EU:s förvaltningsfond för nödåtgärder i Afrika: Flexibel men saknar fokus

Sammanfattning

Sedan januari 2013 får kommissionen enligt den budgetförordning som styr EU:s budget inrätta och förvalta unionsförvaltningsfonder för externa åtgärder. Det är fonder som har flera bidragsgivare och som finansierar katastrofinsatser, insatser efter katastrofsituationer och tematiska insatser.

EU:s förvaltningsfond för nödåtgärder i Afrika inriktade på stabilitet och insatser mot de bakomliggande orsakerna till irreguljär migration och fördrivna personer (nedan kallad förvaltningsfonden för Afrika) syftar till att främja stabilitet och bidra till bättre migrationshantering genom att åtgärda de bakomliggande orsakerna till destabilisering, tvångsförflyttning och irreguljär migration. Beslut om denna fond antogs vid toppmötet om migration i Valletta i november 2015. Fonden stöder insatser i 26 länder inom tre regioner i Afrika (som betecknas som ”fönster”): Sahel- och Tchadsjöregionen, Afrikas horn och Nordafrika.

Vi undersökte om förvaltningsfonden för Afrika har utformats och genomförts på ett tillfredsställande sätt. Vi drar slutsatsen att förvaltningsfonden för Afrika är ett flexibelt verktyg, men med tanke på de helt nya utmaningar den står inför borde dess utformning ha ett tydligare fokus. Jämfört med traditionella instrument gick det snabbare att inleda projekt inom ramen för förvaltningsfonden för Afrika. Fonden har på det hela taget bidragit till att det går snabbare att teckna kontrakt och göra förskottsbetalningar. Projekten påverkas dock av liknande utmaningar som traditionella instrument vilket gör att genomförandet försenas.

Vi konstaterade att målen för förvaltningsfonden för Afrika är brett definierade. Detta har gjort det möjligt att vara flexibel och anpassa stödet efter olika, föränderliga situationer, men det har också gjort det svårare att styra insatserna inom de tre fönstren och att mäta effekterna. Kommissionen har inte ingående analyserat och kvantifierat vare sig de behov som behöver tillgodoses av fonden eller de tillgängliga medlen för att tillgodose dessa behov. Vi konstaterade även att den strategiska vägledningen till de förvaltningsansvariga för de tre fönstren inte har varit tillräcklig specifik, och att givarnas resurser och kapaciteter ännu inte sammanförs på ett tillräckligt ändamålsenligt sätt.

Beträffande genomförandet slog vi fast att förfarandena för att välja ut projekt varierade mellan fönstren och att kriterierna för att bedöma projektförslag inte var tillräckligt tydliga eller dokumenterade. Vidare framgick inte alltid den komparativa fördelen med att finansiera projekt genom förvaltningsfonden för Afrika klart och tydligt.

Även om ett gemensamt övervakningssystem har antagits för förvaltningsfonden för Afrika är detta ännu inte fullt funktionellt, och de tre fönstren använder därför olika system för att övervaka resultaten. Vi fann att projektmålen ofta inte motsvarade Smart-konceptet och att de indikatorer som används för att mäta projektresultat saknade utgångsvärden. De granskade projekten befann sig i ett tidigt skede av genomförandet men hade börjat generera output.

Förvaltningsfonden för Afrika har bidragit till insatserna för att minska antalet irreguljära migranter som passerar från Afrika till Europa, men detta bidrag kan inte mätas exakt.

Baserat på vår revision lämnar vi ett antal rekommendationer som bör genomföras snarast möjligt, med tanke på att förvaltningsfonden för Afrika enligt planerna ska upphöra i slutet av 2020. Kommissionen bör vidta följande åtgärder:

• Förbättra kvaliteten på målen för förvaltningsfonden för Afrika.
• Se över förfarandet för att välja ut projekt.
• Vidta åtgärder för att påskynda genomförandet.
• Förbättra övervakningen av förvaltningsfonden för Afrika.

Inledning

Om EU:s förvaltningsfonder

Förvaltningsfonder är fonder som inrättas för ett särskilt utvecklingsändamål med ekonomiska bidrag från en eller flera givare. De förvaltas i allmänhet av en internationell organisation som Världsbanken eller Förenta nationerna. Förvaltningsfonder har sedan 1990-talet använts i allt större utsträckning som finansieringsinstrument vid internationellt samarbete. De inrättas ofta vid kriser som naturkatastrofer eller konflikter.

Sedan 2013 är det enligt budgetförordningen möjligt för kommissionen att inrätta unionsförvaltningsfonder¹. Dessa består av medel som sammanförs från EU:s budget eller Europeiska utvecklingsfonden (EUF), tillsammans med bidrag från en eller flera andra givare, bland annat medlemsstaterna och givarländer utanför EU. Förvaltningsfonder för katastrofinsatser eller insatser efter katastrofsituationer kan inrättas antingen direkt av kommissionen eller indirekt genom att budgetgenomförandeuppgifter anförtros specifika organ².

Förvaltningsfonden för Afrika

2014 steg antalet migranter som försökte nå Europa via dess sydliga gränser drastiskt, på grund av instabilitet i Syrien, Irak, Libyen, Eritrea och Afghanistan, och även runt om i Sahel- och Tchadsjöregionen. Många migranter från olika områden i Afrika har mist sina liv när de har försökt korsa Medelhavet och nå Europa. Dessa områden har blivit till en central angelägenhet för EU:s externa migrationspolitik, framför allt sedan den så kallade Balkanrutten stängdes 2016 till följd av uppgörelsen mellan EU och Turkiet.

I april 2015 beslutade Europeiska rådet att reagera på krisen genom att utlysa ett internationellt toppmöte för att diskutera migrationsfrågor med afrikanska stater och andra viktiga länder. Toppmötet ägde rum den 11–12 november 2015 i Valletta (Malta). Det ledde till en gemensam förklaring och en handlingsplan som är uppbyggd kring fem prioriterade områden och 16 prioriterade initiativ. Den 12 november 2015 undertecknade dessutom 25 av EU:s medlemsstater samt Norge, Schweiz och kommissionen inrättandeavtalet³, som officiellt inrättade EU:s förvaltningsfond för nödåtgärder i Afrika inriktade på stabilitet och insatser mot de bakomliggande orsakerna till irreguljär migration och fördrivna personer (förvaltningsfonden för Afrika) med dess tillhörande strategi.

Förvaltningsfonden för Afrika är den tredje av fyra förvaltningsfonder⁴ som i dagsläget förvaltas av kommissionen. Den omfattar 26 afrikanska länder⁵ inom tre regioner (som för administrativa ändamål betecknas som ”fönster”): Sahel- och Tchadsjöregionen, Afrikas horn och Nordafrika. De länder som omfattas av förvaltningsfonden för Afrika visas i figur 1.

Källa: Europeiska kommissionen, årsrapport 2017 för EU:s förvaltningsfond för nödåtgärder i Afrika.

I inrättandeavtalet om förvaltningsfonden för Afrika fastställs följande beträffande styr- och förvaltningsorganen:

1. En förvaltningsfondsstyrelse ska inrättas med kommissionen (GD Internationellt samarbete och utveckling) som ordförande och med assistans av Europeiska utrikestjänsten och övriga avdelningar vid kommissionen. Denna ska bestå av företrädare för givarna (EU-medlemsstater och andra länder som har bidragit med minst 3 miljoner euro) och kommissionen som EU:s företrädare. Hittills har inga afrikanska länder beslutat att delta i fonden som medlemmar med fullständig rösträtt. De givare som inte når upp till den lägsta bidragsnivån får delta som observatörer⁶ (se bilaga I). I relevanta fall kan företrädare för berörda länder och deras regionala organisationer också bjudas in som observatörer. Sedan 2017 har Europaparlamentet haft observatörsstatus. Förvaltningsfondens styrelse ska lägga fram strategiska riktlinjer för hur fonden ska användas.
2. En operativ kommitté ska inrättas för varje fönster och granska och godkänna de insatser som finansieras av förvaltningsfonden. Den ska bestå av företrädare för kommissionen⁷ och utrikestjänsten liksom för de givare (EU-medlemsstater såväl som andra länder) som har bidragit med minst 3 miljoner euro. Precis som i fallet med förvaltningsfondens styrelse får givare som inte når upp till den lägsta bidragsnivån, EU-medlemsstater som inte bidrar och berörda länder samt deras regionala organisationer delta som observatörer vid mötena. Europaparlamentets företrädare har inte observatörsstatus vid den operativa kommitténs möten.
3. Kommissionen (i egenskap av förvaltare) ska ansvara för att förvalta fonden och fungera som sekretariat för förvaltningsfondens styrelse och de operativa kommittéerna. Den ska även ansvara för att genomföra de insatser som finansieras av fonden och delegera förvaltningsuppgifter till sin personal (de förvaltningsansvariga) i enlighet med arbetsordningen (se bilaga II).

Förvaltningsfonden för Afrika ska enligt planerna löpa från 2015 till slutet av 2020. I slutet av augusti 2018 uppgick de totala bidragen till fonden till 4,09 miljarder euro. Den största delen (3,6 miljarder euro, vilket utgör 89 % av de totala bidragen) bestod av överföringar från EUF och från EU:s budget. EU:s medlemsstater har tillsammans med Norge och Schweiz bidragit med 439 miljoner euro (11 %). I figur 2 finns en jämförelse av bidragen till alla EU:s förvaltningsfonder.

Källa: Månadsrapport om det fleråriga genomförandet av EU:s förvaltningsfonder till och med den 31 augusti 2018, Europeiska kommissionen, GD Budget. Alla belopp är avrundade.

När förvaltningsfonden för Afrika inrättades i slutet av 2015 stod den för 1,5 % av allt offentligt utvecklingsbistånd till de länder som omfattas.

På grund av de olika typerna av katastrofer och de svåra lokala situationerna omfattar förvaltningsfonden för Afrika verksamhet som sträcker sig från katastrofhjälp till utvecklingsbistånd.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

Under vår effektivitetsrevision undersökte vi om förvaltningsfonden för Afrika har utformats och genomförts på ett tillfredsställande sätt. Revisionen omfattar perioden från det att förvaltningsfonden inrättades i slutet av 2015 fram till slutet av februari 2018. I den första delen av den här rapporten granskar vi hur fonden är utformad (förvaltningsfondens mål, kommissionens behovsanalys och finansieringen). I den andra delen granskas specifika aspekter av hur fonden har genomförts (förfaranden för projekturval, övervakningssystem och den output som de granskade projekten levererat).

Vi utförde revisionen mellan november 2017 och mars 2018. Vårt arbete inbegrep skrivbordsgranskning av styrkande handlingar, exempelvis programdokument, framstegs-, övervaknings- och projektutvärderingsrapporter samt relevant dokumentation om förvaltningsfondsmekanismer inom internationella organisationer (Förenta nationerna och Världsbanken). Vi gjorde besök på plats i Niger och vid EU:s delegation till Libyen⁸. Vi intervjuade personal med ansvar för förvaltningsfonden för Afrika vid GD Internationellt samarbete och utveckling, utrikestjänsten, GD Grannskapspolitik och utvidgnings-förhandlingar, Echo och EU:s särskilda representant för Sahel, EU:s delegationer till Niger och Libyen, ett antal givare till förvaltningsfonden för Afrika⁹ och myndigheter från afrikanska länder. Vi beaktade vårt tidigare relevanta revisionsarbete och det arbete som utförts av kommissionens tjänst för internrevision.

De länder som besöktes valdes ut från två fönster – Sahel- och Tchadsjöregionen och Nordafrika – dit den övervägande delen av finansieringen från förvaltningsfonden för Afrika har gått hittills. De länder som har fått allra mest finansiering i dessa båda fönster är Niger och Libyen. Vi undersökte 20 pågående projekt i de två länderna. I Niger besökte vi sju av nio pågående projekt, medan detta inte var möjligt för projekten i Libyen på grund av säkerhetssituationen på plats. Undersökningen av projekten användes för att underbygga vår bedömning av utformningen och det nuvarande genomförandet av fonden. Vi hänvisar genomgående till alla projekt i rapporten med hjälp av numeriska referenser (enligt bilaga III).

Eftersom förvaltningsfonden för Afrika tveklöst är EU:s största förvaltningsfond tog vi oss an denna uppgift under 2018 för att ge underlag till kommissionens kommande halvtidsöversyn av fonden.

Iakttagelser

Förvaltningsfonden för Afrika är ett flexibelt verktyg, men med tanke på de helt nya utmaningar den står inför borde dess utformning ha ett tydligare fokus.

I den här delen undersökte vi hur kommissionen och EU-medlemsstaterna har utformat förvaltningsfonden för Afrika. Vi bedömde de strategiska och operativa målen för fonden och den behovsanalys som ligger till grund för dess insatser. Vi tittade även på kommissionens strategi för att sammanföra kapacitet¹⁰ från de givare som är aktiva i regionerna och om det fanns något verktyg för att tillvarata lärdomar och någon ram för riskhantering.

Förvaltningsfonden för Afrika är ett flexibelt verktyg, men dess mål är för brett definierade för att man effektivt ska kunna styra insatserna och bedöma effekterna

Kommissionen inrättade förvaltningsfonden för Afrika kort efter toppmötet i Valletta i november 2015, med två syften: dels som ett verktyg för nödåtgärder med anledning av kriserna i de geografiska områdena Sahel- och Tchadsjöregionen, Afrikas horn och Nordafrika, dels med huvudmålet att åtgärda de bakomliggande orsakerna till destabilisering, tvångsförflyttning och irreguljär migration, särskilt genom att främja motståndskraft, ekonomiska och lika möjligheter, säkerhet och utveckling och förhindra kränkningar av mänskliga rättigheter¹¹.

I egenskap av en förvaltningsfond för nödåtgärder syftar förvaltningsfonden för Afrika till att möjliggöra snabba, flexibla och ändamålsenliga insatser¹² vid katastrofer som uppstått till följd av kriserna i de tre regionerna. De kriser som förvaltningsfonden ska åtgärda har dock inte tydligt definierats inom varje region (t.ex. med uppgifter om krisens orsaker, hur den påverkar stabiliteten, vilka kopplingar som finns till andra kriser, hur länge den beräknas pågå, vilka de mest akuta behoven är och hur stora resurser som beräknas krävas för att tillgodose dessa behov).

Den politiska nödvändigheten att skyndsamt reagera på migrationssituationen gjorde att projekt med stöd genom förvaltningsfonden för Afrika snabbt behövde inledas. Fondens mål har hållits så brett definierade som möjligt för att göra de flesta insatser stödberättigande. Alla typer av utvecklingsprojekt (t.ex. avseende livsmedel och näring, säkerhet, hälsa, utbildning eller miljöhållbarhet) och genomförandemetoder (indirekt förvaltning, budgetstöd osv.) kan användas och har förvisso också använts inom ramen för fonden. Det har gjort den till ett flexibelt verktyg, dock till priset av att det saknas en tillräckligt tydligt inriktad strategi för att nå garanterad effekt. Fondens mål, från de strategiska målen¹³ till de mer specifika målen på regional, nationell eller tematisk nivå, och till och med målen för särskilda prioriterade insatser, saknar tydliga delmål och kan inte mätas.

Förvaltningsfondens styrelse har till uppgift att bistå de förvaltningsansvariga med strategiska prioriteringar och riktlinjer. Även dessa har hittills varit mycket brett definierade och ospecifika (se ruta 1).

Trots att verkligheten i praktiken konstant förändras har dokumentet för den strategiska inriktningen¹⁴, som fastställer förvaltningsfondens övergripande strategi, inte uppdaterats sedan den 12 november 2015, och inte heller de operativa ramarna för de tre fönstren har uppdaterats sedan de godkändes 2016¹⁵. Exempelvis beslutades inledningsvis att fönstret Nordafrika skulle inriktas enbart på det tredje strategiska målet (bättre migrationshantering i ursprungs-, transit- och destinationsländerna), men situationen i regionen gjorde att man var tvungen att inbegripa projekt som även syftade till att nå andra strategiska mål. Även om strategin för fönstret Nordafrika har anpassats efter hur verkligheten ser ut har de strategiska dokumenten inte uppdaterats. Detta har även inverkat på rapporteringens tydlighet och samstämmighet (se punkt 53).

Kommissionen har inte ingående analyserat vare sig behoven eller de tillgängliga medlen för att tillgodose dessa behov

Kvantifiering av behov

I dokumentet för den strategiska inriktningen anges att fondens insatser ska bygga på en integrerad, evidensbaserad strategi. I den dokumentation som vi granskade fann vi främst förklarande beskrivningar av sammanhanget och av vissa motsvarande behov. Kommissionen har bekräftat att det inte finns någon kvantifierad behovsanalys och därför heller inte några utgångsvärden¹⁶ för förvaltningsfonden som helhet. Vi konstaterade samtidigt att de behovsanalyser som genomförts av genomförandepartnerna i de enskilda projekten ofta var bristfälligt kvantifierade. Detta gör det svårare för kommissionen att visa att rätt prioriteringar har gjorts och i slutändan att de godkända insatserna är de som bäst motsvarar dessa prioriteringar. Mot bakgrund av de utmaningar och den budget som det rör sig om (3,3 miljarder euro i slutet av 2017) är det en viktig aspekt av redovisningsskyldigheten att man kan mäta resultat.

Kommissionen har inte beräknat hur stor summa som totalt krävs för att uppnå de fastställda målen. Den har därmed inte definierat den så kallade kritiska massa som krävs för att finansiera förvaltningsfonden. Den 14 mars 2018 förklarade kommissionen att det fortfarande saknades mer än en miljard euro inom förvaltningsfonden för Afrika för det viktiga arbete som kvarstod. Denna siffra utgör emellertid en beräkning av den summa som krävs för att finansiera de projekt som väntar snarare än den summa som krävs för att uppnå fondens mål.

Sammanföring av givarnas kapacitet och lärdomar

Dokumentet för den strategiska inriktningen fastställer att en av principerna bakom förvaltningsfondens insatser är att de ska baseras på starka forskningsbelägg och analyser, vilket är centralt för att förstå sammanhanget och säkerställa att insatserna får en positiv effekt. För att uppnå detta ska fonden vända sig till forskningsinstitut för att mobilisera bästa tillgängliga forskningspartner och öka kunskapen om och förståelsen av de komplexa bakomliggande orsakerna till instabilitet, osäkerhet, irreguljär migration och tvångsförflyttning samt deras drivkrafter och underliggande faktorer. När vi utförde vår revision hade endast fönstret Afrikas horn en fungerande forsknings- och underlagsavdelning, som inrättats i maj 2016. För fönstren Sahel- och Tchadsjöregionen och Nordafrika hade kommissionen inlett förhandlingar för att finansiera regionöverskridande forskningskontrakt i februari 2018, då de flesta medlen redan hade godkänts.

Eftersom ingen givare på egen hand skulle kunna klara av de utmaningar som de 26 länder som omfattas av förvaltningsfonden för Afrika står inför, betonas det i skälen till inrättandeavtalet att fondens mål ska uppnås genom att resurser och kapacitet sammanförs, framför allt från de många aktiva givarna i regionen¹⁷. En effektiv strategi för att sammanföra resurser kräver en grundlig inventering av varje givares erfarenheter och kapacitet, så att dessa kan utnyttjas på ett optimalt och systematiskt sätt. Vi kunde emellertid konstatera att en sådan inventering endast hade genomförts för fönstret Afrikas horn¹⁸.

Vi noterade även att det inte fanns någon mekanism för att tillvarata lärdomar¹⁹ inom förvaltningsfonden för Afrika som helhet. Bristen på en sådan mekanism hindrar en konsekvent insamling av bästa praxis och utformning av effektivare åtgärder inom framtida insatser. Åtgärdsunderlaget, som inbegriper dokumentation om varje projektförslag, innehåller i och för sig ett avsnitt om lärdomar, men det är överlag begränsat till en förteckning över tidigare projekt eller en beskrivning av genomförandepartnernas erfarenhet. Detta kan vara ett relevant urvalskriterium för att välja genomförandepartner, men det är inte något lämpligt sätt att tillvarata lärdomar. Endast i sällsynta fall fann vi exempel på hur lärdomar kunde tillvaratas i nya projekt.

Ram för riskhantering

En annan viktig faktor är att ha en lämplig ram för riskhantering²⁰. I inrättandeavtalet finns dock ingen hänvisning till ett sådant förvaltningsinstrument. Ändå är de medlemsstater som deltar i förvaltningsfonden lika utsatta för risker (finansiella, anseendemässiga osv.) som kommissionen. Två medlemsstater efterfrågade uttryckligen en särskild ram för riskbedömning under det första mötet i förvaltningsfondens styrelse²¹. Men hittills har kommissionen föredragit att förlita sig på de interna kontrollsystemen hos GD Internationellt samarbete och utveckling och GD Grannskapspolitik och utvidgnings-förhandlingar, i stället för att inrätta en särskild ram för riskbedömning för förvaltningsfonden för Afrika. Jämförelsevis anses det vara god praxis för de fonder som förvaltas av Förenta nationerna och Världsbanken att ha en särskild ram för riskbedömning.

Förvaltningsfonden för Afrika är ett verktyg med snabba förfaranden, men det finns fortfarande brister i genomförandet

I den här delen undersökte vi aspekter av genomförandet av förvaltningsfonden för Afrika. Vi bedömde förfarandena för projekturval, den information som ges till de operativa kommittéerna, samordningen mellan kommissionens generaldirektorat och mellan de olika fönstren, komplementariteten med andra EU-instrument samt snabbheten i förfarandena. Vi undersökte även övervakning av och output från pågående projekt som stöds av fonden.

Urvalet av projekt sker snabbt men är inte helt konsekvent och tydligt

Urval av projekt för de tre fönstren

Inom fönstren Nordafrika och Sahel- och Tchadsjöregionen görs urvalet av projekt bland de projektförslag som inkommit från potentiella genomförandepartner, efter samråd med olika berörda parter. Om ett förslag motsvarar fönstrets prioriteringar utarbetar den förvaltningsansvariga ett åtgärdsunderlag (i samråd med EU-delegationerna). Åtgärdsunderlaget lämnas därefter till den operativa kommittén för godkännande. Med detta tillvägagångssätt förlitar sig de förvaltningsansvariga till stor del på de behovsanalyser som gjorts av genomförandepartnerna och som ligger till grund för deras projektförslag.

Inom fönstret Afrikas horn tillämpas i stället en top-down-strategi där den förvaltningsansvariga i samråd med EU-delegationerna analyserar de särskilda behoven på grundval av en kvalitativ analys från forsknings- och underlagsavdelningen (se punkt 22) och samråd på statlig nivå i de afrikanska länderna. Med utgångspunkt i behovsanalysen och samråden utarbetas det sedan ett åtgärdsunderlag som även inbegriper potentiella genomförandepartner, vilket läggs fram för den operativa kommittén för godkännande. Detta tillvägagångssätt gör det möjligt att lägga större fokus vid de prioriteringar som fastställts av den förvaltningsansvariga och de behov som identifierats.

Fönstren Nordafrika och Afrikas horn har inga dokumenterade kriterier för att välja ut projektförslag. Enligt uppgift från kommissionen bedöms i stället varje förslags relevans i förhållande till regionala eller nationella strategier samt de potentiella genomförandepartnernas särskilda expertis och närvaro på plats. Det är bara den operativa ramen för fönstret Sahel- och Tchadsjöregionen som innehåller kriterier för urval av insatser²². Vi kunde dock inte finna någon dokumenterad bedömning av projektförslag som prövats mot dessa kriterier. Därför kunde vi heller inte bedöma om de utvalda projekten sannolikt också var de mest relevanta. Ett antal medlemsstater har beklagat att det saknas tydliga projekturvalskriterier²³.

Information till de operativa kommittéerna

Skillnaderna mellan EU:s traditionella genomförandemekanismer och förvaltningsfonden för Afrika ligger främst i förekomsten av och rollen för de operativa kommittéerna. Artikel 4.1 b i inrättandeavtalet fastställer att den operativa kommittén framför allt är ansvarig för att välja vilka insatser som ska finansieras av fonden. Men de operativa kommittéerna ser endast de förslag som har vidareutvecklats till åtgärdsunderlag. De får ingen information om de förslag som inte vidareutvecklas till åtgärdsunderlag, och de genomförandeorgan vars projekt inte väljs ut informeras inte heller systematiskt om skälen till att de fått avslag. Detta gör det svårare för dem att förbättra kvaliteten på sina framtida förslag.

Även om de operativa kommittéerna inte får information om samtliga inkomna förslag hade de ändå en varierande arbetsbörda att hantera i samband med projektens godkännande. Till exempel skickades 28 åtgärdsunderlag (674 sidor) ut inför mötet i den operativa kommittén för fönstret Sahel- och Tchadsjöregionen den 14 december 2016, medan den operativa kommittén för fönstret Nordafrika behövde godkänna endast tre åtgärdsunderlag (62 sidor) vid sitt möte den 16 december 2016. Projekthandlingarna skickades ut sent²⁴ (endast en kalendervecka innan de skulle godkännas), vilket gav medlemsstaternas företrädare och de afrikanska länderna begränsat med tid till att gå igenom dem ordentligt.

I inrättandeavtalet fastställs²⁵ att om det krävs en större förändring av karaktären på eller målen för en insats efter dess godkännande måste den förvaltningsansvariga lägga fram det ändrade åtgärdsunderlaget för den operativa kommittén för godkännande innan insatsen genomförs. Den operativa kommittén för fönstret Afrikas horn underrättades om ändringar av projekt, men så var inte fallet för den operativa kommittén för fönstret Sahel- och Tchadsjöregionen²⁶. Vi kunde inte konstatera några liknande fall i fönstret Nordafrika.

Samordning och komplementaritet

I urvalsfasen är det viktigt att kommissionens olika generaldirektorat agerar samordnat. Därför har kommissionen infört interna mekanismer och utförliga arbetsformer för samordningen mellan GD Internationellt samarbete och utveckling, GD Grannskapspolitik och utvidgnings-förhandlingar, utrikestjänsten, GD Migration och inrikes frågor och Echo. Dessa avdelningar deltar regelbundet i interna kvalitetsgranskningsmöten (som en del av kvalitetsstödgruppen) för att bedöma projekten innan de läggs fram för godkännande. Trots dessa ansträngningar finns det ytterligare utrymme för att förbättra samordningen.

De behov som identifierats i Afrika är av sådan karaktär att de ofta kräver regionöverskridande insatser, exempelvis i samverkan mellan fönstren Sahel och Nordafrika. Artikel 3.1 i arbetsordningen för den operativa kommittén fastställer att den operativa kommittén ska sammanträda vid gemensamma möten för att undersöka frågor av gemensamt intresse när så krävs. I praktiken hålls möten i de operativa kommittéerna vanligtvis separat för varje fönster, och hittills har det endast förekommit två gemensamma möten²⁷. Vid sitt tredje möte i juni 2017 beslutade förvaltningsfondens styrelse att i högre grad inrikta sig på att välja ut fönsteröverskridande program. Trots denna nya tonvikt på fönsteröverskridande samarbete har endast fyra sådana program (av totalt 143) godkänts²⁸.

När projekt väljs ut behöver de operativa kommittéerna även tillräckligt med information för att kunna bedöma komplementariteten hos förvaltningsfondens insatser, det vill säga kontrollera att insatserna inte överlappar eller duplicerar andra EU-instrument och identifiera potentiella synergieffekter. I dokumentet för den strategiska inriktningen fastställs ytterligare krav för att säkerställa att förvaltningsfonden för Afrika kompletterar andra EU-instrument. Ett av dessa krav är att endast verksamhet som inte redan ingår i ett nationellt eller regionalt vägledande program får finansieras. Vi upptäckte emellertid att två projekt i fönstret Afrikas horn (som inte ingick i vårt urval) inledningsvis hade varit en del av ett regionalt vägledande program, men att de efter att medel hade överförts hade övertagits av förvaltningsfonden.

Trots kommissionens ansträngningar för att samordna verksamheten fann vi även exempel på projekt som valts ut för förvaltningsfonden för Afrika men som var inriktade på i stort sett samma behov som andra EU-finansierade insatser och således löpte risk att duplicera andra former av EU-stöd²⁹. Kommissionen gav ingen motivering till varför dessa projekt finansieras genom förvaltningsfonden för Afrika och inte genom andra instrument³⁰. I ruta 2 ges exempel på projekt som är inriktade på likartade behov, trots samordningsarbetet.

Kommissionen har nyligen även upprättat den externa investeringsplanen, som syftar till att åtgärda ”specifika socioekonomiska grundorsaker och främja hållbar återintegrering av migranter som återvänder till sina ursprungsländer och stärka transit- och värdsamhällen”³¹. Förvaltningsfondens styrelse har betonat behovet av att säkerställa komplementaritet med andra instrument, såsom den framtida externa investeringsplanen, blandmekanismer och så vidare. Ändå kunde vi inte finna någon dokumentation om hur samordningen mellan förvaltningsfonden för Afrika och den externa investeringsplanen ska gå till eller vilka åtgärder som har vidtagits för att maximera komplementariteten mellan de utvalda insatserna inom ramen för de båda instrumenten.

Ovanstående exempel visar att förvaltningsfonden för Afrika inte har haft en tillräckligt tydlig arbetsfördelning mellan fonden och andra instrument, eller mellan insatserna från GD Internationellt samarbete och utveckling, GD Grannskapspolitik och utvidgnings-förhandlingar och Echo. I fråga om Libyen håller kommissionen på att utarbeta en matris för insatser inom hälso- och sjukvårdssektorn, men detta är inte något standardiserat tillvägagångssätt för andra länder eller sektorer. Ett sådant dokument skulle främja kvalitetsgranskningsprocessen för projekturvalet och maximera komplementariteten hos insatserna på plats om det infördes för alla sektorer.

Snabbheten i förfarandena

Det snabba urvalet av projekt³² var ett av de mervärden som förvaltningsfonden för Afrika förväntades ge. Detta satte press på kommissionen att påskynda förfarandena och välja ut projekt för en snabb finansiering. Vår analys visar att urvalet av projekt inom ramen för fonden utan tvivel gick snabbare jämfört med traditionella EU-instrument³³. Fonden har gjort det möjligt att påskynda de olika faserna och har minskat tidsåtgången från identifiering och formulering till kontraktsskrivning och fram till dess att den första utbetalningen äger rum (se figur 3). Alla parter som intervjuades under vår revision välkomnade att förvaltningsfondens projekt hade tagits fram på kort tid och lovordade det faktum att man reagerat snabbt på ett stort antal akuta behov.

Det bör noteras att flera projekt inom ramen för förvaltningsfonden för Afrika inledningsvis har valts ut för andra EU-instrument men senare överförts till förvaltningsfonden. I vissa fall har de snabba förfarandena medfört att de operativa kommittéerna inte fått tillräckligt med tid att grundligt bedöma förslagen till förvaltningsfondsprojekt innan dessa godkänts (se punkt 31).

Kontrakt till ett värde av 45 % av alla tillgängliga medel (se figur 4) har undertecknats halvvägs genom livscykeln för förvaltningsfonden för Afrika. Även om fonden på det hela taget har medfört att tecknandet av kontrakt³⁴ påskyndas finns det andra nödinstrument som är ännu snabbare. Till exempel har instrumentet som bidrar till stabilitet och fred, med verksamhet inom ungefär samma områden som förvaltningsfonden för Afrika, möjlighet att använda ”exceptionella stödåtgärder”³⁵. För dessa åtgärder undertecknas 86 % av alla kontrakt inom fyra månader³⁶ (jämfört med 270 dagar för förvaltningsfonden för Afrika) när kommissionen väl har antagit ett finansieringsbeslut. Förvaltningsfonden för Afrika är ett nödinstrument och därför hade man kunnat förvänta sig att tecknandet av kontrakt skulle gå ännu snabbare.

Källa: Baserat på uppgifter från kommissionen om läget vad gäller genomförandet den 31 augusti 2018, offentliggjorda på webbplatsen för förvaltningsfonden för Afrika. Alla belopp är avrundade.

I fråga om projektgenomförande hade förvaltningsfonden för Afrika endast begränsad effekt när det gällde att påskynda förfarandet jämfört med traditionellt utvecklingsbistånd. Fonden påverkades av liknande utmaningar som traditionella instrument. Detta återspeglas i sin tur i de låga utbetalningarna (se figur 4) som till största delen (omkring 90 %) utgör förskottsbetalningar eller budgetstöd³⁷. Enligt kommissionen är den vanligaste orsaken till förseningarna att insatserna inom ramen för förvaltningsfonden för Afrika äger rum i en komplex och utmanande miljö, och genomförandepartnerna kan ofta inte ingripa i konfliktdrabbade områden.

Eftersom insatserna utförs under mycket speciella omständigheter vore det ändå rimligt att förvänta sig att kommissionen systematiskt bedömer möjligheten att vidta påskyndade åtgärder och diskuterar detta med potentiella genomförandepartner. Ett sätt att påskynda igångsättningen av genomförandet vore att göra kostnader för projektförberedelser stödberättigande, med början det datum som projektet godkänns (dvs. när de väsentliga villkoren för projektet har fastställts och där så är lämpligt). Kommissionens riktlinjer om nödsituationer tillåter ett sådant tillvägagångssätt.

Vi konstaterade att i de flesta fall innehöll de åtgärdsunderlag som lämnades till de operativa kommittéerna inför godkännandet inte några uppgifter om när projektets verksamhet förväntades inledas, utan det hänvisades i stället till hela projektets löptid (vilken omfattade 12–60 månader för de projekt som granskades). Därför kan de operativa kommittéerna inte ta hänsyn till denna aspekt när de godkänner projekt eller överväga alternativ för att se till att genomförandet inleds snabbare.

En del projekt har börjat leverera output, men det finns ännu inget fungerande system för att övervaka resultaten för de olika fönstren

Övervakning

2017 antogs en gemensam övervakningsplattform för samtliga projekt i de tre fönstren inom ramen för förvaltningsfonden för Afrika, som innehåller deras ramdokumentation³⁸, delmål och tillhörande faktiska värden för varje specifik indikator. Kommissionen har registrerat de flesta av projektens delmål i detta övervakningssystem, men än så länge finns det inga tillgängliga resultatvärden. Det är inte alla genomförandepartner som är villiga att ange uppgifter i den gemensamma plattformen, och de flesta är heller inte skyldiga enligt kontraktet att göra det. Detta beror på att systemet inte hade utvecklats eller ens planerats när kontrakten tecknades, och kommissionen tog heller inte med någon bestämmelse om detta i finansieringsavtalen.

Vid tidpunkten för vår revision hade kommissionen tagit fram en uppsättning med 19 aggregerade indikatorer för denna övervakningsplattform, som var gemensam för alla tre fönstren. Vissa av dessa indikatorer överlappar dock varandra och kopplingen mellan dem och indikatorerna på högre nivå, i förvaltningsfondens övergripande resultatram, är inte alltid tydlig (se ruta 4).

Hittills har man i fönstret Sahel- och Tchadsjöregionen valt att använda ett system för insamling, analys och spridning av information, medan fönstret för Afrikas horn använder sig av ett system för övervakning och lärande. I fönstret Nordafrika har åtgärder vidtagits för att inrätta ett eget övervaknings- och utvärderingssystem. De många olika informations- och övervakningssystemen medför att det inte finns någon gemensam, heltäckande översikt av vilka resultat som har uppnåtts för förvaltningsfonden för Afrika som helhet.

Det finns heller ingen tydlig avgränsning mellan genomförandepartnernas respektive kommissionens eller EU-delegationernas övervakningsansvar. Till exempel användes hela projektbudgeten i ett projekt i Niger (projekt 7) inom tolv månader, i stället för de 36 månader som planerats, främst till ett och samma mål som delades med andra givare (direktstöd till migranter). De båda andra målen, styrning och insatser kopplade till utveckling, åsidosattes i stort sett helt och hållet. Vi noterade även ett mönster när det gäller förseningar³⁹ av projekt kopplade till säkerhet, gränsförvaltning och liknande områden.

När vi gjorde vår revision hade inga rapporter om resultatorienterad övervakning⁴⁰ utarbetats för något av de projekt som ingick i vår revision. Kommissionen hade minst en gång besökt alla projekt som genomfördes i Niger, vilket gjorde det möjligt för kommissionens personal att följa projekten. I Libyen hade kommissionen inte kunnat besöka alla pågående projekt på grund av den svåra säkerhetssituationen. Kommissionen undersökte emellertid möjligheterna att införa övervakning genom tredje man (dvs. ge lokala parter i uppdrag att bedriva övervakning). En viktig aspekt av övervakningen är att regelbundet kontrollera projekten i förhållande till deras ramdokumentation. De flesta av de granskade projekten innehöll endast tillfällig ramdokumentation, som skulle färdigställas efter att projektet inletts, det vill säga först efter att kontraktet i fråga hade undertecknats. I samband med att ett projekt inleds samråder genomförandepartnerna med de slutliga stödmottagarna och identifierar vilka särskilda behov befolkningen eller administrationen har. I överenskommelse med EU-delegationerna utvecklar eller uppdaterar de sedan indikatorerna och delmålen. Enligt kommissionen ger detta tillvägagångssätt en viss flexibilitet i ett svårt sammanhang och gör det möjligt att samla in data som inte funnits tillgängliga från början. Men även efter att ramdokumentationen hade uppdaterats saknade de granskade projekten mätbara delmål, vilket innebar att de särskilda målen fortfarande inte motsvarade Smart-konceptet⁴¹ (se ruta 5).

Nyttan av somliga indikatorer var begränsad. I ett projekt (projekt 10) baserades en indikator på ett efterföljande politiskt beslut av de lokala myndigheterna. Detta slags indikatorer är tvivelaktiga eftersom genomförandepartnerna inte har något inflytande över sådana beslut och därför inte kan hållas ansvariga. Vi fann även indikatorer som baserades på stödmottagarnas åsikter (t.ex. enkätutfall), som är subjektiva och svåra att verifiera. Andra indikatorer ingick i ramen eftersom genomförandepartnerna använde dem i sin interna rapportering. Detta ökar fondens administrativa börda.

Lämpliga utgångsvärden gör det möjligt att bedöma framsteg i förhållande till övergripande behov, i såväl relativa som absoluta termer. I alla de ramdokumentationer som vi analyserade var utgångsvärdena dock en svag punkt, även i dem som hade reviderats. I de flesta fallen var det utgångsvärde som kopplades till specifika indikatorer noll eller markerat som ej tillämpligt⁴², vilket gör det omöjligt att bedöma framstegen i relativa termer. I ett fall hade indikatorerna inte några utgångsvärden alls, men bedömdes ändå⁴³. Sådana bedömningar ger inga användbara uppgifter om vilka framsteg som gjorts.

Output från pågående projekt

När vi genomförde vår revision befann sig de projekt som finansierades av förvaltningsfonden för Afrika överlag i ett tidigt skede av genomförandet, men de granskade projekten i Libyen och Niger hade börjat generera viss output (se ruta 6 för exempel). I Niger besökte revisionsgruppen bland flera andra projekt transitcentrumet för migranter och ett av de 15 inrättade migrationsobservatorierna i Agadez samt intervjuade polisutredare som arbetade med att upplösa nätverk för människohandel. I Libyen var det inte möjligt att besöka något av de pågående projekten på grund av säkerhetssituationen.

Enligt uppgifter från Frontex nådde det totala antalet migranter som olagligt korsat EU:s gränser en topp 2016 och minskade sedan under 2017 (se figur 5). Förvaltningsfonden för Afrika är ett av flera instrument – inom och utanför EU – som bidrar till att förbättra siffrorna, som ser olika ut för de tre fönstren.

Källa: Revisionsrätten, baserat på uppgifter från Frontex 2014–2017.

Årsrapporten 2017 för förvaltningsfonden för Afrika innehåller ingen övergripande redogörelse för de resultat som uppnåtts hittills, utan i stället uppgifter om antalet godkända projekt, använda medel och exempel på levererad output. Trots att årsrapporten består av ett enda, konsoliderat dokument är uppgifterna för de tre fönstren inte konsekventa. Till exempel finns det i årsrapportens tredje avsnitt om strategiska inriktningar, genomförande och resultat tabeller för varje fönster över tilldelade medel, fördelade mellan de olika prioriteringar som stöds inom ramen för det berörda fönstret. De brett definierade målen för förvaltningsfonden för Afrika lämnar dock stort utrymme för de förvaltningsansvarigas eget omdöme när det gäller att besluta om hur projekten ska klassificeras. Detta innebär att de medel som tilldelas de olika prioriteringarna och fönstren inte kan jämföras på ett enkelt sätt.

Slutsatser och rekommendationer

Mot bakgrund av stora utmaningar inrättades EU:s förvaltningsfond för Afrika för nödåtgärder, för att bidra till att motverka kriserna i tre regioner i Afrika. Fonden syftar också till att skapa långsiktig stabilitet och utveckling.

Vi drar slutsatsen att förvaltningsfonden för Afrika är ett flexibelt verktyg, men med tanke på de helt nya utmaningar den står inför borde dess utformning ha ett tydligare fokus. Det har inte fastställts vilka särskilda kriser (t.ex. per region eller land, orsaker och påverkan på stabiliteten) som förvaltningsfonden är avsedd att åtgärda. Fondens brett definierade mål tillåter flexibilitet, men priset för detta är att det saknas en tillräckligt tydligt inriktad strategi för att styra insatserna inom de tre fönstren och främja mätning och rapportering av resultat. Den strategiska vägledningen till de förvaltningsansvariga har hittills inte varit särskilt specifik (punkterna 15–19).

Kommissionen har inte ingående analyserat vare sig de behov som behöver tillgodoses av fonden eller de tillgängliga medlen för att tillgodose dessa behov. Vi fann att de behov som ändå identifierades inte kvantifierades, och det definierades inte heller någon så kallad kritisk massa för finansiering. Vi konstaterade även att man inte hade sammanfört resurser och kapacitet på ett optimalt och systematiskt sätt. Dessutom fanns det ännu inte någon utvecklad mekanism för att tillvarata lärdomar (se punkterna 20–24).

Rekommendation 1 – Förbättra kvaliteten på målen för förvaltningsfonden för Afrika

Kommissionen bör föreslå för förvaltningsfondens styrelse att en översyn görs av befintliga mål och prioriteringar för förvaltningsfonden för Afrika så att de blir mer specifika och uppnåbara. Vid översynen bör hänsyn tas till de specifika utmaningarna i de tre fönstren och, så långt möjligt, mål- och utgångsvärden införas. I detta arbete bör kommissionen framför allt använda sig av

1. output från forsknings- och underlagsavdelningen,
2. kapaciteten hos alla givare,
3. en mekanism för att tillvarata lärdomar inom förvaltningsfonden som helhet.

Tidsram: slutet av 2019.

Vilka förfaranden som används för att välja ut projekt varierar för de olika fönstren. Vi fann inte någon dokumenterad bedömning av projektförslag som prövats mot på förhand fastställda kriterier. De operativa kommittéerna har i första hand varit forum för att godkänna projekt, men vi konstaterade att den information som dessa fick inte alltid var fullständig eller att den ibland lämnades för sent för att de skulle kunna fatta väl underbyggda beslut (se punkterna 27–32).

Den komparativa fördelen med att finansiera projekt genom förvaltningsfonden för Afrika framgick inte alltid tydligt, och vi kunde konstatera att det fanns exempel på projekt som var inriktade på i stort sett samma behov som andra EU-instrument (se punkterna 33–38).

Rekommendation 2 – Se över förfarandet för urval av projekt

Kommissionen bör vidta följande åtgärder:

1. Fastställa tydliga gemensamma kriterier som tillämpas inom alla fönster och dokumentera bedömningen av projektförslag i förhållande till dessa kriterier.
2. Genom de förvaltningsansvariga lämna en förteckning till de operativa kommittéerna över de inkomna projektförslag som inte har vidareutvecklats till åtgärdsunderlag, inbegripet en motivering till varför de fått avslag.
3. Underrätta de operativa kommittéerna om väsentliga ändringar av redan godkända projekt (dvs. ändringar av mål, budget och löptid).
4. Införa ett särskilt avsnitt i åtgärdsunderlagen som tydliggör den komparativa fördelen med att stödja projektet genom förvaltningsfonden för Afrika i stället för genom andra former av EU-stöd.

Tidsram: mitten av 2019.

Jämfört med traditionella instrument gick det snabbare att inleda projekt inom ramen för förvaltningsfonden för Afrika. Fonden har på det hela taget bidragit till att det går snabbare att teckna kontrakt och göra förskottsbetalningar. Projekten påverkas dock av liknande utmaningar som traditionella instrument vilket gör att genomförandet försenas. Trots att insatserna inom ramen för förvaltningsfonden för Afrika äger rum under mycket speciella omständigheter har kommissionen inte fullt ut använt sig av påskyndade åtgärder. Sådana åtgärder kan underlätta genomförandepartnernas arbete och göra det möjligt att inleda projektinsatser snabbare (se punkterna 39–44).

Rekommendation 3 – Vidta åtgärder för att påskynda genomförandet

Kommissionen bör identifiera alla påskyndade förfaranden som kan tillämpas för förvaltningsfonden för Afrika och i större utsträckning använda sig av dem, i tillämpliga fall i samråd med potentiella genomförandepartner.

Tidsram: slutet av 2019.

Förvaltningsfonden för Afrika har antagit ett gemensamt övervakningssystem. Detta är emellertid ännu inte fullt funktionellt och de tre fönstren har hittills använt olika system för att samla in budgetinformation, bedriva övervakning och göra utvärderingar. Vi fann att projektmålen ofta inte motsvarade Smart-konceptet och att de indikatorer som används för att mäta projektresultat saknade utgångsvärden. Förvaltningsfonden för Afrika har bidragit till insatserna för att minska antalet irreguljära migranter som passerar från Afrika till Europa, men detta bidrag kan inte mätas exakt. De granskade projekten befann sig i ett tidigt skede av genomförandet men hade börjat generera output (se punkterna 45–53).

Rekommendation 4 – Förbättra övervakningen av förvaltningsfonden för Afrika

Kommissionen bör vidta följande åtgärder:

1. Göra det gemensamma övervakningssystemet fullt funktionellt.
2. Inbegripa mål som motsvarar Smart-konceptet i projektets ramdokumentation och förbättra indikatorernas kvalitet genom att fastställa kvantifierade utgångsvärden och delmål.

Tidsram: mitten av 2019.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning III, med ledamoten Bettina Jakobsen som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 16 oktober 2018.

För revisionsrätten

Klaus-Heiner Lehne
ordförande

Akronymer, förkortningar och förklaringar

Echo: Europeiska kommissionens generaldirektorat för europeiskt civilskydd och humanitära biståndsåtgärder.

EUF: Europeiska utvecklingsfonden.

förvaltningsfonden för Afrika: EU:s förvaltningsfond för nödåtgärder i Afrika inriktade på stabilitet och insatser mot de bakomliggande orsakerna till irreguljär migration och fördrivna personer.

GD Budget: Europeiska kommissionens generaldirektorat för budget.

GD Grannskapspolitik och utvidgnings-förhandlingar: Europeiska kommissionens generaldirektoratet för grannskapspolitik och utvidgnings-förhandlingar.

GD Internationellt samarbete och utveckling: Europeiska kommissionens generaldirektorat för internationellt samarbete och utveckling.

GD Migration och inrikes frågor: Europeiska kommissionens generaldirektorat för migration och inrikes frågor.

inrättandeavtalet: det dokument som inrättar EU:s förvaltningsfond för Afrika.

kommissionen: Europeiska kommissionen.

UNDP: FN:s utvecklingsprogram.

utrikestjänsten: Europeiska utrikestjänsten.

åtgärdsunderlag: ett dokument som innehåller all relevant information om ett projekt eller ett program.

Slutnoter

¹ Artikel 187 i budgetförordningen (Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 av den 25 oktober 2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget och om upphävande av rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 (EUT L 298, 26.10.2012, s. 1)) anger den rättsliga ramen för upprättande av EU:s förvaltningsfonder för externa åtgärder. I budgetförordningen från 2018 (Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2018/1046 av den 18 juli 2018 om finansiella regler för unionens allmänna budget, om ändring av förordningarna (EU) nr 1296/2013, (EU) nr 1301/2013, (EU) nr 1303/2013, (EU) nr 1304/2013, (EU) nr 1309/2013, (EU) nr 1316/2013, (EU) nr 223/2014, (EU) nr 283/2014 och beslut nr 541/2014/EU samt om upphävande av förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 (EUT L 193, 30.7.2018, s. 1)), som trädde i kraft den 2 augusti 2018 anges detta i artikel 234.

² Artikel 58.1 c i budgetförordningen från 2012, numera artikel 62.1 c i budgetförordningen från 2018.

³ Inrättandeavtalet är ett dokument som utarbetats av kommissionen, EU:s medlemsstater och andra givare.

⁴ De övriga fonderna är a) förvaltningsfonden Bêkou för Centralafrikanska republiken, som inrättades i juli 2014 för att stödja landets väg ut ur krisen och dess återuppbyggnad, b) Madad-fonden, som inrättades i december 2014 med anledning av krisen i Syrien, och c) förvaltningsfonden för Colombia, som inrättades 2016 för att stödja normaliseringsprocessen efter konflikten.

⁵ Ursprungligen omfattade förvaltningsfonden för Afrika 23 länder. Förvaltningsfondens styrelse beslutade dock vid sitt andra möte den 13 december 2016 att även inbegripa Ghana, Guinea och Elfenbenskusten.

⁶ De EU-medlemsstater som inte har bidragit till fonden får också delta som observatörer.

⁷ Personal från GD Internationellt samarbete och utveckling (som är ordförande i de operativa kommittéerna för Sahel- och Tchadsjöregionen och för Afrikas horn), GD Grannskapspolitik och utvidgnings-förhandlingar (som är ordförande i den operativa kommittén för Nordafrika), Echo, GD Migration och inrikes frågor och personal från tjänsten för utrikespolitiska instrument.

⁸ EU-delegationen till Libyen omdirigerades till Tunisien på grund av att väpnade fientligheter bröt ut i slutet av 2014.

⁹ Ett frågeformulär skickades till alla länder som deltar i förvaltningsfonden för Afrika (21 av 28 länder svarade). Separata intervjuer genomfördes med företrädare för de medlemsstater som bidrar mest till förvaltningsfonden (Tyskland och Italien), de medlemsstater som har projekt i Niger och Libyen (Frankrike och Luxemburg) och andra utvalda medlemsstater (t.ex. Belgien, Portugal och Sverige).

¹⁰ I skäl 18 i inrättandeavtalet fastställs att förvaltningsfondens mål ska uppnås genom att resurser och kapacitet, framför allt från de givare som är aktiva i regionerna, sammanförs för att analysera, identifiera och genomföra insatserna, och att syftet är att utnyttja och ta tillvara kommissionens och EU-medlemsstaternas instrument och kunskaper för att kunna göra kraftfulla europeiska insatser.

¹¹ Artikel 2 (förvaltningsfondens mål) i det avtal som inrättar förvaltningsfonden för Afrika (inrättandeavtalet). Inrättandeavtalet är ett dokument som utarbetats av kommissionen och deltagande EU-medlemsstater.

¹² Kommissionens beslut C(2015)7293, 20.10.2015, om inrättandet av förvaltningsfonden för Afrika.

¹³ Dessa är bland annat a) bättre ekonomiska utsikter och möjligheter till sysselsättning, b) starkare motståndskraft i lokalsamhället, c) bättre migrationshantering i ursprungs-, transit- och destinationsländerna, d) bättre styrning och konfliktförebyggande.

¹⁴ https://ec.europa.eu/europeaid/eu-emergency-trust-fund-strategic-orientation-document_en

¹⁵ Den operativa ramen för de tre fönstren godkändes följande datum: Sahel- och Tchadsjöregionen (15 februari 2016), Afrikas horn (31 maj 2016) och Nordafrika (16 december 2016).

¹⁶ Utgångsvärden är per definition tydligt definierade utgångspunkter för genomförandet, för att det ska vara möjligt att bedöma förbättringarna.

¹⁷ Skäl 18 i inrättandeavtalet.

¹⁸ Forsknings- och underlagsavdelningen för detta fönster hade gjort en litteraturgenomgång för att bedöma forskningsläget för migration, tvångsförflyttning och konflikt på Afrikas horn, vilket även inbegrep förutsättningarna för de aktörer som för närvarande arbetar med migration och konflikt i detta område.

¹⁹ Med lärdomar avses i allmänhet ”generaliseringar baserade på utvärderingar av […] styrkor och svagheter i utvecklingsinsatsers förberedelser, utformning och genomförande som påverkar prestationer och effekter”. Glossary of Key Terms in Evaluation and Results Based Management (ordlista över viktiga begrepp inom utvärdering och resultatbaserad förvaltning), OECD 2002.

²⁰ Budgetförordningen fastställer att ”unionsförvaltningsfonder ska skapa […] bättre unionskontroll av risker” (artikel 187.3 b).

²¹ Vid förvaltningsfondsstyrelsens fjärde möte i april 2018 tog ytterligare två länder upp behovet av att titta på övervakningen av risker inom olika projekt och i högre grad förbättra både övervakning och utvärdering.

²² Det rör sig om följande kriterier: Insatserna ska a) svara mot den dubbla logiken att förhindra irreguljär migration och tvångsförflyttning samt främja bättre migrationshantering, eller bygga upp en omfattande strategi för stabilitet, säkerhet och motståndskraft, b) motsvara den tematiska och geografiska omfattningen av varje bidragande finansiellt instrument och deras respektive bestämmelser, framför allt med avseende på regler för offentligt utvecklingsbistånd, c) motsvara de specifika insatsområden som identifierats i den operativa ramen, d) komplettera EU:s och medlemsstaternas andra insatser i regionen och e) ske i överenskommelse med de stödmottagande myndigheterna.

²³ Protokoll från möten i den operativa kommittén för Sahel- och Tchadsjöregionen 14.1.2016 och 18.4.2016.

²⁴ Enligt artikel 7 i arbetsordningen för den operativa kommittén måste möteshandlingar, i den utsträckning det är möjligt, lämnas in minst 15 dagar före mötesdagen. Till exempel står det i mötesprotokollet från det femte mötet med den operativa kommittén för fönstret Afrikas horn i december 2017 att den operativa kommittén djupt beklagade att möteshandlingarna hade skickats ut så sent, och att de i framtiden skulle skickas ut i god tid (tre veckor i förväg).

²⁵ Artikel 6.6.5.

²⁶ Vid den operativa kommitténs första möte i januari 2016 antogs projekt 8 i Niger. Under förberedelse-/förhandlingsfasen föreslog medlemsstaternas organ att insatsens mål skulle ändras. Till följd av detta skilde sig den beskrivning av insatsen som undertecknades i september 2016 avsevärt från det åtgärdsunderlag som godkänts av den operativa kommittén. Den operativa kommittén för Sahel- och Tchadsjöregionen hade inte fått någon information om denna ändring.

²⁷ Mötena ägde rum 16.12.2015 och 26.2.2018.

²⁸ Två av dessa är forsknings- och underlagsavdelningen respektive den tekniska samarbetsavdelningen.

²⁹ Artikel 187.3 b i budgetförordningen fastställer att EU:s förvaltningsfonder inte bör ”skapas om de bara duplicerar andra existerande finansieringskanaler eller liknande instrument utan att bidra med något nytt”.

³⁰ Detta krav anges i avsnitt 2 i dokumentet för den strategiska inriktningen avseende komplementaritet (s. 11), där det står att förvaltningsfonderna ska överbrygga de klyftor, både geografiskt och tematiskt, som inte omfattas av andra medel eller av andra utvecklingspartner (inbegripet EU:s medlemsstater), samt att uppgifter om detta måste anges för varje projekt som godkänns.

³¹ Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/1601 av den 26 september 2017 om inrättande av Europeiska fonden för hållbar utveckling (EFHU), EFHU-garantin och EFHU-garantifonden, artikel 3 – Mål.

³² I skäl 10 i kommissionens beslut C(2015)7293 av den 20 oktober 2015 anges att förvaltningsfonden ska ge EU och dess medlemsstater ett snabbt och flexibelt instrument för att leverera omedelbara och konkreta resultat i känsliga och snabbt föränderliga, instabila situationer.

³³ Med ”traditionella utvecklingsinstrument” menar vi Europeiska utvecklingsfonden och instrument inom ramen för EU-budgeten som kan finansiera verksamhet i de 26 afrikanska länder som omfattas av förvaltningsfonden för Afrika, dvs. europeiska grannskapsinstrumentet och instrumentet för utvecklingssamarbete.

³⁴ Kommissionens ansträngningar för att påskynda tecknandet av kontrakt har bland annat inneburit att man skickat skrivelser till medlemsstaterna och diskuterat med medlemsstaternas genomförandeorgan vid Practitioners’ Network for European Development Cooperation, som är en samordningsplattform bestående av 15 genomförandeorgan från olika medlemsstater.

³⁵ Artikel 3 i förordning (EU) nr 230/2014 av den 11 mars 2014 om inrättande av ett instrument som bidrar till stabilitet och fred.

³⁶ Årlig verksamhetsrapport för 2017 från tjänsten för utrikespolitiska instrument – bilaga 12, resultattabeller, s. 139.

³⁷ Budgetstödet till Niger (projekt 12) utgör 7 % av de totala utbetalade medlen.

³⁸ En beskrivning av ett projekt med övergripande mål, delmål och indikatorer.

³⁹ Projekt 11 (försenat med tre och en halv månad), projekt 5 (försenat med sju månader) och projekt 4, ett tvåårigt projekt som nu behöver utökas för att dess viktigaste resultat ska kunna uppnås.

⁴⁰ Resultatorienterad övervakning. Det resultatorienterade övervakningssystemet inrättades år 2000 av EuropeAid för att stärka övervakning och utvärdering av samt insyn i utvecklingsbistånd. Det bygger på att externa experter gör korta, riktade bedömningar på plats, enligt en strukturerad och enhetlig metod som utgår från fem kriterier: relevans, effektivitet, ändamålsenlighet, potentiell effekt och sannolik hållbarhet.

⁴¹ Specific, Measurable, Achievable, Relevant, Timed: specifika, mätbara, uppnåbara, relevanta och tidsbundna.

⁴² Detta gäller för följande projekt: 4, 5, 7, 11, 13, 17, 18, 19 och 20.

⁴³ I projekt 7 innehöll indikatorerna siffror som visade att man uppnått delmålen för stöd till transitcentrum och stöd vid frivilligt återvändande (t.ex. 380 %, 415 %, 225 % osv.) men det saknades ett utgångsvärde att jämföra med.

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning III yttre åtgärder, säkerhet och rättvisa, där ledamoten Bettina Jakobsen är ordförande. Bettina Jakobsen var också föredragande ledamot för rapporten. Bettina Jakobsen hade stöd av Katja Mattfolk (kanslichef), Kim Storup (attaché), Beatrix Lesiewicz (förstechef), Emmanuel-Douglas Hellinakis (uppgiftsansvarig), Laura Gores (attaché) och Jiri Lang och Piotr Zych (revisorer).

Från vänster till höger: Katja Mattfolk, Kim Storup, Emmanuel-Douglas Hellinakis, Jiri Lang, Bettina Jakobsen och Piotr Zych.

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2018

© Europeiska unionen, 2018

För all användning eller återgivning av foton eller annat material som Europeiska unionen inte har upphovsrätten till måste tillstånd inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavaren.

KONTAKTA EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor på https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-INFORMATION

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer från EU Bookshop (https://publications.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=sv).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv/home?) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.