Fonds fiduciaire d'urgence de l'Union européenne pour l'Afrique: un instrument souple, mais pas assez ciblé

Synthèse

Depuis janvier 2013, le règlement financier régissant l'exécution du budget de l'UE autorise la Commission européenne à créer et à administrer des fonds fiduciaires de l'Union européenne pour les actions extérieures. Il s'agit de fonds fiduciaires multidonateurs qui servent à financer des actions d'urgence, de post-urgence ou thématiques.

Le fonds fiduciaire d'urgence de l'Union européenne en faveur de la stabilité et de la lutte contre les causes profondes de la migration irrégulière et du phénomène des personnes déplacées en Afrique (le «fonds fiduciaire pour l'Afrique») vise à favoriser la stabilité et à contribuer à une meilleure gestion des migrations en s'attaquant aux causes profondes de la déstabilisation, des déplacements forcés et des migrations irrégulières. Sa création a été décidée lors du sommet de La Valette sur la migration en novembre 2015. Il finance des activités dans 26 pays répartis dans trois régions d'Afrique (faisant chacune l'objet d'un «volet»): le Sahel et le Lac Tchad, la Corne de l'Afrique et l'Afrique du Nord.

Nous avons examiné si le fonds fiduciaire pour l'Afrique était bien conçu et correctement mis en œuvre. Nous concluons que le fonds fiduciaire pour l'Afrique est un instrument souple, mais que, compte tenu des difficultés sans précédent auxquelles il est confronté, il aurait dû être conçu de façon plus ciblée. Par comparaison avec les instruments traditionnels, le fonds fiduciaire pour l'Afrique a permis de lancer plus rapidement des projets. Il a globalement permis d'accélérer la conclusion des contrats et le versement des avances. Cependant, des difficultés similaires à celles rencontrées avec les instruments traditionnels se posent et retardent la mise en œuvre des projets.

Nous avons constaté que les objectifs du fonds fiduciaire pour l'Afrique avaient un caractère général, ce qui lui confère une certaine souplesse permettant d'adapter l'aide en fonction des diverses situations et de leur évolution, mais est moins utile pour orienter l'action dans le cadre de ses trois volets ou pour mesurer l'impact. La Commission n'a pas analysé et chiffré de manière exhaustive les besoins auxquels le fonds fiduciaire doit répondre, ni les moyens dont il dispose. Nous avons également observé que les orientations fournies aux responsables des trois volets n'étaient pas suffisamment spécifiques et que la mutualisation des ressources et des capacités des donateurs n'était pas encore suffisamment efficace.

En ce qui concerne la mise en œuvre, nous avons constaté que les procédures de sélection des projets différaient d'un volet à l'autre et que les critères d'évaluation des propositions de projet n'étaient pas assez clairs ou documentés. En outre, l'avantage comparatif du financement des projets par l'intermédiaire du fonds fiduciaire pour l'Afrique n'a pas toujours été bien expliqué.

Le fonds fiduciaire pour l'Afrique a adopté un système commun de suivi, mais celui-ci n'est pas encore opérationnel et les trois volets font appel à des systèmes différents pour assurer le suivi de la performance. Nous avons observé que les objectifs des projets étaient rarement SMART et que les indicateurs utilisés pour mesurer la performance ne se référaient pas à des données sur la situation de départ. Les projets audités étaient à un stade précoce de leur mise en œuvre, mais avaient commencé à produire des réalisations.

Le fonds fiduciaire pour l'Afrique a contribué à réduire le nombre de migrants en situation irrégulière passant d'Afrique en Europe, mais cet apport ne peut être mesuré avec précision.

Sur la base de notre audit, nous formulons un certain nombre de recommandations, qu'il conviendrait de mettre en œuvre dès que possible étant donné que le fonds fiduciaire pour l'Afrique est appelé à cesser ses activités en 2020. La Commission devrait:

• améliorer la qualité des objectifs du fonds fiduciaire pour l'Afrique;
• revoir la procédure de sélection des projets;
• prendre des mesures pour accélérer la mise en œuvre;
• améliorer le suivi du fonds fiduciaire pour l'Afrique.

Introduction

À propos des fonds fiduciaires de l'UE

Les fonds fiduciaires sont des fonds créés pour servir un objectif spécifique de développement, auxquels contribuent financièrement un ou plusieurs donateurs. Ils sont généralement administrés par une organisation internationale telle que la Banque mondiale ou les Nations unies. Depuis les années 90, les fonds fiduciaires sont de plus en plus utilisés en tant qu'instruments de financement de la coopération internationale. Ils sont souvent mis en place en réaction à des crises, comme les catastrophes naturelles ou les conflits.

Depuis 2013, le règlement financier permet à la Commission de créer des fonds fiduciaires de l'Union européenne¹. Les fonds fiduciaires de l'Union sont constitués de crédits provenant du budget de l'UE ou des Fonds européens de développement (FED), ainsi que de contributions d'un ou de plusieurs autres donateurs, y compris des États membres et des pays extérieurs à l'UE. Les fonds fiduciaires de l'Union pour les actions d'urgence ou les actions postérieures à la phase d'urgence peuvent être mis en œuvre de manière soit directe par la Commission, soit indirecte par des organismes auxquels sont confiées des tâches d'exécution budgétaire².

Le fonds fiduciaire pour l'Afrique

En 2014, le nombre de migrants tentant de gagner l'Europe par ses frontières méridionales a augmenté considérablement, du fait de l'instabilité en Syrie, en Iraq, en Libye, en Érythrée et en Afghanistan, ainsi que dans les régions du Sahel et du lac Tchad. De nombreux migrants originaires de différentes régions d'Afrique ont perdu la vie en essayant de traverser la Méditerranée pour rejoindre l'Europe. Ces régions sont devenues la priorité de la politique migratoire extérieure de l'UE, en particulier depuis la fermeture de la route dite «des Balkans» en 2016, à la suite de l'accord UE-Turquie.

En avril 2015, le Conseil européen a décidé de réagir à cette crise en convoquant un sommet international pour examiner les questions relatives aux migrations avec des États africains et d'autres pays concernés au premier plan. Le sommet a eu lieu les 11 et 12 novembre 2015 à La Valette (Malte). Il a débouché sur une déclaration commune et sur un plan d'action articulé autour de cinq domaines prioritaires et de 16 initiatives prioritaires. Par ailleurs, le 12 novembre 2015, 25 États membres de l'UE, la Norvège, la Suisse et la Commission européenne ont signé l'accord constitutif³ portant officiellement création du fonds fiduciaire d'urgence de l'UE en faveur de la stabilité et de la lutte contre les causes profondes de la migration irrégulière et du phénomène des personnes déplacées en Afrique (ci-après le «fonds fiduciaire pour l'Afrique») ainsi que le document d'orientation stratégique qui l'accompagnait.

Le fonds fiduciaire pour l'Afrique est le troisième des quatre fonds fiduciaires⁴ administrés à ce jour par la Commission européenne (ci-après la «Commission»). Il bénéficie à 26 pays africains⁵ répartis dans trois régions (correspondant chacune, à des fins administratives, à un «volet»): le Sahel et le Lac Tchad, la Corne de l'Afrique et l'Afrique du Nord. Les pays couverts par le fonds sont présentés à la figure 1.

Source: Commission européenne, «Rapport annuel 2017 du fonds fiduciaire de l'UE pour l'Afrique».

L'accord constitutif du fonds fiduciaire pour l'Afrique a institué les organes de gouvernance et de gestion:

1. un conseil d'administration du fonds présidé par la Commission européenne (DG DEVCO) et assisté par le Service européen pour l'action extérieure (SEAE) et d'autres services de la Commission. Celui-ci est composé de représentants des donateurs (à savoir les États membres de l'UE et des pays tiers ayant contribué à hauteur d'au moins 3 millions d'euros) ainsi que de la Commission agissant au nom de l'Union européenne. Aucun pays africain n'a jusqu'à présent décidé de participer au fonds fiduciaire pour l'Afrique en qualité de membre à part entière ayant un droit de vote. Les donateurs dont la contribution est inférieure au montant minimal requis participent en qualité d'observateurs⁶ (voir annexe I). Le cas échéant, des représentants des pays concernés et des organisations régionales dont ils font partie peuvent également être invités en tant qu'observateurs. Depuis 2017, le Parlement européen bénéficie du statut d'observateur. Le conseil d'administration du fonds donne des orientations stratégiques sur l'utilisation des financements;
2. un comité de gestion pour chaque volet, chargé d'examiner et d'approuver les actions financées par le fonds fiduciaire. Il se compose de représentants de la Commission⁷ et du SEAE, ainsi que de représentants des donateurs (États membres de l'UE et autres pays) ayant contribué à hauteur d'au moins 3 millions d'euros. Comme pour le conseil d'administration du fonds fiduciaire, les donateurs dont la contribution est inférieure au montant minimal requis, les États membres de l'UE non contributeurs, les pays concernés et les organisations régionales dont ils font partie peuvent assister aux réunions en tant qu'observateurs. Les représentants du Parlement européen ne sont pas habilités à assister aux réunions des comités de gestion en qualité d'observateurs;
3. la Commission assure la gestion du fonds fiduciaire (en qualité d'administrateur) ainsi que son secrétariat et celui des comités de gestion. Elle est responsable de la mise en œuvre des actions financées par le fonds fiduciaire et délègue les tâches de gestion à des membres de son personnel (les «gestionnaires du fonds fiduciaire») conformément au règlement intérieur (voir annexe II).

Lancé en 2015, le fonds fiduciaire pour l'Afrique est censé s'arrêter à la fin de 2020. À la fin août 2018, les contributions au fonds fiduciaire pour l'Afrique s'élevaient au total à 4,09 milliards d'euros. La majeure partie de ce montant (3,6 milliards d'euros, soit 89 % du total des contributions) consistait en des transferts depuis les FED et le budget de l'UE. Les contributions des États membres de l'Union, de la Norvège et de la Suisse ont atteint 439 millions d'euros (11 %). Une comparaison des contributions apportées à l'ensemble des fonds fiduciaires de l'UE est fournie à la figure 2.

Source: Commission européenne, DG Budget, rapport mensuel sur la mise en œuvre pluriannuelle des fonds fiduciaires de l'UE - situation au 31 août 2018. Toutes les données chiffrées sont arrondies.

Lorsqu'il a été institué à la fin de 2015, le fonds fiduciaire pour l'Afrique représentait 1,5 % de l'ensemble de l'aide publique au développement octroyée aux pays qu'il couvre.

En raison de la diversité des types d'urgences et des difficultés que présentent les situations locales, les activités financées par le fonds fiduciaire pour l'Afrique vont de l'aide d'urgence à l'aide au développement.

Étendue et approche de l'audit

Dans le cadre de cet audit de la performance, nous avons vérifié si le fonds fiduciaire pour l'Afrique était bien conçu et correctement mis en œuvre. Nous nous sommes intéressés à la période allant de sa création, fin 2015, à la fin du mois de février 2018. Dans la première partie du présent rapport, nous examinons la manière dont le fonds fiduciaire pour l'Afrique a été conçu (ses objectifs, les analyses des besoins effectuées par la Commission et son financement). La deuxième partie est consacrée à des aspects spécifiques de sa mise en œuvre (procédures de sélection des projets, système de suivi et réalisations produites par les projets audités).

Nous avons réalisé l'audit entre novembre 2017 et mars 2018. Nos travaux ont comporté un contrôle de pièces justificatives, telles que des documents de programmation, des rapports d'avancement, de suivi et d'évaluation de projets, ainsi que de documents pertinents concernant le fonctionnement des fonds fiduciaires administrés par des organisations internationales (Nations unies et Banque mondiale). Nous avons effectué des visites sur place au Niger et auprès de la délégation de l'UE pour la Libye⁸. Nous avons interrogé des agents chargés du fonds fiduciaire pour l'Afrique à la DG DEVCO, au SEAE, à la DG NEAR et à la DG ECHO, ainsi que le représentant spécial de l'UE pour le Sahel, les délégations de l'UE au Niger et en Libye, plusieurs donateurs du fonds fiduciaire pour l'Afrique⁹ et les autorités de pays africains. Nous avons tenu compte de nos travaux d'audit antérieurs pertinents et de ceux du service d'audit interne de la Commission.

Les pays visités ont été sélectionnés dans les deux volets où la majorité des dépenses du fonds fiduciaire pour l'Afrique ont été effectuées à ce jour, à savoir les volets Sahel et lac Tchad et Afrique du Nord. Les pays ayant bénéficié des dotations les plus conséquentes dans ces régions sont le Niger et la Libye. Nous avons examiné 20 projets en cours dans ces deux pays. Au Niger, nous avons visité sept des neuf projets en chantier, mais cela n'a pas été possible pour les projets en Libye du fait de la situation en matière de sécurité. L'examen des projets a été réalisé pour étayer notre évaluation de la conception et de la mise en œuvre actuelle du fonds fiduciaire pour l'Afrique. Tout au long du présent rapport, les projets seront désignés par leur numéro (voir annexe III).

Étant donné que ce fonds fiduciaire est de loin le plus grand de l'UE, nous souhaitions achever cette activité d'audit en 2018 afin que la Commission puisse tenir compte de ses résultats lors de l'examen à mi-parcours des fonds fiduciaires qu'elle réalisera prochainement.

Observations

Le fonds fiduciaire pour l'Afrique est un instrument souple, mais, compte tenu des difficultés sans précédent auxquelles il est confronté, il aurait dû être conçu de façon plus ciblée.

Dans cette partie, nous examinons la manière dont la Commission et les États membres de l'UE ont conçu le fonds fiduciaire pour l'Afrique. Nous avons évalué les objectifs stratégiques et opérationnels du fonds fiduciaire ainsi que les analyses des besoins sous-tendant ses interventions. Nous avons également examiné l'approche de la Commission en matière de mutualisation des capacités¹⁰ des donateurs actifs dans les régions concernées et s'il existait un outil permettant de tirer les enseignements de l'expérience acquise et un cadre de gestion des risques.

Le fonds fiduciaire est un instrument souple, mais ses objectifs sont trop généraux pour permettre d'orienter les actions ou de mesurer l'impact de manière efficiente

La Commission a mis en place le fonds fiduciaire rapidement après le sommet de La Valette, et ce pour deux raisons. Premièrement, il s'agit d'un instrument d'urgence visant à répondre aux crises touchant les régions du Sahel et du lac Tchad, la Corne de l'Afrique et l'Afrique du Nord. Deuxièmement, il a pour principal objectif «la lutte contre les causes profondes des phénomènes de déstabilisation, des déplacements forcés et de la migration irrégulière, notamment en favorisant la résilience, l'égalité des chances, la sécurité et le développement, ainsi qu'en améliorant les perspectives économiques et en luttant contre les violations des droits de l'homme»¹¹.

En tant que fonds fiduciaire d'urgence, le fonds fiduciaire pour l'Afrique vise à apporter une réponse rapide, souple et efficace¹² aux situations d'urgence résultant des crises qui touchent les trois régions. Cependant, les crises auxquelles il est censé faire face n'ont pas été clairement définies pour chacune des régions (par exemple, les causes de chaque crise, son impact sur la stabilité, les liens avec d'autres crises, la durée estimée, les besoins les plus urgents et l'estimation des ressources nécessaires pour y répondre).

L'impératif politique d'une réponse rapide à la situation migratoire a poussé le fonds fiduciaire pour l'Afrique à lancer des projets rapidement. Ses objectifs ont été formulés de manière aussi générale que possible, de sorte que la plupart des actions puissent être considérées comme éligibles. Tous les types de projets de développement (par exemple dans les domaines de l'alimentation et de la nutrition, de la sécurité, de la santé et de la durabilité environnementale) et toutes les méthodes de mise en œuvre (telles que la gestion indirecte, l'appui budgétaire, etc.) peuvent être utilisés et l'ont effectivement été dans le cadre du fonds fiduciaire pour l'Afrique. Cette caractéristique en fait un instrument souple, mais elle est au détriment d'une stratégie suffisamment ciblée pour garantir l'impact recherché. Les objectifs du fonds fiduciaire, qu'ils soient stratégiques¹³ ou plus spécifiques, à savoir fixés au niveau régional, national ou thématique, voire des différentes actions prioritaires, ne sont ni assortis de valeurs cibles précises, ni mesurables.

Le conseil d'administration du fonds fiduciaire a notamment pour rôle d'établir des priorités stratégiques et des orientations à l'intention des gestionnaires du fonds fiduciaire. Celles-ci ont également été formulées de manière très générale et vague (voir encadré 1).

Malgré une situation en constante évolution sur le terrain, le document d'orientation stratégique¹⁴, qui définit la stratégie globale du fonds fiduciaire, n'a pas été mis à jour depuis le 12 novembre 2015, pas plus que les cadres opérationnels des trois volets ne l'ont été depuis leur approbation en 2016¹⁵. À titre d'exemple, les responsables du volet Afrique du Nord ont décidé dans un premier temps de se concentrer uniquement sur le troisième objectif stratégique (améliorer la gestion de la migration dans les pays d'origine, de transit et de destination), mais la situation dans la région les a obligés à inclure également des projets relevant d'autres objectifs stratégiques. Bien que les responsables du volet Afrique du Nord aient adapté leur approche dans la pratique, les documents stratégiques n'ont pas été actualisés, ce qui a aussi eu des répercussions sur la clarté et la cohérence des informations communiquées (voir point 53).

La Commission n'a analysé de manière exhaustive ni les besoins ni les moyens à sa disposition pour y répondre

Quantification des besoins

Le document d'orientation stratégique stipule que les interventions du fonds reposeront sur une approche intégrée et fondée sur des éléments probants. Dans la documentation que nous avons examinée, nous avons trouvé principalement des descriptions narratives du contexte et de certains besoins correspondants. La Commission a reconnu qu'il n'existait aucune analyse chiffrée des besoins et, donc, aucune donnée de référence¹⁶ pour le fonds fiduciaire dans son ensemble. Nous avons également constaté que les analyses des besoins réalisées par les partenaires chargés de la mise en œuvre dans le cadre des différents projets étaient souvent mal quantifiées. Cette situation limite la capacité de la Commission à démontrer que les priorités définies sont les bonnes et, en définitive, que les actions approuvées sont les plus appropriées pour y répondre. Compte tenu des défis à relever et du budget en jeu (3,3 milliards d'euros à la fin de 2017), la capacité à mesurer la performance est un aspect important de l'obligation de rendre compte.

La Commission n'a pas réalisé d'estimation du montant total nécessaire pour atteindre les objectifs fixés. Elle n'a donc pas déterminé la «masse critique» indispensable en matière de dotation du fonds fiduciaire. Le 14 mars 2018, la Commission a déclaré qu'il manquait «encore plus d'un milliard d'euros pour financer les importants travaux à venir». Ce chiffre correspond à une estimation du montant nécessaire au financement des projets en attente de réalisation plutôt que de celui requis pour atteindre les objectifs du fonds fiduciaire.

Mutualisation des capacités des donateurs et enseignements tirés

Le document d'orientation stratégique indique que l'un des principes de l'intervention du fonds fiduciaire est que la recherche et l'analyse rigoureuses sont essentielles pour comprendre le contexte et garantir que les interventions produisent un impact positif. Le fonds fiduciaire pour l'Afrique est ainsi censé s'appuyer sur des infrastructures de recherche, en mobilisant les meilleurs partenaires de recherche disponibles, pour renforcer la connaissance et la compréhension des causes profondes complexes et des moteurs de l'instabilité, de l'insécurité, de la migration et des déplacements forcés, ainsi que des facteurs qui leur sont sous-jacents. Au moment de notre audit, le volet Corne de l'Afrique était le seul pour lequel une facilité pour la recherche et la production de données probantes avait été mise en place (en mai 2016). Pour les volets Sahel et lac Tchad et Afrique du Nord, la Commission a entamé des négociations en vue du financement de contrats de recherche transrégionaux en février 2018, époque à laquelle la plupart des fonds avaient déjà été approuvés.

Étant donné qu'aucun donateur ne serait capable, à lui tout seul, de faire face aux défis rencontrés dans l'ensemble des 26 pays couverts par le fonds fiduciaire pour l'Afrique, il est souligné, dans les considérants de l'accord constitutif, que les objectifs du fonds fiduciaire seront réalisés par la mise en commun des ressources et des capacités, tout particulièrement celles des donateurs actifs dans les régions concernées¹⁷. Pour être efficiente, toute approche en matière de mise en commun requiert l'établissement d'un inventaire complet de l'expérience et des capacités de chaque donateur afin de pouvoir utiliser celles-ci de manière optimale et systématique. Or nous avons constaté que le volet Corne de l'Afrique était le seul à disposer d'un tel inventaire¹⁸.

Nous avons également constaté qu'il n'existait pas de mécanisme permettant de tirer les enseignements¹⁹ de l'expérience acquise pour le fonds fiduciaire pour l'Afrique dans son ensemble. L'absence d'un tel mécanisme empêche le recensement systématique des bonnes pratiques et l'élaboration de mesures d'atténuation pour les actions futures. La fiche d'action, qui accompagne chaque proposition de projet, comporte bien une section sur les enseignements tirés, mais celle-ci se limite généralement à une liste des projets antérieurs ou à une description de l'expérience du partenaire chargé de la mise en œuvre. Si de tels éléments peuvent s'avérer utiles en tant que critères de sélection pour le choix des partenaires chargés de la mise en œuvre, cette fiche n'est pas appropriée pour servir de recueil des enseignements tirés. Nous n'avons relevé que de rares exemples où la manière dont les enseignements tirés pourraient être utilisés dans le cadre de nouveaux projets était décrite.

Cadre de gestion des risques

Un autre aspect important est l'existence d'un cadre de gestion des risques approprié²⁰. Or l'accord constitutif ne fait pas référence à cet outil de gestion. Par ailleurs, les États membres participant au fonds fiduciaire sont autant exposés aux risques (financiers, pour la réputation, etc.) que la Commission. Deux États membres ont explicitement réclamé un cadre spécifique d'évaluation des risques lors de la première réunion du conseil d'administration du fonds fiduciaire²¹. Jusqu'à présent, la Commission a toutefois préféré s'appuyer sur les systèmes de contrôle interne des DG DEVCO et NEAR, plutôt que de mettre en place un cadre spécifique d'évaluation des risques pour le fonds fiduciaire pour l'Afrique. Cela contraste avec les fonds fiduciaires administrés par les Nations unies et la Banque mondiale, pour lesquels la mise en place d'un cadre spécifique d'évaluation des risques est considérée comme une bonne pratique.

Le fonds fiduciaire de l'UE pour l'Afrique est un outil permettant d'agir rapidement, mais des insuffisances subsistent en matière de mise en œuvre

Dans cette partie, nous examinons certains aspects de la mise en œuvre du fonds fiduciaire pour l'Afrique. Nous avons évalué les procédures de sélection des projets, les informations fournies aux comités de gestion, la coordination entre DG de la Commission et entre volets, la complémentarité avec d'autres instruments de l'UE et la rapidité des procédures. Nous avons en outre examiné le suivi et les réalisations des projets en cours soutenus par le fonds fiduciaire pour l'Afrique.

La sélection des projets est rapide, mais pas toujours uniforme ni claire

Sélection des projets pour les trois volets

Dans le cadre des volets Afrique du Nord et Sahel et lac Tchad, la sélection des propositions de projets est opérée parmi celles soumises par les partenaires de mise en œuvre potentiels, après consultation de différentes parties prenantes. Si une proposition correspond aux priorités du volet, le gestionnaire du fonds fiduciaire établi une fiche d'action (en consultation avec les délégations de l'UE). Celle-ci est ensuite soumise au comité de gestion pour approbation. En procédant de la sorte, les gestionnaires du fonds fiduciaire se fient dans une large mesure à l'analyse des besoins réalisée par les partenaires candidats dans leurs propositions de projets.

Dans le cadre du volet Corne de l'Afrique, l'approche est normative. Le gestionnaire du fonds fiduciaire analyse les besoins spécifiques en concertation avec les délégations de l'UE, en s'appuyant sur l'analyse qualitative effectuée par la facilité pour la recherche et la production de données probantes (voir point 22) et sur des consultations au niveau gouvernemental dans les pays africains. Une fiche d'action, indiquant notamment les partenaires de mise en œuvre potentiels, est élaborée sur la base des consultations et de l'analyse des besoins, puis présentée au comité de gestion pour approbation. Cette approche permet de centrer davantage l'attention sur les priorités définies par le fonds fiduciaire et sur les besoins mis en évidence.

Dans les volets Afrique du Nord et Sahel et lac Tchad, la sélection des propositions de projet ne repose sur aucun critère documenté. Selon la Commission, il est plutôt tenu compte de la pertinence de chaque proposition par rapport aux stratégies régionales et nationales, ainsi que des compétences spécifiques des partenaires et de leur présence sur le terrain. Le cadre opérationnel du volet Sahel et lac Tchad est le seul à comporter des critères de sélection des actions²². Nous n'avons toutefois trouvé nulle trace d'une évaluation documentée de propositions de projets réalisée sur la base de ces critères. Par conséquent, nous n'avons pas été en mesure de déterminer si les projets sélectionnés étaient susceptibles d'être les plus pertinents. Plusieurs États membres ont déploré l'absence de critères de sélection clairs²³.

Informations fournies aux comités de gestion

La différence entre les mécanismes traditionnels de mise en œuvre de l'UE et le fonds fiduciaire pour l'Afrique réside dans l'existence et le rôle des comités de gestion. L'article 4, paragraphe 1, point b) de l'accord instituant le fonds fiduciaire pour l'Afrique dispose que «[le] comité de gestion [est] chargé tout particulièrement de la sélection des actions à financer par le fonds fiduciaire». Cependant, les comités de gestion ne voient que les propositions ayant fait l'objet d'une fiche d'action. Ils ne reçoivent pas d'informations sur les propositions qui ne donnent pas lieu à l'établissement d'une telle fiche, de même que les organismes candidats à la mise en œuvre dont les projets ne sont pas sélectionnés ne sont pas systématiquement informés des motifs de rejet, ce qui limite leur capacité à améliorer la qualité des futures propositions.

Même si les comités de gestion ne reçoivent pas d'informations sur l'ensemble des propositions soumises, ils ne font pas tous face à la même charge de travail en matière d'approbation de projets. À titre d'exemple, 28 fiches d'actions (674 pages) ont été présentées lors de la réunion du comité de gestion du volet Sahel et lac Tchad du 14 décembre 2016, tandis que celui du volet Afrique du Nord n'a eu que trois fiches d'action (62 pages) à approuver en sa réunion du 16 décembre 2016. Les documents relatifs aux projets ont été transmis tardivement²⁴ (une semaine calendrier seulement avant leur date d'approbation prévue), ce qui a laissé peu de temps aux représentants des États membres de l'UE et des pays africains pour les examiner convenablement.

L'accord constitutif précise²⁵ que si une modification substantielle de la nature ou des objectifs d'une action est requise après l'approbation de cette dernière, le gestionnaire du fonds fiduciaire doit soumettre la fiche d'action modifiée au comité de gestion pour accord avant de commencer la mise en œuvre. Si le comité de gestion du volet Corne de l'Afrique a été informé des modifications apportées aux projets, il n'en a pas été de même pour celui du volet Sahel et lac Tchad²⁶. Nous n'avons pas observé de cas de ce type en ce qui concerne le volet Afrique du Nord.

Coordination et complémentarité

Lors de la phase de sélection, la coordination entre les différentes directions générales de la Commission est essentielle. Pour assurer cette coordination, la Commission a mis en place des mécanismes internes et des modalités détaillées de collaboration entre la DG DEVCO, la DG NEAR, le SEAE, la DG HOME et la DG ECHO. Ces services participent régulièrement à des réunions internes de contrôle de la qualité (dans le cadre du groupe d'appui à la qualité) afin d'évaluer les projets avant qu'ils ne soient soumis pour approbation. Malgré ces efforts, la coordination peut encore être améliorée.

Les besoins recensés en Afrique sont d'une telle nature qu'ils nécessitent souvent une réponse transversale, par exemple entre le volet Sahel et le volet Afrique du Nord. L'article 3, paragraphe 1, du règlement intérieur du comité de gestion dispose que les comités de gestion se réunissent en séances communes pour examiner des questions d'intérêt commun lorsque cela est nécessaire. En pratique, les réunions des comités de gestion se tiennent séparément pour chaque volet, et seules deux réunions communes ont été organisées jusqu'à présent²⁷. Lors de sa troisième réunion, tenue en juin 2017, le conseil d'administration du fonds fiduciaire a décidé de mettre davantage l'accent sur la sélection de programmes concernant plusieurs volets à la fois. Toutefois, malgré l'accent mis sur la coopération transversale, quatre programmes de ce type seulement (sur 143) ont été approuvés²⁸.

Lorsqu'ils sélectionnent les projets, les comités de gestion ont également besoin d'informations suffisantes pour évaluer la complémentarité des actions soutenues par le fonds fiduciaire, à savoir vérifier qu'elles ne se chevauchent pas, ou ne font pas double emploi, avec des actions soutenues par d'autres instruments de l'UE, et pour rechercher les synergies potentielles. Le document d'orientation stratégique impose des exigences supplémentaires pour assurer la complémentarité du fonds fiduciaire pour l'Afrique avec d'autres instruments de l'Union. L'une d'entre elles prévoit que seules les activités ne figurant pas déjà dans un programme indicatif national ou régional peuvent être financées. Nous avons cependant constaté que deux projets du volet Corne de l'Afrique (non sélectionnés dans notre échantillon) qui faisaient initialement partie d'un programme indicatif régional et ont été repris par le fonds fiduciaire à la suite d'un transfert de fonds.

Malgré les efforts de la Commission en matière de coordination, nous avons également relevé des exemples de projets sélectionnés par le fonds fiduciaire pour l'Afrique qui répondaient à des besoins similaires à ceux couverts par d'autres activités financées par l'UE et qui risquaient donc de faire double emploi avec d'autres formes d'aide de l'UE²⁹. La Commission n'a pas justifié pourquoi ces projets étaient financés par le fonds fiduciaire pour l'Afrique et non par d'autres instruments³⁰. Des exemples de projets répondant à des besoins similaires, en dépit des efforts de coordination, sont présentés dans l'encadré 2.

Par ailleurs, la Commission a récemment élaboré le plan d'investissement extérieur (PIE) pour «lutte[r] contre les causes socio-économiques spécifiques profondes de la migration, favorise[r] la réintégration durable des migrants rentrant dans leur pays d'origine, et renforce[r] les communautés de transit et d'accueil»³¹. Le conseil d'administration du fonds fiduciaire a insisté sur la nécessité de veiller à la complémentarité avec d'autres instruments tels que le PIE, les mécanismes de financement mixtes, etc. Nous n'avons toutefois trouvé aucun document décrivant comment la coordination entre le fonds fiduciaire pour l'Afrique et le PIE devait être assurée ni aucune mesure visant à optimiser la complémentarité entre des actions sélectionnées relevant des deux instruments.

Les exemples évoqués ci-dessus montrent que le fonds fiduciaire pour l'Afrique n'a pas établi de séparation suffisamment claire entre ses tâches et celles relevant d'autres instruments, ni entre les interventions des DG DEVCO, NEAR et ECHO. En ce qui concerne la Libye, la Commission élabore actuellement une matrice des interventions dans le secteur de la santé, mais cette pratique n'est pas d'usage dans d'autres pays ou d'autres secteurs. S'il était généralisé à tous les secteurs, un tel document faciliterait le processus de contrôle de la qualité pour la sélection des projets et permettrait d'optimiser la complémentarité des actions sur le terrain.

Rapidité des procédures

L'une des valeurs ajoutées du fonds fiduciaire pour l'Afrique devait notamment résider dans la sélection rapide des projets³². Cela a poussé la Commission à accélérer les procédures et à sélectionner sans attendre les projets à financer. Notre analyse montre que la sélection des projets relevant du fonds fiduciaire pour l'Afrique a en effet été plus rapide que pour les instruments traditionnels de l'Union³³. Le fonds fiduciaire a permis d'accélérer les différentes phases et, partant, de réduire le temps pris pour la désignation et l'élaboration des projets, ainsi que pour la conclusion des contrats et le versement du premier paiement (voir figure 3). Les personnes interrogées dans le cadre de cet audit ont toutes salué la rapidité avec laquelle le fonds fiduciaire avait permis d'élaborer les projets et de répondre à toute une série de besoins urgents.

Il convient toutefois d'observer que plusieurs projets du fonds fiduciaire pour l'Afrique ont d'abord été sélectionnés dans le cadre d'autres instruments de l'UE avant d'être repris par celui-ci. Dans certains cas, l'extrême rapidité a été assurée au prix d'un délai insuffisant accordé aux comités de gestion pour évaluer les propositions de manière approfondie avant d'approuver les projets (voir point 31).

S'agissant des contrats conclus, à la moitié de la durée de vie du fonds fiduciaire pour l'Afrique, ils représentent un montant correspondant à 45 % de la dotation totale du fonds (voir figure 4). Même si ce dernier a globalement permis d'accélérer la conclusion des contrats³⁴, d'autres instruments d'urgence existants font encore mieux en la matière. L'IcSP, utilisé dans des domaines similaires à ceux du fonds fiduciaire pour l'Afrique, donne par exemple la possibilité de recourir à des «mesures d'aide exceptionnelles»³⁵. Une fois que la Commission a adopté une décision de financement, 86 % des contrats relatifs à la mise en œuvre de ces mesures sont conclus dans un délai de quatre mois³⁶ (contre 270 jours pour le fonds fiduciaire pour l'Afrique). Le fonds fiduciaire pour l'Afrique étant un instrument d'urgence, on aurait pu s'attendre à ce que les contrats soient signés plus rapidement.

Source: Données de la Commission européenne sur l'état de la mise en œuvre au 31 août 2018, publiées sur le site web du fonds fiduciaire pour l'Afrique. Toutes les données chiffrées sont arrondies.

En ce qui concerne la mise en œuvre des projets, le fonds fiduciaire pour l'Afrique n'a guère contribué à accélérer le processus par rapport à l'aide au développement traditionnelle. Il a rencontré les mêmes difficultés que les instruments traditionnels. Le faible niveau des paiements (voir figure 4), dont la majeure partie (environ 90 %) constitue des avances ou concerne l'appui budgétaire³⁷, est également révélateur à cet égard. Selon la Commission, l'environnement complexe et difficile dans lequel opère le fonds fiduciaire pour l'Afrique est le plus souvent à l'origine des retards, les partenaires chargés de la mise en œuvre n'étant souvent pas en mesure d'intervenir dans les zones de conflit armé.

Néanmoins, compte tenu du contexte exceptionnel dans lequel s'inscrit l'action du fonds fiduciaire pour l'Afrique, on pourrait raisonnablement s'attendre à ce que la Commission évalue systématiquement la possibilité de recourir à des mesures accélérées et qu'elle en discute avec ses partenaires de mise en œuvre potentiels. Le démarrage de la mise en œuvre pourrait par exemple être plus rapide si les coûts d'élaboration des projets étaient éligibles dès la date d'approbation de ces derniers (c'est-à-dire une fois que les conditions essentielles qui leur sont applicables ont été décidées et que cela s'avère nécessaire). En effet, les lignes directrices de la Commission concernant les situations d'urgence permettent l'adoption d'une telle approche.

Nous avons constaté que, dans la plupart des cas, les fiches d'action soumises à l'approbation du comité de gestion ne précisaient pas la date prévue pour le début des activités des projets, mais faisaient plutôt référence à la durée globale de ceux-ci (de 12 à 60 mois pour les projets examinés). Les comités de gestion ne peuvent donc pas tenir compte de cet aspect lors de l'approbation des projets, ni envisager d'autres solutions pour assurer un démarrage plus rapide de la mise en œuvre.

Les projets ont commencé à produire des réalisations, mais aucun système de suivi des résultats des différents volets n'est encore opérationnel

Suivi

En 2017, les trois volets du fonds fiduciaire pour l'Afrique ont adopté une plateforme de suivi commune pour l'ensemble des projets, comprenant leurs cadres logiques³⁸, ainsi que les valeurs cibles et les valeurs effectives correspondantes pour chaque indicateur spécifique. La Commission a enregistré la plupart des valeurs cibles des projets du fonds fiduciaire dans ce système de suivi, mais aucune valeur de résultat n'est encore disponible. Les partenaires de mise en œuvre ne sont pas tous disposés à saisir des informations sur cette plateforme commune et la majorité d'entre eux ne sont du reste pas contractuellement tenus de le faire. Cela tient au fait que le système n'avait pas encore été mis en place ni même prévu au moment où les contrats ont été signés, et la Commission n'a pas inséré de dispositions en ce sens dans les conventions de financement.

Au moment de l'audit, la Commission avait élaboré un ensemble de 19 indicateurs agrégés pour cette plateforme de suivi, communs aux trois volets. Toutefois, certains de ces indicateurs se chevauchent, et le lien avec les indicateurs de plus haut niveau relevés dans le cadre global de résultats du fonds fiduciaire n'est pas toujours clair (voir encadré 4).

Jusqu'à présent, le volet Sahel et lac Tchad a opté pour le système CAD (collecte, analyse et diffusion), tandis que le volet Corne de l'Afrique utilise un système de suivi et d'apprentissage baptisé MLS (Monitoring and Learning System). Pour l'Afrique du Nord, des mesures ont été prises pour mettre en place un système spécifique de suivi et d'évaluation. Ce grand nombre d'informations et de systèmes de suivi ne permet pas d'obtenir une vision complète et unique des résultats obtenus par le fonds fiduciaire dans son ensemble.

Par ailleurs, les responsabilités des partenaires chargés de la mise en œuvre et celles de la Commission ou des délégations de l'UE ne sont pas clairement délimitées. Par exemple, dans un projet au Niger (projet n° 7), le budget a été dépensé dans son intégralité en 12 mois, au lieu des 36 prévus, et principalement pour répondre à un seul objectif partagé avec d'autres donateurs (l'assistance directe aux migrants). Pratiquement rien n'a été entrepris pour atteindre les deux autres objectifs, concernant la gouvernance et les actions de développement. Nous avons également observé une récurrence des retards³⁹ dans les projets relatifs à la sécurité, à la gestion des frontières et à des domaines similaires.

Au moment de l'audit, aucun des projets de l'échantillon contrôlé n'avait fait l'objet d'un rapport ROM⁴⁰. La Commission avait visité tous les projets mis en œuvre au Niger au moins une fois, ce qui a permis à ses services d'en assurer le suivi. En Libye, la sécurité n'étant pas assurée, la Commission n'avait pas pu visiter tous les projets en cours. Elle étudiait cependant la possibilité de recourir à un suivi par une tierce partie (à savoir confier le suivi à des acteurs locaux). Une partie importante du suivi consiste à vérifier régulièrement que les projets respectent leur cadre logique. La majorité des projets audités ne comportaient qu'un cadre logique provisoire, à compléter à l'issue de leur phase initiale, c'est-à-dire seulement après la signature du contrat. Lors de cette phase initiale, les partenaires chargés de la mise en œuvre consultent les bénéficiaires finals et déterminent les besoins spécifiques de la population ou de l'administration concernée. Ils définissent ou actualisent les indicateurs et les valeurs cibles en concertation avec la délégation de l'UE. Selon la Commission, cette approche confère une certaine souplesse dans un contexte difficile et permet de collecter des données qui ne sont pas disponibles d'emblée. Néanmoins, même après la mise à jour des cadres logiques, il manquait toujours des valeurs cibles mesurables dans les projets audités et les objectifs spécifiques n'étaient donc pas encore SMART⁴¹ (voir encadré 5).

Certains indicateurs étaient d'une utilité limitée. Dans un projet (n° 10), un indicateur dépendait d'une décision politique devant être prise ultérieurement par les autorités locales. Ce type d'indicateur est faible, étant donné que les partenaires chargés de la mise en œuvre ne peuvent influer sur de telles décisions et ne sauraient donc être tenus d'en rendre compte. Nous avons également relevé des indicateurs fondés sur l'opinion des bénéficiaires (par exemple sur des résultats d'enquêtes), qui est subjective et difficile à vérifier. D'autres indicateurs ont été ajoutés au cadre logique parce que les partenaires chargés de la mise en œuvre en avaient besoin pour établir leurs rapports internes. Cela augmente la charge administrative pesant sur le fonds fiduciaire pour l'Afrique.

Des données correctes sur la situation de départ permettent d'évaluer les progrès accomplis en ce qui concerne les besoins globaux, en valeur à la fois relative et absolue. Les données sur la situation de départ constituaient un point faible dans tous les cadres logiques que nous avons analysés, y compris ceux qui avaient été révisés. Dans la plupart des cas, la valeur de référence pour les indicateurs spécifiques était zéro ou correspondait à la mention «sans objet»⁴², d'où l'impossibilité de faire état des progrès accomplis en termes relatifs. Dans un cas, les indicateurs ont été mesurés alors même qu'ils ne se référaient pas à des données sur la situation de départ⁴³. De telles mesures ne fournissent aucune information utile sur les progrès réalisés.

Réalisations des projets en cours

Au moment de l'audit, la mise en œuvre des projets financés par le fonds fiduciaire pour l'Afrique venait généralement de commencer; par contre, les projets audités en Libye et au Niger avaient produit leurs premières réalisations (voir exemples dans l'encadré 6). Au Niger, l'équipe d'audit s'est rendue, entre autres, dans un centre de transit pour migrants et dans l'un des 15 observatoires des migrations créés, à savoir celui d'Agadez. Elle s'est en outre entretenue avec des inspecteurs de police chargés du démantèlement des réseaux de passeurs. En Libye, pour des raisons de sécurité, aucune visite de projets en cours n'a pu être organisée.

Selon les chiffres de Frontex, le nombre total de cas de franchissement irrégulier des frontières de l'UE par des migrants a atteint son niveau maximal en 2016, avant de baisser en 2017 (voir figure 5). Le fonds fiduciaire pour l'Afrique est l'un des nombreux instruments – de l'UE et hors UE – ayant contribué à l'amélioration de ces chiffres, qui est inégale dans les régions couvertes par les trois volets.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données de Frontex relatives aux années 2014 à 2017.

Le rapport annuel 2017 du fonds fiduciaire pour l'Afrique ne rend pas compte de l'ensemble des résultats obtenus jusqu'à présent, mais plutôt du nombre de projets approuvés, du montant des fonds dépensés et d'exemples de réalisations produites. Bien que ce rapport soit un document unique et consolidé, la présentation des informations manque de cohérence entre les trois volets. À titre d'exemple, le chapitre 3 (intitulé «Orientations stratégiques, mise en œuvre et résultats») contient des tableaux montrant, pour chaque volet, la répartition des fonds entre les priorités soutenues par le volet en question. Or les grands objectifs du fonds fiduciaire pour l'Afrique laissent une grande marge d'appréciation aux gestionnaires du fonds fiduciaire pour décider de la classification des projets, ce qui rend difficile toute comparaison des fonds répartis entre les différentes priorités et les différents volets.

Conclusions et recommandations

Dans un contexte extrêmement difficile, le fonds fiduciaire pour l'Afrique a été créé en tant que fonds fiduciaire d'urgence afin de contribuer à résoudre la crise touchant trois régions d'Afrique. Il vise également à assurer la stabilité et à atteindre les objectifs de développement à long terme.

Nous concluons que le fonds fiduciaire pour l'Afrique est un instrument souple, mais que, compte tenu des difficultés sans précédent auxquelles il est confronté, il aurait dû être conçu de façon plus ciblée. Les crises spécifiques auxquelles il est censé répondre (crises régionales ou nationales, ou encore crise à l'origine de l'instabilité ou ayant un effet sur celle-ci) n'ont pas été définies. Les objectifs du fonds fiduciaire, qui sont assez généraux, lui confèrent une certaine souplesse, mais cela au détriment d'une stratégie suffisamment ciblée pour guider son action dans l'ensemble des trois volets et pour permettre de mesurer les résultats et d'en rendre compte. Par ailleurs, les orientations stratégiques fournies aux gestionnaires du fonds fiduciaire à ce jour ne sont pas très spécifiques (voir points 15 à 19).

La Commission n'a pas analysé de manière exhaustive les besoins auxquels le fonds fiduciaire est censé répondre, ni les moyens dont il dispose. Dans les cas où les besoins avaient été déterminés, nous avons constaté qu'ils n'étaient pas quantifiés, pas plus que la masse critique de moyens financiers nécessaires n'était chiffrée. En outre, nous avons observé que la mutualisation des ressources et des capacités n'était pas assurée de manière optimale et systématique. Par ailleurs, aucun mécanisme approprié n'avait encore été mis en place pour tirer les enseignements de l'expérience acquise (voir points 20 à 24).

Recommandation n° 1 – Améliorer la qualité des objectifs du fonds fiduciaire pour l'Afrique

La Commission devrait proposer au conseil d'administration du fonds fiduciaire pour l'Afrique de revoir les objectifs et priorités actuels du fonds afin de les rendre plus spécifiques et réalisables. Les objectifs révisés devraient tenir compte des difficultés spécifiques de chacun des trois volets et, dans la mesure du possible, être assortis de valeurs cibles et de données de référence. Pour ce faire, la Commission devrait s'appuyer en particulier sur:

1. les réalisations des facilités pour la recherche et la production de données probantes;
2. les capacités de tous les donateurs;
3. un mécanisme permettant de tirer les enseignements de l'expérience acquise pour le fonds fiduciaire dans son ensemble.

Délai de mise en œuvre: fin 2019.

Les procédures de sélection des projets varient d'un volet à l'autre. Nous n'avons trouvé aucune évaluation documentée de propositions de projets réalisée sur la base de critères prédéfinis. Les comités de gestion sont essentiellement des forums chargés de l'approbation des projets, mais nous avons constaté que les informations qu'ils reçoivent ne sont pas toujours complètes ni fournies suffisamment à l'avance pour permettre de prendre des décisions mûrement réfléchies (voir points 27 à 32).

L'avantage comparatif du financement des projets par l'intermédiaire du fonds fiduciaire pour l'Afrique n'a pas toujours été bien expliqué et nous avons relevé des exemples de projets qui répondaient à des besoins similaires à ceux couverts par d'autres instruments de l'UE (voir points 33 à 38).

Recommandation n° 2 – Revoir la procédure de sélection des projets

La Commission devrait:

1. établir des critères communs et clairs applicables aux trois volets et documenter toute évaluation de proposition de projet réalisée sur la base de ces critères;
2. fournir aux comités de gestion la liste des propositions reçues qui n'ont pas fait l'objet d'une fiche d'action, en indiquant les motifs de leur rejet par le gestionnaire du fonds fiduciaire;
3. informer les comités de gestion de toute modification substantielle des projets déjà approuvés (concernant les objectifs, le budget ou la durée);
4. ajouter une section spécifique dans la fiche d'action pour démontrer l'avantage comparatif d'un financement du projet par le fonds fiduciaire pour l'Afrique plutôt que par d'autres formes d'aide de l'UE.

Délai de mise en œuvre: mi-2019.

Par comparaison avec les instruments traditionnels, le fonds fiduciaire pour l'Afrique a permis de lancer plus rapidement des projets. Il a globalement permis d'accélérer la conclusion des contrats et le versement des avances. Cependant, des difficultés similaires à celles rencontrées avec les instruments traditionnels se posent et retardent la mise en œuvre des projets. Alors que le fonds fiduciaire pour l'Afrique opère dans un contexte exceptionnel, la Commission n'a pas pleinement fait usage des mesures accélérées. Ces mesures pourraient faciliter le travail des partenaires chargés de la mise en œuvre et permettraient de démarrer plus rapidement les activités des projets (voir points 39 à 44).

Recommandation n° 3 – Prendre des mesures pour accélérer la mise en œuvre

La Commission devrait recenser toutes les procédures accélérées pouvant s'appliquer au fonds fiduciaire pour l'Afrique et, le cas échéant, intensifier leur utilisation en consultation avec les partenaires de mise en œuvre potentiels.

Délai de mise en œuvre: fin 2019.

Le fonds fiduciaire pour l'Afrique a adopté un système commun de suivi. Celui-ci n'est cependant pas encore opérationnel et des systèmes différents sont utilisés dans le cadre des trois volets pour la collecte d'informations budgétaire, le suivi et les évaluations. Nous avons observé que les objectifs des projets étaient rarement SMART et que les indicateurs utilisés pour mesurer la performance n'étaient pas accompagnés de données de référence. Le fonds fiduciaire pour l'Afrique a contribué à réduire le nombre de migrants en situation irrégulière passant d'Afrique en Europe, mais cet apport ne peut être mesuré avec précision. Les projets audités étaient à un stade précoce de leur mise en œuvre mais avaient commencé à produire des réalisations (voir points 45 à 53).

Recommandation n° 4 – Améliorer le suivi du fonds fiduciaire pour l'Afrique

La Commission devrait:

1. rendre le système commun de suivi pleinement opérationnel;
2. inclure des objectifs SMART dans les cadres logiques des projets et améliorer la qualité des indicateurs en établissant des données de référence et des valeurs cibles quantifiées.

Délai de mise en œuvre: mi-2019.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre III, présidée par M^me Bettina JAKOBSEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 16 octobre 2018.

Par la Cour des comptes

Klaus-Heiner LEHNE
Président

Glossaire, sigles, acronymes et abréviations

Accord constitutif: Le document portant établissement du fonds fiduciaire pour l'Afrique

Comité de gestion: Comité de gestion

Commission: Commission européenne

Délégations de l'UE: Délégations de l'UE

DG DEVCO: Direction générale de la coopération internationale et du développement

DG NEAR: Direction générale du voisinage et des négociations d'élargissement

États membres: États membres de l'UE

Facilité pour la recherche et la production de données probantes: Facilité pour la recherche et la production de données probantes

FED: Fonds européen de développement

Fiche d'action: Document contenant toutes les informations utiles concernant un projet ou un programme

Fonds fiduciaire: Fonds fiduciaire

Fonds fiduciaire pour l'Afrique: Fonds fiduciaire d'urgence de l'UE en faveur de la stabilité et de la lutte contre les causes profondes de la migration irrégulière et du phénomène des personnes déplacées en Afrique

IcSP: Instrument contribuant à la stabilité et à la paix

PIE: Plan d'investissement externe

PNUD: Programme des Nations unies pour le développement

SEAE: Service européen pour l'action extérieure

Volet Afrique du Nord: Volet Afrique du Nord

Volet Corne de l'Afrique: Volet Corne de l'Afrique

Volet Sahel et lac Tchad: Volet Sahel et lac Tchad

Notes

¹ Le cadre juridique applicable en matière de création de fonds fiduciaires de l'Union en faveur des actions extérieures est régi par les dispositions de l'article 187 du règlement financier (règlement (UE, Euratom) n° 966/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relatif aux règles financières applicables au budget général de l'Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil (JO L 298 du 26.10.2012, p. 1)). Les dispositions correspondantes du règlement financier de 2018 (règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil du 18 juillet 2018 relatif aux règles financières applicables au budget général de l'Union, modifiant les règlements (UE) n° 1296/2013, (UE) n° 1301/2013, (UE) n° 1303/2013, (UE) n° 1304/2013, (UE) n° 1309/2013, (UE) n° 1316/2013, (UE) n° 223/2014, (UE) n° 283/2014 et la décision n° 541/2014/UE, et abrogeant le règlement (UE, Euratom) n° 966/2012 (JO L 193 du 30.7.2018, p. 1)), entré en vigueur le 2 août 2018, sont celles de l'article 234.

² Article 58, paragraphe 1, point c), du règlement financier de 2012, devenu article 62, paragraphe 1, point c), du règlement financier de 2018.

³ L'accord constitutif est un document établi par la Commission européenne, des États membres de l'UE et d'autres donateurs.

⁴ Les trois autres fonds sont: a) le fonds fiduciaire Bêkou pour la République centrafricaine, créé en juillet 2014 afin d'aider le pays à sortir de la crise et de soutenir sa reconstruction; b) le fonds fiduciaire Madad, institué en décembre 2014 en réponse à la crise syrienne; c) le fonds fiduciaire en faveur de la Colombie, établi en 2016 pour appuyer le processus de normalisation post-conflit.

⁵ Au départ, le fonds fiduciaire pour l'Afrique concernait 23 pays. Le 13 décembre 2016, lors de sa deuxième réunion, le conseil d'administration du fonds fiduciaire a décidé d'y ajouter le Ghana, la Guinée et la Côte d'Ivoire.

⁶ Les États membres de l'UE qui n'ont pas contribué au fonds fiduciaire pour l'Afrique peuvent également participer comme observateurs.

⁷ À savoir des agents des DG DEVCO (présidant les comités de gestion des volets Sahel et lac Tchad et Corne de l'Afrique), NEAR (présidant celui du volet Afrique du Nord), ECHO et HOME, ainsi que des agents du service des instruments de politique étrangère.

⁸ La délégation de l'UE en Libye a été relocalisée à Tunis après le début des hostilités, fin 2014.

⁹ Un questionnaire a été adressé à l'ensemble des 28 pays participant au fonds fiduciaire pour l'Afrique (21 d'entre eux ont répondu). Des entretiens séparés ont eu lieu avec des représentants des pays ayant le plus contribué au fonds fiduciaire (l'Allemagne et l'Italie), de ceux ayant mené des projets au Niger et en Libye (la France et le Luxembourg) et d'une sélection d'autres États membres (la Belgique, le Portugal et la Suède).

¹⁰ Considérant 18 de l'accord constitutif: «[l]es objectifs du fonds fiduciaire seront réalisés en mettant en commun les ressources et les capacités d'analyse, de sélection et de mise en œuvre des actions, tout particulièrement en ce qui concerne les bailleurs de fonds actifs dans ces régions. Le but est de mettre à profit les instruments et le savoir-faire de la Commission et des États membres de l'UE pour mettre en place une action européenne efficace […]».

¹¹ Article 2 (Objectifs du fonds fiduciaire) de l'accord constitutif instituant le fonds fiduciaire pour l'Afrique (ci-après «l'accord constitutif»). L'accord constitutif est un document établi par la Commission européenne et les États membres de l'UE participants.

¹² Décision C(2015) 7293 de la Commission du 20.10.2015 relative à la mise en place du fonds fiduciaire pour l'Afrique.

¹³ Les objectifs stratégiques du fonds fiduciaire sont notamment: a) accroître les opportunités économiques et les perspectives d'emploi; b) renforcer la résilience des communautés; c) améliorer la gestion de la migration dans les pays d'origine, de transit et de destination; d) améliorer la gouvernance et la prévention des conflits.

¹⁴ https://ec.europa.eu/europeaid/eu-emergency-trust-fund-strategic-orientation-document_en.

¹⁵ Les cadres opérationnels des trois volets ont été adoptés, respectivement, le 15 février 2016 pour le Sahel et le lac Tchad, le 31 mai 2016 pour la Corne de l'Afrique et le 16 décembre 2016 pour l'Afrique du Nord.

¹⁶ Par définition, ces données (ou données sur la situation de départ) indiquent clairement quelle est la situation au moment où la mise en œuvre commence et permettent ensuite d'évaluer les progrès réalisés.

¹⁷ Considérant 18 de l'accord constitutif.

¹⁸ Une analyse bibliographique avait été effectuée dans le cadre de la facilité pour la recherche et la production de données probantes de ce volet, afin d'évaluer l'état de la recherche sur les migrations, les déplacements et les conflits dans la Corne de l'Afrique et de déterminer qui étaient les acteurs travaillant à l'époque sur les migrations et les conflits dans la région.

¹⁹ On entend par «enseignements tirés» des «généralisations, établies à partir de circonstances spécifiques relatives à des évaluations […] [et qui] soulignent les points forts et les points faibles dans la préparation, la conception et la mise en œuvre [ayant] un effet sur la performance, les résultats et l'impact». OCDE, Glossaire des principaux termes relatifs à l'évaluation et la gestion axée sur les résultats, 2002.

²⁰ Le règlement financier dispose que «les fonds fiduciaires de l'Union apportent à cette dernière […] un meilleur contrôle […] des risques» (article 187, paragraphe 3, point b).

²¹ En avril 2018, lors de la quatrième réunion du conseil d'administration du fonds fiduciaire, deux pays supplémentaires ont mentionné la nécessité de se pencher sur le suivi des risques dans tous les projets et d'améliorer encore le suivi et l'évaluation.

²² Ces critères sont: a) répondre à une double logique: prévenir les migrations irrégulières et les déplacements forcés et faciliter une meilleure gestion des migrations, d'une part, et élaborer une approche globale pour la stabilité, la sécurité et la résilience, d'autre part; b) relever du champ d'application thématique et géographique de chaque instrument de financement mis à contribution et respecter son règlement, notamment en ce qui concerne les règles régissant l'aide publique au développement (APD), c) relever des domaines d'action spécifiques prévus dans le cadre opérationnel; d) être complémentaire par rapport à d'autres actions de l'UE et des États membres dans la région; e) recueillir l'accord des autorités bénéficiaires.

²³ Comptes rendus des réunions du comité de gestion du volet Sahel et lac Tchad du 14 janvier 2016 et du 18 avril 2016.

²⁴ L'article 7 du règlement intérieur du comité de gestion dispose que, dans la mesure du possible, les documents doivent être transmis au plus tard 15 jours avant la date de la réunion. Le compte rendu de la cinquième réunion du comité de gestion du volet Corne de l'Afrique, tenue en décembre 2017, indique par exemple que le comité de gestion se dit fortement préoccupé par les retards de transmission de la documentation pour les réunions et souhaite qu'à l'avenir, celle-ci soit diffusée longtemps (à savoir trois semaines) à l'avance.

²⁵ En son article 6, point 6.6.5.

²⁶ Lors de sa première réunion, en janvier 2016, le comité de gestion a approuvé le projet n° 8 au Niger. Lors de la phase de préparation/négociation, des organismes des États membres ont proposé de modifier les objectifs de l'action. Par conséquent, la description de l'action signée en septembre 2016 était substantiellement différente de celle figurant sur la fiche d'action adoptée par le comité de gestion. Le comité de gestion du volet Sahel et lac Tchad n'avait pas été averti de cette modification.

²⁷ Une le 16 décembre 2015 et une autre le 26 février 2018.

²⁸ Dont deux concernant, respectivement, la facilité pour la recherche et la production de données probantes et la facilité de coopération technique.

²⁹ L'article 187, paragraphe 3, point b) du règlement financier dispose que les fonds fiduciaires de l'UE «ne devraient pas être créés s'ils font purement et simplement double-emploi avec d'autres sources de financement existantes ou des instruments semblables sans qu'il y ait additionnalité».

³⁰ Cette exigence est énoncée dans la deuxième partie du document d'orientation stratégique, au paragraphe sur la complémentarité (p. 11), qui stipule que le fonds fiduciaire comble les lacunes, sur les plans géographique et thématique, non couvertes par d'autres instruments ou par d'autres partenaires du développement (y compris les États membres de l'UE) et que cela doit être précisé pour chaque projet approuvé.

³¹ Article 3 («Objet») du règlement (UE) 2017/1601 du Parlement européen et du Conseil du 26 septembre 2017 instituant le Fonds européen pour le développement durable (FEDD), la garantie FEDD et le fonds de garantie FEDD.

³² Le considérant 10 de la décision C(2015) 7293 de la Commission du 20 octobre 2015 stipule que «[le] fonds fiduciaire […] dotera l'UE et ses États membres d'un instrument souple et rapide leur permettant d'obtenir des résultats immédiats et concrets face à des situations de fragilité, sensibles et évoluant rapidement».

³³ Par «instruments de développement traditionnels», nous entendons le Fonds européen de développement et les instruments relevant du budget de l'UE qui permettent de financer des activités dans les 26 pays africains couverts par le fonds fiduciaire pour l'Afrique, à savoir l'instrument européen de voisinage et l'instrument de coopération au développement.

³⁴ Les actions entreprises par la Commission pour accélérer la passation des contrats comprennent l'envoi de lettres aux États membres et des discussions avec leurs organismes de mise en œuvre dans le cadre du réseau des acteurs de la coopération européenne au développement (Practitioners' Network for European Development Cooperation), une plateforme de coordination composée d'organismes de mise en œuvre issus de 15 États membres de l'UE.

³⁵ Article 3 du règlement (UE) n° 230/2014 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2014 instituant un instrument contribuant à la stabilité et à la paix.

³⁶ Rapport annuel d'activité 2017 du service des instruments de politique étrangère, annexe 12 «Performance tables», p. 139.

³⁷ L'appui budgétaire en faveur du Niger (projet n° 12) représente 7 % du montant total des décaissements.

³⁸ Description d'un projet précisant les objectifs, les valeurs cibles et les indicateurs.

³⁹ Le projet n° 11 a subi un retard de 3,5 mois, le projet n° 5, de 7 mois, et le projet n° 4, censé durer deux ans, devra être prolongé pour pouvoir produire ses principaux résultats.

⁴⁰ Suivi axé sur les résultats (results oriented monitoring – ROM). Le système de suivi axé sur les résultats a été établi par EuropeAid en 2000 pour renforcer le suivi, l'évaluation et la transparence de l'aide au développement. Il se fonde sur des missions d'évaluation sur place ciblées et de courte durée, réalisées par des experts externes. Il repose sur une méthode cohérente et bien structurée, comportant cinq critères: la pertinence, l'efficience, l'efficacité, l'impact potentiel et la durabilité probable.

⁴¹ Spécifiques, mesurables, réalisables, pertinents et datés.

⁴² Cela vaut pour les projets suivants: projets n^os 4, 5, 7, 11, 13, 17, 18, 19 et 20.

⁴³ En ce qui concerne le projet n° 7, les indicateurs affichaient des valeurs montrant que les valeurs cibles avaient été atteintes pour l'assistance fournie dans les centres de transit et l'aide au retour volontaire (par exemple 380 %, 415 %, 225 %, etc.), mais sans aucune estimation initiale permettant une comparaison par rapport à la situation de départ.

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre III (Action extérieure/Sécurité et justice), présidée par M^me Bettina Jakobsen, Membre de la Cour, qui exerçait également la fonction de Membre rapporteur pour ce rapport. M^me Jakobsen était assistée de: M^me Katja Mattfolk, chef de cabinet; M. Kim Storup, attaché de cabinet; M. Emmanuel-Douglas Hellinakis, chef de mission; M^me Laura Gores, attachée; MM. Jiri Lang et Piotr Zych, auditeurs.

De gauche à droite: Katja Mattfolk, Kim Storup, Emmanuel-Douglas Hellinakis, Jiri Lang, Bettina Jakobsen, et Piotr Zych.

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