Keemilised ohud meie toidus: ELi toiduohutuse poliitika küll kaitseb meid, ent seisab silmitsi probleemidega

Kokkuvõte

I

Toiduohutus on ELi jaoks oluline prioriteet, mis mõjutab kõiki kodanikke ning on tihedalt seotud kaubanduspoliitikaga. ELi toiduohutuspoliitika eesmärk on tagada inimelu ja inimeste tervise kaitse kõrge tase ning see püüab ELi kodanikke kaitsta kolme liiki toidualaste ohtude ehk füüsiliste, bioloogiliste ja keemiliste ohtude eest.

II

Käesolevas auditis keskenduti keemilistele ohtudele ning küsimusele, kas ELi toiduohutuse mudel on põhjendatud ja leiab rakendust, et kaitsta ELis tarbitavaid tooteid keemiliste ohtude eest. Kontrollikoda leidis, et kõnealune mudel on põhjendatud ning et seda tõepoolest tunnustatakse ülemaailmselt. Kontrollikoda leidis siiski, et see mudel on hetkel ülekoormatud, sest nii komisjonil kui ka liikmesriikidel puudub suutlikkus seda täielikult rakendada.

III

ELi toiduohutuse mudel on kemikaalidega seoses ülemaailmselt eeskujuks ning Maailma Terviseorganisatsiooni (WHO) andmetel on Euroopa kodanikel maailmas tagatud kõige usaldusväärsema tasemega toiduohutus. ELi toiduohutuse mudeli tugevus seisneb alljärgnevas:

1. juhtimisstruktuur, mille puhul vastutus jaguneb ELi detsentraliseeritud asutuste ja komisjoni vahel, tänu millele toimub riskihindamine eraldiseisvalt riskijuhtimisest;
2. eesmärk hinnata kemikaalide ohutust enne nende kasutamist toiduahelas; ning
3. vastutuse selge jaotus erasektori ja avaliku sektori kontrolliasutuste vahel.

Lisaks nõuab EL ELi mittekuuluvatelt riikidelt ELi standardite järgimist, tagamaks, et ELi imporditud toiduained vastaksid sama kõrgetele ohutusstandarditele.

IV

Siiski tuvastas kontrollikoda mudeli rakendamisega seoses mitmeid probleeme. Eelkõige leiti, et

1. toiduainetes, söödas, taimedes ja elusloomades sisalduvate kemikaalide ohutust reguleeriv õigusraamistik on praegu veel lõplikult välja töötamata ega ole saavutanud ELi toidualaste õigusnormidega ettenähtud rakendamise ulatust. Peale selle on Euroopa Liidu õigusaktide ja eeskirjade väljatöötamiseks ning poliitika kujundamiseks teaduslikku nõu andva Euroopa Toiduohutusameti (EFSA) töös mahajäämusi, muu hulgas kemikaalide vallas. See mõjutab osaliselt süsteemi nõuetekohast toimimist ja mudeli jätkusuutlikkust tervikuna.
   Ametiasutuste läbiviidavad kontrollid saavadki moodustada vaid väga väikese osa kõikidest tehtavatest kontrollidest. Kontrollikoda leidis, et mõnes liikmesriigis kontrollitakse teatavaid keemiliste ainete rühmi teistest sagedamini ning et õigusraamistik on nii ulatuslik, et isegi ametiasutustel on keeruline kõiki neile pandud kohustusi täita. ELi mudel toimib kõige usaldusväärsemalt siis, kui avaliku sektori kontrollisüsteeme täiendavad erasektori kontrollisüsteemid. Kuid avaliku ja erasektori kontrollisüsteemide koostoimimise uurimine on alles alguses.
2. ELi eesmärk on tagada, et imporditud toiduained vastaksid Euroopa kõrgeimatele ohutusstandarditele. EL on praegu piiranud pestitsiidide kasutamist lähtuvalt ohu kriteeriumidest. Sellest olenemata võib selliste pestitsiidide jääke lubada ELi imporditud toodetes, kui riskihindamine on näidanud, et tarbijatele ohtu ei ole.
3. Kontrollisüsteem on puudulik, kuna liikmesriikidel oli raskusi nõuete rikkumise korral võetavate täitemeetmete olemuse kindlaksmääramisel. Lisaks tegi komisjon kindlaks võimalused täiustada toidualaste õigusaktide järelevalvet ja jõustamist käsitlevaid menetlusi.

V

Neile asjaoludele tuginedes ergutame komisjoni jätkama õigusraamistiku arendamist selles suunas, et see kaitseks kodanikke jätkuvalt keemiliste ohtude eest, ning esitame komisjonile kolm soovitust. Komisjon peaks

1. praeguse õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programmi (REFIT) rakendamise osana seoses toiduainete, sööda, elusloomade ja taimede valdkondi reguleeriva õigusraamistikuga hindama keemilisi ohte reguleerivate eeskirjade võimalikke muudatusi, pidades silmas suutlikkust neid eeskirju järjepidevalt kohaldada. Komisjon peaks tuginema juba alustatud tööle, et ergutada vastastikust täiendavust ja teha kindlaks, kuidas edasi liikuda nii, et liikmesriikide ametiasutused saaksid põhjendatud olukordades ulatuslikumalt tugineda erasektori tehtud kontrollidele, et parandada kontrollide koordineerimist ja tõhusust ning ELi toiduohutuse mudeli jätkusuutlikkust.
2. Pestitsiidide jääkide puhul toidus peaks komisjon selgitama, milliseid meetmeid ta kavatseb võtta, et säilitada nii ELi toodetud kui ka imporditud toidu puhul sama kindluse tase, järgides samas ka WTO eeskirju.
3. Komisjon peaks liikmesriikidele andma lisajuhiseid täitemeetmete kohaldamise kohta. Komisjon peaks ka rakendama kindlaksmääratud võimalusi, et tõhustada ELi toidueeskirjade täitmise järelevalvemenetlusi.

Sissejuhatus

1

Toiduohutus on suure tähtsusega ELi ja kõikide liidu kodanike jaoks. Erasektori ettevõtjate¹ esmavastutusel põhineva ELi toiduohutuse poliitika eesmärk on tagada, et inimesed ei jääks haigeks toidust, mida nad söövad. Toiduohutus võib mõjutada kõikide kodanike tervist ja on tihedalt seotud nii toiduainete ja loomasööda vaba liikumise tagamisega liidus kui ka ohutu sööda ja ohutu tervisliku toiduga seotud ülemaailmse kauplemise² hõlbustamisega. Euroopa toidualaste õigusnormide eesmärk on tagada inimeste elu ja tervise kaitse kõrge tase³. Komisjon on rõhutanud selle poliitika tähtsust, kinnitades, et ELis müüdavate toiduainete jätkuva ohutuse tagamine on kaitsvas Euroopas kesksel kohal⁴.

2

WHO hinnang toidutekkeliste haiguste ülemaailmse leviku kohta⁵ näitab, et Euroopa on söögi seisukohast maailma üks ohutumaid paiku.

Millised on toiduainetega seotud keemilised ohud?

3

Toiduohutuse mudeli eesmärk on võidelda kolme tüüpi ohtude⁶ vastu: füüsilised⁷, bioloogilised⁸ ja keemilised ohud. Käesolevas auditis keskenduti keemilistele ohtudele.

4

Kogu toit koosneb kemikaalidest. Keemilised ohud on ained, mis võivad põhjustada kahjulikku mõju tervisele, mis tekib looduslikult või mida lisatakse toidu tootmisel või käitlemisel (vt tabel 1). Näideteks on teatavad lisaained, pestitsiidid ja mõningad metallid. Teatavate ainete jäägid võivad jääda toidu sisse ning avaldada mõju kogu toidutarneahela piires või mõjutada erinevaid tooteliike. Näiteks toiduks mõeldud taimede kasvatamisel kasutatud pestitsiidide jääke võib hiljem leida loomset päritolu toiduainete proovidest. Sellepärast põhineb ELi toiduohutuse mudel integreeritud lähenemisviisil, mis hõlmab meetmeid toiduahela kõikides etappides alates söödast, loomade tervisest, taimekaitsest ja toidu tootmisest kuni töötlemise, ladustamise, transpordi, impordi, ekspordi ja jaemüügini välja. Keemilisi ohte võib esineda igas toidus, kaasa arvatud mahetoidus⁹.

5

Euroopa Liidu toiduohutusega seotud kemikaale reguleeriv õigusnormistik on mahukas ja killustatud. EL on vastu võtnud suure hulga õigusakte¹⁰, sealhulgas direktiive, määrusi, otsuseid ja kokkuleppeid, mis käsitlevad eraldi erinevaid konkreetseid valdkondi (toidu lisaained, lõhna- ja maitseained, söödalisandid, pestitsiidid jne). Kõnealune õigusnormistik reguleerib ühtekokku ligikaudu 8000 keemilist ainet (vt I lisa).

Toiduainete keemiliste ohtudega seotud terviseohud

6

Mürgistel tasemetel kemikaalide sisaldusega toiduainete mõju on raske määratleda. Toidutekkelisi haigusi käsitlevad uuringud sisaldavad tihtipeale keemilistest ohtudest¹¹ põhjustatud haiguste või surmade kohta vähem arvulisi näitajaid kui toidutekkeliste infektsioonide kohta. Selle põhjuseks võib olla tõsiasi, et paljude keemiliste ohtude kahju ilmneb alles pika aja pärast, mõnel juhul nende ohtude vastastikmõju ja kumulatiivse mõju tõttu meie kehale.

7

Juhuslikke kaebusi turul oleva konkreetse toote kohta, mis ületab toksilisuse piire, esineb seega suhteliselt harva. Ametiasutuste rakendatav kontrollisüsteem (vt punktid 13‑17) on peamine vahend, mis aitab tarbijaid võimalike ohtude eest kaitsta.

8

Toiduainetes sisalduvad kemikaalid, sealhulgas looduslikult esinevad ained, võivad kahjustada endokriinfunktsiooni ning loomadele manustatavad antibiootikumid võivad suurendada antimikroobikumiresistentsust. II lisas on toodud näiteid toiduainetes sisalduvate kemikaalidega seotud oluliste terviseohtude kohta.

9

Uurides kodanikelt toiduga seotud teatavate probleemide kohta, selgub, et kõige enam valmistab neile muret pestitsiidide, antibiootikumide ja lisaainete kasutamine toiduainete tootmises. EFSA tellitud hiljutisest uuringust selgus, et 86% vastajatest olid kas väga mures või üsna mures selliste ainete kasutamise pärast toiduainete tootmises (vt joonis 1).

Miks sisaldavad toiduained keemilisi ohte?

10

Toiduained võivad toksilisel tasemel kemikaalidega kokku puutuda erinevatel põhjustel, näiteks põllumajandustegevuse, tööstuslike protsesside ja ebasobiva ladustamise käigus või keskkonnasaaste või looduslike toksiinide tõttu. Keemilised ohud võivad toidutarneahelas tekkida mis tahes hetkel. Alljärgnev kohvitass 1 näitab, millised keemilised ohud võivad esineda täiesti tavalise toote puhul. Aruandes on toodud veel kaks kohvitassi, mis näitlikustavad seda, kuidas ELi toiduohutuse mudel mõjutab ühte ja sama toodet.

11

Peale juriidilise kohustuse on toidusektoris tegutsevatel ettevõtjatel suur mainega seotud ja majanduslik huvi tagada, et nende müüdavad toiduained oleksid ohutud. Selles on neile abiks kemikaalid, nt desinfektsioonivahendid ja säilitusained. Samas on toidukäitlejatel ka niisugused majanduslikud huvid, mis võivad neid ajendada kasutama kemikaale selleks, et pakkuda näiteks uusi tooteid, tekstuure või maitseid või hoida kokku kulusid.

12

ELi toidualaste õigusnormidega reguleeritavad keemilised ained on vaid osa turul olevatest paljudest kemikaalidest. Arvude täpne suhe on teadmata. Enamiku toidus kasutatavate kemikaalide suhtes kohaldatakse turustamiseelse loa andmise menetlust, et tagada vastavus ELi toidualaste õigusnormide nõuetele, sealhulgas toiduohutusele. Uutele ainetele taotletavate lubade arv kasvab aasta-aastalt¹². EL on olnud pikka aega põllumajanduslike toiduainete kemikaalide sektoris maailmaturul juhtival kohal. EFSA on ELi asutus, mis vastutab riskihindamise eest kõikides toiduahela valdkondades.

Kuidas ELi toiduohutuse kontrollisüsteem toimib?

13

Enamiku toiduohutust reguleerivate sätete üle otsustatakse ELi tasandil. Võttes arvesse asjaomase valdkonna ELi asutustelt saadud nõu, teeb komisjon ettepaneku eeskirjade kohta, mille järgimisega tagatakse ELis tarbitava toidu ohutus. Tervise ja toiduohutuse peadirektoraat (DG SANTE) on selle poliitika eest vastutav komisjoni struktuuriüksus.

14

Liikmesriikide ametiasutused vastutavad peamiselt toidutarneahelat käsitlevate õigusaktide täitmise tagamise eest enda territooriumil. Pädevad asutused võtavad oma territooriumil kasutusele ametlikud kontrollisüsteemid, mis annavad kinnitust selle kohta, kas ettevõtjate tegevused ja ELi turule lastavad kaubad vastavad asjaomastele standarditele ja nõuetele. Komisjon vastutab ELi mittekuuluvatele riikidele suunatud meetmete vastuvõtmise eest (nt ettevõtete loetelust väljajätmine) ja õiguslike meetmete võtmise eest, kui liikmesriigid ei täida oma kohustusi.

15

Tehtavate kontrollide aluseks on toidu ja sööda ametliku kontrolli määrus (EÜ) nr 882/2004. Selle määruse eesmärk on tagada integreeritud ja ühtne lähenemisviis seoses toidutarneahela piires tehtavate ametlike kontrollidega. See annab pädevatele asutustele raamistiku, mille alusel kindlaks teha kooskõla toidu- ja söödaalaste õigusnormidega ning ennetada ja kõrvaldada inimestele ja loomadele tekkivaid ohte või siis vähendada neid vastuvõetavale tasemele. Määruses on kehtestatud ka erieeskirjad imporditud toodete ametliku kontrolli kohta. Keemiliste ohtude valdkonda reguleerivad lisaks veel arvukad valdkondlikud õiguslikud vahendid.

16

EL on maailma suurim põllumajandustoodete ja toiduainete importija ja eksportija. Impordikontrolli eesmärk on tagada, et importtooted vastaksid ELi õigusaktide nõuetele samamoodi nagu ELis toodetud toiduained. Lähtutakse põhimõttest, et kõik ELi turgudel saadaolevad toiduained peavad olema ohutud, hoolimata nende päritolust¹³.

17

Toiduainete tarneahelaga seotud ettevõtjatel lasub peamine vastutus toidu ohutuse eest ning sageli on neil kasutusel kvaliteedi tagamise süsteemid, mida rakendatakse kuni tarnehetkeni.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

18

Kontrollikoja auditis uuriti ELi toiduohutuse mudeli alust ja toimimist seoses keemiliste ohtudega. Auditi ulatust määrates võtsime arvesse mitmeid asjaolusid: keemiliste ohtude valdkonnaga seotud riskide olulisus, ELi vastutuse olulisus seoses kemikaalidega, asjaomasele teemale keskenduva auditi tähtsus ja võimalik mõju ning kontrollikoja hiljutistes ja käimasolevates auditites käsitletud teemavaldkonnad. Auditis tõstatatud üldine küsimus oli järgmine:

19

Eelkõige uuris kontrollikoda

• kas kemikaalide puhul rakendatavat ELi toiduohutuse mudelit peetakse rahvusvahelistele parimatele tavadele vastavaks;
• kas ELil on olemas kindel õiguslik alus, mis aitab tagada, et importimisel järgitakse ELi peamisi nõudeid toiduainetes, loomasöödas, elusloomade puhul ja taimedel kasutatavate kemikaalide kohta;
• mudeli rakendamist, eriti õigusraamistiku täielikkust, kontrollisüsteemi toimivust ja seda, kas kõnealune mudel on keskpikas perspektiivis toimiv.

Auditi eesmärk ei olnud hinnata toiduohutuse probleemide teaduslike hindamiste õigsust.

20

Kontrollisüsteemide kasutamist liikmesriikides hinnates võttis kontrollikoda aluseks viimase aasta, mille kohta olid täielikult olemas kõik kavandamise, rakendamise ja järelevalvega seotud dokumendid (st 2016).

21

Audit viidi läbi ajavahemikus detsembrist 2017 kuni maini 2018. Auditi tõendusmaterjal koguti järgmistest allikatest:

• dokumentide läbivaatamised ja intervjuud komisjoni (tervise ja toiduohutuse peadirektoraadi) ja EFSAga ehk ELi ametiasutusega, kes annab koos Euroopa Ravimiametiga teaduslikku nõu toiduohutuse alal¹⁴; ühtlasi kontrolliti ja analüüsiti komisjoni menetlusi, suuniseid, kirjavahetust liikmesriikidega ja koosolekute protokolle ning väliseid hindamisi ja auditiaruandeid;
• kolme liikmesriigi külastused: Itaalia, Madalmaad ja Sloveenia¹⁵. Kontrollikoda külastas nende liikmesriikide asjaomaseid ministeeriume, toidusektori ettevõtjaid ja liikmesriikide kontrollisüsteemi peamisi punkte (nt piirikontrollipunkte). Liikmesriikidesse tehtud külastuste ajal kontrolliti nii liikmesriikide kontrollisüsteemide toimimist kui ka kontrollidega seotud ja teadusalase teabe liikumist komisjoni ja EFSA-ni;
• kohtumised ekspertidega, kes osalevad seoses oma tööga liikmesriikides või EFSAs rahvusvahelistel foorumitel ning kellel on keemiliste ohtude ja toiduohutuse vallas üldiselt juurdepääs ajakohasele teabele.

Tähelepanekud

ELi toiduohutuse mudel on kemikaalidega seoses ülemaailmselt eeskujuks

22

Aruande käesolevas osas on tutvustatud elemente, tänu millele on ELi mudel ülemaailmselt eeskujuks. Selles osas kirjeldatakse ühtlasi ELi õiguslikku alust, mis nõuab ELi mittekuuluvatelt riikidelt ELi eksporti tehes ELi standardite järgimist, tagamaks, et ELi tooted ja imporditud tooted vastavad sama kõrgetele ohutusstandarditele.

ELi mudeli tugevus seisneb mitmetes seda eristavates elementides

23

Komisjoni õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programmi (REFIT)¹⁶ rakendamisega seoses annavad üldiste toidualaste õigusnormide¹⁷ kui toidusektorit reguleerivate ELi õigusaktide peamise osa toimivuskontrolli hiljutised tulemused tõendust sellest, et ELi toiduohutuse mudelil on palju positiivseid omadusi. Meie läbivaadatud uuringud ja ka eksperdid, kellega kohtusime (vt punkt 21), pidasid kõik ELi toiduohutuse mudelit eeskuju andvaks^{18 19 20}. Vaatamata sellele, et ELi mudel on üks arenenumaid, on põllumajandusettevõtjate nõuete täitmisega seotud kulud ELis üldjuhul sama suured kui mujal maailmas²¹. ELi mudelit eristavateks ja sellele iseloomulikeks tugevusteks peetakse mitmeid elemente. Käesolevas osas on vaatluse alla võetud neist elementidest kolm.

ELi mudel tunnustab ja eristab selgelt riskianalüüsi kolme komponenti

24

ELi õigus, täpsemalt üldised toidualased õigusnormid (määrus (EÜ) nr 178/2002)²² eristavad ELi tasandi riskianalüüsi kolme komponenti: riskihindamine, riskijuhtimine ja riskist teavitamine (vt joonis 2).

25

Nende kolme komponendi lahushoidmise tagamiseks loodi üldiste toidualaste õigusnormidega 2002. aastal sõltumatu Euroopa amet EFSA, kes pakub toiduohutusalast teaduslikku riskihindamist²³. Selle ameti loomine on aidanud ELi toiduohutuse poliitikakujundajatel tervishoiualastele kriisiolukordadele reageerida ning ühtlasi luua terviklik toiduohutussüsteem, mis hõlmab standardeid ja nende standardite järgimist tagavaid mehhanisme. Üldised toidualased õigusnormid nägid sellele asutusele ette piisavad volitused, et panna alus teaduspõhisele toiduohutusmudelile.

ELi toiduohutuse käsituses rakendatakse vajaduse korral ettevaatuspõhimõtet

26

Ettevaatuspõhimõte on ELi üldiste toidualastes õigusnormides sisalduv riskijuhtimisvahend²⁴ (vt 1. selgitus). Kui on piisavalt põhjust muretsemiseks ja teaduslik ebakindlus püsib, võib riskijuhtimisprotsessi käigus sellele põhimõttele tugineda ja olla ettevaatlik.

27

Oma 2000. aastal avaldatud teatises ettevaatuspõhimõtte kohta tõi komisjon välja, et põhimõtet tuleks kohaldada kindlate piirangutega²⁵. Põhimõtet võib kohaldada juhul, kui on tehtud riskihindamine ja jõutud järeldusele, et kuigi konkreetne risk on olemas, on selle ulatuse väljaselgitamiseks vaja täiendavat teaduslikku teavet (vt joonis 3). „Ettevaatuspõhimõte (---) loob aluse tegutsemiseks juhul, kui teadus ei suuda anda selget vastust²⁶.“ Seega annab see riskijuhile võimaluse võtta ajutisi meetmeid, samal ajal kui ta ootab täiendavat teaduslikku teavet, et viia läbi kõikehõlmav riskihindamine.

28

Ettevaatuspõhimõttel on nii pooldajaid kui ka vastaseid. Pooldajad väidavad, et see on hea vahend avalikkuse kaitsmiseks võimaliku kahjuliku mõju eest (antud juhul keemiliste ohtude eest). Vastased kardavad, et selle põhimõtte kohaldamine pärsib innovatsiooni ja on tarbetult kallis. Oma 2000. aasta teatises püüdis komisjon viia isikute, tööstuse ja organisatsioonide vabaduse ja õigused tasakaalu vajadusega vähendada negatiivse mõju ohtu keskkonnale ning inimeste, loomade ja taimede tervisele.

29

Sanitaar- ja fütosanitaarmeetmete rakendamise lepingu (SPS-lepingu)²⁷ kohaselt võtavad WTO liikmed endale kohustuse töötada välja oma tervishoiustandardid, tuginedes riskipõhistele kriteeriumidele²⁸. See toob ELile kui peamisele toiduainete eksportijale olulist kasu. Praeguses ELi õigusraamistikus on ühitatud kahte liiki kriteeriumid: riskipõhised (enamikul juhtudest) ja ohupõhised välistavad kriteeriumid pestitsiidide turustamist ja kasutamist reguleerivates õigusaktides (vt 2. selgitus). Riskipõhised kriteeriumid tähendavad seda, et konkreetne aine peab selle ohutustasemete väljaselgitamiseks läbima kogu riskihindamise protsessi²⁹, samas kui ohupõhised kriteeriumid keelustavad teatavad ained³⁰ pelgalt selle põhjal, et nende kohaselt võivad kõnealused ained olla ohtlikud (nt kantserogeensed), ilma seejuures täielikku riskihindamist läbi viimata.

30

WTO eeskirjade kohaselt ei saa importivad riigid võimalike importide keelustamiseks kasutada ainult ohupõhiseid kriteeriume³¹. Komisjon arutas hiljuti impordile kehtestatud jääkide piirnormi taotlusi hindavate liikmesriikidega (vt punkt 38) seda, kuidas rakendada õigusnõudeid, mis on sätestatud kahes ELi määruses, mida kohaldatakse pestitsiididele lubade andmise ja pestitsiidide jääkide suhtes³² nii, et liikmesriigid täidaksid samal ajal ka SPS-lepinguga võetud kohustusi³³.

EL jätab peamise vastutuse toiduohutuse eest toidusektori ettevõtjate kanda

31

Toidu- ja söödasektori ettevõtjate hulka kuuluvad näiteks põllumajandusettevõtjad, kalurid, töötlejad, turustajad, importijad ja jaemüüjad. Kõikidele neile kehtivad üldised ja konkreetsed õiguslikud nõuded³⁴. ELi toidualaste õigusnormide kohaselt vastutavad nende õigusaktide järgimise ning eeskätt toiduohutuse täitmise eest peamiselt toidusektori (või söödasektori) ettevõtjad³⁵. Selle põhimõtte täiendamiseks ja toetamiseks peavad liikmesriikide ametiasutused tagama piisava ja tõhusa kontrolli ning komisjon peab tegema järelevalvet raamistiku üle tervikuna, et tagada selle asjakohane toimimine (vt joonis 4).

32

(Keemilist) toiduohutust käsitlevate ELi õigusaktidega reguleeritavate toidu, sööda, elusloomade ja taimede suurt hulka silmas pidades on oluline era-³⁶ ja avaliku sektori kontrolle hästi koordineerida, et tagada tõhus ressursikasutus. Asjassepuutuvate kontrollide suure arvu³⁷ mõistmiseks võib tuua näiteks asjaolu, et 2016. aastal analüüsisid liikmesriikide pädevad asutused 84 657 pestitsiidijääkide proovi (koos Islandi ja Norra kontrollitud proovidega) ja 706 764 direktiivis 96/23/Eܳ⁸ käsitletud ainete ja jääkide proovi.

33

2016. aastal uuris komisjon, kas liikmesriigid võiksid kavandada oma ametlikke söödakontrolle, tuginedes erasektori tehtud kontrollidele³⁹, ning 2017. aastal uuris komisjon võimalikku koostoimet ametlike kontrollide, toidusektori ettevõtjate sisekontrollide ja erasektori sertifitseerimissüsteemide vahel⁴⁰. Komisjon tegi 2016. aasta söödauuringu tulemusena kindlaks ametlike söödakontrollide süsteemi ja erasektori kindluse tagamissüsteemide vahelise tihedama suhtluse võimalikud eelised ja probleemid.

34

Kuigi liikmesriikide ametiasutused nõustusid, et asjaomaste erasektori kavade ja toidusektori ettevõtjate sisekontrolli kvaliteedi asjakohane jälgimine on tähtis, on vähemalt kahe liikmesriigi ametiasutused väljendanud muret sellise arengu pärast⁴¹. Üks väljendatud muredest on seotud tõsiasjaga, et toidusektori ettevõtjate ja sertifitseerimisasutuste vahel on finantssuhe ning et kavade auditeerimisest teatatakse enamasti ette, ent etteteatamine võib mõjutada teabe usaldusväärsust. Teine mure on seotud sellega, et teatavad õiguslikud nõuded, näiteks jääkide piirmäärad ei kajastu üksüheselt erasektori toiduohutuse standardite süsteemides.

ELi mittekuuluvatest riikidest imporditud toiduained peavad vastama ELi standarditele

35

Ligikaudu 13% ELis tarbitavatest toodetest on imporditud⁴². Väljaspool ELi kehtivad toiduohutusstandardid võivad erineda ELis kohaldatavatest standarditest. EL töötab koos 188 riigiga välja standardite, suuniste ja tavade kogu Codex Alimentarius. See koodeks sisaldab olulist raamistikku, milles on ühendatud paljud toidustandarditega seotud küsimused. Kuigi paljud riigid kohaldavad koodeksis kokkulepitud standardeid, on standardite kehtestamine selles siiski piiratud⁴³. Komisjoni sõnul oli nt ligikaudu pool viimastel aastatel kehtestatud pestitsiidide jääkide piirnormidest Codexis ja ELi õigusaktides sama.

36

Komisjon kinnitab oma veebilehel ja avaldatud teatistes, et toidu- ja söödahügieeni, tarbijaohutuse ning loomatervishoiu staatusega seonduvate rangete impordieeskirjade eesmärk on tagada, et kõik imporditavad kaubad vastaksid ELis kehtivate standarditega võrdväärselt kõrgetele standarditele⁴⁴. EFSA hiljutises pestitsiidijääke käsitlevas aastaaruandes on osutatud tõsiasjale, et importtoodetelt võetakse kaks korda suurema tõenäosusega proove kui kodumaistelt toodetelt. See annab märku toiduohutuse riskimudeli kohaldamisest⁴⁵.

37

ELil on ELi mittekuuluvate riikidega kahte liiki kaubandussuhteid: 1) kahepoolsetel lepingutel põhinevad suhted ja 2) ilma konkreetsete kahepoolsete lepinguteta suhted. Mõlemal juhul peavad ELi mittekuuluvad riigid ELi eksportimisel ELi standardeid järgima.

38

Põhjendatud juhtudel võivad ELi mittekuuluvad riigid taotleda, et EL muudaks teatavaid piiranguid (nt konkreetse pestitsiidi või toiduaine maksimaalsed jääkide piirnormid). Seda mehhanismi nimetatakse impordile kehtestatud jääkide piirnormiks. Asjaomane liikmesriik hindab kõigepealt ELi mittekuuluva riigi taotlust ja saadetud dokumente. Seejärel avaldab EFSA liikmesriikide riskihindamisele tuginedes oma arvamuse. Kui see arvamus on positiivne ja selle põhjal tehakse kindlaks, et tarbijate ohutusega ei riskita, võib komisjon otsustada rahuldada ELi mittekuuluva riigi impordile kehtestatava jääkide piirnormi taotluse ning muuta ELi õigusraamistiku oma vajadustele vastavaks (nt kehtestades konkreetse ELi maksimaalse jääkide piirnormi). ELi mittekuuluvad riigid võivad impordile kehtestatud jääkide piirnormi muutmist taotleda ka ELis mittelubatud toimeaineid sisaldavate toiduainete puhul⁴⁶. Impordile kehtestatud jääkide piirnormide puhul on EL seega välja töötanud õigusraamistiku, millega nõutakse ELi eksportivatelt ELi mittekuuluvatelt riikidelt ELi toodetega samade toiduohutuse standardite järgimist (vt punkt 30).

Mudeli rakendamisega seotud probleemid

39

Selles aruande osas kirjeldatakse ELi toiduohutuse mudeli rakendamisega seotud hetkeprobleeme. Alljärgnevates peatükkides on selgitatud õigusraamistiku täielikkuse taset, mõningaid elemente, mis mõjutavad ja ohustavad toiduohutusmudeli jätkusuutlikkust keskpikas perspektiivis, ning kontrollisüsteemi piiranguid.

Mõningaid ELi õigusaktide elemente ei ole ikka veel rakendatud või käsitletud

40

Pärast üldiste toidualaste õigusnormide vastuvõtmist 2002. aastal on aastate jooksul jõustunud erinevaid õigusnorme, mis reguleerivad toiduainetes, söödas, elusloomades ja taimedes esinevaid keemilisi ohte. Mõningaid ELi õigusaktide elemente tuleb veel rakendada ja komisjon peab neid käsitlema (vt punkt 53 ja III lisa). Osa neist elementidest on seega hõlmatud riiklike meetmetega. Kontrollikoda leidis, et see on mõjutanud õigusraamistiku rakendatavust ja turu nõuetekohast toimimist ning võib seada ohtu keemiliste ohtude eest kaitsmise taseme, mille ELi seadusandjad nägid ette 2002. aastal. Tabel 2 sisaldab näiteid ELi õigusnormide elementidest, mida komisjon peab veel rakendama või käsitlema.

41

Leidsime, et ELi õigus käsitleb praegu osasid ainerühmi (nt pestitsiidide ja veterinaarravimite jääke) teistest (nt ensüümid, toiduga kokku puutuvad materjalid) üksikasjalikumalt. Komisjon ei ole teinud ega tellinud valdkondadevahelist riskihindamist, mis selliseid erinevusi õigustaks.

ELi toiduohutuse mudeli jätkusuutlikkust katsetatakse

42

Kuigi toiduainetes, söödas, taimedes ja elusloomades esinevaid kemikaale reguleeriva õigusraamistiku elementide väljatöötamine jätkub (vt punkt 40 ja III lisa), areneb ka keemiatööstus edasi. Surve uute ainete lubamiseks on suur. Nagu Ernst & Young 2012. aastal läbi viidud EFSA välishindamises nentis, on lubatud toodete arv alates 2006. aastast järk-järgult suurenenud, nagu ka esitatavate heaks kiidetud loataotluste arv. Hindaja aruandes märgiti ka, et taotlused moodustavad üle 60% EFSA töötulemustest. Enam kui kolmandik neist taotlustest on seotud uute toodetega. See paneb proovile EFSA suutlikkuse ning võib kaasa tuua ressursside suunamise tööstuse taotletud hindamiste läbiviimisesse. Mitmed EFSA osakonnad on kinnitanud tõsisemaid mahajäämusi, eriti reguleeritavate toidu koostisosade vallas. Hoolimata hiljutistest edusammudest ei ole nende mahajäämustega siiski tulemuslikult tegeletud.

43

Kuigi liikmesriigid on õigusaktide kohaselt või EFSA nõudmisel kohustatud esitama teaduslike hindamiste⁴⁷ tegemiseks vajalikke andmeid, ei tee nad seda alati. Teaduslike hindamiste, sealhulgas EFSA hindamiste viibimine mõjutab seadusandjate suutlikkust anda välja uusi või muuta olemasolevaid õigusakte. Viibimiste põhjuseks võivad muu hulgas olla piiratud ressursid või tõsiasi, et teadusasutustel on näiteks ekspertide ebapiisava hulga tõttu raskusi teaduslike eksperditeadmiste kõrgel tasemel hoidmisega.

44

Õigusraamistik on praegu nii ulatuslik, et ametiasutused ei suuda kõikide reguleeritavate ainetega laialdasi katseid läbi viia (vt punkt 50 ja I lisa).

45

Need tegurid seavad ohtu mudeli toimivuse pikas perspektiivis, sest mudelist oodatakse enamat kui see praegusel kujul anda suudab. EFSA on juba tunnistanud, et jätkusuutlikkus on valdkond, millele tuleb järgnevatel aastatel keskenduda. Komisjon on selle samuti juba õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programmi rakendamisel ning sektoripõhistes hindamistes teemaks võtnud.

Kontrollisüsteemi piirangud

ELis toodetud või kasvatatud toodete kontrollisüsteem

46

Liikmesriigid vastutavad õigusaktide täitmise tagamise eest kogu põllumajandusliku toidutarneahela piires ehk n-ö talust toidulauani jõudmise vältel (vt joonis 5). Liikmesriikide asjaomased asutused viivad ELi õigusaktide kohaselt läbi kontrolle, mis annavad kinnitust selle kohta, kas ettevõtjate tegevused ja ELi turule lastavad kaubad vastavad asjaomastele standarditele ja nõuetele. Kõnealused asutused peaksid neid kontrolle tegema korrapäraselt, lähtuvalt riskist, ja sobiva sagedusega⁴⁸.

47

Kontrollikoda leidis, et liikmesriikide ametiasutused kontrollivad kontrollisüsteeme, mille toidusektori ettevõtjad on kasutusele võtnud keemiliste riskidega tegelemiseks, ja nende tulemusi⁴⁹. Kontrollide käigus võidakse kindlaks teha puudusi reguleeritavate toidu koostisosade või taimekaitsevahendite ja veterinaarravimite kasutuses, mis võib põhjustada nende liiga suuri jääke või mittelubatud ainete jääke toiduainetes. Peale selle võivad liikmesriikide ametiasutused vastavalt kontrollikavadele võtta laborianalüüside proove.

Liikmesriigid võtavad ELis turustatavatest toiduainetest teatavate kemikaalide rühmade proove teistest sagedamini

48

Liikmesriigid ei ole kohustatud kõiki ELi poolt reguleeritavaid aineid oma kavadesse kaasama, kuid kontrollid peavad olema kavandatud riskipõhiselt. Kontrollikoja külastatud kolm liikmesriiki viivad iga kava kohta läbi riskianalüüsi, st tavaliselt tehakse eri ainerühmade kohta eraldi riskianalüüs. Ükski neist liikmesriikidest ei ole aga teinud valdkondadeülest riskihindamist, et järjestada keemiliste ainete erinevad rühmad nende riskitaseme järgi.

49

Kontrollikoda uuris neis kolmes külastatud liikmesriigis keemiliste ainete erinevate rühmade laborianalüüside aruandeid⁵⁰. Kontrollikoda leidis, et kõnealused liikmesriigid uurivad teatavaid ainerühmi teistest põhjalikumalt. Nad keskenduvad kontrollides pestitsiidide, veterinaarravimite ja saasteainete jääkidele⁵¹, kuid reguleeritavaid toidu koostisosi, näiteks toidu lõhna- ja maitseaineid ning toiduensüüme alati ei kontrollita. Joonisel 6 on toodud andmed proovide kohta⁵², mille kolm kontrollikoja külastatud liikmesriiki võtsid 2016. aastal keemiliste ainete erinevate rühmade kohta.

50

ELi tasandi õigussätete mittetäielik ühtlustamine (vt punktid 40 ja 41) võib osaliselt selgitada teatavate toidukoostisosade (nt ensüümides ja toiduga kokkupuutuvas materjalis, vt joonis 7) vähest kontrollimist või mõningatel juhtudel ka kontrolli puudumist. Kuigi ELi praegune õigusraamistik lubab liikmesriikidel kontrollida näiteks teatavaid lisaaineid või maitse- ja lõhnaaineid, teevad liikmesriigid nende ainete suhtes ikkagi vähe kontrolle. See näitab, et liikmesriikide ressursid on piiratud ja neil ei ole võimalik kõikide ainetega katseid teha⁵³. Tabelis 3 on esitatud kokkuvõte võimalike riskide kohta, mida liikmesriigid arvesse ei võta, kui nad teatud reguleeritavaid toidu koostisosasid oma kontrollidesse ei kaasa.

Edasised suunised rikkumistega tegelemiseks

51

Kui liikmesriikide ametiasutused tuvastavad ametliku kontrolli käigus rikkumise, peavad nad võtma meetmeid, millega tagatakse, et ohtlikku toitu ei lasta turule ja et ettevõtja võtab olukorra parandamiseks meetmeid. Liikmesriigi tasandil võimalike täitmise tagamise meetmete hulka kuuluvad konkreetse toote hävitamine või selle turult kõrvaldamine või tegevuse peatamine või lõpetamine. Peale selle peavad liikmesriigid kehtestama oma eeskirjad karistuste kohta, mis peaksid olema tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad⁵⁴.

52

Kontrollikoda uuris külastatud liikmesriikides kohaldatavaid siseriiklikke eeskirju ja täitmise tagamise meetmeid. Kontrollikoda leidis, et riigid olid kehtestanud eeskirjad keemiliste ohtudega seotud rikkumiste eest karistuste määramise kohta. Kui laborikatsed näitavad, et proov ületab ELi õigusega sätestatud piirmäära, võtavad liikmesriigid rikkumise suhtes järelmeetmeid ja teevad ohutushindamise. Kui liikmesriigid hindavad kõnealuse toote ohutuks, annavad nad esimesel korral tavaliselt hoiatuse või suurendavad kontrolli. Kui riskihindamine näitab terviseriski, kohaldavad nad rahatrahvi.

53

Kontrollikoda leidis siiski, et kui liikmesriigid olid tuvastanud nõuete täitmata jätmise, oli neil raskusi täitemeetme kindlaksmääramisel, mida konkreetse rikkumise suhtes kohaldada. Liikmesriikidel ei ole võimalik kasutada kindlaksmääratud väärtust, et selgitada välja nõuete mittetäitmise korral võetavate täitemeetmete olemus.

Komisjon vaatab liikmesriikide ametiasutuste võetud meetmed läbi

54

Komisjon külastab liikmesriike, et kontrollida riiklike ametiasutuste poolt ELi õigusaktide rakendamiseks võetud meetmeid. Ta võib anda riiklikele ametiasutustele soovitusi ja jälgida nende soovituste rakendamist. Samuti võib ta kindlaks teha probleemid, mis mõjutavad ELi eeskirjade rakendamist muude mehhanismide kaudu, nagu kaebused, liikmesriikide aruannete jälgimine, riiklike õigusaktide eelnõude teavitamine ja ülevõtmise kontrollimine.

55

Kui komisjon tuvastab nõuete rikkumise, on tal mitu võimalust alates dialoogist mis tahes asjakohasel tasandil kuni ametliku rikkumismenetluseni. Samuti võib ta saata kõrgetasemelisi kirju, algatada kohtumenetlusi ning ka peatada teatavate toiduainete müügi või kehtestada sellele eritingimused. Komisjon peab selliseid meetmeid võtma juhul, kui asjaomased toiduained võivad põhjustada inimesele tõsist terviseriski või kui on olemas tõendid liikmesriigi kontrollisüsteemide mittetoimimise kohta. Tänaseni on komisjon neid meetmeid võtnud vähemalt ühel juhul, kui ta keelustas antibiootikumijääke sisaldavast piimast toodetud juustu müügi.

56

Kontrollikoda vaatas komisjoni 2016. aastal tehtud auditite põhjal antud soovitused läbi. Leidsime auditisoovitusi pestitsiidide, saasteainete ja veterinaarravimite kohta. Komisjon ei esitanud toidu reguleeritud koostisosade kohta mingeid soovitusi ega kohaldanud liikmesriikide suhtes mingeid täitemeetmeid.

ELis tarbitavate, kuid mujal toodetud või kasvatatud toodete kontrollisüsteem

57

Piirikontrollid on olulised sellepärast, et see on esimene hetk, mil ELi mittekuuluvatest riikidest pärit tooted jõuavad ELi ja liikmesriikide ametiasutused saavad neid kontrollida. Kui imporditavad tooted on jõudnud ELi territooriumile, kehtib neile sama kontrollirežiim nagu liidu toodangulegi. Valdav osa meie imporditavatest toiduainetest on mitteloomset päritolu, näiteks teravili, puu- ja juurviljad, kohv, tee ja vürtsid (vt joonis 7).

58

Impordi suhtes rakendatav ELi kontrollisüsteem põhineb riskil inimeste, loomade ja taimede tervisele. Suurema riskiga importkaupade puhul nõutakse rangemaid tingimusi nende ELi sissetoomiseks ning sellest tulenevalt ka kõrgemal tasemel kontrolli kui väiksema riskiga importkaupade puhul. ELi lähenemisviisi kohaselt kaasneb loomset päritolu toiduainetega suurem risk⁵⁵ kui mitteloomset päritolu toiduainetega. Sellest tulenevalt kontrollitakse mitteloomset päritolu imporditavaid toiduaineid tavaliselt vähem kui loomset päritolu toiduaineid, välja arvatud juhul, kui nendega on seotud konkreetselt reguleeritud risk (vt punkt 60).

59

Loomset päritolu toiduained võib ELi sisse tuua siis, kui komisjon on heaks kiitnud nende päritoluriigi⁵⁶ ning ELi mittekuuluvates riikides tegutsevad ettevõtted, tuginedes asjaomaste riikide esitatud loeteludele^{57 58}.

60

Üldiselt näevad ELi õigusnormid ette, et mitteloomse toidu impordikontrollide sageduse ja laadi üle otsustavad liikmesriigid. 3. selgitus annab teavet selle üldise reegli erandite kohta ning annab kokkuvõtliku ülevaate mitteloomset päritolu toiduainetest saadetiste suhtes kohaldatavate spetsiaalsete kontrolliprotseduuride ja imporditingimuste kohta ELi välispiiridel.

61

Liikmesriigid vastutavad ELi välispiiridel kontrolli teostamise eest. Nad teevad dokumentide, identsuse ja füüsilist kontrolli, et teha kindlaks, kas loomsed ja mitteloomsed tooted vastavad kirjeldusele ja ELi imporditingimustele (vt joonis 9).

Keemiliste ohtude kindlakstegemise eesmärgil laboriuuringute tegemise üle otsustab üldiselt iga liikmesriik ise

62

ELi õigusaktidega on kindlaks määratud loomset päritolu imporditavate toodete (vt joonis 10) ja mitteloomset päritolu teatavate toodete füüsilise kontrolli sagedus (vt joonis 11). Füüsilise kontrolli raames võetakse laborikatseteks proove, kuid nende minimaalset sagedust ei ole ELi tasandil üldiselt kehtestatud, välja arvatud teatava hulga imporditud toodete puhul⁶². Keemiliste ohtude kindlakstegemise eesmärgil laborikatsete tegemise üle otsustab seetõttu peamiselt iga liikmesriik ise.

63

Toidu- ja söödaalane kiirhoiatussüsteem (RASFF) on ELi loodud vahend kiire teabevahetuse tagamiseks riikide ametiasutuste vahel seoses toidu- ja söödaalaste terviseriskidega. Kontrollikoda leidis, et kolmes külastatud liikmesriigis kasutati RASFFi aktiivselt teabeallikana laborikatsete kavandamiseks, kuna see süsteem annab olulist teavet riskide kohta.

64

Kontrollikoja auditi käigus selgus, et komisjoni ja liikmesriikide kontrollimenetlused keskenduvad veterinaarravimite, teatavate saasteainete ja pestitsiidide jääkide tuvastamisele loomset päritolu tooteid käsitleva direktiivi 96/23/EÜ alusel. Mitteloomset päritolu toiduainete füüsiline kontroll ELi välispiiridel hõlmab peamiselt pestitsiidijääke ja saasteaineid.

65

Kontrollikoda leidis veel, et külastatud liikmesriikides puudub nii loomset kui ka mitteloomset päritolu toiduainete puhul eeskätt toidu lõhna- ja maitseainete, toiduensüümide ja toidulisanditega seotud kontroll. Lisaks kontrollitakse loomset päritolu toodete puhul harva lisaaineid ning muude ELi õigusaktidega kui direktiiv 96/23/EÜ reguleeritavaid pestitsiide ja saasteaineid. 4. selgituses on toodud näide liikmesriigi kontrollikava kohta, mis ei hõlma kõikide keemiliste ohtude rühmade katseid.

Täitemeetmeid ei rakendata täies ulatuses

66

Vaatasime läbi meetmed, mida liikmesriigid võtavad ELi nõuetele mittevastavate imporditud toiduainete tuvastamise korral. Liikmesriikide ametiasutused hindavad imporditud toiduainete ohutust sarnaselt ELi päritolu toodetega (punktid 52 ja 53). Liikmesriigid kas saadavad saadetise tagasi või kõrvaldavad toote turult ning nõuavad, et importijad tasuksid laborikulud. Ükski kolmest külastatud liikmesriigist ei kehtesta importijatele lisakaristusi.

67

Komisjon saab puudustega tegeleda auditisoovituste, järelauditite, kõrgetasemeliste kirjade ning asjaomaste ELi mittekuuluvate riikide esindajatega kohtumiste kaudu. Erinevalt liikmesriikidest võib komisjon impordi kas peatada või kehtestada sellele eritingimused⁶³ ning ta ka tegelikkuses kasutab neid vahendeid⁶⁴. Komisjon on ühtlasi kehtestanud eritingimused, mis nõuavad ELi mittekuuluvate riikide ametiasutustelt enne toiduainete eksportimist teatavate kontrollide, näiteks laborianalüüside läbiviimist⁶⁵.

68

ELi õigusaktid annavad komisjonile ka õiguse ELi mittekuuluvates riikides asuvaid ettevõtteid, kes toodavad loomset päritolu toiduaineid, loetelust eemaldada⁶⁶. Ettevõtete loetellu kandmise ja sealt kustutamise eest vastutavad ELi mittekuuluvad riigid. Kui kolmandate riikide pädevad asutused ei anna ettevõtete kohta piisavaid tagatisi, võib komisjon need aga loetelust kustutada. Kuni viimase ajani ei olnud komisjon seda õigust kasutanud⁶⁷. Komisjoni talitused on välja toonud, et ettevõtte loetelust eemaldamise praegune õiguslik menetlus tuleks läbi vaadata.

69

Komisjoni talitused on kindlaks teinud võimalused parandada seda, kuidas komisjon käsitleb kolmandate riikide probleeme ELi impordinõuete täitmisel. Need hõlmavad olemasoleva auditi ja järelmeetmete tugevdamist, et soodustada nõuete täitmist ja lahendada tuvastatud probleemid.

Järeldused ja soovitused

70

Käesolevas auditis keskenduti keemilistele ohtudele, mille kahjulik mõju ei pruugi alati kohe ilmneda, sest see on pikaajaline ja kumulatiivne. Auditi põhiküsimus oli, kas ELi toiduohutuse mudel on põhjendatud ja leiab rakendust, et kaitsta ELis tarbitavaid tooteid keemiliste ohtude eest. Kontrollikoda leidis, et see mudel on põhjendatud, seda peetakse ülemaailmselt eeskujuks ning mudel tagab ELi kodanikele kõrgetasemelise toiduohutuse. Kontrollikoda leidis siiski, et see on hetkel ülekoormatud, sest nii komisjonil kui ka liikmesriikidel puudub suutlikkus seda täielikult rakendada.

71

Kontrollikoda tuvastas mitmeid ELi toiduohutuse mudeli rakendamisega seotud hetkeprobleeme ja ebakõlasid.

72

Toiduainetes, söödas, taimedes ja elusloomades sisalduvate kemikaalide ohutust reguleeriv õigusraamistik on praegu veel lõplikult välja töötamata ega ole saavutanud ELi toidualaste õigusnormidega ettenähtud rakendamise ulatust (vt punkt 40). Peale selle on toiduainetes kemikaalide kasutamisega seotud taotlusi hindavate ja Euroopa Liidu õigusaktide ja eeskirjade väljatöötamiseks ning poliitika kujundamiseks teaduslikku nõu andvate EFSA osakondade töös suuri mahajäämusi (vt punkt 42). See mõjutab osaliselt süsteemi nõuetekohast toimimist ja mudeli jätkusuutlikkust tervikuna (vt punktid 46–69).

73

Ametiasutuste läbiviidavad kontrollid saavadki moodustada vaid väga väikese osa kõikidest tehtavatest kontrollidest. Kontrollikoda leidis, et mõnes liikmesriigis kontrollitakse teatavaid keemiliste ainete rühmi teistest sagedamini (vt punktid 48–50 ja 62–65) ning et õigusraamistik on nii ulatuslik, et isegi ametiasutustel on keeruline kõiki neile pandud kohustusi täita (vt punktid 43–45). ELi mudel toimib kõige usaldusväärsemalt siis, kui avaliku sektori kontrollisüsteeme täiendavad erasektori kontrollisüsteemid. Kuid avaliku ja erasektori kontrollisüsteemide koostoimimise uurimine on alles alguses (vt punktid 32–34). Sellest tulenevalt esitame järgmise soovituse.

1. soovitus. Õigusaktide läbivaatamine ning era- ja avaliku sektori kontrollisüsteemide vastastikuse täiendamise parandamine

1. Komisjon peaks praeguse õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programmi rakendamise osana seoses toiduainete, sööda, elusloomade ja taimede valdkondi reguleeriva õigusraamistikuga hindama keemilisi ohte reguleerivate eeskirjade võimalikke muudatusi, pidades silmas suutlikkust neid eeskirju järjepidevalt kohaldada.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2020.

2. Komisjon peaks tuginema juba alustatud tööle, et ergutada sellist vastastikust täiendavust ja määrata kindlaks, kuidas edasi liikuda nii, et liikmesriikide ametiasutused saaksid põhjendatud olukordades ulatuslikumalt tugineda erasektori tehtud kontrollidele, et parandada kontrollide koordineerimist ja tõhusust ning ELi toiduohutuse mudeli jätkusuutlikkust.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2020.

74

ELi mudeli tugevuseks on eesmärk tagada, et ELi tooted ja imporditud tooted vastaksid sama kõrgetele ohutusstandarditele, kaitstes seeläbi tarbijaid. Kontrollikoda leidis, et ELis on kehtestatud piisav õiguslik alus ja kontrollisüsteem tagamaks, et tooted vastavad ELi standarditele, olenemata nende päritoluriigist.

75

Samuti leiti, et selleks, et tagada imporditavate toiduainete vastavus ELi ohutusstandarditele, tehakse riskihindamine ja kehtestatakse teatavate pestitsiidide jääkide puhul impordile ettenähtud jääkide piirnormid juhtudel, kui see on tarbijatele ohutu. Sellega arvestatakse ELi mittekuuluvate riikide eritingimustega (vt punktid 29, 30 ja 38). Sellest tulenevalt esitame järgmise soovituse.

2. soovitus. Nii ELis toodetud kui ka imporditud toiduainete puhul sama usaldusväärsuse taseme säilitamine

Pestitsiidide jääkide puhul toidus peaks komisjon selgitama, milliseid meetmeid ta kavatseb võtta, et säilitada nii ELi toodetud kui ka imporditud toidu puhul sama kindluse tase, järgides samas ka WTO eeskirju.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2019.

76

Ehkki toidu- ja söödasektori ettevõtjad on huvitatud toiduohutuse kõrge taseme tagamisest, on liikmesriikide ametiasutustel raskusi nõuete mittetäitmise korral kohaldatavate täitemeetmete olemuse kindlakstegemisega (vt punktid 51–53 ja 66). Komisjon tegi kindlaks võimalused täiustada toidualaste õigusaktide järelevalvet ja jõustamist käsitlevaid menetlusi (vt punktid 54–56 ja 67–69). Sellest tulenevalt esitame järgmise soovituse.

3. soovitus. ELi toidualaste õigusnormide järjepideva kohaldamise hõlbustamine

1. Komisjon peaks liikmesriikidele andma lisajuhiseid täitemeetmete kohaldamise kohta.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2020.

2. Komisjon peaks rakendama kindlaksmääratud võimalusi, et tõhustada ELi toidueeskirjade täitmise järelevalvemenetlusi.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2020.

I auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Nikolaos MILIONIS, võttis käesoleva aruande vastu 14. novembri 2018. aasta koosolekul Luxembourgis.

Mõisted ja lühendid

DG SANTE: tervise ja toiduohutuse peadirektoraat

EFSA: Euroopa Toiduohutusamet

EMA: Euroopa Ravimiamet

Endokriinfunktsiooni kahjustavad kemikaalid: kemikaalid, mis võivad teatavates doosides häirida endokriinsüsteemide (näiteks näärmete ja nende toodetavate hormoonide) talitlust. Need häired võivad põhjustada pahaloomulisi kasvajaid, kaasasündinud väärarengut ja muid arenguhäireid.

FAO: ÜRO Toidu- ja Põllumajandusorganisatsioon

FDA: Ameerika Ühendriikide Toidu- ja Ravimiamet

GATT: üldine tolli- ja kaubanduskokkulepe

HACCP: ohuanalüüs ja kriitilised kontrollpunktid

Impordile kehtestatud jääkide piirnorm: rahvusvahelise kaubanduse vajaduste arvestamiseks imporditavatele toodetele kehtestatav jääkide piirnorm juhul, kui:

• toote pinnal kasutatavas taimekaitsevahendis sisalduva toimeaine kasutamine ei ole konkreetse toote ja kasutusotstarbe korral ühenduses lubatud muudel põhjustel kui rahvatervis või
• on asjakohane kasutada erinevat piirnormi, sest olemasolev ühenduse jääkide piirnorm kehtestati konkreetsele tootele ja kasutusotstarbele muudel põhjustel kui rahvatervis.

Koodeks: Codex Alimentarius ehk toidualane koodeks on codex alimentarius’e komisjoni poolt vastu võetud standardite, suuniste ja tavade kogu. Codex alimentarius’e komisjon on FAO ja WHO ühise toidustandardite programmi keskne osa ning FAO ja WHO lõid selle eesmärgiga kaitsta tarbijate tervist ja edendada toidukaubanduses häid tavasid.

Reguleeritav toidu koostisosa: sellised toidu koostisosad, milleks on praegu vaja müügiluba. Siia alla kuuluvad toidu lisaainete, toiduensüümide, lõhna- ja maitseainete, suitsutuspreparaatide ning vitamiini- ja mineraalainete allikatena toidule lisatavad keemilised ained.

Riskihindamine: teaduslikult põhjendatud protsess, mis koosneb neljast osast: ohu kindlakstegemine, ohu kirjeldamine, kokkupuute hindamine ja riski kirjeldamine.

Riskijuhtimine: riski hindamisest eristatav protsess, mis hõlmab huvitatud pooltega konsulteerides eri põhimõtete kaalumist, riski hindamise ja muude õiguspäraste tegurite arvestamist ning vajaduse korral asjakohaste ärahoidmis- või kontrollivõimaluste valimist.

Riskiteavitus: ohtude ja riskide, riskitegurite ja riski tajumisega seotud teabe ja arvamuste interaktiivne vahetamine kogu riskianalüüsi toimumise ajal riski hindajate, riski juhtijate, tarbijate, toidu- ja söödakäitlemisettevõtjate, akadeemiliste ringkondade ja muude huvitatud poolte vahel, kaasa arvatud riski hindamise tulemuste ja riskijuhtimisotsuste tausta selgitamine.

SPS-leping: sanitaar- ja fütosanitaarmeetmete leping

Taimsed valmistised: taimedest, vetikatest, seentest või samblikest valmistatud taimsed valmistised on ELi turul toidulisanditena muutunud ulatuslikult kättesaadavaks. Nende hulka kuuluvad näiteks hõlmikpuu, küüslauk ja ženšenn. Tavaliselt on need tooted märgistatud looduslike toiduainetena. Neid saab osta apteekidest käsimüügist, supermarketitest, spetsiaalsetest kauplustest ja internetist.

Toidu- ja söödaalane kiirhoiatussüsteem (RASFF): toidu- ja söödaalane kiirhoiatussüsteem võimaldab liikmesriikide toidu- ja söödasektori kontrolliasutustel (ELi 28 liikmesriigi toiduohutusasutused, Euroopa Komisjon, EFSA, ESA, Norra, Liechtenstein, Island ja Šveits) jagada teavet meetmete kohta, mis võetakse selleks, et reageerida toidu või söödaga seoses tuvastatud tõsistele ohtudele. Tegemist on ööpäevaringse teenusega, mis aitab tagada kiireloomuliste teavituste ühise ja tõhusa saatmise ja saamise ning sellele järgneva reageeringu.

WHO: Maailma Terviseorganisatsioon

WTO: Maailma Kaubandusorganisatsioon

Järelmärkused

¹ Ettevõtjad vastutavad peamiselt a) vastavuse eest kõigile liidu ja riiklikele toidualaste õigusnormide nõuetele (sealhulgas, kuid mitte ainult toiduohutusalased nõuded), mis on nende tegevuse ja kontrolli all olevate ettevõtete jaoks olulised, ning b) sel eesmärgil kontrolli tegemise eest. See on peamine toidukriisi ennetamise element, eriti kui see on seotud toiduohutusega, sest see hõlmab mitmeid kontrollipunkte kogu toiduahelas.

² Ülemaailmset kauplemist reguleerivad WTO eeskirjad. WTO-sse kuuluvad nii EL kui ka üksikud ELi liikmesriigid.

³ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 28. jaanuari 2002. aasta määruse (EÜ) nr 178/2002, millega sätestatakse toidualaste õigusnormide üldised põhimõtted ja nõuded, asutatakse Euroopa Toiduohutusamet ja kehtestatakse toidu ohutusega seotud menetlused, artikkel 5 (EÜT L 31, 1.2.2002, lk 1) (üldiseid toidualaseid õigusnorme käsitlev määrus).

⁴ Euroopa Komisjon, „Food safety EU budget for the future“ („ELi toiduohutuse tulevane eelarve“), 7. juuni 2018 (https://ec.europa.eu/food/sites/food/files/future_budget_factsheet_en.pdf).

⁵ WHO hinnang toidutekkeliste haiguste ülemaailmse leviku kohta, toidutekkeliste haiguste ülemaailmset levikut uuriv epidemioloogia uurimisrühm 2007–2015, joonis 12, lk 80.

⁶ Määruse (EÜ) nr 178/2002 artikli 3 lõikes 14 toodud määratluse kohaselt on oht toidu või sööda bioloogiline, keemiline või füüsikaline mõjur või seisund, mis võib avaldada kahjulikku mõju tervisele.

⁷ Füüsilised ohud on toidus sisalduvad objektid, mis võivad söömisel põhjustada vigastusi. Tavaliselt tekivad need ohud ohtlike toidukäitlemistavade või tahtmatu saastuse tõttu.

⁸ Bioloogilised ohud on pisikud, mille tõttu inimesed võivad haigestuda. Nende hulka kuuluvad parasiidid, viirused ja bakterid. Ohuanalüüsi ja kriitiliste kontrollpunktide (HACCP) süsteemi nõuetekohane rakendamine on bioloogiliste ohtude ennetamiseks kasutatav peamine vahend.

⁹ Mahetoit on toit, mis on tõendatult toodetud mahepõllumajanduse standarditele vastavaid meetodeid kasutades. Kõnealustele standarditele vastamine ei välista aga kõikide keemiliste ohtude, näiteks saasteainete sisaldust.

¹⁰ Kolm kõige tähtsamat õigusakti, mis ei käsitle küll konkreetselt keemilisi ohte, vaid pigem toiduohutust tervikuna, on järgmised:

• Euroopa Liidu toimimise leping on ELi toiduohutuse poliitika aluseks, andes ELile volituse tegutseda rahvatervise ja tarbijakaitse huvides;
• määruses (EÜ) nr 178/2002 on sätestatud toidu- ja söödaalase õiguse üldised põhimõtted ja nõuded (üldiseid toidualaseid õigusnorme käsitlev määrus). Selles on kehtestatud toidu- ja söödaalaste õigusaktide väljatöötamise raamistik nii ELi kui ka liikmesriikide tasandil ning see hõlmab toidu- ja söödatootmise ja turustamise kõiki etappe.
• Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta määrus (EÜ) nr 882/2004 ametlike kontrollide kohta, mida tehakse sööda- ja toidualaste õigusnormide ning loomatervishoidu ja loomade heaolu käsitlevate eeskirjade täitmise kontrollimise tagamiseks (ELT L 165, 30.4.2004, lk 1).

¹¹ Maailma Terviseorganisatsiooni hinnang toidutekkeliste haiguste ülemaailmse leviku kohta („WHO estimates of the global burden of food-borne diseases: Food-borne disease burden epidemiology reference group 2007–2015“), 3.12.2015. See on esimene ja hetkel ka kõige põhjalikum WHO uuring toidutekkeliste haiguste hinnanguliste näitajate kohta. See sisaldab andmeid nelja keemilise aine kohta (aflatoksiin, kassaava tsüaniid, dioksiin ja maapähkli allergeenid).

¹² Ernst & Youngi tähelepanek EFSA 2012. aasta välisauditis.

¹³ „Euroopa Komisjon teeb tööd selle nimel, et tagada, et Euroopa toidutarne oleks maailma kõige ohutum ja et kõikidele toodetele kehtiksid nende päritolust olenemata samad toiduohutuse standardid.“ – Tsitaat tervise ja toiduohutuse peadirektoraadi veebilehelt https://ec.europa.eu/food/safety/international_affairs/trade_en. Seda põhimõtet kajastatakse ka üldiste toidualaste õigusnormide koostoimes (artikkel 11 (imporditud toit ja sööt) ja artikkel 14 (toit peab olema ohutu)).

¹⁴ EFSA vastutab toiduohutuse riskide hindamise ning EMA ELi ravimite hindamise eest (sealhulgas veterinaarravimid).

¹⁵ Kõnealused kolm liikmesriiki valiti järgmiste kriteeriumide põhjal: 1) tasakaal suurte impordimahtude ja palju väiksemate impordimahtudega liikmesriikide vahel, 2) liikmesriigid, kelle jaoks valmistavad toiduainete keemilisi ohte silmas pidades peamiselt muret erinevad ained ning 3) toidus sisalduvate kemikaalide kohta teaduslikku nõu andva peamise ELi ametiasutuse asukoht (EFSA Parmas). Riikide valikus püüti tagada ka geograafiline tasakaal. Itaalias tehti riigi piirkondliku korralduse tõttu suurem osa kontrollidest vaid ühes piirkonnas (Liguurias).

¹⁶ Õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programm on osa komisjoni parema õigusloome tegevuskavast. Selle eesmärk on hoida ELi õigusaktid lihtsana, kõrvaldada üleliigne koormus ja kohandada õigusakte ilma poliitika eesmärkides järeleandmisi tegemata.

¹⁷ SWD(2018) 38 final, „Üldiste toidualaste õigusnormide toimivuskontroll (määrus (EÜ) nr 178/2002)“.

¹⁸ Spiric, D. jt, „Convergence on EU and USA Food safety Regulation approach, regarding foodborne outbreaks“ („ELi ja USA toiduohutuse õigusnormide käsituse lähenemine seoses toidutekkeliste haigustega“), rahvusvaheline lihatööstuse 58. konverents „Liha ohutus ja kvaliteet: kuhu see kaob?“, Procedia Food Science 5(2015) 266–269. Aruandes on osutatud ELi toidualastele õigusnormidele kui eeskujule USA jaoks.

¹⁹ Humphrey, J., „Food Safety, Private Standards Schemes and Trade: The Implications of the FDA Food Safety Modernization Act“ („Toiduohutus, erasektori standardisüsteemid ja kaubandus: USA Toidu- ja Ravimiameti toiduohutuse ajakohastamist käsitleva seaduse mõju“), Briti arengu-uuringute instituudi (IDS) töödokument 2012 nr 403, september 2012.

²⁰ EIOP: tekst 2008–006 – „European governance still technocratic? New modes of governance for food safety regulation in the European Union“ („Kas Euroopa valitsemistava on endiselt tehnokraatlik? Euroopa Liidu toiduohutuse reguleerimise uued juhtimisviisid“). Robert Fischer, 2018. „EList inspireerituna on paljud riigid, näiteks Prantsusmaa ja Saksamaa, loonud sõltumatud hindamisasutused ning üle võtnud riskihindamise ja riskijuhtimise organisatsioonilise lahususe põhimõtte.“

²¹ Uuring, mis hindab põllumajandustootjate kulusid seoses keskkonda, loomade heaolu ja toiduohutust käsitlevate ELi õigusaktide järgimisega. CRPA uuring Euroopa Komisjoni tellimusel. AGRI 2011-EVAL-08.

²² Määruse (EÜ) nr 178/2002 põhjendus 17 ütleb täpsemalt järgmist: „Toidualaste õigusnormide kohaldamise eesmärgiks on terviseriski vähendamine, kõrvaldamine või vältimine, riskianalüüsi kolm omavahel seotud osa – riski hindamine, riski juhtimine ja riskist teavitamine – moodustavad süstemaatilise metoodika tõhusate, proportsionaalsete ja sihipäraste tervisekaitsealaste meetmete või muude abinõude kindlaksmääramiseks.“ Sama määruse põhjendus 19 ütleb järgmist: „On kindlaks tehtud, et üksnes teadusliku riskihindamise teel ei ole mõnel juhul võimalik saada kogu teavet, millel riski juhtimise otsus peaks põhinema, ning tuleks õiguspäraselt arvesse võtta ka muid vaadeldava küsimusega seotud tegureid, nende hulgas ühiskondlikud, majanduslikud, traditsioonilised, eetilised ja keskkonnategurid ning kontrolli otstarbekus.“ Artiklis 3 on sätestatud nende kolme osa määratlused.

²³ EMA loodi määrusega (EÜ) nr 726/2004, kuid see oli olemas juba alates 1995. aastast, tuginedes vanematele direktiividele. Amet vastutab ELi riskihindamise eest ravimite valdkonnas.

²⁴ Määruse (EÜ) nr 178/2002 põhjendus 21 ja artikkel 7.

²⁵ Vastavalt komisjoni teatisele ettevaatuspõhimõtte kohta (KOM(2000) 1 lõplik, 2.2.2000) peaksid ettevaatuspõhimõtte kohaldamisel võetavad meetmed olema proportsionaalsed valitud kaitsetasemega, kohaldamisel mittediskrimineerivad, kooskõlas juba kord sarnastes olukordades võetud meetmetega ning põhinema tegevuse või tegevusetuse tulude ja kulude uurimisel (vajaduse ja võimaluse korral majanduslikul kulude ja tulude analüüsil), samuti tuleks need uutele teaduslikele andmetele tuginedes läbi vaadata ning need peaksid võimaldama koguda põhjalikuma riskihindamise jaoks teaduslikke tõendeid.

²⁶ Euroopa Komisjoni pressiteade ettevaatuspõhimõtet käsitleva teatise vastuvõtmise kohta.

²⁷ WTO sanitaar- ja fütosanitaarmeetmete rakendamise leping jõustus Maailma Kaubandusorganisatsiooni loomisel 1. jaanuaril 1995. See käsitleb toiduohutust ning looma- ja taimetervist reguleerivate sätete kohaldamist.

²⁸ SPS-lepingu artikkel 5.

²⁹ Täielik riskihindamine koosneb neljast osast: ohu kindlakstegemine, ohu kirjeldamine, kokkupuute hindamine ja riski kirjeldamine.

³⁰ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. oktoobri 2009. aasta määrus (EÜ) nr 1107/2009 taimekaitsevahendite turulelaskmise kohta (ELT L 309, 24.11.2009, lk 1).

³¹ WTO ANALÜÜTILINE INDEKS, SPS-leping – preambul (kohtupraktika). Punkt 1.5.2: ettevaatuspõhimõtte suhe SPS-lepinguga. Jaanuar 2018.

³² Vastavalt määrus (EÜ) nr 1107/2009 ja määrus (EÜ) nr 396/2005.

³³ Alalise taime-, looma-, toidu- ja söödakomitee 16.–17. veebruaril 2017 Brüsselis peetud koosoleku kokkuvõttev aruanne: „Liikmesriigid rõhutasid sellega rahvusvahelisel tasandil (Codex Alimentarius) kaasneda võivaid raskusi ja probleeme seoses vastutuse võtmisega taoliste poliitiliste otsuste eest, pidades silmas nende kui esmaste hindajate rolli impordile kehtestatud jääkide piirnormi taotluste menetlemisel“ ja 13. ja 14. juunil 2018. aastal Brüsselis toimunud alalise taime-, looma-, toidu- ja söödakomitee koosoleku kokkuvõtva aruande päevakorra punkt A.14.

³⁴ Toidu- ja söödasektori ettevõtjad peavad enda juhitava ettevõtte kõigis tootmis-, töötlemis- ja turustamisetappides tagama toidu ja sööda vastavuse nende tegevust reguleerivatele toidualaste õigusnormide nõuetele ning kontrollima kõnealuste nõuete täitmist.

³⁵ Üldiste toidualaste õigusnormide toimivuskontrolli tulemustes tunnustatakse toidutarneahela piires vastutuse selget jagamist toidusektori ettevõtjate ja ametiasutuste vahel tõhususte suurendava tegurina.

³⁶ Kooskõlas määruse (EÜ) nr 178/2002 artikli 17 lõikega 1.

³⁷ EFSA aruannetes esitatud arvud.

³⁸ Nõukogu 29. aprilli 1996. aasta direktiiv 96/23/EÜ, millega nähakse ette teatavate ainete ja nende jääkide kontrollimise meetmed elusloomades ja loomsetes saadustes (EÜT L 125, 23.5.1996, lk 10).

³⁹ Tervise ja toiduohutuse peadirektoraadi ülevaatearuandes 2016–8975 ametlike söödakontrollide süsteemi ja erasektori kvaliteeditagamise kavade koostoime kohta tunnistatakse, et koostoime loomine erasektori kvaliteeditagamise kavadega toob pädevate asutuste jaoks erinevat kasu. http://ec.europa.eu/food/audits-analysis/overview_reports/

⁴⁰ 2017. aasta tervishoiu- ja toidualaste auditite ja analüüside programm. Tervise ja toiduohutuse peadirektoraat.

⁴¹ Näiteks DG SANTE 2017–6072. Lõpparuanne ajavahemikul 28. novembrist 2017 kuni 6. detsembrini 2017 Saksamaal läbi viidud teabekogumismissiooni kohta, mille raames koguti teavet avalike kontrollide koostoime kohta toidusektori ettevõtjate sisekontrollide ning kolmandate osapoolte sertifitseerimiskavadega. http://ec.europa.eu/food/audits-analysis/audit_reports/ . Ka Madalmaad väljendasid selle auditi käigus tehtud kontrollkäigu ajal sarnaseid kahtlusi.

⁴² Hinnanguline tarbimine = tootmine ELis + import – eksport. Andmed ELis tootmise kohta: 734 miljonit tonni (allikas: ELi põllumajandustootmise mahud 2013. aastal miljonites tonnides, FAOSTAT). Impordi andmed: 2016. aastal peaaegu 93 miljonit tonni; ekspordi andmed: 91 miljonit tonni (allikas: http://ec.europa.eu/eurostat/web/products-eurostat-news/-/EDN-20171016–1?inheritRedirect=true).

⁴³ Näiteks ei pruugi koodeksis sisalduvad keemiliste ainete loetelud olla täielikud või siis liikmesriikides võivad konkreetsetele ainetele ikkagi kehtida teistsugused lubatud piirmäärad (nt erinev jääkide piirnorm).

⁴⁴ https://ec.europa.eu/food/safety/official_controls/legislation/imports_en

⁴⁵ Kui ELis tarbitavatest toodetest on 13% impordi päritolu (vt joonealune märkus 42), siis 26,4% (22 345) kõikidest võetud proovidest (84 657) võeti ELi mittekuuluvatest riikidest imporditud toodetelt ning 67% (56 749) aruandvate riikide (EL, Island ja Norra) toodetelt. Euroopa Liidu 2016. aasta aruanne pestitsiidijääkide kohta toiduainetes, Euroopa Toiduohutusamet.

⁴⁶ Näiteks kui neid aineid ei olnud lubatud kasutada muudel kui tervishoiuga seotud põhjustel.

⁴⁷ Nt andmed ainete esinemise või toidu tarbimise kohta.

⁴⁸ Liikmesriikidel on põhimõtteliselt vaba voli otsustada vajalike kontrollide arvu üle, kuid teatavate toodete puhul võidakse ELi õigusaktidega ette näha kontrollide kindel sagedus, näiteks nõukogu direktiivi 96/23/EÜ IV lisas on kehtestatud elusloomade ja loomsete saaduste proovide mahud ja sagedused.

⁴⁹ Määruse (EÜ) nr 882/2004 artikkel 10.

⁵⁰ Esitatud teave kehtib ainult kontrollikoja auditi käigus külastatud kolme liikmesriigi kohta. Selliste reguleeritavate toidu koostisosade ja saasteainete kohta, mida ei ole direktiivis 96/23/EÜ reguleeritud, puuduvad ELi tasandil aruanded. Pestitsiidide ja veterinaarravimite jääkide kohta koostab EFSA liikmesriikide proovide tulemuste põhjal iga-aastaseid aruandeid.

⁵¹ Need katsed ei hõlma siiski keemiliste riskide kõiki aspekte, näiteks pestitsiidide ladestumist (vt III lisa punkt 7).

⁵² Proovidega võidakse teha mitu katset erinevate ainete kohta.

⁵³ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta määruses (EÜ) nr 1333/2008 toidu lisaainete kohta sätestatud kasutustingimuste maht on 314 lehekülge (lisad 2–4).

⁵⁴ Määruse (EL) nr 882/2004 artiklid 54 ja 55.

⁵⁵ „Loomset päritolu importtoodete ja imporditavate elusloomadega kaasneb suurem risk, kuna need võivad levitada tõsiseid inimeste ja loomade haigusi.“ Tervise ja toiduohutuse peadirektoraadi veebileht: https://ec.europa.eu/food/safety/official_controls/legislation/imports/animal_en

⁵⁶ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta määruse (EÜ) nr 854/2004, millega kehtestatakse erieeskirjad inimtoiduks ettenähtud loomsete saaduste ametlikuks kontrollimiseks (ELT L 139, 30.4.2004, lk 206), artikli 11 lõike 4 kohaselt kontrollib komisjon asjaomases ELi mittekuuluvas riigis rahva- ja loomatervise olukorda, küsides ja kontrollides dokumente ning üldjuhul külastades asjaomast riiki. Keemilisi riske silmas pidades hõlmab see kontroll ELi mittekuuluva riigi selliste õigusaktide kontrollimist, mis käsitlevad loomset päritolu tooteid, veterinaarravimitest toodete kasutamist, toiduainete valmistamist ja kasutamist ning jääkide jälgimise programmi heakskiitmist.

⁵⁷ Komisjon kontrollib ELi mittekuuluvate riikide auditeerimise ajal valimit nendest ettevõtetest. Komisjon andis meile ühtlasi teada, et koostab hetkel aruannet ühe ELi mittekuuluva riigi ettevõtete, kes said ELi eksportimiseks heakskiidu, hindamistulemuste kohta.

⁵⁸ Määruse (EÜ) nr 853/2004 ja määruse (EÜ) nr 854/2004 artiklite 11 ja 12 kohaselt vastutavad ELi mittekuuluvate riikide ametiasutused selle kontrollimise ja tagamise eest, et ettevõtted täidaksid ELi kõikide toidukaupade kategooriate kohta kehtivaid nõudeid.

⁵⁹ Komisjoni 24. juuli 2009. aasta määrus (EÜ) nr 669/2009, millega rakendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EÜ) nr 882/2004 seoses mitteloomse sööda ja toidu kõrgendatud rangusastmega ametliku kontrollimisega impordil ja muudetakse otsust 2006/504/EÜ (ELT L 194, 25.7.2009, lk 11).

⁶⁰ Määrus (EÜ) nr 669/2009 käsitleb praegu 35 erinevat toodet ja 24 ELi mittekuuluvat riiki. Levinuimate toodete hulka kuuluvad pähklid, köögiviljad, ürdid ja vürtsid. Määruses sätestatakse identsuse ja füüsilise kontrollimise sagedus, sealhulgas laboriuuringud (5, 10, 20 või 50 %). Toodete loetelu ja kontrollide sagedus vaadatakse kontrollimiste tulemuste põhjal iga kuue kuu järel läbi.

⁶¹ Vastavalt komisjoni 13. augusti 2014. aasta rakendusmäärusele (EL) nr 884/2014, millega kehtestatakse eritingimused teatavatest kolmandatest riikidest pärit teatava sööda ja toidu impordile seoses aflatoksiinidega saastumise ohuga ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1152/2009 (ELT L 242, 14.8.2014, lk 4); komisjoni 5. veebruari 2015. aasta rakendusmäärusele (EL) 2015/175, millega kehtestatakse eritingimused Indiast pärit või sealt lähetatud guarkummi impordile seoses pentaklorofenooli ja dioksiinidega saastumise ohuga (ELT L 30, 6.2.2015, lk 10); komisjoni 13. augusti 2014. aasta rakendusmäärusele (EL) nr 885/2014, millega kehtestatakse eritingimused, mida kohaldatakse Indiast pärit söödava muskushibiski ja karrilehtede impordi suhtes, ja tunnistatakse kehtetuks määrus (EL) nr 91/2013 (ELT L 242, 14.8.2014, lk 20); ning komisjoni 2. veebruari 2017. aasta rakendusmäärusele (EL) 2017/186, millega sätestatakse eritingimused, mida mikrobioloogilise saastumise tõttu kohaldatakse teatavatest kolmandatest riikidest liitu toodavate saadetiste suhtes, ja millega muudetakse määrust (EÜ) nr 669/2009 (ELT L 29, 3.2.2017, lk 24), on EL kehtestanud need eritingimused 12-st ELi mittekuuluvast riigist pärit teatavatele toodetele, enamasti pähklites ja kuivatatud puuviljades sisalduvate saasteainete riski tõttu.

⁶² Lisaks 3. selgituses osutatud sätetele komisjoni 15. oktoobri 2002. aasta otsus 2002/805/EÜ teatavate kaitsemeetmete kohta teatavate Ukrainast imporditud ja loomasöödaks ettenähtud loomsete saaduste suhtes (ELT L 278, 16.10.2002, lk 24); komisjoni 8. juuli 2010. aasta otsus 2010/381/EL Indiast imporditud ja inimtoiduks ettenähtud vesiviljelustoodete saadetiste suhtes kohaldatavate erakorraliste meetmete kohta (ELT L 174, 9.7.2010, lk 51); komisjoni 16. aprilli 2010. aasta otsus 2010/220/EL Indoneesiast imporditud ja inimtoiduks ettenähtud vesiviljelustoodete suhtes kohaldatavate erakorraliste meetmete kohta (ELT L 97, 17.4.2010, lk 17) ning komisjoni 27. märtsi 2002. aasta otsus 2002/251/EÜ teatavate kaitsemeetmete kohta seoses Taist imporditud inimtoiduks ettenähtud kodulinnuliha ning kala- ja akvakultuuri toodetega (ELT L 84, 28.3.2002, lk 77).

⁶³ Määruse (EL) nr 178/2002 artikli 53 lõike 1 punkt b.

⁶⁴ Näiteks komisjoni 18. juuni 2015. aasta rakendusmäärus (EL) 2015/943 kiireloomuliste meetmete kohta, millega peatatakse kuivatatud ubade import Nigeeriast, ja määruse (EÜ) nr 669/2009 I lisa muutmise kohta (ELT L 154, 19.6.2015, lk 8).

⁶⁵ Näiteks komisjoni rakendusmäärus (EL) 2015/175 ja komisjoni rakendusmäärus (EL) nr 885/2014.

⁶⁶ Määruse (EÜ) nr 854/2004 artikli 12 lõike 4 punkt c.

⁶⁷ Esimene ettevõte, mille komisjon omaalgatuslikult loetelust eemaldas, oli üks Brasiilia ettevõte. See eemaldati loetelust salmonella ning ELi eksporditud liha ja lihatoodete laborisertifikaatidega seotud pettuse tõttu.

⁶⁸ https://www.efsa.europa.eu/en/topics/topic/food-additive-re-evaluations

⁶⁹ Komisjoni 11. novembri 2011. aasta määrus (EL) nr 1129/2011, millega muudetakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 1333/2008 II lisa ja kehtestatakse Euroopa Liidu toidu lisaainete loetelu (ELT L 295, 12.11.2011, lk 1–177).

⁷⁰ Määruse (EÜ) nr 1333/2008 II lisas on sätestatud liidu loetelu toidus kasutada lubatud lisaainete kohta ja nende kasutustingimused.

⁷¹ Määruse (EÜ) nr 1332/2008 artikkel 1.

⁷² Määruse (EÜ) nr 1332/2008 põhjendus 14 ja artikkel 17.

⁷³ Allikas: komisjoni andmebaas toidu maitse- ja lõhnaainete kohta.

⁷⁴ ELi loendi A osal on neli erinevat joonealust märkust: 1. „Amet lõpetab hindamise.“; 2) „Täiendavad teaduslikud andmed tuleb esitada 31. detsembriks 2012.“; 3) „Täiendavad teaduslikud andmed tuleb esitada 30. juuniks 2013.“ ja 4) „Täiendavad teaduslikud andmed tuleb esitada 31. detsembriks 2013.“

⁷⁵ Määruse (EÜ) nr 1334/2008 artikli 20 lõige 2.

⁷⁶ EFSA Journal 2012;10(5):2663. https://efsa.onlinelibrary.wiley.com/doi/epdf/10.2903/j.efsa.2012.2663

⁷⁷ https://effl.lexxion.eu/article/EFFL/2013/3/241

⁷⁸ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 28. jaanuari 2002. aasta määrus (EÜ) nr 178/2002, millega sätestatakse toidualaste õigusnormide üldised põhimõtted ja nõuded, asutatakse Euroopa Toiduohutusamet ja kehtestatakse toidu ohutusega seotud menetlused (EÜT L 31, 1.2.2002, lk 1).

⁷⁹ Komisjon jõudis hiljuti lõpule üldiste toidualaste õigusnormide määruse poliitika põhjaliku tõenduspõhise hindamisega (toimivuskontroll) kogu toidusektoris, mida tehti õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programmi (REFIT) raames; komisjoni talituste töödokument „The REFIT evaluation of the General Food Law (Regulation (EC) No 178/2002)“ (üldiste toidualaste õigusnormide (määruse (EÜ) nr 178/2002) hindamine õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programmi (REFIT) raames) (SWD(2018) 38 final) (15.1.2018).

⁸⁰ Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus toidutarneahela ELi tasandi riskihindamise läbipaistvuse ja kestlikkuse kohta ning millega muudetakse määrust (EÜ) nr 178/2002 (üldiste toidualaste õigusnormide kohta), direktiivi 2001/18/EÜ (geneetiliselt muundatud organismide tahtliku keskkonda viimise kohta), määrust (EÜ) nr 1829/2003 (geneetiliselt muundatud toidu ja sööda kohta), määrust (EÜ) nr 1831/2003 (söödalisandite kohta), määrust (EÜ) nr 2065/2003 (suitsutuspreparaatide kohta), määrust (EÜ) nr 1935/2004 (toiduga kokkupuutuvate materjalide kohta), määrust (EÜ) nr 1331/2008 (toidu lisaainete, toiduensüümide ning toidu lõhna- ja maitseainete lubade andmise ühtse menetluse kohta), määrust (EÜ) nr 1107/2009 (taimekaitsevahendite kohta) ja määrust (EL) 2015/2283 (uuendtoidu kohta) (COM(2018) 179 final) (11.4.2018).

⁸¹ Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus toidutarneahela ELi tasandi riskihindamise läbipaistvuse ja kestlikkuse kohta ning millega muudetakse määrust (EÜ) nr 178/2002 (üldiste toidualaste õigusnormide kohta), direktiivi 2001/18/EÜ (geneetiliselt muundatud organismide tahtliku keskkonda viimise kohta), määrust (EÜ) nr 1829/2003 (geneetiliselt muundatud toidu ja sööda kohta), määrust (EÜ) nr 1831/2003 (söödalisandite kohta), määrust (EÜ) nr 2065/2003 (suitsutuspreparaatide kohta), määrust (EÜ) nr 1935/2004 (toiduga kokkupuutuvate materjalide kohta), määrust (EÜ) nr 1331/2008 (toidu lisaainete, toiduensüümide ning toidu lõhna- ja maitseainete lubade andmise ühtse menetluse kohta), määrust (EÜ) nr 1107/2009 (taimekaitsevahendite kohta) ja määrust (EL) 2015/2283 (uuendtoidu kohta) (COM(2018) 179 final) (11.4.2018).

⁸² Euroopa Parlamendi ja nõukogu 28. jaanuari 2002. aasta määrus (EÜ) nr 178/2002, millega sätestatakse toidualaste õigusnormide üldised põhimõtted ja nõuded, asutatakse Euroopa Toiduohutusamet ja kehtestatakse toidu ohutusega seotud menetlused (EÜT L 31, 1.2.2002, lk 1).

⁸³ Üldiste toidualaste õigusnormide määruse artikkel 14 ja artikli 17 lõige 1.

⁸⁴ Riski juhib peamiselt komisjon, keda abistavad alalisse taime-, looma-, toidu- ja söödakomiteesse kuuluvate liikmesriikide esindajad, ning sõltuvalt kohaldatavast menetlusest nõukogu ja Euroopa Parlament. Komisjoni poole pealt vastutab riskijuhtimise eest toidu valdkonnas tervise ja toiduohutuse peadirektoraat.

⁸⁵ Üldiste toidualaste õigusnormide määruse põhjenduses 19 on esitatud õiguspäraste tegurite mittetäielik loetelu, kuhu kuuluvad näiteks ühiskondlikud, majanduslikud, traditsioonilised, eetilised ja keskkonnategurid ning kontrolli otstarbekus. Õiguspäraseid tegureid ei kasutata ELi otsustusprotsessis ühetaoliselt: tegurite täpne ulatus ja neile omistatav kaal muutub lähtuvalt konkreetsest juhtumist, sõltuvalt teemast ja asjaomasest meetmest.

⁸⁶ Komisjoni talituste töödokument „The REFIT evaluation of the General Food Law (Regulation (EC) No 178/2002)“ (üldiste toidualaste õigusnormide (määruse (EÜ) nr 178/2002) hindamine õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programmi (REFIT) raames) (SWD(2018) 38 final) (15.1.2018, lk 89).

⁸⁷ Nt muud toiduga kokkupuutuvad materjalid kui plast; toidulisandid ja toit, kuhu on lisatud vitamiine või mineraale (ainete piirnormid), ning taimseid valmistisi käsitlevate tervise- ja toitumisalaste väidete täielik rakendamine ELi tasandil.

⁸⁸ Komisjoni talituste töödokument „The REFIT evaluation of the General Food Law (Regulation (EC) No 178/2002)“ (üldiste toidualaste õigusnormide (määruse (EÜ) nr 178/2002) hindamine õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programmi (REFIT) raames) (SWD(2018) 38 final) (15.1.2018, lk 89).

⁸⁹ Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus toidutarneahela ELi tasandi riskihindamise läbipaistvuse ja kestlikkuse kohta ning millega muudetakse määrust (EÜ) nr 178/2002 (üldiste toidualaste õigusnormide kohta), direktiivi 2001/18/EÜ (geneetiliselt muundatud organismide tahtliku keskkonda viimise kohta), määrust (EÜ) nr 1829/2003 (geneetiliselt muundatud toidu ja sööda kohta), määrust (EÜ) nr 1831/2003 (söödalisandite kohta), määrust (EÜ) nr 2065/2003 (suitsutuspreparaatide kohta), määrust (EÜ) nr 1935/2004 (toiduga kokkupuutuvate materjalide kohta), määrust (EÜ) nr 1331/2008 (toidu lisaainete, toiduensüümide ning toidu lõhna- ja maitseainete lubade andmise ühtse menetluse kohta), määrust (EÜ) nr 1107/2009 (taimekaitsevahendite kohta) ja määrust (EL) 2015/2283 (uuendtoidu kohta) (COM(2018) 179 final) (11.4.2018).

⁹⁰ Komisjoni talituste töödokument „The REFIT evaluation of the General Food Law (Regulation (EC) No 178/2002)“ (üldiste toidualaste õigusnormide (määruse (EÜ) nr 178/2002) hindamine õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programmi (REFIT) raames) (SWD(2018) 38 final) (15.1.2018, lk 39).

⁹¹ Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus toidutarneahela ELi tasandi riskihindamise läbipaistvuse ja kestlikkuse kohta ning millega muudetakse määrust (EÜ) nr 178/2002 (üldiste toidualaste õigusnormide kohta), direktiivi 2001/18/EÜ (geneetiliselt muundatud organismide tahtliku keskkonda viimise kohta), määrust (EÜ) nr 1829/2003 (geneetiliselt muundatud toidu ja sööda kohta), määrust (EÜ) nr 1831/2003 (söödalisandite kohta), määrust (EÜ) nr 2065/2003 (suitsutuspreparaatide kohta), määrust (EÜ) nr 1935/2004 (toiduga kokkupuutuvate materjalide kohta), määrust (EÜ) nr 1331/2008 (toidu lisaainete, toiduensüümide ning toidu lõhna- ja maitseainete lubade andmise ühtse menetluse kohta), määrust (EÜ) nr 1107/2009 (taimekaitsevahendite kohta) ja määrust (EL) 2015/2283 (uuendtoidu kohta) (COM(2018) 179 final) (11.4.2018).

⁹² Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus toidutarneahela ELi tasandi riskihindamise läbipaistvuse ja kestlikkuse kohta ning millega muudetakse määrust (EÜ) nr 178/2002 (üldiste toidualaste õigusnormide kohta), direktiivi 2001/18/EÜ (geneetiliselt muundatud organismide tahtliku keskkonda viimise kohta), määrust (EÜ) nr 1829/2003 (geneetiliselt muundatud toidu ja sööda kohta), määrust (EÜ) nr 1831/2003 (söödalisandite kohta), määrust (EÜ) nr 2065/2003 (suitsutuspreparaatide kohta), määrust (EÜ) nr 1935/2004 (toiduga kokkupuutuvate materjalide kohta), määrust (EÜ) nr 1331/2008 (toidu lisaainete, toiduensüümide ning toidu lõhna- ja maitseainete lubade andmise ühtse menetluse kohta), määrust (EÜ) nr 1107/2009 (taimekaitsevahendite kohta) ja määrust (EL) 2015/2283 (uuendtoidu kohta) (COM(2018) 179 final) (11.4.2018).

Sündmus	Kuupäev
Auditiplaani vastuvõtmine / auditi algus	29.11.2017
Aruande projekti ametlik saatmine komisjonile (või mõnele teisele auditeeritavale)	27.9.2018
Aruande lõplik vastuvõtmine peale ärakuulamismenetlust	14.11.2018
Komisjoni (või mõne teise auditeeritava) vastuste saamine kõigis keeltes	6.12.2018

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse auditite tulemused, mis hõlmavad ELi poliitikat ja programme ning konkreetsete eelarvevaldkondade juhtimisega seotud teemasid. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärk maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Käesoleva aruande võttis vastu loodusvarade säästva kasutamise valdkonnaga tegelev I auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Nikolaos Milionis. Auditit juhtis kontrollikoja liige Janusz Wojciechowski; teda toetasid kabinetiülem Kinga Wiśniewska-Danek, kabineti atašee Katarzyna Radecka-Moroz, valdkonnajuht Michael Bain, auditijuht Maria Eulàlia Reverté i Casas, auditijuhi asetäitja Päivi Piki, audiitorid Ioannis Papadakis, Manuel Dias Ferreira Martins ja Ermira Vojka ning assistent Terje Teppan-Niesen. Keelealast abi osutasid Philippe Colmant, Vesna Marn ja Michael Pyper.

Vasakult paremale: Eulàlia Reverté i Casas, Katarzyna Radecka-Moroz, Janusz Wojciechowski, Michael Bain, Päivi Piki, Manuel Dias Ferreira Martins.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2019

PDF	ISBN 978-92-847-1561-9	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/327587	QJ-AB-18-032-ET-N
HTML	ISBN 978-92-847-1575-6	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/265954	QJ-AB-18-032-ET-Q

© Euroopa Liit, 2019

Euroopa Liidu autoriõiguste alla mittekuuluvate fotode või muu materjali kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt.

VÕTA ÜHENDUST ELiga

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: https://europa.eu/european-union/contact_et

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida EU Bookshopi kaudu: https://op.europa.eu/et/publications Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt https://europa.eu/european-union/contact_et).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1951. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=et

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et/data) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.