Извънреден доверителен фонд на Европейския съюз за Африка — гъвкав, но без достатъчна насоченост

Кpатко изложение

След януари 2013 г. Финансовият регламент, уреждащ бюджета на ЕС, дава възможност на Европейската комисия да създава и администрира доверителни фондове на Европейския съюз за външни действия. Това са доверителни фондове с участие на множество донори за спешни ситуации, действия след спешна ситуация или тематични действия.

Извънредният доверителен фонд на Европейския съюз за стабилност и преодоляване на първопричините за незаконната миграция и разселването на хора в Африка (наричан по-нататък „ИДФЕС за Африка“) има за цел да насърчи стабилността и да спомогне за по-доброто управление на миграцията чрез преодоляване на първопричините за дестабилизацията, насилственото разселване и незаконната миграция. Той е договорен на срещата на високо равнище относно миграцията във Валета през ноември 2015 г. Фондът подпомага дейности в 26 държави в три региона на Африка (наричани по-нататък „компоненти“): Сахел и езерото Чад, Африканския рог и Северна Африка.

Сметната палата провери дали ИДФЕС за Африка е бил планиран добре и дали се прилага ефективно. Заключението на Сметната палата е, че ИДФЕС за Африка е гъвкав инструмент, но като се имат предвид безпрецедентните предизвикателства, пред които е изправен, проектът за него би следвало да бъде по-конкретен. В сравнение с традиционните инструменти, той е по-бърз при стартирането на проекти. Като цяло фондът е успял да ускори подписването на договорите и извършването на авансови плащания. При проектите обаче се наблюдават проблеми, подобни на тези при проектите по традиционните инструменти, които забавят тяхното изпълнение.

Сметната палата установи, че целите на ИДФЕС за Африка са много общи. Това е позволило гъвкавост по отношение на адаптирането на подкрепата към различни и променящи се ситуации, но не е толкова полезно, когато става въпрос за управлението на дейностите в трите компонента и за измерването на въздействието. Комисията не е анализирала задълбочено и не е определила количествено нито нуждите, които да бъдат посрещнати от доверителния фонд, нито наличните средства. Сметната палата също така установи, че стратегическите насоки, предоставени на ръководителите на трите компонента, не са достатъчно конкретни и че обединяването на ресурсите и капацитета на донорите все още не е достатъчно ефективно.

По отношение на изпълнението Сметната палата установи, че процедурите за подбор на проекти са различни за различните компоненти и че критериите за оценка на проектните предложения не са достатъчно ясни или документирани. Освен това сравнителното предимство на финансирането на проектите чрез ИДФЕС за Африка невинаги е добре обяснено.

Въпреки че ИДФЕС за Африка е приел обща система за мониторинг, тя все още не функционира и трите компонента използват различни системи за мониторинг на резултатите. Сметната палата установи, че целите на проектите често не са SMART, а за показателите, използвани за измерване на резултатите от проектите, липсват базови стойности. Одитираните проекти бяха на ранен етап на изпълнение, но бяха започнали да генерират конкретни резултати.

ИДФЕС за Африка е допринесъл към усилията за намаляване на броя на нередовните мигранти, преминаващи от Африка в Европа, но този принос не може да бъде измерен с висока степен на точност.

Въз основа на извършения от Сметната палата одит тя прави редица препоръки, които следва да бъдат изпълнени възможно най-скоро, като се има предвид, че срокът на действие на ИДФЕС за Африка се очаква да приключи през 2020 г. Комисията следва:

• да повиши качеството на целите на ИДФЕС за Африка;
• да преразгледа процедурата за подбор на проекти;
• да предприеме мерки за ускоряване на изпълнението;
• да подобри мониторинга на ИДФЕС за Африка.

Въведение

Относно доверителните фондове на ЕС

Доверителните фондове (ДФ), които са създадени с цел развитие в конкретна област и се финансират от вноски от един или повече донори, обикновено се управляват от международна организация като Световната банка или ООН. От 90-те години на миналия век насам ДФ все по-често се използват като средство за финансиране при международното сътрудничество. Те често се създават в отговор на кризисни ситуации, като например природни бедствия или конфликти.

След януари 2013 г. Финансовият регламент дава възможност на Комисията да създава доверителни фондове на Европейския съюз (ДФ на ЕС)¹. ДФ на ЕС се състоят от средства от бюджета на ЕС или от Европейския фонд за развитие (ЕФР), обединени с вноски от един или повече други донори, включително държави членки и държави донори извън ЕС. ДФ на ЕС за спешни ситуации или за действия след спешна ситуация могат да се прилагат пряко от Комисията или непряко чрез възлагане на задачите по изпълнението на бюджета на конкретни органи².

ИДФЕС за Африка

През 2014 г. броят на мигрантите, опитващи се да достигнат Европа през нейните южни граници, нарасна драстично, което беше предизвикано от нестабилността в Сирия, Ирак, Либия, Еритрея и Афганистан, както и в регионите на Сахел и езерото Чад. Много мигранти от различни региони в Африка загубиха живота си докато прекосяваха Средиземно море в опит да достигнат Европа. Тези региони станаха център на външната политика на ЕС в областта на миграцията, особено след затварянето на т.нар. балкански маршрут през 2016 г. след споразумението между ЕС и Турция.

През април 2015 г. Европейският съвет реши да реагира на тази криза, като призова за провеждането на международна среща на високо равнище за обсъждане на въпросите на миграцията с африканските държави и други ключови държави. Срещата на високо равнище се проведе на 11 и 12 ноември 2015 г. във Валета (Малта). Тя доведе до обща декларация и план за действие, структурирани около 5 приоритетни области и 16 приоритетни инициативи. Освен това на 12 ноември 2015 г. 25 държави членки на ЕС, Норвегия, Швейцария и Европейската комисия подписаха Учредително споразумение³ за официалното създаване на Извънредния доверителен фонд на ЕС за стабилност и преодоляване на първопричините за незаконната миграция и разселването на хора в Африка (наричан по-нататък „ИДФЕС за Африка“), заедно със стратегията за него.

ИДФЕС за Африка е третият от общо четири ДФ⁴, управлявани до момента от Европейската комисия („Комисията“). Той подпомага 26 африкански държави⁵ в три региона (наричани за административни цели „компоненти“): Сахел и езерото Чад, Африканския рог и Северна Африка. Държавите, обхванати от ДФ на ЕС, са показани на фигура 1.

Източник: Европейска комисия, Годишен доклад относно Извънредния доверителен фонд на ЕС за Африка за 2017 г.

С учредителното споразумение за ИДФЕС за Африка се създават органите за контрол и управление:

1. Управителен съвет на доверителния фонд, председателстван от Комисията (ГД „Международно сътрудничество и развитие“), подпомаган от Европейската служба за външна дейност (ЕСВД) и други служби на Комисията. Той е съставен от представители на донорите (държави членки на ЕС, както и други държави, които са внесли поне 3 млн. евро), като Комисията действа от името на Европейския съюз. До момента нито една африканска държава не е взела решение да участва в ИДФЕС за Африка като пълноправен член с право на глас. Донорите, които не са направили минималната вноска, участват като наблюдатели⁶ (вж. приложение I). Ако е уместно, представители на засегнатите държави и техните регионални организации също могат да бъдат поканени като наблюдатели. От 2017 г. Европейският парламент се ползва със статут на наблюдател. Управителният съвет на доверителния фонд предоставя стратегически насоки за използването на средствата;
2. оперативен комитет за всеки компонент, който да разглежда и одобрява действията, финансирани от доверителния фонд. Той е съставен от представители на Комисията⁷, ЕСВД, както и от представители на донорите (държави членки на ЕС и други държави), които са внесли най-малко 3 млн. евро. Що се отнася до управителния съвет на доверителния фонд, донорите, които не са направили минималната вноска, държавите членки на ЕС, които не плащат вноски, заинтересовани държави и техните регионални организации могат да присъстват на заседанията като наблюдатели. Представителите на Европейския парламент нямат статут на наблюдатели на срещите на Оперативния комитет.
3. управлението на доверителния фонд се осигурява от Комисията (доверител), която изпълнява функциите на секретариат на управителния съвет на доверителния фонд и на оперативните комитети. Тя отговаря за изпълнението на действията, финансирани от доверителния фонд, и делегира задачите по управлението на членове на своя персонал (ръководители на доверителния фонд) в съответствие с процедурния правилник (вж. приложение II).

Очаква се ИДФЕС за Африка да функционира от 2015 г. до края на 2020 г. Към края на август 2018 г. вноските в ИДФЕС за Африка възлизат на 4,09 млрд. евро. По-голямата част (3,6 млрд. евро, или 89 % от общия размер на вноските) се състои от трансфери от ЕФР и от бюджета на ЕС. Държавите членки на ЕС, заедно с Норвегия и Швейцария, са направили вноски в размер на 439 млн. евро (11 %). На фигура 2 е представено сравнение между вноските във всички доверителни фондове на ЕС.

Източник: Месечен доклад относно многогодишното изпълнение на доверителните фондове на ЕС към 31 август 2018 г., Европейска комисия, ГД „Бюджет“. Всички числени данни са закръглени.

При създаването си в края на 2015 г. ИДФЕС за Африка представлява 1,5 % от цялата официална помощ за развитие за държавите, които обхваща.

Поради различните видове спешни ситуации и трудните местни условия ИДФЕС за Африка включва дейности, които варират от спешна помощ до помощ за развитие.

Обхват и подход на одита

В своя одит на изпълнението Сметната палата провери дали ИДФЕС за Африка е бил планиран добре и дали се прилага добре. Одитът обхвана периода от неговото създаване в края на 2015 г. до края на февруари 2018 г. В първата част на настоящия доклад се разглежда как е планиран ИДФЕС за Африка (неговите цели, извършеният от Комисията анализ на нуждите и финансирането). Във втората част се разглеждат конкретни аспекти на прилагането на ИДФЕС за Африка (процедурите за подбор на проекти, системата за мониторинг и конкретните резултати от одитираните проекти).

Сметната палата извърши одита в периода между ноември 2017 г. и март 2018 г. Нейната дейност включваше проверка на документи, като например програмни документи, доклади за напредъка, за мониторинга и за оценка на проекти, както и съответната документация за механизмите на доверителните фондове в международни организации (ООН и Световната банка). ЕСП извърши посещения на място в Нигер и в делегацията на ЕС в Либия⁸. Тя проведе интервюта със служители, отговарящи за ИДФЕС за Африка, в ГД „Международно сътрудничество и развитие“, ЕСВД, ГД „Политика за съседство и преговори за разширяване“, ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“, както и със специалния представител на ЕС за Сахел, делегациите на ЕС за Нигер и Либия, редица донори на ИДФЕС за Африка⁹ и органи от африканските държави. Сметната палата взе предвид своята предишна свързана одитна дейност, както и дейността на Службата за вътрешен одит на Комисията.

Посетените държави бяха избрани от два компонента – „Сахел и езерото Чад“ и „Северна Африка“, където до момента са извършени по-голямата част от разходите по ИДФЕС за Африка. Държавите с най-голям размер разпределени средства в тези компоненти са Нигер и Либия. Сметната палата провери 20 текущи проекта в двете държави. В Нигер тя извърши посещения на седем от девет текущи проекта, но това не беше възможно за проектите в Либия поради положението със сигурността на място. Проверката на проектите беше използвана, за да подкрепи оценката на Сметната палата на планирането и текущото прилагане на ИДФЕС за Африка. Навсякъде в настоящия доклад ЕСП използва цифровите препратки към проектите (както е посочено в приложение III).

Тъй като това е най-големият доверителен фонд на ЕС за момента, Сметната палата се зае с тази задача през 2018 г., така че информацията да бъде включена в предстоящата извършвана от Комисията средносрочна оценка на доверителния фонд.

Констатации и оценки

ИДФЕС за Африка е гъвкав инструмент, но като се имат предвид безпрецедентните предизвикателства, пред които е изправен, проектът за него би следвало да бъде по-добре насочен

В настоящата част Сметната палата разглежда начина, по който Комисията и държавите членки на ЕС, са планирали ИДФЕС за Африка. Сметната палата извърши оценка на стратегическите и оперативните цели на доверителния фонд, както и на анализа на нуждите, на който се основават интервенциите по него. Сметната палата разгледа и подхода на Комисията за обединяване на капацитета¹⁰ на донорите, активно действащи в регионите, както и дали съществува инструмент за извличане на поуки и рамка за управление на риска.

ИДФЕС е гъвкав инструмент, но неговите цели са твърде общи за ефективно управление на дейностите и измерване на въздействието

Комисията създаде доверителния фонд много бързо след срещата на високо равнище във Валета, проведена през ноември 2015 г., с две цели. На първо място, като извънреден инструмент целта му е преодоляване на кризи в регионите на Сахел и езерото Чад, Африканския рог и Северна Африка. На второ място, основната му цел е преодоляване на първопричините за дестабилизацията, принудителното разселване и незаконната миграция, по-специално чрез насърчаване на устойчивостта, икономическите възможности, равните възможности, сигурността и развитието, и чрез справяне с нарушенията на правата на човека¹¹.

Като извънреден доверителен фонд ИДФЕС за Африка има за цел да осигури бърза, гъвкава и ефективна реакция¹² при спешни ситуации, произтичащи от кризите в три региона. Кризите, които той има за цел да преодолее, обаче не са ясно определени за всеки регион (напр. за всяка криза: причините, въздействието върху стабилността, връзките с други кризи, очакваната продължителност, най-неотложните нужди и прогнозните ресурси, необходими за посрещане на тези нужди).

Политическото задължение за осигуряване на бърза реакция на положението с миграцията е накарало ИДФЕС за Африка да стартира проектите бързо. Неговите цели се поддържат възможно най-общи, така че повечето действия да могат да се считат за допустими. Могат да се използват всички видове проекти за развитие (напр. продоволствие и хранене, сигурност, здравеопазване, образование, екологична устойчивост и др.) и методи за изпълнение (непряко управление, бюджетна подкрепа и др.) и те наистина се използват по ИДФЕС за Африка. Въпреки че именно това го превръща в гъвкав инструмент, то е за сметка на наличието на стратегия, която е достатъчно целенасочена, за да гарантира въздействие. Целите на доверителния фонд — от стратегическите¹³ до по-специфичните цели на регионално, национално или тематично равнище, и дори тези за конкретни приоритетни действия, нямат ясни целеви стойности и не могат да бъдат измерени.

Управителният съвет на доверителния фонд трябва да предоставя на ръководителите на доверителния фонд стратегически приоритети и насоки. До момента те са много общи и неясни (вж. каре 1).

Въпреки постоянно променящите се обстоятелства на място, документът за стратегически насоки¹⁴, в който се определя цялостната стратегия за доверителния фонд, не е актуализиран от 12 ноември 2015 г. насам; оперативните рамки за трите компонента също не са актуализирани след тяхното одобряване през 2016 г.¹⁵ Например компонентът „Северна Африка“ първоначално решава да се съсредоточи единствено върху стратегическа цел 3 („Подобряване на управлението на миграцията в държавите на произход, на транзитно преминаване и на местоназначение“), но ситуацията в региона налага включването и на проекти, свързани с другите стратегически цели. Въпреки че компонентът „Северна Африка“ адаптира подхода си на практика, стратегическите документи не са актуализирани. Това се отразява и на яснотата и съгласуваността на докладването (вж. точка 53).

Комисията не е анализирала задълбочено нуждите, нито средствата, с които разполага, за да отговори на тях

Количествено определяне на нуждите

В документа за стратегически насоки се посочва, че интервенциите по фонда ще стават на базата на интегриран и основан на данни подход. В проверената от Сметната палата документация открихме предимно текстови описания на условията и на някои съответни нужди. Комисията признава, че не е направен количествен анализ на нуждите и следователно липсват базови стойности¹⁶ за доверителния фонд като цяло. Сметната палата установи също така, че анализите на нуждите, извършени от партньорите по изпълнението в рамките на отделните проекти, често са били остойностени неправилно. Това ограничава способността на Комисията да докаже, че са определени правилните приоритети и че в крайна сметка одобрените действия са най-подходящи за тяхното изпълнение. Като се имат предвид предизвикателствата и заложения бюджет (3,3 млрд. евро в края на 2017 г.), възможността за измерване на резултатите от изпълнението е важен аспект на отчетността.

Комисията не е направила оценка на общия размер на необходимите средства за постигане на поставените цели. Следователно тя не е определила „критичната маса“, необходима за финансиране на доверителния фонд. На 14 март 2018 г. във връзка с ИДФЕС за Африка Комисията обявява, че към този момент не достигат над 1 млрд. евро за важната работа, която предстои. Тази стойност е приблизителна оценка на сумата, необходима за финансиране на проектите, които са в процес на подготовка, а не на сумата, необходима за постигане на целите на доверителния фонд.

Обединяване на капацитета на донорите и на извлечените поуки

В документа за стратегически насоки се посочва, че един от принципите на интервенциите по доверителния фонд са задълбочените изследвания и анализи, които са от основно значение за разбиране на условията и за гарантиране на положително въздействие на интервенциите. За да постигне това, ИДФЕС за Африка трябва да разчита на изследователски структури, да мобилизира най-добрите налични партньори в областта на научните изследвания, да подобри познаването и разбирането на сложните първопричини за нестабилността, липсата на сигурност, незаконната миграция и принудителното разселване, техните причини и основни фактори. Към момента на одита на Сметната палата единствено компонентът „Африкански рог“ беше разработил функциониращ Механизъм за изследвания и данни, създаден през май 2016 г. За компонентите „Сахел и езерото Чад“ и „Северна Африка“ Комисията започна преговори за финансиране на трансрегионални договори за научни изследвания през февруари 2018 г., до който момент по-голямата част от средствата вече бяха одобрени.

Тъй като нито един донор не би могъл да се справи сам с предизвикателствата, пред които са изправени 26-те държави, обхванати от ИДФЕС за Африка, в съображенията на учредителното споразумение се подчертава, че доверителният фонд ще осъществява целите си чрез обединяване на ресурсите и възможностите, и по-специално тези на различните донори, опериращи в региона¹⁷. Ефективният подход за тяхното обединяване изисква да бъде изготвен изчерпателен списък на опита и капацитета на всеки един от тях, за да могат те да се използват по възможно най-добрия и систематичен начин. Сметната палата обаче установи, че с такъв опис разполага единствено компонентът „Африкански рог“¹⁸.

Сметната палата също така установи, че за ИДФЕС за Африка като цяло не съществува механизъм за извлечени поуки¹⁹. Липсата на такъв механизъм възпрепятства последователното събиране на най-добри практики и планирането на корективни мерки за бъдещите действия. Въпреки че във фиша за дейността, в който се документира всяко проектно предложение, се съдържа раздел за извлечените поуки, той обикновено се ограничава до списък на предишните проекти или до описание на опита на партньора по изпълнението. Той може да е важен като критерий за подбор при избора на партньорите по изпълнението, но не представлява подходящо хранилище на данни за съхранение на извлечените поуки. Сметната палата откри примери за начина, по който извлечените поуки биха могли да се използват в нови проекти, само в изключително редки случаи.

Рамка за управление на риска

Друг важен елемент е наличието на подходяща рамка за управление на риска²⁰. Учредителното споразумение обаче не съдържа никакъв текст по отношение на този инструмент за управление. Освен това държавите членки, които участват в доверителния фонд, са изложени на рискове (финансови, свързани с репутацията и др.) в същата степен, в каквато и Комисията. По време на първото заседание на управителния съвет на доверителния фонд²¹ две държави членки изрично поискаха специална рамка за оценка на риска. За момента обаче Комисията предпочита да използва системите за вътрешен контрол на ГД „Международно сътрудничество и развитие“ и ГД „Политика за съседство и преговори за разширяване“, вместо да създаде специална рамка за оценка на риска за ИДФЕС за Африка. За разлика от това, за доверителните фондове, управлявани от ООН и Световната банка, наличието на специална рамка за оценка на риска се счита за добра практика.

ИДФЕС за Африка е бърз инструмент, но при работата му продължават да се наблюдават слабости

В тази част Сметната палата разглежда аспектите на изпълнението на ИДФЕС за Африка. Тя извърши оценка на процедурите за подбор на проекти, информацията, предоставена на оперативните комитети, координацията между генералните дирекции на Комисията и между компонентите, допълняемостта с други инструменти на ЕС и бързината на процедурите. Освен това Сметната палата провери мониторинга и крайните резултати от текущи проекти, подпомагани от ИДФЕС за Африка.

Подборът на проекти е бърз, но не е изцяло последователен и ясен

Подбор на проекти за трите компонента

Що се отнася до подбора на проектите, компонентите „Северна Африка“ и „Сахел и езерото Чад“ подбират проектните предложения сред представените от потенциалните партньори по изпълнението, след консултация с различни заинтересовани страни. Ако дадено предложение съответства на приоритетите на компонента, ръководителят на доверителния фонд изготвя фиш за дейността (като се консултира с делегациите на ЕС). Фишът за дейността се представя на оперативния комитет за одобрение. При този подход ръководителите на доверителния фонд разчитат до голяма степен на анализа на нуждите, изготвен от партньорите по изпълнението в подкрепа на техните проектни предложения.

Компонентът „Африкански рог“ прилага подход „отгоре-надолу“, при който след консултация с делегациите на ЕС ръководителят на доверителния фонд анализира специфичните нужди, като използва за основа качествения анализ на Механизма за изследвания и данни (вж. точка 22) и консултациите на правителствено равнище в африканските държави. Въз основа на анализа на нуждите и на консултациите се изготвя фиш за дейността, който включва и потенциалните партньори по изпълнението и който се представя на оперативния комитет за одобрение. Този подход дава възможност за по-голяма насоченост върху приоритетите, определени от доверителния фонд, и върху установените нужди.

Компонентите „Северна Африка“ и „Африкански рог“ нямат документирани критерии за подбор на проектни предложения. Според Комисията вместо това те вземат под внимание значението на всяко предложение за регионалните или националните стратегии, както и специфичните познания и присъствие на място на потенциалните партньори по изпълнението. Единствено оперативната рамка на компонента „Сахел и езерото Чад“ включва критерии за подбор на действия²². Сметната палата обаче не откри никаква документирана оценка на проектните предложения спрямо тези критерии. Поради това Сметната палата не беше в състояние да прецени дали избраните проекти са били най-подходящи. Редица държави членки съжаляват за липсата на ясни критерии за подбор на проектите²³.

Информация, предоставяна на оперативните комитети

Разликата между традиционните механизми за изпълнение на ЕС и ИДФЕС за Африка е в съществуването на оперативни комитети и тяхната роля. В член 4, параграф 1, буква б) от учредителното споразумение се посочва, че се създава оперативен комитет, отговарящ по-конкретно за избора на действия, които ще бъдат финансирани от ИДФЕС за Африка. Оперативните комитети обаче виждат само тези предложения, които са развити във фишове за дейността. Те не получават информация за предложенията, които не са развити във фишове за дейността, точно както агенциите за изпълнение, чиито проекти не са избрани, не получават системно информация за основанията за отхвърляне на проектите. Това ограничава способността им да подобряват качеството на бъдещите предложения.

Въпреки че оперативните комитети не получават информация за всички получени предложения, те все пак имат различно работно натоварване във връзка с одобряването на проектите. Така например за заседанието на оперативния комитет на компонента „Сахел и езерото Чад“ от 14 декември 2016 г. са разпространени 28 фиша за дейността (674 страници), докато на заседанието си на 16 декември 2016 г. оперативният комитет на компонента „Северна Африка“ е трябвало да одобри само три фиша за дейността (62 страници). Проектната документация е разпространена със закъснение²⁴ (едва една календарна седмица преди датата, на която е трябвало да бъде одобрена), което оставя ограничено време на представителите на държавите членки и на африканските държави да ѝ направят подходяща проверка.

В учредителното споразумение се посочва²⁵, че ако настъпи съществена промяна в характера или целите на дадено действие, която се налага след неговото одобрение, ръководителят на доверителния фонд трябва да представи променения фиш за дейността на оперативния комитет за одобрение преди изпълнението му. Въпреки че оперативният комитет на компонента „Африкански рог“ е бил уведомен за промени в проектите, това не е било направено за оперативния комитет на компонента „Сахел и езерото Чад“²⁶. Сметната палата не установи подобни случаи по отношение на компонента „Северна Африка“.

Координация и допълняемост

На етапа на подбор е от съществено значение различните генерални дирекции на Комисията да се координират. За да гарантира това, Комисията е създала вътрешни механизми и подробни работни споразумения между ГД „Международно сътрудничество и развитие“, ГД „Политика за съседство и преговори за разширяване“, ЕСВД, ГД „Миграция и вътрешни работи“ и ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“. Тези служби редовно участват във вътрешни срещи за проверка на качеството (като част от групата за поддържане на качеството) с цел оценка на проектите преди те да бъдат представени за одобрение. Въпреки тези усилия съществуват още възможности за подобряване на координацията.

Естеството на нуждите, установени в Африка, е такова, че те често изискват реакция от повече от един компонент, например между „Сахел“ и „Северна Африка“. В член 3, параграф 1 от процедурния правилник на оперативния комитет се посочва, че оперативните комитети заседават в съвместни сесии с цел разглеждане на въпроси от общ интерес, ако това е необходимо. На практика заседанията на оперативните комитети обикновено са отделни за всеки компонент и до този момент е имало само две съвместни сесии на оперативните комитети²⁷. На третото си заседание през юни 2017 г. управителният съвет на доверителния фонд реши да засили фокуса върху подбора на програми, попадащи в обхвата на няколко компонента. Въпреки този акцент върху сътрудничеството между различните компоненти обаче са одобрени едва четири такива програми (от общо 143)²⁸.

При подбора на проекти оперативните комитети се нуждаят също така от достатъчно информация, за да оценят допълняемостта на действията на доверителния фонд, т.е. да проверят дали те не се припокриват с други инструменти на ЕС или не ги дублират и да установят възможните полезни взаимодействия. В документа за стратегически насоки са предвидени допълнителни изисквания, за да се гарантира, че ИДФЕС за Африка допълва други инструменти на ЕС. Едно от тези изисквания е да се финансират само дейности, които още не са включени в национална или регионална индикативна програма. Сметната палата обаче откри два проекта в компонента „Африкански рог“ (които не са част от извадката на Сметната палата), които първоначално са били част от регионална индикативна програма и след трансфер на финансови средства са преминали към доверителния фонд.

Въпреки усилията за координация на Комисията, Сметната палата установи и примери за проекти, избрани от ИДФЕС за Африка, с които се посрещат нужди, сходни с тези по други финансирани от ЕС дейности, като по този начин се създава риск от дублиране на други форми на подкрепа от страна на ЕС²⁹. Комисията не се е обосновала защо тези проекти се финансират чрез ИДФЕС за Африка, а не чрез други инструменти³⁰. В каре 2 са представени примери за проекти, с които се посрещат сходни нужди, въпреки усилията за координация.

В допълнение Комисията наскоро е създала План за външни инвестиции (ПВИ), чиято цел е да се работи за отстраняването на „конкретните социално-икономически първопричини за миграцията и се насърчава трайната реинтеграция на мигрантите, завръщащи се в техните държави на произход, а също така се укрепват транзитните и приемащите общности“³¹. Управителният съвет на доверителния фонд подчертава необходимостта да се гарантира допълняемост с други инструменти, като например бъдещия ПВИ, механизмите за смесено финансиране и т.н. Сметната палата обаче не откри никакви документи относно начина, по който трябва да се осъществи координацията между ИДФЕС за Африка и ПВИ, или относно предприетите мерки за постигане на максимална допълняемост между избраните действия по двата инструмента.

Примерите по-горе показват, че ИДФЕС за Африка не е приложил достатъчно ясно разделение на работата между фонда и другите инструменти или между интервенцията на ГД „Международно сътрудничество и развитие“, ГД „Политика за съседство и преговори за разширяване“ и ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“. По отношение на Либия Комисията подготвя матрица на интервенциите за сектора на здравеопазването, но това не е стандартна практика за другите държави и сектори. Ако бъде използван във всички сектори, такъв документ ще улесни процеса на проверка на качеството при подбора на проекти и ще увеличи максимално допълняемостта на действията на място.

Бързина на процедурите

Бързият подбор на проекти³² е бил един от начините, по които се е очаквало ИДФЕС за Африка да осигури добавена стойност. Това е оказало натиск върху Комисията да ускори процедурите и бързо да подбира проектите за финансиране. Анализът на Сметната палата показва, че подборът на проекти по линия на ИДФЕС за Африка наистина е по-бърз в сравнение с традиционните инструменти на ЕС³³. Доверителният фонд дава възможност да се ускорят различните етапи, намалявайки необходимото време от определянето и формулирането до сключването на договор и до извършването на първото плащане (вж. фигура 3). Всички страни, с които бяха проведени интервюта по време на настоящия одит, приветстват бързината, с която доверителният фонд е успял да разработи проектите, както и неговата бърза реакция на най-различни неотложни нужди.

Следва обаче да се отбележи, че няколко проекта по ИДФЕС за Африка първоначално са били определени по други инструменти на ЕС и по-късно са били включени към доверителния фонд. В някои случаи допълнителната бързина е била постигната за сметка на осигуряването на достатъчно време на оперативните комитети за задълбочена оценка на предложенията, преди да одобрят проектите по доверителния фонд (вж. точка 31).

По отношение на договорите, до средата на срока си на действие ИДФЕС за Африка е подписал договори на стойност 45 % от всички налични средства (вж. фигура 4). Въпреки че ИДФЕС за Африка да е успял като цяло да ускори подписването на договорите³⁴, другите съществуващи извънредни инструменти продължават да са по-бързи в това отношение. Например Инструментът, допринасящ за стабилността и мира, по който има интервенции в области, сходни с тези по ИДФЕС за Африка, предвижда възможност да се използват „извънредни мерки за помощ“³⁵. При тези мерки 86 % от всички договори се подписват в рамките на четири месеца³⁶ (в сравнение с 270 дни за ИДФЕС за Африка) след приемането на решение за финансиране от Комисията. ИДФЕС за Африка е извънреден инструмент и затова би могло да се очаква по-голяма бързина при подписването на договорите.

Източник: Въз основа на данни, предоставени от Европейската комисия относно хода на изпълнението към 31 август 2018 г., публикувани на уебсайта на ИДФЕС за Африка. Всички числени данни са закръглени.

По отношение на изпълнението на проектите, ИДФЕС за Африка има само ограничено въздействие върху ускоряването на процеса в сравнение с традиционната помощ за развитие. При Доверителния фонд се наблюдават затруднения, подобни на тези при традиционните инструменти. Това на свой ред се проявява в ниското ниво на плащанията (вж. фигура 4), които в основната си част (почти 90 %) представляват авансови плащания или са свързани с бюджетна подкрепа³⁷. Според Комисията сложната и изпълнена с предизвикателства среда, в която действа ИДФЕС за Африка, е най-често срещаната причина за забавянията, тъй като партньорите по изпълнението често не могат да използват интервенции в районите, засегнати от конфликти.

Въпреки това, поради извънредната обстановка, в която функционира ИДФЕС за Африка, би било разумно да се очаква Комисията систематично да оценява възможността за прилагане на ускорени мерки и да обсъжда това с потенциалните партньори по изпълнението. Един от начините за ускоряване на началото на изпълнението е разходите за подготовка на проекта да се считат за допустими от датата на одобряването на проекта (т.е. след като бъдат определени най-важните условия за проекта и в случаите, когато е уместно). На практика насоките на Комисията относно спешните ситуации позволяват такъв подход.

Сметната палата установи, че в повечето случаи във фишовете за дейността, представени за одобрение на оперативните комитети, не се уточнява очакваната дата на започване на дейностите по проекта, а по-скоро се посочва общата продължителност на проектите (която за проверените проекти варира от 12 до 60 месеца). Поради тази причина оперативните комитети не могат да вземат предвид този аспект при одобряването на проектите или да разгледат алтернативни възможности с цел осигуряване на по-бързо започване на изпълнението.

Проектите са започнали да постигат конкретни резултати, но все още не функционира система за мониторинг на резултатите при различните компоненти

Мониторинг

През 2017 г. трите компонента на ИДФЕС за Африка са приели обща платформа за мониторинг за всички проекти, съдържаща техните логически рамки³⁸, цели и съответни действителни стойности за всеки конкретен показател. В тази система за мониторинг Комисията е въвела повечето от целите за проектите по доверителния фонд, но все още няма налични стойности за резултатите. Не всички партньори по изпълнението са съгласни да въвеждат информация в общата платформа и повечето от тях не са договорно задължени да го правят. Това се дължи на факта, че по времето, когато договорите са били подписани, системата все още не е била разработена или предвидена, а Комисията не е включила такава разпоредба в споразуменията за финансиране.

Към момента на провеждане на одита Комисията беше разработила набор от 19 обобщени показателя за тази платформа за мониторинг, които са общи и за трите компонента. Някои от тези показатели обаче се припокриват и невинаги е ясна връзката между тях и показателите от по-високо ниво, които се срещат в общата рамка за резултатите на доверителния фонд (вж. каре 4).

Към момента по компонента „Сахел и езерото Чад“ е взето решение да се използва системата CAD (Събиране, анализ и разпространение), докато по компонента „Африкански рог“ се използва системата MLS (Система за мониторинг и обучение). По компонента „Северна Африка“ са предприети стъпки за създаване на собствена система за мониторинг и оценка. Изобилието от информационни системи и системи за мониторинг означава, че няма единен, цялостен поглед върху постигнатите от ИДФЕС за Африка резултати като цяло.

Освен това няма ясно разграничение между отговорностите за мониторинг на партньорите по изпълнението и тези на Комисията или на делегациите на ЕС. Например по един от проектите в Нигер (проект 7) целият бюджет на проекта е изразходван за 12 месеца вместо за предвидените 36 и е насочен главно към една цел, която се споделя с други донори (пряка помощ за мигрантите). Другите две цели — управлението и действията, свързани с развитието, като цяло са останали без решение. Сметната палата забеляза и определен модел на забавяне³⁹ по проектите, свързани със сигурността, управлението на границите и сходни на тях области.

Към момента на провеждане на одита не бяха публикувани никакви доклади за ОРМ⁴⁰ за нито един от проектите, включени в одита. Комисията е посетила поне по веднъж всички проекти, изпълнявани в Нигер, което е дало възможност на служителите на Комисията да проследят проектите. Поради затруднената ситуация по отношение на сигурността, в Либия Комисията не е могла да посети всички текущи проекти. Комисията обаче е разгледала възможността за въвеждане на мониторинг от трета страна (т.е. за сключване на договор за мониторинг с местни страни). Съществена част от мониторинга е да се прави периодична проверка на проектите спрямо тяхната логическа рамка. По-голямата част от одитираните проекти съдържат само предварителна логическа рамка, която следва да бъде завършена след началния етап на проекта, т.е. едва след като бъде подписан съответният договор. В началния етап партньорите по изпълнението се консултират с крайните бенефициенти и определят специфичните нужди на населението или на администрацията. Съгласувано с делегацията на ЕС те разработват или актуализират показателите и целите. Според Комисията този подход осигурява известна гъвкавост в едни трудни условия и дава възможност за събиране на данни, които не са били налични в началото. Дори след актуализирането на логическата рамка обаче одитираните проекти нямат измерими цели и следователно специфичните цели продължават да не са SMART⁴¹ (вж. каре 5).

Ползата от някои показатели е ограничена. В един проект (проект 10) един от показателите се основава на последващо политическо решение от местните органи. Този вид показател е слаб, тъй като партньорите по изпълнението нямат никакво влияние върху тези решения и не могат да бъдат държани отговорни. Сметната палата установи и наличието на показатели, основаващи се на мнения на бенефициенти (напр. резултати от анкети), които са субективни и трудни за проверка. Други показатели са включени в рамката, тъй като партньорите по изпълнението са ги използвали за вътрешните си доклади. Това увеличава административната тежест върху ИДФЕС за Африка.

Наличието на подходящи базови стойности дава възможност да се оцени постигнатият напредък по отношение на общите нужди както в относително, така и в абсолютно изражение. Базовите стойности са слабо място на всички логически рамки, анализирани от Сметната палата, дори и на преработените. В повечето случаи размерът на базовата стойност, свързана с конкретни показатели, е нула или срещу нея има отметка „не е приложимо“⁴², което прави невъзможно представянето на постигнатия напредък в относително изражение. В един от случаите показателите не са имали базови стойности, но въпреки това са били измерени⁴³. Такива измервания не дават никаква полезна информация за напредъка.

Крайни резултати от текущите проекти

Към момента на провеждане на одита проектите, финансирани от ИДФЕС за Африка, като цяло бяха на ранен етап на изпълнение, но одитираните проекти в Либия и Нигер бяха започнали да дават първите си резултати (вж. каре 6 за примери). В Нигер одиторският екип посети наред с другите проекти и транзитния център за мигранти, както и една от 15-те създадени обсерватории за миграцията в Agadez, и проведе интервюта с разследващите полицейски служители, които участват в разбиването на мрежите за трафик на хора. В Либия не беше възможно да се посети нито един от текущите проекти поради ситуацията със сигурността.

По данни на Frontex общият брой незаконни преминавания на границите от мигранти в посока ЕС достига своя връх през 2016 г., последван от спад през 2017 г. (вж. фигура 5). ИДФЕС за Африка е един от множеството инструменти – на ЕС и на държави извън ЕС, допринасящи за подобрението в тези цифри, които са неравномерни в рамките на трите компонента.

Източник: ЕСП, въз основа на данни на Frontex за периода от 2014 г. до 2017 г.

Годишният доклад относно ИДФЕС за Африка за 2017 г. не дава пълни сведения за постигнатите до момента резултати, а вместо това в него се посочва броят на одобрените проекти и размерът на изразходените средства и се дават примери за постигнати резултати. Въпреки че годишният доклад е единен консолидиран документ, докладването не е последователно в трите компонента. Например в глава 3 („Стратегически насоки, изпълнение и резултати“) от годишния доклад са представени таблици за всеки компонент, в които се разпределят средствата между подкрепяните приоритети по съответния компонент. Твърде общите цели на ИДФЕС за Африка обаче оставят голяма свобода на действие на ръководителите на доверителния фонд при вземането на решения относно класифицирането на проектите. Това означава, че средствата, разпределени между приоритетите и компонентите, не могат лесно да бъдат сравнени.

Заключения и препоръки

На фона на значителните предизвикателства, ИДФЕС за Африка е създаден като извънреден доверителен фонд, за да допринесе за преодоляване на кризите в три региона на Африка. Той се стреми също така да постигне дългосрочна стабилност и цели за развитие.

Заключението на Сметната палата е, че ИДФЕС за Африка е гъвкав инструмент, но като се имат предвид безпрецедентните предизвикателства, пред които е изправен, проектът за него би следвало да бъде по-добре насочен. Не е определено с кои конкретно кризи (напр. по региони, по държави, причините и въздействието върху стабилността) трябва да се справи доверителният фонд. Въпреки че твърде общите цели на доверителния фонд дават възможност за гъвкавост, това е за сметка на наличието на стратегия, която е достатъчно целенасочена, за да управлява действията между трите компонента, и която подпомага измерването и докладването на резултатите. Освен това стратегическите насоки, предоставени на ръководителите на доверителния фонд, за момента не са достатъчно конкретни (вж. точки 15—19).

Комисията не е анализирала задълбочено нито нуждите, които да бъдат посрещнати от доверителния фонд, нито наличните средства. Там, където нуждите са определени, Сметната палата констатира, че те не са били определени количествено, точно както не е била определена и критична маса на финансирането. Нещо повече, ЕСП констатира, че обединяването на ресурсите и капацитета не е извършено по възможно най-добрия и систематичен начин. Освен това все още не е разработен подходящ механизъм за извличане на поуки (вж. точки 20—24).

Препоръка 1 — да се повиши качеството на целите на ИДФЕС за Африка

Комисията следва да предложи на управителния съвет на доверителния фонд преразгледан вариант на настоящите цели и приоритети на ИДФЕС за Африка, за да ги направи по-конкретни и достижими. Тя следва да вземе под внимание конкретните затруднения, пред които са изправени трите компонента, и доколкото това е възможно, да включи също целеви и базови стойности. В своята работа Комисията следва да използва най-вече:

1. резултатите от Механизмите за изследвания и данни;
2. капацитета на всички донори; и
3. механизма за извличане на поуки за доверителния фонд като цяло.

Срок за изпълнение: до края на 2019 г.

Процедурите за подбор на проекти са различни за различните компоненти. Сметната палата не откри никаква документирана оценка на проектните предложения спрямо предварително определени критерии. Оперативните комитети представляват най-вече форуми за одобрение на проекти, но Сметната палата констатира, че предоставяната им информация невинаги е пълна или е предоставяна по-късно, което не е позволявало да се вземат добре обмислени решения (вж. точки 27—32).

Невинаги е добре обяснено сравнителното предимство на финансирането на проектите чрез ИДФЕС за Африка, като Сметната палата откри примери за проекти, с които се посрещат нужди, сходни с тези по други инструменти на ЕС (вж. точки 33—38).

Препоръка 2 — да се преразгледа процедурата за подбор на проекти

Комисията следва:

1. да установи ясни общи критерии, които да се прилагат в рамките на всички компоненти, и да документира оценките на проектните предложения спрямо тези критерии;
2. да предостави на оперативните комитети списък на получените предложения, които не са били разработени в пълен фиш за дейността, включително причините за отхвърлянето им, от ръководителя на доверителния фонд;
3. да ги информира за всички съществени промени във вече одобрените проекти (напр. промени в целите, бюджета и продължителността);
4. да създаде специален раздел във фиша за дейността, който да показва сравнителното предимство на подпомагането на проекта чрез ИДФЕС за Африка, а не чрез други форми на подкрепа от ЕС.

Срок за изпълнение: средата на 2019 г.

В сравнение с други традиционни инструменти, ИДФЕС за Африка е по-бърз при стартирането на проекти. ИДФЕС за Африка като цяло е успял да ускори подписването на договорите и извършването на авансови плащания. При проектите обаче се наблюдават проблеми, подобни на тези при проектите по традиционните инструменти, които забавят тяхното изпълнение. Въпреки че ИДФЕС за Африка функционира в извънредна обстановка, Комисията не е използвала в пълна степен ускорени мерки. Тези мерки биха могли да улеснят работата на партньорите по изпълнението и да позволят по-бързо започване на дейностите по проекта (вж. точки 39—44).

Препоръка 3 – да се предприемат мерки за ускоряване на изпълнението

Комисията следва да установи всички ускорени процедури, които могат да бъдат приложени към ИДФЕС за Африка, и да засили използването им след консултация с потенциалните партньори по изпълнението, в случаите, когато това е необходимо.

Срок за изпълнение: до края на 2019 г.

ИДФЕС за Африка е приел обща система за мониторинг. Тя обаче все още не функционира и за момента трите компонента използват различни системи за събиране на бюджетна информация, за мониторинг и за оценка. Сметната палата установи, че целите на проектите често не са SMART, а за показателите, използвани за измерване на резултатите от проектите, липсват базови стойности. ИДФЕС за Африка е допринесъл за усилията за намаляване на броя на нередовните мигранти, преминаващи от Африка в Европа, но този принос не може да бъде измерен с висока степен на точност. Одитираните проекти бяха на ранен етап на изпълнение, но бяха започнали да дават конкретни резултати (вж. точки 45—53).

Препоръка 4 — да се подобри мониторингът на ИДФЕС за Африка

Комисията следва:

1. да направи общата система за мониторинг напълно функционираща;
2. да включи в логическите рамки на проектите SMART цели и да повиши качеството на показателите, като установи количествено определени базови и целеви стойности.

Срок за изпълнение: средата на 2019 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав III с ръководител Bettina JAKOBSEN — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 16 октомври 2018 г.

За Сметната палата

Klaus-Heiner LEHNE
Председател

Акроними и съкращения

Африкански рог: Компонент/регион „Африкански рог“

ГД „Международно сътрудничество и развитие“: Генерална дирекция „Международно сътрудничество и развитие“

ГД „Политика за съседство и преговори за разширяване“: Генерална дирекция „Политика за съседство и преговори за разширяване“

ДФ: Доверителен фонд

ДЧ: Държави членки на ЕС

ЕСВД: Европейска служба за външна дейност

ЕФР: Европейски фонд за развитие

ИДФЕС за Африка: Извънреден Доверителен фонд на ЕС за стабилност и преодоляване на първопричините за незаконната миграция и разселването на хора в Африка

Комисия: Европейска комисия

МИД: Механизъм за изследвания и данни

ОК: Оперативен комитет

ПВИ: План за външни инвестиции

ПРООН: Програма на ООН за развитие

Сахел и езерото Чад: Компонент/регион „Сахел и езерото Чад“

Северна Африка: Компонент/регион „Северна Африка“

УС: Учредително споразумение: документът за създаване на ИДФЕС за Африка

ФД: Фиш за дейността: документ, който съдържа цялата свързана информация за даден проект или програма

EUDEL: Делегация на ЕС

IcSP: Инструмент, допринасящ за стабилността и мира

Бележки

¹ Член 187 от Финансовия регламент (Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 г. относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета (ОВ L 298, 26.10.2012 г., стр. 1) осигурява правната рамка за учредяването на доверителните фондове на ЕС за външни дейности. Във Финансовия регламент от 2018 (Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 г. относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на регламенти (ЕС) № 1296/2013, (ЕС) № 1301/2013, (ЕС) № 1303/2013, (ЕС) № 1304/2013, (ЕС) № 1309/2013, (ЕС) № 1316/2013, (ЕС) № 223/2014 и (ЕС) № 283/2014 и на Решение № 541/2014/ЕС и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 (ОВ L 193, 30.7.2018 г., стр. 1), влязъл в сила на 2.8.2018 г., както е предвидено в член 234.

² Член 58, параграф 1, буква в) от Финансовия регламент, понастоящем член 62, параграф 1, буква в) от Финансовия регламент от 2018.

³ Учредителното споразумение е документ, изготвен от Европейската комисия, държави членки на ЕС, и други донори.

⁴ Другите фондове са: а) доверителният фонд „Беку“ за Централноафриканската република, създаден през юли 2014 г. за оказване на подкрепа за възстановяването на държавата и излизането ѝ от кризата; б) доверителният фонд „Мадад“, създаден през декември 2014 г. в отговор на кризата в Сирия; и в) доверителният фонд за Колумбия, учреден през 2016 г. за стабилизация след конфликти.

⁵ Първоначално ИДФЕС за Африка обхващаше 23 държави. На второто си заседание, проведено на 13.12.2016 г., управителният съвет на доверителния фонд реши да включи Гана, Гвинея и Кот д’Ивоар.

⁶ Държавите членки на ЕС, които не са направили вноски в ИДФЕС за Африка, също могат да участват като наблюдатели.

⁷ Служители на ГД „Международно сътрудничество и развитие“ (която председателства оперативните комитети на компонентите „Сахел и езерото Чад“ и „Африканския рог“), ГД „Политика за съседство и преговори за разширяване“ (която председателства оперативния комитет на компонента „Северна Африка“), ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“, ГД „Миграция и вътрешни работи“ и служители по инструментите в областта на външната политика.

⁸ Делегацията на ЕС в Либия беше преместена в Тунис поради избухването на военни действия в края на 2014 г.

⁹ На всички участващи държави в ИДФЕС за Африка беше изпратен въпросник (от 28 отговориха 21). Бяха проведени отделни интервюта с представители на държавите членки, направили най-големи вноски в доверителния фонд (Германия и Италия), на държавите с проекти в Нигер и Либия (Франция и Люксембург) и на други избрани държави членки (като Белгия, Португалия и Швеция).

¹⁰ Съображение 18 от учредителното споразумение: Доверителният фонд постига целите си чрез обединяване на ресурсите и на капацитета за анализиране, идентифициране и осъществяване на дейностите, и по-специално тези на донорите, активно действащи в регионите. Целта е да се извлече полза от действащите инструменти и ноу-хау на Комисията и на държавите членки на ЕС, така че да се постигне солидна европейска реакция […].

¹¹ Член 2 („Цели на Доверителния фонд“) от Споразумението за създаване на ИДФЕС за Африка („учредителното споразумение“). Учредителното споразумение е документ, изготвен от Европейската комисия и участващите държави членки на ЕС.

¹² Решение на Комисията C(2015) 7293 от 20 октомври 2015 г. за създаване на Извънредния доверителен фонд на ЕС за Африка.

¹³ Те включват: а) по-големи икономически възможности и възможности за заетост, б) укрепване на устойчивостта на общностите; в) подобряване на управлението на миграцията в държавите на произход, на транзитно преминаване и на местоназначение, г) подобряване на управлението и предотвратяването на конфликти.

¹⁴ https://ec.europa.eu/europeaid/eu-emergency-trust-fund-strategic-orientation-document_en.

¹⁵ Оперативната рамка за трите компонента е одобрена на следните дати: „Сахел и езерото Чад“ (15.2.2016 г.), „Африкански рог“ (31.5.2016 г.), „Северна Африка“ (16.12.2016 г.).

¹⁶ По дефиниция базовите стойности са ясно определени отправни точки, от които започва изпълнението и се оценява подобрението.

¹⁷ Съображение 18 от учредителното споразумение.

¹⁸ Механизмът за изследвания и данни за този компонент е извършил преглед на литературата, като е оценил състоянието на научните изследвания в областта на миграцията, разселването и конфликтите в Африканския рог, при което е взета предвид и структурата на субектите, които понастоящем работят по въпросите на миграцията и конфликтите в Африканския рог.

¹⁹ Под извлечени поуки обикновено се разбират обобщения въз основа на опита от оценките [… на] силните или слабите страни при подготовката, планирането и изпълнението, които засягат резултатите и въздействието. Речник на основните термини за оценка и управление въз основа на резултатите, ОИСР, 2002 г.

²⁰ Във Финансовия регламент се посочва, че „доверителните фондове на Съюза носят […] по-добър контрол от страна на Съюза върху рисковете“ (член 187, параграф 3, буква б).

²¹ На 4-тото заседание на управителния съвета на доверителния фонд, проведено през април 2018 г., още две държави посочват необходимостта от проверка на мониторинга на рисковете в различните проекти и допълнително подобряване на мониторинга и оценяването.

²² Тези критерии са: действията a) да отговарят на двойната логика: предотвратяване на незаконната миграция и принудителното разселване и улесняване на по-доброто управление на миграцията или създаване на всеобхватен подход за стабилност, сигурност и устойчивост; б) да са съобразени с тематичния и географския обхват на всеки допринасящ финансов инструмент и неговия съответен регламент, особено по отношение на правилата за официалната помощ за развитие; в) да са съобразени с конкретните области на действие, определени в оперативната рамка; г) да допълват други действия на ЕС и на държавите членки в региона; д) да бъдат съгласувани с органите на бенефициента.

²³ Протоколи от заседанията на оперативния комитет на компонент „Сахел и езерото Чад“ от 14.1.2016 г. и 18.4.2016 г.

²⁴ В член 7 от процедурния правилник на оперативния комитет се посочва, че документите за заседанието трябва по възможност да бъдат предоставени поне 15 дни преди датата на заседанието. Например в протокола от 5-ото заседание на оперативния комитет на компонента „Африкански рог“ от декември 2017 г. се посочва: Оперативният комитет отбелязва дълбоката си загриженост относно забавеното разпространение на документацията за заседанието… Занапред документацията следва да бъде изпращана много преди датата на заседанието (три седмици).

²⁵ Член 6, параграф 6, алинея 5.

²⁶ На първото заседание на оперативния комитет през януари 2016 г. е приет проект № 8 в Нигер. На етапа на подготовка/преговори агенциите на държавите членки предлагат да променят целите на действието. В резултат на това описанието на действието, подписано през септември 2016 г., се различава значително от фиша за дейността, приет от оперативния комитет. Оперативният комитет на компонента „Сахел и езерото Чад“ не е уведомен за тази промяна.

²⁷ Тези заседания са се състояли на 16.12.2015 г. и 26.2.2018 г.

²⁸ Две от тях са Механизмът за изследвания и данни и Механизмът за техническо сътрудничество.

²⁹ В член 187, параграф 3, буква б) от Финансовия регламент се посочва, че доверителни фондове на ЕС „не следва да се създават, ако само дублират други действащи канали за финансиране или сходни инструменти, без да добавят нищо ново“.

³⁰ Това изискване е предвидено в раздел 2 от документа за стратегически насоки относно допълняемостта (стр. 11): Доверителният фонд ще запълни липсите както в географско, така и в тематично отношение, които не са обхванати от други средства или от други партньори в областта на развитието (включително държави членки на ЕС). Това трябва да бъде посочено за всеки одобрен проект […].

³¹ Регламент 2017/1601 на Европейския парламент и на Съвета от 26 септември 2017 година за създаване на Европейски фонд за устойчиво развитие (ЕФУР), гаранция от ЕФУР и Гаранционен фонд на ЕФУР, член 3 „Предназначение“.

³² В съображение 10 от Решение C (2015) 7293 на Комисията от 20 октомври 2015 г. се посочва: „Доверителният фонд ще […] предостави на ЕС и на неговите държави членки бърз и гъвкав инструмент за постигане на незабавни и конкретни резултати в чувствителни и бързо променящи се ситуации на нестабилност“.

³³ Под „традиционни инструменти за развитие“ Сметната палата има предвид Европейския фонд за развитие и инструментите по бюджета на ЕС, които могат да финансират дейности в 26-те африкански държави, обхванати от ИДФЕС за Африка, а именно Европейския инструмент за съседство и Инструмента за сътрудничество за развитие.

³⁴ Усилията на Комисията за ускоряване на сключването на договори включват: изпращане на писма до държавите членки и провеждане на обсъждания с изпълнителните агенции на държавите членки в рамките на мрежата от представители на правоприлагащите органи за европейско сътрудничество за развитие – координационна платформа, съставена от 15 изпълнителни агенции на държавите членки.

³⁵ Член 3 от Регламент (ЕС) № 230/2014 от 11 март 2014 г. за създаване на Инструмент, допринасящ за стабилността и мира.

³⁶ Годишен отчет за дейността за 2017 г. — Служба за инструментите в областта на външната политика — Приложение 12 „Таблици относно резултатите от изпълнението“, стр. 139.

³⁷ Бюджетната подкрепа за Нигер (проект 12) възлиза на 7 % от общата стойност на изплатените средства.

³⁸ Описание на проект, съдържащо общи и конкретни цели и показатели.

³⁹ Проект 11, забавен с 3,5 месеца; проект 5, забавен със 7 месеца и проект 4, двугодишен, който сега трябва да бъде удължен, за да постигне основните си резултати.

⁴⁰ Ориентиран към резултатите мониторинг. Системата на ОРМ е създадена от EuropeAid през 2000 г. с цел засилване на мониторинга, оценката и прозрачността на помощта за развитие. Тя се базира на кратки, целенасочени оценки на място от външни експерти. Използва структурирана и последователна методология, насочена към пет критерия:уместност, ефикасност, ефективност, потенциално отражение и вероятна устойчивост.

⁴¹ Конкретни, измерими, достижими, актуални и планирани със срокове.

⁴² Това се отнася до следните проекти: 4, 5, 7, 11, 13, 17, 18, 19 и 20.

⁴³ По проект 7 показателите представят цифри, показващи постигането на целите относно помощта в транзитните центрове и подпомаганите доброволни завръщания (напр. 380 %, 415 %, 225 % и т.н.), но без никаква оценка на базовите стойности, за да може да се направи сравнение.

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав III „Външни действия, сигурност и правосъдие“, с ръководител Bettina Jakobsen — член на ЕСП, която е и докладващ член по одита. Тя беше подпомогната от Katja Mattfolk — ръководител на нейния кабинет, и Kim Storup — аташе в кабинета; Beatrix Lesiewicz — главен ръководител; Emmanuel-Douglas Hellinakis — ръководител на задача; Laura Gores — аташе, Jiri Lang и Piotr Zych — одитори.

От ляво надясно: Katja Mattfolk, Kim Storup, Emmanuel-Douglas Hellinakis, Jiri Lang, Bettina Jakobsen, Piotr Zych.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2018 г.

© Европейски съюз, 2018 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес https://publications.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=bg.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.