Europese milieu-economische rekeningen: het nut voor beleidsmakers kan worden vergroot

Samenvatting

I

De Europese milieu-economische rekeningen (EEEA) vormen een belangrijke bron van gegevens voor de monitoring en evaluatie van milieubeleidsmaatregelen, zoals het zevende milieuactieprogramma en van de geboekte vooruitgang in de richting van de duurzameontwikkelingsdoelstellingen van de Verenigde Naties. De EEEA vormen een statistisch kader dat bestaat uit een uitgebreide reeks tabellen en rekeningen die de samenhang tussen het milieu en de EU-economie beschrijven.

II

Wij controleerden of de Commissie de Europese milieu-economische rekeningen goed heeft ingevoerd, beheerd en gebruikt. Uit onze controle bleek dat de Commissie geen langetermijnperspectief inzake de behoeften aan EEEA-gegevens voor milieubeleidsvorming had opgesteld. De Commissie had de EEEA-behoeften niet geïnventariseerd en had ook niet nauwkeurig omschreven welke indicatoren noodzakelijk zijn. Hoewel er een strategie voor de EEEA bestaat, ontbrak er een alomvattend actieplan voor de uitvoering van de doelstellingen. We constateerden dat sommige strategische doelstellingen in de opeenvolgende strategieën meer dan tien jaar werden herhaald.

III

Of de EEEA-modules al dan niet verplicht zouden zijn, werd door de Commissie en de lidstaten hoofdzakelijk voorgesteld op basis van de beschikbaarheid en rijpheid van gegevens en op overwegingen in verband met administratieve lasten in de lidstaten in plaats van behoeften aan samengestelde gegevens. De Commissie voerde EEEA-modules uit zonder een volledige kosten-batenanalyse. De EEEA-modules werden niet ten volle benut voor het monitoren van essentiële milieubeleidsmaatregelen.

IV

Door informatie sneller beschikbaar te stellen, wordt het nut ervan groter. Hoewel de Commissie sommige gegevens eerder publiceerde dan verplicht was, constateerden wij dat zij niet alle middelen gebruikte om de gegevens sneller beschikbaar te stellen. Er is geen tijdschema dat aangeeft wanneer de gegevens beschikbaar worden.

V

Op basis van onze bevindingen bevelen wij aan dat de Commissie verbeteringen doorvoert in:

1. het strategisch kader voor EEEA-gegevens;
2. de relevantie van EEEA-modules voor milieubeleidsvorming;
3. de actualiteit van EEEA-gegevens.

Inleiding

01

Het is belangrijk dat beleidsmakers over actuele en betrouwbare informatie beschikken om de vooruitgang met betrekking tot duurzame ontwikkeling op economisch, maatschappelijk en milieugebied te kunnen monitoren. Milieu-economische rekeningen vormen een statistisch kader dat bestaat uit een uitgebreide reeks tabellen en rekeningen. Deze rekeningen geven een beeld van de samenhang tussen het milieu en de economie, met inbegrip van het effect van de economie op het milieu.

02

Op mondiaal niveau heeft de Statistische Commissie van de Verenigde Naties het systeem van milieu-economische boekhouding goedgekeurd als de internationale statistische standaard voor milieu-economische boekhouding. In het systeem wordt gebruikgemaakt van begrippen, definities en indelingen die overeenkomen met het stelsel van nationale rekeningen van de Verenigde Naties (VN) dat werd ontwikkeld door de VN, de Commissie, het Internationaal Monetair Fonds, de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) en de Wereldbank. Dit vergemakkelijkt de productie van internationaal vergelijkbare statistieken en rekeningen.

03

In 1994 presenteerde de Europese Commissie een eerste strategie¹ voor “groene boekhouding”. Sindsdien heeft de Commissie met de lidstaten, de VN en de OESO samengewerkt om de reeks van statistische gegevens die beschikbaar is voor de “Europese milieu-economische rekeningen” (EEEA) te analyseren. De Commissie en de lidstaten voeren de EEEA uit in het kader van de Europese strategie voor milieuboekhouding, in overeenstemming met het systeem van milieu-economische boekhouding van de VN.

04

In het wettelijk kader voor de EEEA² wordt een gemeenschappelijke norm voor het verzamelen, opstellen, verzenden en evalueren van de rekeningen vastgesteld. Tabel 1 bevat een samenvatting van de zes huidige modules. De Commissie verzamelt op vrijwillige basis gegevens voor twee bijkomende modules: Europese bosrekeningen, en milieusubsidies en soortgelijke transferrekeningen. Zij ontwikkelt momenteel drie bijkomende modules: natuurlijk kapitaal-/ecosysteemrekeningen, waterrekeningen en rekeningen inzake de uitgaven met betrekking tot het beheer van hulpbronnen. De EEEA bevatten de gegevens van 64 economische activiteiten plus huishoudens. Verdere gedetailleerde informatie over de EEEA is te vinden in bijlage 1.

Bron: ERK.

05

In de EEEA worden het aandeel van de milieugoederen- en dienstensector in de totale economie en de productie en het verbruik van natuurlijke hulpbronnen en energie uiteengezet. In de rekeningen wordt bijvoorbeeld vastgesteld welke activiteiten het meest vervuilend zijn of de natuurlijke hulpbronnen het meest uitputten. Met behulp van de rekeningen is het mogelijk om vast te stellen hoeveel de bescherming van het milieu kost en wie hiervoor betaalt. De EEEA maken gebruik van en vormen een aanvulling op bestaande milieustatistieken (afval en bos) en economische statistieken (onderdelen van nationale rekeningen en overheidsfinanciën en bedrijfsstatistieken). De luchtemissierekeningen kunnen bijvoorbeeld worden afgeleid uit de broeikasgasinventarissen³ of uit de energiestatistieken.

06

De EEEA kunnen de volgende vragen beantwoorden:

• Wat zijn de gevolgen voor de houdbaarheid van onze huidige productie- en verbruikspatronen?
• Wat zou het effect zijn van nieuwe groene belastingen? Wie dragen de belastingdruk — producenten (industrieën) of consumenten (huishoudens)?
• Welke milieudruk wordt door onze handelspatronen in niet-EU-landen veroorzaakt?
• Hoeveel mensen werken in de milieu-industrie met de productie van milieugoederen en -diensten zoals windturbines of zonnepanelen?

07

De voornaamste gebruikers van de EEEA zijn de Commissie en het Europees Milieuagentschap. De EEEA zijn bijvoorbeeld een belangrijke bron van gegevens voor het monitoren en evalueren van milieubeleidsmaatregelen, zoals het zevende EU-milieuactieprogramma (zevende MAP), en voor het meten van de vooruitgang in de richting van de duurzameontwikkelingsdoelstellingen (SDG’s)⁴ (zie figuur 1). Andere mogelijke gebruikers van de EEEA zijn de EU-lidstaten en onderzoekers.

08

Eurostat bevordert de ontwikkeling en het gebruik van de EEEA. Elk jaar stellen alle lidstaten hun respectieve rekeningen samen en dienen zij EEEA-gegevens in bij de Commissie. De Commissie beoordeelt de kwaliteit van de rekeningen in overeenstemming met de kwaliteitsbeginselen en -criteria voor Europese statistieken⁵ en verstrekt methodologische richtsnoeren voor de verbetering van de kwaliteit en betrouwbaarheid van de gegevens. In figuur 2 worden de rollen en verantwoordelijkheden van verschillende belanghebbenden samengevat.

09

De Europese milieu-economische rekeningen vormen een van een aantal methoden waarmee de Europese Commissie informatie over milieukwesties verzamelt en onderzoekt. Andere methoden zijn de broeikasgasinventarissen, het toegenomen gebruik van satellietbeelden, specifieke onderzoeksprojecten en ecologische en economische modellering, verricht door en voor het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek. Het sterke punt van de EEEA is de integratie met andere statistische gegevens, met name de integratie met de economische gegevens waardoor beleidsmakers de interactie tussen milieu- en economische kwesties kunnen beoordelen.

Reikwijdte en aanpak van de controle

10

De EEEA zijn een belangrijke bron van informatie voor milieubeleidsmaatregelen. Daarom zijn de kwaliteit en relevantie van de EEEA van essentieel belang voor het maximaliseren van het effect ervan. Een beoordeling van de EEEA is vooral nu van belang, aangezien de gegevens voor de eerste drie modules van de EEEA vanaf 2013 en voor de daaropvolgende drie modules vanaf 2017 zijn verzameld. Nieuwe modules worden momenteel overwogen. Uit de beoordeling van de op dit moment uitgevoerde modules kunnen enkele lessen worden getrokken, en de resultaten van de beoordeling kunnen worden toegepast bij het ontwikkelen van de nieuwe modules.

11

De controle had tot doel te beoordelen hoe de Commissie de ontwikkeling van de EEEA beheerde en of deze voorzien in de behoeften van de EU-beleidsmakers. Onze globale controlevraag luidde: “Heeft de Commissie de Europese milieu-economische rekeningen goed opgezet, beheerd en gebruikt?”. Om deze vraag te beantwoorden, beoordeelden wij:

• of de Commissie bij het ontwerpen en ontwikkelen van de EEEA rekening hield met de behoeften van de diensten van de Commissie (met name DG Milieu, DG Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek en Eurostat) en het Europees Milieuagentschap;
• het gebruik van de EEEA voor het monitoren en evalueren van milieubeleidsmaatregelen zoals het zevende MAP van de EU, en voor het meten van de vooruitgang in de richting van de SDG’s;
• hoe de Commissie de kwaliteit van de EEEA-gegevens van de lidstaten beoordeelde en of er tijdige methodologische richtsnoeren werden verstrekt.

12

We verzamelden controle-informatie aan de hand van:

• onderzoek naar de opeenvolgende Europese strategieën voor milieuboekhouding, beleidsdocumenten, notulen van vergaderingen op diverse niveaus en respectieve ondersteunende documenten;
• enquêtes onder en interviews met de betrokken diensten van de Commissie die de EEEA voorbereiden en gebruiken. DG Milieu (DG ENV), het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek (DG JRC), het Bureau voor de statistiek van de Europese Unie (Eurostat) en het Europees Milieuagentschap (EEA) waren als gegevensgebruikers bij deze controle betrokken. Eurostat was ook betrokken als hoofdleverancier van EEEA-gegevens;
• onderzoek naar de gegevens voor de periode 2015‑2017 van vier lidstaten met betrekkelijk volledige gegevensverzamelingen (België, Hongarije, Polen en Zweden) voor de volgende modules: luchtemissierekeningen, milieubelastingen naar economische activiteit en materiaalstroomrekeningen voor de gehele economie om te controleren hoe Eurostat de kwaliteitsbeoordeling had uitgevoerd;
• een evaluatie van alle lidstaten en alle zes modules van de EEEA op volledigheid, stiptheid⁶ en actualiteit⁷.

13

Wij hebben de procedures voor kwaliteitsborging van de lidstaten niet opnieuw verricht ter beoordeling van de betrouwbaarheid van de gegevens.

Opmerkingen

Het strategisch kader voor de EEEA is nog niet alomvattend

De Commissie heeft de behoeften aan EEEA-gegevens niet volledig geïnventariseerd

14

De Commissie moet haar milieu-informatiebehoeften coördineren. Zij moet vaststellen welke gegevens nodig zijn voor de beleidsanalyse (waarbij de mate van gedetailleerdheid, de meest recente gegevens en de periodiciteit worden aangegeven) en waarborgen dat er wordt samengewerkt en er een regelmatige constructieve dialoog tussen de betrokken diensten plaatsvindt. De Commissie moet met de verstrekkers en gebruikers van gegevens overleggen om te waarborgen dat relevante gegevens beschikbaar zijn voor de ondersteuning van beleidsontwikkelingen en andere initiatieven.

15

We constateerden dat, voor wat betreft Europese milieustatistieken en -rekeningen, in specifieke overeenkomsten tussen Eurostat en de betrokken diensten van de Commissie de voornaamste soorten gegevens worden vastgesteld die nodig zijn voor de planning en uitvoering van EU-beleid inzake milieu. Hierin worden ook duidelijk de rollen en verantwoordelijkheden van elke partij, de gebieden voor samenwerking en de prioriteiten met betrekking tot bestaande en toekomstige statistische ontwikkelingen gedefinieerd. Deze overeenkomsten worden jaarlijks geactualiseerd.

16

Een gedachtenwisseling tussen Eurostat en de lidstaten (als verstrekkers van nationale gegevens) vindt op strategisch en operationeel niveau plaats (zie figuur 3). De groepen vergaderen jaarlijks. De diensten van de Commissie die de EEEA gebruiken, worden uitgenodigd om de vergaderingen als waarnemers bij te wonen.

17

Middellange- en langetermijnbehoeften aan milieu-informatie worden uitgewerkt in strategiedocumenten zoals het zevende MAP, dat zeven jaar bestrijkt. De behoeften aan EEEA-gegevens worden uitgewerkt in de Europese strategie voor milieuboekhouding, die vijf jaar bestrijkt. Het proces van tenuitvoerlegging van een EEEA-module duurt echter ongeveer tien jaar (zie paragraaf 28). Dergelijke lange doorlooptijden vormen een uitdaging bij het kenbaar maken van gegevensbehoeften. Er bestaan geen documenten waarin een globaal langetermijnperspectief wordt uiteengezet voor de EEEA-gegevens die de Commissie voor milieubeleidsvorming nodig heeft. Een dergelijk document zou een basis vormen voor de proactieve, tijdige en relevante ontwikkeling van milieurekeningen.

18

Uit onze analyse van de notulen van vergaderingen tussen 2015 en 2018 bleek dat EEEA-gebruikers behoefte hadden aan gegevens die vollediger en tijdiger waren, en bos-, ecosysteem- en waterrekeningen. De notulen brachten echter niet de aard van of de behoefte aan indicatoren aan het licht. Wij constateerden dat de diensten van de Commissie voornamelijk vertrouwen op de al door Eurostat verstrekte informatie, die wordt aangevuld met gegevensbronnen van andere diensten, organisaties en de onderzoeksgemeenschap.

De strategie werd niet aangevuld met een alomvattend actieplan

19

In haar Europese strategie voor milieuboekhouding (ESEA) moet de Commissie de ontwikkeling van de EEEA, gebaseerd op beleidsbehoeften, vaststellen. Om de strategie op doeltreffende wijze uit te voeren, moet de Commissie doelstellingen prioriteren en aangeven op welke manier zij deze wil uitvoeren en bereiken.

20

De ESEA beschrijft prioriteiten en activiteiten om de ontwikkeling en het gebruik van milieurekeningen te harmoniseren zodat deze in heel Europa consequent worden toegepast. Tot nu toe zijn er vier strategieën voor milieurekeningen geweest (zie figuur 4). De strategieën omvatten secties over beleidsbehoeften en toekomstige werkzaamheden ten behoeve van het milieu die vervolgens werden gebruikt als mandaat voor de werkgroepen milieuboekhouding. Toekomstige werkzaamheden werden met betrekking tot de doelstellingen gedefinieerd en naar prioriteit gerangschikt.

21

Net als in voorgaande strategieën worden in de ESEA 2019‑2023 mogelijke toepassingen voor huidige en toekomstige rekeningen genoemd. De voornaamste doelen van deze strategie houden in dat de EEEA voorzien in de behoeften van de gebruiker aan kwalitatief hoogstaande gegevens en dat de inhoud ervan algemeen wordt erkend en gewaardeerd. Om dit te bereiken, worden doelstellingen voorgesteld. De strategie bevat echter geen gedegen actieplan, met mijlpalen en begrotingsramingen, voor toekomstige werkzaamheden op dit gebied. In een document over de uitvoering van de strategie worden actiepunten voorgesteld. In dit document is echter niet vastgelegd op welke wijze deze activiteiten moeten worden uitgevoerd. Voor bepaalde punten zijn streefdata toegevoegd, voor andere niet.

22

Sommige doelstellingen worden in de laatste drie strategieën herhaald. Een voorbeeld hiervan is de doelstelling om de communicatie inzake de relevantie van de EEEA te verbeteren en het gebruik ervan te bevorderen. Volgens de documenten van de Commissie, met inbegrip van de strategie, waren de EEEA tot nu toe nog niet algemeen bekend en werden zij niet ten volle door beleidsmakers gebruikt. Voorbeelden van andere doelstellingen, die sinds 2003 of 2008 werden herhaald, zijn weergegeven in tekstvak 1.

Door tekortkomingen bij de uitvoering werden de EEEA-modules minder relevant voor het beleidsvormingsproces

De Commissie voerde EEEA-modules zonder een volledige kosten-batenanalyse uit

23

De Commissie moet de EEEA-modules selecteren op basis van gemeenschappelijk overeengekomen prioriteiten van de gebruikers van de gegevens. Voordat de Commissie voorstelt wanneer een module verplicht wordt, moet zij een kosten-batenanalyse uitvoeren.

24

Het proces van het opstellen van de rekeningen begint met het uiteenzetten van de behoeften van de betrokken diensten van de Commissie en een analyse door Eurostat van de beschikbaarheid van de te gebruiken gegevens en methodologieën. Voordat de Commissie voorstelt om de rekeningen verplicht te stellen, kan zij de lidstaten subsidies geven voor proefstudies om methodologieën op te stellen en/of te harmoniseren en om de gegevensverzameling te toetsen.

25

Voor de eerste drie EEEA-modules (zie tabel 1) die aan de verordening zijn toegevoegd, verrichtte de Commissie een analyse die was gebaseerd op de kosten voor het uitvoeren van de modules. Uit deze beknopte analyse kwamen geen concrete vormen van gebruik of voordelen van de modules naar voren. Voor de andere drie modules die aan de verordening zijn toegevoegd, verrichtte de Commissie geen volledige analyse van de kosten of baten.

26

Of de EEEA-modules al dan niet verplicht zouden zijn, werd door de Commissie en de lidstaten hoofdzakelijk voorgesteld op basis van de beschikbaarheid en rijpheid van gegevens en op overwegingen in verband met administratieve lasten in de lidstaten, en niet op basis van samengestelde gegevensbehoeften.

De tenuitvoerlegging van een EEEA-module duurde ongeveer tien jaar

27

Voor de zes verplichte EEEA-modules beoordeelden wij de termijn voor uitvoering van de eerste proefstudie tot de opname van de module in het wettelijk kader (zie figuur 5). We constateerden dat het proces van tenuitvoerlegging voor vier van de zes verplichte modules langer dan tien jaar duurde.

28

In 2003 stelde de Commissie andere modules op vrijwillige basis voor als toekomstige gebieden voor ontwikkeling (zoals bosrekeningen en waterrekeningen). Aan deze modules wordt nog steeds gewerkt. DG ENV verzocht bijvoorbeeld om een module voor bosrekeningen. Op de datum van onze controle was deze module nog niet volledig uitgevoerd (zie tekstvak 2).

29

De tenuitvoerlegging van een nieuwe EEEA-module kost veel tijd. Op de korte en middellange termijn vult de Commissie de EEEA-gegevens met andere bronnen aan, zoals gegevens die door andere organisaties zijn verzameld, door de onderzoeksgemeenschap zijn samengesteld of die op nieuwe technologieën zoals satellietbeelden zijn gebaseerd.

De Commissie gebruikte de EEEA-modules niet op alle betrokken beleidsterreinen

30

Overeenkomstig Verordening nr. 691/2011 moeten de EEEA “bij alle betrokken beleidsvormingsprocessen op Unieniveau in alle lidstaten actief en doelgericht worden ingezet als een essentiële informatiebron voor het opmaken van effectbeoordelingen, actieplannen, wetgevingsvoorstellen en andere belangrijke uitkomsten van het beleidsproces”. De Commissie en het Europees Milieuagentschap moeten de rekeningen gebruiken, met name voor de monitoring van de SDG’s in Europa en voor de monitoring en evaluatie van het zevende MAP — twee belangrijke Europese initiatieven met betrekking tot milieugerelateerde en economische duurzaamheid.

31

We constateerden dat gegevens van drie modules (materiaalstroomrekeningen voor de gehele economie, uitgavenrekeningen voor milieubescherming en rekeningen voor de milieugoederen- en dienstensector) regelmatig worden gebruikt. De Commissie gebruikte deze bijvoorbeeld in briefings en analyses met betrekking tot de vooruitgang in de richting van efficiënt gebruik van hulpbronnen in Europa, de overgang naar een circulaire economie⁸, de overgang naar een groene economie of de uitgaven voor milieubescherming. Hoewel de Commissie en het Europees Milieuagentschap gebruikmaken van gegevens over milieubelastingen, gebruiken zij niet de indeling naar economische activiteit zoals de EEEA (module voor milieubelastingen naar economische activiteit). De gebruikers bij de Commissie van de door ons gecontroleerde EEEA en het Europees Milieuagentschap maakten in het beleidsvormingsproces geen gebruik van de modules inzake luchtemissies en fysieke energiestromen.

32

Zeven van de zeventien wereldwijde doelstellingen die in 2015 door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties zijn vastgesteld om tegen 2030 wereldwijde duurzame ontwikkeling te bereiken, worden als voornamelijk ecologisch beschouwd (SDG’s 6, 7 en 11-15), terwijl andere een milieu-/duurzaamheidsdimensie hebben en milieudoelstellingen bevatten (SDG’s 2, 3, 8 en 9). In Europa monitort Eurostat de vooruitgang die sinds 2017 ten aanzien van de 17 SDG's is geboekt aan de hand van een specifieke reeks EU-SDG-indicatoren en de publicatie van het EU-SDG-monitoringverslag. De EU-SDG-indicatoren worden grotendeels afgestemd op de VN-SDG-indicatoren⁹.

33

De EU-SDG-indicatorset omvat ongeveer 100 indicatoren. De Commissie beoordeelt deze jaarlijks aan de hand van een raadplegingsproces. De reeks indicatoren moet voldoen aan een aantal beginselen:

• de indicatoren moeten worden beperkt tot zes per SDG. De EU-SDG-indicatorset kan ook bijkomende multifunctionele indicatoren bevatten die voor de monitoring van meer dan één doelstelling worden gebruikt. Als gevolg daarvan wordt elke doelstelling door in totaal vijf tot elf indicatoren in het pakket EU-SDG-indicatoren van 2019 gemonitord;
• wil een indicator kunnen worden toegevoegd aan een doelstelling die al zes indicatoren heeft, dan moet een andere indicator worden verwijderd;
• indicatoren kunnen alleen worden vervangen als de nieuwe indicatoren tot een nauwkeuriger meting leiden. Daarom moet elke nieuwe indicator volledig ontwikkeld, beleidsrelevant en van betere statistische kwaliteit zijn dan de te vervangen indicator.

34

Eurostat gebruikt twee EEEA-modules voor de monitoring van de vooruitgang in de richting van de SDG’s in de EU (zie figuur 6). Volgens de Europese strategie voor milieuboekhouding voor 2019‑2023 kunnen echter alle verplichte EEEA-modules, behalve de uitgavenrekeningen voor milieubescherming, alsmede de twee rekeningen waaraan nog wordt gewerkt (ecosysteem- en waterrekeningen) bijdragen tot de monitoring van de SDG’s in Europa.

35

Verschillende diensten van de Commissie stelden in 2018 en 2019 twee alternatieve indicatoren voor waarbij zij gebruikmaakten van de modules voor luchtemissies, en de milieugoederen- en dienstensector (luchtemissies per industrie en de groene economie). Eurostat stelde de indicatoren tijdelijk buiten gebruik wegens een meningsverschil over de te gebruiken gegevensbronnen of de vervanging van de bestaande SDG-indicatoren, of omdat de gegevens op landelijk niveau niet beschikbaar waren.

36

Het zevende MAP is de milieustrategie van de EU die als leidraad fungeert voor het Europees milieubeleid tot 2020. In het zevende MAP wordt niet vermeld op welke wijze de EEEA voor de monitoring en evaluatie van beleid kunnen worden gebruikt. Het Europees Milieuagentschap stelt indicatoren op in het kader van het monitoringproces. Het agentschap gebruikt drie EEEA-modules¹⁰ in zijn jaarlijkse indicatorverslagen voor de monitoring van de tenuitvoerlegging van het zevende MAP. Het agentschap bepaalt in het kader van het zevende MAP welke indicatoren worden gebruikt.

37

Een van de drie belangrijkste doelstellingen van het zevende MAP is “het beschermen, behouden en verbeteren van het natuurlijk kapitaal van de Unie”. Om deze doelstelling te monitoren, ontwikkelt de Commissie rekeningen voor natuurlijk kapitaal¹¹ (ook wel ecosysteemrekeningen genoemd¹²) als een nieuwe EEEA-module. De rekeningen voor natuurlijk kapitaal zouden ook milieugerelateerde SDG's zoals SDG 6, 14 en 15 aanpakken waarvoor de Commissie geen bevredigende selectie van indicatoren heeft.

38

Voor de monitoring van het zevende MAP hebben beleidsmakers milieurekeningen nodig die in een geïntegreerd kader worden gepresenteerd. In een dergelijk kader zouden milieurekeningen met andere economische gegevens worden gecombineerd (bijvoorbeeld in input-outputtabellen¹³). Hiermee zou de wisselwerking tussen de economie en het milieu worden aangetoond (zoals luchtemissies, milieubelastingen, onttrekking en gebruik van materialen, milieubeschermingsactiviteiten). Eurostat publiceert de modules over milieurekeningen afzonderlijk. Terwijl de werkzaamheden met betrekking tot het ontwerpen van een dergelijk geïntegreerd kader¹⁴ worden voortgezet, gebruikt de Commissie alternatieve gegevensbronnen die op verschillende methodologieën zijn gebaseerd. (zie tekstvak 3).

Eurostat staat voor uitdagingen bij het verzamelen van tijdige en kwalitatief hoogwaardige gegevens

39

De lidstaten moeten hun EEEA-gegevens en gerelateerde kwaliteitsverslagen binnen de vastgestelde termijnen indienen, volgens de overeengekomen boekhoudnormen die op EU-niveau zijn bepaald. Eurostat moet de kwaliteit van de EEEA-gegevens volgens de vastgestelde beginselen¹⁵ en criteria¹⁶ beoordelen. Het moet methodologische richtsnoeren verstrekken om de kwaliteit en betrouwbaarheid te verbeteren en ramingen produceren en publiceren voor gegevens die niet door de lidstaten zijn ingediend.

40

In figuur 7 wordt het kwaliteitsbeoordelingsproces weergegeven van de indiening van de gegevens tot de publicatie ervan.

Uitdagingen bij het tijdig verzamelen van gegevens

41

Actualiteit van gegevens is een belangrijk kwaliteitscriterium. De druk op het milieu neemt toe en met behulp van tijdige gegevens kan de situatie worden ingeschat zodat er doeltreffend kan worden opgetreden. De EEEA-gegevens moeten worden verzameld en beschikbaar gesteld zodat de Commissie de EEEA snel en op grote schaal kan gebruiken bij EU-beleidsvorming en de monitoring daarvan.

42

In het wettelijk kader voor de EEEA wordt bepaald dat de lidstaten gegevens moeten verstrekken met een interval van twee jaar. Wij constateerden dat de belangrijkste diensten van de Commissie die de gegevens gebruiken Eurostat om tijdigere gegevens vroegen dan was vereist op grond van de verordening. Bijgevolg ontwikkelde Eurostat procedures voor de schatting van recentere gegevens voor de eerste drie modules. De Commissie verstrekt ramingen met een interval van zes maanden voor de materiaalstroomrekeningen voor de gehele economie, en één jaar voor de luchtemissierekeningen. Voor de milieubelastingen naar economische activiteit werkt Eurostat aan het verstrekken van ramingen met een interval van één jaar. Voor de resterende drie modules presenteerde de Commissie op 15 mei 2019 een discussienota inzake eerdere verstrekking van gegevens aan een DIMESA-werkgroep (zie figuur 3).

43

We onderzochten een vergelijking voor één module (materiaalstroomrekeningen voor de gehele economie) die Eurostat had gemaakt tussen zijn ramingen en de feitelijke gegevens die de lidstaten voor 2013 en 2014 hadden verstuurd. Deze module wordt gebruikt voor de indicator “Binnenlandse onttrekking” (zie tekstvak 4). In de analyse van Eurostat worden de ramingen van de Commissie en de feitelijke gegevens voor de indicator (en de indeling hiervan naar soorten materiaal) vergeleken. Hoewel er voor sommige posten aanzienlijke verschillen bestaan, is het absolute verschil op EU-niveau over het algemeen klein. Om de vroegtijdige ramingen te verbeteren, is meer werk nodig om rekening te houden met de specifieke kenmerken van de lidstaten.

Bron: ERK, op basis van door de Commissie verstrekte informatie.

44

Voor nationale rekeningen en de economische landbouwrekeningen brengen de lidstaten, respectievelijk de Commissie, gegevens in twee fasen uit. In een vroeg eerste stadium worden geaggregeerde gegevens gepresenteerd, inclusief ramingen. In een later stadium worden nauwkeurigere en gedetailleerdere gegevens vrijgegeven. Door deze vrijgaveprocedure in twee fasen neemt de actualiteit en daarmee het nut van de rekeningen toe. Voor de EEEA-modules wordt deze vrijgaveprocedure in twee fasen niet gebruikt.

45

Voor de eerste drie modules (zie tabel 1) namen de meeste lidstaten de in de verordening vastgestelde termijnen in acht. Met uitzondering van één lidstaat verzonden alle lidstaten de kwaliteitsverslagen in 2016 en 2017 binnen de termijn. In 2017 verzonden slechts vier lidstaten de gegevens na de termijn (twee voor één module en twee voor twee modules).

46

Wat betreft de drie modules van de tweede fase stond de Commissie een verlenging van drie maanden toe om in het eerste jaar van toepassing de kwaliteitsverslagen voor elke module in te dienen. Acht¹⁷ lidstaten verzonden de verslagen na de verlengde termijn. Door het ontbreken van kwaliteitsverslagen tijdens het validatieproces kon de Commissie de vergelijkbaarheid van de gegevens niet naar behoren beoordelen. Voor vier lidstaten golden uitzonderingen, zodat zij de gegevens voor een of meer modules na de termijn in mochten dienen. Eén lidstaat, waarvoor geen uitzondering van toepassing was, verzond pas acht maanden na de wettelijke termijn de gegevens betreffende de rekeningen voor de milieugoederen- en dienstensector.

47

Het interval tussen de validering en de publicatie van de zes verplichte modules werd in de periode 2015‑2017 voor sommige modules korter. Hierdoor werden de gegevens eerder gepubliceerd. Er is echter geen tijdschema gepubliceerd met de data waarop de EEEA-modules worden uitgebracht. Eurostat publiceert de gegevens zodra deze zijn gevalideerd. Wegens het ontbreken van een tijdschema beschikken de voornaamste diensten van de Commissie die de gegevens gebruiken slechts over een indicatie van de tijdlijn voor de publicatie van de EEEA-gegevens. Indien een lidstaat de EEEA-gegevens na de uiterste termijn verstuurt of er te lang over doet om de verzoeken van de Commissie om verduidelijking te beantwoorden,kan de tijd voor het afsluiten van het valideringsproces worden verlengd en daarmee de publicatie vertraagd.

48

Tabel 3 bevat het percentage van variabelen die de lidstaten niet hebben meegezonden in de verzameling van gegevens over 2017, op de respectieve publicatiedata. Op een paar uitzonderingen na verzonden de lidstaten de vereiste gegevens voor de eerste drie modules. Voor de daaropvolgende drie modules waren de gegevens echter minder compleet, vooral voor de milieugoederen- en dienstensector, waar 16 lidstaten, waarvan voor drie een uitzondering gold, de gegevens niet hadden verstuurd. In het geval van ontbrekende gegevens van de lidstaat schat de Commissie specifieke variabelen voor de berekening van de Europese aggregaten.

49

Eurostat neemt informeel contact op met elke lidstaat die niet alle of slechts een gedeelte van de EEEA-gegevens vóór de termijn heeft ingediend. Voor de drie door ons onderzochte jaren constateerden wij dat 16 lidstaten geen complete gegevens betreffende de module over luchtemissies hadden verstuurd. Eurostat ontdekte problemen bij een aantal gegevens in materiaalstroomrekeningen voor Finland in 2015. Eurostat verving deze gegevens door zijn eigen ramingen, die door Finland werden goedgekeurd, en publiceerde deze samen met de gegevens voor de andere lidstaten in 2015, 2016 en 2017. Finland verzond de bijgewerkte gegevens voor de periode 2015‑2017 in 2018.

50

In vijf gevallen verstuurde Eurostat officiële brieven waarin werd verzocht om de ontbrekende gegevens voor de EEEA-modules. De Commissie verstuurde geen officiële brieven naar andere lidstaten met het verzoek om ontbrekende EEEA. De Commissie mag juridische stappen ondernemen (inbreukprocedure) tegen elke lidstaat die verzuimt om EU-wetgeving uit te voeren. Wij troffen geen verder bewijs aan dat Eurostat erop toezag dat de lidstaten alle vereiste gegevens aanleverden.

Uitdagingen in verband met de kwaliteit van de gegevens

51

Eurostat controleert de validering van gegevens van de lidstaten. Bij deze controles kwamen problemen aan het licht. In de gegevensverzameling voor 2015 verzond Finland bijvoorbeeld de materiaalstroomrekeningen voor de gehele economie, maar tijdens de controle van de validering van de gegevens ontdekte Eurostat problemen en keurde het de gegevens af. Als alternatieve oplossing schatte Eurostat met toestemming van de lidstaat de totalen voor Finland over de periode 2015‑2017 ten behoeve van de raming van het Europese totaal.

52

Bij onze analyse van de dossiers van de vier lidstaten troffen wij tekortkomingen aan in de documentatie van het valideringsproces (zie tekstvak 5 voor meer informatie). De controle van de validering door Eurostat omvat controles van de volledigheid, consistentie en plausibiliteit. Voor wat betreft de plausibiliteit vergelijkt Eurostat bijvoorbeeld de materiaalstroomrekeningen voor de gehele economie met de data voor internationale handel en de gegevens die de lidstaten in de voorgaande jaren hebben ingediend. De controles omvatten ook analyses van de jaarlijkse tarievenwijzigingen. Door de desbetreffende verschillen wordt een signalering geactiveerd dat verduidelijking noodzakelijk is. Eurostat stuurt een valideringsverslag naar de betrokken lidstaat met een verzoek om verduidelijking van de desbetreffende kwesties.

53

Vergelijkbaarheid is een van de elementen van het kwaliteitsbeoordelingsproces van Eurostat. Volgens het wettelijk kader moet de informatie in de kwaliteitsverslagen van de lidstaten Eurostat in staat stellen om naar behoren te kunnen beoordelen of de lidstaten de definities op vergelijkbare wijze toepassen. De kwaliteitsverslagen bevatten echter onvoldoende informatie om een behoorlijke beoordeling van de vergelijkbaarheid mogelijk te maken. In onze steekproef van lidstaten constateerden wij dat de kwaliteitsverslagen informatie bevatten over de belangrijkste bronnen die zijn gebruikt, maar niet over gedetailleerde methoden voor de samenstelling. Eén lidstaat (België) diende echter voor elke module een afzonderlijke methodologische nota in ter aanvulling van de kwaliteitsverslagen.

54

De Commissie kan problemen met betrekking tot individuele lidstaten tijdig oplossen. In onze steekproef van vier lidstaten troffen wij slechts één voorbeeld aan waarbij de Commissie een methodologische kwestie niet aanpakte. In zijn kwaliteitsverslagen voor 2015, 2016 en 2017 verzocht Zweden om methodologische richtsnoeren voor de emissies van biogene CO₂ door het gebruik van een bijproduct van het pulpprocédé (aangemerkt als “zwart residuloog”).

55

In sommige complexe gevallen van transversale aard neemt het proces van het verstrekken van passende richtsnoeren voor methodologische problemen verscheidene jaren in beslag, wat de kwaliteit van de gerelateerde gegevens in gevaar kan brengen. Wij constateerden dat al sinds 2012 gewerkt wordt aan enkele transversale methodologische problemen zoals een taskforce om methodologische problemen met betrekking tot vervoer op te lossen. Problemen met betrekking tot belastingen die door niet-ingezetenen worden betaald en de schatting van overbruggingsposten (waarin grondgebied wordt geïnterpreteerd als verblijfplaats) waren al aan de orde gesteld toen de gegevens in 2013 voor het eerst werden verzameld. Taskforces werden alleen opgezet om deze problemen in respectievelijk 2017 en 2015 op te lossen.

Conclusies en aanbevelingen

56

Voor het monitoren van vooruitgang op het gebied van milieu met betrekking tot duurzame ontwikkeling is het van belang dat beleidsmakers over actuele en betrouwbare informatie beschikken. De EEEA bevatten een beschrijving van de samenhang tussen het milieu en de economie en vormen een belangrijke bron van gegevens voor het monitoren en evalueren van milieubeleidsmaatregelen (zie de paragrafen 01-08).

57

We constateerden dat de Commissie haar behoeften aan EEEA-gegevens voor de middellange en lange termijn ten behoeve van milieubeleidsvorming niet had uiteengezet. Eurostat en de diensten van de Commissie die de rekeningen gebruiken, werken samen aan de ontwikkeling van de EEEA, maar maakten hun EEEA-behoeften niet duidelijk kenbaar en zij hadden niet nauwkeurig omschreven welke indicatoren noodzakelijk zijn voor de ontwikkeling en monitoring van milieubeleid (zie de paragrafen 14-18).

58

In een document over de tenuitvoerlegging van de Europese strategie voor milieuboekhouding worden enkele activiteiten voorgesteld om de doelstellingen van de strategie te bereiken. Er is echter geen alomvattend plan met mijlpalen en begrotingsramingen om de doelstellingen uit te voeren. We constateerden dat sommige strategische doelstellingen in de strategieën meer dan tien jaar werden herhaald (zie de paragrafen 19-22).

Aanbeveling 1 — Verbeter het strategisch kader voor EEEA-gegevens

De Commissie moet:

1. een document opstellen waarin een langetermijnperspectief voor EEEA-informatie ten behoeve van milieubeleidsvorming wordt uiteengezet;
2. een volledige reeks van gegevensbehoeften voor de voorbereiding van de EEEA samenstellen, met inbegrip van de indicatoren die noodzakelijk zijn voor milieubeleidsvorming;
3. een alomvattend actieplan opstellen (met mijlpalen en begrotingsramingen) voor de tenuitvoerlegging van de EEEA-strategie.

Tijdpad: 31 december 2021

59

De Commissie selecteerde niet de verplichte EEEA-modules die voornamelijk gebaseerd waren op de door haar diensten kenbaar gemaakte behoeften en verrichtte voorafgaand aan de ontwikkeling van de EEEA-modules geen volledige kosten-batenanalyse. De tijd die nodig was voor de uitvoering van de EEEA-modules (8 tot 14 jaar) in verband met gegevensbehoeften op korte en middellange termijn was de voornaamste reden dat de Commissie de EEEA-gegevens aanvulde met andere gegevensbronnen (zie de paragrafen 23-29).

60

De EEEA-modules werden niet ten volle benut voor het monitoren van de voortgang in de richting van de SDG’s en het zevende MAP. De milieurekeningen moeten in een geïntegreerd kader aan de voornaamste gebruikers en beleidsmakers worden gepresenteerd zodat zij de interactie tussen de economie en het milieu in al haar dimensies kunnen begrijpen. Eurostat publiceert de EEEA-modules echter afzonderlijk, waardoor een dergelijk geïntegreerd beeld niet mogelijk is. De Commissie gebruikt alternatieve gegevensbronnen die op verschillende methodologieën zijn gebaseerd (zie de paragrafen 31-38).

Aanbeveling 2 — Verbeter de relevantie van EEEA-modules voor beleidsvorming

De Commissie moet:

1. de kosten en baten van de ontwikkeling van een geïntegreerd kader voor milieuboekhouding evalueren om de samenhang van milieu-informatie en het nut voor beleidsvorming in de EU te verbeteren;
2. de behoeften beoordelen die door de betrokken diensten van de Commissie kenbaar zijn gemaakt en kosten-batenanalyses uitvoeren wanneer zij nieuwe EEEA-modules voorstelt.

Tijdpad: 31 december 2021 voor a) en 31 december 2023 voor b)

61

In het wettelijk kader wordt vastgesteld dat de Commissie EEEA-gegevens moet verstrekken met een interval van twee jaar. Snellere verstrekking van gegevens vergroot echter het nut van de EEEA, en Eurostat verstrekt voor twee van de zes EEEA-modules al tijdigere gegevens. Voor één andere module wordt er actie ondernomen. Voor de resterende drie modules stelde de Commissie op 15 mei 2019 acties voor. Als de Commissie de gegevens eerder had ontvangen, had zij deze sneller kunnen vrijgeven, waardoor het nut van de EEEA was vergroot. In sommige gevallen hadden de lidstaten de vereiste gegevens niet binnen de gestelde termijnen verstuurd. De tijd die de publicatie van de gegevens in beslag nam, werd korter, maar het ontbreken van een tijdschema betekent dat gebruikers van de EEEA slechts over een indicatie beschikken van de termijn waarbinnen de gegevens beschikbaar komen (zie de paragrafen 41-50).

62

Over het algemeen bracht Eurostat problemen aan het licht rond het proces van validering van de gegevens van de lidstaten. Wij troffen echter tekortkomingen aan in de documentatie van het valideringsproces. We constateerden dat de kwaliteitsverslagen die de lidstaten opstelden bij de gegevens, niet voldoende informatie bevatten om Eurostat in staat te stellen de kwaliteit van de gegevens naar behoren te beoordelen. Eurostat verstrekte richtsnoeren en pakte door de lidstaten aan de orde gestelde problemen en methodologische kwesties van transversale aard aan (zie de paragrafen 51-55).

Aanbeveling 3 — Verbeter de actualiteit van EEEA-gegevens

De Commissie moet:

1. analyseren in welke mate een procedure in twee stappen, die vergelijkbaar is met de procedure die voor nationale rekeningen wordt gebruikt, voor alle modules van de EEEA zou kunnen worden toegepast;
2. beschikbare instrumenten gebruiken om de actualiteit van de informatieverstrekking door de lidstaten te verbeteren;
3. een tijdschema voor de publicatie van EEEA-gegevens opstellen.

Tijdpad: 31 december 2022

Dit verslag werd door kamer I onder leiding van de heer Nikolaos Milionis, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 11 september 2019.

Bijlagen

Bijlage I — Overzicht van de zes verplichte EEEA-modules

Luchtemissierekeningen

In de luchtemissierekeningen worden de stromen residugassen en fijnstof geregistreerd die door de economie worden uitgestoten en in de atmosfeer terechtkomen. Natuurlijke stromen, zoals vulkanen en bosbranden, emissies van landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw, en indirecte emissies zijn uitgesloten.

In overeenstemming met de nationale rekeningen volgen de rekeningen het ingezetenenbeginsel. Dit betekent dat zij emissies door ingezeten economische eenheden omvatten, zelfs als deze buiten het grondgebied plaatsvinden (zoals luchtvaart- en scheepvaartmaatschappijen die in de rest van de wereld actief zijn).

De rekeningen omvatten:

• gegevens over zes broeikasgassen en zeven luchtvervuilende stoffen, ingedeeld naar economische activiteit plus huishoudens. Verscheidene luchtvervuilende stoffen worden uitgedrukt in equivalenten van een andere luchtvervuilende stof (methaan wordt bijvoorbeeld uitgedrukt in koolstofdioxide-equivalenten) om de berekening van milieudruk zoals het aardopwarmingsvermogen, de verzurende gassen of troposferische ozonprecursoren mogelijk te maken;
• gegevens over luchtemissie-intensiteiten, dat wil zeggen de verhouding van emissies in ton per miljoen EUR aan bruto toegevoegde waarde;
• gegevens over verschillen tussen de nationale totalen van de luchtemissierekeningen en de totalen die zijn afgeleid van de nationale emissie-inventarissen.

Milieubelastingen naar economische activiteit

De milieubelastingen worden verdeeld in vier categorieën: energie, vervoer, vervuiling en hulpbronnen. Elke categorie wordt gekoppeld aan economische activiteit en huishoudens.

De manier waarop de door deze module verstrekte gegevens kunnen worden gebruikt, wordt in voorbeeld 2 geïllustreerd.

Materiaalstroomrekeningen voor de gehele economie

De materiaalstroomrekeningen voor de gehele economie beschrijven de materiaalstromen in een economie en naar andere economieën in duizend ton per jaar. Zij voorzien indicatoren van gegevens zoals de onttrekking van hulpbronnen door de economieën, het materiaalverbruik, de productiviteit van hulpbronnen, materiaalvoetafdrukken en de loskoppeling van de economische groei en de onttrekking van natuurlijke hulpbronnen.

De rekeningen bestrijken 50 categorieën vaste, gasvormige en vloeibare stoffen (biomassa, metaalertsen, niet-metaalhoudende mineralen en fossiele energiegrondstoffen). Zij sluiten water en lucht uit.

De inputs van materialen in nationale economieën omvatten de onttrekking van materialen van het binnenlands milieu en fysieke importen uit andere economieën. De outputs omvatten materialen die vrijkomen in het binnenlandse milieu en de fysieke uitvoer naar andere economieën.

In voorbeeld 3 wordt het gebruik weergegeven van gegevens die worden verstrekt door de materiaalstroomrekeningen voor de gehele economie.

Uitgavenrekeningen voor milieubescherming

In de uitgavenrekeningen voor milieubescherming zijn de uitgaven opgenomen die voor milieubeschermingsdoeleinden zijn gedaan door ingezeten economische eenheden. Zij registreren de nationale uitgaven voor milieubescherming, de productie en consumptie van milieubeschermingsdiensten en andere overdrachten in verband met milieubescherming.

De milieubeschermingsactiviteiten omvatten de bescherming van omgevingslucht en klimaat, beheer van afvalwater, afvalverwerking, bescherming en sanering van bodem, grondwater en oppervlaktewater, demping van geluid en trillingen, bescherming van de biodiversiteit en landschappen, bescherming tegen straling, en milieuonderzoek en -ontwikkeling. De rekeningen kwantificeren de inspanningen van de maatschappij en ondernemingen ten behoeve van de tenuitvoerlegging van het beginsel “de vervuiler betaalt”.

Voorbeeld 4 illustreert één vorm van gebruik van de uitgavenrekeningen voor milieubescherming.

Rekeningen voor de milieugoederen- en -dienstensector

De rekeningen voor de milieugoederen- en -dienstensector beschrijven informatie over de productie van goederen en diensten die specifiek worden ontwikkeld en geproduceerd met het oog op milieubescherming of beheer van hulpbronnen.

In de rekeningen worden gegevens geregistreerd over de output van producten op het gebied van milieu door producenten (goederen en diensten), gemeten in geldwaarde, de bruto toegevoegde waarde en de werkgelegenheid in verband met deze productie. De gegevens zijn ingedeeld naar economische en milieubeschermingsactiviteiten.

In voorbeeld 5 wordt weergegeven hoe gegevens door de milieugoederen- en dienstensector kunnen worden gebruikt.

Fysieke-energiestroomrekeningen

De fysieke-energiestroomrekeningen registreren de fysieke energiestromen (uitgedrukt in terajoule) vanuit het milieu naar de economie, binnen de economie en van de economie terug naar het milieu. De stromen worden ingedeeld naar economische activiteiten en huishoudens. Economische activiteiten omvatten productie, verbruik en accumulatie.

Zij registreren het aanbod en gebruik van:

• natuurlijke energie-inputs (zoals natuurlijke energie uit niet-hernieuwbare fossiele materialen, niet-hernieuwbare nucleaire materialen, of op basis van waterkracht, windenergie, zonne-energie of biomassa);
• energieproducten (zoals kolen, biogas, vloeibare biobrandstoffen, elektrische energie, hout, nucleaire brandstoffen, aardolieproducten, aardgas met uitzondering van biogas, enz.);
• energieresiduen (hernieuwbaar afval, niet-hernieuwbaar afval en energie opgenomen in producten voor niet-energetisch gebruik).

Voorbeeld 6 illustreert één vorm van gebruik van de uitgavenrekeningen voor milieubescherming.

Acroniemen en afkortingen

CO₂: kooldioxide

DG CLIMA: directoraat-generaal Klimaat

DG ENV: directoraat-generaal Milieu

DG JRC: directoraat-generaal Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek

DIMESA: de groep van directeuren van sectorale en milieustatistieken en -rekeningen (Directors of sectoral and environmental statistics and accounts)

EEEA: Europese milieu-economische rekeningen

ERK: Europese Rekenkamer

ESEA: Europese strategie voor milieuboekhouding

ETEA: milieubelastingen naar economische activiteit

EU: Europese Unie

Eurostat: Bureau voor de statistiek van de Europese Unie

EVA-staten: landen van de Europese Vrijhandelsassociatie (IJsland, Liechtenstein, Noorwegen en Zwitserland)

LS: lidstaat/lidstaten

MSR-GE: materiaalstroomrekeningen voor de gehele economie

OESO: Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling

SDG('s): duurzameontwikkelingsdoelstelling(en) (Sustainable Development Goal(s))

VN: Verenigde Naties

Zevende MAP: zevende milieuactieprogramma

Antwoorden van de Commissie

Samenvatting

I

Naast de Europese milieu-economische rekeningen (European Environmental Economic Accounts, EEEA) gebruikt de Commissie een breed scala aan gegevens en rapportagesystemen in het kader van de milieurichtlijnen, waarmee milieubeleidsmaatregelen worden gemonitord en geëvalueerd (overeenkomstig de richtsnoeren voor betere regelgeving), bijvoorbeeld de vogelrichtlijn, de habitatrichtlijn, de kaderrichtlijn water, de kaderrichtlijn mariene strategie en andere. Deze en tal van andere bronnen, zoals onderzoek, studies van deskundigen, metastudies en andere, worden gebruikt om milieubeleidsmaatregelen te evalueren.

II

De behoeften op lange termijn van de Commissie worden vastgesteld in strategische documenten, zoals het zevende milieuactieprogramma, de biodiversiteitsstrategie en andere, en zijn ook onderzocht in het kader van een fitnesscheck van de monitoring en rapportage voor het EU-milieubeleid, zie COM(2017) 312.

De opeenvolgende edities van de Europese strategie voor milieuboekhouding vormen een doorlopend geheel waarin een evoluerende visie wordt uitgedrukt. Wanneer de strategische doelstellingen ongewijzigd zijn gebleven, hebben zij betrekking op andere reeksen milieurekeningen. Met name bestonden er ten tijde van de eerste twee edities van de strategie geen wettelijke modules. Als gevolg van de uitvoering van deze eerste edities van de strategie is tijdens de derde editie van de strategie een eerste reeks modules en tijdens de vierde editie van de strategie een bredere reeks modules opgezet.

III

De Commissie heeft de verplichte EEEA-modules voorgesteld op basis van verschillende criteria, waaronder de door haar diensten geuite behoeften, de beschikbaarheid en de maturiteit van de gegevens en de administratieve last voor de lidstaten.

IV

De Commissie is het ermee eens dat snellere verstrekking van gegevens het nut ervan vergroot.

V

De Commissie aanvaardt alle aanbevelingen.

Inleiding

01

De Commissie is het ermee eens dat de EEEA belangrijk zijn voor de beleidsmakers. Het doel van het bestreken gebied van de milieurekeningen is de samenhang tussen het milieu en de economie vast te stellen. Dit is nuttig en is een van de belangrijkste toepassingsgebieden.

Reikwijdte en aanpak van de audit

10

De Commissie is het ermee eens dat een beoordeling van de EEEA vooral nu van belang is, aangezien de eerste drie verplichte EEEA-modules vanaf 2013 werden uitgevoerd, de daaropvolgende drie verplichte modules in 2017 werden uitgevoerd en nieuwe modules momenteel worden overwogen voor toekomstige rapportage.

Opmerkingen

17

De middellange en langetermijnbehoeften aan EEEA-informatie worden uitgewerkt in opeenvolgende edities van de Europese strategie voor milieuboekhouding en via diverse beleidsinitiatieven (zoals een efficiënt gebruik van hulpbronnen, circulaire economie, energie-unie, biodiversiteitsstrategie, enz.), die vergezeld gaan van specifieke monitoringkaders.

21

In mei 2019 heeft de Commissie een ontwerpplan voor de uitvoering van de Europese strategie voor milieuboekhouding 2019‑2023 met de lidstaten besproken.

22

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op paragraaf 22 en tekstvak 1:

De opeenvolgende edities van de Europese strategie voor milieuboekhouding zijn een doorlopend geheel waarin een evoluerende visie wordt uitgedrukt en de doelstellingen waar nodig worden voortgezet. Wanneer de strategische doelstellingen ongewijzigd zijn gebleven, hebben zij betrekking op andere reeksen milieurekeningen. Met name bestonden er ten tijde van de eerste twee edities van de Europese strategie voor milieuboekhouding geen wettelijke modules. Als gevolg van de uitvoering van deze eerste edities van de strategie is tijdens de derde editie van de strategie een eerste reeks modules en tijdens de vierde editie van de strategie een bredere reeks modules opgezet.

26

De Commissie heeft de EEEA-modules geselecteerd op basis van verschillende criteria, waaronder de door haar diensten geuite behoeften en de verwachte kosten.

27

De Commissie is het ermee eens dat het ontwikkelen en uitvoeren van nieuwe EEEA-modules veel tijd kan vergen. Deze tijd is nodig om 1) de haalbaarheid ervan te testen en aan te tonen en de kosten en baten te analyseren, 2) een deugdelijke en kosteneffectieve methodologie vast te stellen, 3) de methodologie op internationaal niveau te bespreken en overeen te komen, en 4) de wetgevingsprocedures, waarbij het Europees Parlement en de Raad zijn betrokken, te initiëren en af te ronden na uitvoerig overleg met de statistische diensten van de lidstaten. De beperktheid van de middelen werkt ook remmend, aangezien de deskundigen die nieuwe modules moeten ontwikkelen, ook de gewone gegevens voor de bestaande modules produceren. De Commissie merkt op dat de Europese Unie door de invoering van nieuwe modules de weg effent voor de EEEA op mondiaal niveau. De in paragraaf 2 genoemde internationale statistische standaard, die dateert van 2012, bouwt immers voort op de Europese ervaring die is opgedaan in de jaren vóór de verordening van 2011.

28

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op paragraaf 28 en tekstvak 2.

Eurostat verzamelt en publiceert al jarenlang gegevens over bosrekeningen. De enquêtes moeten regelmatig worden aangepast om ervoor te zorgen dat ze in overeenstemming blijven met de economische realiteit (bv. nieuwe producten die op de markt worden gebracht), de technologische vooruitgang en veranderingen in statistische classificaties en normen.

Het belangrijkste aspect van de Europese strategie voor milieuboekhouding 2019‑2023 is dat de bosrekeningen een van de zeven modules zijn die zijn voorgesteld om in Verordening (EU) nr. 691/2011 te worden opgenomen.

36

De Commissie heeft onlangs haar evaluatie van het zevende MAP gepubliceerd, zie COM(2019) 233. Zij heeft waar nodig indicatoren ontwikkeld, zoals het scorebord voor hulpbronnenefficiëntie, kernindicatoren voor de energie-unie, biodiversiteitsindicatoren en het monitoringkader voor de circulaire economie, en maakt ook gebruik van indicatoren in de procedure voor de evaluatie van de uitvoering van het milieubeleid en in het Europees semester.

42

De Commissie is voornemens de actualiteit van alle modules verder te verbeteren.

44

Voor verschillende EEEA-modules worden reeds vroegtijdige ramingen gepubliceerd. Vroegtijdige ramingen zijn niet noodzakelijk in alle gevallen minder gedetailleerd dan de feitelijke gegevens.

50

De Commissie beschikt over een reeks instrumenten, waaronder rechtsmiddelen (inbreukprocedure), en kiest de instrumenten die de betrokken doelstelling zo goed mogelijk verwezenlijken. Inbreukprocedures en de daaropvolgende procedures bij het Hof van Justitie van de Europese Unie vergen veel tijd en middelen en kunnen gemakkelijk meer dan een jaar duren. Als het doel is dat de lidstaat de gegevens zo snel mogelijk rapporteert, is ondersteuning of groepsdruk vaak efficiënter, doeltreffender en evenrediger. De meeste problemen kunnen binnen een jaar worden opgelost.

Tekstvak 5 — Tekortkomingen in de documentatie van Eurostat

Om de administratieve lasten tot een minimum te beperken, vraagt Eurostat de lidstaten alleen om uitleg indien de kwesties belangrijk zijn en geen toelichting kan worden gevonden in de reeds beschikbare documentatie.

Conclusies en aanbevelingen

56

Naast de EEEA gebruikt de Commissie een breed scala aan gegevens en rapportagesystemen in het kader van de milieurichtlijnen waarmee milieubeleidsmaatregelen worden gemonitord en geëvalueerd (overeenkomstig de richtsnoeren voor betere regelgeving), bijvoorbeeld: de vogelrichtlijn, de habitatrichtlijn, de kaderrichtlijn water, de kaderrichtlijn mariene strategie en andere. Deze en tal van andere bronnen, zoals onderzoek, studies van deskundigen, metastudies en andere, worden gebruikt om milieubeleidsmaatregelen te evalueren.

57

De Commissie is van mening dat de Europese strategie voor milieuboekhouding een strategisch kader biedt voor de EEEA, met inbegrip van gegevensbehoeften op middellange en lange termijn.

58

In mei 2019 heeft de Commissie een ontwerpplan voor de uitvoering van de Europese strategie voor milieuboekhouding 2019‑2023 met de lidstaten besproken.

De opeenvolgende edities van de strategie voor milieuboekhouding vormen een doorlopend geheel waarin een evoluerende visie wordt uitgedrukt en de doelstellingen waar nodig worden voortgezet. Wanneer de strategische doelstellingen ongewijzigd zijn gebleven, hebben zij betrekking op andere reeksen milieurekeningen. Ten tijde van de eerste edities van de strategie bestonden met name geen wettelijke modules en tijdens de derde editie van de strategie is een eerste reeks modules en tijdens de vierde editie van de strategie een bredere reeks modules opgezet.

Aanbeveling 1 — Het strategische kader voor de EEEA-gegevens verbeteren

De Commissie aanvaardt aanbeveling 1 a) en zal een document voorbereiden waarin een langetermijnstrategie voor de EEEA wordt uiteengezet.

De Commissie aanvaardt aanbeveling 1 b) en zal bepalen welke gegevens nodig zijn voor de verdere ontwikkeling van de EEEA, met inbegrip van de benodigde indicatoren voor de ontwikkeling van milieubeleid.

De Commissie aanvaardt aanbeveling 1 c) en zal een alomvattend actieplan opstellen voor de uitvoering van de EEEA-strategie.

59

De Commissie heeft de EEEA-modules geselecteerd op basis van verschillende criteria, waaronder de door haar diensten geuite behoeften en de verwachte kosten.

60

De Commissie is het ermee eens dat een meer geïntegreerde visie en presentatie van de EEEA-modules, naast het zo snel mogelijk uitbrengen van elke module, een goede zaak zou zijn en het gebruik van de EEEA zou bevorderen. De Commissie is bereid deze doelstelling na te streven.

Aanbeveling 2 — Verbeter de relevantie van de EEEA-modules voor beleidsvorming

De Commissie aanvaardt aanbeveling 2 a) en zal de kosten en baten van de ontwikkeling van een geïntegreerd kader voor milieuboekhouding evalueren om de samenhang van milieu-informatie en het nut voor beleidsvorming in de EU te verbeteren.

De Commissie aanvaardt aanbeveling 2 b) en zal de door de betrokken diensten van de Commissie geuite behoeften beoordelen en kosten-batenanalyses uitvoeren alvorens nieuwe EEEA-modules voor te stellen, die tegen 2023 worden verwacht.

61

De Commissie is voornemens de actualiteit van alle modules verder te verbeteren.

62

De Commissie is van mening dat de lidstaten voldoende informatie hebben verstrekt om Eurostat in staat te stellen de meeste aspecten van de kwaliteit van de gegevens te beoordelen.

Aanbeveling 3 — De actualiteit van EEEA-gegevens verbeteren

De Commissie aanvaardt aanbeveling 3 a) en stemt ermee in te analyseren in hoeverre, zoals voor de nationale rekeningen, een procedure in twee fasen voor meer modules van de EEEA kan worden gebruikt.

De Commissie aanvaardt aanbeveling 3 b) en zal beschikbare instrumenten gebruiken om de actualiteit van informatieverstrekking door de lidstaten te verbeteren.

De Commissie aanvaardt aanbeveling 3 c) en zal een tijdschema voor de publicatie van EEEA-gegevens opstellen.

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma's of beheersthema's met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico's voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer I “Duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen”, die onder leiding staat van ERK-lid Nikolaos Milionis. De controle werd geleid door ERK-lid João Figueiredo; Robert Markus, hoofdmanager; Maria Isabel Quintela, taakleider; loan Alexandru Ilie en Mihaela Văcărașu, controleurs. Fiona Urquhart verleende taalkundige ondersteuning.

Van links naar rechts: Maria Isabel Quintela, João Figueiredo, Mihaela Văcărașu.

Voetnoten

¹ Richtsnoeren voor de EU inzake milieu-indicatoren en een groene nationale boekhouding, Mededeling COM(1994) 670.

² Verordening (EU) nr. 691/2011 van het Europees Parlement en de Raad, zoals gewijzigd bij Verordening (EU) nr. 538/2014 van het Europees Parlement en de Raad (PB L 158 van 27.5.2014, blz. 113).

³ Naar verwachting zullen we later dit jaar een speciaal verslag over broeikasgasemissies in de EU publiceren.

⁴ Zie Snelle evaluatie “Verslaglegging over duurzaamheid: een inventaris van de stand van zaken bij EU-instellingen en -agentschappen”, juni 2019.

⁵ Ingesteld bij Verordening (EG) nr. 223/2009 van het Europees Parlement en de Raad, artikel 12, lid 1 (PB L 87 van 31.3.2009, blz. 164).

⁶ Overeenkomstig Verordening (EG) nr. 223/2009, artikel 12 heeft stiptheid betrekking op de tijdspanne tussen de datum van publicatie van de gegevens en de beoogde datum (de datum waarop ze hadden moeten worden gepubliceerd).

⁷ Overeenkomstig Verordening (EG) nr. 223/2009, artikel 12 heeft actualiteit betrekking op de tijdspanne tussen de beschikbaarheid van de informatie en de gebeurtenis die of het verschijnsel dat door de informatie wordt beschreven.

⁸ Gegevens van materiaalstroomrekeningen voor de gehele economie worden gebruikt voor de samenstelling van de twee kernindicatoren van het EU-scorebord voor efficiënt gebruik van hulpbronnen, dat de productiviteit van hulpbronnen en het gebruik van binnenlands materiaal meet. Gegevens van dezelfde module worden ook gebruikt voor de berekening van het gebruikspercentage van circulair materiaal dat in het monitoringkader voor de circulaire economie is opgenomen.

⁹ Zie Snelle evaluatie “Verslaglegging over duurzaamheid: een inventaris van de stand van zaken bij EU-instellingen en -agentschappen”, juni 2019.

¹⁰ Materiaalstroomrekeningen voor de gehele economie, uitgavenrekeningen voor milieubescherming en rekeningen voor de milieugoederen- en dienstensector.

¹¹ De boekhouding van natuurlijk kapitaal is een instrument om de veranderingen in het natuurlijk kapitaal op verschillende schalen te meten en de waarde van ecosysteemdiensten te integreren in administratieve en verslagleggingssystemen op Unie- en nationaal niveau.

¹² Ecosysteemrekeningen meten de omvang en de aard van ecosystemen en de ecosysteemdiensten die deze leveren ter ondersteuning van de besluitvorming in het kader van het beheer van duurzame hulpbronnen en milieu en andere betrokken beleidsterreinen.

¹³ Input-outputtabellen zijn matrices per product of industrietak op basis van gegevens over de economie en de buitenlandse handel. Zij dienen ter ondersteuning van de economische effectbeoordelingen.

¹⁴ De Commissie ontwikkelt een geïntegreerde meerlandeninput-outputdatabank.

¹⁵ Verordening (EG) nr. 223/2009, artikel 2, lid 1, Statistische beginselen: professionele onafhankelijkheid, onpartijdigheid, objectiviteit, betrouwbaarheid, statistische geheimhouding, kosteneffectiviteit.

¹⁶ Verordening (EG) nr. 223/2009, artikel 12, lid 1: “[…] worden Europese statistieken ontwikkeld, geproduceerd en verspreid op basis van uniforme normen en geharmoniseerde methoden. Daarbij zijn de volgende kwaliteitscriteria van toepassing: relevantie, nauwkeurigheid, actualiteit, stiptheid, toegankelijkheid, vergelijkbaarheid, coherentie.”.

¹⁷ Acht lidstaten voor de milieugoederen- en dienstensector, zes voor fysieke-energiestroomrekeningen en vijf voor rekeningen voor milieubeschermende uitgaven.

Tijdlijn

Gebeurtenis	Datum
Vaststelling van het controleplan (APM, audit planning memorandum)/aanvang van de controle	3.10.2018
Ontwerpverslag officieel verzonden aan de Commissie (of andere gecontroleerde)	17.6.2019
Vaststelling van het definitieve verslag na de contradictoire procedure	11.9.2019
Officiële antwoorden in alle talen ontvangen van de Commissie (of andere gecontroleerde)	26.9.2019

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2019

PDF	ISBN 978-92-847-3512-9	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/72984	QJ-AB-19-013-NL-N
HTML	ISBN 978-92-847-3492-4	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/039819	QJ-AB-19-013-NL-Q

© Europese Unie, 2019.

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van (beeld)materiaal dat niet onder het auteursrecht van de Europese Unie valt, dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

Hoe neemt u contact op met de EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen),
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e-mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: https://europa.eu/european-union/index_nl

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen op: https://op.europa.eu/nl/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie https://europa.eu/european-union/contact_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1952 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp/nl) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.