r. (wersja skonsolidowana).
Weterynaryjne produkty lecznicze (w tym hormony) 666 substancji farmakologicznie czynnych
Źródło: rozporządzenie 37/2010 z dnia 22 grudnia 2009 r.
Załącznik, tabela 1 – substancje dozwolone
1 grupa substancji
Źródło: dyrektywa 96/22/WE z dnia 29 kwietnia 1996 r. (wersja skonsolidowana). Załącznik II: Lista substancji zakazanych:
Lista B: substancje zakazane z możliwością stosowania odstępstw
9 substancji
Źródło: rozporządzenie 37/2010 z dnia 22 grudnia 2009 r.
Załącznik, tabela 2 – substancje zakazane
3 substancje lub grupy substancji
Źródło: dyrektywa 96/22/WE z dnia 29 kwietnia 1996 r. (wersja skonsolidowana). Załącznik II – Lista substancji zakazanych. Lista A: substancje zakazane
1 grupa substancji
Źródło: dyrektywa 96/22/WE z dnia 29 kwietnia 1996 r. Załącznik III – Lista substancji tymczasowo zakazanych.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
6 grup substancji
Grupa A – Substancje o działaniu anabolicznym i substancje niedozwolone
3 grupy substancji
Grupa B – Leki weterynaryjne i substancje skażające
Źródło: dyrektywa 96/23/WE z dnia 29 kwietnia 1996 r. Załącznik I

Załącznik II

Przykłady substancji chemicznych oraz problemy, jakie mogą wywoływać

Substancja Przykłady produktów, w których substancja może być obecna Przykłady powiązanych skutków
Pestycydy (jeśli stosowane nielegalnie) Rośliny (zboża, warzywa, owoce), pasza, zwierzęta Niska masa urodzeniowa i przedwczesne porody, różne wrodzone wady rozwojowe, liczne typy nowotworów, choroba niedokrwienna serca, choroba naczyń mózgowych
Niedopuszczona czerwień 2G (128) Niektóre kiełbasy i mięso na burgery Genotoksyczność, rakotwórczość
Metylortęć Ryby (tuńczyk, marlin, włócznik, szczupak) Ograniczony rozwój poznawczy, niepełnosprawność intelektualna, choroba Parkinsona, zaburzenia koncentracji uwagi, choroba z Minamaty
Ołów Zanieczyszczona żywność/woda/gleba, rośliny Różne wrodzone wady rozwojowe, anemia, methemoglobinemia, ograniczony rozwój poznawczy, niepełnosprawność intelektualna, choroba Parkinsona, zaburzenia koncentracji uwagi, choroba z Minamaty, utrata słuchu, choroba niedokrwienna serca, choroba naczyń mózgowych, kamica nerkowa, przewlekła choroba nerek
Kadm Rośliny (ryż i inne zboża, warzywa korzeniowe, warzywa) Choroba niedokrwienna serca, choroba naczyń mózgowych, kamica nerkowa, przewlekła choroba nerek, osteoporoza, dna moczanowa
Dioksyny Pasza, produkty pochodzenia zwierzęcego (przetwory mleczne, mięso, jaja) Liczne choroby nowotworowe, w tym płuc, skóry, wątroby, mózgu, nerek, prostaty, szpiku i pęcherza
Aflatoksyna Rośliny (w wyniku pleśni atakującej zboża, nasiona roślin oleistych, przyprawy, orzechy), przetwory mleczne Liczne choroby nowotworowe, w tym płuc, skóry, wątroby, mózgu, nerek, prostaty, szpiku i pęcherza

Źródło: tabela zainspirowana publikacją Prüss-Ustün, A. et al., „Knowns and unknowns on burden of disease due to chemicals: a systematic review” (Znane i nieznane aspekty obciążenia chorobami spowodowanego substancjami chemicznymi: systematyczny przegląd). Tabela 1 – Przykłady źródeł i dróg narażenia ludzi na kilka wybranych substancji chemicznych oraz tabela 2 – główne grupy chorób o podejrzewanym lub potwierdzeniu związku z substancjami chemicznymi. Publikacja w internecie w dniu 21.1.2011 r. doi: 10.1186/1476-069X-10-9.

Załącznik III

Przykłady elementów unijnych przepisów prawnych oczekujących na wdrożenie i podjęcie działań

1. Dodatki do żywności są substancjami dodawanymi celowo do środków spożywczych z myślą o spełnianiu określonych funkcji technologicznych, na przykład w celu ich barwienia, słodzenia lub konserwowania68. W 2011 r. UE ustanowiła unijny wykaz dodatków dopuszczonych do stosowania w żywności69, zastępując nim przepisy wcześniejszych dyrektyw w sprawie dodatków do żywności. Obecnie wykaz liczy 334 dodatki do żywności70. Zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1333/2008 konieczna jest jednak obowiązkowa ponowna ocena 316 z tych dodatków w celu zdecydowania, czy utrzymać je w wykazie. Do sierpnia 2018 r. ponownej ocenie poddano 175 dodatków. Ustawowy termin ukończenia programu tej ponownej oceny przypada na koniec 2020 r., jednak może on zostać przesunięty w wyniku zaległości w EFSA.

2. Przepisy rozporządzenie71 wymagają od UE opracowania wykazu dopuszczonych enzymów spożywczych. Chociaż od przyjęcia rozporządzenia minęło dziesięć lat, Komisja nie opracowała jeszcze takiego wykazu. Wynika to z faktu, że w rozporządzeniu72 przewidziano jednoetapowe sporządzenie wykazu, co oznacza, że nie można go opracować do czasu, gdy EFSA przeprowadzi ocenę pod kątem bezpieczeństwa wszystkich enzymów, które mają być ujęte w unijnym wykazie. Do czasu kontroli przeprowadzonej przez Trybunał EFSA wydała rozstrzygające oceny naukowe tylko w odniesieniu do 13 enzymów (i ukończyła oceny jedynie 18 enzymów z 281, w odniesieniu do których uzyskała kompletne wnioski).

3. Spośród 2 546 dopuszczonych środków aromatyzujących73 ujętych w wykazie UE 318 było oznaczonych w maju 2018 r. przypisami74 wskazującymi, że dozwolone jest stosowanie ich na rynku, ale ich oceny wciąż nie zostały ukończone. Do czasu przeprowadzenia kontroli EFSA ukończyła ocenę końcową 117 z tych 318 substancji.

4. Od państw członkowskich wymaga się monitorowania spożycia i stosowania dodatków do żywności i środków aromatyzujących. Informacje te są użyteczne dla EFSA, która wykorzystuje je do oceny środków aromatyzujących i ponownej oceny dodatków do żywności, w szczególności do „ocen narażenia”, jednego z czterech elementów każdej oceny ryzyka. Zgodnie z prawem Unii75 Komisja powinna była, do dnia 20 stycznia 2011 r., przyjąć wspólną metodę gromadzenia przez państwa członkowskie wymaganych informacji dotyczących środków aromatyzujących (nie podano ostatecznego terminu dotyczącego dodatków do żywności). W momencie przeprowadzania kontroli przez Trybunał taka metoda nie została jednak jeszcze przyjęta.

5. W obszarze suplementów diety dyrektywa 2002/46/WE wymaga od Komisji ustanowienia maksymalnych poziomów witamin i składników mineralnych w suplementach. Chociaż EFSA opublikowała „górny tolerowany poziom spożycia dla witamin i składników mineralnych” w 2006 r., Komisja nie ustanowiła jeszcze takich limitów. W związku z tym wciąż mają zastosowanie limity przyjęte przez państwa członkowskie. Według Komisji prace na tą kwestią zostały wstrzymane i nie zaplanowano w związku z nią żadnych działań w bliskiej przyszłości. Organy państw członkowskich, w których Trybunał przeprowadził wizytę podczas kontroli, wyraziły opinię, że wartości te powinny zostać ustanowione na szczeblu UE, aby zapewnić przemysłowi spożywczemu i paszowemu wyraźne wytyczne dotyczące tego, co jest dopuszczalne, a co nie, oraz zagwarantować równe traktowanie wszystkich przedsiębiorstw działających na rynku UE. Wyjaśniły następnie, że obecna sytuacja, w której każde państwo członkowskie ustanawia różne poziomy lub nie ustala ich wcale, wywiera także negatywny wpływ na postrzeganie przez konsumentów bezpieczeństwa tych produktów.

6. W obszarze materiałów przeznaczonych do kontaktu z żywnością EFSA wyjaśnia, że: „należy ocenić bezpieczeństwo materiałów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, gdyż substancje chemiczne mogą migrować z materiałów do żywności”. Szereg szczególnych przepisów prawnych regulujących produkcję materiałów przeznaczonych do kontaktu z żywnością nie zostało jeszcze zharmonizowanych na szczeblu UE.

  • Na podstawie art. 4 dyrektywy 84/500/EWG Komisja miała do 1987 r. ponownie przeanalizować limity ustanowione w art. 2 dla wyrobów ceramicznych. Do czasu kontroli przeprowadzonej przez Trybunał nie przeprowadzono jednak tej ponownej analizy ani nie wydano w tej sprawie żadnej decyzji.
  • Rozporządzenie (WE) nr 450/2009 w sprawie aktywnych i inteligentnych materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością przewidywało, że Komisja powinna przyjąć unijny wykaz aktywnych i inteligentnych materiałów przeznaczonych do kontaktu z żywnością po otrzymaniu opinii EFSA na temat ich zastosowania. EFSA przyjęła ostatnią opinię w sprawie wstępnej partii wniosków w 2013 r., jednak Komisja nie opracowała jeszcze unijnego wykazu.
  • W odniesieniu do materiałów z tworzyw sztucznych pochodzących z recyklingu między 2008 r. a 2018 r. EFSA otrzymał 156 wniosków dotyczących procesów recyklingu. Po przeprowadzeniu oceny bezpieczeństwa każdego procesu recyklingu przez EFSA powinna zostać podjęta decyzja w zakresie zarządzania ryzykiem dotycząca jego ewentualnego dopuszczenia. Do czasu przeprowadzenia kontroli przez Trybunał na przyjęcie oczekiwało nadal 138 decyzji. W ramach środka przejściowego po wejściu w życie rozporządzenia (WE) nr 282/2008 Komisja ustanowiła unijny rejestr zawierający te ważne wnioski. W rezultacie wszystkie procesy recyklingu wymienione w rejestrze mogą obecnie nadal być stosowane, niezależnie od ostatecznej oceny EFSA.

7. Ponadto, chociaż unijne ramy prawne już zawierają szereg przepisów w sprawie ryzyka związanego z łączną ekspozycją, np. na pozostałości pestycydów, sama metodyka nie jest jeszcze gotowa do wykorzystania w celu ustalania NDP.

8. W przypadku składników botanicznych komitet naukowy EFSA sporządził dokument „Compendium of botanicals that are reported to contain toxic, addictive, psychotropic or other substances that may be of concern” (Kompendium składników botanicznych, które zawierają substancje toksyczne, uzależniające, psychotropowe lub inne substancje budzące obawy)76. Celem kompendium było zwrócenie uwagi na kwestie, które należy uwzględnić podczas oceny bezpieczeństwa składników botanicznych. Na szczeblu UE nie zostały jednak przyjęte żadne przepisy, a składniki botaniczne nadal podlegają przepisom państw członkowskich. Istnieje system wzajemnego uznawania umożliwiający przedsiębiorstwu wprowadzającemu na rynek w jednym państwie dany produkt zawierający określone składniki botaniczne wnioskowanie o pozwolenie na wprowadzenie na rynek tego samego produktu w innym państwie, jednak proces uzyskiwania wzajemnego uznawania jest czasochłonny i niepozbawiony ryzyka, że ostatecznie pozwolenie w drugim państwie nie zostanie udzielone. W świetle tej sytuacji niektóre państwa członkowskie podjęły współpracę w celu ustanowienia własnych wspólnych wykazów składników botanicznych, które mogą lub nie mogą być stosowane w suplementach diety. Najważniejszym przykładem w tym względzie jest projekt BelFrIt77, stworzony wspólnie przez Belgię, Francję i Włochy, który został wykorzystany jako podstawa nowych przepisów we Włoszech i w Belgii.

Odpowiedzi Komisji

Streszczenie

I

Produkcja i konsumpcja żywności odgrywa główną rolę w gospodarce Unii Europejskiej. Komisja w pełni uznaje, że bezpieczeństwo żywności jest zatem kwestią budzącą poważne obawy społeczne. Zapewnienie, aby w UE obowiązywały najwyższe normy bezpieczeństwa żywności, jest zawsze jednym z kluczowych priorytetów politycznych Komisji. Priorytet ten znajduje szczególne odzwierciadlenie w jednym z głównych celów rozporządzenia w sprawie ogólnego prawa żywnościowego78, które stanowi podstawę szeregu unijnych przepisów szczegółowych z zakresu prawa żywnościowego wprowadzonych w 2002 r., mianowicie celu polegającego na zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony zdrowia publicznego.

III

Ogólnie rzecz biorąc, przeprowadzona ocena adekwatności79 wykazała, że osiągnięto cel polegający na zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony zdrowia publicznego. Poziom ochrony zdrowia publicznego co do zasady się podniósł. Obecne poziomy bezpieczeństwa żywności są wyższe niż w 2002 r. Znacznie poprawiła się również podstawa naukowa środków wprowadzanych przez UE. Jest to spowodowane utworzeniem Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA), który jest odpowiedzialny za świadczenie doradztwa naukowego we wszystkich kwestiach dotyczących łańcucha żywnościowego, radykalnego rozdzielenia oceny ryzyka i zarządzania ryzykiem na poziomie UE, a także systematycznego wprowadzania zasady analizy ryzyka do prawa żywnościowego UE. Komisja zauważa, że nie wykryto żadnych niespójności systemowych w stosowaniu zasady analizy ryzyka na poziomie UE.

W niektórych przypadkach ramy bezpieczeństwa żywności służą także jako źródło inspiracji dla państw trzecich opracowujących przepisy krajowe. Podobnie unijne normy odnoszące się do łańcucha żywnościowego uznaje się za jedne z najwyższych na świecie. Wynika to w dużej mierze z rzetelnych, opartych na informacjach naukowych ocen ryzyka prowadzonych przez agencje zdecentralizowane UE.

IV
  1. Komisja przyznaje, że nie wdrożono jeszcze niektórych przepisów prawnych (dotyczących maksymalnych poziomów zawartości witamin i minerałów w suplementach), a ze względu na złożoność naukową niektóre metody, np. metoda oceny łącznej ekspozycji dla substancji o takim samym działaniu, nie są jeszcze dostępne.
  2. Art. 14 ust. 9 przepisów ogólnych prawa żywnościowego stanowi, że gdy nie istnieją szczegółowe przepisy unijne, żywność jest uznawana za bezpieczną, jeżeli jest zgodna ze szczegółowymi przepisami krajowego prawa żywnościowego państwa członkowskiego, na którego terytorium jest ona wprowadzana do obrotu, z uwzględnieniem postanowień Traktatu w zakresie swobodnego przepływu towarów. W związku z tym na obszarach, na których wdrażanie jeszcze się nie zakończyło, poziom ochrony przed zagrożeniami chemicznymi nie ulega obniżeniu.

    Komisja przyznaje, że istnieją zaległości, zwłaszcza w obszarze składników żywności objętych uregulowaniami. Obecnie trwają działania REFIT w odniesieniu do przepisów dotyczących pestycydów. Przedstawiony przez Komisję wniosek ustawodawczy zmieniający ogólne prawo żywnościowe dotyczy m.in. zrównoważonego charakteru unijnej oceny ryzyka w łańcuchu żywnościowym, w szczególności potencjału naukowego Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności80.

    W ramach oceny adekwatności stwierdzono, że podział obowiązków między sektorem prywatnym a publicznymi organami kontroli zapewnił również przyrost wydajności. Sektor prywatny jest głównie odpowiedzialny za zgodność z prawem żywnościowym oraz za przeprowadzanie „własnych kontroli”. Publiczne organy kontroli odpowiadają za przeprowadzanie kontroli urzędowych. Podział ten umożliwia publicznym organom kontroli opracowanie bardziej zharmonizowanego i lepiej ukierunkowanego podejścia do kontroli urzędowych, opartego na analizie ryzyka, z uwzględnieniem kontroli prywatnych, w przypadku gdy są one rzetelne.

  3. Aby zapewnić równe szanse także pod względem bezpieczeństwa żywności, żywność przywożona do UE musi spełniać stosowne wymogi określone w przepisach UE lub warunki uznawane przez UE za co najmniej równoważne z tymi przepisami. UE dołożyła znacznych starań w celu zapewnienia dostosowania prawa żywnościowego UE do norm międzynarodowych. Ponadto UE, jako znaczący globalny nabywca żywności i pasz, wielokrotnie wnosiła znaczny wkład w opracowanie norm międzynarodowych na podstawie norm unijnych. Jeżeli jednak normy zharmonizowane UE są bardziej rygorystyczne niż te ustanowione na szczeblu międzynarodowym, UE przekazuje swoje stanowisko w sposób przejrzysty, umożliwiając eksporterom wywożącym towary do UE odpowiednie przygotowanie się do spełnienia norm unijnych.
  4. Od 2005 r. Komisja stosuje systematyczne procedury dotyczące działań następczych w związku z zaleceniami z audytu, a w przypadku utrzymywania się niezgodności z przepisami UE można zastosować stopniowe działania egzekwujące.

Komisja pracuje nad udoskonaleniem swoich procedur monitorowania i egzekwowania wszystkich przepisów dotyczących żywności i zdrowia, które będą obejmować działania następcze w związku z zaleceniami wynikającymi z audytów Komisji.

V

Komisja przyjmuje wszystkie zalecenia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego.

  1. Komisja jest zdecydowana prowadzić nieustanną ocenę prawa Unii celem określenia obszarów wymagających poprawy za pośrednictwem swojego programu REFIT. Szereg ocen sektorowych jest obecnie prowadzonych lub zostało zaplanowanych na najbliższą przyszłość w obszarze prawa żywnościowego.
  2. Komisja przyjęła niedawno wniosek ustawodawczy zmieniający ogólne prawo żywnościowe oraz osiem innych sektorowych aktów prawnych, które dotyczą zrównoważonego charakteru unijnej oceny ryzyka w łańcuchu żywnościowym w długim terminie, w szczególności potencjału naukowego Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności81.

    Zdaniem Komisji na obszarach, na których wdrażanie jeszcze się nie zakończyło, poziom ochrony przed zagrożeniami chemicznymi nie ulega obniżeniu.

    Komisja zauważa, że w nowym rozporządzeniu w sprawie kontroli urzędowych (rozporządzenie (UE) 2017/625), które ma zastosowanie od dnia 14 grudnia 2019 r., w art. 9 ust. 1 lit. d) sprecyzowano, że właściwe organy przeprowadzają kontrole urzędowe, uwzględniając w stosownych przypadkach m.in. prywatne systemy zapewnienia jakości.

    Komisja, w ramach swoich uprawnień, będzie się starała udzielić właściwym organom państw członkowskich wsparcia we wdrażaniu tego przepisu. W obecnych pracach nad przygotowaniem aktów prawnych trzeciego stopnia uwzględnia się potrzeby wyrażone w rozporządzeniu, w szczególności komplementarność obowiązków organów państw członkowskich i sektora prywatnego.

  3. W obszarze pozostałości pestycydów w rozporządzeniu w sprawie najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości pestycydów określono jednakowy poziom ochrony konsumentów w odniesieniu do wszelkiego rodzaju żywności, niezależnie od jej pochodzenia, ponieważ istnieje tylko jeden zbiór najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości w odniesieniu do wszystkich produktów. Obecnie trwa ocena REFIT wspomnianych przepisów. W 2019 r. zostanie sporządzone sprawozdanie dla Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczące pestycydów oraz ich pozostałości. Ogólniej rzecz biorąc, unijne ramy będą nadal zapewniać taki sam poziom gwarancji zarówno względem żywności wyprodukowanej w UE, jak i przywożonej dzięki rygorystycznemu przestrzeganiu określonych już wymogów prawnych.
  4. Komisja rozważy udzielenie takich wytycznych w stosownych przypadkach. Komisja wzmocniła już wykorzystanie istniejących działań w zakresie audytu i działań następczych jako środków zachęcających państwa trzecie do przestrzegania wymogów w zakresie przywozu do UE.

Wstęp

1

Celem prawa żywnościowego, zarówno na szczeblu unijnym, jak i krajowym, jest ciągłe zapewnianie wysokiego poziomu ochrony życia i zdrowia ludzkiego oraz skutecznego funkcjonowania rynku wewnętrznego. W tym celu w rozporządzeniu w sprawie ogólnego prawa żywnościowego określono pewne ogólne zasady i wymogi, które mają zastosowanie zarówno na szczeblu unijnym, jak i krajowym, np. zasadę analizy ryzyka, zasadę głównej odpowiedzialności podmiotów prywatnych, wymóg dotyczący zgodności przywożonej żywności i pasz ze wszystkimi wymogami prawa Unii, wymóg dotyczący identyfikowalności oraz zasadę, zgodnie z którą do obrotu w Unii można wprowadzać jedynie bezpieczną żywność i pasze82.

11

Podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze, w tym importerzy, są prawnie zobowiązani na mocy przepisów ogólnych prawa żywnościowego do zapewnienia bezpieczeństwa żywności wprowadzanej na rynek unijny, niezależnie od jej pochodzenia, oraz jej zgodności ze wszystkimi wymogami prawa żywnościowego, ustanowionymi na szczeblu unijnym i krajowym83.

13

Zgodnie z zasadą analizy ryzyka do zarządzających ryzykiem na szczeblu unijnym/krajowym84 (w zależności od tego, czy dany obszar jest zharmonizowany) należy podjęcie odpowiednich działań, w tym w zakresie bezpieczeństwa żywności, np. w celu dopuszczenia do obrotu żywności w danej sytuacji lub zakazania takiego dopuszczenia na podstawie oceny ryzyka EFSA (doradztwa naukowego).

W działaniach tych uwzględnia się wyniki oceny ryzyka (a na szczeblu unijnym w szczególności opinie EFSA), a także inne uzasadnione czynniki85 i zasadę ostrożności w przypadkach, w których spełnione są odpowiednie warunki.

Uwagi

23

Ocena adekwatności przepisów ogólnych prawa żywnościowego wykazała między innymi, że obecne poziomy bezpieczeństwa żywności są korzystniejsze niż te sprzed 2002 r. Znacznie poprawiła się podstawa naukowa środków wprowadzanych przez UE. Nie wykryto żadnych niespójności systemowych w stosowaniu analizy ryzyka na poziomie UE. Unijny model prawa żywnościowego stał się inspiracją dla państw trzecich do opracowania własnych przepisów krajowych i przyczynił się do uznania bezpieczeństwa produktów unijnych na całym świecie. Unijne prawo żywnościowe charakteryzuje się również wysokim stopniem harmonizacji, co przyczynia się do skutecznego funkcjonowania rynku wewnętrznego.

Ramka 1 – Zasada ostrożności zdefiniowana w przepisach ogólnych prawa żywnościowego

Zgodnie z zasadą ostrożności zarządzający ryzykiem na szczeblu unijnym (ale również krajowym) mogą wprowadzać tymczasowe środki zarządzania ryzykiem, w przypadku gdy po dokonaniu oceny dostępnych informacji okaże się, że wykryto prawdopodobieństwo wystąpienia szkodliwych skutków dla zdrowia, lecz nadal istnieje niepewność naukowa.

Zastosowanie zasady ostrożności wymaga przeprowadzenia oceny naukowej, a także oceny i wyważenia występującego ryzyka, tj. ustalenia, czy określone potencjalne ryzyko przewyższa społecznie akceptowalny próg, oraz określenia konsekwencji zaniechania podjęcia działań przez zarządzających ryzykiem na szczeblu unijnym lub krajowym. Dlatego też stosowanie zasady ostrożności stanowi szczególne narzędzie zarządzania ryzykiem.

28

Zgodnie z ustaleniami oceny adekwatności zarządzający ryzykiem na szczeblu unijnym zdecydowali się zastosować zasadę ostrożności w zaledwie kilku przypadkach. Nie znaleziono dowodów na konkretny negatywny wpływ któregokolwiek z tych działań na innowacje i handel.

W ostatnich latach w odniesieniu do kwestii drażliwych pod względem politycznym zainteresowane strony, w szczególności niektóre NGO oraz niektóre państwa członkowskie, wzywały do całkowitego zakazu przede wszystkim substancji zaburzających funkcjonowanie układu hormonalnego, środków ochrony roślin lub GMO zgodnie z zasadą ostrożności. Wezwania te nie spełniają jednak obu warunków wymaganych do zastosowania zasady ostrożności. Dlatego też wydaje się, że wnioski te dotyczą raczej wezwań do rozważenia innych uzasadnionych czynników niż stosowania zasady ostrożności.

Ramka 2 – Różnica między zagrożeniem a ryzykiem

Produkty przywożone będą podlegały ocenie ryzyka, która musi wykazać, że żywność jest bezpieczna dla konsumentów, zanim substancje te będą mogły być tolerowane w przywożonych produktach. Ponadto muszą być przestrzegane limity prawne (NDP).

30

Komisja nadal zapewnia, by cała żywność sprzedawana w UE, niezależnie od miejsca jej pochodzenia, spełniała takie same normy jakości: tylko jeden zestaw NDP ma zastosowanie do wszystkich produktów na rynku UE, niezależnie od ich miejsca pochodzenia. W przypadku gdy substancja nie jest dopuszczona w UE z powodów innych niż względy zdrowia publicznego (np. ochrony środowiska), w dobrze uzasadnionych przypadkach można wyznaczyć tolerancje importowe, ale tylko wtedy, gdy są w pełni poparte danymi i są bezpieczne dla konsumentów.

33

W ramach oceny adekwatności stwierdzono ponadto, że podział obowiązków między sektorem prywatnym a publicznymi organami kontroli zapewnił również przyrost wydajności. Sektor prywatny jest głównie odpowiedzialny za zgodność z prawem żywnościowym oraz za przeprowadzanie „własnych kontroli”. Publiczne organy kontroli odpowiadają za przeprowadzanie kontroli urzędowych. Podział ten umożliwia publicznym organom kontroli opracowanie bardziej zharmonizowanego i lepiej ukierunkowanego podejścia do kontroli urzędowych, opartego na analizie ryzyka, z uwzględnieniem kontroli prywatnych, w przypadku gdy są one rzetelne.

34

Ocena adekwatności przepisów ogólnego prawa żywnościowego pokazała, że krajowe różnice nie są systematyczne, ale występują raczej w poszczególnych przypadkach. Komisja podejmuje starania w celu zmniejszenia tych różnic krajowych poprzez rozmowy w ramach grup roboczych złożonych z przedstawicieli państw członkowskich, poprzez prace służb audytowych i kontrolnych DG SANTE oraz poprzez wydawanie/aktualizację, w miarę możliwości, ogólnych wytycznych.

35

Chociaż przepisy kodeksu w zakresie bezpieczeństwa żywności służą za punkt odniesienia w porozumieniu WTO/SPS, nie uniemożliwiają one członkom WTO przyjmowania innych norm, pod warunkiem że są one naukowo uzasadnione.

40

W kolejnych latach po wprowadzeniu w 2002 r. ogólnego prawa żywnościowego nastąpił wysoki stopień harmonizacji w dziedzinie prawa żywnościowego86.

Stosunkowo niewiele obszarów prawa żywnościowego pozostaje jedynie częściowo zharmonizowanych87. Przy braku pełnej harmonizacji w tym obszarze analizę ryzyka przeprowadza się na szczeblu krajowym. Chociaż poziom ochrony nie jest zagrożony w tych przypadkach, ponieważ każdy środek krajowy musi zapewniać wysoki poziom ochrony życia i zdrowia ludzkiego oraz musi być stosowany na podstawie zasady analizy ryzyka, zgodnie z przepisami ogólnego prawa żywnościowego przyjęcie takich środków krajowych może prowadzić do rozbieżności, które mogą mieć negatywny wpływ na rynek wewnętrzny88. Wpływ ten jest obecnie przedmiotem oceny w szeregu bardziej szczegółowych ocen sektorowych.

41

Komisja dąży do zapewnienia bezpieczeństwa bez nakładania zbędnych obciążeń lub nadmiernego poziomu złożoności oraz do zapewnienia pełnego bezpieczeństwa zastosowania końcowego substancji. Nie uważa za konieczne przeprowadzania przekrojowej oceny ryzyka.

42

Zob. odpowiedź Komisji do pkt 40.

Zgodnie z wynikami oceny adekwatności potencjał naukowy EFSA stopniowo się zwiększa. Zasadniczo odpowiada to zwiększonemu zapotrzebowaniu na doradztwo naukowe. Z czasem EFSA zmniejszyła powstałe zaległości i nadal je redukuje, podejmując odpowiednie działania. Ponadto Komisja przyjęła niedawno wniosek ustawodawczy, który dotyczy m.in. zrównoważonego charakteru unijnej oceny ryzyka w łańcuchu żywnościowym w długim terminie89.

43

Zgodnie z oceną adekwatności przepisów ogólnego prawa żywnościowego w większości przypadków krajowe prawo żywnościowe przyjęto na podstawie analizy ryzyka. W przypadkach, w których nie miało to miejsca, według opinii właściwych organów państw członkowskich, z którymi przeprowadzono konsultacje, przypisuje się to wyzwaniom związanym ze stosowaniem zasady analizy ryzyka, takim jak ograniczone dostępne zasoby. Skala tych wyzwań różni się w poszczególnych przypadkach. Istnieją również pewne dowody na to, że w przypadkach, w których krajowych środków nie przyjęto na podstawie analizy ryzyka, były one następnie zmieniane lub uchylane90.

44

W ramach działania państw członkowskich, tj. w rozporządzeniu (WE) nr 882/2004, wprowadzono pojęcie kontroli opartych na analizie ryzyka w odróżnieniu od badania wszystkich substancji objętych uregulowaniami.

45

Ocena adekwatności wykazała niedociągnięcia pod względem zrównoważonego charakteru w długim terminie. Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności prowadzi działania związane ze szkoleniami w zakresie budowania zdolności, a Komisja, w ramach inicjatywy „Lepsze szkolenia na rzecz bezpieczniejszej żywności”, wspiera także prowadzenie szkoleń w zakresie oceny ryzyka.

48

Zob. odpowiedź Komisji do pkt 41.

49

W praktyce wszystkie grupy substancji podlegają kontrolom urzędowym. W momencie egzekwowania ważne jest jednak, aby stosować podejście oparte na ocenie ryzyka, które może doprowadzić do kontroli o różnej szczegółowości i częstotliwości w przypadku różnych grup substancji.

50

W ograniczonych, częściowo zharmonizowanych obszarach wszelkie wprowadzane środki krajowe muszą opierać się na zasadzie analizy ryzyka i muszą dążyć do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia publicznego. Komisja zgadza się z Europejskim Trybunałem Obrachunkowym, że państwa członkowskie nie powinny wykluczać ze swoich kontroli produktów objętych uregulowaniami.

53

Zgodnie z art. 6 rozporządzenia w sprawie ogólnego prawa żywnościowego krajowe prawo żywnościowe musi opierać się na zasadzie analizy ryzyka, dzięki czemu bezpieczeństwo żywności pozostaje niezagrożone.

56

Ponieważ nie przeprowadzono żadnych audytów w odniesieniu do składników żywności objętych uregulowaniami, Komisja nie miała okazji wydać (ewentualnych) zaleceń dla państw członkowskich. W latach 2015–2016 Komisja przeprowadziła jednak szereg misji informacyjnych w sprawie dodatków i środków aromatyzujących dymu wędzarniczego. W następstwie misji informacyjnych, ze względu na ich charakter, nie formułuje się zaleceń. Wyniki tych misji uwzględniono w sprawozdaniu ogólnym, które opublikowano w 2017 r. W sprawozdaniu wyszczególniono zakres działań podjętych przez Komisję, opierając się na wynikach misji, oraz zwrócono uwagę na możliwości zwiększenia efektywności kontroli urzędowych państw członkowskich. Ponadto w 2018 r. Komisja rozpoczęła cykl audytów w sześciu państwach członkowskich, oceniając ich system kontroli urzędowej środków ulepszających żywność (dodatków do żywności, środków aromatyzujących (dymu wędzarniczego) oraz niektórych składników żywności posiadających właściwości aromatyzujące). Sprawozdania z tych audytów zawierają zalecenia skierowane do państw członkowskich.

58

Ogólnie rzecz biorąc, istnieją wystarczające dowody na to, że żywność pochodzenia zwierzęcego stanowi z reguły większe zagrożenie dla zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt (głównie mikrobiologiczne) niż żywność pochodzenia roślinnego.

60

Właściwe organy w państwach członkowskich przeprowadzają regularne kontrole urzędowe żywności niepochodzącej od zwierząt przywożonej do Unii w odpowiednim miejscu, łącznie z miejscem wprowadzania towarów na terytorium Unii, na podstawie krajowych planów kontroli w świetle potencjalnego ryzyka, a zakres tych kontroli musi obejmować wszystkie aspekty prawa żywnościowego (por. art. 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) 882/2004).

66

Środki wprowadzone przez państwa członkowskie, tj. odrzucenie przesyłki i zwrócenie się o pokrycie kosztów laboratoryjnych (oraz związane z tym opóźnienia we wprowadzeniu towarów), nie są „bezkosztowe” i pełnią funkcję środków odstraszających lub de facto kary. Mogą one również mieć potencjalne skutki dla stosunków umownych między zainteresowanymi podmiotami.

Wnioski i zalecenia

72

Komisja przyznaje, że nie wdrożono jeszcze niektórych przepisów prawnych (dotyczących maksymalnych poziomów zawartości witamin i minerałów w suplementach), a ze względu na złożoność naukową niektóre metody naukowe, np. te dotyczące łącznej ekspozycji, nie są jeszcze dostępne. Art. 14 ust. 9 przepisów ogólnych prawa żywnościowego stanowi, że gdy nie istnieją szczegółowe przepisy unijne, żywność jest uznawana za bezpieczną, jeżeli jest zgodna ze szczegółowymi przepisami krajowego prawa żywnościowego państwa członkowskiego, na którego terytorium jest ona wprowadzana do obrotu, z uwzględnieniem postanowień Traktatu w zakresie swobodnego przepływu towarów. W związku z tym na obszarach, na których wdrażanie jeszcze się nie zakończyło, poziom ochrony przed zagrożeniami chemicznymi nie ulega obniżeniu.

Komisja przyznaje, że istnieją zaległości, zwłaszcza w obszarze składników żywności objętych uregulowaniami. Obecnie trwają działania REFIT w odniesieniu do przepisów dotyczących pestycydów. Przyjęty niedawno wniosek ustawodawczy Komisji zmieniający ogólne prawo żywnościowe dotyczy m.in. zrównoważonego charakteru unijnej oceny ryzyka w łańcuchu żywnościowym w długim terminie, w szczególności potencjału naukowego Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności91.

73

W ramach oceny adekwatności stwierdzono, że podział obowiązków między sektorem prywatnym a publicznymi organami kontroli zapewnił również przyrost wydajności. Sektor prywatny jest głównie odpowiedzialny za zgodność z prawem żywnościowym oraz za przeprowadzanie „własnych kontroli”. Publiczne organy kontroli odpowiadają za przeprowadzanie kontroli urzędowych. Podział ten umożliwia publicznym organom kontroli opracowanie bardziej zharmonizowanego i lepiej ukierunkowanego podejścia do kontroli urzędowych, opartego na analizie ryzyka, z uwzględnieniem kontroli prywatnych, w przypadku gdy są one rzetelne.

Zalecenie 1 – Przegląd ustawodawstwa i zwiększenie komplementarności między prywatnymi i publicznymi systemami kontroli
  1. Komisja przyjmuje to zalecenie.
  2. Komisja jest zdecydowana prowadzić nieustanną ocenę prawa Unii celem określenia obszarów wymagających poprawy za pośrednictwem swojego programu REFIT. Szereg ocen sektorowych jest obecnie prowadzonych lub zostało zaplanowanych na najbliższą przyszłość w obszarze prawa żywnościowego.

    Komisja przyjęła niedawno wniosek ustawodawczy zmieniający ogólne prawo żywnościowe oraz osiem innych sektorowych aktów prawnych, które dotycząm.in. zrównoważonego charakteru unijnej oceny ryzyka w łańcuchu żywnościowym w długim terminie, w szczególności potencjału naukowego Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności92.

    Zdaniem Komisji na obszarach, na których wdrażanie jeszcze się nie zakończyło, poziom ochrony przed zagrożeniami chemicznymi nie ulega obniżeniu.

  3. Komisja przyjmuje to zalecenie.

Komisja zauważa, że w nowym rozporządzeniu w sprawie kontroli urzędowych (rozporządzenie (UE) 2017/625), które ma zastosowanie od dnia 14 grudnia 2019 r., w art. 9 ust. 1 lit. d) sprecyzowano, że właściwe organy przeprowadzają kontrole urzędowe, uwzględniając w stosownych przypadkach m.in. prywatne systemy zapewnienia jakości.

Komisja, w ramach swoich uprawnień, będzie się starała udzielić właściwym organom państw członkowskich wsparcia we wdrażaniu tego przepisu. W obecnych pracach nad przygotowaniem aktów prawnych trzeciego stopnia uwzględnia się potrzeby wyrażone w rozporządzeniu, w szczególności komplementarność obowiązków organów państw członkowskich i sektora prywatnego.

Zalecenie 2 – Utrzymanie takiego samego poziomu gwarancji zarówno względem żywności wyprodukowanej w UE, jak i przywożonej

Komisja przyjmuje to zalecenie.

W obszarze pozostałości pestycydów w rozporządzeniu w sprawie najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości pestycydów określono jednakowy poziom ochrony konsumentów w odniesieniu do wszelkiego rodzaju żywności, niezależnie od jej pochodzenia, ponieważ istnieje tylko jeden zbiór najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości w odniesieniu do wszystkich produktów. Obecnie trwa ocena REFIT wspomnianych przepisów. W 2019 r. zostanie sporządzone sprawozdanie dla Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczące pestycydów oraz ich pozostałości. Ogólniej rzecz biorąc, dzięki rygorystycznemu przestrzeganiu określonych już wymogów prawnych unijne ramy będą nadal zapewniać taki sam poziom gwarancji zarówno względem żywności wyprodukowanej w UE, jak i przywożonej.

76

Od 2005 r. Komisja stosuje systematyczne procedury dotyczące działań następczych w związku z zaleceniami z audytu, a w przypadku utrzymywania się niezgodności z przepisami UE można zastosować stopniowe działania egzekwujące.

Komisja pracuje nad udoskonaleniem swoich procedur monitorowania i egzekwowania wszystkich przepisów dotyczących żywności i zdrowia, które będą obejmować działania następcze w związku z zaleceniami wynikającymi z audytów Komisji.

Zalecenie 3 – Ułatwienie spójnego stosowania unijnego prawa żywnościowego
  1. Komisja przyjmuje to zalecenie i rozważy udzielenie takich wytycznych w stosownych przypadkach.
  2. Komisja przyjmuje to zalecenie.

Komisja wzmocniła już wykorzystanie istniejących działań w zakresie audytu i działań następczych jako środków zachęcających państwa trzecie do przestrzegania wymogów w zakresie przywozu do UE.

Wykaz pojęć i skrótów

ARfD – ostra dawka referencyjna

DG SANTE – Dyrekcja Generalna ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa Żywności

DPE – wyznaczone miejsca wprowadzenia

DPI – wyznaczone miejsca przywozu

EFSA – Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności

EMA – Europejska Agencja Leków

FAO – Organizacja Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa

FBO – podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze lub działające na rynku pasz

FDA – amerykański Urząd ds. Żywności i Leków

GATT – Układ ogólny w sprawie taryf celnych i handlu

HACCP – system analizy zagrożeń i krytycznych punktów kontroli

Informowanie o ryzyku – interaktywna wymiana informacji i opinii w trakcie całego procesu analizy ryzyka, dotyczących zagrożeń i ryzyka, czynników związanych z ryzykiem i postrzeganiem ryzyka, między oceniającymi ryzyko, zarządzającymi ryzykiem, konsumentami, przedsiębiorstwami paszowymi i spożywczymi, środowiskiem naukowym i innymi zainteresowanymi stronami, z uwzględnieniem wyjaśnienia wniosków z oceny ryzyka i podstawy decyzji w zakresie zarządzania ryzykiem.

Kodeks – Codex Alimentarius lub Kodeks Żywnościowy stanowi zbiór norm, wytycznych i kodeksów praktyk przyjętych przez Komisję Kodeksu Żywnościowego. Komisja ta stanowi centralną część Wspólnego programu FAO i WHO dotyczącego standardów żywieniowych. Została ona ustanowiona przez FAO i WHO w celu ochrony zdrowia konsumentów i promowania uczciwych praktyk w handlu żywnością.

NDP – najwyższe dopuszczalne poziomy pozostałości

Ocena ryzyka – oparty na naukowych podstawach proces obejmujący cztery etapy: określenie zagrożeń, charakterystykę zagrożeń, ocenę narażenia i charakterystykę ryzyka.

Porozumienie SPS – środki sanitarne i fitosanitarne

Regulowane składniki żywności – regulowane składniki żywności to składniki żywności wymagające obecnie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu. Obejmują one substancje chemiczne stosowane jako dodatki do żywności, enzymy spożywcze, środki aromatyzujące, środki aromatyzujące dymu wędzarniczego oraz źródła witamin i składników mineralnych dodawane do żywności.

Składniki botaniczne – składniki botaniczne wytworzone z roślin, glonów, grzybów lub porostów stały się szeroko dostępne na rynku UE w formie suplementów diety. Przykłady obejmują miłorząb japoński, czosnek i żeń-szeń. Takie produkty są zazwyczaj oznakowane jako naturalne środki spożywcze. Można je kupić bez recepty w aptekach, supermarketach, specjalistycznych sklepach lub przez internet.

Substancje zaburzające funkcjonowanie układu hormonalnego – substancje chemiczne, które w pewnych dawkach mogą zaburzać funkcjonowanie układów hormonalnych (tj. gruczołów i hormonów produkowanych przez te gruczoły). Te substancje zaburzające mogą powodować guzy nowotworowe, wrodzone wady rozwojowe i inne zaburzenia rozwoju.

System wczesnego ostrzegania o niebezpiecznej żywności i paszach (RASFF) – system wczesnego ostrzegania o niebezpiecznej żywności i paszach – umożliwia organom kontroli żywności i pasz państw członkowskich (organom ds. bezpieczeństwa żywności państw członkowskich UE‑28, Komisji, EFSA, Europejskiego Urzędu Nadzoru, Norwegii, Liechtensteinu, Islandii i Szwajcarii) wymianę informacji na temat działań podejmowanych w odpowiedzi na poważne ryzyko stwierdzone w związku z żywnością lub paszą. Zapewnia on całodobowy serwis gwarantujący zbiorcze i skuteczne wysyłanie i otrzymywanie pilnych powiadomień oraz reagowanie na nie.

Tolerancja importowa – najwyższy dopuszczalny poziom pozostałości ustalony dla produktów importowanych, tak aby spełniały wymogi handlu międzynarodowego, jeżeli:

  • stosowanie danej substancji czynnej w środku ochrony roślin na danym produkcie jest niedozwolone we Wspólnocie z przyczyn innych niż ochrona zdrowia publicznego w odniesieniu do konkretnego produktu i konkretnego użycia;
  • właściwe jest ustalenie innego poziomu, ponieważ istniejący wspólnotowy NDP został ustalony z powodów innych niż ochrona zdrowia publicznego w odniesieniu do konkretnego produktu i konkretnego użycia.

WHO – Światowa Organizacja Zdrowia

WTO – Światowa Organizacja Handlu

Zarządzanie ryzykiem – proces odrębny od oceny ryzyka polegający na zbadaniu alternatyw polityki w porozumieniu z zainteresowanymi stronami, uwzględnieniu oceny ryzyka i innych prawnie uzasadnionych czynników, i – w razie potrzeby – na wybraniu stosownych sposobów zapobiegania i kontroli.

Przypisy

1 Przedsiębiorcy odpowiedzialni są za: a) zapewnienie zgodności ze wszystkimi wymogami unijnego i krajowego prawodawstwa dotyczącego żywności (w tym m.in. z przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa żywności), mającymi zastosowanie do prowadzonej przez nich działalności i w przedsiębiorstwach podlegających ich kontroli oraz b) przeprowadzanie w tym celu własnych kontroli. Jest to zasadniczy element w zapobieganiu kryzysom żywnościowym, zwłaszcza w odniesieniu do bezpieczeństwa żywności, gdyż przewiduje on ustanowienie licznych punktów kontroli w obrębie łańcucha dostaw żywności.

2 Światowy handel regulują przepisy WTO. Zarówno UE, jak i poszczególne państwa członkowskie są członkami WTO.

3 Art. 5 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U. L 31 z 1.2.2002, s. 1) („rozporządzenie w sprawie ogólnego prawa żywnościowego”).

4 Komisja Europejska, „Food safety EU budget for the future” (Budżet UE na bezpieczeństwo żywności w przyszłości), 7 czerwca 2018 r. (https://ec.europa.eu/food/sites/food/files/future_budget_factsheet_en.pdf).

5 Światowa Organizacja Zdrowia, „WHO estimates of the global burden of foodborne diseases, Foodborne Diseases Burden Epidemiology Reference Group 2007‑2015” (Dane szacunkowe WHO na temat globalnego obciążenia chorobami przenoszonymi przez żywność, epidemiologiczna grupa referencyjna ds. obciążenia chorobami przenoszonymi przez żywność 2007‑2015), rys. 12, s. 80.

6 W art. 3 ust. 14 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 „zagrożenie” definiowane jest jako czynnik biologiczny, chemiczny lub fizyczny w żywności lub paszy, bądź stan żywności lub paszy, mogący powodować negatywne skutki dla zdrowia ludzi.

7 Zagrożenia fizyczne to przedmioty w żywności, które mogą spowodować uraz w przypadku spożycia. Występują zwykle z powodu niebezpiecznych praktyk przetwarzania żywności lub przypadkowego zanieczyszczenia.

8 Zagrożenia biologiczne to czynniki mogące wywoływać choroby u ludzi. Obejmują one pasożyty, wirusy i bakterie. Głównym narzędziem stosowanym do zapobiegania zagrożeniom biologicznym jest odpowiednie wdrożenie systemu analizy zagrożeń i krytycznych punktów kontroli (HACCP).

9 Żywność ekologiczna to żywność certyfikowana jako wyprodukowana z wykorzystaniem metod zgodnych z normami rolnictwa ekologicznego. Zgodność z tymi normami nie oznacza, że wykluczona jest obecność wszystkich zagrożeń chemicznych, takich jak substancje zanieczyszczające.

10 Trzy z najważniejszych aktów prawnych, które nie dotyczą konkretnie zagrożeń chemicznych, ale bezpieczeństwa żywności w ujęciu ogólnym, są następujące:

  • Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej zapewnia podstawę dla unijnej polityki bezpieczeństwa żywności, gdyż upoważnia UE do podejmowania działań w zakresie zdrowia publicznego i ochrony konsumentów.
  • Rozporządzenie (WE) nr 178/2002 ustanawia ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego i paszowego (rozporządzenie w sprawie ogólnego prawa żywnościowego). Określono w nim ramy na potrzeby opracowywania prawa żywnościowego i paszowego zarówno na szczeblu UE, jak i państw członkowskich. Jego zakres obejmuje wszystkie etapy produkcji i dystrybucji żywności i pasz.
  • Rozporządzenie (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U. L 165 z 30.4.2004, s. 1).

11 WHO, „WHO estimates of the global burden of food-borne diseases: Food-borne disease burden epidemiology reference group 2007‑2015” (Dane szacunkowe WHO na temat globalnego obciążenia chorobami przenoszonymi przez żywność, epidemiologiczna grupa referencyjna ds. obciążenia chorobami przenoszonymi przez żywność 2007‑2015), 3.12.2015 r. Jest to pierwsze i obecnie najbardziej kompleksowe badanie WHO dotyczące danych szacunkowych na temat chorób przenoszonych przez żywność. Zawiera dane na temat czterech substancji chemicznych (aflatoksyny, cyjanków zawartych w manioku, dioksyny i alergenów orzeszków ziemnych).

12 Zgodnie z uwagami Ernst and Young zawartymi w ocenie zewnętrznej EFSA w 2012 r.

13 „Komisja Europejska podejmuje starania na rzecz zapewnienia, by dostawy żywności w Europie były najbezpieczniejsze na świecie oraz by takie same normy bezpieczeństwa żywności miały zastosowanie do wszystkich produktów, niezależnie od miejsca ich pochodzenia” – cytat ze strony internetowej Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa Żywności https://ec.europa.eu/food/safety/international_affairs/trade_en. Zasadę tę odzwierciedlają także art. 11 (Żywność i pasze importowane do Wspólnoty) i art. 14 (Wymogi w zakresie bezpieczeństwa żywności) przepisów ogólnych prawa żywnościowego.

14 EFSA jest odpowiedzialna za oceny ryzyka dotyczącego bezpieczeństwa żywności, zaś EMA odpowiada za ocenę unijnych produktów leczniczych (w tym weterynaryjnych produktów leczniczych).

15 Wyboru trzech państw członkowskich dokonano na podstawie następujących kryteriów: (1) równowagi między państwami członkowskimi o wysokim wolumenie przywozu i państwami członkowskimi o znacznie niższym wolumenie, (2) państw członkowskich, w których przedmiotem głównych obaw pod względem zagrożeń chemicznych w żywności są różne substancje, oraz (3) lokalizacji głównej agencji UE zapewniającej doradztwo naukowe w sprawie substancji chemicznych w żywności (EFSA w Parmie). Podczas wyboru państw uwzględniono także równowagę geograficzną. We Włoszech ze względu na organizację lokalną Trybunał skoncentrował większość swoich kontroli tylko na jednym regionie (Ligurii);

16 Program sprawności i wydajności regulacyjnej stanowi część programu lepszego stanowienia prawa Komisji. Jego celem jest uproszczenie prawa Unii, wyeliminowanie zbędnych obciążeń i dostosowanie ustawodawstwa bez szkody dla celów polityki.

17 SWD(2018) 38 final, „Fitness Check on the General Food Law (Regulation (EC) No 178/2002)” (Ocena adekwatności przepisów ogólnych prawa żywnościowego (rozporządzenie (WE) nr 178/2002))”.

18 Spiric, D. et al., „Convergence on EU and USA Food safety Regulation approach, regarding foodborne outbreaks” (Ujednolicenie podejścia UE i USA do rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa żywności, w odniesieniu do ognisk chorób przenoszonych przez żywność), 58. międzynarodowa konferencja przemysłu mięsnego „Meat Safety and Quality: Where it goes?” (Bezpieczeństwo i jakość mięsa: jaki kierunek rozwoju?), Procedia Food Science 5(2015), s. 266-269. Sprawozdanie wskazuje na to, że unijne prawo żywnościowe stanowi punkt odniesienia dla USA.

19 Humphrey, J., „Food Safety, Private Standards Schemes and Trade: The Implications of the FDA Food Safety Modernization Act” (Bezpieczeństwo żywności, prywatne systemy norm i handel: konsekwencje ustawy FDA o modernizacji bezpieczeństwa żywności), IDS Working Paper, tom 2012 nr 403, wrzesień 2012 r.

20 EIOP: tekst 2008-006 – European governance still technocratic? New modes of governance for food safety regulation in the European Union (Europejskie zarządzanie nadal technokratyczne? Nowe modele zarządzania na potrzeby rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa żywności w Unii Europejskiej). Robert Fischer. 2018 r. „Szereg krajów zainspirowanych przez UE, np. Francja i Niemcy, ustanowiło niezależne agencje ds. oceny oraz przyjęło zasadę organizacyjnego oddzielenia oceny ryzyka od zarządzania ryzykiem”.

21 „Assessing farmers’ cost of compliance with EU legislation in the fields of environment, animal welfare and food safety” (Ocena ponoszonych przez rolników kosztów zgodności z ustawodawstwem UE w dziedzinach ochrony środowiska, dobrostanu zwierząt i bezpieczeństwa żywności), CPRA dla Komisji Europejskiej. AGRI 2011-EVAL-08.

22 W szczególności motyw 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 stanowi: „W przypadku gdy prawo żywnościowe ma na celu redukcję, wyeliminowanie lub uniknięcie ryzyka utraty zdrowia, trzy powiązane ze sobą składniki analizy zagrożeń – ocena zagrożeń, zarządzanie zagrożeniami i komunikacja zagrożeń – zapewniają systematyczną metodologię dla określenia efektywnych, współmiernych i skierowanych we właściwym kierunku środków lub innych działań, mających na celu ochronę zdrowia”. Motyw 19 tego samego rozporządzenia stanowi: „Uważa się, że naukowa ocena ryzyka nie może, w pewnych przypadkach, samodzielnie dostarczyć wszystkich informacji, na których należy opierać decyzję w zakresie zarządzania ryzykiem oraz, że inne czynniki związane z rozpatrywaną sprawą powinny być brane pod uwagę w sposób prawnie uzasadniony, łącznie z czynnikami społecznymi, gospodarczymi, związanymi z tradycją, etycznymi i środowiskowymi oraz możliwością ich kontroli”. Artykuł 3 zawiera definicję tych trzech składników.

23 EMA została ustanowiona rozporządzeniem (WE) nr 726/2004, lecz istniała już wcześniej, od 1995 r., na mocy wcześniejszych dyrektyw. Jest ona odpowiedzialna za ocenę ryzyka UE w obszarze produktów leczniczych.

24 Motyw 21 i art. 7 rozporządzenia (WE) nr 178/2002.

25 Zgodnie z komunikatem Komisji dotyczącym stosowania zasady ostrożności (COM(2000) 1 final z dnia 2.2.2000 r.) środki podejmowane w związku ze stosowaniem zasady ostrożności powinny: być proporcjonalne do docelowego poziomu ochrony, być stosowane w sposób niedyskryminacyjny, być zgodne z już podjętymi podobnymi środkami, opierać się na analizie potencjalnych korzyści i kosztów danego działania lub braku działania (w tym w stosownych przypadkach i w miarę możliwości na ekonomicznej analizie kosztów i korzyści), podlegać przeglądowi w świetle nowych danych naukowych oraz umożliwiać przypisywanie odpowiedzialności za opracowanie dowodów naukowych koniecznych do przeprowadzenia bardziej kompleksowej oceny ryzyka.

26 Komisja Europejska – informacja prasowa – Commission adopts Communication on Precautionary Principle (Komisja przyjmuje komunikat dotyczący stosowania zasady ostrożności).

27 Porozumienie WTO w sprawie stosowania środków sanitarnych i fitosanitarnych („porozumienie SPS”) weszło w życie wraz z ustanowieniem Światowej Organizacji Handlu w dniu 1 stycznia 1995 r. Odnosi się do stosowania rozporządzeń w sprawie bezpieczeństwa żywności oraz zdrowia zwierząt i roślin.

28 Art. 5 porozumienia SPS.

29 Pełna ocena ryzyka obejmuje cztery etapy: identyfikację zagrożeń, charakterystykę zagrożeń, ocenę narażenia i charakterystykę ryzyka.

30 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczące wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin (Dz.U. L 309 z 24.11.2009, s. 1).

31 WTO ANALYTICAL INDEX, SPS Agreement – Preamble (Jurisprudence) (INDEKS ANALITYCZNY WTO, porozumienie SPS – preambuła (system prawny)). Punkt 1.5.2 Relationship of the precautionary principle with the SPS Agreement (Związek zasady ostrożności z porozumieniem SPS). Styczeń 2018 r.

32 Odpowiednio: rozporządzenie (WE) nr 1107/2009 i rozporządzenie (WE) nr 396/2005.

33 Sprawozdanie podsumowujące z posiedzenia Stałego Komitetu ds. Roślin, Zwierząt, Żywności i Pasz w Brukseli w dniach 16-17 lutego 2017 r.: „Państwa członkowskie podkreśliły trudności, jakie może to stwarzać na szczeblu międzynarodowym (Kodeks Żywnościowy) oraz kwestie odpowiedzialności za takie decyzje polityczne na ich szczeblu, biorąc pod uwagę ich rolę jako pierwszego oceniającego w procedurze rozpatrywania wniosków w sprawie tolerancji importowych” oraz sprawozdanie podsumowujące z posiedzenia Stałego Komitetu ds. Roślin, Zwierząt, Żywności i Pasz w Brukseli w dniach 13-14 czerwca 2018 r., punkt A.14 porządku obrad.

34 Podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze i działające na rynku pasz na wszystkich etapach produkcji, przetwórstwa i dystrybucji muszą zapewniać w przedsiębiorstwach podlegających ich kontroli, by żywność lub pasza spełniały te wymogi prawa żywnościowego, które są istotne dla ich działalności, oraz muszą weryfikować spełnianie tych wymogów.

35 „Jasny podział obowiązków między podmiotami prowadzącymi przedsiębiorstwa spożywcze lub działającymi na rynku pasz a organami publicznymi w całym łańcuchu żywnościowym” został uznany w wynikach oceny adekwatności przepisów ogólnych prawa żywnościowego za korzyść w zakresie wydajności.

36 Zgodnie z art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002.

37 Dane liczbowe na podstawie sprawozdań EFSA.

38 Dyrektywa Rady 96/23/WE z dnia 29 kwietnia 1996 r. w sprawie środków monitorowania niektórych substancji i ich pozostałości u żywych zwierząt i w produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. L 125 z 23.5.1996, s. 10).

39 W sprawozdaniu ogólnym DG ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa Żywności „Interaction Between the System of Official Feed Controls and Private Assurance Schemes” (Interakcje między systemem urzędowych kontroli pasz a prywatnymi systemami gwarancji) 2016‑8975 zwrócono uwagę na szereg korzyści dla właściwych organów podejmujących interakcję z prywatnymi systemami gwarancji. http://ec.europa.eu/food/audits-analysis/overview_reports/

40 Program kontroli i analiz w obszarze zdrowia i żywności 2017. Dyrekcja Generalna ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa Żywności.

41 Na przykład DG SANTE 2017‑6072. Sprawozdanie końcowe z misji informacyjnej prowadzonej w Niemczech w dniach od 28 listopada 2017 r. do 6 grudnia 2017 r. w celu zgromadzenia informacji dotyczących synergii między kontrolami urzędowymi a kontrolami własnymi podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze i systemami certyfikacji stron trzecich. http://ec.europa.eu/food/audits-analysis/audit_reports/. Podczas wizyty kontrolnej przeprowadzonej w Niderlandach w kontekście niniejszej kontroli przedstawiciele tamtejszych organów wyrazili podobne obawy.

42 Szacowane spożycie = produkcja w UE + przywozy – wywozy. Dane dotyczące produkcji w UE –734 mln ton (źródło: „EU agricultural production volumes for 2013 in million tonnes” (Wielkość unijnej produkcji rolnej w 2013 r. w mln ton), Faostat). Dane dotyczące przywozów – prawie 93 mln ton w 2016 r. oraz wywozów – 91 mln ton (źródło: http://ec.europa.eu/eurostat/web/products-eurostat-news/-/EDN-20171016-1?inheritRedirect=true).

43 Na przykład wykazy substancji chemicznych zawarte w Kodeksie mogą nie być wyczerpujące lub państwa członkowskie mogą posiadać inne limity prawne w odniesieniu do danej substancji (np. różne NDP).

44 https://ec.europa.eu/food/safety/official_controls/legislation/imports_en

45 Podczas gdy 13% produktów spożywanych w UE jest importowanych (zob. przypis 42), 26,4% (22 345) łącznej liczby próbek (84 657) dotyczyło produktów importowanych z państw niebędących członkami UE, a 67% (56 749) łącznej liczby próbek pochodziło z państw przekazujących informacje (UE, Islandia i Norwegia). The 2016 European Union report on pesticide residues in food (Sprawozdanie Unii Europejskiej z 2016 r. na temat pozostałości pestycydów w żywności), Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności.

46 Jeżeli, przykładowo, substancje te nie były dopuszczone z powodów innych niż zdrowotne.

47 Takie jak dane dotyczące występowania lub spożycia żywności.

48 Zasadniczo państwa członkowskie mogą swobodnie decydować o odpowiedniej liczbie kontroli, ale ustawodawstwo UE może określać częstotliwość dla określonych produktów, np. w załączniku IV do dyrektywy Rady 96/23/WE ustanowiono „poziomy i częstotliwości pobierania próbek” dla żywych zwierząt i produktów zwierzęcych.

49 Art. 10 rozporządzenia (WE) nr 882/2004.

50 Zaprezentowane informacje odnoszą się tylko do trzech państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty w ramach kontroli. W odniesieniu do regulowanych składników żywności i substancji zanieczyszczających nieobjętych dyrektywą 96/23/WE nie istnieją sprawozdania na szczeblu UE. W przypadku pozostałości pestycydów i weterynaryjnych produktów leczniczych EFSA przygotowuje sprawozdania roczne na temat wyników badań prowadzonych przez państwa członkowskie.

51 Badania te nie uwzględniają jednak wszystkich aspektów ryzyka chemicznego, jak na przykład akumulacji pestycydów (zob. pkt 7 w załączniku III).

52 Próbka może być poddana kilku badaniom pod kątem różnych substancji.

53 Warunki stosowania zawarte w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1333/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie dodatków do żywności zajmują 314 stron (załączniki 2-4).

54 Art. 54 i 55 rozporządzenia (WE) nr 882/2004.

55 „Importowane produkty pochodzenia zwierzęcego i żywe zwierzęta stwarzają wysoki poziom ryzyka, gdyż mogą przenosić poważne choroby ludzi i zwierząt”. Strona internetowa DG SANTE: https://ec.europa.eu/food/safety/official_controls/legislation/imports/animal_en

56 Zgodnie z art. 11 ust. 4 rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 854/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz.U. L 139 z 30.4.2004, s. 206) Komisja dokonuje przeglądu sytuacji w zakresie zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt w danym państwie niebędącym członkiem UE poprzez wnioskowanie o dokumenty i analizowanie ich oraz zasadniczo przeprowadzanie wizyt w danym państwie. W odniesieniu do ryzyka chemicznego przegląd ten obejmuje przepisy państw niebędących członkami UE w sprawie produktów pochodzenia zwierzęcego, stosowanie weterynaryjnych produktów leczniczych, przygotowywanie i wykorzystywanie materiału paszowego oraz zatwierdzanie programu monitorowania pozostałości.

57 Komisja dokonuje inspekcji próby tych przedsiębiorstw podczas kontroli w państwach niebędących członkami UE. Komisja poinformowała także Trybunał, że przygotowuje sprawozdanie na temat wyników swojej oceny przedsiębiorstw w jednym z państw niebędących członkami UE, które zostało zatwierdzone do celów wywozu do UE.

58 Zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 853/2004 oraz art. 11 i 12 rozporządzenia (WE) nr 854/2004 organy w państwach niebędących członkami UE są odpowiedzialne za przeprowadzanie kontroli i zagwarantowanie, by przedsiębiorstwa spełniały unijne wymogi dla każdej kategorii produktów spożywczych.

59 Rozporządzenie Komisji (WE) nr 669/2009 z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie wykonania rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zwiększonego poziomu kontroli urzędowych przywozu niektórych rodzajów pasz i żywności niepochodzących od zwierząt i zmieniające decyzję 2006/504/WE (Dz.U. L 194 z 25.7.2009, s. 11).

60 Rozporządzenie (WE) nr 669/2009 obejmuje obecnie 35 różnych produktów i 24 państwa niebędące członkami UE. Najczęściej produkty te obejmują orzechy, warzywa, zioła i przyprawy. Rozporządzenie ustanawia częstotliwość kontroli identyfikacyjnych i bezpośrednich, w tym badań laboratoryjnych (5, 10, 20 lub 50%). Wykaz produktów i częstotliwość kontroli poddawane są przeglądowi co sześć miesięcy, w oparciu o rezultaty kontroli.

61 Zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) nr 884/2014 z dnia 13 sierpnia 2014 r. nakładającym specjalne warunki dotyczące przywozu niektórych rodzajów pasz i żywności z niektórych państw trzecich w związku z ryzykiem zanieczyszczenia aflatoksynami i uchylającym rozporządzenie (WE) nr 1152/2009 (Dz.U. L 242 z 14.8.2014, s. 4), rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) 2015/175 z dnia 5 lutego 2015 r. ustanawiającym, ze względu na ryzyko zanieczyszczenia pentachlorofenolem i dioksynami, szczególne warunki mające zastosowanie do przywozu gumy guar pochodzącej lub wysłanej z Indii (Dz.U. L 30 z 6.2.2015, s. 10), a także rozporządzeniem wykonawczym Komisji nr 885/2014 z dnia 13 sierpnia 2014 r. ustanawiającym szczególne warunki mające zastosowanie do przywozu ketmii jadalnej i liści curry z Indii oraz uchylającym rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 91/2013 (Dz.U. L 242 z 14.8.2014, s. 20) i rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) 2017/186 z dnia 2 lutego 2017 r. ustanawiającym szczególne warunki mające zastosowanie do wprowadzania do Unii przesyłek z niektórych państw trzecich w związku z zanieczyszczeniem mikrobiologicznym (Dz.U. L 29 z 3.2.2017, s. 24), UE ustanowiła te specjalne warunki dla określonych produktów z 12 państw niebędących członkami UE, głównie ze względu na ryzyko występowania substancji zanieczyszczających w orzechach i suszonych owocach.

62 Poza przepisami przedstawionymi w ramce 3 zob. decyzja Komisji 2002/805/WE z dnia 15 października 2002 r. dotycząca niektórych środków ochronnych w odniesieniu do niektórych produktów pochodzenia zwierzęcego wykorzystywanych do żywienia zwierząt i importowanych z Ukrainy (Dz.U. L 278 z 16.10.2002, s. 24); decyzja Komisji 2010/381/UE z dnia 8 lipca 2010 r. w sprawie środków nadzwyczajnych mających zastosowanie do przesyłek produktów akwakultury importowanych z Indii i przeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz.U. L 174 z 9.7.2010, s. 51); decyzja Komisji 2010/220/UE z dnia 16 kwietnia 2010 r. w sprawie środków nadzwyczajnych mających zastosowanie do produktów akwakultury importowanych z Indonezji i przeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz.U. L 97 z 17.4.2010, s. 17) oraz decyzja Komisji 2002/251/WE z dnia 27 marca 2002 r. dotycząca określonych środków ochronnych w odniesieniu do mięsa drobiowego i pewnych produktów rybołówstwa i akwakultury przeznaczonych do spożycia przez ludzi i importowanych z Tajlandii (Dz.U. L 84 z 28.3.2002, s. 77).

63 Art. 53 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 178/2002.

64 Na przykład: rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2015/943 z dnia 18 czerwca 2015 r. w sprawie środków nadzwyczajnych zawieszających przywóz suszonej fasoli z Nigerii i zmieniające załącznik I do rozporządzenia (WE) nr 669/2009 (Dz.U. L 154 z 19.6.2015, s. 8).

65 Na przykład: rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2015/175 i rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 885/2014.

66 Art. 12 ust. 4 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 854/2004.

67 Pierwsze przedsiębiorstwo usunięte z wykazu z własnej inicjatywy Komisji miało siedzibę w Brazylii. Zostało ono usunięte z powodu salmonelli oraz oszustw związanych z certyfikacją laboratoryjną mięsa i produktów mięsnych importowanych do UE.

68 https://www.efsa.europa.eu/en/topics/topic/food-additive-re-evaluations

69 Rozporządzenie Komisji (UE) nr 1129/2011 z dnia 11 listopada 2011 r. zmieniające załącznik II do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1333/2008 poprzez ustanowienie unijnego wykazu dodatków do żywności (Dz.U. L 295 z 12.11.2011, s. 1–177).

70 Załącznik II do rozporządzenia (WE) nr 1333/2008 zawiera unijny wykaz dodatków do żywności dopuszczonych do stosowania w żywności oraz warunki ich stosowania.

71 Art. 1 rozporządzenia (WE) nr 1332/2008.

72 Motyw 14 i art. 17 rozporządzenia (WE) nr 1332/2008.

73 Źródło: baza danych Komisji na temat środków aromatyzujących.

74 Część A wykazu UE jest opatrzona czterema różnymi przypisami: 1. „Urząd nie zakończył jeszcze oceny”; 2. „dodatkowe dane naukowe należy przedłożyć najpóźniej do dnia 31 grudnia 2012 r.”; 3. „dodatkowe dane naukowe należy przedłożyć najpóźniej do dnia 30 czerwca 2013 r.”; oraz. 4. „dodatkowe dane naukowe należy przedłożyć najpóźniej do dnia 31 grudnia 2013 r.”.

75 Art. 20 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1334/2008.

76 Dziennik EFSA 2012;10(5):2663. https://efsa.onlinelibrary.wiley.com/doi/epdf/10.2903/j.efsa.2012.2663.

77 https://effl.lexxion.eu/article/EFFL/2013/3/241.

78 Rozporządzenie (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U. L 31 z 1.2.2002, s. 1).

79 Komisja zakończyła niedawno kompleksową, opartą na dowodach ocenę polityki dotyczącą rozporządzenia w sprawie ogólnego prawa żywnościowego (ocenę adekwatności) w odniesieniu do całego sektora spożywczego na podstawie programu sprawności i wydajności regulacyjnej (REFIT); dokument roboczy służb Komisji, „Ocena REFIT przepisów ogólnych prawa żywnościowego (rozporządzenia (WE) nr 178/2002)”, („ocena adekwatności”), SWD(2018) 38 final z dnia 15 stycznia 2018 r.

80 Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie przejrzystości i zrównoważonego charakteru unijnej oceny ryzyka w łańcuchu żywnościowym, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 178/2002 [w sprawie ogólnego prawa żywnościowego], dyrektywę 2001/18/WE [w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie], rozporządzenie (WE) nr 1829/2003 [w sprawie genetycznie zmodyfikowanej żywności i paszy], rozporządzenie (WE) nr 1831/2003 [w sprawie dodatków stosowanych w żywieniu zwierząt], rozporządzenie (WE) nr 2065/2003 [w sprawie środków aromatyzujących dymu wędzarniczego], rozporządzenie (WE) nr 1935/2004 [w sprawie materiałów przeznaczonych do kontaktu z żywnością], rozporządzenie (WE) nr 1331/2008 [w sprawie jednolitej procedury wydawania zezwoleń na stosowanie dodatków do żywności, enzymów spożywczych i środków aromatyzujących], rozporządzenie (WE) nr 1107/2009 [w sprawie środków ochrony roślin] oraz rozporządzenie (UE) 2015/2283 [w sprawie nowej żywności], COM(2018) 179 final z dnia 11 kwietnia 2018 r.

81 Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie przejrzystości i zrównoważonego charakteru unijnej oceny ryzyka w łańcuchu żywnościowym, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 178/2002 [w sprawie ogólnego prawa żywnościowego], dyrektywę 2001/18/WE [w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie], rozporządzenie (WE) nr 1829/2003 [w sprawie genetycznie zmodyfikowanej żywności i paszy], rozporządzenie (WE) nr 1831/2003 [w sprawie dodatków stosowanych w żywieniu zwierząt], rozporządzenie (WE) nr 2065/2003 [w sprawie środków aromatyzujących dymu wędzarniczego], rozporządzenie (WE) nr 1935/2004 [w sprawie materiałów przeznaczonych do kontaktu z żywnością], rozporządzenie (WE) nr 1331/2008 [w sprawie jednolitej procedury wydawania zezwoleń na stosowanie dodatków do żywności, enzymów spożywczych i środków aromatyzujących], rozporządzenie (WE) nr 1107/2009 [w sprawie środków ochrony roślin] oraz rozporządzenie (UE) 2015/2283 [w sprawie nowej żywności], COM(2018) 179 final z dnia 11 kwietnia 2018 r.

82 Rozporządzenie (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U. L 31 z 1.2.2002, s. 1) (rozporządzenie w sprawie ogólnego prawa żywnościowego).

83 Art. 14 i art. 17 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ogólnego prawa żywnościowego.

84 Zarządzający ryzykiem to głównie Komisja wspomagana przez przedstawicieli państw członkowskich w ramach Stałego Komitetu ds. Zdrowia Roślin i Zwierząt oraz Żywności i Pasz (PAFF), a także – w zależności od obowiązujących procedur – Rada i Parlament Europejski. Jeżeli chodzi o Komisję, Dyrekcja Generalna ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa Żywności (DG SANTE) stanowi jej jednostkę odpowiedzialną za zarządzanie ryzykiem w obszarze żywności.

85 Rozporządzenie w sprawie ogólnego prawa żywnościowego zawiera w motywie 19 niewyczerpujący wykaz uzasadnionych czynników, takich jak czynniki społeczne, gospodarcze, związane z tradycją, etyczne i środowiskowe oraz możliwość ich kontroli. Wykorzystanie uzasadnionych czynników w procesie decyzyjnym UE nie jest statyczne; dokładny zakres czynników i przypisana im waga różnią się w poszczególnych przypadkach w zależności od przedmiotu i danego działania.

86 Dokument roboczy służb Komisji, „Ocena REFIT przepisów ogólnych prawa żywnościowego (rozporządzenia (WE) nr 178/2002)”, SWD(2018) 38 final z dnia 15 stycznia 2018 r., („ocena adekwatności”), s. 89.

87 Takie jak materiały przeznaczone do kontaktu z żywnością inne niż tworzywa sztuczne, suplementy diety oraz żywność z dodatkiem witamin i minerałów w odniesieniu do wyznaczenia maksymalnych poziomów substancji, a także brak pełnego wdrożenia na szczeblu UE w odniesieniu do oświadczeń zdrowotnych i żywieniowych dotyczących składników botanicznych.

88 Dokument roboczy służb Komisji, „Ocena REFIT przepisów ogólnych prawa żywnościowego (rozporządzenia (WE) nr 178/2002)”, SWD(2018) 38 final z dnia 15 stycznia 2018 r., („ocena adekwatności”), s. 89.

89 Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie przejrzystości i zrównoważonego charakteru unijnej oceny ryzyka w łańcuchu żywnościowym, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 178/2002 [w sprawie ogólnego prawa żywnościowego], dyrektywę 2001/18/WE [w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie], rozporządzenie (WE) nr 1829/2003 [w sprawie genetycznie zmodyfikowanej żywności i paszy], rozporządzenie (WE) nr 1831/2003 [w sprawie dodatków stosowanych w żywieniu zwierząt], rozporządzenie (WE) nr 2065/2003 [w sprawie środków aromatyzujących dymu wędzarniczego], rozporządzenie (WE) nr 1935/2004 [w sprawie materiałów przeznaczonych do kontaktu z żywnością], rozporządzenie (WE) nr 1331/2008 [w sprawie jednolitej procedury wydawania zezwoleń na stosowanie dodatków do żywności, enzymów spożywczych i środków aromatyzujących], rozporządzenie (WE) nr 1107/2009 [w sprawie środków ochrony roślin] oraz rozporządzenie (UE) 2015/2283 [w sprawie nowej żywności], COM(2018) 179 final z dnia 11 kwietnia 2018 r.

90 Dokument roboczy służb Komisji, „Ocena REFIT przepisów ogólnych prawa żywnościowego (rozporządzenia (WE) nr 178/2002)”, SWD(2018) 38 final z dnia 15 stycznia 2018 r., („ocena adekwatności”), s. 39.

91 Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie przejrzystości i zrównoważonego charakteru unijnej oceny ryzyka w łańcuchu żywnościowym, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 178/2002 [w sprawie ogólnego prawa żywnościowego], dyrektywę 2001/18/WE [w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie], rozporządzenie (WE) nr 1829/2003 [w sprawie genetycznie zmodyfikowanej żywności i paszy], rozporządzenie (WE) nr 1831/2003 [w sprawie dodatków stosowanych w żywieniu zwierząt], rozporządzenie (WE) nr 2065/2003 [w sprawie środków aromatyzujących dymu wędzarniczego], rozporządzenie (WE) nr 1935/2004 [w sprawie materiałów przeznaczonych do kontaktu z żywnością], rozporządzenie (WE) nr 1331/2008 [w sprawie jednolitej procedury wydawania zezwoleń na stosowanie dodatków do żywności, enzymów spożywczych i środków aromatyzujących], rozporządzenie (WE) nr 1107/2009 [w sprawie środków ochrony roślin] oraz rozporządzenie (UE) 2015/2283 [w sprawie nowej żywności], COM(2018) 179 final z dnia 11 kwietnia 2018 r.

92 Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie przejrzystości i zrównoważonego charakteru unijnej oceny ryzyka w łańcuchu żywnościowym, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 178/2002 [w sprawie ogólnego prawa żywnościowego], dyrektywę 2001/18/WE [w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie], rozporządzenie (WE) nr 1829/2003 [w sprawie genetycznie zmodyfikowanej żywności i paszy], rozporządzenie (WE) nr 1831/2003 [w sprawie dodatków stosowanych w żywieniu zwierząt], rozporządzenie (WE) nr 2065/2003 [w sprawie środków aromatyzujących dymu wędzarniczego], rozporządzenie (WE) nr 1935/2004 [w sprawie materiałów przeznaczonych do kontaktu z żywnością], rozporządzenie (WE) nr 1331/2008 [w sprawie jednolitej procedury wydawania zezwoleń na stosowanie dodatków do żywności, enzymów spożywczych i środków aromatyzujących], rozporządzenie (WE) nr 1107/2009 [w sprawie środków ochrony roślin] oraz rozporządzenie (UE) 2015/2283 [w sprawie nowej żywności], COM(2018) 179 final z dnia 11 kwietnia 2018 r.

Wydarzenie Data
Przyjęcie ramowego programu kontroli / rozpoczęcie kontroli 29.11.2017
Oficjalne przesłanie projektu sprawozdania do Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) 27.9.2018
Przyjęcie sprawozdania końcowego po przeprowadzeniu postępowania kontradyktoryjnego 14.11.2018
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) we wszystkich językach 6.12.2018

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych obszarów polityki i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę kontroli I, której przewodniczy członek Trybunału Nikolaos Milionis, i która zajmuje się wydatkami związanymi ze zrównoważonym użytkowaniem zasobów naturalnych. Kontrolą kierował członek Trybunału Janusz Wojciechowski, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Kinga Wiśniewska-Danek, szef gabinetu; Katarzyna Radecka-Moroz, attaché; Michael Bain, kierownik; Maria Eulàlia Reverté i Casas, koordynator zadania; Päivi Piki, zastępca koordynatora zadania, a także kontrolerzy: Ioannis Papadakis, Manuel Dias Ferreira Martins i Ermira Vojka oraz asystentka Terje Teppan-Niesen. Wsparcie językowe zapewnili Philippe Colmant, Vesna Marn i Michael Pyper.

Od lewej: Eulàlia Reverté i Casas, Katarzyna Radecka-Moroz, Janusz Wojciechowski, Michael Bain, Päivi Piki, Manuel Dias Ferreira Martins.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2018

PDF ISBN 978-92-847-1569-5 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/279655 QJ-AB-18-032-PL-N
HTML ISBN 978-92-847-1567-1 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/568173 QJ-AB-18-032-PL-Q

© Unia Europejska, 2018

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

  • dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
  • dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
  • drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Wyszukiwanie informacji o UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: https://publications.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=pl.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.