Nujni skrbniški sklad Evropske unije za Afriko – prilagodljiv, vendar premalo osredotočen

Povzetek

Od januarja 2013 lahko Evropska komisija na podlagi finančne uredbe, ki ureja proračun EU, ustanavlja in upravlja skrbniške sklade Evropske unije za zunanje delovanje. To so skrbniški skladi z več donatorji za ukrepanje v izrednih razmerah ali po njih in tematsko ukrepanje.

Cilj nujnega skrbniškega sklada Evropske unije za stabilnost in odpravljanje temeljnih vzrokov za nezakonite migracije in razseljevanje v Afriki (skrbniški sklad EU za Afriko) je spodbujati stabilnost in prispevati k boljšemu upravljanju migracij z odpravljanjem temeljnih vzrokov za destabilizacijo, prisilno razseljevanje in nezakonite migracije. Dogovor o skrbniškem skladu je bil sprejet novembra 2015 na sestanku na vrhu v Valletti o migracijah. V okviru sklada se spodbujajo dejavnosti v 26 državah iz treh afriških regij (v okviru treh sklopov), in sicer na območju Sahela in Čadskega jezera, Afriškega roga ter Severne Afrike.

Evropsko računsko sodišče je preučilo, ali je skrbniški sklad EU za Afriko dobro zasnovan in se ustrezno izvaja, ter prišlo do zaključka, da je sklad prilagodljivo orodje, vendar pa bi moral biti glede na še nevidene izzive, s katerimi se spoprijema, bolj osredotočen. Projekti v okviru skrbniškega sklada EU za Afriko so se uvajali hitreje kot v okviru tradicionalnih instrumentov. V okviru sklada je bilo v glavnem mogoče pospešiti sklepanje pogodb in nakazovanje predplačil. Vendar pa se v zvezi s projekti pojavljajo podobni izzivi kot pri tradicionalnih instrumentih, zaradi katerih prihaja do zamud pri izvedbi projektov.

Sodišče je ugotovilo, da so cilji skrbniškega sklada EU za Afriko splošni, kar je sicer omogočilo prožnost pri prilagajanju podpore različnim in spreminjajočim se razmeram, vendar so takšni cilji manj koristni pri usmerjanju ukrepov v okviru treh sklopov in merjenju učinka. Komisija ni celostno analizirala in količinsko opredelila potreb, ki jih je treba zadovoljevati v okviru skrbniškega sklada, kot tudi ne sredstev, ki so na voljo. Sodišče je ugotovilo tudi, da strateške smernice, ki so bile na voljo upraviteljem treh sklopov, niso dovolj specifične, združevanje sredstev in zmogljivosti donatorjev pa še ni dovolj uspešno.

V zvezi z izvajanjem je Sodišče ugotovilo, da so se postopki za izbor projektov od sklopa do sklopa razlikovali ter da merila za ocenjevanje predlogov projektov niso bila dovolj jasna niti ustrezno dokumentirana. Poleg tega primerjalna prednost financiranja projektov v okviru skrbniškega sklada EU za Afriko ni bila vedno dobro obrazložena.

V okviru skrbniškega sklada EU za Afriko je bil sicer sprejet skupen sistem za spremljanje, ki pa še ne deluje, tako da se za posamezne sklope uporabljajo različni sistemi za spremljanje smotrnosti. Sodišče je ugotovilo, da cilji projektov pogosto niso temeljili na načelih SMART (specifičen, merljiv, dosegljiv, realističen in časovno določen), za kazalnike, ki so bili uporabljeni za merjenje smotrnosti projektov, pa niso bile določene referenčne vrednosti. Revidirani projekti so bili v zgodnji fazi izvajanja, vendar so že začeli prinašati izložke.

Skrbniški sklad EU za Afriko je sicer prispeval k prizadevanjem za zmanjšanje števila migrantov z neurejenim statusom, ki prihajajo iz Afrike v Evropo. Kako velik je ta prispevek, pa ni mogoče natančno oceniti.

Sodišče na podlagi svoje revizije izreka več priporočil, ki bi jih bilo treba izvesti čim prej, saj naj bi se skrbniški sklad EU za Afriko zaključil leta 2020. Komisija naj

• izboljša kakovost ciljev skrbniškega sklada EU za Afriko,
• revidira postopek za izbor projektov,
• sprejme ukrepe za pospešitev izvajanja,
• izboljša spremljanje v okviru skrbniškega sklada EU za Afriko.

Uvod

Skrbniški skladi EU

Skrbniške sklade, ki se ustanovijo za posamezne razvojne cilje in v okviru katerih eden ali več donatorjev prispeva finančna sredstva, običajno upravljajo mednarodne organizacije, kot sta Svetovna banka ali Združeni narodi. Od leta 1990 se skrbniški skladi čedalje več uporabljajo kot instrument za financiranje mednarodnega sodelovanja. Pogosto se vzpostavijo kot odziv na krize, kot so naravne nesreče ali konflikti.

V skladu s finančno uredbo lahko Komisija od leta 2013 ustanavlja skrbniške sklade Evropske unije.¹ Ti se financirajo iz sredstev, zbranih iz proračuna EU ali Evropskega razvojnega sklada, in prispevkov enega ali več drugih donatorjev, vključno z državami članicami in tretjimi donatorskimi državami. Skrbniške sklade EU za ukrepanje v izrednih razmerah ali po njih lahko neposredno izvaja Komisija ali posredno posamezni organi na podlagi prenosa nalog v okviru izvrševanja proračuna.²

Skrbniški sklad EU za Afriko

Leta 2014 se je število migrantov, ki poskušajo priti v Evropo prek njenih južnih mejah, drastično povečalo zaradi nestabilnosti v Siriji, Iraku, Libiji, Eritreji in Afganistanu ter na območju Sahela in Čadskega jezera. Številni migranti iz različnih regij Afrike so izgubili življenje, ko so s prečkanjem Sredozemskega morja poskušali priti v Evropo. Te regije so postale osrednja točka politike EU na področju zunanjih migracij, zlasti od zaprtja tako imenovane balkanske poti leta 2016 po sklenitvi sporazuma med EU in Turčijo.

Aprila 2015 se je Evropski svet odločil odzvati se na to krizo in pozval k sklicu mednarodnega srečanja na vrhu, na katerem bi razpravljali o migracijskih vprašanjih z afriškimi in drugimi ključnimi državami. Srečanje na vrhu je potekalo 11. in 12. novembra 2015 v Valletti (Malta), njegov rezultat pa sta bila skupna izjava in akcijski načrt, ki zajema pet prednostnih področij in 16 prednostnih pobud. Poleg tega je 12. novembra 2015 25 držav članic EU, Norveška, Švica in Evropska komisija podpisalo ustanovni sporazum³, s katerim so uradno vzpostavile nujni skrbniški sklad EU za stabilnost in odpravljanje temeljnih vzrokov za nezakonite migracije in razseljevanje v Afriki (skrbniški sklad EU za Afriko) in spremno strategijo.

Skrbniški sklad EU za Afriko je tretji od štirih skrbniških skladov⁴, ki jih zaenkrat upravlja Evropska komisija. Sklad koristi 26 afriškim državam⁵ iz treh regij (razvrščenih v tri sklope), in sicer z območij Sahela in Čadskega jezera, Afriškega roga ter Severne Afrike. Države, ki jih zajema skrbniški sklad EU, so prikazane na sliki 1.

Vir: Evropska komisija, letno poročilo o skrbniškem skladu EU za Afriko za leto 2017 z naslovom 2017 annual report of the EUTF for Africa

Z ustanovnim sporazumom o skrbniškem skladu EU za Afriko so bili ustanovljeni organi za vodenje in upravljanje:

1. upravni odbor skrbniškega sklada, ki mu predseduje Komisija (GD DEVCO) ob podpori Evropske službe za zunanje delovanje in drugih služb Komisije. Sestavljajo ga predstavniki donatorjev (držav članic EU in drugih držav, ki so prispevale vsaj 3 milijone EUR) in Komisija, ki deluje v imenu Evropske unije. Doslej se še ni nobena afriška država odločila, da bi v skrbniškem skladu EU za Afriko sodelovala kot polnopravna članica z glasovalno pravico. Donatorji, ki niso prispevali minimalnega zneska, sodelujejo kot opazovalci (glej Prilogo I).⁶ Po potrebi je predstavnike vpletenih držav in njihovih regionalnih organizacij mogoče povabiti k sodelovanju kot opazovalce. Evropski parlament ima od leta 2017 status opazovalca. Upravni odbor skrbniškega sklada pripravlja strateške smernice za uporabo sredstev;
2. operativni odbor za vsak sklop, ki preuči in odobri ukrepe, financirane v okviru skrbniškega sklada. Sestavljajo ga predstavniki Komisije⁷, Evropske službe za zunanje delovanje in donatorjev (držav članic EU in drugih držav), ki so prispevali vsaj 3 milijone EUR. Donatorji, ki niso prispevali minimalnega zneska, države članice EU, ki niso prispevale sredstev, ter vpletene države in njihove regionalne organizacije lahko na sejah upravnega odbora skrbniškega sklada sodelujejo kot opazovalci. Predstavniki Evropskega parlamenta na sejah operativnega odbora nimajo statusa opazovalca;
3. skrbniški sklad upravlja Komisija (skrbnik), ki deluje kot sekretariat upravnega odbora in operativnih odborov skrbniškega sklada. Odgovorna je za izvajanje ukrepov, ki se financirajo iz skrbniškega sklada, naloge upravljanja pa prenaša na svoje osebje (upravitelji skrbniškega sklada) v skladu s poslovnikom (glej Prilogo II).

Skrbniški sklad EU za Afriko naj bi obstajal od leta 2015 do konca leta 2020. Konec avgusta 2018 so prispevki v skrbniški sklad EU za Afriko znašali 4,09 milijarde EUR. Največji del (3,6 milijarde EUR, kar je 89 % vseh prispevkov) so predstavljali prenosi iz Evropskega razvojnega sklada in proračuna EU. Države članice EU, Norveška in Švica so prispevale 439 milijonov EUR (11 %). Na sliki 2 so primerjani prispevki v vse skrbniške sklade EU.

Vir: mesečno poročilo o večletnem izvajanju skrbniških skladov EU na dan 31. avgusta 2018, Evropska komisija, Generalni direktorat za proračun (vsi zneski so zaokroženi)

Skrbniški sklad EU za Afriko je ob vzpostavitvi konec leta 2015 je predstavljal 1,5 % celotne uradne razvojne pomoči za države, ki jih zajema.

Zaradi različnih vrst izrednih razmer in težkih lokalnih okoliščin dejavnosti skrbniškega sklada EU za Afriko segajo od nujne do razvojne pomoči.

Obseg revizije in revizijski pristop

Sodišče je v reviziji smotrnosti preučilo, ali je skrbniški sklad EU za Afriko dobro zasnovan in se ustrezno izvaja. Revizija je zajela obdobje od njegove vzpostavitve konec leta 2015 do konca februarja 2018. Prvi del tega poročila se osredotoča na zasnovo skrbniškega sklada EU za Afriko (njegove cilje, analizo Komisije v zvezi s potrebami in financiranje). V drugem delu pa Sodišče preučuje specifične vidike izvajanja skrbniškega sklada EU za Afriko (postopke za izbor projektov, sistem za spremljanje in izložke, ki so jih prinesli revidirani projekti).

Sodišče je revizijo izvedlo med novembrom 2017 in marcem 2018. Revizijsko delo je vključevalo pregled dokazne dokumentacije, kot so programski dokumenti, poročila o napredku, spremljanju in vrednotenju projekta, ter relevantne dokumentacije o mehanizmih skrbniških skladov v okviru mednarodnih organizacij (Združeni narodi in Svetovna banka). Sodišče je opravilo obiske na kraju samem v Nigru in pri delegaciji EU v Libiji⁸. Revizorji Sodišča so opravili razgovore z osebjem iz GD DEVCO, Evropske službe za zunanje delovanje, GD NEAR in GD ECHO ter s posebnim predstavnikom EU za Sahel, delegacijama EU za Niger in Libijo, številnimi donatorji skrbniškega sklada EU za Afriko⁹ in organi afriških držav. Sodišče je upoštevalo svoje preteklo relevantno revizijsko delo in delo Službe Komisije za notranjo revizijo.

Sodišče je obiskalo države z dveh območij, ki sta doslej prejeli največ sredstev iz skrbniškega sklada EU za Afriko, in sicer z območja Sahela in Čadskega jezera ter Severne Afrike. V okviru sklopov za ta območji je bilo največ sredstev namenjenih Nigru in Libiji, kjer je Sodišče preučilo 20 tekočih projektov. V Nigru je obiskalo sedem od devetih tekočih projektov, kar pa v Libiji zaradi varnostnih razmer na terenu ni bilo mogoče. Ocena Sodišča o zasnovi in trenutnem izvajanju skrbniškega sklada EU za Afriko temelji na preučitvi omenjenih projektov. Sodišče v celotnem poročilu pri sklicih na projekte uporablja številke (kot so navedene v Prilogi III).

Ker je skrbniški sklad EU za Afriko daleč največji skrbniški sklad EU, je Sodišče to revizijo opravilo leta 2018, da bi Komisija njene rezultate lahko upoštevala pri prihodnjem vmesnem vrednotenju skrbniškega sklada.

Opažanja

Skrbniški sklad EU za Afriko je prilagodljivo orodje, vendar bi moral biti glede na še nevidene izzive, s katerimi se spoprijema, bolj osredotočen

V tem delu poročila je Sodišče preučilo, kako so Komisija in države članice EU zasnovale skrbniški sklad EU za Afriko. Ocenilo je strateške in operativne cilje za skrbniški sklad ter analizo potreb, na kateri temeljijo njegove intervencije. Sodišče je preučilo tudi pristop Komisije k združevanju zmogljivosti¹⁰ donatorjev, ki so dejavni v regijah, ter preverilo, ali obstajata orodje za pridobljena spoznanja in okvir za obvladovanje tveganj.

Skrbniški sklad EU za Afriko je prilagodljivo orodje, vendar so njegovi cilji presplošni za učinkovito usmerjanje ukrepov in merjenje učinka

Komisija je skrbniški sklad ustanovila kmalu po srečanju na vrhu v Valletti novembra 2015 z dvema namenoma. Prvič, kot orodje nujne pomoči za reševanje kriz na območjih Sahela in Čadskega jezera, Afriškega roga in Severne Afrike. Drugič, glavni cilj sklada je zagotavljanje pomoči pri odpravljanju temeljnih vzrokov za destabilizacijo, prisilno razseljevanje in nezakonite migracije s spodbujanjem odpornosti, gospodarskih priložnosti, enakih možnosti, varnosti in razvoja ter s preprečevanjem kršitev človekovih pravic.¹¹

Skrbniški sklad EU za Afriko je kot nujni skrbniški sklad namenjen hitremu, prilagodljivemu in uspešnemu odzivanju¹² na izredne razmere, ki so posledica kriz v treh regijah. Vendar krize, ki naj bi se reševale v okviru sklada, niso bile jasno opredeljene za vsako regijo (npr. za vsako krizo: vzroki, vpliv na stabilnost, povezanost z drugimi krizami, predvideno trajanje, najnujnejše potrebe in sredstva, ki so po ocenah potrebna za reševanje kriz).

Ker je bilo s političnega vidika nujno, da se EU hitro odzove na razmere v zvezi z migracijami, so se projekti v okviru skrbniškega sklada EU za Afriko uvajali hitro. Cilji skrbniškega sklada so bili zasnovani kar najbolj splošno, da bi bila do financiranja upravičena večina ukrepov. V okviru skrbniškega sklada EU za Afriko se lahko izvajajo in so se tudi dejansko izvajale vse vrste razvojnih projektov (npr. v zvezi z živili in prehranjevanjem, varnostjo, zdravjem, izobraževanjem, okoljsko trajnostjo itd.) ter uporabljali vsi načini izvajanja (posredno upravljanje, proračunska podporo itd.). Skrbniški sklad je zaradi tega postal prilagodljivo orodje, vendar zato strategija ni bila dovolj osredotočena, da bi se zagotovilo doseganje učinka. Cilji skrbniškega sklada, od strateških¹³ pa vse do bolj specifičnih ciljev na regionalni, nacionalni ali tematski ravni, ter celo cilji za specifične prednostne ukrepe, nimajo jasno določenih ciljnih vrednosti in niso merljivi.

Naloga upravnega odbora skrbniškega sklada je, da določa strateške prioritete in smernice za upravitelje skrbniškega sklada. Tudi te so bile doslej zelo splošne in nespecifične (glej okvir 1).

Kljub nenehno spreminjajočim se razmeram na terenu dokument o strateški usmeritvi¹⁴, ki opredeljuje splošno strategijo skrbniškega sklada, ni bil posodobljen od 12. novembra 2015, operativni okviri za tri sklope pa niso bili posodobljeni od njihove odobritve leta 2016¹⁵. Na primer, v zvezi s sklopom za Severno Afriko je bilo sprva odločeno, da se bo sklop osredotočal le na strateški cilj 3 (izboljšanje upravljanja migracij v izvornih, tranzitnih in namembnih državah), zaradi razmer v regiji pa je bilo treba vključiti tudi projekte, ki se navezujejo tudi na druge strateške cilje. Čeprav je bil pristop v okviru sklopa za Severno Afriko v praksi prilagojen, strateški dokumenti niso bili posodobljeni. To je vplivalo tudi na jasnost in skladnost poročanja (glej odstavek 53).

Komisija ni celovito analizirala ne potreb ne sredstev za zadovoljevanje teh potreb

Količinska opredelitev potreb

V dokumentu o strateški usmeritvi je navedeno, da bodo intervencije v okviru sklada temeljile na celovitem pristopu na podlagi dejstev. Dokumentacija, ki jo je Sodišče preučilo, vsebuje predvsem splošne opise konteksta in nekaterih z njim povezanih potreb. Komisija je priznala, da za skrbniški sklad kot celoto ni bila izvedena analiza količinsko opredeljenih potreb, zato tudi ni na voljo referenčnih vrednosti¹⁶. Sodišče je ugotovilo tudi, da v analizah, ki so jih izvedli partnerji izvajalci v okviru posameznih projektov, potrebe pogosto niso bile ustrezno količinsko opredeljene. To omejuje zmožnost Komisije, da dokaže, da so bile opredeljene ustrezne prednostne naloge in da so bili odobreni najustreznejši ukrepi za njihovo izvajanje. Glede na izzive in zadevna proračunska sredstva (3,3 milijarde EUR konec leta 2017) je merjenje smotrnosti pomemben vidik odgovornosti.

Ker Komisija ni ocenila skupnega zneska sredstev, potrebnega za uresničitev zastavljenih ciljev, ni opredelila kritične mase za financiranje skrbniškega sklada. Komisija je 14. marca 2018 v zvezi z skrbniškim skladom EU za Afriko izjavila, da za rešitev pomembnih nadaljnjih nalog še vedno manjka več kot 1 milijarda EUR. Ta znesek predstavlja oceno sredstev, ki so potrebna za financiranje projektov, ki se pripravljajo, in ne sredstev, potrebnih za izpolnitev ciljev skrbniškega sklada.

Združevanje zmogljivosti donatorjev in pridobljena spoznanja

Dokument o strateški usmeritvi navaja, da so eno od načel za intervencije v okviru skrbniškega sklada poglobljene raziskave in analize, ki so bistvene za razumevanje konteksta in zagotavljanje pozitivnega učinka intervencij. Za dosego tega naj se v okviru skrbniškega sklada EU za Afriko izkoristijo raziskovalne zmogljivosti, da se pritegne najboljše razpoložljive partnerje s področja raziskav ter da se izboljšata poznavanje in razumevanje kompleksnih temeljnih vzrokov nestabilnosti, negotovosti, nedovoljenih migracij in prisilnega razseljevanja, njihovih gonil in z njimi povezanih dejavnikov. Do revizije Sodišča je bil le v okviru sklopa za Afriški rog vzpostavljen center za raziskave in zbiranje dokazov, ki je bil ustanovljen maja 2016. Za sklopa za Severno Afriko ter območje Sahela in Čadskega jezera je Komisija začela pogajanja za financiranje medregionalnih raziskovalnih pogodb februarja 2018, ko je bila večina sredstev že odobrena.

Ker posamezni donatorji sami ne bi bili kos izzivom, s katerimi se spoprijema 26 držav, ki jih zajema skrbniški sklad EU za Afriko, je v uvodnih izjavah ustanovnega sporazuma poudarjeno, da bo skrbniški sklad dosegal svoje cilje z združevanjem sredstev in zmogljivosti, ki jih bodo zagotavljali zlasti različni donatorji, dejavni v regiji.¹⁷ Za učinkovit pristop k združevanju je potreben izčrpen popis izkušenj in zmogljivosti vsakega donatorja, da bi jih bilo mogoče mogoče izkoristiti optimalno in sistematično. Vendar je Sodišče ugotovilo, da je bil takšen popis pripravljen le v okviru sklopa za Afriški rog.¹⁸

Sodišče je ugotovilo tudi, da za skrbniški sklad EU za Afriko kot celoto ni na voljo mehanizma za pridobljena spoznanja¹⁹. Ker takšnega mehanizma ni, dosledno zbiranje najboljših praks in načrtovanje blažilnih ukrepov za prihodnje dejavnosti ni mogoče. Čeprav dokument o ukrepu, v katerem je dokumentiran vsak predlog projekta, vsebuje razdelek o pridobljenih spoznanjih, je v njem običajno naveden le seznam prejšnjih projektov ali opis izkušenj partnerja izvajalca. Ta razdelek je lahko relevanten kot merilo za izbor partnerjev izvajalcev, ni pa primeren repozitorij za shranjevanje pridobljenih spoznanj. Sodišče je redko našlo primere za to, kako bi se pridobljena spoznanja lahko uporabljala pri novih projektih.

Okvir za obvladovanje tveganj

Še en pomemben element je ustrezen okvir za obvladovanje tveganj²⁰, čeprav ustanovni sporazum ne omenja tega orodja za upravljanje. Poleg tega so države članice, ki sodelujejo pri skrbniškem skladu, enako izpostavljene tveganjem (finančno tveganje, tveganje za ugled itd.) kot Komisija. Dve državi članici sta na prvi seji upravnega odbora skrbniškega sklada izrecno zahtevali specifičen okvir za oceno tveganja.²¹ Vendar se je Komisija doslej raje zanašala na sisteme notranjih kontrol GD DEVCO in GD NEAR, kot pa da bi vzpostavila specifičen okvir za oceno tveganja za skrbniški sklad EU za Afriko. Pri skrbniških skladih, ki jih upravljajo Združeni narodi in Svetovna banka, pa se vzpostavitev posebnih okvirov za oceno tveganja šteje za dobro prakso.

Skrbniški sklad EU za Afriko je hitro orodje, vendar pa še vedno obstajajo slabosti pri njegovem izvajanju

Sodišče v tem delu poročila preučuje izvajanje skrbniškega sklada EU za Afriko. Ocenjuje postopke za izbiro projektov, informacije, ki so na voljo operativnim odborom, usklajevanje med generalnimi direktorati Komisije in med sklopi, komplementarnost z drugimi instrumenti EU in hitrost postopkov. Poleg tega preučuje spremljanje in izložke tekočih projektov, financiranih v okviru skrbniškega sklada EU za Afriko.

Izbira projektov je hitra, vendar ni povsem dosledna in jasna

Izbira projektov za tri sklope

V okviru sklopov za Severno Afriko ter območje Sahela in Čadskega jezera se projekti izbirajo na podlagi predlogov, ki jih vložijo potencialni partnerji izvajalci, po posvetovanju z različnimi deležniki. Če predlog ustreza prioritetam sklopa, upravitelj skrbniškega sklada pripravi dokument o ukrepu (ob posvetovanju z delegacijami EU), ki ga predloži v odobritev operativnemu odboru. V skladu s tem pristopom se upravitelji skrbniškega sklada precej opirajo na analizo potreb, ki jo predložijo partnerji izvajalci v podporo svojim predlogom projektov.

V okviru sklopa za Afriški rog se uporablja pristop od zgoraj navzdol, po katerem upravitelj skrbniškega sklada ob posvetovanju z delegacijami EU analizira specifične potrebe ter se pri tem opira na kvalitativne analize centra za raziskave in zbiranje dokazov (glej odstavek 22) ter posvetovanja, ki potekajo na vladni ravni v afriških državah. Upravitelj skrbniškega sklada na podlagi analize potreb in posvetovanj pripravi dokument o ukrepu, ki vključuje tudi potencialne partnerje izvajalce, in ga predloži v odobritev operativnemu odboru. Ta pristop omogoča osredotočanje na prioritete, opredeljene v okviru skrbniškega sklada, in na ugotovljene potrebe.

V okviru sklopov za Severno Afriko in Afriški rog ni na voljo dokumentiranih meril za izbiro predlogov projektov. Po mnenju Komisije se namesto tega upošteva relevantnost posameznih predlogov za regionalne ali nacionalne strategije ter morebitne specifične strokovne zmogljivosti partnerjev izvajalcev in njihova prisotnost na terenu. Le operativni okvir sklopa za območje Sahela in Čadskega jezera vsebuje merila za izbiro ukrepov.²² Kljub temu Sodišče ni našlo dokumentiranih ocen predlogov projektov, ki bi temeljile na teh merilih. Zato ni moglo oceniti, ali so bili izbrani projekti po vsej verjetnosti tudi najrelevantnejši. Številne države članice so bile nezadovoljne zaradi pomanjkanja jasnih meril za izbiro projektov.²³

Informacije, ki so na voljo operativnim odborom

Razlika med tradicionalnimi izvedbenimi mehanizmi EU in skrbniškim skladom EU za Afriko je v obstoju in vlogi operativnih odborov. V skladu s členom 4.1(b) ustanovnega sporazuma je operativni odbor odgovoren zlasti za izbiro ukrepov, ki se financirajo iz skrbniškega sklada EU za Afriko. Vendar pa operativni odbori obravnavajo le tiste predloge, za katere so bili pripravljeni dokumenti o ukrepu. Operativni odbori niso seznanjeni s predlogi, za katere niso bili pripravljeni dokumenti o ukrepu. Tudi izvajalske agencije, katerih projekti niso izbrani, niso sistematično obveščene o razlogih za zavrnitev. To omejuje njihovo zmožnost za izboljšanje kakovosti prihodnjih predlogov.

Čeprav operativni odbori ne dobijo informacij o vseh prejetih predlogih, so kljub temu imeli težave zaradi različne delovne obremenitve pri odobravanju projektov. Na primer, na seji operativnega odbora za območje Sahela in Čadskega jezera, ki je potekala 14. decembra 2016, je bilo razdeljenih 28 dokumentov o ukrepu (674 strani), medtem ko je bilo na seji operativnega odbora za Severno Afriko, ki je potekala 16. decembra 2016, treba odobriti le tri dokumente o ukrepu (62 strani). Člani odbora so projektne dokumente prejeli pozno²⁴ (le en koledarski teden prej, preden bi morali biti projekti odobreni), zaradi česar so imeli predstavniki držav članic in afriških držav na voljo le kratek časa, da jih ustrezno preučijo.

Če je po odobritvi ukrepa potrebna bistvena sprememba njegovih značilnosti ali ciljev, mora upravitelj skrbniškega sklada v skladu z ustanovnim sporazumom²⁵ predložiti ustrezno spremenjen dokument o ukrepu operativnemu odboru v odobritev pred začetkom izvajanja. Operativni odbor za Afriški rog je bil obveščen o spremembah projektov, operativni odbor za območje Sahela in Čadskega jezera pa ne²⁶. Sodišče v zvezi s sklopom za Severno Afriko ni odkrilo podobnih primerov.

Usklajevanje in komplementarnost

V fazi izbora je usklajevanje med različnimi generalnimi direktorati Komisije zelo pomembno. Za zagotovitev tega je Komisija vzpostavila notranje mehanizme in podrobne načine dela za GD DEVCO, GD NEAR, Evropsko službo za zunanje delovanje, GD HOME in GD ECHO. Te službe redno sodelujejo na sejah za notranji pregled kakovosti (v okviru skupine za zagotavljanje kakovosti), da ocenijo projekte, preden se ti predložijo v odobritev. Kljub tem prizadevanjem bi bilo usklajevanje mogoče še izboljšati.

Zaradi narave potreb, ugotovljenih v Afriki, je pogosto potreben odziv, ki presega okvire posameznih sklopov, na primer za Sahel in Severno Afriko. V členu 3.1 poslovnika operativnega odbora je določeno, da se operativni odbori srečujejo na skupnih sejah, da po potrebi preučijo zadeve, ki so v skupnem interesu. V praksi seje operativnih odborov ponavadi potekajo za vsak sklop posebej. Doslej sta bili le dve skupni seji operativnih odborov.²⁷ Upravni odbor skrbniškega sklada je na svoji tretji seji junija 2017 sklenil, da se bo bolj osredotočil na izbiro programov, ki presegajo okvire posameznih sklopov. Kljub temu poudarku na sodelovanju, ki presega okvire posameznih sklopov, so bili odobreni le štirje²⁸ taki programi (od 143).

Pri izbiri projektov operativni odbori potrebujejo tudi dovolj informacij za oceno komplementarnosti ukrepov skrbniškega sklada, tj. da preverijo, ali se ukrepi prekrivajo ali podvajajo druge instrumente EU, ter da opredelijo morebitne sinergije. Dokument o strateški usmeritvi določa dodatne zahteve, v skladu s katerimi je treba zagotoviti, da je skrbniški sklad EU za Afriko komplementaren z drugimi instrumenti EU. Ena od teh zahtev je financiranje le tistih dejavnosti, ki še niso vključene v nacionalne ali regionalne okvirne programe. Sodišče je kljub temu v okviru sklopa za Afriški rog odkrilo dva projekta (ki nista bila del vzorca Sodišča), ki sta bila sprva del regionalnega okvirnega programa, po prenosu sredstev pa ju je prevzel skrbniški sklad.

Kljub prizadevanjem Komisije za usklajevanje je Sodišče odkrilo projekte, izbrane v okviru skrbniškega sklada EU za Afriko, ki so zadovoljevali podobne potrebe, kot jih zadovoljujejo druge dejavnosti, ki jih financira EU, zato obstaja tveganje, da podvajajo druge oblike podpore EU.²⁹ Komisija ni utemeljila, zakaj se ti projekti financirajo iz skrbniškega sklada EU za Afriko in ne z drugimi instrumenti.³⁰ V okviru 2 so primeri projektov, ki kljub prizadevanjem za usklajevanje zadovoljujejo podobne potrebe.

Komisija je pred kratkim uvedla načrt za zunanje naložbe, ki naj bi prispeval k odpravi specifičnih socialno-ekonomskih temeljnih vzrokov migracij, spodbujal trajnostno reintegracijo migrantov, ki se vračajo v svoje izvorne države, ter krepil tranzitne in gostiteljske skupnosti.³¹ Upravni odbor skrbniškega sklada je poudaril, da je treba zagotoviti komplementarnost z drugimi instrumenti, kot so bodoči načrti za zunanje naložbe, mehanizmi kombiniranja itd. Vendar Sodišče ni odkrilo nobene dokumentacije o tem, kako bi naj potekalo usklajevanje med skrbniškim skladom EU za Afriko in načrtom za zunanje naložbe, ali ukrepov, ki bi bili sprejeti, da bi v okviru obeh instrumentov čim bolj povečali komplementarnost med izbranimi ukrepi.

Zgornji primeri kažejo, da v okviru skrbniškega sklada EU za Afriko ni bila zagotovljena dovolj jasna delitev dela med skladom in drugimi instrumenti ali med intervencijami GD DEVCO, GD NEAR in GD ECHO. Komisija trenutno pripravlja matriko intervencij v zdravstvenem sektorju za Libijo, vendar pa to ni običajna praksa za druge države in sektorje. Uvedba takega dokumenta v vseh sektorjih bi olajšala proces pregleda kakovosti za izbor projektov in kar najbolj povečala komplementarnost ukrepov na terenu.

Trajanje postopkov

Hiter izbor projektov³² je bil eden od načinov, na katerega naj bi skrbniški sklad EU za Afriko ustvaril dodano vrednost. Zato je bila Komisija pod pritiskom, da pospeši postopke in hitro izbere projekte za financiranje. Analiza Sodišča je pokazala, da so bili projekti v okviru skrbniškega sklada EU za Afriko v primerjavi s tradicionalnimi instrumenti EU³³ res izbrani hitreje. Skrbniški sklad je omogočil pospešitev različnih faz in tako skrajšanje časa, ki preteče od opredelitve in priprave projektov do sklenitve pogodbe in prvega plačila (glej sliko 3). Vse strani, s katerimi so bili med to revizijo opravljeni pogovori, so izrazile odobravanje zaradi hitrosti, s katero so se v okviru skrbniškega sklada pripravljali projekti, in pohvalile hiter odziv sklada na različne nujne potrebe.

Treba je opozoriti, da je bilo več projektov skrbniškega sklada EU za Afriko prvotno opredeljenih v okviru drugih instrumentov EU in da jih je skrbniški sklad nato prevzel. V nekaterih primerih je prihranek časa pomenil, da operativni odbori pred odobritvijo projektov skrbniškega sklada niso imeli dovolj časa za temeljito oceno predlogov (glej odstavek 31).

Glede sklepanja pogodb Sodišče ugotavlja, da so bile v okviru skrbniškega sklada EU za Afriko v prvi polovici njegove življenjske dobe sklenjene pogodbe v vrednosti 45 % vseh razpoložljivih sredstev (glej sliko 4). Čeprav je bilo v okviru skrbniškega sklada EU za Afriko na splošno mogoče pospešiti sklepanje pogodb³⁴, je pri drugih veljavnih instrumentih za izredne razmere ta postopek še vedno hitrejši. Na primer, instrument za prispevanje k stabilnosti in miru, ki se uporablja na podobnih področjih kot skrbniški sklad EU za Afriko, omogoča uporabo ukrepov izredne pomoči.³⁵ 86 % vseh pogodb v zvezi s temi ukrepi se sklene v štirih mesecih³⁶ (v primerjavi z 270 dnevi v okviru skrbniškega sklada EU za Afriko) po tem, ko Komisija sprejme sklep o financiranju. Ker je skrbniški sklad EU za Afriko instrument nujne pomoči, bi bilo pričakovati, da bo sklepanje pogodb hitrejše.

Vir: Pripravljeno po podatkih Evropske komisije o stanju izvajanja z dne 31. avgusta 2018, ki so objavljeni na spletišču skrbniškega sklada EU za Afriko (vsi zneski so zaokroženi).

Skrbniški sklad EU za Afriko je v primerjavi s tradicionalno razvojno pomočjo pri izvajanju projektov le delno prispeval k pospešitvi postopka. V okviru skrbniškega sklada so se pojavljali podobni izzivi kot pri tradicionalnih instrumentih, kar se odraža tudi v nizki ravni plačil (glej sliko 4), ki so večinoma (skoraj 90 %) predplačila ali proračunska podpora³⁷. Zahtevno in izzivov polno okolje, v katerem se skrbniški sklad EU za Afriko izvaja, je po mnenju Komisije najpogostejši vzrok za zamude, saj partnerji izvajalci pogosto ne morejo posredovati na konfliktnih območjih.

Kljub temu pa bi bilo zaradi izjemnih okoliščin, v katerih se skrbniški sklad EU za Afriko izvaja, razumno pričakovati, da bo Komisija sistematično ocenila možnost uporabe ukrepov za pospešitev postopka in o tem razpravljala z možnimi partnerji izvajalci. Eden od načinov, kako pospešiti začetek izvajanja, je zagotoviti, da se stroški priprave projektov štejejo za upravičene od datuma odobritve projekta (tj. po sprejetju ključnih projektnih pogojev in kadar je to ustrezno). Smernice Komisije o izrednih razmerah tak pristop namreč omogočajo.

Sodišče je ugotovilo, da v večini dokumentov o ukrepu, ki so bili predloženi operativnemu odboru v odobritev, ni bil naveden predviden začetek projektnih dejavnosti, marveč skupno trajanje projektov (12 do 60 mesecev pri projektih, ki jih je Sodišče preučilo). Zato operativni odbori tega vidika niso mogli upoštevati pri odobritvi projektov ali razmisliti o drugih možnosti, da bi zagotovili hitrejši začetek izvajanja.

Projekti so začeli prinašati izložke, vendar pa sistem za spremljanje rezultatov, ki presega okvire posameznih sklopov, še ne deluje.

Spremljanje

Leta 2017 je bila za tri sklope skrbniškega sklada EU za Afriko sprejeta skupna platforma za spremljanje vseh projektov, ki vsebuje logične okvire³⁸, ciljne vrednosti in ustrezne dejanske vrednosti za vsak posamezen kazalnik. Komisija je v okviru tega sistema spremljanja evidentirala večino ciljnih vrednosti za projekte skrbniškega sklada, vendar rezultati še niso na voljo. Prav tako niso vsi partnerji izvajalci pripravljeni vnašati podatkov v skupno platformo niti jih večina ni pogodbeno vezanih, da bi to počeli. Razlog za to je, da sistem ob podpisu pogodb še ni bil pripravljen ali načrtovan, Komisija pa v sporazumih o financiranju tega ni predvidela.

Med revizijo je Komisija za to platformo za spremljanje oblikovala nabor 19 zbirnih kazalnikov, ki veljajo za vse tri sklope. Vendar se nekateri od teh kazalnikov prekrivajo, povezava med njimi in kazalniki na višji ravni, ki so na voljo v splošnem okviru skrbniškega sklada za rezultate, pa ni vedno jasna (glej okvir 4).

Doslej se je v sklopu za območje Sahela in Čadskega jezera uporabljal sistem CAD (sistem za zbiranje, analiziranje in razširjanje informacij), v sklopu za Afriški rog pa sistem MLS (sistem za spremljanje in učenje). V okviru sklopa za Severno Afriko so bili sprejeti ukrepi za vzpostavitev lastnega sistema za spremljanje in vrednotenje. Zaradi preobilja informacij in sistemov za spremljanje ni enotnega in celovitega pregleda rezultatov, ki so bili skupno doseženi v okviru skrbniškega sklada EU za Afriko.

Poleg tega ni jasno, kako so razmejene odgovornosti za spremljanje med partnerji izvajalci in Komisijo ali delegacijami EU. Na primer, pri projektu v Nigru (projekt št. 7) je bil celoten proračun projekta porabljen v 12 in ne 36 mesecih, kot je bilo predvideno, in sicer predvsem za dosego enega cilja, ki so si ga zastavili tudi drugimi donatorji (neposredna pomoč za migrante). Na druga dva cilja – upravljanje in dejavnosti, povezane z razvojem – pa se večinoma ni osredotočal. Sodišče je prav tako opazilo vzorec zamud³⁹ pri projektih, povezanih z varnostjo, upravljanjem meja in podobnimi področji.

Med revizijo ni bilo na voljo poročil o spremljanju ROM⁴⁰ za projekte, ki jih je zajemala revizija. Komisija je vsaj enkrat obiskala vse projekte, ki se izvajajo v Nigru, kar je osebju Komisije omogočilo spremljanje projektov. V Libiji Komisija zaradi težavnih varnostnih razmer ni mogla obiskati vseh projektov, ki so se izvajali, je pa preučevala možnost, da uvede spremljanje, ki bi ga izvajale tretje strani (tj. sklenitev pogodb o spremljanju z lokalnimi akterji). Bistveni element spremljanja je redno preverjanje projektov na podlagi njihovega logičnega okvira. Večina revidiranih projektov je vsebovala le začasne logične okvire, ki jih je bilo treba izpopolniti po začetni fazi projekta, tj. šele po podpisu ustreznih pogodb. V začetni fazi se partnerji izvajalci posvetujejo s končnimi upravičenci in opredelijo specifične potrebe prebivalstva ali uprave. V dogovoru z delegacijo EU razvijejo ali posodobijo kazalnike in ciljne vrednosti. Po mnenju Komisije ta pristop omogoča nekaj prilagodljivosti v težavnih razmerah in zbiranje podatkov, ki sprva niso na voljo. Vendar tudi po posodobitvi logičnih okvirov revidirani projekti niso imeli merljivih ožjih ciljev, zaradi česar specifični cilji še vedno niso bili SMART⁴¹ (glej okvir 5).

Uporabnost nekaterih kazalnikov je bila skromna. Pri enem projektu (projekt št. 10) je kazalnik temeljil na naknadnih političnih odločitvah lokalnih organov. Tovrstni kazalniki so šibki, saj partnerji izvajalci ne morejo vplivati na take odločitve in ne morejo biti odgovorni zanje. Sodišče je odkrilo tudi kazalnike, ki so temeljili na mnenjih upravičencev (npr. rezultati anket), ki so subjektivna in težko preverljiva. V okvir so bili vključeni še drugi kazalniki, ker so jih partnerji izvajalci uporabljali pri svojem notranjem poročanju, kar povečuje upravno breme za skrbniški sklad EU za Afriko.

Na podlagi ustreznih referenčnih vrednosti je mogoče oceniti napredek, ki je bil dosežen v zvezi s skupnimi potrebami, in sicer tako v relativnem kot v absolutnem smislu. Referenčne vrednosti so bile šibka točka vseh logičnih okvirov, ki jih je Sodišče analiziralo, tudi tistih, ki so bili spremenjeni. Ker je v večini primerov referenčna vrednost, ki je bila povezana s specifičnimi kazalniki, znašala nič ali bila označena z N/A (ni relevantno)⁴², ni bilo mogoče prikazati relativnega napredka. V enem primeru so bili kazalniki merjeni, kljub temu da zanje niso bile določene referenčne vrednosti.⁴³ Takšne meritve ne prinašajo nobenih koristnih informacij o napredku.

Izložki tekočih projektov

Med revizijo so bili projekti, ki se financirajo iz skrbniškega sklada EU za Afriko, v glavnem v zgodnji fazi izvajanja, kljub temu pa so revidirani projekti v Libiji in Nigru že začeli prinašati prve izložke (glej primere v okviru 6). Revizijska ekipa je med projekti v Nigru obiskala prehodni center za migrante in migracijsko opazovalnico v Agadezu (eno od 15, ki so bile ustanovljene v okviru skrbniškega sklada EU za Afriko) ter opravila razgovore s policijskimi preiskovalci, ki sodelujejo pri razbijanju mrež trgovine z ljudmi. V Libiji zaradi varnostnih razmer ni bilo mogoče obiskati nobenega od tekočih projektov.

Po podatkih agencije Frontex je skupno število nezakonitih prehodov migrantov v EU doseglo vrh leta 2016, naslednje leto pa se je zmanjšalo (glej sliko 5). Skrbniški sklad EU za Afriko je eden od številnih instrumentov – tako EU kot tudi tretjih držav – ki prispeva k izboljšanju vrednosti, ki se od sklopa do sklopa razlikujejo.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov agencije Frontex iz let 2014 do 2017

Letno poročilo o skrbniškem skladu EU za Afriko za leto 2017 ne vsebuje celovitih že doseženih rezultatov, marveč število odobrenih projektov, porabljena sredstva in primere doseženih izložkov. Čeprav je letno poročilo enoten, konsolidiran dokument, poročanja v okviru treh sklopov ni dosledno. Na primer, poglavje 3 (strateške usmeritve, izvajanje in rezultati) za vsak sklop vsebuje preglednice s podatki o dodelitvi sredstev prednostnim nalogam, ki se financirajo v okviru posameznega sklopa. Vendar pa imajo upravitelji skrbniškega sklada zaradi splošnih ciljev v okviru skrbniškega sklada EU za Afriko veliko svobode pri odločanju o klasifikaciji projektov. To pomeni, da sredstev, ki se dodeljujejo prednostnim nalogam in sklopom ni lahko primerjati.

Sklepi in priporočila

Skrbniški sklad EU za Afriko, za katerega so značilni veliki izzivi, je bil ustanovljen kot nujni skrbniški sklad za reševanje kriz v treh afriških regijah in naj bi prispeval tudi k doseganju dolgoročne stabilnosti in razvojnih ciljev.

Sodišče je prišlo do zaključka, da je skrbniški sklad EU za Afriko prilagodljivo orodje, vendar pa bi moral biti glede na še nevidene izzive, s katerimi se spoprijema, bolj osredotočen. Ni določeno, katere krize naj bi se reševale s skladom (npr. po regijah, državah, vplivu na stabilnost). Čeprav splošni cilji skrbniškega sklada omogočajo fleksibilnost, pa strategija ni dovolj osredotočena, da bi usmerjala ukrepe po treh sklopih ter podpirala merjenje rezultatov in poročanje o njih. Poleg tega strateške smernice, ki so na voljo upraviteljem skrbniškega sklada, doslej niso bile zelo specifične (glej odstavke 15 do 19).

Komisija ni celovito analizirala potreb, ki jih je treba zadovoljiti v okviru skrbniškega sklada, niti sredstev, ki jih ima ta na voljo. Sodišče je ugotovilo, da ugotovljene potrebe niso bile količinsko opredeljene niti ni bila določena kritična masa, ki je potrebna za financiranje. Ugotovilo je tudi, da združevanje sredstev in zmogljivosti ni bilo optimalno in sistematično. Poleg tega še ni bil razvit ustrezen mehanizem za pridobljena spoznanja (glej odstavke 20 do 24).

Priporočilo 1 – Izboljšati kakovost ciljev skrbniškega sklada EU za Afriko

Komisija naj upravnemu odboru skrbniškega sklada predlaga pregled obstoječih ciljev in prioritet skrbniškega sklada EU za Afriko, da bodo ti konkretnejši in bolj uresničljivi. V zvezi s tem naj upošteva posebne izzive treh sklopov in, kolikor je mogoče, vključi cilje in referenčne vrednosti. Pri tem naj Komisija uporabi zlasti:

1. izložke centra za raziskave in zbiranje dokazov,
2. zmogljivosti vseh donatorjev in
3. mehanizem za pridobljena spoznanja za skrbniški sklad kot celoto.

Časovni okvir: do konca leta 2019.

Postopki za izbiro projektov se razlikujejo med posameznimi sklopi. Sodišče ni odkrilo dokumentiranih ocen predlogov projektov, ki bi temeljile na vnaprej opredeljenih merilih. Operativni odbori so delovali predvsem kot forumi za odobritev projektov, vendar je Sodišče ugotovilo, da informacije, ki so jim bile na voljo, niso bile vedno popolne ali zagotovljene pravočasno, da bi služile kot osnova za dobro pripravljene odločitve (glej odstavke 27 do 32).

Primerjalne prednosti financiranja projektov v okviru skrbniškega sklada EU za Afriko niso bile vedno dobro pojasnjene. Sodišče je našlo primere projektov, ki so zadovoljevali podobne potrebe kot drugi instrumenti EU (glej odstavke 33 do 38).

Priporočilo 2 – Revidirati postopek za izbor projektov

Komisija naj

1. opredeli jasna skupna merila za vse sklope in na njihovi podlagi dokumentira oceno predlogov projektov;
2. operativnim odborom zagotovi seznam prejetih predlogov, za katere upravitelji skrbniškega sklada niso pripravili dokumentov o ukrepu, vključno z razlogi za zavrnitev;
3. operativne odbore obvesti o bistvenih spremembah že odobrenih projektov (npr. spremembah ciljev, proračuna in trajanja);
4. v dokumentu o ukrepu pripravi poseben razdelek, ki bo prikazoval primerjalne prednosti podpore za projekt v okviru skrbniškega sklada EU za Afriko v primerjavi z drugimi oblikami podpore EU.

Časovni okvir: do srede leta 2019.

Projekti v okviru skrbniškega sklada EU za Afriko so se uvajali hitreje kot v okviru tradicionalnih instrumentov. V okviru sklada je bilo na splošno mogoče pospešiti sklepanje pogodb in nakazovanje predplačil. Vendar pa se v zvezi s projekti pojavljajo podobni izzivi kot pri tradicionalnih instrumentih, zaradi katerih prihaja do zamud pri njihovi izvedbi. Čeprav se skrbniški sklad EU za Afriko izvaja v izjemnih razmerah, Komisija ni v celoti uporabila pospešenih ukrepov. Ti bi lahko olajšali delo partnerjev izvajalcev in omogočili hitrejši začetek projektnih dejavnosti (glej odstavke 39 do 44).

Priporočilo 3 – Sprejeti ukrepe za pospešitev izvajanja

Komisija naj opredeli vse pospešene postopke, ki bi jih bilo mogoče uporabiti za skrbniški sklad EU za Afriko, in ob posvetovanju s potencialnimi partnerji izvajalci po potrebi okrepi njihovo uporabo.

Časovni okvir: do konca leta 2019.

V okviru skrbniškega sklada EU za Afriko je bil sprejet skupen sistem za spremljanje, ki pa še ne deluje, trije sklopi pa so doslej uporabljali različne sisteme za zbiranje proračunskih informacij, spremljanje in ocenjevanje. Sodišče je ugotovilo, da cilji projektov pogosto niso bili specifični, merljivi, dosegljivi, realistični in časovno določeni (SMART), kazalniki, ki so bili uporabljeni za merjenje smotrnosti projektov, pa so bili brez referenčnih vrednosti. Skrbniški sklad EU za Afriko je sicer prispeval k prizadevanjem za zmanjšanje števila migrantov z neurejenim statusom, ki prihajajo iz Afrike v Evropo. Kako velik je ta prispevek, pa ni mogoče natančno oceniti. Revidirani projekti so bili v zgodnji fazi izvajanja, vendar so že začeli prinašati izložke (glej odstavke 45 do 53).

Priporočilo 4 – Izboljšati spremljanje v okviru skrbniškega sklada EU za Afriko

Komisija naj

1. poskrbi za to, da bo skupni sistem za spremljanje v celoti deloval;
2. vključi cilje SMART v logične okvire projektov in izboljša kakovost kazalnikov z določitvijo količinsko opredeljenih referenčnih vrednosti in ciljnih vrednosti.

Časovni okvir: do srede leta 2019.

To poročilo je sprejel senat III, ki ga vodi članica Evropskega računskega sodišča Bettina JAKOBSEN, v Luxembourgu na zasedanju 16. oktobra 2018.

Za Evropsko računsko sodišče

Klaus-Heiner LEHNE
Predsednik

Kratice in okrajšave

Dokument o ukrepu: Dokument, ki vsebuje vse pomembne informacije o projektu ali programu

GD DEVCO: Generalni direktorat za mednarodno sodelovanje in razvoj

GD NEAR: Generalni direktorat za sosedstvo in širitvena pogajanja

Komisija: Evropska komisija

Skrbniški sklad EU za Afriko: Nujni skrbniški sklad EU za stabilnost in odpravljanje temeljnih vzrokov za nezakonite migracije in razseljevanje v Afriki

Ustanovni sporazum: Dokument o ustanovitvi skrbniškega sklada EU za Afriko

Končne opombe

¹ Pravna podlaga za vzpostavitev skrbniških skladov EU za zunanje delovanje je člen 187 finančne uredbe (Uredba (EU, Euratom) št. 966/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2012 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije, in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 (UL L 298, 26.10.2012, str. 1)). V finančni uredbi iz leta 2018 (Uredba (EU, Euratom) 2018/1046 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. julija 2018 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije, spremembi uredb (EU) št. 1296/2013, (EU) št. 1301/2013, (EU) št. 1303/2013, (EU) št. 1304/2013, (EU) št. 1309/2013, (EU) št. 1316/2013, (EU) št. 223/2014, (EU) št. 283/2014 in Sklepa št. 541/2014/EU ter razveljavitvi Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012 (UL L 193, 30.7.2018, str. 1)), ki je začela veljati 2. avgusta 2018, je to urejeno v členu 234.

² Člen 58(1)(c) finančne uredbe iz leta 2012, zdaj člen 62(1)(c) finančne uredbe iz leta 2018.

³ Ustanovni sporazum so pripravili Evropska komisija, države članice EU in drugi donatorji.

⁴ Ostali skladi so (a) skrbniški sklad Bêkou za Srednjeafriško republiko, ustanovljen julija 2014 za spodbujanje izhoda države iz krize in njene obnove, (b) skrbniški sklad Madad, ustanovljen decembra 2014 kot odziv na krizo v Siriji, ter (c) skrbniški sklad za Kolumbijo, ustanovljen leta 2016 za zagotavljanje podpore v pokonfliktnem procesu.

⁵ Prvotno je skrbniški sklad EU za Afriko zajemal 23 držav. Upravni odbor skrbniškega sklada se je na svoji drugi seji dne 13.12.2016 odločil vključiti še Gano, Gvinejo in Slonokoščeno obalo.

⁶ Države članice EU, ki niso prispevale v skrbniški sklad EU za Afriko, lahko prav tako sodelujejo kot opazovalke.

⁷ Osebje iz GD DEVCO (predsedovanje operativnima odboroma za Sahel in Čadsko jezero ter Afriški rog), GD NEAR (predsedovanje operativnemu odboru za Severno Afriko), GD ECHO, GD HOME ter osebje Službe za instrumente zunanje politike.

⁸ Delegacija EU v Libiji je bila premeščena v Tunis zaradi izbruha oboroženih spopadov konec leta 2014.

⁹ Sodišče je vsem državam, ki sodelujejo v skrbniškem skladu EU za Afriko, poslalo vprašalnik (na katerega je odgovorilo 21 od 28 držav). Revizorji Sodišča so opravili ločene razgovore s predstavniki držav članic, ki največ prispevata v skrbniški sklad (Nemčija in Italija), držav članic s projekti v Nigru in Libiji (Francija in Luksemburg) ter drugih izbranih držav članic (kot so Belgija, Portugalska in Švedska).

¹⁰ Uvodna izjava 18 ustanovnega sporazuma: Skrbniški sklad bo svoje cilje dosegal z združevanjem sredstev in zmogljivosti zaradi analiziranja, opredeljevanja in izvajanja ukrepov, ki jih bodo zagotavljali zlasti donatorji, dejavni v regiji. Cilj je izkoristiti instrumente in strokovno znanje Komisije in držav članic EU za pripravo odločnega evropskega odziva.

¹¹ Člen 2 (Cilji skrbniškega sklada) sporazuma o ustanovitvi skrbniškega sklada EU za Afriko (ustanovni sporazum). Ustanovni sporazum so pripravile Evropska komisija in sodelujoče države članice EU.

¹² Sklep Komisije C(2015) 7293 z dne 20.10.2015 o vzpostavitvi skrbniškega sklada EU za Afriko.

¹³ Ti vključujejo (a) večje gospodarske in zaposlitvene priložnosti, (b) krepitev odpornosti skupnosti, (c) izboljšanje upravljanja migracij v izvornih, tranzitnih in namembnih državah ter (d) izboljšanje upravljanja in preprečevanja konfliktov.

¹⁴ https://ec.europa.eu/europeaid/eu-emergency-trust-fund-strategic-orientation-document_en.

¹⁵ Operativni okviri za tri razdelke so bili potrjeni dne 15.2.2016 za območje Sahela in Čadskega jezera, dne 31.5.2016 za območje Afriškega roga in dne 16.12.2016 za območje Severne Afrike.

¹⁶ Referenčne vrednosti so po definiciji jasno določena izhodišča, na podlagi katerih se začne izvajanje in ocenjuje napredek.

¹⁷ Uvodna izjava 18 ustanovnega sporazuma.

¹⁸ Center za raziskave in zbiranje dokazov v okviru tega skopa je pregledal strokovno literaturo, da bi ocenil stanje raziskav na področju migracij, razseljevanja in konfliktov v Afriškem rogu, in pri tem upošteval tudi akterje, ki so se v času ocene ukvarjali z migracijami in konflikti na Afriškem rogu.

¹⁹ V skladu z glosarjem Glossary of Key Terms in Evaluation and Results Based Management, ki ga je OECD izdala leta 2002, se pridobljena spoznanja ponavadi razumejo kot posploševanja na podlagi izkušenj, pridobljenih pri ocenjevanju prednosti ali slabosti pri pripravi, zasnovi in izvajanju, ki vplivajo na smotrnost, izid in učinek.

²⁰ Finančna uredba določa: „[…] skrbniški skladi Unije zagotovijo […] boljšo kontrolo Unije nad tveganji […]“ (člen 187(3)(b)).

²¹ Na četrti seji upravnega odbora skrbniškega sklada aprila 2018 sta še dve državi članici opozorili, da je treba preučiti spremljanje tveganja za vse projekte ter dodatno izboljšati spremljanje in vrednotenje.

²² V skladu s temi merili morajo projekti (a) ustrezati dvojni logiki, in sicer ali preprečujejo nezakonite migracije in prisilno razseljevanje ter omogočajo boljše upravljanje migracij ali pa vzpostavljajo celovit pristop k stabilnosti, varnosti in odpornosti; (b) spadati na tematsko in geografsko področje uporabe vseh vpletenih finančnih instrumentov in upoštevati njihove ustrezne ureditve, zlasti predpise v okviru uradne razvojne pomoči; (c) spadati na specifična področja ukrepanja, ki so bila opredeljena v operativnem okviru; (d) dopolnjevati druge ukrepe EU in držav članic v regiji; (e) imeti soglasje organov držav upravičenk.

²³ Zapisnika sej operativnega odbora za Sahel in Čadsko jezero dne 14.1.2016 in 18.4.2016.

²⁴ V skladu s členom 7 poslovnika operativnega odbora morajo biti dokumenti za sejo predloženi čim prej, najkasneje pa 15 dni pred datumom seje. Na primer, v zapisniku pete seje operativnega odbora za Afriški rog, ki je potekala decembra 2017, je navedeno, da je operativni odbor globoko zaskrbljen nad pozno razdelitvijo dokumentacije za sejo, ki mora biti v bodoče razdeljena dovolj zgodaj (tri tedne) pred sejo.

²⁵ Člen 6.6.5.

²⁶ Na prvi seji operativnega odbora januarja 2016 je bil sprejet projekt 8 v Nigru. V pripravljalni/pogajalski fazi so agencije držav članic predlagale, naj se cilji ukrepa spremenijo. Posledično se je opis ukrepa, ki je bil podpisan septembra 2016, občutno razlikoval od dokumenta o ukrepu, ki ga je sprejel operativni odbor. Operativni odbor za območje Sahela in Čadskega jezera o tej spremembi ni bil obveščen.

²⁷ Skupni seji sta bili 16.12.2015 in 26.2.2018.

²⁸ Dva od njih sta center za raziskave in zbiranje dokazov ter instrument za tehnično sodelovanje.

²⁹ Člen 187(3)(b) finančne uredbe določa, da se skrbniških skladov EU „ne bi smelo ustanavljati, če bi le podvojili obstoječe načine financiranja ali podobne instrumente brez dodatnosti”.

³⁰ Ta zahteva je določena v razdelku 2 dokumenta o strateški usmeritvi pod načeli intervencije – komplementarnost (str. 11), v skladu s katero je cilj skrbniškega sklada odpraviti tako geografske kot tudi tematske vrzeli, ki se ne odpravljajo z drugimi sredstvi ali jih ne odpravljajo drugi razvojni partnerji (vključno z državami članicami EU). To je treba navesti za vsak odobren projekt.

³¹ Uredba 2017/1601 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. septembra 2017 o vzpostavitvi Evropskega sklada za trajnostni razvoj (EFSD), jamstva EFSD ter jamstvenega sklada EFSD, člen 3 – Namen.

³² V skladu z uvodno izjavo 10 Sklepa Komisije C(2015) 7293 z dne 20. oktobra 2015 se s skrbniškim skladom Evropski uniji in državam članicam zagotavlja hiter in prilagodljiv instrument za doseganje takojšnjih in konkretnih rezultatov v kočljivih in hitro spreminjajočih se nestabilnih okoliščinah.

³³ S tradicionalnimi razvojnimi instrumenti imamo v mislih Evropski razvojni sklad in instrumente v okviru proračuna EU, v okviru katerih se lahko financirajo dejavnosti v 26 afriških državah, ki jih zajema skrbniški sklad EU za Afriko, in sicer evropski instrument sosedstva in instrument za razvojno sodelovanje.

³⁴ Prizadevanja Komisije za hitrejše sklepanje pogodb so zajemala pošiljanje dopisov državam članicam in razgovore z izvajalskimi agencijami držav članic v okviru mreže akterjev na področju evropskega razvojnega sodelovanja z imenom Practitioners’ Network for European Development Cooperation, ki je platforma 15 izvajalskih agencij držav članic za usklajevanje.

³⁵ Člen 3 Uredbe (EU) št. 230/2014 z dne 11. marca 2014 o vzpostavitvi instrumenta za prispevanje k stabilnosti in miru.

³⁶ Letno poročilo o dejavnostih za leto 2017 – Služba za instrumente zunanje politike – priloga 12, tabele o smotrnosti, str. 139.

³⁷ Proračunska podpora Nigru (projekt št. 12) predstavlja 7 % vseh izplačanih sredstev.

³⁸ Opis projekta, ki vsebuje cilje, ciljne vrednosti in kazalnike.

³⁹ Pri projektu št. 11 je zamuda znašala tri mesece in pol, pri projektu št. 5 sedem mesecev, dvoletni projekt št. 4 pa je bilo v času te revizije treba podaljšati, da bi bili doseženi njegovi glavni rezultati.

⁴⁰ V rezultate usmerjeno spremljanje. Urad za sodelovanje EuropeAid je leta 2000 vzpostavil sistem v rezultate usmerjenega spremljanja, da bi se okrepili spremljanje, vrednotenje in preglednost razvojne pomoči. Sistem temelji na kratkih in osredotočenih ocenah, ki jih na kraju samem opravijo zunanji strokovnjaki. V okviru sistema se uporablja strukturirana in enotna metodologija, ki je osnovana na petih merilih, in sicer na ustreznosti, učinkovitosti, uspešnosti, potencialnem učinku in verjetni trajnosti.

⁴¹ Specifični, merljivi, dosegljivi, ustrezni in časovno opredeljeni cilji.

⁴² To velja za projekte št. 4, 5, 7, 11, 13, 17, 18, 19 in 20.

⁴³ Pri projektu št. 7 so bile za kazalnike navedene vrednosti o doseganju ciljnih vrednosti za zagotavljanje pomoči v prehodnih centrih in pri prostovoljnih vrnitvah (npr. 380 %, 415 %, 225 % itd.), vendar brez ocen referenčnih vrednosti, ki bi služile za primerjavo.

Revizijska ekipa

Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij politik in programov EU ali tem v zvezi z upravljanjem na posameznih področjih proračuna. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti je opravil revizijski senat III – zunanji ukrepi, varnost in pravica – ki mu predseduje članica Evropskega računskega sodišča Bettina Jakobsen, ki je tudi poročevalka za to poročilo. Pri reviziji so sodelovali vodja njenega kabineta Katja Mattfolk, ataše v njenem kabinetu Kim Storup, vodilna upravna uslužbenka Beatrix Lesiewicz, vodja naloge Emmanuel-Douglas Hellinakis, atašejka Laura Gores ter revizorja Jiri Lang in Piotr Zych.

Od leve proti desni: Katja Mattfolk, Kim Storup, Emmanuel-Douglas Hellinakis, Jiri Lang, Bettina Jakobsen in Piotr Zych.

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2018

© Evropska unija, 2018

Za dovoljenje za uporabo ali reprodukcijo fotografij ali drugega gradiva, za katere Evropska unija nima avtorskih pravic, je treba zaprositi neposredno imetnike avtorskih pravic.

STIK Z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
• po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

ISKANJE INFORMACIJ O EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: https://europa.eu/european-union/index_sl.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s spletišča EU Bookshop (https://publications.europa.eu/sl/publications) ali jih na tem spletišču naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (https://europa.eu/european-union/contact_sl).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1951 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=sl.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.