Chemická nebezpečí v našich potravinách: politika EU v oblasti bezpečnosti potravin nás chrání, ale stojí před výzvami

Shrnutí

I

Bezpečnost potravin je pro EU důležitou prioritou, dotýká se všech občanů a těsně souvisí s obchodní politikou. Politika EU v oblasti bezpečnosti potravin má zaručit vysokou úroveň ochrany lidského života a zdraví a chránit její občany před třemi druhy nebezpečí v potravinách: fyzikálními, biologickými a chemickými.

II

Audit se zaměřoval na chemická nebezpečí a naše auditní otázka zněla „Stojí model bezpečnosti potravin v EU na řádných základech a je realizován tak, aby výrobky, které v EU konzumujeme, byly chráněny před chemickými nebezpečími?“ Zjistili jsme, že model stojí na řádných základech a že je celosvětově uznáván. Zároveň jsme však zjistili, že je v současné době přetížen, neboť Komise a členské státy nejsou schopny jej provádět v plném rozsahu.

III

Model bezpečnosti potravin v EU ve vztahu k chemickým nebezpečím je v celém světě považován za vzor a podle Světové zdravotnické organizace (WHO) se evropští občané těší jedné z nejvyšších úrovní záruk za bezpečnost potravin ve světě. Silné stránky modelu bezpečnosti potravin v EU jsou založeny na:

1. jeho struktuře řízení, v níž je odpovědnost rozdělena mezi decentralizované agentury EU a Komisi, takže hodnocení rizika je odděleno od jeho řízení;
2. jeho cíli posuzovat bezpečnost chemických látek před jejich použitím v potravinovém řetězci;
3. jasném rozdělení odpovědnosti mezi soukromým sektorem a orgány veřejné kontroly.

Kromě toho EU požaduje, aby také země mimo EU dodržovaly normy EU, takže je zaručeno, že potraviny dovážené do EU splňují tytéž vysoké normy bezpečnosti.

IV

Přesto jsme zjistili, že s prováděním modelu jsou spojeny některé problémy. Zejména jsme zjistili, že:

1. Právní rámec EU upravující chemické látky v potravinách, krmivu, rostlinách a živých zvířatech zůstává stále rozpracován a dosud nebyl zaveden do té míry, jak to předpokládá potravinové právo EU. Navíc Evropský úřad pro bezpečnost potravin (EFSA), který poskytuje vědecké poradenství pro tvorbu evropského práva, pravidel a politik, má nahromaděnou nevyřízenou práci, včetně záležitostí souvisejících s chemickými látkami. To má vliv na řádné fungování částí systému a udržitelnost celého modelu.
   Navíc kontroly prováděné orgány veřejné správy mohou tvořit jen malou část všech uskutečněných kontrol. Zjistili jsme, že členské státy kontrolují určité skupiny chemických látek častěji než jiné a že právní rámec je tak rozsáhlý, že pro samotné orgány veřejné správy je obtížné plnit všechny povinnosti, které jim ukládá. Nejlépe může model EU zůstat důvěryhodný, budou-li veřejné kontrolní systémy doplňovány systémy soukromého sektoru. Se zkoumáním možností synergií mezi veřejnými a soukromými kontrolními systémy se však teprve začalo.
2. Cílem EU je zaručit, že dovážené potraviny splňují přísné evropské normy bezpečnosti. EU v současné době omezila používání pesticidů na základě kritérií nebezpečnosti. Nicméně rezidua pesticidů mohou být ve výrobcích dovážených do EU tolerována, pokud hodnocení rizika neprokáže existenci rizika pro spotřebitele.
3. V kontrolním systému jsou omezení, neboť pro členské státy je obtížné určit povahu donucovacího opatření, které by měly v případě nedodržení předpisů přijmout. Kromě toho Komise ukázala na možnosti, jak zlepšit své postupy pro monitorování a vymáhání předpisů v oblasti potravin.

V

Vyzýváme Komisi, aby pokračovala v práci na právním rámci způsobem, který zachová ochranu občanů před chemickými nebezpečími, a zároveň na základě uvedených zjištění předkládáme tři doporučení. Komise by měla:

1. V rámci současného programu REFIT pro právní rámec upravující potraviny, krmiva, živá zvířata a rostliny posoudit možné změny předpisů upravující chemická nebezpečí s ohledem na možnost soustavně je uplatňovat. Navázat na již započatou práci s cílem podpořit doplňkovost, a stanovit budoucí postup, aby se orgány členských států mohly v odůvodněných případech více spoléhat na kontroly prováděné soukromým sektorem, čímž by se zlepšila koordinace a efektivnost kontrol a udržitelnost modelu bezpečnosti potravin v EU.
2. Pokud je o rezidua pesticidů v potravinách, Komise by měla vysvětlit, jak bude postupovat, aby zajistila stejnou míru prokazování kvality pro potraviny produkované v EU i pro potraviny dovážené a zároveň dodržovala pravidla WTO.
3. Komise by měla členským státům poskytnout další pokyny k tomu, jak uplatňovat donucovací opatření. Měla by také využít možností, na něž poukázala, aby zlepšila své postupy, jimiž monitoruje dodržování předpisů EU v oblasti potravin.

Úvod

1

Bezpečnost potravin je důležitou prioritou pro EU a její občany. Cílem politiky EU v oblasti bezpečnosti potravin, která je založena na prvotní odpovědnosti soukromých provozovatelů¹, je ochránit lidi před onemocněními způsobenými potravinami, které jedí. Bezpečnost potravin má možný vliv na zdraví všech občanů a úzce souvisí se zajištěním volného pohybu potravin a krmiv v Unii a s usnadňováním celosvětového obchodu² s bezpečnými krmivy a bezpečnými a zdravými potravinami. Evropské předpisy v oblasti potravin mají zaručit „vysok[ou] úrov[eň] ochrany lidského života a zdrav퓳. Komise zdůraznila význam této politiky, když uvedla, že ústředním zájmem Evropy, která chrání, je zaručit, aby potraviny prodávané v EU zůstaly bezpečné⁴.

2

Podle odhadů WHO, které se týkají globální zátěže způsobené nemocemi přenášenými potravou⁵, je Evropa jedním z nejbezpečnějších míst na světě pro konzumaci potravin.

Jaká jsou chemická nebezpečí v potravinách?

3

Cílem modelu bezpečnosti potravin je bojovat proti třem druhům nebezpečí⁶: fyzikálním⁷, biologickým⁸ a chemickým. Audit se zaměřil na chemická nebezpečí.

4

Všechny potraviny se skládají z chemických látek. Chemická nebezpečí jsou látky, které mohou mít nepříznivý účinek na zdraví a které se vyskytují přirozeně nebo které jsou do potravin přidávány během výroby nebo manipulace s potravinami (viz tabulka 1). Příkladem jsou některé přídatné látky, pesticidy a určité kovy. Rezidua některých látek mohou v potravinách zůstat a mají dopad dále v potravinovém řetězci nebo na různé kategorie výrobků. Například rezidua pesticidů, které se používají při pěstování rostlin na krmivo, mohou být zjištěny později při testech potravin živočišného původu. Z tohoto důvodu se model bezpečnosti potravin v EU vyznačuje integrovaným přístupem, který zahrnuje opatření, jež se vztahují na celý potravinový řetězec od krmiv, zdraví zvířat, ochrany rostlin a výroby potravin po zpracování, skladování, přepravu, dovoz a vývoz a také maloobchodní prodej. Chemická nebezpečí mohou být přítomna ve všech potravinách, včetně ekologických potravin⁹.

5

Souhrn právních předpisů Evropské unie, které upravují chemické látky v souvislosti s bezpečností potravin, je rozsáhlý a rozdrobený. EU přijala množství předpisů¹⁰, včetně směrnic, nařízení, rozhodnutí a dohod, pro každou jednotlivou oblast (potravinářské přídatné látky, aromata, doplňkové látky v krmivech, pesticidy atd.). Tento souhrn předpisů upravuje asi 8 000 chemických látek (viz příloha I).

Zdravotní rizika související s chemickými nebezpečími v potravinách

6

Účinky potravin obsahujících chemické látky na toxické úrovni se obtížně vyčíslují. Studie o nemocích přenášených potravou často obsahují méně číselných údajů o úmrtích způsobených chemickými nebezpečími¹¹ než o nákazách z potravin. Může tomu tak být proto, že poškození způsobené mnoha chemickými nebezpečími se projeví teprve dlouhodobě a v některých případech je výsledkem jejich interakce a kumulativního účinku na naše tělo.

7

Stížnosti z vlastního podnětu, že konkrétní výrobek na trhu překračuje limity toxicity, jsou tudíž poměrně zřídkavé. Klíčovou roli v ochraně spotřebitelů před možnými riziky hraje kontrolní systém provozovaný orgány veřejné správy (viz body 13–17).

8

Chemické látky v potravinách – včetně přirozeně se vyskytujících se látek – mohou působit jako endokrinní disruptory a antibiotika používaná u zvířat mohou zvyšovat antimikrobiální rezistenci. Příklady nezanedbatelných zdravotních rizik spojených s chemickými látkami v potravinách jsou uvedeny v příloze II.

9

Když byli občané dotázáni na omezený počet záležitostí souvisejících potravinami, uvedli, že největší obavy mají z používání pesticidů, antibiotik a přídatných látek ve výrobě potravin. Při nedávné studii, kterou zadal úřad EFSA, bylo zjištěno, že 86 % respondentů bylo zneklidněno nebo poměrně zneklidněno používáním těchto látek ve výrobě potravin (viz obrázek 1).

Proč jsou chemická nebezpečí v potravinách přítomna

10

Potraviny mohou být vystaveny toxickým úrovním chemických látek několika cestami, k nimž patří zemědělské postupy, průmyslové postupy, nevhodné skladování, znečištění životního prostředí a přírodní toxiny. Chemická nebezpečí mohou nastat v kterémkoli bodě potravinového řetězce. Šálek kávy 1 uvedený níže ukazuje, jaká chemická nebezpečí může obsahovat běžný výrobek. Ve zprávě jsou ještě další dva šálky kávy, které dokládají, jaký dopad má na tentýž výrobek model bezpečnosti potravin v EU.

11

Provozovatelé potravinářských podniků mají kromě zákonné povinnosti také silný reputační a hospodářský zájem na tom, aby potraviny, které prodávají, byly bezpečné. K tomu jim mohou napomoci chemické látky jako dezinfekční látky a konzervanty. Provozovatelé potravinářských podniků mají také hospodářské zájmy, které je mohou vést k používání chemických látek, aby mohli například snižovat náklady či nabízet nové výrobky, struktury nebo chutě.

12

Chemické látky, která upravuje potravinové právo EU, představují jen část celkového počtu chemických látek na trhu. Jejich přesný podíl není znám. Většina chemických látek používaných v potravinách podléhá schvalovacímu řízení před uvedením na trh, aby byly splněny požadavky potravinového práva EU, včetně bezpečnosti potravin. Počet žádostí o povolení nových látek každým rokem roste¹². EU je tradičně v oblasti zemědělsko-potravinářských chemických látek významným hráčem na celosvětovém trhu. Za hodnocení rizika ve všech oblastech potravinového řetězce je v EU odpovědný úřad EFSA.

Jak funguje systém kontroly potravin v EU

13

O většině předpisů v oblasti bezpečnosti potravin se rozhoduje na úrovni EU. Komise zohlední doporučení specializovaných agentur EU a navrhne pravidla zajišťující bezpečnost potravin konzumovaných v EU. Útvarem Komise, který za tuto politiku zodpovídá, je Generální ředitelství (GŘ) pro zdraví a bezpečnost potravin (GŘ SANTE).

14

Orgány členských států odpovídají za dohled nad dodržováním předpisů upravujících zemědělsko-potravinový řetězec na svém území. Příslušné orgány organizují na svém území systémy úředních kontrol a ověřují, že činnosti provozovatelů a výrobky umístěné na trhu EU splňují náležité normy a požadavky. Komise odpovídá za přijímání opatření vůči zemím mimo EU (například tím, že je vyřadí ze seznamu) a za právní kroky, jestliže členské státy neplní své povinnosti.

15

Základem pro prováděné kontroly je nařízení o úředních kontrolách potravin a krmiv (ES) č. 882/2004. Cílem nařízení je integrovaný a jednotný přístup k provádění úředních kontrol v celém zemědělsko-potravinovém řetězci. Nařízení poskytuje příslušným orgánům rámec, který jim umožňuje ověřovat dodržování potravinového a krmivového práva a předcházet rizikům, která hrozí člověku a zvířatům, tato rizika odstraňovat nebo snižovat na přijatelnou úroveň. Nařízení také stanoví zvláštní pravidla pro úřední kontroly dovážených výrobků. Oblast chemických nebezpečí je kromě toho regulována velkým počtem odvětvových právních nástrojů.

16

EU je největším světovým dovozcem a vývozcem zemědělských a potravinářských výrobků. Účelem dovozních kontrol je zajistit, aby dovážené výrobky splňovaly předpisy EU týmž způsobem, jako potraviny vyráběné v EU. Vycházejí ze zásady, že veškeré potravinové výrobky na trzích EU musí být bezpečné bez ohledu na svůj původ¹³.

17

Prvotní zodpovědnost za bezpečnost potravin mají podniky působící v potravinovém řetězci a ty často mají systémy prokazování kvality, které sahají až k bodu dodávky.

Rozsah a koncepce auditu

18

Náš audit byl zaměřen na základ a fungování modelu bezpečnosti potravin v EU s ohledem na chemická nebezpečí. Při určování rozsahu auditu jsme zohlednili několik činitelů: relevantnost rizik spojených s oblastí chemických nebezpečí, relevantnost odpovědnosti EU, pokud jde o chemické látky, vysokou relevantnost a možný dopad auditu s tímto zaměřením a také rozsah jiných nedávných a probíhajících auditů Účetního dvora. Obecná auditní otázka zněla:

19

Konkrétně jsme zkoumali:

• zda model bezpečnosti potravin v EU pro chemické látky lze považovat za model, který je v souladu s mezinárodními osvědčenými postupy;
• zda má EU spolehlivý právní základ, který zaručuje, že klíčové požadavky EU týkající se chemických látek v potravinách, krmivu, živých zvířatech a rostlinách jsou dodržovány i v případě dovozu;
• jak je model prováděn, zejména úplnost právního rámce, fungování kontrolního systému a to, zda je model ve střednědobém výhledu životaschopný.

Cílem auditu nebylo znovu hodnotit vědecká posouzení otázek souvisejících s bezpečností potravin.

20

Když jsme posuzovali fungování kontrolních systémů v členských státech, zkoumali jsme poslední rok, za nějž byly k dispozici úplné dokumenty o plánování, provádění a monitorování (tj. rok 2016).

21

Audit jsme prováděli od prosince 2017 do května 2018. Důkazní informace jsme získali následujícím způsobem:

• Provedli jsme dokumentární přezkumy a pohovory v Komisi (Generální ředitelství pro zdraví a bezpečnost potravin) a v úřadu EFSA, orgánu EU, který společně s Evropskou agenturou pro léčivé přípravky poskytuje vědecké poradenství o bezpečnosti potravin¹⁴. Rovněž jsme přezkoumali a analyzovali postupy, pokyny, korespondenci s členskými státy a zápisy z jednání Komise a externí hodnocení a auditní zprávy.
• Navštívili jsme tři členské státy: Itálii, Nizozemsko a Slovinsko¹⁵. Ve všech třech členských státech jsme navštívili příslušná ministerstva, provozovatele potravinářských podniků a klíčové body v kontrolních systémech členských států (jako jsou stanoviště hraniční kontroly). Během návštěv členských států jsme prověřovali fungování jejich kontrolních systémů a také tok informací o výsledcích kontrol a vědeckých údajů směrem do Komise a úřadu EFSA.
• Setkali jsme se s odborníky, kteří jsou v rámci své práce v členských státech nebo úřadu EFSA členy mezinárodních fór a mají přístup k aktuálním informacím o chemických nebezpečích a obecně o bezpečnosti potravin.

Připomínky

Model bezpečnosti potravin v EU ve vztahu k chemickým nebezpečím slouží v celém světě za vzor

22

V tomto oddíle zprávy jsou popsány prvky, které z modelu EU činí vzor po celém světě. Popisuje se v něm rovněž právní základ EU, podle něhož jsou také země mimo EU povinny dodržovat normy EU pro vývoz do EU, aby bylo zaručeno, že výrobky s původem v EU i dovážené výrobky splňují tytéž vysoké normy bezpečnosti.

Přednosti modelu EU jsou založeny na několika charakteristických prvcích

23

V souvislosti s Programem pro účelnost a účinnost právních předpisů (REFIT)¹⁶ vyplývá z nedávných výsledků kontroly účelnosti obecného potravinového práva¹⁷, tedy hlavní části legislativy EU upravující potravinářství, několik pozitivních rysů modelu bezpečnosti potravin v EU. Studie, které jsme přezkoumávali, i odborníci, s nimiž jsme se setkali (viz bod 21), všichni považovali model bezpečnosti potravin v EU za vzor^{18, 19, 20}. Přestože je model EU jedním z nejrozvinutějších, náklady zemědělců v EU na dodržování předpisů jsou obecně v souladu s náklady v jiných částech světa²¹. Za typické a charakteristické pro přednosti modelu EU se považuje několik jeho prvků. V tomto oddílu se zabýváme třemi z nich.

V modelu EU se jasně vymezují a rozlišují tři složky analýzy rizika

24

V právu EU a zejména v obecném potravinovém právu (nařízení (ES) č. 178/2002)²² se rozlišují tři složky analýzy rizika na úrovni EU: hodnocení rizika, řízení rizika a sdělování o riziku (viz obrázek 2).

25

Aby byly tyto tři složky odděleny, byla v roce 2002 obecným potravinovým právem zřízena nezávislá evropská agentura, která má poskytovat vědecké hodnocení rizik v oblasti bezpečnosti: EFSA²³. Zřízení tohoto subjektu umožnilo tvůrcům politiky bezpečnosti potravin v EU nejen reagovat na krize v oblasti veřejného zdraví, ale také zavést plnohodnotný systém bezpečnosti potravin zahrnující normy a mechanismy, které zajišťují dodržování těchto norem. Obecné potravinové právo předpokládá, že tento subjekt bude mít dostatečné pravomoci, aby mohl položit základy modelu bezpečnosti potravin založeného na vědeckých poznatcích.

Tam, kde je to třeba, uplatňuje EU v oblasti bezpečnosti potravin zásadu předběžné opatrnosti

26

Tzv. zásada předběžné opatrnosti je nástroj řízení rizik, který je zakotven v obecném potravinovém právu EU²⁴ (viz rámeček 1). Existují-li oprávněné důvody ke znepokojení a z vědeckého hlediska přetrvává nejistota, může být při řízení rizika zásada uplatněna a může vzniknout nutnost postupovat obezřetně.

27

Komise ve svém sdělení z roku 2000 o zásadě předběžné opatrnosti stanovila, že zásada by se měla uplatňovat s určitými omezeními²⁵. Zásada může být uplatněna, pokud se provedlo posouzení rizika se závěrem, že i když existuje konkrétní riziko, pro stanovení jeho rozsahu je přesto zapotřebí dalších vědeckých informací (viz obrázek 3). „Zásada předběžné opatrnosti […] je základem pro opatření, když věda není schopna poskytnout jasnou odpověď²⁶.” Osobám provádějícím řízení rizika tak umožňuje přijmout prozatímní opatření a současně vyčkat dalších vědeckých informací potřebných pro provedení komplexního hodnocení rizika.

28

Zásada předběžné opatrnosti má své příznivce i odpůrce. Zastánci tvrdí, že jde o dobrý nástroj, který chrání veřejnost před možnými negativními důsledky (v tomto případě před chemickými nebezpečími). Odpůrci se obávají, že uplatňování zásady potlačuje inovace a je zbytečně nákladné. Ve svém sdělení z roku 2000 se Komise snažila vyvážit „svobodu a práva jednotlivců, průmyslu a organizací s potřebou omezit riziko negativních důsledků pro životní prostředí a zdraví zvířat, osob a rostlin“.

29

Podle Dohody o uplatňování sanitárních a fytosanitárních opatření²⁷ se členové WTO zavazují stanovit své zdravotní normy podle kritérií založených na riziku²⁸. EU jako významnému vývozci potravin to přináší podstatné výhody. Současný právní rámec EU kombinuje dva druhy kritérií: kritéria založená na riziku (ve většině případů) a na nebezpečí založená „mezní“ kritéria v předpisech upravujících uvádění pesticidů na trh a jejich používání (viz rámeček 2). Kritéria založená na riziku znamenají, že daná látka musí projít celým procesem hodnocení rizika²⁹, aby bylo možné určit její bezpečnostní limity, kdežto kritéria založená na nebezpečí zakazují určité látky³⁰ pouze proto, že jsou považovány za potenciálně nebezpečné (např. karcinogenní), aniž je třeba provádět úplné vyhodnocení rizika.

30

Podle pravidel WTO nemohou dovážející země možný dovoz vyloučit pouze podle kritérií založených na nebezpečí³¹. Komise nedávno jednala s členskými státy, které posuzují žádosti o přípustné odchylky pro dovoz (viz bod 38), o tom, jak uplatňovat požadavky stanovené ve dvou nařízeních EU upravujících povolování pesticidů a rezidua pesticidů³² a současně dodržovat závazky vyplývající z Dohody o uplatňování sanitárních a fytosanitárních opatření³³.

Podle práva EU mají prvotní zodpovědnost za bezpečnost potravin podniky

31

Mezi provozovatele potravinářských a krmivářských podniků patří například zemědělci, rybáři, zpracovatelé, distributoři, dovozci a maloobchodníci. Na všechny se vztahují obecné a specifické požadavky stanovené v předpisech³⁴. Podle potravinového práva EU jsou za dodržování těchto předpisů, a zejména bezpečnost potravin, v první řadě odpovědni provozovatelé potravinářských (nebo krmivářských) podniků³⁵. Orgány členských států tuto zásadu doplňují a podporují tím, že jsou povinny zajistit dostatečné a účinné kontroly, a Komise tím, že má povinnost rámec monitorovat jako celek a zajišťovat jeho řádné fungování (viz obrázek 4).

32

Vzhledem k velkému objemu potravin, krmiva, živých zvířat a rostlin, na něž se vztahují předpisy EU o (chemické) bezpečnosti potravin, je důležitá dobrá koordinace soukromých³⁶ i veřejných kontrol, aby se zdroje využívaly efektivně. Jako příklad počtu kontrol³⁷ lze uvést, že v roce 2016 příslušné orgány členských států analyzovaly 84 657 vzorků na rezidua pesticidů (včetně vzorků kontrolovaných na Islandu a v Norsku) a 706 764 vzorků na látky a rezidua podle směrnice 96/23/ES³⁸.

33

V roce 2016 Komise zjišťovala, zda by členské státy mohly plánovat své úřední kontroly krmiva na základě kontrol prováděných soukromým sektorem³⁹ a v roce 2017 zkoumala možné synergie mezi úředními kontrolami, interními kontrolami provozovatelů potravinářských podniků a soukromými certifikačními systémy⁴⁰. Komise při svém zkoumání oblasti krmiva z roku 2016 zjistila, že užší interakce mezi systémem úředních kontrol krmiva a soukromými systémy prokazování kvality by mohla přinést výhody, ale také by s ní byly spojeny problémy.

34

Orgány členských států byly sice zajedno v tom, že je důležité řádně monitorovat kvalitu těchto soukromých systémů a interních kontrol provozovatelů potravinářských podniků, avšak nejméně dva z nich vyjádřily z tohoto vývoje obavy⁴¹. Jednou z nich je „skutečnost, že mezi provozovateli potravinářských podniků a certifikačními subjekty je finanční vztah a že audity systému jsou převážně oznamovány“, neboť „upozornění předem může negativně ovlivnit spolehlivost informací […]”. Další obavy vzbuzuje skutečnost, že „některé požadavky předpisů, například limity reziduí, nejsou do systémů soukromého sektoru pro normy bezpečnosti potravin zcela přesně převzaty“.

Dovážené potraviny ze zemí mimo EU musí splňovat normy EU

35

Asi 13 % výrobků spotřebovaných v EU se dováží⁴². Mimo EU se bezpečnostní normy pro potraviny mohou od norem platných v EU lišit. EU spolu se 188 zeměmi vyvíjí Codex Alimentarius, což je sbírka norem, pokynů a kodexů zásad. Codex je zásadním rámcem, který sjednocuje mnoho otázek souvisejících s norami pro potraviny. I když mnoho zemí se normami dohodnutými v Codexu řídí, normalizace, kterou poskytuje, má své limity⁴³. Podle Komise byla například v Codexu a v předpisech EU shodná asi polovina maximálních limitů reziduí pro pesticidy stanovených v nedávných letech.

36

Komise na svých internetových stránkách a ve svých veřejných sděleních uvádí, že přísná dovozní pravidla pro hygienu potravin a krmiv, bezpečnost spotřebitelů a nákazový status mají zajistit, aby veškerý dovoz splňoval tytéž přísné normy jako výrobky z EU⁴⁴. V poslední výroční zprávě EFSA o reziduích pesticidů se hovoří o tom, že pravděpodobnost, že dovážené výrobku budou podrobeny testům, je dvakrát vyšší než u domácích výrobků. Tato situace odráží uplatňování modelu rizika pro bezpečnost potravin⁴⁵.

37

EU udržuje obchodní vztahy se zeměmi mimo EU dvěma způsoby: 1) na základě dvoustranných dohod a 2) bez zvláštních dvoustranných dohod. V obou případech jsou země mimo EU povinny při vývozu do EU povinny dodržovat normy EU.

38

V odůvodněných případech mohou země mimo EU požádat, aby EU určité limity (například maximální limity reziduí pro konkrétní pesticid nebo daný potravinářský výrobek) upravila. Tento mechanismus se nazývá přípustná odchylka pro dovoz. Žádost a dokumentaci zaslanou třetí zemí nejprve posoudí určený členský stát. Poté na základě hodnocení rizika provedeného členským státem vydá EFSA stanovisko. Je-li stanovisko příznivé a bezpečnost spotřebitelů není podle něho ohrožena, může Komise rozhodnout, že žádosti třetí země o udělení přípustné odchylky pro dovoz vyhoví a změní právní rámec EU tak, aby odpovídal jejím potřebám (například stanovením konkrétního minimálního limitu reziduí v EU). Země mimo EU mohou také žádat o přípustné odchylky pro dovoz pro potraviny obsahující účinné látky, které nejsou v EU povoleny⁴⁶. V případě přípustných odchylek pro dovoz tak EU vytvořila právní rámec, aby mohla od zemí mimo EU vyvážejících do EU požadovat dodržování týchž norem bezpečnosti potravin, jaké musí splňovat výrobky v EU (viz bod 30).

Model stojí před problémy

39

V této části zprávy se hovoří o problémech, před nimiž model bezpečnosti potravin v EU stojí. V následujících oddílech se vysvětluje míra úplnosti právního rámce, skutečnosti, které existují a které střednědobě ohrožují udržitelnost modelu bezpečnosti potravin, a omezení kontrolního systému.

Některé prvky právních předpisů EU je ještě třeba realizovat nebo uvést do praxe

40

V letech po přijetí obecného potravinového práva v roce 2002 vstoupila v platnost různá nařízení upravující chemická nebezpečí v potravinách, krmivu, živých zvířatech a rostlinách. Některé prvky právních předpisů EU je ještě třeba realizovat nebo je Komise musí uvést do praxe (viz bod 53 a příloha III). Na některé tyto prvky se tedy vztahují vnitrostátní opatření. Zjistili jsme, že tento stav má dopad na vynutitelnost právního rámce a řádné fungování trhu a že může ohrožovat míru ochrany před chemickými nebezpečími, kterou tvůrci právních předpisů EU v roce 2002 předpokládali. Příklady prvků právních předpisů EU, které musí Komise ještě realizovat nebo uvést do praxe uvádí tabulka 2.

41

Zjistili jsme, že právo EU upravuje některé skupiny látek (například rezidua pesticidů, veterinární léčivé přípravky) podrobněji než jiné (například enzymy, materiály určené pro styk s potravinami). Komise dosud neprovedla ani nezadala průřezové posouzení rizik, které by takové rozdíly odůvodňovalo.

Udržitelnost modelu bezpečnosti potravin v EU je podrobována zkoušce

42

Zatímco některé prvky právního rámce pro chemické látky v potravinách, krmivu, rostlinách a živých zvířatech se stále vyvíjí (viz bod 40 a příloha III), chemický průmysl nepřestává růst. Existuje značný tlak na schvalování nových látek. Společnost Ernst & Young ve svém externím hodnocení úřadu EFSA z roku 2012 konstatovala, že od roku 2006 postupně narůstá počet schválených výrobků spolu s podanými a schválenými žádostmi. Ve zprávě hodnotitele se rovněž uvádělo, že na žádosti připadá více než 60 % výstupů EFSA a že více než třetina těchto žádostí se týká nových výrobků. To silně zatěžuje kapacitu EFSA a může vést k tomu, že úřad bude muset vyčlenit zdroje na hodnocení požadovaná průmyslem. Různé útvary EFSA skutečně potvrdily, že se jim výrazně nahromadily nevyřízené záležitosti, zejména v oblasti regulovaných složek potravin. Přes nedávný pokrok však toto hromadění nevyřízených záležitosti nebylo dosud účinně řešeno.

43

Členské státy ne vždy poskytují údaje potřebné pro provádění vědeckých hodnocení⁴⁷, přestože to požadují právní předpisy nebo je k tomu EFSA vyzývá. Zpožděná vědecká hodnocení, včetně těch prováděných úřadem EFSA, omezují schopnost tvůrců právních předpisů přijímat nové nebo novelizovat stávající předpisy. Tato zpoždění jsou způsobena omezenými zdroji a tím, že vědecké subjekty obtížně udržují vysokou úroveň vědecké odbornosti, například kvůli nedostatečnému počtu expertů.

44

Právní rámec je nyní tak obsáhlý, že orgány veřejné správy nejsou schopny provádět rozsáhlé testování všech regulovaných látek (viz bod 50 a příloha I).

45

Tyto činitele ohrožují životaschopnost modelu v dlouhodobějším výhledu, neboť se od něj očekává více, než může ve své současné podobě poskytnout. EFSA již udržitelnost označil za oblast, na níž bude třeba se v nastávajících letech zaměřit. Také Komise se tímto problémem začala zabývat prostřednictvím Programu pro účelnost a účinnost právních předpisů (REFIT) a odvětvových hodnocení.

Omezení kontrolního systému

Kontrolní systém pro produkty vyrobené či vypěstované v EU

46

Za dodržování legislativy, která se vztahuje na celý zemědělsko-potravinový řetězec od zemědělského podniku až ke konečnému spotřebiteli, odpovídají členské státy (viz obrázek 5). Podle předpisů EU příslušné orgány členských států provádějí kontroly, kterými ověřují, že činnosti provozovatelů a výrobky umístěné na trhu EU splňují náležité normy a požadavky. Tyto kontroly by se měly provádět pravidelně, a to na základě rizika a s přiměřenou četností⁴⁸.

47

Zjistili jsme, že orgány členských států zkoumají kontrolní systémy, které zavedli provozovatelé potravinářských podniků, a získané výsledky⁴⁹. Inspekce mohou odhalit nedostatky v používání regulovaných složek potravin nebo přípravků na ochranu plodin a veterinárních léčivých přípravků, které mohou vést k jejich nadměrným reziduím nebo k reziduím nepovolených látek v potravinách. Členské státy mohou také na základě plánu kontrol odebírat vzorky pro laboratorní analýzy.

Členské státy provádějí testy potravin uváděných na trh v EU u některých skupin chemických látek častěji než u jiných

48

Členské státy nejsou povinny zahrnout do svých plánů všechny látky regulované EU, ale měly by své kontroly plánovat na základě rizika. Tři členské státy, jež jsme navštívili, provádějí analýzu rizika pro každý jednotlivý plán, tj. obvykle samostatně pro různé skupiny látek. Žádný z nich však neprovedl průřezové hodnocení rizika, aby jednotlivé skupiny chemických látek seřadil podle míry jejich rizika.

49

Ve třech navštívených členských státech jsme přezkoumali zprávy o laboratorních analýzách různých skupin chemických látek⁵⁰. Zjistili jsme, že tyto členské státy se některými skupinami látek zabývají podrobněji než jinými. Jejich kontroly se zaměřují na rezidua pesticidů, veterinárních léčivých přípravků a kontaminujících látek⁵¹, ale ne vždy se zabývají regulovanými složkami potravin, jako jsou potravinářská aromata a potravinářské enzymy. Obrázek 6 ukazuje vzorky⁵² různých skupin chemických látek odebrané v roce 2016 ve třech navštívených členských státech.

50

Nízký počet kontrol určitých látek (například enzymů a materiálů určených pro styk s potravinami, viz obrázek 7), a v některých případech chybějící kontroly těchto látek, lze částečně vysvětlit neúplně sladěnými právními předpisy na úrovni EU (viz body 40 a 41). I když například současný právní rámec EU umožňuje členským státům provádět určité kontroly přídatných látek a aromat, členské státy provádějí u těchto látek malý počet kontrol. To odráží skutečnost, že členské státy mají omezené zdroje a nejsou s to provádět testy na všechny látky⁵³. Tabulka 3 shrnuje možná rizika, kterými se členské státy nebudou zabývat, pokud ze svých kontrol vyřadí některé regulované složky potravin.

Další pokyny k tomu, jak řešit nedodržování předpisů

51

Pokud orgány členského státu při úřední kontrole zjistí porušení předpisů, musí přijmout opatření, aby na trh nebyly uváděny potraviny, které nejsou bezpečné, a aby provozovatel tento stav napravil. Mezi donucovací opatření v členských státech patří zničení konkrétního produktu nebo jeho stažení z trhu a pozastavení či ukončení příslušné činnosti. Členské státy jsou také povinny stanovit vlastní pravidla pro sankce, jež musí být účinné, přiměřené a odrazující⁵⁴.

52

Prověřovali jsme vnitrostátní pravidla a jejich vymáhání v členských státech, které jsme navštívili. Zjistili jsme, že členské státy stanovily pravidla pro sankce za porušení předpisů upravujících chemická nebezpečí. Pokud laboratorní zkoušky ukáží, že vzorek překračuje limit stanovený v předpisech EU, členské státy se porušením přepisů dále zabývají a provedou posouzení bezpečnosti. Pokud dotčený výrobek posoudí jako bezpečný, v prvním stupni obvykle vydají varování nebo zvýší kontroly. Pokud z posouzení bezpečnosti plyne riziko pro zdraví, uloží pokutu.

53

Zjistili jsme však, že pokud členské státy zjistili nedodržování předpisů, bylo pro ně obtížné stanovit donucovací opatření, které mohly u konkrétního nedodržení předpisů uplatnit. Členské státy se nemohou řídit stanovenou hodnotou, podle níž by určily povahu donucovacího opatření, které by měly v případě nedodržení předpisů přijmout.

Komise přezkoumává opatření prováděná orgány členských států

54

Komise navštěvuje členské státy a kontroluje, jak vnitrostátní orgány provádějí legislativu EU. Může vnitrostátním orgánům předkládat doporučení a sledovat jejich plnění. Problémy související s prováděním předpisů EU může zjišťovat i jinými způsoby, například prostřednictvím stížností, monitorování údajů vykazovaných členskými státy, oznámení navrhovaných vnitrostátních předpisů a kontrol provádění právních předpisů.

55

Pokud Komise zjistí, že byly porušeny předpisy, má několik možností od dialogu na příslušné úrovni po formální řízení o nesplnění povinnosti. Může rovněž zaslat oficiální upozornění, zahájit soudní řízení a také buďto pozastavit prodej určitých potravin, nebo pro něj uložit zvláštní podmínky. Taková opatření musí Komise přijmout, když potraviny mohou představovat závažné riziko pro lidské zdraví a když je doloženo, že v kontrolních systémech členského státu je vážný nedostatek. Do dnešního dne tak učinila nejméně v jednom případě, když zakázala prodej sýra vyráběného z mléka obsahujícího rezidua antibiotik.

56

Přezkoumali jsme doporučení plynoucí z auditů, které Komise vykonala v roce 2016. Zjistili jsme, že vydala doporučení k pesticidům, kontaminujícím látkám a veterinárním léčivým přípravkům. Komise nevydala žádná doporučení ani vůči členským státům neuplatnila žádná donucovací opatření týkající se regulovaných složek potravin.

Kontrolní systém pro produkty spotřebovávané v EU, ale vyrobené či vypěstované jinde

57

Kontroly na hranicích jsou důležité, protože okamžik, kdy výrobky ze zemí mimo EU dorazí do EU, je první možností, kdy jsou k dispozici pro kontroly orgánů členských států. Jakmile se výrobky nacházejí na území EU, podléhají témuž kontrolnímu režimu jako domácí produkce. Většina potravin, které dovážíme, je jiného než živočišného původu, včetně obilovin, ovoce a zeleniny, kávy, čaje a koření (viz obrázek 7).

58

Kontrolní systém EU pro dovoz je založen na riziku pro zdraví osob, zvířat a rostlin. Rizikovější dovoz vyžaduje přísnější podmínky pro vstup do EU, a tudíž vyšší míru kontrol než méně rizikový dovoz. Přístup EU předpokládá, že s potravinami živočišného původu je spojena vyšší míra rizika⁵⁵ než s potravinami jiného než živočišného původu. Dovoz potravin jiného než živočišného původu tedy zpravidla podléhá méně kontrolám než potraviny živočišného původu, pokud neexistuje konkrétní regulované riziko (viz bod 60).

59

Potraviny živočišného původu mohou vstoupit na území EU, jakmile Komise schválí jejich zemi původu⁵⁶ a na základě seznamů navržených těmito zeměmi také zařízení v zemích mimo EU^{57, 58}.

60

Právní předpisy EU obecně ponechávají stanovení četnosti a povahy kontrol dovážených potravin jiného než živočišného původu na rozhodnutí členských států. Informace o výjimkách z tohoto obecného pravidla obsahuje a zvláštní kontrolní postupy a dovozní podmínky platné v těchto případech pro zásilky potravin jiného než živočišného původu na vnějších hranicích EU shrnuje rámeček 3.

61

Za kontroly na vnějších hranicích EU odpovídají členské státy. Provádějí dokumentární kontroly, kontroly totožnosti a fyzické kontroly, kterými ověřují, že výrobky živočišného a jiného než živočišného původu odpovídají popisu a splňují podmínky pro dovoz do EU (viz obrázek 9).

O kontrolách, kterými se zjišťují chemická nebezpečí, rozhodují v první řadě členské státy

62

Právo EU ukládá četnost fyzických kontrol dovážených produktů živočišného původu (viz obrázek 10) a určitých produktů jiného než živočišného původu (viz obrázek 11). Fyzické kontroly zahrnují odběr vzorků pro laboratorní zkoušky, ale minimální četnost se s výjimkou omezeného počtu dovážených výrobků na úrovni EU obvykle nestanoví⁶². O laboratorních testech, kterými se zjišťují chemická nebezpečí, tudíž v první řadě rozhoduje každý členský stát.

63

Systém včasné výměny informací pro potraviny a krmiva (RASFF) je nástroj, který EU zřídila pro rychlou výměnu informací mezi vnitrostátními orgány o zdravotních rizicích souvisejících s potravinami a krmiv. Zjistili jsme, že ve třech navštívených členských státech byl RASFF široce využíván jak zdroj informací pro plánování laboratorních testů, neboť poskytuje důležité informace o rizicích.

64

Náš audit odhalil, že kontrolní postupy Komise a členských států u výrobků živočišného původu se zaměřují na odhalování reziduí veterinárních léčivých přípravků, některých kontaminujících látek a pesticidů podle směrnice 96/23/ES. Fyzické kontroly dovážených potravin jiného než živočišného původu na vnějších hranicích EU se týkají hlavně reziduí pesticidů a kontaminujících látek.

65

Dále jsme zjistili, že kontroly v navštívených členských státech týkající se potravinářských aromat, potravinářských enzymů a doplňků stravy chybí zejména u produktů živočišného původu i výrobků jiného než živočišného původu. U potravin živočišného původu se málokdy kontrolují přídatné látky a pesticidy a kontaminující látky regulované jinými právními nástroji EU než směrnicí 96/23/ES. Příklad plánu členského států, který neobsahuje testy na všechny skupiny chemických nebezpečí, je uveden v rámeček 4 .

Donucovací opatření se nevyužívají v celém možném rozsahu

66

Přezkoumali jsme, jak členské státy postupují, když zjistí, že dovážené potraviny nesplňují požadavky EU. Orgány členských států posuzují bezpečnost dovážených potravinářských výrobků stejným způsobem jako u výrobků původem z EU (body 52 a 53). Členské státy zásilku buďto odmítnou, nebo výrobky stáhnou z trhu a nařídí dovozcům zaplatit laboratorní testy. Žádný ze tří navštívených členských států neukládá dovozcům další pokuty.

67

Komise může nedostatky řešit auditními doporučeními, následnými audity, oficiálními upozorněními a jednáními se zástupci příslušných zemí mimo EU. Na rozdíl od členských států může Komise pozastavit dovoz nebo pro něj stanovit zvláštní podmínky⁶³ a těchto nástrojů skutečně využívá⁶⁴. Stanovila rovněž zvláštní podmínky, které vyžadují, aby země mimo EU před tím, než potravinářské výrobky vyvezou, prováděly určité kontroly, jako jsou laboratorní analýzy⁶⁵.

68

Právo EU opravňuje Komisi vyjmout ze seznamu zařízení v zemích mimo EU, která vyrábí potraviny živočišného původu⁶⁶. Zařazování zařízení na seznam a jejich vyjímání se seznamu provádějí pro Komisi země mimo EU. Avšak v případě, že příslušné orgány v zemi mimo EU neposkytnou za zařízení dostatečné záruky, může je Komise ze seznamu vyřadit sama. Komise do nedávné doby tohoto svého práva nevyužila⁶⁷. Útvary Komise prohlásily, že současný právní postup pro vynětí zařízení ze seznamu je třeba přehodnotit.

69

Útvary Komise označily možnosti, jak by Komise mohla zlepšit způsob, kterým řeší problémy, které mají země mimo EU s dodržováním dovozních požadavků EU. Komise by měla například více využívat stávající auditní činnosti a následné kontroly, aby se zlepšilo dodržování předpisů a vyřešily zjištěné problémy.

Závěry a doporučení

70

Tento audit se soustředil na chemická nebezpečí, jejichž škodlivé účinky nemusí být často bezprostředně zjevné, protože jsou dlouhodobé a kumulativní. Naše hlavní auditní otázka zněla „Stojí model bezpečnosti potravin v EU na řádných základech a je realizován tak, aby výrobky, které v EU konzumujeme, byly chráněny před chemickými nebezpečími?“ Zjistili jsme, že model stojí na řádných základech, je ve světě považován za vzor a poskytuje občanům EU vysokou míru bezpečnosti potravin. Zároveň jsme však zjistili, že je v současné době přetížen, neboť Komise a členské státy nejsou schopny jej provádět v plném rozsahu.

71

Zjistili jsme, že model bezpečnosti potravin v EU je v nynější době v řadě ohledů nedůsledný a čelí několika výzvám.

72

Právní rámec upravující bezpečnost chemických látek v potravinách, krmivu, rostlinách a živých zvířatech zůstává stále rozpracován a dosud nebyl realizován tak, jak to předpokládá potravinové právo EU (viz bod 40 ). Navíc jednotlivé útvary úřadu EFSA, které posuzují žádosti o používání chemických látek v potravinách a poskytují vědecké poradenství pro tvorbu evropského práva, pravidel a politik, se potýkají s velkým množstvím nevyřízených žádostí (viz bod 42). To má vliv na řádné fungování částí systému a udržitelnost celého modelu (viz body 46–69 ).

73

Kontroly prováděné orgány veřejné správy mohou tvořit jen malou část všech uskutečněných kontrol. Zjistili jsme, že členské státy kontrolují určité skupiny chemických látek častěji než jiné (viz body 48–50 a 62–65) a že právní rámec je tak rozsáhlý, že pro samotné orgány veřejné správy je obtížné plnit všechny povinnosti, které jim ukládá (viz body 43–45). Nejlépe může model EU zůstat důvěryhodný, budou-li veřejné kontrolní systémy doplňovány systémy soukromého sektoru. Ovšem možnosti synergií mezi veřejnými a soukromými kontrolními systémy se teprve začaly zkoumat (viz body 32–34). Proto doporučujeme:

Doporučení 1 – Přezkoumat legislativu a zlepšit doplňkovost mezi soukromými a veřejnými kontrolními systémy

1. Komise by měla jako součást probíhajícího programu REFIT pro právní rámec upravující potraviny, krmiva, živá zvířata a rostliny posoudit možné změny předpisů upravující chemická nebezpečí s ohledem na možnost soustavně je uplatňovat.

Cílový termín provedení: 2020.

2. Komise by měla navázat na již započatou práci s cílem podpořit doplňkovost, a stanovit budoucí postup, aby se orgány členských států mohly v odůvodněných případech více spoléhat na kontroly prováděné soukromým sektorem, aby se zlepšila efektivnost kontrol a udržitelnost modelu bezpečnosti potravin v EU.

Cílový termín provedení: 2020.

74

Silnou stránkou modelu EU je to, že se snaží zaručit, aby výrobky s původem v EU a dovážené výrobky splňovaly tytéž vysoké normy bezpečnosti, a tím chrání spotřebitele. Zjistili jsme, že EU zavedla dostatečný právní základ a systém kontrol, díky němuž výrobky splňují normy EU bez ohledu na zemi svého původu.

75

Dále jsme zjistili, že plnění bezpečnostních norem EU je zaručeno tak, že se provádí hodnocení rizika a pro určitá residua pesticidů se stanovují přípustné odchylky pro dovoz, je-li to pro spotřebitele bezpečné. Zohledňují se přitom konkrétní podmínky v zemích mimo EU (viz body 29, 30 a 38). Proto doporučujeme:

Doporučení 2 – Zachovat tutéž míru prokazování kvality jak u potravin vyrobených v EU, tak u potravin dovážených

Pokud je o rezidua pesticidů v potravinách, Komise by měla vysvětlit, jak bude postupovat, aby zajistila stejnou míru prokazování kvality pro potraviny produkované v EU i pro potraviny dovážené a zároveň dodržovala pravidla WTO.

Cílový termín provedení: 2019.

76

I když provozovatelé potravinářských a krmivářských podniků mají zájem na udržování vysoké úrovně bezpečnosti potravin, pro orgány státní správy v členských státech je obtížné určit povahu donucovacího opatření, které by měly v případě nedodržení předpisů přijmout (viz body 51–53 a 66). Komise ukázala na možnosti, jak zlepšit své postupy pro monitorování a vymáhání předpisů v oblasti potravin (viz body 54–56 a 67–69). Proto doporučujeme:

Doporučení 3 – Napomáhat důslednému uplatňování potravinového práva EU

1. Komise by měla členským státům poskytnout další pokyny k tomu, jak uplatňovat donucovací opatření.

Cílový termín provedení: 2020.

2. Komise by měla využít možností, na něž poukázala, aby zlepšila své postupy, jimiž monitoruje dodržování předpisů EU v oblasti potravin.

Cílový termín provedení: 2020.

Tuto zprávu přijal senát I, jemuž předsedá Nikolaos A. MILIONIS, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 14. listopadu 2018.