Núdzový trustový fond Európskej únie pre Afriku: flexibilný, ale nedostatočne zameraný

Zhrnutie

Od januára 2013 umožňuje nariadenie o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na rozpočet EÚ, Európskej komisii vytvárať a spravovať trustové fondy Európskej únie pre vonkajšie akcie. Ide o trustové fondy s viacerými darcami pre opatrenia v núdzovej situácii, po prekonaní núdzovej situácie alebo pre tematické opatrenia.

Núdzový trustový fond Európskej únie pre stabilitu a riešenie základných príčin neregulárnej migrácie a vysídľovania osôb v Afrike (ďalej len „trustový fond EÚ pre Afriku“) má za cieľ podporovať stabilitu a pomáhať lepšie zvládať migráciu tým, že rieši hlavné príčiny destabilizácie, núteného vysídľovania obyvateľstva a neregulárnej migrácie. Bol schválený na samite o migrácii vo Vallette v novembri 2015. Poskytuje podporu na činnosti v 26 krajinách v troch regiónoch Afriky (v rámci fondu označovaných ako „zložky“): Sahel a Čadské jazero, Africký roh a severná Afrika.

Skúmali sme, či je trustový fond EÚ pre Afriku dobre navrhnutý a či sa dobre vykonáva. Dospeli sme k záveru, že trustový fond EÚ pre Afriku je flexibilný nástroj, no vzhľadom na bezprecedentné výzvy, ktoré v súčasnosti existujú, mala byť jeho koncepcia lepšie zameraná. V porovnaní s tradičnými nástrojmi dokázal trustový fond EÚ pre Afriku začať realizovať projekty rýchlejšie. Celkovo bolo v rámci neho možné urýchliť podpisovanie zmlúv a uhrádzanie zálohových platieb. Projekty však čelia podobným výzvam ako tradičné nástroje, pričom tieto výzvy brzdia ich realizáciu.

Zistili sme, že ciele trustového fondu EÚ pre Afriku sú všeobecné. Poskytuje to flexibilitu, keď je potrebné prispôsobiť podporu rôznym a meniacim sa situáciám, no menej užitočné je to vtedy, keď treba zamerať činnosť vo všetkých troch zložkách a merať dosah. Komisia komplexne nezanalyzovala ani nevyčíslila potreby, ktoré sa majú pomocou trustového fondu riešiť, a ani nástroje, ktoré má k dispozícii. Takisto sme zistili, že strategické usmernenie poskytnuté osobám, ktoré riadia uvedené tri zložky, nebolo dostatočne konkrétne a zlučovanie zdrojov a kapacít darcov zatiaľ neprebieha dostatočne účinne.

Pokiaľ ide o vykonávanie, zistili sme, že postupy na výber projektov sa v jednotlivých zložkách líšili a kritériá na posudzovanie návrhov projektov neboli dostatočne jasné ani zdokumentované. Komparatívna výhoda financovania projektov prostredníctvom trustového fondu EÚ pre Afriku navyše nebola vždy dobre vysvetlená.

Hoci bol pre trustový fond EÚ pre Afriku prijatý spoločný systém monitorovania, zatiaľ nie je funkčný a v jednotlivých troch zložkách sa na monitorovanie výkonnosti používajú odlišné systémy. Zistili sme, že ciele projektov často nezodpovedali kritériám SMART a pre ukazovatele na meranie výkonnosti projektov neboli stanovené východiskové hodnoty. Kontrolované projekty boli v skorej fáze realizácie, no už začali produkovať výstupy.

Trustový fond EÚ pre Afriku má podiel na snahe znížiť počet neregulárnych migrantov prechádzajúcich z Afriky do Európy, tento príspevok sa však nedá presne zmerať.

Na základe nášho auditu predkladáme niekoľko odporúčaní, ktoré by sa mali zaviesť čo najskôr, keďže trustový fond EÚ pre Afriku má ukončiť činnosť v roku 2020. Komisia by mala:

• zlepšiť kvalitu cieľov trustového fondu EÚ pre Afriku,
• zrevidovať postupy na výber projektov,
• prijať opatrenia na urýchlenie realizácie,
• zlepšiť monitorovanie trustového fondu EÚ pre Afriku.

Úvod

Trustové fondy EÚ

Trustové fondy sú vytvorené na špecifický rozvojový účel s finančnými príspevkami od jedného alebo viacerých darcov a spravidla ich spravuje medzinárodná organizácia, ako je Svetová banka či Organizácia Spojených národov. Od 90. rokov minulého storočia sa trustové fondy čoraz viac využívajú ako nástroj financovania medzinárodnej spolupráce. Často sa zriaďujú v reakcii na krízy, ako sú prírodné katastrofy alebo konflikty.

Od roku 2013 nariadenie o rozpočtových pravidlách umožňuje Komisii vytvárať trustové fondy Európskej únie¹. V trustových fondoch EÚ sa zlučujú finančné prostriedky pochádzajúce z rozpočtu EÚ alebo Európskeho rozvojového fondu (ERF) s príspevkami od jedného alebo viacerých ďalších darcov vrátane členských štátov a darcovských krajín mimo EÚ. Trustové fondy EÚ na opatrenia v núdzových situáciách alebo po ich prekonaní môže využívať priamo Komisia alebo sa môžu používať nepriamo tak, že sa plnením rozpočtových úloh poveria špecifické subjekty².

Trustový fond EÚ pre Afriku

V roku 2014 sa drasticky zvýšil počet migrantov, ktorí sa pokúšali dostať do Európy cez jej južné hranice. Túto situáciu vyvolala nestabilita v Sýrii, Iraku, Líbyi, Eritrei, Afganistane a v regiónoch Sahelu a Čadského jazera. Mnoho migrantov z rôznych regiónov Afriky stratilo život pri pokuse dostať sa do Európy cez Stredozemné more. Tieto regióny sa stali stredobodom pozornosti vonkajšej politiky EÚ v oblasti migrácie, najmä po uzavretí tzv. balkánskej trasy v roku 2016 po podpísaní dohody medzi EÚ a Tureckom.

V apríli 2015 sa Európska rada rozhodla reagovať na túto krízu zvolaním medzinárodného samitu s cieľom prediskutovať otázky migrácie s africkými štátmi a ďalšími dôležitými krajinami. Samit sa konal 11. a 12. novembra 2015 vo Vallette na Malte. Výsledkom bolo spoločné vyhlásenie a akčný plán postavený na piatich prioritných oblastiach a 16 prioritných iniciatívach. 12. novembra 2015 okrem toho 25 členských štátov EÚ, Nórsko, Švajčiarsko a Európska komisia podpísali dohodu o zriadení³, ktorou sa oficiálne zakladá Núdzový trustový fond EÚ pre stabilitu a riešenie základných príčin neregulárnej migrácie a vysídľovania osôb v Afrike (ďalej len „trustový fond EÚ pre Afriku“), spolu so súvisiacou stratégiou.

Trustový fond EÚ pre Afriku je tretí zo štyroch trustových fondov⁴, ktoré v súčasnosti spravuje Európska komisia (ďalej len „Komisia“). Pomáha 26 africkým krajinám⁵ v troch regiónoch (ktoré sa na administratívne účely označujú ako „zložky“): Sahel a Čadské jazero, Africký roh a severná Afrika. Krajiny, na ktoré sa trustový fond EÚ pre Afriku vzťahuje, sú zobrazené v ilustrácii 1.

Zdroj: Európska komisia, výročná správa trustového fondu EÚ pre Afriku za rok 2017.

V dohode o zriadení trustového fondu EÚ pre Afriku boli stanovené jeho správne a riadiace orgány:

1. správna rada trustového fondu, ktorej predsedá Komisia (GR DEVCO) a ktorej poskytuje podporu Európska služba pre vonkajšiu činnosť (ESVČ) a iné útvary Komisie. Pozostáva zo zástupcov darcov (členské štáty EÚ a ostatné krajiny, ktorých príspevok bol aspoň 3 mil. EUR) a Komisie, ktorá koná v mene Európskej únie. Žiadna africká krajina sa zatiaľ nerozhodla zapojiť sa do trustového fondu EÚ pre Afriku ako plnoprávny hlasujúci člen. Darcovia, ktorí do fondu nevložili minimálny príspevok, sa zúčastňujú ako pozorovatelia⁶ (pozri prílohu I). Ako pozorovatelia môžu byť v relevantných prípadoch prizvaní aj zástupcovia dotknutých krajín a ich regionálnych organizácií. Európsky parlament má štatút pozorovateľa od roku 2017. Správna rada trustového fondu vydáva strategické usmernenia k využívaniu finančných prostriedkov;
2. operačný výbor pre každú zložku, ktorý preskúmava a schvaľuje opatrenia financované z trustového fondu. Pozostáva zo zástupcov Komisie⁷, ESVČ a darcov (členské štáty EÚ a ostatné krajiny), ktorí prispeli sumou aspoň 3 mil. EUR. Takisto ako v prípade správnej rady trustového fondu sa darcovia, ktorí neposkytli minimálnu sumu, členské štáty EÚ, ktoré do trustového fondu neprispeli, dotknuté krajiny a ich regionálne organizácie môžu na zasadnutiach zúčastniť ako pozorovatelia. Zástupcovia Európskeho parlamentu nemajú na zasadnutiach operačných výborov štatút pozorovateľov;
3. riadenie trustového fondu zabezpečuje Komisia (správca), ktorá vystupuje ako sekretariát správnej rady trustového fondu a operačných výborov. Zodpovedá za vykonávanie opatrení financovaných z trustového fondu a svojich zamestnancov poveruje riadiacimi úlohami v súlade s rokovacím poriadkom (pozri prílohu II).

Predpokladá sa, že trustový fond EÚ pre Afriku bude fungovať od roku 2015 do roku 2020. Celkové príspevky do trustového fondu EÚ pre Afriku na konci augusta 2018 predstavovali 4,09 mld. EUR. Najväčšiu časť (3,6 mld. EUR, ktoré predstavujú 89 % celkových príspevkov) tvorili presuny z ERF a z rozpočtu EÚ. Členské štáty EÚ spolu s Nórskom a so Švajčiarskom prispeli sumou 439 mil. EUR (11 %). V ilustrácii 2 sú porovnané príspevky do všetkých trustových fondov EÚ.

Zdroj: Mesačná správa o viacročnom vykonávaní trustových fondov EÚ k 31. augustu 2018, Európska komisia, GR pre rozpočet. Všetky číselné údaje sú zaokrúhlené.

Keď bol trustový fond EÚ pre Afriku v roku 2015 vytvorený, predstavoval 1,5 % všetkej oficiálnej rozvojovej pomoci pre krajiny, na ktoré sa vzťahuje.

Vzhľadom na rôzne typy núdzových situácií a zložité podmienky na mieste trustový fond EÚ pre Afriku zahŕňa činnosti od núdzovej pomoci až po rozvojovú pomoc.

Rozsah auditu a audítorský prístup

Pri tomto audite výkonnosti sme skúmali, či je trustový fond EÚ pre Afriku dobre navrhnutý a či sa dobre vykonáva. Audit sa týkal obdobia od zriadenia trustového fondu koncom roka 2015 do konca februára 2018. V prvej časti tejto správy sa analyzuje koncepcia trustového fondu EÚ pre Afriku (jeho ciele, analýza potrieb vykonaná Komisiou a financovanie). V druhej časti sa skúmajú konkrétne aspekty vykonávania trustového fondu EÚ pre Afriku (postupy výberu projektov, systém monitorovania a výstupy vyprodukované v rámci kontrolovaných projektov).

Audit sme uskutočnili v období od novembra 2017 do marca 2018. Naša práca zahŕňala administratívnu previerku dokumentov, ako sú programové dokumenty, správy o pokroku, monitorovaní a hodnotení projektov, ako aj relevantné dokumenty o mechanizmoch trustových fondov v medzinárodných organizáciách (OSN a Svetová banka). Vykonali sme kontroly na mieste v Nigeri a v delegácii EÚ pre Líbyu⁸. Uskutočnili sme rozhovory so zamestnancami zodpovednými za trustový fond EÚ pre Afriku v GR DEVCO, ESVČ, GR NEAR a GR ECHO, ako aj s osobitným zástupcom EÚ pre Sahel, so zamestnancami delegácií EÚ pre Niger a Líbyu, s niekoľkými darcami, ktorí prispeli do trustového fondu EÚ pre Afriku⁹, a so zástupcami orgánov z afrických krajín. Zohľadnili sme naše predchádzajúce relevantné audity aj prácu Útvaru Komisie pre vnútorný audit.

Krajiny, ktoré sme navštívili, pochádzajú z dvoch zložiek – Sahel a Čadské jazero a severná Afrika – kde sa doteraz vynaložila výrazná väčšina prostriedkov z trustového fondu EÚ pre Afriku. Najvyššia suma finančných prostriedkov bola v rámci týchto zložiek pridelená pre Niger a Líbyu. V týchto dvoch krajinách sme preskúmali 20 prebiehajúcich projektov. V Nigeri sme navštívili sedem z deviatich prebiehajúcich projektov, v Líbyi to však z dôvodu bezpečnostnej situácie na mieste nebolo možné. Preskúmanie projektov sme využili na podporu nášho posúdenia koncepcie a súčasného vykonávania trustového fondu EÚ pre Afriku. Projekty v tejto správe označujeme číslami (ako sú uvedené v prílohe III).

Keďže ide o doteraz najväčší trustový fond EÚ, túto úlohu sme zrealizovali v roku 2018, aby Komisia mohla zohľadniť jej výsledky pri nadchádzajúcom hodnotení trustového fondu v polovici trvania.

Pripomienky

Trustový fond EÚ pre Afriku je flexibilný nástroj, no vzhľadom na bezprecedentné výzvy, ktoré v súčasnosti existujú, mala byť jeho koncepcia lepšie zameraná

V tejto časti analyzujeme, ako Komisia a členské štáty EÚ navrhli trustový fond EÚ pre Afriku. Posudzovali sme strategické a operačné ciele trustového fondu a analýzu potrieb, na ktorej sú založené opatrenia. Preskúmali sme aj prístup Komisie k zlučovaniu kapacít¹⁰ darcov aktívnych v týchto regiónoch, ako aj to, či bol k dispozícii nástroj na zozbieranie získaných poznatkov a rámec riadenia rizika.

Trustový fond EÚ pre Afriku je flexibilný nástroj, no jeho ciele sú príliš všeobecné, aby sa mohli využiť na efektívne zameranie činnosti a meranie dosahu

Komisia zriadila trustový fond hneď po samite vo Vallette v novembri 2015 a vymedzila preň dva účely. Po prvé, trustový fond mal slúžiť ako nástroj pre núdzové situácie na riešenie kríz v regiónoch Sahelu a Čadského jazera, Afrického rohu a severnej Afriky. A po druhé, jeho hlavným cieľom bolo „riešiť základné príčiny destabilizácie, núteného vysídľovania a neregulárnej migrácie, predovšetkým prostredníctvom podporovania odolnosti, ekonomických príležitostí, rovnakých príležitostí, bezpečnosti a rozvoja a riešením prípadov porušovania ľudských práv“¹¹.

Trustový fond EÚ pre Afriku má ako núdzový trustový fond za cieľ zabezpečovať rýchlu, flexibilnú a účinnú reakciu¹² na núdzové situácie spôsobené krízami v troch regiónoch. Krízy, ktoré sa majú prostredníctvom trustového fondu riešiť, však neboli za jednotlivé regióny jasne vymedzené (napr. za každú krízu: príčiny, vplyv na stabilitu, súvislosti s inými krízami, odhadované trvanie, najnaliehavejšie potreby a odhad zdrojov potrebných na ich riešenie).

Politická naliehavosť rýchlo zareagovať na situáciu v oblasti migrácie prinútila trustový fond EÚ pre Afriku začať realizovať projekty rýchlo. Jeho ciele boli stanovené čo najvšeobecnejšie, aby sa za oprávnené mohla považovať väčšina opatrení. V rámci trustového fondu EÚ pre Afriku sa môžu využiť všetky typy rozvojových projektov (napr. v oblasti potravín a výživy, bezpečnosti, zdravia, vzdelávania, environmentálnej udržateľnosti atď.) a metód realizácie (nepriame riadenie, rozpočtová podpora atď.) a aj sa skutočne využili. Hoci sa trustový fond vďaka tomu stal flexibilným nástrojom, je to na úkor dostatočne zameranej stratégie, ktorá by zaručila dosah. Ciele trustového fondu, od strategických cieľov¹³ až po konkrétnejšie na úrovni regiónov, krajín a tém, a dokonca ani ciele konkrétnych prioritných opatrení, nemajú stanovené jasné cieľové hodnoty a nie sú merateľné.

Správna rada trustového fondu má pre správcov trustového fondu stanovovať strategické priority a poskytovať usmernenia. Tieto sú tiež zatiaľ veľmi všeobecné a neurčité (pozri rámček 1).

Napriek tomu, že situácia na mieste sa neustále mení, strategický orientačný dokument¹⁴, v ktorom je vymedzená celková stratégia trustového fondu, nebola aktualizovaná od 12. novembra 2015 a od svojho schválenia v roku 2016 neboli aktualizované ani operačné rámce pre tri zložky¹⁵. Napríklad zložka pre severnú Afriku mala byť podľa pôvodného rozhodnutia zameraná len na strategický cieľ 3 (zlepšenie riadenia migrácie v krajinách pôvodu, tranzitu a v cieľových krajinách), no situácia v regióne si vyžiadala, aby do nej boli zaradené aj projekty súvisiace s inými strategickými cieľmi. Zatiaľ čo v praxi zložka pre severnú Afriku svoj prístup upravila, strategické dokumenty neboli aktualizované. To malo vplyv aj na jasnosť a jednotnosť vykazovania (pozri bod 53).

Komisia komplexne nezanalyzovala potreby ani nástroje, ktoré má k dispozícii na ich riešenie

Vyčíslenie potrieb

V strategickom orientačnom dokumente sa uvádza, že opatrenia financované z fondu majú byť založené na integrovanom prístupe doloženom dôkazmi. V dokumentoch, ktoré sme preskúmali, sme našli prevažne slovný opis kontextu a niektorých súvisiacich potrieb. Komisia uznala, že nebola vykonaná žiadna kvantifikovaná analýza potrieb a teda neexistujú ani východiskové hodnoty¹⁶ pre trustový fond ako celok. Zistili sme tiež, že analýzy potrieb, ktoré v rámci jednotlivých projektov uskutočnili vykonávací partneri, často neboli správne kvantifikované. To obmedzuje schopnosť Komisie preukázať, že boli vymedzené správne priority, a v konečnom dôsledku aj to, že schválené opatrenia sú tie najvhodnejšie na ich riešenie. Vzhľadom na výzvy a rozpočet, ktorý je v stávke (3,3 mld. EUR na konci roku 2017), schopnosť merať výkonnosť je dôležitým aspektom vyvodzovania zodpovednosti.

Komisia nevykonala odhad celkovej sumy finančných prostriedkov potrebných na splnenie stanovených cieľov. Nedefinovala teda tzv. kritické množstvo, ktoré je potrebné na financovanie trustového fondu. 14. marca 2018 Komisia v súvislosti s trustovým fondom EÚ pre Afriku vyhlásila, že na dôležitú prácu, ktorá je pred nami, stále chýba viac než 1 mld. EUR. Ide o odhad sumy, ktorá je potrebná na financovanie naplánovaných projektov, a nie sumy potrebnej na splnenie cieľov trustového fondu.

Zlučovanie kapacít darcov a zbieranie získaných poznatkov

V strategickom orientačnom dokumente sa uvádza, že jednou zo zásad opatrení trustového fondu je dôkladný výskum a analýza, ktoré sú kľúčom k pochopeniu kontextu a zaisteniu pozitívneho vplyvu opatrení. Na to, aby sa to dosiahlo, má trustový fond EÚ pre Afriku využívať výskumné zariadenia, angažovať najlepších výskumných partnerov, ktorí sú k dispozícii, a rozširovať znalosti a chápanie komplexných základných príčin nestability, neistoty, neregulárnej migrácie a núteného vysídľovania, ich hnacích prvkov a súvisiacich faktorov. Nástroj pre výskum a zhromažďovanie dôkazov (REF), vytvorený v máji 2016, mala v čase nášho auditu len zložka pre Africký roh. V súvislosti so zložkami pre Sahel a Čadské jazero a severnú Afriku začala Komisia rokovať o financovaní medziregionálnych výskumných zákaziek vo februári 2018, keď už bola väčšina finančných prostriedkov schválená.

Keďže žiaden z darcov by nebol schopný sám riešiť výzvy, ktoré existujú v 26 krajinách, na ktoré sa vzťahuje trustový fond EÚ pre Afriku, v odôvodneniach dohody o zriadení sa zdôrazňuje, že trustový fond plní svoje ciele zlúčením zdrojov a kapacít, a najmä zdrojov a kapacít rôznych darcov, ktorí pôsobia v tomto regióne¹⁷. Efektívne zlučovanie si vyžaduje kompletný súpis skúseností a schopností každého z darcov, aby sa využívali optimálne a systematicky. Zistili sme však, že takýto súpis bol vytvorený len pre zložku pre Africký roh¹⁸.

Zistili sme tiež, že trustový fond EÚ pre Afriku ako celok nemá mechanizmus na zozbieranie získaných poznatkov¹⁹. V situácii, keď takýto mechanizmus chýba, nie je možné sústavne zhromažďovať osvedčené postupy a navrhnúť opatrenia na zmiernenie problémov pri budúcich činnostiach. Akčný dokument, ktorý obsahuje doklady ku každému návrhu projektu, má síce časť, ktorá sa týka získaných poznatkov, spravidla však ide len o zoznam predchádzajúcich projektov a opis skúseností vykonávacieho partnera. Tieto informácie môžu byť relevantné ako kritérium na výber vykonávacích partnerov, nie je to však vhodný nástroj na zaznamenávanie získaných poznatkov. Príklady toho, ako by sa získané poznatky dali využiť pri nových projektoch, sme videli len v ojedinelých prípadoch.

Rámec riadenia rizika

Ďalším dôležitým prvkom je zavedenie náležitého rámca riadenia rizika²⁰. V dohode o zriadení sa však tento nástroj riadenia nespomína. Navyše členské štáty zapojené do trustového fondu sú rovnako vystavené rizikám (finančným, poškodenia dobrého mena atď.) ako Komisia. Na prvom zasadnutí správnej rady trustového fondu dva členské štáty výslovne požiadali o špecifický rámec na posúdenie rizík²¹. Namiesto vytvorenia takéhoto rámca pre trustový fond EÚ pre Afriku sa však Komisia zatiaľ spolieha na systémy vnútornej kontroly v GR DEVCO a GR NEAR. Na porovnanie pri trustových fondoch, ktoré spravuje OSN a Svetová banka, sa považuje za osvedčený postup mať špecifický rámec na posúdenie rizík.

Trustový fond EÚ pre Afriku je rýchly nástroj, no pri jeho vykonávaní pretrvávajú nedostatky

V tejto časti analyzujeme aspekty vykonávania trustového fondu EÚ pre Afriku. Posudzovali sme postupy na výber projektov, informácie poskytované operačným výborom, koordináciu medzi generálnymi riaditeľstvami Komisie a medzi jednotlivými zložkami, komplementárnosť s ostatnými nástrojmi EÚ a rýchlosť postupov. Okrem toho sme preskúmali monitorovanie a výstupy prebiehajúcich projektov, ktoré boli podporené z trustového fondu EÚ pre Afriku.

Výber projektov je rýchly, no nie úplne jednotný a jasný

Výber projektov pre tri zložky trustového fondu

Zložky pre severnú Afriku a Sahel a Čadské jazero vyberajú projekty spomedzi návrhov, ktoré predložili potenciálni vykonávací partneri, po porade s rôznymi zainteresovanými stranami. Ak je návrh v súlade s prioritami zložky, správca trustového fondu vypracuje akčný dokument (v spolupráci s delegáciami EÚ). Akčný dokument sa predloží na schválenie operačnému výboru. V rámci tohto prístupu sa správcovia trustového fondu vo veľkej miere spoliehajú analýzu potrieb, ktorú vypracovali vykonávací partneri na podporu svojich projektových návrhov.

Zložka pre Africký roh uplatňuje tzv. prístup zhora nadol, pri ktorom správca trustového fondu v spolupráci s delegáciami EÚ zanalyzuje konkrétne potreby, pri čom využíva kvalitatívnu analýzu nástroja na výskum a zhromažďovanie dôkazov (pozri bod 22) a konzultácie na vládnej úrovni v afrických krajinách. Na základe analýzy potrieb a konzultácií sa vypracuje akčný dokument, ktorý zahŕňa aj potenciálnych vykonávacích partnerov a ktorý sa následne predloží na schválenie operačnému výboru. Tento prístup umožňuje zamerať sa viac na stanovené priority trustového fondu a vymedzené potreby.

Zložky pre severnú Afriku a Africký roh nemajú doložené kritériá na výber návrhov projektov. Namiesto toho podľa Komisie zohľadňujú relevantnosť jednotlivých návrhov z hľadiska regionálnych alebo národných stratégií, ako aj konkrétnu expertízu potenciálnych vykonávacích partnerov a ich prítomnosť v teréne. Kritériá na výber opatrení má len operačný rámec zložky pre Sahel a Čadské jazero²². Nijaké doložené posúdenie návrhov projektov na základe týchto kritérií sme však nenašli. Nemohli sme preto posúdiť, či by vybrané projekty mohli byť tie najrelevantnejšie. Niekoľko členských štátov vyjadrilo poľutovanie, že na výber projektov neexistujú jasné kritériá²³.

Informácie poskytované operačným výborom

Rozdiel medzi tradičnými vykonávacími mechanizmami EÚ a trustovým fondom EÚ pre Afriku spočíva v existencii a úlohe operačných výborov. V článku 4 ods. 1 písm. b) dohody o zriadení sa stanovuje, že operačný výbor zodpovedá predovšetkým za výber opatrení, ktoré sa majú financovať z trustového fondu EÚ pre Afriku. Operačné výbory však dostávajú len tie návrhy, ktoré boli rozpracované do akčných dokumentov. Operačné výbory nedostávajú informácie o tých návrhoch, ktoré neboli rozpracované do akčných dokumentov, a vykonávacím agentúram, ktorých projekty neboli vybrané, sa dôvody zamietnutia systematicky neoznamujú. Tým sa obmedzuje ich schopnosť zlepšiť kvalitu svojich budúcich návrhov.

Hoci operačné výbory nedostávajú informácie o všetkých prijatých návrhoch, aj tak majú ťažkosti zvládať rôzny objem práce v súvislosti so schvaľovaním projektov. Napríklad na zasadnutí operačného výboru zložky pre Sahel a Čadské jazero dňa 14. decembra 2016 bolo predložených 28 akčných dokumentov (674 strán), zatiaľ čo operačný výbor zložky pre severnú Afriku mal na svojom zasadnutí dňa 16. decembra 2016 schváliť len tri akčné dokumenty (62 strán). Dokumenty k projektom boli distribuované neskoro²⁴ (len jeden kalendárny týždeň predtým, ako mali byť schválené), v dôsledku čoho mali zástupcovia členských štátov a afrických krajín len obmedzený čas na ich riadne preskúmanie.

V dohode o zriadení²⁵ sa stanovuje, že ak je po schválení opatrenia potrebné výrazne zmeniť jeho charakter alebo ciele, správca trustového fondu musí zmenený akčný dokument predložiť na schválenie operačnému výboru predtým, ako sa tieto zmeny začnú vykonávať. Operačný výbor zložky pre Africký roh bol o zmenách projektov informovaný, operačný výbor zložky pre Sahel a Čadské jazero však nie²⁶. V súvislosti so zložkou pre severnú Afriku sme podobné prípady nenašli.

Koordinácia a komplementárnosť

Vo fáze výberu je zásadne dôležité, aby boli rôzne generálne riaditeľstvá Komisie skoordinované. Komisia na tento účel vytvorila interné mechanizmy a podrobné pracovné postupy medzi GR DEVCO, GR NEAR, ESVČ, GR HOME a GR ECHO. Tieto útvary sa pravidelne zúčastňujú na interných zasadnutiach na preskúmanie kvality (v rámci skupiny pre podporu kvality), kde posudzujú projekty predtým, ako sa predložia na schválenie. Aj napriek týmto snahám existuje ešte priestor na zlepšenie koordinácie.

Vymedzené potreby v Afrike majú taký charakter, že si často vyžadujú reakciu viacerých zložiek, napríklad medzi Sahelom a severnou Afrikou. V článku 3 ods. 1 rokovacieho poriadku operačného výboru sa stanovuje, že operačné výbory zasadajú na spoločných rokovaniach, aby podľa potreby prediskutovali otázky spoločného záujmu. V praxi sa zasadnutia operačných výborov konajú osobitne za každú zložku a doteraz sa uskutočnili len dve spoločné zasadnutia operačných výborov²⁷. Správna rada trustového fondu prijala na svojom treťom zasadnutí v júni 2017 rozhodnutie, že výber bude zameraný na programy zahŕňajúce viaceré zložky. No napriek dôrazu na spoluprácu viacerých zložiek boli schválené len štyri takéto programy (zo 143)²⁸.

Pri výbere projektov potrebujú operačné výbory dostatok informácií aj na posúdenie komplementárnosti opatrení financovaných z trustového fondu, t. j. musia overiť, že sa opatrenia neprekrývajú alebo nekopírujú iné nástroje EÚ, a identifikovať potenciálne synergické účinky. V strategickom orientačnom dokumente sa stanovujú ďalšie požiadavky, ktorými sa má zabezpečiť komplementárnosť trustového fondu EÚ pre Afriku s ostatnými nástrojmi EÚ. Jednou z týchto požiadaviek je financovať len také činnosti, ktoré ešte neboli zahrnuté do národného alebo regionálneho indikatívneho programu. V zložke pre Africký roh sme však identifikovali dva projekty (ktoré neboli zahrnuté do našej vzorky), ktoré boli pôvodne súčasťou regionálneho indikatívneho programu a po prevode finančných prostriedkov ich prevzal trustový fond.

Napriek koordinačnému úsiliu Komisie sme našli aj príklady projektov vybraných pre trustový fond EÚ pre Afriku, ktoré sú zamerané na podobné potreby ako tie, ktoré sa riešia v rámci iných činností financovaných z prostriedkov EÚ, a vzniká tak riziko zdvojenia iných foriem podpory EÚ²⁹. Komisia nezdôvodnila, prečo sa tieto projekty financujú z trustového fondu EÚ pre Afriku, a nie z iných nástrojov³⁰. V rámčeku 2 sa uvádzajú príklady projektov, ktoré sa aj napriek koordinačnému úsiliu zaoberajú podobnými potrebami.

Komisia okrem toho nedávno stanovila vonkajší investičný plán, ktorý má za cieľ „riešiť špecifické sociálno-ekonomické základné príčiny migrácie, […] a prispievať k udržateľnému opätovnému začleneniu migrantov pri návrate do ich krajín pôvodu a k posilneniu tranzitných a hostiteľských komunít“³¹. Správna rada trustového fondu zdôraznila potrebu zabezpečiť komplementárnosť s ostatnými nástrojmi, ako je budúci vonkajší investičný plán, mechanizmy kombinovaného financovania atď. Nenašli sme však žiadnu dokumentáciu o tom, ako sa zabezpečí koordinácia medzi trustovým fondom EÚ pre Afriku a vonkajším investičným plánom, alebo o opatreniach prijatých na maximalizáciu komplementárnosti medzi vybranými opatreniami v rámci týchto dvoch nástrojov.

Z uvedených príkladov vyplýva, že úlohy medzi trustovým fondom EÚ pre Afriku a ostatnými nástrojmi či medzi opatreniami GR DEVCO, GR NEAR a GR ECHO neboli dostatočne jasne rozdelené. Komisia pracuje na súpise opatrení pre oblasť zdravotníctva v Líbyi, toto však nie je bežná prax pri ostatných krajinách a odvetviach. Keby sa takýto dokument používal vo všetkých odvetviach, uľahčilo by to preskúmavanie kvality na účely výberu projektov a maximalizovala by sa komplementárnosť opatrení v teréne.

Rýchlosť postupov

Rýchly výber projektov³² mal byť jeden zo spôsobov preukázania pridanej hodnoty trustového fondu EÚ pre Afriku. Komisia bola teda pod tlakom postupy urýchliť a projekty na financovanie vyberať rýchlo. Z našej analýzy vyplýva, že výber projektov v rámci trustového fondu EÚ pre Afriku bol naozaj rýchlejší ako tradičné nástroje EÚ³³. Trustový fond umožnil urýchliť jednotlivé fázy a skrátiť čas od identifikácie a formulovania do uzavretia zmluvy a do vykonania prvej platby (pozri ilustráciu 3). Všetky subjekty, s ktorými sme hovorili počas auditu, oceňovali, ako rýchlo sa v rámci trustového fondu vytvárajú nové projekty, a chválili rýchlu reakciu fondu na rôzne naliehavé potreby.

Treba však poznamenať, že niekoľko projektov trustového fondu EÚ pre Afriku bolo povodne vymedzených v rámci iných nástrojov EÚ a trustový fond ich prevzal až neskôr. V niektorých prípadoch bola vyššia rýchlosť na úkor operačných výborov, ktoré tak nemali dostatok času na to, aby návrhy pred schválením projektov trustového fondu dôkladne posúdili (pozri bod 31).

Pokiaľ ide o zmluvy, do polovice obdobia trvania trustového fondu EÚ pre Afriku boli podpísané zmluvy v hodnote 45 % všetkých disponibilných finančných prostriedkov (pozri ilustráciu 4). Hoci v rámci trustového fondu EÚ pre Afriku bolo možné celkovo urýchliť podpisovanie zmlúv³⁴, iné existujúce nástroje pre núdzové situácie sú v tomto ohľade ešte rýchlejšie. Napríklad v rámci nástroja na podporu stability a mieru, ktorý sa využíva v podobných oblastiach ako trustový fond EÚ pre Afriku, existuje možnosť uplatniť tzv. opatrenia výnimočnej pomoci³⁵. V prípade týchto opatrení sa 86 % všetkých zmlúv podpíše do štyroch mesiacov³⁶ (v prípade trustového fondu EÚ pre Afriku je to 270 dní). Trustový fond EÚ pre Afriku je nástroj pre núdzové situácie, takže by sa dalo očakávať, že zmluvy sa budú podpisovať rýchlejšie.

Zdroj: Na základe údajov Európskej komisie o stave realizácie k 31. augustu 2018, uverejnených na webovom sídle trustového fondu EÚ pre Afriku Všetky číselné údaje sú zaokrúhlené.

V porovnaní s tradičnou rozvojovou pomocou mal trustový fond EÚ pre Afriku z hľadiska realizácie projektov len obmedzený vplyv na urýchlenie procesu. Trustový fond čelil podobným výzvam ako tradičné nástroje. To sa následne odráža aj v nízkej miere platieb (pozri ilustráciu 4), z ktorých väčšiu časť tvoria zálohové platby (takmer 90 %) alebo ktoré súvisia s rozpočtovou podporou³⁷. Zložité a náročné prostredie, v ktorom trustový fond EÚ pre Afriku pôsobí, je podľa Komisie najčastejšou príčinou oneskorení, keďže vykonávací partneri často nemôžu zasahovať v oblastiach postihnutých konfliktom.

Vzhľadom na mimoriadne podmienky, v ktorých trustový fond EÚ pre Afriku pracuje, by napriek tomu bolo logické očakávať, že Komisia bude systematicky posudzovať možnosť uplatnenia zrýchlených opatrení a že túto možnosť prediskutuje s potenciálnymi vykonávacími partnermi. Jedným zo spôsobov, ako urýchliť začiatok realizácie, je považovať náklady spojené s prípravou projektu za oprávnené od dátumu schválenia projektu (t. j. hneď, ako sa rozhodne o kľúčových podmienkach projektu, a vo vhodných prípadoch). V usmerneniach Komisie k núdzovým situáciám sa takýto prístup povoľuje.

Zistili sme, že v akčných dokumentoch predložených na schválenie operačným výborom sa vo väčšine prípadov nestanovoval predpokladaný začiatok projektových činností, ale uvádzalo sa len celkové trvanie projektov (pri preskúmaných projektoch od 12 do 60 mesiacov). Operačné výbory tak tento aspekt nemôžu pri schvaľovaní projektov zohľadniť, ani zvážiť alternatívy, aby zaistili rýchlejšie začatie realizácie.

Projekty začali produkovať výstupy, no systém na monitorovanie výsledkov všetkých zložiek zatiaľ nie je funkčný

Monitorovanie

Tri zložky trustového fondu EÚ pre Afriku prijali v roku 2017 spoločnú platformu na monitorovanie všetkých projektov, ktorá zahŕňa ich logické rámce (tzv. logframe)³⁸, cieľové hodnoty a súvisiace skutočné hodnoty za každý konkrétny ukazovateľ. Komisia zaznamenala do tohto monitorovacieho systému väčšinu cieľových hodnôt stanovených pre projekty v rámci trustového fondu, no výsledné hodnoty zatiaľ nie sú k dispozícii. Nie všetci vykonávací partneri sú ochotní zaznamenávať informácie na spoločnej platforme a väčšina z nich nie je k tomu ani zmluvne zaviazaná. Dôvodom je skutočnosť, že systém v čase podpisovania zmlúv nebol ešte vytvorený ani naplánovaný a Komisia do dohôd o financovaní nezahrnula súvisiace ustanovenie.

Do doby, keď sa realizoval audit, Komisia pre túto monitorovaciu platformu vytvorila súbor 19 súhrnných ukazovateľov, ktoré sú spoločné pre všetky tri zložky. Niektoré z týchto ukazovateľov sa však prekrývajú a súvislosť medzi týmito ukazovateľmi a ukazovateľmi na vyššej úrovni, v celkovom rámci trustového fondu pre výsledky nie je vždy jasná (pozri rámček 4).

Zložka pre Sahel a Čadské jazero sa rozhodla doteraz používať systém CAD (zbierať, analyzovať a šíriť, z angl. collect, analyse, disseminate), zatiaľ čo zložka pre Africký roh používa systém MLS (systém monitorovania a učenia sa, z angl. Monitoring and Learning System). Zložka pre severnú Afriku pripravuje vytvorenie vlastného systému monitorovania a hodnotenia. Nadmiera informačných a monitorovacích systémov znamená, že neexistuje jediný, úplný prehľad výsledkov dosiahnutých vďaka trustovému fondu EÚ pre Afriku ako celok.

Okrem toho povinnosti vykonávacích partnerov a Komisie alebo delegácií EÚ týkajúce sa monitorovania nie sú jasne rozdelené. Napríklad pri jednom projekte realizovanom v Nigeri (projekt 7) bol celý rozpočet na projekt vyčerpaný za 12 mesiacov namiesto plánovaných 36 mesiacov a využil sa hlavne na cieľ, ktorý bol spoločný s inými darcami (priama pomoc migrantom). Ďalšie dva ciele – správa vecí verejných a opatrenia v oblasti rozvoja – sa takmer vôbec neriešili. Zaznamenali sme tiež opakujúce sa oneskorenia³⁹ pri projektoch týkajúcich sa bezpečnosti, správy hraníc a podobných oblastí.

V čase auditu neboli za žiaden z projektov, ktoré boli predmetom auditu, k dispozícii žiadne správy o monitorovaní orientovanom na výsledky (ROM)⁴⁰. Komisia aspoň raz navštívila všetky projekty realizované v Nigeri, čo jej zamestnancom umožnilo sledovať ich priebeh. V Líbyi Komisia pre zložitú bezpečnostnú situáciu nebola schopná navštíviť všetky prebiehajúce projekty. Komisia však skúmala možnosť zaviesť monitorovanie vykonávané treťou stranou (t. j. na základe zmluvy zadať monitorovanie na vykonanie miestnym subjektom). Zásadne dôležitou súčasťou monitorovania je projekty pravidelne kontrolovať na základe ich logického rámca (logframe). Väčšina kontrolovaných projektov mala len predbežné logické rámce, ktoré sa mali doplniť po počiatočnej fáze projektu, to znamená až po podpise príslušnej zmluvy. V počiatočnej fáze vykonávací partneri konzultujú s konečnými príjemcami a určia konkrétne potreby obyvateľstva alebo verejnej správy. V spolupráci s delegáciou EÚ stanovia alebo aktualizujú ukazovatele a cieľové hodnoty. Podľa Komisie poskytuje tento prístup v zložitom kontexte určitú flexibilitu a umožňuje zozbierať údaje, ktoré na začiatku nie sú dostupné. No aj po aktualizácii logických rámcov kontrolovaným projektom chýbali merateľné cieľové hodnoty a konkrétne ciele preto ešte stále nezodpovedali kritériám SMART⁴¹ (pozri rámček 5).

Užitočnosť niektorých ukazovateľov bola obmedzená. V jednom projekte (projekt 10) ukazovateľ závisel od následného politického rozhodnutia miestnych orgánov. Tento typ ukazovateľa je slabý, pretože vykonávací partneri nemajú na takéto rozhodnutie vplyv a nemôžu sa zaň zodpovedať. Našli sme tiež ukazovatele založené na názoroch príjemcov (napr. výsledky zisťovaní), ktoré sú subjektívne a ťažko sa overujú. Ďalšie ukazovatele boli do rámca zahrnuté preto, lebo vykonávací partneri ich používali na účely interného vykazovania. Tým sa zvyšuje administratívna záťaž trustového fondu EÚ pre Afriku.

Náležite stanovená východisková hodnota umožňuje posúdiť pokrok vo vzťahu k celkovým potrebám, a to v relatívnom i absolútnom vyjadrení. Východiskové hodnoty boli slabou stránkou všetkých logických rámcov, ktoré sme analyzovali, a to aj tých, ktoré boli revidované. Vo väčšine prípadov bola východisková hodnota nulová alebo označená ako „nie je k dispozícii“⁴², čo znemožňuje uviesť pokrok v relatívnom vyjadrení. V jednom prípade ukazovatele nemali východiskové hodnoty, no merali sa aj napriek tomu⁴³. Takéto merania neposkytujú žiadne užitočné informácie o pokroku.

Výstupy prebiehajúcich projektov

V čase auditu boli projekty financované z trustového fondu EÚ pre Afriku spravidla v skorej fáze realizácie, no kontrolované projekty v Líbyi a Nigeri už začali produkovať svoje prvé výstupy (pozri príklady v rámčeku 6). V Nigeri audítorský tím navštívil okrem iných projektov aj tranzitné centrum pre migrantov a jedno z 15 zriadených centier na monitorovanie migrácie, ktoré sa nachádzalo v Agadeze, a uskutočnil rozhovory s policajnými vyšetrovateľmi, ktorí sa zaoberali rozkladaním sietí prevádzačov. V Líbyi nebolo z dôvodu bezpečnostnej situácie možné skontrolovať žiadne z prebiehajúcich projektov.

Z údajov agentúry Frontex vyplýva, že celkový počet prípadov nezákonného prekročenia hraníc EÚ migrantmi dosiahol úplný vrchol v roku 2016, po ktorom v roku 2017 nasledoval pokles (pozri ilustráciu 5). Trustový fond EÚ pre Afriku je jedným z mnohých nástrojov (nástrojov EÚ a iných), ktoré prispievajú k zlepšovaniu týchto údajov, ktoré sú v troch zložkách fondu nerovnomerné.

Zdroj: EDA na základe údajov agentúry Frontex z rokov 2014 až 2017.

Výročná správa trustového fondu EÚ pre Afriku za rok 2017 neobsahuje úplné informácie o doteraz dosiahnutých výsledkoch, namiesto toho sa v nej uvádza počet schválených projektov, objem vynaložených finančných prostriedkov a príklady vyprodukovaných výstupov. Hoci má výročná správa formu jediného, konsolidovaného dokumentu, informácie za jednotlivé zložky v nej nie sú jednotné. Napríklad v kapitole 3 výročnej správy (Strategické zameranie, vykonávanie a výsledky) sa uvádzajú tabuľky za každú zložku, s rozdelením finančných prostriedkov na priority podporené v danej zložke. Všeobecné ciele trustového fondu EÚ pre Afriku však správcom trustového fondu ponechávajú značný priestor na vlastné uváženie pri rozhodovaní o klasifikácii projektov. V dôsledku toho sa rozdelenie finančných prostriedkov na jednotlivé priority nedá ľahko porovnať.

Závery a odporúčania

Stojac pred mimoriadnymi výzvami bol trustový fond EÚ pre Afriku vytvorený ako núdzový trustový fond, ktorý má prispievať k riešeniu kríz v troch regiónoch Afriky. Jeho zámerom je tiež dosiahnuť dlhodobú stabilitu a rozvojové ciele.

Dospeli sme k záveru, že trustový fond EÚ pre Afriku je flexibilný nástroj, no vzhľadom na bezprecedentné výzvy, ktoré v súčasnosti existujú, mala byť jeho koncepcia lepšie zameraná. Nebolo vymedzené, ktoré konkrétne krízy (napr. podľa regiónov, podľa krajín, príčiny a vplyv na stabilitu) sa majú prostredníctvom trustového fondu riešiť. Všeobecné ciele trustového fondu síce poskytujú určitú flexibilitu, je to však na úkor dostatočne zacielenej stratégie, ktorá by zamerala činnosť vo všetkých troch zložkách a podporila meranie a vykazovanie výsledkov. Navyše strategické usmernenie poskytnuté správcom trustového fondu doteraz nebolo veľmi konkrétne (pozri body 15 až 19).

Komisia komplexne nezanalyzovala potreby, ktoré sa majú pomocou trustového fondu riešiť, ani nástroje, ktoré má k dispozícii. Zistili sme, že potreby neboli pri vymedzovaní vyčíslené a nebolo definované ani kritické množstvo financovania. Ďalej sme zistili, že zlučovanie zdrojov a kapacít neprebiehalo optimálne a systematicky. Okrem toho nebol zatiaľ vytvorený vhodný mechanizmus na zozbieranie získaných poznatkov (pozri body 20 až 24).

Odporúčanie 1 – Zlepšiť kvalitu cieľov trustového fondu EÚ pre Afriku

Komisia by mala správnej rade trustového fondu navrhnúť preskúmanie súčasných cieľov a priorít trustového fondu EÚ pre Afriku, aby sa zabezpečilo, že budú konkrétnejšie a dosiahnuteľné. Mala by zohľadniť konkrétne výzvy jednotlivých zložiek a, pokiaľ je to možné, stanoviť cieľové a východiskové hodnoty. Komisia by pri tom mala využiť najmä:

1. výstupy nástrojov pre výskum a zhromažďovanie dôkazov;
2. schopnosti všetkých darcov;
3. mechanizmus na zozbieranie získaných poznatkov za trustový fond ako celok.

Termín: koniec roka 2019.

Postupy výberu projektov sa v jednotlivých zložkách líšia. Nijaké doložené posúdenie návrhov projektov na základe vopred stanovených kritérií sme nenašli. Operačné výbory fungovali prevažne ako fóra na schvaľovanie projektov, no zistili sme, že informácie, ktoré dostávali, neboli vždy úplné a dodané dostatočne včas na to, aby operačné výbory mohli prijať dôkladne pripravené rozhodnutia (pozri body 27 až 32).

Komparatívna výhoda financovania projektov prostredníctvom trustového fondu EÚ pre Afriku nebola vždy dobre vysvetlená a našli sme príklady projektov, ktoré riešili podobné potreby ako iné nástroje EÚ (pozri body 33 až 38).

Odporúčanie 2 – Zrevidovať postupy na výber projektov

Komisia by mala:

1. stanoviť jasné spoločné kritériá pre všetky zložky a dokladať posudzovanie návrhov projektov na základe kritérií;
2. poskytovať operačným výborom zoznam prijatých návrhov, ktoré správca trustového fondu nerozpracoval do kompletného akčného dokumentu, vrátane dôvodov ich zamietnutia;
3. oznamovať operačným výborom akékoľvek významné zmeny v projektoch, ktoré už boli schválené (t. j. zmeny cieľov, rozpočtu a dĺžky projektu);
4. začleniť do akčného dokumentu osobitnú časť, v ktorej sa bude preukazovať komparatívna výhoda podpory projektu prostredníctvom trustového fondu EÚ pre Afriku namiesto iných foriem podpory EÚ.

Termín: polovica roka 2019.

V porovnaní s tradičnými nástrojmi dokázal trustový fond EÚ pre Afriku začať realizovať projekty rýchlejšie. Celkovo bolo v rámci neho možné urýchliť podpisovanie zmlúv a uhrádzanie zálohových platieb. Projekty však čelia podobným výzvam ako tradičné nástroje, pričom tieto výzvy brzdia ich realizáciu. Napriek tomu, že trustový fond EÚ pre Afriku pôsobí v mimoriadnych podmienkach, Komisia plne nevyužíva zrýchlené opatrenia. Takéto opatrenia by uľahčili prácu vykonávacích partnerov a umožnili začať realizovať projektové činnosti rýchlejšie (pozri body 39 až 44).

Odporúčanie 3 – Prijať opatrenia na urýchlenie realizácie

Komisia by mala určiť všetky zrýchlené opatrenia, ktoré možno uplatniť pri trustovom fonde EÚ pre Afriku, a v relevantných prípadoch po konzultácii s potenciálnymi vykonávacími partnermi rozšíriť ich využívanie.

Termín: koniec roka 2019.

Pre trustový fond EÚ pre Afriku bol prijatý spoločný monitorovací systém. Zatiaľ však nie je funkčný a všetky tri zložky doteraz používali iný systém na zbieranie rozpočtových informácií, monitorovanie a hodnotenie. Zistili sme, že ciele projektov často nezodpovedali kritériám SMART a pre ukazovatele na meranie výkonnosti projektov neboli stanovené východiskové hodnoty. Trustový fond EÚ pre Afriku má podiel na snahe znížiť počet neregulárnych migrantov prechádzajúcich z Afriky do Európy, tento príspevok sa však nedá presne zmerať. Kontrolované projekty boli v skorej fáze realizácie, no už začali produkovať výstupy (pozri body 46 až 53).

Odporúčanie 4 – Zlepšiť monitorovanie trustového fondu EÚ pre Afriku

Komisia by mala:

1. plne sfunkčniť spoločný monitorovací systém;
2. zahrnúť do logických rámcov projektov ciele, ktoré zodpovedajú kritériám SMART, a zvýšiť kvalitu ukazovateľov tým, že stanoví vyčíslené východiskové hodnoty a cieľové hodnoty.

Termín: polovica roka 2019.

Túto správu prijala komora III, ktorej predsedá Bettina JAKOBSEN, členka Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 16. októbra 2018.

Za Dvor audítorov

Klaus-Heiner LEHNE
predseda

Akronymy a skratky

AD: Akčný dokument: dokument obsahujúci všetky relevantné informácie o projekte alebo programe

ČŠ: Členské štáty EÚ

DZ: Dohoda o zriadení: dokument, ktorým sa zriaďuje trustový fond EÚ pre Afriku

EIP: Vonkajší investičný plán (External Investment Plan)

ERF: Európsky rozvojový fond

ESVČ: Európska služba pre vonkajšiu činnosť

EUDEL: Delegácia EÚ

GR DEVCO: Generálne riaditeľstvo pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj

GR NEAR: Generálne riaditeľstvo pre európsku susedskú politiku a rokovania o rozšírení

HoA: Zložka pre Africký roh/región Afrického rohu (Horn of Africa)

IcSP: Nástroj na podporu stability a mieru (Instrument contributing to Stability and Peace)

Komisia: Európska komisia

NoA: Zložka pre severnú Afriku/región severnej Afriky (North of Africa)

OpCom: Operačný výbor

REF: Nástroj pre výskum a zhromažďovanie dôkazov (Research and Evidence Facility)

SLC: Zložka pre Sahel a Čadské jazero/región Sahelu a Čadského jazera (Sahel and Lake Chad)

TF: Trustový fond

Trustový fond EÚ pre Afriku: Núdzový trustový fond EÚ pre stabilitu a riešenie základných príčin neregulárnej migrácie a vysídľovania osôb v Afrike

UNDP: Rozvojový program OSN (United Nations Development Programme)

Koncové poznámky

¹ Článok 187 nariadenia o rozpočtových pravidlách (nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 966/2012 z 25. októbra 2012 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, a zrušení nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Ú. v. EÚ L 298, 26.10.2012, s. 1)) tvorí právny rámec pre zriaďovanie trustových fondov EÚ pre vonkajšie akcie. V nariadení o rozpočtových pravidlách z roku 2018 (nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) 2018/1046 z 18. júla 2018 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, o zmene nariadení (EÚ) č. 1296/2013, (EÚ) č. 1301/2013, (EÚ) č. 1303/2013, (EÚ) č. 1304/2013, (EÚ) č. 1309/2013, (EÚ) č. 1316/2013, (EÚ) č. 223/2014, (EÚ) č. 283/2014 a rozhodnutia č. 541/2014/EÚ a o zrušení nariadenia (EÚ, Euratom) č. 966/2012 (Ú. v. EÚ L 193, 30.7.2018, s. 1), ktoré nadobudlo účinnosť 2.8.2018, sa to stanovuje v článku 234.

² Článok 58 ods. 1 písm. c) nariadenia o rozpočtových pravidlách z roku 2012, v súčasnosti článok 62 ods. 1 písm. c) nariadenia o rozpočtových pravidlách z roku 2018.

³ Dohoda o zriadení je dokument vypracovaný Európskou komisiou, členskými štátmi EÚ a inými darcami.

⁴ Ďalšími fondmi sú: a) trustový fond Bêkou pre Stredoafrickú republiku, zriadený v júli 2014 na podporu pri prekonávaní krízy a obnove krajiny; b) trustový fond Madad, zriadený v decembri 2014 v reakcii na sýrsku krízu; c) a trustový fond pre Kolumbiu, zriadený v roku 2016 na podporu procesu po skončení konfliktu.

⁵ Trustový fond EÚ pre Afriku pôvodne zahŕňal 23 krajín. Správna rada trustového fondu na svojom druhom zasadnutí dňa 13.12.2016 rozhodla zaradiť aj Ghanu, Guineu a Pobrežie Slonoviny.

⁶ Aj členské štáty EÚ, ktoré neprispeli do trustového fondu EÚ pre Afriku, sa môžu zúčastňovať ako pozorovatelia.

⁷ Zamestnanci z GR DEVCO (predsedajúci operačným výborom zložiek pre Sahel a Čadské jazero a Africký roh), GR NEAR (predsedajúci operačnému výboru zložky pre severnú Afriku), GR ECHO, GR HOME a zamestnanci Útvaru pre nástroje zahraničnej politiky.

⁸ Delegácia EÚ pre Líbyu bola premiestnená do Tunisu po prepuknutí ozbrojených násilností koncom roku 2014.

⁹ Všetkým zúčastneným krajinám trustového fondu EÚ pre Afriku sme zaslali dotazník (odpovedalo 21 z 28). Samostatné rozhovory prebehli so zástupcami členských štátov, ktoré do trustového fondu prispievajú najväčšou sumou (Nemecko a Taliansko), štátov, ktoré realizovali projekty v Nigeri a Líbyi (Francúzsko a Luxembursko), a iných vybraných členských štátov (Belgicko, Portugalsko a Švédsko).

¹⁰ Odôvodnenie 18 dohody o zriadení: „Ciele trustového fondu sa majú dosiahnuť zlúčením zdrojov a kapacity analyzovať, identifikovať a vykonávať opatrenia, predovšetkým zdrojov a kapacity darcov aktívnych v daných regiónoch. Zámerom je využiť nástroje a odborné znalosti Komisie a členských štátov EÚ na formulovanie jednotnej európskej reakcie […].“

¹¹ Článok 2 (Ciele trustového fondu) dohody, ktorou sa zriaďuje trustový fond EÚ pre Afriku (dohoda o zriadení). Dohoda o zriadení je dokument vypracovaný Európskou komisiou a zúčastnenými členskými štátmi EÚ.

¹² Rozhodnutie Komisie C(2015) 7293 z 20.10.2015 o zriadení trustového fondu EÚ pre Afriku.

¹³ Strategické ciele sú tieto: a) viac ekonomických a pracovných príležitostí, b) posilnenie odolnosti komunít, c) zlepšenie riadenia migrácie v krajinách pôvodu, tranzitu a v cieľových krajinách a d) zlepšenie správy vecí verejných a predchádzania konfliktom.

¹⁴ https://ec.europa.eu/europeaid/eu-emergency-trust-fund-strategic-orientation-document_en.

¹⁵ Operačný rámec pre tri zložky bol schválený k týmto dátumom: Sahel a Čadské jazero (15.2.2016), Africký roh (31.5.2016), severná Afrika (16.12.2016).

¹⁶ Z definície východiskových hodnôt vyplýva, že ide o jasne vymedzené počiatočné body, od ktorých sa odvíja realizácia projektov a na základe ktorých sa posudzuje zlepšenie.

¹⁷ Odôvodnenie 18 dohody o zriadení.

¹⁸ REF pre túto zložku zrealizoval rešerš literatúry s cieľom zistiť, aký je stav výskumu v oblasti migrácie, vysídľovania a konfliktu v regióne Afrického rohu, pri ktorej bol zohľadnený aj prehľad aktérov, ktorí sa v súčasnosti venujú otázkam migrácie a konfliktu v tomto regióne.

¹⁹ Získanými poznatkami sa spravidla myslia „zovšeobecnenia, ktoré vyplynuli zo skúseností pri hodnotení […] silných a slabých stránok prípravy, návrhu a vykonávania, ktoré majú vplyv na výkonnosť, výsledok a dosah“. Glosár kľúčových termínov v oblasti hodnotenia a riadenia na základe výsledkov, OECD, 2002.

²⁰ V nariadení o rozpočtových pravidlách sa stanovuje, že „trustové fondy Únie majú priniesť […] lepšiu kontrolu Únie z hľadiska rizík“ (článok 187 ods. 3 písm. b)).

²¹ Na štvrtom zasadnutí správnej rady trustového fondu v apríli 2018 dve ďalšie krajiny uviedli, že je potrebné preskúmať možnosti monitorovania rizík v súvislosti s projektmi a zlepšiť monitorovanie a hodnotenie.

²² Tieto kritériá sú: a) byť v súlade s dvojitou logikou: predchádzať neregulárnej migrácii a nútenému vysídľovaniu a uľahčovať lepšie riadenie migrácie alebo vytvoriť komplexný prístup pre stabilitu, bezpečnosť a odolnosť; b) rešpektovať tematický a geografický rozsah každého prispievajúceho finančného nástroja a súvisiacich nariadení, najmä pokiaľ ide o pravidlá oficiálnej rozvojovej pomoci; c) rešpektovať konkrétne oblasti opatrení stanovené v operačnom rámci; d) dopĺňať ostatné opatrenia EÚ a členských štátov v danom regióne; e) mať súhlas orgánov príjemcov.

²³ Zápisnice zo zasadnutí operačného výboru zložky pre Sahel a Čadské jazero zo 14.1.2016 a z 18.4.2016.

²⁴ V článku 7 rokovacieho poriadku operačného výboru sa stanovuje, že ak je to možné, dokumenty na zasadnutie majú byť predložené najneskôr 15 dní pred dátumom zasadnutia. Napríklad v zápisnici z piateho zasadnutia operačného výboru zložky pre Africký roh v decembri 2017 sa uvádza, že operačný výbor vyjadril hlboké znepokojenie v súvislosti s neskorým rozoslaním dokumentov k zasadnutiu, a že dokumentácia by sa v budúcnosti mala rozoslať s dostatočným predstihom (tri týždne).

²⁵ Článok 6 ods. 6.6.5.

²⁶ Na prvom zasadnutí operačného výboru v januári 2016 bol schválený projekt 8 v Nigeri. Vo fáze prípravy/rokovaní agentúry členských štátov navrhli zmeniť ciele opatrenia. V dôsledku toho sa opis opatrenia schválený v septembri 2016 výrazne odlišoval od akčného dokumentu prijatého operačným programom. Operačný výbor zložky pre Sahel a Čadské jazero o tejto zmene nebol informovaný.

²⁷ Tieto zasadnutia sa konali 16.12.2015 a 26.2.2018.

²⁸ Dve z nich boli nástroj pre výskum a zhromažďovanie dôkazov a nástroj technickej spolupráce.

²⁹ V článku 187 ods. 3 písm. b) nariadenia o rozpočtových pravidlách sa v súvislosti s trustovými fondmi EÚ stanovuje: „Nemali by sa zriadiť v prípade, že iba zdvojujú iné, existujúce zdroje financovania alebo podobné nástroje bez prinášania ďalších výhod.“

³⁰ Táto požiadavka je stanovená v oddiele 2 strategického orientačného dokumentu, v ktorom sa hovorí o komplementárnosti (s. 11): trustový fond má vyplniť geografické a tematické medzery, ktorým sa nevenujú iné nástroje alebo iní rozvojoví partneri (vrátane členských štátov EÚ). Túto skutočnosť treba uviesť pri každom schválenom projekte.

³¹ Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2017/1601 z 26. septembra 2017 o zriadení Európskeho fondu pre udržateľný rozvoj (EFSD), záruky EFSD a záručného fondu EFSD, článok 3 – Účel.

³² V odôvodnení 10 rozhodnutia Komisie C(2015) 7293 z 20. októbra 2015 sa uvádza, že trustový fond je pre EÚ a jej členské štáty pohotovým a flexibilným nástrojom na zaistenie okamžitých a konkrétnych výsledkov v citlivých a rýchlo sa meniacich nestabilných situáciách.

³³ „Tradičnými rozvojovými nástrojmi“ myslíme Európsky rozvojový fond a nástroje v rámci rozpočtu EÚ, z ktorých sa môžu financovať činnosti v 26 afrických krajinách, na ktoré sa vzťahuje trustový fond EÚ pre Afriku, najmä nástroj európskeho susedstva a nástroj rozvojovej spolupráce.

³⁴ Snahy Komisie o urýchlenie uzatvárania zmlúv zahŕňajú zasielanie listov členským štátom a diskusie s vykonávacími agentúrami členských štátov v rámci siete aplikujúcich odborníkov pre európsku rozvojovú spoluprácu, koordinačnej platformy zloženej z 15 vykonávacích agentúr členských štátov.

³⁵ Článok 3 nariadenia (EÚ) č. 230/2014 z 11. marca 2014, ktorým sa ustanovuje nástroj na podporu stability a mieru.

³⁶ Výročná správa o činnosti za rok 2017 – Útvar pre nástroje zahraničnej politiky – príloha 12 – Tabuľky výkonnosti, s. 139.

³⁷ Rozpočtová podpora pre Niger (projekt 12) tvorí 7 % celkových vyplatených finančných prostriedkov.

³⁸ Prehľad o projekte vrátane jeho cieľov, cieľových hodnôt a ukazovateľov.

³⁹ Projekt 11, oneskorený o 3,5 mesiaca; projekt 5, oneskorený o 7 mesiacov; projekt 4, dvojročný projekt, ktorý je v súčasnosti potrebné predĺžiť, aby zabezpečil svoje hlavné výsledky.

⁴⁰ Monitorovanie orientované na výsledky (results-oriented monitoring – ROM). Systém ROM zriadil EuropeAid v roku 2000 s cieľom posilniť monitorovanie, hodnotenie a transparentnosť rozvojovej pomoci. Je založený na krátkych, cielených posúdeniach, ktoré na mieste vykonávajú nezávislí experti. Uplatňuje sa pri ňom štruktúrovaná a jednotná metodika postavená na piatich kritériách: relevantnosť, efektívnosť, účinnosť, potenciálny vplyv a pravdepodobná udržateľnosť.

⁴¹ Konkrétne, merateľné, dosiahnuteľné, relevantné a časovo ohraničené (z angl. specific, measurable, achievable, relevant, timed).

⁴² Týka sa to týchto projektov: 4, 5, 7, 11, 13, 17, 18, 19 a 20.

⁴³ V projekte 7 ukazovatele poskytovali číselné údaje o plnení cieľových hodnôt v súvislosti s pomocou v tranzitných centrách a asistovaným dobrovoľným návratom (napr. 380 %, 415 %, 225 % atď.), no bez odhadu východiskových hodnôt, ktoré by umožnili porovnanie.

Audítorský tím

V osobitných správach Dvora audítorov sa predkladajú výsledky jeho auditov, ktoré sa týkajú politík a programov EÚ alebo tém riadenia súvisiacich s konkrétnymi rozpočtovými oblasťami. Dvor audítorov vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti vykonala audítorská komora III Vonkajšie opatrenia, bezpečnosť a spravodlivosť, ktorej predsedá členka Dvora audítorov Bettina Jakobsen, ktorá je zároveň spravodajkyňou pre túto správu. Podporu jej poskytla vedúca kabinetu Katja Mattfolk, atašé kabinetu Kim Storup, hlavná manažérka Beatrix Lesiewicz, vedúci úlohy Emmanuel-Douglas Hellinakis, atašé Laura Gores a audítori Jiří Lang a Piotr Zych.

Zľava doprava: Katja Mattfolk, Kim Storup, Emmanuel-Douglas Hellinakis, Jiri Lang, Bettina Jakobsen, Piotr Zych.

Kontakt

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx
Webová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete. Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2018.

© Európska únia, 2018

Rozmnožovanie je povolené len so súhlasom autora. V prípade použitia či šírenia fotografií a iných materiálov, na ktoré sa nevzťahujú autorské práva Európskej únie, je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľov autorských práv.

OBRÁŤTE SA NA EÚ

Osobne
V rámci celej EÚ existujú stovky informačných centier Europe Direct. Adresu centra najbližšieho k vám nájdete na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Telefonicky alebo e-mailom
Europe Direct je služba, ktorá odpovedá na vaše otázky o Európskej únii. Túto službu môžete kontaktovať:

• prostredníctvom bezplatného telefónneho čísla: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektorí operátori môžu tieto hovory spoplatňovať),
• prostredníctvom štandardného telefónneho čísla: +32 22999696 alebo
• e-mailom na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

VYHĽADÁVANIE INFORMÁCIÍ O EÚ

Online
Informácie o Európskej únii sú dostupné vo všetkých úradných jazykoch Európskej únie na webovej stránke Europa: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Publikácie EÚ
Publikácie EÚ, bezplatné alebo platené, si môžete stiahnuť alebo objednať z kníhkupectva EU Bookshop na webovej stránke: https://publications.europa.eu/sk/publications. Ak chcete získať viac než jeden výtlačok bezplatných publikácií, obráťte sa na službu Europe Direct alebo vaše miestne informačné centrum (pozri https://europa.eu/european-union/contact_sk).

Právo EÚ a súvisiace dokumenty
Prístup k právnym informáciám EÚ vrátane všetkých právnych predpisov EÚ od roku 1951 vo všetkých úradných jazykoch nájdete na webovej stránke EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=sk.

Otvorený prístup k údajom z EÚ
Portál otvorených dát EÚ (http://data.europa.eu/euodp) poskytuje prístup k súborom dát z EÚ. Dáta možno stiahnuť a opätovne použiť bezplatne na komerčné aj nekomerčné účely.