ELi hädaolukorra usaldusfond Aafrika jaoks: paindlik, kuid piisavalt fookustamata

Kokkuvõte

Alates jaanuarist 2013 on ELi eelarvet reguleeriv finantsmäärus võimaldanud Euroopa Komisjonil luua ja hallata Euroopa Liidu välistegevuse usaldusfonde. Need on mitme rahastajaga usaldusfondid, mida kasutatakse hädaolukorra aegsete, hädaolukorra järgsete või temaatiliste meetmete jaoks.

Aafrikas stabiilsuse tagamiseks ning ebaseadusliku rände algpõhjuste ja ümberasustatud isikutega tegelemiseks mõeldud Euroopa Liidu usaldusfond (edaspidi „ELi Aafrika usaldusfond“) on suunatud stabiilsuse suurendamisele ja rände paremale haldamisele, tegeledes ebastabiilsuse, sundrände ja ebaseadusliku rände algpõhjustega. Fondi loomises lepiti kokku novembris 2015 Vallettas toimunud rändeteemalisel tippkohtumisel. Fondist toetatakse tegevust 26 riigis kolmes Aafrika piirkonnas: Saheli ja Tšaadi järve, Aafrika Sarve ning Põhja-Aafrika piirkonnas.

Kontrollikoda uuris, kas ELi Aafrika usaldusfond on hästi kavandatud ja hästi rakendatud. Kontrollikoda järeldab, et ELi usaldusfond on paindlik vahend, kuid arvestades enneolematuid probleeme, millega fond silmitsi on, peaks selle kavandamine olema paremini fookustatud. ELi Aafrika usaldusfond oli traditsiooniliste vahenditega võrreldes projektide käivitamisel kiirem. Fondil on üldiselt õnnestunud lepingute sõlmimist ja ettemaksete tegemist kiirendada. Selle projektide rakendamisel ollakse aga silmitsi samade raskustega, nagu traditsioonilistest vahenditest rahastatud projektide puhul.

Kontrollikoda leidis, et ELi Aafrika usaldusfondi eesmärgid on laiaulatuslikud. See on võimaldanud paindlikkust, et kohandada toetust vastavalt erinevatele ja muutuvatele olukordadele, kuid laiaulatuslikkusest on vähe kasu meetmete suunamisel kolme piirkonda ning nende mõju mõõtmisel. Komisjon ei ole põhjalikult analüüsinud ega kindlaks määranud vajadusi, mida usaldusfond peab käsitlema, ega tema käsutuses olevaid vahendeid. Kontrollikoda leidis ka, et kolme piirkonna juhtidele antud strateegilised suunised ei olnud piisavalt spetsiifilised ning rahastajate vahendite ja võimekuse ühendamine ei ole veel piisavalt tulemuslik.

Fondi rakendamist uurides leidis kontrollikoda, et projektide valikumenetlused erinesid piirkonniti ning et projektiettepanekute hindamiskriteeriumid ei olnud piisavalt selged ega dokumenteeritud. Lisaks ei selgitatud alati üksikasjalikult projektide ELi Aafrika usaldusfondi kaudu rahastamise suhtelist eelist.

Kuigi ELi Aafrika usaldusfond on vastu võtnud ühise järelevalvesüsteemi, ei ole see veel toimiv ja kolm piirkonda kasutavad tulemuslikkuse jälgimiseks eri süsteeme. Kontrollikoda leidis, et projektieesmärgid ei vastanud sageli SMART-kriteeriumidele ja tulemuslikkuse mõõtmiseks kasutatavatel näitajatel puudusid võrdlusalused. Auditeeritud projektide elluviimine oli alles alanud, kuid neil oli juba väljundeid.

ELi Aafrika usaldusfond on aidanud vähendada Aafrikast Euroopasse saabuvate ebaseaduslike rändajate arvu, kuid fondi panust ei ole võimalik täpselt mõõta.

Kontrollikoda esitab oma auditi põhjal mitu soovitust, mis tuleks võimalikult kiiresti ellu viia, võttes arvesse, et ELi Aafrika usaldusfondi tegevus peaks lõppema 2020. aastal. Komisjon peaks

• parandama ELi Aafrika usaldusfondi eesmärkide kvaliteeti,
• vaatama läbi projektide valikumenetluse,
• võtma meetmeid projektide rakendamise kiirendamiseks,
• parandama ELi Aafrika usaldusfondi järelevalvet.

Sissejuhatus

ELi usaldusfondid

Usaldusfond on ühe või mitme rahastajaga mõne konkreetse arengueesmärgi täitmiseks asutatav fond, mida tavaliselt haldab mõni rahvusvaheline organisatsioon, nagu Maailmapank või Ühinenud Rahvaste Organisatsioon. Alates 1990. aastatest on rahvusvahelise koostöö rahastamiseks üha enam kasutatud usaldusfonde. Neid luuakse sageli seoses kriisidega (nt loodusõnnetused või konfliktid).

Alates 2013. aastast on finantsmäärus võimaldanud komisjonil luua Euroopa Liidu usaldusfonde (ELi usaldusfondid)¹. ELi usaldusfondid koosnevad ELi eelarve või Euroopa Arengufondi (EAF) vahenditest, millele lisanduvad ühe või mitme muu rahastaja, sealhulgas liikmesriikide ja ELi-väliste rahastajate toetused. ELi usaldusfonde hädaabi- või hädaolukorra järgsete meetmete jaoks saab komisjon rakendada kas otse või kaudselt, delegeerides eelarve täitmisega seotud ülesanded konkreetsetele asutustele².

ELi Aafrika usaldusfond

2014. aastal suurenes drastiliselt nende rändajate arv, kes üritasid lõunapoolse piiri kaudu Euroopasse jõuda (tingituna ebastabiilsest olukorrast Süürias, Iraagis, Liibüas, Eritreas ja Afganistanis ning Saheli ja Tšaadi järve piirkondades). Paljud Aafrika eri piirkondadest pärit rändajad on kaotanud oma elu, püüdes Euroopasse pääsemiseks Vahemerd ületada. Need piirkonnad said ELi välisrändepoliitika fookuseks, eriti pärast seda, kui 2016. aastal, pärast ELi-Türgi kokkulepet, suleti nn Balkani rändetee.

Aprillis 2015 otsustas Euroopa Ülemkogu vastusena kriisile korraldada rahvusvahelise tippkohtumise, et arutada rändeküsimusi Aafrika maade ja teiste oluliste riikidega. Tippkohtumine toimus 11. ja 12. novembril 2015 Vallettas (Malta). Selle tulemusena koostati ülddeklaratsioon ja tegevuskava, mis hõlmas 5 prioriteetset valdkonda ja 16 prioriteetset algatust. Lisaks kirjutasid 25 ELi liikmesriiki, Norra, Šveits ja Euroopa Komisjon alla asutamislepingule³, millega loodi ametlikult ELi hädaolukorra usaldusfond stabiilsuse tagamiseks ja ebaseadusliku rände algpõhjustega tegelemiseks Aafrikas (edaspidi „ELi Aafrika usaldusfond“) koos selle juurde kuuluva strateegiaga.

ELi Aafrika usaldusfond on praeguse seisuga kolmas Euroopa Komisjoni (edaspidi „komisjon“) majandatav usaldusfond⁴. Sellega toetatakse tegevust 26 Aafrika riigis⁵ kolmes piirkonnas: Saheli ja Tšaadi järve, Aafrika Sarve ning Põhja-Aafrika piirkonnas. ELi Aafrika usaldusfondiga hõlmatud riigid on esitatud joonisel 1.

Allikas: Euroopa Komisjon, „2017. aasta aruanne ELi Aafrika usaldusfondi kohta“.

ELi Aafrika usaldusfondi asutamislepinguga loodi järgmised haldus- ja juhtorganid:

1. usaldusfondi nõukogu, mille eesistuja on komisjon (rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat), keda abistab Euroopa välisteenistus ja muud komisjoni talitused. Nõukogu koosneb rahastajate (ELi liikmesriigid ja muud riigid, kes on panustanud vähemalt 3 miljonit eurot) ja Euroopa Liidu nimel tegutseva komisjoni esindajatest. Ükski Aafrika riik ei ole seni otsustanud osaleda ELi Aafrika usaldusfondis täieliku hääleõigusega liikmena. Rahastajad, kes ei ole maksnud minimaalset toetust, osalevad vaatlejatena⁶ (vt I lisa). Vajaduse korral kutsutakse vaatlejatena osalema asjaomaste riikide ja nende piirkondlike organisatsioonide esindajad. Alates 2017. aastast on Euroopa Parlamendil fondis vaatleja staatus. Usaldusfondi nõukogu koostab vahendite kasutamise strateegilised suunised;
2. iga piirkonna tegevkomitee, kes kontrollib ja kiidab heaks usaldusfondi rahastatavad meetmed. See koosneb komisjoni⁷, Euroopa välisteenistuse ning rahastajate (ELi liikmesriigid ja muud riigid) esindajatest, kes on panustanud vähemalt 3 miljonit eurot. Nagu usaldusfondi nõukogu puhul, võivad vaatlejatena koosolekutel osaleda rahastajad, kes ei ole teinud minimaalset panust, toetust mitteandvad ELi liikmesriigid, asjaomased riigid ja nende piirkondlikud organisatsioonid. Euroopa Parlamendi esindajatel tegevkomitee koosolekutel vaatlejastaatust ei ole;
3. usaldusfondi juhtimise eest vastutab komisjon (usaldusisik), kes tegutseb usaldusfondi nõukogu ja tegevkomiteede sekretariaadina. Sekretariaat vastutab usaldusfondi rahastatavate meetmete rakendamise eest ja delegeerib haldusülesanded vastavalt töökorrale oma töötajatele (usaldusfondi juhtidele) (vt II lisa).

ELi Aafrika usaldusfondi kavandatud tegutsemisaeg on 2015. aastast kuni 2020. aasta lõpuni. 2018. aasta augusti lõpus moodustasid maksed ELi Aafrika usaldusfondile kokku 4,09 miljardit eurot. Suurima osa (3,6 miljardit eurot ehk 89% kogumaksetest) moodustasid EAFist ja ELi eelarvest tehtud ülekanded. ELi liikmesriigid koos Norra ja Šveitsiga eraldasid 379 miljonit eurot (11%). Joonisel 2 võrreldakse makseid kõikidesse ELi usaldusfondidesse.

Allikas: Euroopa Komisjoni eelarve peadirektoraadi 31. detsembri 2017. aasta igakuine aruanne ELi usaldusfondide mitmeaastase rakendamise kohta. Kõik arvud on ümardatud.

ELi Aafrika usaldusfond, mis asutati 2015. aasta lõpus, moodustas 1,5% kõikidest ametliku arenguabi vahenditest riikidele, mida see hõlmab.

Eri liiki hädaolukordade ja keeruliste kohalike olukordade tõttu hõlmab ELi Aafrika usaldusfond toiminguid hädaabist arenguabini.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

Kontrollikoja tulemusauditi käigus uuriti, kas ELi Aafrika usaldusfond on hästi kavandatud ja hästi rakendatud. Audit hõlmas ajavahemikku fondi loomisest 2015. aastal kuni 2018. aasta veebruari lõpuni. Käesoleva aruande esimeses osas käsitletakse ELi Aafrika usaldusfondi ülesehitust (selle eesmärke, komisjonipoolset vajaduste analüüsi ja rahastamist). Teises osas vaadeldakse ELi Aafrika usaldusfondi rakendamisega seotud konkreetseid aspekte (projektide valikumenetlused, järelevalvesüsteem ja auditeeritud projektide väljundid).

Audit viidi läbi ajavahemikus november 2017 kuni märts 2018. Kontrollikoja töö hõlmas tõendavate dokumentide läbivaatamist– see hõlmas näiteks programmitöö dokumente, eduaruandeid, projektide järelevalve- ja hindamisaruandeid ning samuti asjakohaseid dokumente, milles käsitletakse rahvusvaheliste organisatsioonide (ÜRO ja Maailmapanga) loodud usaldusfonde. Kontrollikoda külastas Nigerit ja ELi Liibüa delegatsiooni⁸. Küsitleti ELi Aafrika usaldusfondi töötajaid rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadis, Euroopa välisteenistuses, naabruspoliitika ja laienemisläbirääkimiste peadirektoraadis ning ELi Saheli eriesindajat, ELi Nigeri ja Liibüa delegatsioonide töötajaid, mitmeid ELi Aafrika usaldusfondi rahastajaid⁹ ning Aafrika riikide ametiasutuste töötajaid. Arvesse võeti ka kontrollikoja ja komisjoni siseauditi talituse varasemat audititööd.

Külastatud riigid valiti välja kahest piirkonnast: Saheli ja Tšaadi järve piirkond ja Põhja-Aafrika, kus on praeguse seisuga kulutatud kõige suurem osa ELi Aafrika usaldusfondi vahenditest. Nendes piirkondades on fondist kõige rohkem vahendeid eraldatud Nigerile ja Liibüale. Kontrollikoda uuris 20 käimasolevat projekti kahes riigis. Nigeris külastas kontrollikoda seitset käimasolevat projekti üheksast, kuid Liibüa projektide puhul ei olnud see kohapealse julgeolekuolukorra tõttu võimalik. Projekte uuriti selleks, et toetada kontrollikoja poolset ELi Aafrika usaldusfondi ülesehituse ja praeguse rakendamise hindamist. Aruandes kasutatakse projektidele viitamiseks numbreid (vt III lisa).

Kuna tegemist on ülekaalukalt suurima ELi usaldusfondiga, võttis kontrollikoda käesoleva ülesande 2018. aastal ette, et seda saaks arvesse võtta komisjoni eelseisvas usaldusfondide vahehindamises.

Tähelepanekud

ELi Aafrika usaldusfond on paindlik vahend, kuid arvestades enneolematuid probleeme, millega fond silmitsi on, peaks selle kavandamine olema paremini fookustatud

Käesolevas osas uuris kontrollikoda, kuidas komisjon ja ELi liikmesriigid on ELi Aafrika usaldusfondi kavandanud. Hinnati usaldusfondi strateegilisi ja tegevuseesmärke ning selle sekkumiste aluseks olevat vajaduste analüüsi. Vaadeldi ka komisjoni lähenemisviisi piirkondades tegutsevate rahastajate suutlikkuse koondamisele¹⁰ ja seda, kas on olemas töövahend saadud kogemustest õppimiseks ja riskijuhtimise raamistik.

ELi usaldusfond on paindlik vahend, kuid selle eesmärgid on liiga laiaulatuslikud, et tegevust tõhusalt suunata ja mõju mõõta

Komisjon lõi usaldusfondi kiiresti pärast 2015. aasta novembris toimunud Valletta tippkohtumist. Fondil oli kaks eesmärki: esiteks on fond erakorraline vahend Saheli, Tšaadi järve, Aafrika Sarve ja Põhja-Aafrika piirkonna kriiside lahendamiseks. Teiseks on selle põhieesmärk „tegeleda ebastabiilsuse, sundrände ja ebaseadusliku rände algpõhjustega, edendades eelkõige vastupanuvõimet, majanduslikke ja võrdseid võimalusi, julgeolekut ja arengut ning tegeledes inimõiguste rikkumise probleemiga“¹¹.

Hädaolukorra usaldusfondina on ELi Aafrika usaldusfondi eesmärk tagada kiire, paindlik ja tõhus reageerimine¹² kolmes piirkonnas valitsevast kriisist tulenevale hädaolukorrale. Samas ei ole igas piirkonnas käsitletavad kriisid selgelt määratletud (nt iga kriisi puhul: põhjused, mõju stabiilsusele, seosed muude kriisidega, hinnanguline kestus, kõige pakilisemad vajadused ja nende lahendamiseks vajalikud ressursid).

Rändeolukorrale kiire reageerimise poliitiline kohustus ajendas ELi Aafrika usaldusfondi kiiresti projekte käivitama. Fondi eesmärgid on võimalikult laiaulatuslikud, et enamikku meetmeid saaks lugeda toetuskõlblikeks. ELi Aafrika usaldusfondi raames võib kasutada ja ongi kasutatud igasuguseid arenguprojekte (nt toit ja toitumine, julgeolek, tervishoid, haridus, keskkonnaalane jätkusuutlikkus jne) ja rakendusmeetodeid (kaudne eelarve täitmine, eelarvetoetus jne). Kuigi fond on tänu sellele paindlik vahend, on selle strateegia mõju tagamiseks ebapiisavalt fookustatud. Usaldusfondi eesmärkidel (nii strateegilistel¹³ kui konkreetsematel piirkondliku, riigi või temaatilise tasandi ja isegi konkreetsete prioriteetsete meetmete eesmärkidel) puuduvad selged sihtväärtused ning need ei ole mõõdetavad.

Usaldusfondi nõukogu ülesanne on anda usaldusfondi juhtidele strateegilised prioriteedid ja suunised. Ka need on seni olnud väga laiaulatuslikud ja ebatäpsed (vt 1. selgitus)

Hoolimata pidevalt muutuvast kohapealsest olukorrast ei ole strateegilist suunisdokumenti¹⁴, milles oleks kindlaks määratud usaldusfondi üldstrateegia, ajakohastatud alates 12. novembrist 2015, samuti ei ole kolme piirkonna tegevusraamistikku ajakohastatud alates selle heakskiitmisest 2016. aastal¹⁵. Näiteks otsustati Põhja-Aafrika piirkonnas algselt keskenduda ainult strateegilisele eesmärgile nr 3 („parandada rände haldamist päritolu-, transiidi- ja sihtriikides“), kuid piirkonna olukord muutis vajalikuks ka muude strateegiliste eesmärkidega seotud projektide kaasamise. Kuigi Põhja-Aafrika piirkonnas lähenemisviisi tegevuse käigus muudeti, ei olnud strateegilisi dokumente ajakohastatud. See mõjutas ka aruandluse selgust ja ühtsust (vt punkt 53).

Komisjon ei analüüsinud põhjalikult vajadusi ega talle nendega tegelemiseks eraldatud vahendeid

Vajaduste kvantifitseerimine

Strateegilises suunisdokumendis on märgitud, et fondi sekkumised põhinevad integreeritud, tõenditel põhineval lähenemisviisil. Kontrollikoja läbi vaadatud dokumentides leiti peamiselt konteksti ja mõne vajaduse jutustavad kirjeldused. Komisjon on möönnud, et puudub kvantitatiivne vajaduste analüüs ja seepärast ei ole ka võrdlusaluseid¹⁶ usaldusfondile tervikuna. Kontrollikoda leidis ka, et vajaduste analüüsid, mida rakenduspartnerid teevad üksikprojektide raames, olid sageli valesti kvantifitseeritud. See piirab komisjoni suutlikkust näidata, et õiged prioriteedid on kindlaks tehtud ning et heaks kiidetud meetmed on prioriteetide rakendamiseks kõige asjakohasemad. Võttes arvesse lahendamist vajavaid probleeme ja eelarvet (2017. aasta lõpus 3,3 miljardit eurot), on tulemuslikkuse mõõtmine aruandluse jaoks oluline aspekt.

Komisjon ei hinnanud seatud eesmärkide saavutamiseks vajaliku rahastamise suurust. Seega ei määratlenud ta usaldusfondi rahastamiseks vajalikku nö kriitilist massi. 14. märtsil 2018 teatas komisjon seoses ELi Aafrika usaldusfondiga, et „eelseisva olulise töö jaoks puudub praegu veel 1 miljard eurot“. Tegemist on ootel olevate projektide rahastamiseks vajaliku summa prognoosiga, mitte aga usaldusfondi eesmärkide saavutamiseks vajaliku summaga.

Rahastajate vahendite ja saadud kogemuste koondamine

Strateegilises suunisdokumendis on öeldud, et üks usaldusfondi sekkumispõhimõtetest on „põhjalik uuring ja analüüs, millel on keskne koht konteksti mõistmisel ja selle tagamisel, et sekkumistel oleks positiivne mõju“. Selle saavutamiseks peaks ELi Aafrika usaldusfond „tuginema teadusasutustele, kasutama parimaid olemasolevaid teaduspartnereid, parandama teadmisi ja arusaamist ebastabiilsuse, ebakindluse, ebaseadusliku rände ja sundrände peamistest põhjustest ja alusteguritest“. Auditi toimumise ajal oli ainult Aafrika Sarve piirkond töötanud välja toimiva uuringute ja tõendite kogumise vahendi, mis loodi mais 2016. Saheli ja Tšaadi järve ning Põhja-Aafrika piirkondade puhul algatas komisjon läbirääkimised piirkondadevaheliste uuringute lepingute rahastamiseks veebruaris 2018; selleks ajaks oli enamik vahendeid heaks kiidetud.

Kuna ükski rahastaja ei suudaks üksi tegeleda probleemidega, millega seisavad silmitsi ELi Aafrika usaldusfondiga hõlmatud 26 riiki, rõhutatakse usaldusfondi asutamislepingu põhjendustes, et usaldusfond saavutab oma eesmärgid, ühendades eelkõige piirkonnas tegutsevate eri rahastajate vahendid ja võimekuse¹⁷. Vahendite tõhus ühendamine nõuab iga rahastaja kogemuse ja võimekuse põhjalikku kaardistamist, et neid optimaalselt ja süstemaatiliselt kasutada. Kontrollikoda leidis siiski, et selline kaardistamine oli tehtud vaid Aafrika Sarve piirkonnas¹⁸.

Samuti leidis kontrollikoda, et ELi Aafrika usaldusfondi puhul tervikuna puudub mehhanism saadud kogemuste¹⁹ kasutamiseks. Sellise mehhanismi puudumine takistab parimate tavade järjepidevat kogumist ja leevendavate meetmete kavandamist edaspidise tegevuse jaoks. Iga projektiettepanekut dokumenteeriv teabeleht sisaldab küll saadud kogemusi käsitlevat jaotist, kuid see piirdub üldjuhul eelmiste projektide loeteluga või rakenduspartneri kogemuste kirjeldusega. See võib olla küll olla oluline valikukriteerium rakenduspartnerite valimiseks, kuid ei ole sobiv koht saadud kogemuste alase teabe säilitamiseks. Ainult harvadel juhtudel leidis kontrollikoda näiteid selle kohta, kuidas saadud kogemusi saaks kasutada uutes projektides.

Riskijuhtimise raamistik

Teine oluline element on nõuetekohase riskijuhtimisraamistiku²⁰ olemasolu. Asutamislepingus sellele juhtimisvahendile aga ei viidata. Lisaks ohustavad riskid (rahalised, mainega seotud jne) ühtmoodi nii kõiki usaldusfondis osalevaid liikmesriike kui komisjoni. Kaks liikmesriiki nõudsid usaldusfondi nõukogu esimesel koosolekul sõnaselgelt konkreetse riskihindamisraamistiku kehtestamist²¹. Seni on komisjon siiski eelistanud tugineda rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadi ning naabruspoliitika ja laienemisläbirääkimiste peadirektoraadi sisekontrollisüsteemidele, selle asemel et kehtestada ELi Aafrika usaldusfondi jaoks eraldi riskihindamisraamistik. ÜRO ja Maailmapanga juhitud usaldusfondide puhul peetakse seevastu heaks tavaks kehtestada konkreetne riskihindamisraamistik.

ELi Aafrika usaldusfond on kiire vahend, kuid selle rakendamisel esineb endiselt puudusi

Käesolevas osas uuris kontrollikoda ELi Aafrika usaldusfondi rakendamise aspekte. Hinnati projektide valimise korda, tegevkomiteedele antud teavet, komisjoni peadirektoraatide ja piirkondade vahelist koordineerimist, vastastikust täiendavust muude ELi vahenditega ning menetluste kiirust. Lisaks kontrolliti ELi Aafrika usaldusfondi toetatavate käimasolevate projektide järelevalvet ja väljundeid.

Projektide valik on kiire, kuid mitte täielikult järjepidev ja selge

Kolme piirkonna projektide valimine

Projektide valimisel teevad Põhja-Aafrika ning Saheli ja Tšaadi järve piirkonnad peale sidusrühmadega konsulteerimist valiku nende projektiettepanekute seast, mille on esitatud potentsiaalsed rakenduspartnerid. Kui ettepanek vastab piirkonna prioriteetidele, koostab usaldusfondi juht teabelehe (konsulteerides ELi delegatsioonidega). Teabeleht esitatakse tegevkomiteele kinnitamiseks. Selle lähenemisviisi kohaselt tuginevad usaldusfondi juhid suures osas vajaduste analüüsile, mille rakenduspartnerid on esitanud oma projektiettepanekute põhjendamiseks.

Aafrika Sarve piirkond kasutab ülalt-alla meetodit, mille puhul usaldusfondi juhataja analüüsib ELi delegatsioonidega konsulteerides konkreetseid vajadusi, toetudes teadusuuringute ja tõendite kogumise vahendi abil (vt punkt 22) tehtud kvalitatiivsele analüüsile ja Aafrika riikide valitsuste tasandi konsultatsioonidele. Vajaduste analüüsi ja konsultatsioonide alusel koostatakse teabeleht, mis sisaldab ka võimalikke rakenduspartnereid ja mis esitatakse tegevkomiteele kinnitamiseks. Sellise lähenemisviisi abil on võimalik rohkem keskenduda usaldusfondi seatud prioriteetidele ja kindlaksmääratud vajadustele.

Põhja-Aafrika ja Aafrika Sarve piirkondade projektiettepanekute valikukriteeriumid ei ole dokumenteeritud. Selle asemel võtavad nad komisjoni sõnul arvesse iga projektiettepaneku vastavust piirkondlikele või riiklikele strateegiatele, aga ka võimalike rakenduspartnerite eriteadmisi ja kohalolekut. Ainult Saheli ja Tšaadi järve piirkonna tegevusraamistik sisaldab meetmete valimise kriteeriume²². Kontrollikoda ei leidnud siiski ühtegi projektiettepanekute dokumenteeritud hindamist, mis oleksid põhinenud nendel kriteeriumidel. Seetõttu ei saanud kontrollikoda hinnata, kas valitud projektid olid tõenäoliselt kõige olulisemad. Mitmed liikmesriigid on avaldanud kahetsust selgete projektivaliku kriteeriumide puudumise üle²³.

Tegevkomiteedele esitatud teave

Traditsiooniliste ELi rakendusmehhanismide ja ELi Aafrika usaldusfondi erinevus on tegevuskomiteede olemasolu ja roll. Asutamislepingu artikli 4 lõike 1 punktis b on sätestatud, et „tegevkomitee vastutab eelkõige ELi Aafrika usaldusfondi vahenditest rahastatavate meetmete valimise eest“. Tegevkomitee näeb siiski vaid neid ettepanekuid, mille kohta on koostatud teabelehed. Tegevkomiteed ei ole kursis nende ettepanekutega, mille kohta teabelehti ei koostata; samamoodi ei teavitata süstemaatiliselt tagasilükkamise põhjustest ka neid rakendusasutusi, kelle projektid ei osutunud valituks. See piirab nende võimet parandada tulevaste ettepanekute kvaliteeti.

Kuigi tegevkomiteed ei saa kõigi esitatud ettepanekute kohta teavet, oli neil raskusi projektide heakskiitmisega seotud varieeruva töökoormusega toime tulemisel. Näiteks 2016. aasta 14. detsembri koosolekul jagati Saheli ja Tšaadi järve piirkonna tegevkomiteele 28 teabelehte (674 lehekülge), samal ajal kui Põhja-Aafrika tegevkomitee pidi oma 2016. aasta 16. detsembri koosolekul kiitma heaks ainult kolm teabelehte (62 lehekülge). Projektidokumendid jagati hilinemisega²⁴ (kõigest üks kalendrinädal enne nende kinnitamist), jättes liikmesriikide ja Aafrika riikide esindajatele vähe aega nende põhjalikuks läbivaatamiseks.

Asutamislepingus on sätestatud²⁵, et kui pärast meetme heakskiitmist on selle olemust või eesmärke vaja oluliselt muuta, peab usaldusfondi juht enne meetme rakendamist esitama muudetud teabelehe tegevkomiteele heakskiitmiseks. Aafrika Sarve tegevkomiteed teavitati projektides tehtud muudatustest, Saheli ja Tšaadi järve piirkonna tegevkomiteed aga mitte²⁶. Kontrollikoda ei tuvastanud Põhja-Aafrika piirkonna puhul sarnaseid juhtumeid.

Koordineerimine ja vastastikune täiendavus

Valikuetapis on väga oluline, et erinevad komisjoni peadirektoraadid koordineeriksid oma tegevust. Selle tagamiseks on komisjon loonud rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadi, naabruspoliitika ja laienemisläbirääkimiste peadirektoraadi, Euroopa välisteenistuse, siseasjade peadirektoraadi ning humanitaarabi ja kodanikukaitse peadirektoraadi vahelised asutusesisesed mehhanismid ja üksikasjaliku töökorra. Need talitused osalevad regulaarselt (kvaliteedi tugirühma osana) organisatsioonisisese kvaliteedikontrolli koosolekutel, et hinnata projekte enne nende heakskiitmiseks esitamist. Vaatamata nendele jõupingutustele on koordineerimise parandamiseks veel arenguruumi.

Aafrikas kindlaks tehtud vajaduste olemus on selline, et sageli on vaja piirkondadevahelist sekkumist, näiteks Sahelis ja Põhja-Aafrikas. Tegevkomitee sisekorra artikli 3 lõikes 1 on sätestatud, et tegevkomitee „tuleb vajadusel kokku ühisistungitel, et uurida ühist huvi pakkuvaid küsimusi“. Praktikas toimuvad tegevkomitee koosolekud iga piirkonna puhul eraldi ning seni on toimunud ainult kaks tegevkomiteede ühist koosolekut²⁷. Oma kolmandal kohtumisel juunis 2017 otsustas usaldusfondi nõukogu keskenduda rohkem piirkondadevaheliste programmide valimisele. Vaatamata piirkondadevahelise koostöö rõhutamisele on siiski heaks kiidetud vaid neli sellist programmi (143-st)²⁸.

Projektide valimisel on samuti vaja piisavalt teavet selleks, et hinnata usaldusfondi meetmete vastastikust täiendavust, st kontrollida, kas need ei kattu muude ELi vahenditega ega dubleeri neid, ning teha kindlaks võimalik sünergia. Strateegilises suunisdokumendis on sätestatud täiendavad nõuded, tagamaks, et ELi Aafrika usaldusfond täiendab muid ELi vahendeid. Üks neist on rahastada vaid tegevusi, mida riiklik või piirkondlik näidisprogramm ei hõlma. Kontrollikoda tuvastas aga kaks Aafrika Sarve piirkonna projekti (mis ei kuulunud kontrollikoja valimisse), mis olid algselt osa piirkondlikust soovituskavast, ning pärast rahaliste vahendite ülekandmist võttis usaldusfond need üle.

Hoolimata komisjoni koordineerimisest leidis kontrollikoda näiteid ELi Aafrika usaldusfondi valitud projektidest, mis käsitlevad sarnaseid vajadusi nagu muud ELi rahastatavad meetmed, tekitades seega muude ELi toetuste dubleerimise riski²⁹. Komisjon ei ole põhjendanud, miks neid projekte rahastatakse ELi Aafrika usaldusfondi, mitte muude vahendite kaudu³⁰. 2. selgituses on esitatud näited selliste projektide kohta, mis koordineerimisalastest jõupingutustest hoolimata käsitlevad sarnaseid vajadusi.

Lisaks lõi komisjon hiljuti välisinvesteeringute kava, mille eesmärk on tegeleda „rände konkreetsete sotsiaal-majanduslike algpõhjustega ja edendada oma päritoluriiki tagasi pöörduvate rändajate kestlikku taasintegreerimist ning tugevdada transiidi- ja vastuvõtvaid kogukondi“³¹. Usaldusfondi nõukogu rõhutas vajadust „tagada vastastikune täiendavus muude vahenditega, nagu tulevane välisinvesteeringute kava, segarahastamismehhanismid jne“. Kontrollikoda ei leidnud aga ühtegi dokumenti selle kohta, kuidas kavatsetakse koordineerida ELi Aafrika usaldusfondi ja välisinvesteeringute kava, või milliseid meetmeid on võetud kahe vahendi raames valitud toimingute maksimaalse vastastikuse täiendavuse saavutamiseks.

Eespool toodud näited näitavad, et ELi Aafrika usaldusfond ei kohaldanud piisavalt selget tööjaotust fondi ja teiste vahendite vahel ega ka rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadi, naabruspoliitika ja laienemisläbirääkimiste peadirektoraadi ning humanitaarabi ja kodanikukaitse peadirektoraadi sekkumiste vahel. Liibüa puhul valmistab komisjon ette tervishoiuvaldkonna sekkumismeetmete maatriksit, kuid see ei ole muude riikide ja valdkondade puhul üldine tava. Selline dokument, kui seda hakataks kasutama kõigis valdkondades, hõlbustaks projektide valiku kvaliteedikontrolli ja maksimeeriks kohapealsete meetmete vastastikust täiendavust.

Menetluste kiirus

Projektide kiire valik³² oli üks viis, kuidas ELi Aafrika usaldusfond pidi andma lisaväärtust. See sundis komisjoni menetlusi kiirendama ja valima kiiresti välja projektid, mida tuleb rahastada. Kontrollikoja analüüs näitab, et ELi Aafrika usaldusfondi projektide valik oli tavapäraste ELi vahenditega võrreldes tõepoolest kiirem³³. Usaldusfond on võimaldanud kiirendada eri etappe, vähendades aega, mis kulub projektide määratlemisest ja koostamisest kuni lepingute sõlmimise ja esimese makse sooritamiseni (vt joonis 3). Kõik kõnealuse auditi käigus küsitletud pooled olid rahul usaldusfondi kiirusega projektide väljatöötamisel, ning tunnustasid fondi kiiret reageerimist paljudele pakilistele vajadustele.

Siiski tuleb märkida, et mitmed ELi Aafrika usaldusfondi projektid töötati välja ELi muude rahastamisvahendite raames ja hiljem võttis need üle usaldusfond. Mõnel juhul tuli lisakiirus selle arvelt, et tegevkomiteedele ei antud piisavalt aega ettepanekute põhjalikuks hindamiseks enne usaldusfondi projektide heakskiitmist (vt punkt 31).

ELi Aafrika usaldusfond on oma tegevusaja esimese poole jooksul sõlminud lepinguid 45% ulatuses kõigist olemasolevatest vahenditest (vt joonis 4). Kuigi ELi Aafrika usaldusfondil on üldiselt õnnestunud lepingute sõlmimist kiirendada³⁴, on muud olemasolevad hädaabimeetmed selles valdkonnas siiski kiiremad. Näiteks stabiilsuse ja rahu edendamise rahastamisvahendi puhul, mis sekkub sarnastes valdkondades kui ELi Aafrika usaldusfondki, on võimalik kasutada eriabimeetmeid³⁵. 86% nende meetmete lepingutest sõlmitakse nelja kuu jooksul³⁶ (võrreldes 270 päevaga ELi Aafrika usaldusfondi puhul) alates sellest, kui komisjon on rahastamisotsuse vastu võtnud. ELi Aafrika usaldusfond on hädaabivahend ja seetõttu oleks võinud eeldada suuremat kiirust lepingute sõlmimisel.

Allikas: ELi Aafrika usaldusfondi veebisaidil avaldatud Euroopa Komisjoni andmed eelarve täitmise kohta 31. augusti 2018. aasta seisuga. Kõik näitajad on ümardatud.

Seoses projektide rakendamisega oli ELi Aafrika usaldusfondi mõju tegevuse kiirendamisele võrreldes tavapärase arenguabiga küllaltki piiratud. Usaldusfond seisis silmitsi samade raskustega kui traditsioonilised rahastamisvahendid. See kajastus ka maksete eelarve madalas kasutusmääras (vt joonis 4), millest suurem osa (peaaegu 90%) kujutab endast ettemakseid või mis on seotud eelarvetoetusega³⁷. Komisjoni arvates on keerukas keskkond, milles ELi Aafrika usaldusfond toimib, kõige levinum viivituste põhjus, sest koostööpartnerid ei saa konfliktipiirkondades sageli sekkuda.

Seoses erakorralise olukorraga, milles ELi Aafrika usaldusfond tegutseb, on mõistlik eeldada, et komisjon hindab süstemaatiliselt kiirendatud meetmete rakendamise võimalust ja arutab seda võimalike rakenduspartneritega. Üks viis rakendamise kiirendamiseks on muuta projekti ettevalmistamisega seotud kulud rahastamiskõlblikuks alates projekti heakskiitmise kuupäevast (st niipea, kui projekti olulised tingimused on kindlaks määratud ja kui see on asjakohane). Komisjoni suunised erakorraliste olukordade kohta võimaldavad sellist lähenemisviisi.

Kontrollikoda leidis, et enamikul juhtudel ei täpsustatud tegevkomiteele heakskiidu saamiseks esitatud teabelehtedes projektide eeldatavat algust, vaid neis viidati pigem projektide üldisele kestusele (vaadeldud projektide puhul vahemikus 12–60 kuud). Seepärast ei saa tegevkomiteed võtta seda aspekti arvesse projektide heakskiitmisel või kaaluda rakendamise algust kiirendavaid alternatiive.

Projektid on hakanud tulemusi andma, kuid piirkondadeülene tulemuste järelevalvesüsteem veel ei toimi

Järelevalve

2017. aastal võtsid kolm ELi Aafrika usaldusfondi piirkonda kasutusele ühise järelevalveplatvormi kõigi projektide jaoks, mis sisaldasid iga konkreetse näitaja loogilist raamistikku³⁸, sihtväärtusi ja tegelikke väärtusi. Komisjon on registreerinud enamiku usaldusfondi projektide eesmärkidest nimetatud järelevalvesüsteemis, kuid tulemused ei ole veel kättesaadavad. Mitte kõik rakenduspartnerid ei ole nõus sisestama teavet ühisesse platvormi ja enamik neist ei ole selleks lepinguga kohustatud. Selle põhjuseks on asjaolu, et süsteemi ei olnud lepingute sõlmimise ajal veel välja töötatud ega ette nähtud, ning komisjon ei lisanud rahastamislepingutesse sellekohast tingimust.

Auditi tegemise ajal oli komisjon selle järelevalveplatvormi jaoks välja töötanud 19 koondnäitajat, mis olid ühised kõigile kolmele piirkonnale. Mõned neist näitajatest aga kattuvad ning näitajate ja usaldusfondi üldises tulemusraamistikus esitatud kõrgema taseme näitajate vaheline seos ei ole alati selge (vt 4. selgitus).

Siiani on Saheli ja Tšaadi järve piirkond kasutanud kogumise, analüüsi ja levitamise süsteemi, sellal kui Aafrika Sarve piirkond kasutab seire- ja õppesüsteemi. Põhja-Aafrika piirkond on astunud samme oma järelevalve- ja hindamissüsteemi loomiseks. Info ja järelevalvesüsteemide rohkus tähendab, et puudub ühtne ja terviklik ülevaade ELi Aafrika usaldusfondi saavutatud tulemustest.

Lisaks ei ole rakenduspartnerite ning komisjoni või ELi delegatsioonide järelevalvekohustuste vahel selget piiri. Näiteks ühes Nigeri projektis (projekt nr 7) kulutati kogu projekti eelarve kavandatud 36 kuu asemel 12 kuuga ning käsitleti peamiselt üht eesmärki, mis oli ühine teiste rahastajatega (otsetoetus rändajatele). Ülejäänud kaks eesmärki, juhtimine ja arenguga seotud meetmed, olid tähelepanuta jäetud. Kontrollikoda täheldas ka viivitusi³⁹ julgeoleku, piirihalduse ja sarnaste valdkondadega seotud projektide puhul.

Auditi toimumise ajal ei olnud tulemustele suunatud järelevalve⁴⁰ aruandeid avaldatud ühegi auditeeritava projekti kohta. Komisjon oli kõiki Nigeris rakendatud projekte külastanud vähemalt ühe korra, mis võimaldas komisjoni töötajatel projekte jälgida. Liibüas ei olnud komisjonil keerulise julgeolekuolukorra tõttu võimalik kõiki käimasolevaid projekte külastada. Komisjon uuris siiski võimalust kehtestada kolmandate isikute poolne järelevalve (st järelevalvelepingute sõlmimine kohalike pooltega). Järelevalve oluline osa on võrrelda projekte perioodiliselt nende loogilise raamistikuga. Enamik auditeeritud projektidest sisaldasid üksnes esialgseid loogilisi raamistikke, mida täiendatakse pärast projekti algusetappi, st alles pärast asjaomase lepingu allkirjastamist. Alguses konsulteerivad rakenduspartnerid lõplike toetusesaajatega ja määravad kindlaks elanikkonna või haldusasutuse konkreetsed vajadused. Kokkuleppel ELi delegatsiooniga peavad nad välja töötama või ajakohastama näitajad ja eesmärgid. Komisjoni arvates on selline lähenemisviis keerulises olukorras paindlik ja võimaldab koguda andmeid, mis ei olnud alguses kättesaadavad. Kuid isegi pärast loogiliste raamistike ajakohastamist puudusid auditeeritud projektidel mõõdetavad sihtmärgid ja seega ei vastanud konkreetsed eesmärgid SMART-kriteeriumidele⁴¹ (vt 5. selgitus).

Mõne näitaja kasulikkus oli piiratud. Ühe projekti (projekt nr 10) puhul põhines näitaja kohaliku omavalitsuse hilisemal poliitilisel otsusel. Sellist tüüpi näitaja on nõrk, sest rakenduspartnerid ei saa neid otsuseid mõjutada ega nende eest vastutada. Kontrollikoda leidis ka toetusesaajate arvamusel (nt küsitluste tulemused) põhinevaid näitajaid, mis on subjektiivsed ja mida on raske kontrollida. Muud näitajad lisati raamistikku, sest rakenduspartnerid kasutasid neid oma organisatsioonisiseses aruandluses. See suurendab ELi Aafrika usaldusfondi halduskoormust.

Nõuetekohane võrdlusalus võimaldab hinnata nii suhtelisi kui absoluutseid edusamme üldiste vajaduste lahendamisel. Võrdlusalused olid puudulikud kõigis analüüsitud loogilistes raamistikes, isegi nendes, mida oli täiendatud. Enamikul juhtudel oli konkreetsete näitajatega seotud võrdlusalus null või „E/K – ei ole asjakohane“⁴², mistõttu ei olnud võimalik suhtelisi edusamme mõõta. Ühel juhul ei olnud näitajatel võrdlusalust, kuid neid mõõdeti sellele vaatamata⁴³. Sellised mõõtmised ei anna edusammude kohta mingit kasulikku teavet.

Käimasolevate projektide väljundid

Auditi ajal olid ELi Aafrika usaldusfondi rahastatud projektid üldiselt rakendamise algusjärgus, kuid toetatud projektid Liibüas ja Nigeris on hakanud esimesi tulemeid andma (vt näiteid 6. selgituses). Nigeris külastas auditirühm teiste projektide seas rändajate transiidikeskust ja ühte 15-st Agadezis asuvat rände vaatluskeskust ning korraldas intervjuusid politseiuurijatega, kes olid seotud inimkaubanduse võrgustike likvideerimisega. Liibüa julgeolekuolukorra tõttu ei olnud seal võimalik külastada ühtegi pooleliolevat projekti.

Frontexi andmetel on ELi saabuvate rändajate ebaseaduslike piiriületuste arv suurim 2016. aastal, millele järgnes 2017. aastal vähenemine (vt joonis 5). ELi Aafrika usaldusfond on üks paljudest vahenditest, mis aitab kaasa kõigi kolme piirkonna ebaühtlaste näitajate paranemisele.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda Frontexi perioodi 2014–2017 andmete alusel.

ELi Aafrika usaldusfondi 2017. aasta aruanne ei kajasta põhjalikult siiani saavutatud tulemusi, vaid annab aru heakskiidetud projektide, kasutatud vahendite ja saavutatud väljundite kohta. Kuigi aastaaruanne on üks konsolideeritud dokument, ei ole aruandlus kolme piirkonna puhul järjepidev. Näiteks 3. peatükis („Strateegilised suunised, rakendamine ja tulemused“) esitatakse aastaaruande tabelid iga piirkonna kohta, näidates vahendite jaotust asjaomase piirkonna raames toetatavate prioriteetide vahel. Ent ELi Aafrika usaldusfondi laiaulatuslikud eesmärgid jätavad usaldusfondi juhtidele projektide liigitamisel suure otsustusvabaduse. See tähendab, et vahendite eraldamist prioriteetide ja piirkondade vahel ei ole lihtne võrrelda.

Järeldused ja soovitused

Keeruliste probleemide lahendamiseks mõeldud ELi Aafrika usaldusfond loodi hädaolukorra usaldusfondina, et aidata tegeleda kriiside lahendamisega kolmes Aafrika piirkonnas. Fond püüab saavutada ka pikaajalisi stabiilsus- ja arengueesmärke.

Kontrollikoda järeldab, et ELi usaldusfond on paindlik vahend, kuid arvestades enneolematuid probleeme, millega fond silmitsi on, peaks selle kavandamine olema paremini fookustatud. Lisaks ei ole määratlenud konkreetseid kriise (nt piirkondade ja riikide kaupa, põhjused ja mõju stabiilsusele), mida fond peaks käsitlema. Kuigi usaldusfondi laiaulatuslikud eesmärgid võimaldavad paindlikkust, on see tulnud selle arvelt, et strateegia ei ole piisavalt fookustatud, et juhtida tegevust kõigis kolmes piirkonnas ning toetada tulemuste mõõtmist ja nendest aru andmist. Lisaks ei ole usaldusfondi juhtidele antud strateegilised suunised seni olnud väga spetsiifilised (vt punktid 15–19).

Komisjon ei ole põhjalikult analüüsinud vajadusi, mida usaldusfond peab käsitlema, ega tema käsutuses olevaid vahendeid. Kui vajadused olid kindlaks määratud, leidis kontrollikoda, et neid ei kvantifitseeritud, ning lisaks ei olnud kindlaks määratud rahaliste vahendite kriitilist massi. Lisaks leidis kontrollikoda, et vahendite ja võimekuse koondamine ei olnud ei optimaalne ega süstemaatiline. Lisaks ei olnud veel välja töötatud asjakohast kogemustest õppimise mehhanismi (vt punktid 20–24).

1. soovitus. Parandada ELi Aafrika usaldusfondi eesmärkide kvaliteeti

Komisjon peaks tegema usaldusfondi nõukogule ettepaneku vaadata üle ELi Aafrika usaldusfondi olemasolevad eesmärgid ja prioriteedid, et need oleksid konkreetsemad ja paremini saavutatavad. Komisjon peaks eelkõige arvesse võtma kolme piirkonna probleeme ning lisama võimaluse korral ka sihtnäitajad ja võrdlusalused. Seejuures peaks komisjon eelkõige kasutama

1. teadusuuringute ja tõendite kogumise vahendite väljundeid;
2. kõikide rahastajate suutlikkust;
3. saadud kogemuste mehhanismi usaldusfondi jaoks tervikuna.

Tähtaeg: 2019. aasta lõpp.

Projektide valikumenetlused erinevad piirkonniti. Kontrollikoda leidis, et puudub projektiettepanekute dokumenteeritud hindamine eelnevalt kindlaks määratud kriteeriumide põhjal. Tegevkomiteed on olnud peamiselt projektide heakskiitmise foorumid, kuid kontrollikoda leidis, et neile esitatud teave ei olnud alati täielik ja seda ei edastatud piisavalt aegsasti, et teha hästi ette valmistatud otsused (vt punktid 27–32).

ELi Aafrika usaldusfondi kaudu rahastatud projektide suhteline eelis ei olnud alati hästi lahti seletatud ning kontrollikoda leidis näiteid projektidest, mis käsitlevad sarnaseid vajadusi nagu muud ELi rahastatavad meetmed (vt punktid 33–38).

2. soovitus. Vaadata läbi projektide valikumenetlus

Komisjon peaks

1. kehtestama piirkondadele selged ühised kriteeriumid ja dokumenteerima projektiettepanekute hindamise nende kriteeriumide alusel;
2. esitama tegevkomiteedele projektiettepanekute nimekirja, mille kohta ei ole teabelehte koostatud, sh usaldusfondi juhi esitatud tagasilükkamise põhjused;
3. teavitama tegevkomiteed kõigist olulistest muudatustest juba heakskiidetud projektides (st eesmärkide, eelarve ja kestuse muutmine);
4. lisama teabelehele spetsiaalse jaotise, mis selgitaks projekti toetamise suhtelist eelist ELi Aafrika usaldusfondi, mitte aga muude ELi toetuste kaudu.

Tähtaeg: 2019. aasta keskpaik.

ELi Aafrika usaldusfond oli traditsiooniliste vahenditega võrreldes projektide käivitamisel kiirem. Fondil on üldiselt õnnestunud lepingute sõlmimist ja ettemaksete tegemist kiirendada. Selle projektide rakendamisel ollakse aga silmitsi samade raskustega, nagu traditsioonilistest vahenditest rahastatud projektide puhul. Kuigi ELi Aafrika usaldusfond tegutseb erakorralistes oludes, ei ole komisjon kiirendatud meetmeid täiel määral ära kasutanud. Sellised meetmed võiksid hõlbustada rakenduspartnerite tööd ja võimaldada projektide kiiremat käivitamist (vt punktid 39–44).

3. soovitus. Võtta meetmeid rakendamise kiirendamiseks

Komisjon peaks vajaduse korral kindlaks määrama kõik kiirendatud menetlused, mida saab ELi Aafrika usaldusfondi puhul rakendada, ja edendama nende kasutamist koostöös võimalike rakenduspartneritega.

Tähtaeg: 2019. aasta lõpp.

ELi Aafrika usaldusfond võttis vastu ühise järelevalvesüsteemi. See ei ole aga veel toimiv ja seni on kolm piirkonda kasutanud eelarvealase teabe kogumiseks, järelevalveks ja hindamiseks erinevaid süsteeme. Kontrollikoda leidis, et projektide eesmärgid ei vastanud sageli SMART-kriteeriumidele ja tulemuslikkuse mõõtmiseks kasutatavatel näitajatel puudusid võrdlusalused. ELi Aafrika usaldusfond on aidanud vähendada Aafrikast Euroopasse saabuvate ebaseaduslike rändajate arvu, kuid fondi panust ei ole võimalik täpselt mõõta. Auditeeritud projektid olid rakendamise algusjärgus, kuid neil oli juba esimesi väljundeid (vt punktid 45–53).

4. soovitus. Parandada ELi Aafrika usaldusfondi järelevalvet

Komisjon peaks

1. muutma ühise järelevalvesüsteemi täielikult toimivaks;
2. lisama SMART-eesmärgid projekti loogilisse raamistikku ning parandama näitajate kvaliteeti kvantifitseeritud võrdlusaluste ja sihtväärtuste kehtestamise kaudu.

Tähtaeg: 2019. aasta keskpaik.

III auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Bettina JAKOBSEN, võttis käesoleva aruande vastu 16. oktoober 2018. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

president
Klaus-Heiner LEHNE

Akronüümid ja lühendid

DG DEVCO: Rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat

DG NEAR: Euroopa naabruspoliitika ja laienemisläbirääkimiste peadirektoraat

EAF: Euroopa Arengufond

ELi Aafrika usaldusfond: Aafrikas stabiilsuse tagamiseks ning ebaseadusliku rände algpõhjuste ja põgenikega tegelemiseks mõeldud ELi hädaolukorra usaldusfond.

Komisjon: Euroopa Komisjon

UNDP: ÜRO Arenguprogramm

Järelmärkused

¹ Liidu välistegevuse usaldusfondide loomise õigusraamistiku alus on Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. oktoobri 2012. aasta määruse (EL, Euratom) nr 966/2012, mis käsitleb Euroopa Liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantseeskirju ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ, Euratom) nr 1605/2002 (ELT L 298, 26.10.2012, lk 1) (finantsmäärus), artikkel 187. See on sätestatud finantsmääruse (Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18. juuli 2018. aasta määrus (EL, Euratom) 2018/1046, mis käsitleb liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantsreegleid ja millega muudetakse määrusi (EL) nr 1296/2013, (EL) nr 1301/2013, (EL) nr 1303/2013, (EL) nr 1304/2013, (EL) nr 1309/2013, (EL) nr 1316/2013, (EL) nr 223/2014 ja (EL) nr 283/2014 ja otsust nr 541/2014/EL ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EL, Euratom) nr 966/2012 (ELT L 193, 30.7.2018, lk 1)), mis jõustus 2.8.2018, artiklis 234.

² 2012. aasta finantsmääruse artikli 58 lõike 1 punkt c, nüüd 2018. aasta finantsmääruse artikli 62 lõike 1 punkt c.

³ Asutamisleping on dokument, mille koostavad Euroopa Komisjon, ELi liikmesriigid ja teised rahastajad.

⁴ Muud fondid on a) juulis 2014 asutatud Kesk-Aafrika Vabariigi Bêkou usaldusfond, mille eesmärk on toetada riigi kriisist väljumist ja ülesehitust; b) detsembris 2014 Süüria kriisile reageerimiseks loodud Madadi usaldusfond; c) 2016. aastal konfliktijärgse protsessi toetamiseks loodud Colombia usaldusfond.

⁵ Algselt hõlmas ELi Aafrika usaldusfond 23 riiki. Usaldusfondi nõukogu otsustas oma teisel istungil 13.12.2016. aastal kaasata Ghana, Guinea ja Elevandiluuranniku.

⁶ Ka ELi liikmesriigid, kes ei ole ELi Aafrika usaldusfondi panustanud, võivad osaleda vaatlejatena.

⁷ Rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadi töötajad (juhivad Saheli ja Tšaadi järve ning Aafrika Sarve piirkonna komitee tööd), naabruspoliitika ja laienemisläbirääkimiste peadirektoraadi töötajad (Põhja-Aafrika piirkonna tegevkomitee), humanitaarabi ja siseasjade peadirektoraadi ning rände ja siseasjade peadirektoraadi ja välispoliitikavahendi töötajad.

⁸ ELi delegatsioon Liibüas paigutati relvastatud vaenutegevuse tõttu 2014. aasta lõpus ümber Tunisesse.

⁹ Kõigile ELi Aafrika usaldusfondis osalevatele riikidele saadeti küsimustik (vastas 21 riiki 28-st). Eraldi intervjuud korraldati usaldusfondi enim panustanud liikmesriikide (Saksamaa ja Itaalia) esindajatega, Nigeris ja Liibüas projekte korraldavate liikmesriikide (Prantsusmaa ja Luksemburg) esindajatega ning muude valitud liikmesriikide esindajatega (nt Belgia, Portugal ja Rootsi).

¹⁰ Asutamislepingu 18. põhjendus. „Usaldusfond saavutab oma eesmärgid eelkõige aktiivselt piirkondades tegutsevate rahastajate vahendite ning meetmete analüüsimise, kindlaksmääramise ja rakendamise suutlikkuse koondamise kaudu. Eesmärk on kasutada komisjoni ja ELi liikmesriikide vahendeid ja oskusteavet, et töötada välja kindel Euroopa tasandi reageerimine [---].“

¹¹ ELi Aafrika usaldusfondi loomise lepingu (asutamisleping) artikkel 2 (usaldusfondi eesmärgid). Asutamisleping on dokument, mille koostavad Euroopa Komisjon ja osalevad ELi liikmesriigid.

¹² Komisjoni otsus C (2015) 7293, 20.10.2015, ELi Aafrika usaldusfondi loomise kohta.

¹³ Need hõlmavad järgmist: a) suuremad majanduslikud ja töövõimalused, b) kogukondade vastupanuvõime tugevdamine, c) parem rände haldamine päritolu-, transiidi- ja sihtriikides, d) parem juhtimine ja konfliktide ennetamine.

¹⁴ https://ec.europa.eu/europeaid/eu-emergency-trust-fund-strategic-orientation-document_en.

¹⁵ Kolme piirkonna tegevusraamistik kiideti heaks järgmistel kuupäevadel: Saheli ja Tšaadi järve piirkond (15.2.2016), Aafrika Sarv (31.5.2016), Põhja-Aafrika (16.12.2016).

¹⁶ Võrdlusalused on selgelt kindlaks määratud lähtekohad, millest algab rakendamine ja millega võrreldakse paranemist.

¹⁷ Asutamislepingu 18. põhjendus.

¹⁸ Selle piirkonna teadusuuringute ja tõendite kogumise vahendi abil koostati erialakirjanduse ülevaade, milles hinnati „ rände, ümberasustamise ja konfliktide uurimise seisu Aafrika Sarve piirkonnas“, ja milles „võetakse arvesse ka praegu piirkonnas rände ja konfliktide valdkonnas tegutsevaid osalejaid“.

¹⁹ Saadud kogemuste all mõistetakse enamasti „üldistusi, mis põhinevad ettevalmistamise, kavandamise ja rakendamise nõrkuste ja tugevuste hindamise kogemusel [---], mis mõjutavad tulemuslikkust, tulemit ja mõju“. Hindamise ja tulemuspõhise juhtimise põhimõistete sõnastik, OECD, 2002.

²⁰ Finantsmääruses on sätestatud, et „liidu usaldusfondid peavad [---] tagama parema liidu kontrolli riskide üle“ (artikli 187 lõike 3 punkt b).

²¹ Usaldusfondi nõukogu 4. koosolekul aprillis 2018 mainisid veel kaks riiki „vajadust uurida riskide jälgimist projektide rakendamisel ning parandada veelgi järelevalvet ja hindamist“.

²² Need kriteeriumid on: a) kasutada kahetasandilist loogikat: ebaseadusliku rände ja sundrände ärahoidmine ning rände parema haldamise lihtsustamine või tervikliku lähenemisviisi loomine stabiilsuse, julgeoleku ja vastupidavuse tagamiseks; b) austada iga panustava rahastamisvahendi valdkondlikku ja geograafilist kohaldamisala ja asjaomast määrust, eelkõige ametliku arenguabi eeskirjade osas; c) austada tegevusraamistikus kindlaks määratud konkreetseid tegevusvaldkondi; d) täiendada ELi ja liikmesriikide muid meetmeid piirkonnas; e) olema kooskõlas abi saavate asutustega.

²³ Saheli ja Tšaadi järve piirkonna tegevkomitee koosolekute (14.1.2016 ja 18.4.2016) protokollid.

²⁴ Tegevkomitee sisekorra artiklis 7 on sätestatud, et dokumendid tuleb võimaluse korral esitada vähemalt 15 päeva enne koosoleku toimumise kuupäeva. Näiteks Aafrika Sarve tegevkomitee 5. koosoleku protokollis sedastatakse: „Tegevkomitee väljendas sügavat muret dokumentide hilise jagamise pärast [---]. Tulevikus tuleks dokumendid esitada piisava varuga (kolm nädalat).“

²⁵ Artikli 6 lõike 6 punkt 5.

²⁶ Tegevkomitee esimesel koosolekul jaanuaris 2016 võeti vastu projekt nr 8 Nigeris. Ettevalmistamise/läbirääkimiste etapis tegid liikmesriikide asutused ettepaneku meetme eesmärke muuta. Selle tulemusena erines septembris 2016 allkirjastatud meetme kirjeldus oluliselt tegevkomitee heaks kiidetud teabelehest. Saheli ja Tšaadi järve piirkonna tegevkomiteed kõnealusest muudatusest ei teavitatud.

²⁷ Need toimusid 16.12.2015 ja 26.2.2018.

²⁸ Neist kaks olid teadusuuringute ja tõendite kogumise vahend ning tehnilise koostöö vahend.

²⁹ Finantsmääruse artikli 187 lõike 3 punktis b on sätestatud, et ELi usaldusfonde „ei tohiks luua, kui nad vaid dubleerivad muid olemasolevaid rahastamiskanaleid või sarnaseid rahastamisvahendeid ega täienda neid.“

³⁰ Nõue on esitatud strateegilise suunisdokumendi 2. jaos, mis käsitleb täiendavust (lk 11): „Usaldusfond hõlmab nii geograafilises kui ka temaatilises mõttes lünki, mis ei ole kaetud muude vahenditega või teiste arengupartnerite (sealhulgas ELi liikmesriikide) poolt. See tuleb märkida iga heakskiidetud projekti kohta [---].“

³¹ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. septembri 2017. aasta määruse (EL) 2017/1601, millega luuakse Euroopa Kestliku Arengu Fond (EFSD), EFSD tagatis ja EFSD tagatisfond (ELT L 3, 27.9.2017, lk 1), artikkel 3 – Eesmärk.

³² Komisjoni 20. oktoobri 2015. aasta otsuse C (2015) 7293 põhjenduses 10 on kirjas: „Usaldusfond on [---] andnud ELile ja selle liikmesriikidele kiire ja paindliku vahendi, mille abil on võimalik saada kiireid ja konkreetseid tulemusi tundlikes ja kiiresti muutuvas ebakindlates olukordades.“

³³ Traditsiooniliste arenguabimeetmete puhul peab kontrollikoda silmas Euroopa Arengufondi ja ELi eelarve raames kasutatavaid vahendeid (eelkõige Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahendi ja arengukoostöö rahastamisvahend), millest rahastatakse ELi Aafrika usaldusfondi alla kuuluvas 26-s Aafrika riigis toimuvat tegevust.

³⁴ Komisjoni jõupingutused lepingute sõlmimise kiirendamiseks hõlmavad kirja saatmist liikmesriikidele ja arutelusid liikmesriikide rakendusasutustega valdkonna praktikute Euroopa arengukoostöö võrgustikus (koordineerimisplatvorm, mis koosneb 15 liikmesriigi rakendusasutusest).

³⁵ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. märtsi 2014. aasta määruse (EL) nr 230/2014, millega luuakse stabiilsuse ja rahu edendamise rahastamisvahend, artikkel 3.

³⁶ Välispoliitika vahendite talituse 2017. aasta tegevusaruanne, lisa 12 – „Tulemuslikkuse tabelid“, lk 139.

³⁷ Nigerile eraldatud eelarvetoetus (projekt nr 12) moodustab väljamakstud vahenditest 7%.

³⁸ Projekti ülevaade, mis sisaldab eesmärke, sihtväärtusi ja näitajaid.

³⁹ Projekt nr 11, viivitus 3,5 kuud; projekt nr 5, viivitus 7 kuud; ja kaheaastane projekt nr 4 vajab nüüd oma peamiste tulemuste saavutamiseks ajapikendust.

⁴⁰ Tulemustele suunatud järelevalve. EuropeAid võttis tulemustele suunatud järelevalvesüsteemi kasutusele 2000. aastal, et tugevdada arenguabi järelevalvet, hindamist ja läbipaistvust. See põhineb välisekspertide tehtavatel lühikestel, keskendatud kohapealsetel kontrollidel. Süsteem kasutab struktureeritud ja ühtset metoodikat viie kriteeriumi alusel: asjakohasus, tõhusus, tulemuslikkus, võimalik mõju ja tõenäoline jätkusuutlikkus.

⁴¹ Täpsed, mõõdetavad, saavutatavad, asjakohased ja ajaliselt piiritletud.

⁴² See kehtib järgmiste projektide puhul: nr 4, 5, 7, 11, 13, 17, 18, 19 ja 20.

⁴³ Projekti nr 7 puhul esitasid näitajad arvud, mis näitasid transiidikeskustes osutatavale abile ja toetatud vabatahtlikule tagasipöördumisele seatud sihtväärtuste saavutamist (nt 380%, 415%, 225% jne), kuid võrdlusalused tulemuste hindamiseks puudusid.

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse auditite tulemused, mis hõlmavad ELi poliitikat ja programme ning konkreetsete eelarvevaldkondade juhtimisega seotud teemasid. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Kõnealuse tulemusauditi viis läbi välistegevuse, turvalisuse ja õiguse kuluvaldkondade auditeerimise eest vastutav III auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Bettina Jakobsen, kes oli ka aruande ettekandev liige. Teda toetasid kabinetiülem Katja Mattfolk ja kabinetiatašee Kim Storup, valdkonnajuht Beatrix Lesiewicz, auditijuht Emmanuel-Douglas Hellinakis, atašee Laura Gores ning audiitorid Jiri Lang ja Piotr Zych.

Vasakult paremale: Katja Mattfolk, Kim Storup, Emmanuel-Douglas Hellinakis, Jiri Lang, Bettina Jakobsen, Piotr Zych.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2018

©Euroopa Liit, 2018

Euroopa Liidu autoriõiguste alla mittekuuluvate fotode või muu materjali kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt.

VÕTA ÜHENDUST ELiga

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: https://europa.eu/european-union/contact_et

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida EU Bookshopi kaudu: https://publications.europa.eu/et/publications Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt https://europa.eu/european-union/contact_et).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1951. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=et

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et/data) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.