Naložbe EU v kulturne objekte: tema, pri kateri je potrebne več osredotočenosti in usklajenosti

Povzetek

I

Večina Evropejcev meni, da je kulturna dediščina pomembna zanje osebno, pa tudi za njihovo skupnost, regijo, državo in EU kot celoto. Kultura je širok pojem, ki vključuje različne dejavnosti. V tem posebnem poročilu izraz „kulturni objekti” pomeni fizično infrastrukturo, v kateri so lahko Evropejci v stiku s kulturo.

II

Kulturni okvir EU je opredeljen predvsem v Pogodbah, v katerih je določen krovni cilj, v skladu s katerim mora EU spoštovati svojo bogato kulturno raznolikost in skrbeti za varovanje in razvoj evropske kulturne dediščine. Kultura je večinoma v pristojnosti držav članic. Unija lahko le spodbuja sodelovanje med državami članicami in podpira ali dopolnjuje njihove ukrepe.

III

Sodišče je ocenilo uspešnost in trajnostnost naložb ESRR v kulturne objekte tako, da je ocenilo ustreznost kulturnega okvira EU, njegovo usklajenost z ureditvami financiranja in izvajanje financiranja ESRR.

IV

Revizija je bila osredotočena na ekonomske, socialne in kulturne učinke teh naložb ter na finančno in fizično trajnostnost teh objektov. Sodišče je preučilo delo Komisije in ocenilo 27 projektov v sedmih državah članicah. Opravilo je tudi razgovore s strokovnjaki na tem področju.

V

Pri reviziji je bilo na splošno ugotovljeno, da je v sedanjem okviru premalo osredotočenosti in usklajenosti, s katerima bi se zagotavljali uspešnost in trajnostnost naložb ESRR v kulturne objekte. Spodaj so navedena opažanja Sodišča.

VI

Okvir za naložbe EU v kulturne objekte:

• v krovni strategiji EU za leto 2020, ki jo je pripravila Komisija, kultura ni obravnavana. Temeljni strateški okvir EU za kulturo je kompleksen in se le delno odraža v financiranju EU, prenos njegovih ciljev v oblikovanje politik na ravni držav članic pa je po mnenju Komisije še vedno izziv,
• Komisija razvija več pobud, s katerimi se lahko promovirajo kulturni objekti, vendar imajo kulturne pobude EU majhen učinek na razpoložljivost sredstev EU za upravičence. V uredbi o ESRR ni določb v korist kulturnim objektom, ki sodelujejo v kulturnih pobudah EU. Tudi usklajenost med samimi skladi EU za naložbe v kulturne objekte je omejena,
• na ravni EU se infrastrukturne naložbe financirajo predvsem v okviru ESRR, ki je za približno tretjino držav članic pomemben vir financiranja javnih naložb v kulturne objekte. Vendar pa se naložbe v kulturne objekte ne obravnavajo kot prioriteta za ESRR, v okviru katerega se podpira drug cilj Pogodbe, in sicer spodbujanje socialne in ekonomske kohezije. Na nacionalni ravni je Sodišče odkrilo primere pobud, ki so jih države članice sprejele za financiranje izgradnje kulturnih objektov z zasebnimi sredstvi.

VII

Uspešnost in trajnostnost revidiranih projektov ESRR:

• kljub ambiciji EU, da bi se povečal socialni vpliv intervencij na področju kulture, so cilji operativnih programov in projektov ESRR večinoma ekonomski. Kulturni vidiki so v revidiranih operativnih programih najmanj obravnavani in večina organov upravljanja pri izbiri projektov kulturnih vidikov niti ne upošteva kot merilo,
• smotrnost projekta je bilo mogoče oceniti samo za nekatere zaključene revidirane projekte. Projekti so bili operativni, vendar je Sodišče odkrilo več slabosti v izboru kazalnikov in poročanju o njih, zaradi katerih je bila uporabnost sporočenih podatkov za ugotavljanje smotrnosti projektov manjša.
• z ESRR ni mogoče financirati ohranjanja ogroženih objektov, razen če imajo zadevna dela takojšen ekonomski in socialni vpliv. Prav tako tega ni mogoče financirati v okviru programa Ustvarjalna Evropa. Ustvarjanje ekonomskega učinka, ki se pogosto izvaja s strategijami za promocijo turizma, bi lahko imelo na ohranjanje objektov dediščine nasprotni učinek,
• delovanje revidiranih kulturnih objektov in financiranje njihovih naložb sta na splošno odvisna od javnih subvencij. V sedanjem okviru financiranja se ustvarjanje prihodkov ne spodbuja dovolj. Zahteve ESRR za projekte, ki ustvarjajo prihodek, pomenijo, da višji kot so neto prihodki, ustvarjeni s projektom, manjša je podpora EU. Tudi v izbirnih postopkih, ki jih je Sodišče revidiralo, so se redko spodbujale dejavnosti, ki ustvarjajo prihodek.

VIII

Za zagotovitev dobrega finančnega poslovodenja pri vlaganjih v kulturne objekte Sodišče priporoča Komisiji, naj:

1. izboljša sedanji strateški okvir za kulturo na podlagi Pogodb;
2. spodbuja uporabo zasebnih sredstev za varovanje evropske kulturne dediščine;
3. okrepi finančno vzdržnost kulturnih objektov, ki se financirajo iz ESRR;
4. sprejme bolj specifične ukrepe za ohranjanje objektov dediščine.

Uvod

Kultura in kulturni objekti

01

Večina Evropejcev meni, da je kulturna dediščina pomembna zanje osebno, pa tudi za njihovo skupnost, regijo, državo in EU kot celoto¹. Kultura je tudi vir. Komisija jo je opredelila kot gonilno silo za rast in delovna mesta, ki omogoča socialno vključenost, ter sredstvo za krepitev mednarodnih odnosov EU². Glede na statistične podatke Eurostata je bilo leta 2018 v EU v kulturnem sektorju zaposlenih 8,7 milijona ljudi, kar je 3,8 % vseh zaposlenih³.

02

Kultura je širok pojem, ki vključuje različne dejavnosti (npr. obrtne, umetniške in avdiovizualne) v različnih gospodarskih sektorjih (npr. proizvodnja, storitve in komunikacije). V tem posebnem poročilu izraz „kulturni objekti” pomeni fizično infrastrukturo, v kateri so lahko Evropejci v stiku s kulturo. Sodišče razlikuje med objekti dediščine (starodavnimi zgodovinskimi objekti) in novo kulturno infrastrukturo (nove stavbe, ki se uporabljajo za spodbujanje umetnosti, glasbe, gledališča itd.).

03

Oblikovanje politik, povezanih s kulturo, na ravni EU je dobilo zagon leta 2017, ko so bili voditelji EU pozvani, naj storijo več na področjih izobraževanja in kulture⁴. Evropski svet se je nedavno v svoji novi strateški agendi za obdobje 2019–2024 zavezal, da bo „vlaga[l] v kulturo in našo kulturno dediščino, ki sta osrednji nosilki naše evropske identitete”⁵.

Okvir politike

04

V Pogodbah je določeno, da EU „[s]poštuje svojo bogato kulturno […] raznolikost ter […] skrbi za varovanje in razvoj evropske kulturne dediščine”⁶ ter da mora podpirati kulturo v državah članicah⁷. V njiju so opredeljena tudi področja ukrepanja politike EU (razširjanje kulturnih vsebin, kulturna dediščina, nekomercialna kulturna izmenjava, umetniško in literarno ustvarjanje, zunanje sodelovanje) ter splošna zahteva, na podlagi katere je treba pri ukrepih na drugih področjih upoštevati kulturne vidike, imenovana „vključevanje”⁸.

05

EU na področju kulture nima zakonodajne pristojnosti. Odgovornost za oblikovanje politik na tem področju ostaja v pristojnosti držav članic. Leta 2017 so države članice za kulturne storitve namenile 1 % svoje javne porabe, to pomeni, da je bilo za podporo kulturnim dejavnostim porabljenih 132 EUR na državljana EU. Od tega je bilo približno 15 % porabljenih za kulturne naložbe (tj. nakup, izgradnja ali obnova kulturnih dobrin, vključno s fizičnim delom na kulturnih objektih). Priloga I vsebuje več podrobnosti o javni porabi za kulturne storitve in kulturne naložbe po vsej EU.

06

Okvir EU za sodelovanje na področju kulture določi Komisija v obliki evropske agende za kulturo. Komisija je prvo takšno agendo sprejela leta 2007⁹ in novo leta 2018¹⁰ (nova agenda). Nova agenda ima tri strateške cilje:

• socialno razsežnost – izkoriščanje moči kulture in kulturne raznolikosti za socialno kohezijo in blaginjo s spodbujanjem kulturnega udejstvovanja, mobilnosti umetnikov in varstva dediščine,
• ekonomsko razsežnost – podpora ustvarjanju delovnih mest in rasti v kulturnem in ustvarjalnem sektorju s spodbujanjem umetnosti in kulture v izobraževanju, ustreznih znanj in spretnosti ter inovacij v kulturi,
• zunanjo razsežnost – krepitev mednarodnih kulturnih povezav s kar največjim izkoriščanjem potenciala kulture za spodbujanje trajnostnega razvoja in miru.

07

V novi agendi so določeni ukrepi, ki jih mora sprejeti Komisija, države članice pa so pozvane, naj obravnavajo posamezne točke. Države članice opredelijo svoje prioritete za sodelovanje na področju kulture na ravni EU in delovne metode z delovnimi načrti za področje kulture, ki jih sprejme Svet ministrov. Najnovejši delovni načrt zajema obdobje od leta 2019 do leta 2022¹¹.

Trajnostnost in kultura

08

EU in njene države članice so dejavne tudi v večstranskih forumih in organizacijah, ki obravnavajo politike na področju kulture in kulturne dediščine, kot sta Svet Evrope in UNESCO. Države članice EU so se pred kratkim zavezale, da si bodo prizadevale za uresničitev ciljev trajnostnega razvoja, ki jih je oblikoval UNESCO¹², in tako okrepile cilj trajnostnega razvoja iz Pogodb¹³. Svet je poleg tega trajnostnost na področju kulturne dediščine opredelil kot prioriteto sedanjega delovnega načrta za področje kulture 2019–2022.

Ureditve upravljanja na Komisiji

09

Za razvoj in izvajanje politik, povezanih s kulturo, je zdaj odgovoren Generalni direktorat za izobraževanje, mladino, šport in kulturo (GD EAC). Za podporo oblikovanju politik EU na področju kulture Komisija upravlja program Ustvarjalna Evropa, ki je edini sklad, ki je namenjen izključno kulturnemu in ustvarjalnemu sektorju EU¹⁴.

10

Infrastrukturne naložbe, ki so povezane s kulturo, se lahko s sredstvi EU financirajo le iz evropskih strukturnih in investicijskih skladov (skladov ESI). Med temi je ESRR¹⁵ glavni vir financiranja EU za naložbe v kulturne objekte. ESRR upravljajo Komisija in države članice v okviru deljenega upravljanja. To pomeni, da države članice pripravijo partnerske sporazume in operativne programe ESRR, Komisija pa jih mora odobriti.

11

Na podlagi načela vključevanja so za projekte, povezane s kulturo, znotraj in zunaj EU na voljo tudi različni drugi skladi EU. To pomeni, da je v dejansko izvajanje strateškega okvira na področju kulture vključenih več generalnih direktoratov, in sicer prek drugih politik in instrumentov financiranja EU (glej Prilogo II).

Obseg revizije in revizijski pristop

12

Glede na to, da se kulturi na ravni EU namenja vse več pozornosti, se je Sodišče odločilo izvesti revizijo o uspešnosti in trajnostnosti naložb EU v kulturne objekte, tj. nakup, sanacijo in izgradnjo nove kulturne infrastrukture in objektov dediščine. V ta namen je revidiralo glavni sklad EU, ki je za te naložbe na voljo (ESRR), in ocenilo naslednje vidike.

Del 1: ustreznost kulturnega okvira EU in usklajenost z ureditvami financiranja za naložbe v kulturne objekte

• Ustreznost strateškega in zakonodajnega okvira na ravni EU za naložbe v kulturne objekte, ki jih financira EU,
• usklajenost med pobudami Komisije, povezanimi s finančnimi instrumenti, in pobudami, povezanimi z instrumenti politike, zlasti s programom Ustvarjalna Evropa in EKSRP,
• usklajenost financiranja ESRR z drugimi skladi EU.

Del 2: izvrševanje financiranja ESRR

• Podpora in smernice, ki jih je Komisija dala državam članicam pri sprejemanju partnerskih sporazumov in operativnih programov, da bi zagotovila, da financiranje kulturnih objektov daje uspešne in trajnostne rezultate,
• uspešnost in trajnostnost rezultatov projektov ESRR na kulturnih objektih.

13

Revizija je bila osredotočena na ekonomski, socialni in kulturni vpliv naložb ESRR v kulturne objekte ter na finančno vzdržnost in fizično trajnostnost teh objektov, vanjo pa so bili zajeti programski obdobji 2007–2013 in 2014–2020 v okviru cilja naložbe za delovna mesta in rast ter osnutek zasnove programskega obdobja po letu 2020.

14

Sodišče je na ravni EU preučilo delo generalnega direktorata, pristojnega za kulturo (GD EAC), in generalnega direktorata, pristojnega za ESRR (GD REGIO). Na ravni držav članic:

• je obiskalo tri države članice (Italijo, Poljsko in Portugalsko) in za štiri države članice (Hrvaško, Francijo, Nemčijo in Romunijo) opravilo preglede dokumentacije z bolj skrčenim obsegom. Te države članice je izbralo zato, ker so med največjimi prejemnicami podpore ESRR za naložbe v kulturne objekte,
• ocenilo je 14 operativnih programov (za seznam operativnih programov, zajetih v reviziji, glej Prilogo III),
• revidiralo je 27 projektov, od tega 15 na kraju samem in 12 s pregledom dokumentacije (glej tabelo 1 in Prilogo IV). Projekti so bili izbrani na podlagi vrste meril: porabljenih zneskov ali zneskov, za katere so bile prevzete obveznosti, vrste objektov (objekti dediščine ali nova kulturna infrastruktura), tega, ali imajo znake, in sodelovanja v pobudah EU. Sodišče je opravilo je tudi anketo med upravičenci vseh teh projektov. Nanjo so odgovorili vsi upravičenci. Sodišče je revidiralo tudi 21 izbirnih postopkov (glej Prilogo V).

	2007–2013		2014–2020	Skupaj
	Objekti dediščine	Nova kulturna infrastruktura	Objekti dediščine
Število projektov	10	11	6	27
Države članice, v katerih so bili opravljeni obiski na kraju samem:
— Italija	3	0	2	5
— Poljska	1	2	2	5
— Portugalska	1	2	2	5
Države članice, za katere je bil opravljen pregled dokumentacije:
— Nemčija	1	2	n. r.	3
— Francija	0	3	n. r.	3
— Hrvaška	1	2	n. r.	3
— Romunija	3	0	n. r.	3

Vir: Evropsko računsko sodišče

15

Poleg tega je Sodišče opravilo razgovore z uradniki mednarodnih organizacij (Unescov Center za svetovno dediščino, kulturne poti Sveta Evrope, ICOMOS) in nevladne organizacije Europa Nostra ter z 11 nacionalnimi strokovnjaki v treh obiskanih državah članicah, da bi dobilo boljši pregled nad potrebami in izzivi kulturnih objektov ter opredelilo dobre prakse.

16

Sodišče upa, da se bo z revizijo omogočil vpogled v ustreznost in uspešnost intervencij EU v zvezi s kulturnimi objekti. S splošnejšega vidika pa upa, da bo revizija prispevala k tekoči razpravi o mestu, ki ga ima kultura v EU.

Opažanja

Pri obstoječem okviru za naložbe EU v kulturne objekte je premalo osredotočenosti, usklajenost pa je omejena

Strateški okvir za ukrepanje EU na področju kulture je kompleksen in se le delno odraža v financiranju EU

17

Ustrezen okvir za naložbe EU v kulturne objekte je ključen za to, da se čim bolj povečajo učinki naložb na doseganje ciljev, opredeljenih v okviru. Predpogoj za to je jasen strateški okvir za ukrepanje EU na področju kulture s tesno usklajenostjo med regulativnim (tj. zakonodajo EU o skladih) in neregulativnim okvirom (tj. strategijami). Cilje bi bilo treba jasno določiti na podlagi opredeljenih potreb in ustrezno zasnovati ukrepe. Cilji bi morali biti realistični in upoštevani v okviru ustreznih instrumentov politike in financiranja. Zahteve za deležnike bi bilo treba določiti v skladu z njihovimi pristojnostmi. Spremljanje okvira je bistveno za ocenjevanje napredka pri doseganju ciljev.

Soobstoj več strateških okvirov EU vpliva na ukrepanje EU na področju kulture

18

Strateška usmeritev EU je bila oblikovana v desetletnih načrtih (lizbonska strategija in strategija Evropa 2020). Ta načrta ne obravnavata kulture in tudi nista usklajena s petletnim mandatom Komisije ali s sedemletnim ciklom EU za financiranje.

19

Kar zadeva oblikovanje kulturne politike na ravni EU, je EU vzpostavila okvir, ki vključuje več ravni odgovornosti ( glej odstavke 04 do 07) in je na najvišji ravni opredeljen s Pogodbama in mednarodnimi zavezami EU (npr. Unescova Konvencija o varovanju in spodbujanju raznolikosti kulturnih izrazov iz leta 2005). Podrobneje je oblikovan v agendah Komisije in štiriletnih delovnih načrtih Sveta za področje kulture, ki skupaj tvorijo temeljni kulturni okvir EU. Okvir dopolnjuje več dokumentov strateškega pomena (glej Prilogo VI). Sodišče je v eni od svojih prejšnjih publikacij že poročalo, da je soobstoj več strateških okvirov s prekrivajočimi se obdobji in cilji kompleksna in lahko tudi nejasna situacija (glej diagram 1)¹⁶.

20

Kompleksnost je še večja zaradi soobstoja različnih akterjev (Komisije, Sveta in držav članic), ki hkrati razvijajo in izvajajo kulturne dejavnosti, ne da bi se pri tem sistematično opirali na agendo Komisije. Znotraj Komisije so kulturni vidiki upoštevani (vključeni) v različne politike, zanje pa so odgovorne različne službe.

Spremljanje ciljev v agendi Komisije za kulturo ni dovolj razvito

21

Glavni skupni strateški cilji, ki so vodilo za ukrepanje EU na področju kulture, so določeni v agendah Komisije (glej odstavek 06) in niso preneseni v jasne operativne cilje. V okviru posameznih ciljev sicer obstajajo številni primeri ukrepov EU, vendar ni jasno, kaj skuša EU z njimi doseči. Nova agenda ne vsebuje določb o spremljanju doseganja zastavljenih ciljev niti kakršnih koli kazalnikih za merjenje napredka. Po mnenju Komisije je to zato, ker Komisija in države članice nimajo skupno opredeljenih ciljev, kazalnikov ali ciljnih vrednosti za oblikovanje kulturne politike. Komisija tudi ne uporablja kazalnikov, ki so na voljo na ravni programa, tj. kazalnikov, opredeljenih v različnih programih EU, da bi ocenila uspešnost izvajanja nove agende.

22

Usklajeno ukrepanje z državami članicami na tem področju poteka v okviru delovnih načrtov Sveta za področje kulture v skladu z nezavezujočim medvladnim okvirom za sodelovanje med državami članicami, imenovanim odprta metoda koordinacije (OMK). Po mnenju Komisije je „prenos priporočil [OMK] v oblikovanje politik na nacionalni in evropski ravni še vedno izziv”¹⁷. Ekonomski in socialni cilji nove agende so se sicer na splošno upoštevali v okvirih politike na področju kulture držav članic iz vzorca Sodišča, vendar nova agenda ni bila v nobenem izrecno navedena, agenda iz leta 2007 pa je bila navedena le v dveh.

Agenda Komisije se ne upošteva pri glavnih skladih EU, s katerimi se zagotavljajo finančna sredstva za kulturo

23

V okviru financiranja EU je kultura predvsem sredstvo za doseganje drugih prioritet in ciljev EU (npr. podpora razvoju mest in regij, podjetništvo, turizem) in ne osrednja prioriteta. Te prioritete se obravnavajo v okviru različnih skladov EU. Edini sklad EU, ki je zasnovan za kulturo, je program Ustvarjalna Evropa, ki pa je v finančnem smislu zelo majhen. V njegovem okviru se iz proračuna EU¹⁸ za kulturo v 28 državah članicah in osmih državah nečlanicah EU dodeli približno 209 milijonov EUR na leto. Znesek je primerljiv z letnimi operativnimi stroški nekaterih posameznih kulturnih objektov. Stroški francoske nacionalne opere V Parizu so na primer leta 2018 znašali 200,8 milijona EUR¹⁹.

24

Od 12 skladov EU, ki bi lahko podpirali kulturo in jih je Sodišče analiziralo, se samo uredba o programu Ustvarjalna Evropa nanaša na agendo Komisije iz leta 2007 (glej Prilogo II). Zaporedni agendi Komisije sta bili pripravljeni po sprejetju večletnih finančnih okvirov za sklade ESI (glej diagram 1), zato ju pri teh skladih ni bilo mogoče upoštevati.

Komisija je razvila več pobud, s katerimi se lahko promovirajo kulturni objekti, vendar je usklajenost z ureditvami financiranja omejena

25

Za ustrezen okvir za naložbe EU v kulturne objekte so potrebne uspešne ureditve usklajevanja med različnimi politikami, ki prispevajo k promociji kulturnih objektov. Z usklajenim ukrepanjem znotraj Komisije se lahko zagotovi dopolnjevanje med skladi EU in učinkovita uporaba finančnih sredstev za razvoj predlaganih pobud.

Komisija je pripravila več pobud za promocijo kulturnih objektov

26

Komisija v zadnjem desetletju pripravlja obsežen seznam pobud za promocijo kulturnih objektov, zlasti na področju dediščine. Najnovejša med njimi je evropsko leto kulturne dediščine 2018, na podlagi katerega je bil pripravljen evropski okvir ukrepanja na področju kulturne dediščine²⁰ in ki je bil prvi evropski, medsektorski in celosten pristop h kulturni dediščini. Druge pobude vključujejo nagrade ali znake, dodeljene za spodbujanje trajnostnega turizma ali izpostavitev določenega kulturnega objekta (glej tabelo 2).

Znak/nagrada	Opis
Evropska prestolnica kulture (od leta 1985)	Naslov, ki se vsako leto podeli dvema evropskima mestoma za predstavitev njunega kulturnega življenja in razvoja.
Nagrada evropske dediščine (od leta 2002)	Za spodbujanje najboljših praks v zvezi z ohranjanjem, upravljanjem, raziskavami, izobraževanjem in komuniciranjem na področju dediščine.
Evropska destinacija odličnosti (od leta 2006)	Za spodbujanje trajnostnega turizma s povečanjem prepoznavnosti novih netradicionalnih evropskih destinacij.
Znak evropske dediščine (od leta 2013)	Podeljen objektom dediščine, ki imajo simbolno evropsko vrednost. Zajema tudi nesnovno dediščino.
Logotip evropskega leta kulturne dediščine (od leta 2018)	Logotip, ki se uporablja pri dogodkih in praznovanjih, organiziranih v okviru evropskega leta kulturne dediščine.
Evropska prestolnica pametnega turizma (od leta 2019)	Je nagrada turističnim destinacijam za njihovo trajnostnost, dostopnost, digitalizacijo, kulturno dediščino in ustvarjalnost.

Vir: Evropsko računsko sodišče

27

Organi držav članic, ki jih je Sodišče obiskalo, so menili, da je pobuda evropska prestolnica kulture še posebej koristna (glej primer pozitivnega učinka, ki so ga opisali portugalski organi, v okviru 1). Eden od revidiranih upravičencev je potrdil, da je leta 2016, ko je bil Wrocław evropska prestolnica kulture, opazil bistveno povečanje števila obiskovalcev. Tudi strokovnjaki, s katerimi so bili opravljeni razgovori, so pohvalili nekatere nedavne pobude Komisije (npr. evropsko leto kulturne dediščine 2018 in novo agendo).

28

Na mednarodni ravni se kulturnim objektom podeljujejo še drugi znaki (glej Prilogo VII). Zaradi soobstoja več znakov in nagrad je njihova predvidena vrednost nejasna.

Usklajenost kulturnih pobud Komisije z ureditvami financiranja ESRR je omejena

29

Sodišče je analiziralo usklajenost kulturnih pobud GD EAC z ESRR. Zlasti je upravičence obiskanih projektov povprašalo o učinkih znaka evropske dediščine in drugih pobud Komisije. Kulturne pobude Komisije imajo zelo omejen učinek na razpoložljivost sredstev ESRR za upravičence. V uredbi o ESRR ali operativnih programih ESRR, zajetih v reviziji, ni nobenih določb, ki bi zagotavljale koristi za projekte, ki so že vključeni v kulturno pobudo Komisije.

30

Ureditve financiranja v okviru ESRR so na voljo za objekte z Unescovega seznama. V sedanji uredbi o ESRR je za programsko obdobje 2014–2020 določen višji prag za objekte z Unescovega seznama (največ 20 milijonov EUR podpore v obliki sofinanciranja ESRR za objekte z Unescovega seznama in 10 milijonov EUR za druge kulturne objekte)²¹. Znak Unesca se je uporabljal tudi kot merilo za izbiro projektov v petih od 21 izbirnih postopkov, ki jih je Sodišče pregledalo. Organi v državah članicah so menili, da so pomembni tudi nacionalni znaki, pri čemer se je pri štirih revidiranih izbirnih postopkih dajala prednost projektom s takšnimi znaki.

31

Vzorec projektov, ki ga je preučilo Sodišče, je vseboval dva objekta z znakom evropske dediščine in en objekt, ki sodeluje v pobudi evropska prestolnica kulture. Organi držav članic pri izbiri projektov za financiranje ESRR (glej Prilogo V) sodelovanja kulturnih objektov pri pobudah EU niso upoštevali kot merilo. Tega tudi Komisija ni predlagala v svojih opažanjih pred odobritvijo operativnih programov. Evropska žirija, odgovorna za spremljanje evropskih objektov dediščine, je navedla, da bi lahko to, da ni financiranja za objekte, ki jim je podeljen ta znak, ogrozilo njegovo trajnostnost in prepoznavnost²². Znak zadeva tudi Parlament, ki priporoča, da poveča njegova prepoznavnost²³.

Pri naložbah v kulturne objekte dopolnjevanje med skladi EU ni dovolj vidno

32

V skladu z načelom vključevanja je izvajanje ciljev, ki jih je Komisija določila v svoji agendi iz leta 2007, dejansko porazdeljeno po različnih politikah, poleg tega pa se podpira z različnimi skladi, ki jih upravlja 15 različnih generalnih direktoratov Komisije. Usklajevanje med različnimi direktorati poteka predvsem v okviru medresorske skupine za kulturo in kulturno dediščino, pri sprejemanju ustreznih programov in predpisov pa v okviru medresorskih posvetovanj.

33

Rezultati takega usklajevanja niso razvidni iz različnih uredb EU o skladih. Uredbe v različnem obsegu sicer odražajo nekatere elemente agende iz leta 2007, vendar pri nobenem od skladov EU, razen pri programu Ustvarjalna Evropa, ni specifično omenjena, pri večini skladov pa se kultura ne obravnava kot cilj (glej odstavek 24 in Prilogo II).

34

V uredbi o skupnih določbah²⁴ so določene ureditve za spodbujanje usklajenosti med skladi, in sicer z vzpostavitvijo skupnega strateškega okvira in zahteve, na podlagi katere morajo države članice poročati o ureditvah usklajevanja med skladi EU v okviru partnerskih sporazumov in operativnih programov. Sodišče je v teh ureditvah usklajevanja, zlasti za kulturne objekte, odkrilo slabosti.

35

Prvič, čeprav se objekti dediščine lahko financirajo iz različnih skladov ESI, odvisno od njihovih ciljev, Komisija pri sprejemanju partnerskih sporazumov in operativnih programov ne ocenjuje dopolnjevanja in morebitnih sinergij pri uporabi sredstev EU posebej za objekte dediščine. Ureditve usklajevanja, opisane v operativnih programih in partnerskih sporazumih, so splošne in se ne nanašajo vedno posebej na kulturne objekte. Sodišče je predvsem analiziralo, kako so se naložbe EKSRP v kulturne objekte razlikovale od naložb ESRR v kulturne objekte v partnerskih sporazumih, nacionalnih programih EKSRP in operativnih programih ESRR. V štirih državah članicah razlike med obema skladoma niso bile jasne, iz njiju pa bi se lahko financirala ista vrsta projektov.

36

Drugič, usklajenost s programom Ustvarjalna Evropa ali njegovim predhodnikom (programom Kultura²⁵) ni bila omenjena v vzorcu strateških dokumentov treh držav članic, zajetih v revizijo Sodišča. In nazadnje, na ravni projektov se je pri štirih od 21 ocenjenih izbirnih postopkov v vzorcu Sodišča izrecno nagrajevalo dopolnjevanje z drugimi skladi EU kot pogoj za financiranje, čeprav brez izrecne omembe programa Ustvarjalna Evropa. Glede na to je nek projekt programa Ustvarjalna Evropa le pri enem od kulturnih objektov iz vzorca dopolnjeval projekt ESRR.

ESRR je strukturni instrument za naložbe držav članic v kulturne objekte, vendar se pri njem te naložbe ne obravnavajo prednostno

37

V ustreznem okviru za naložbe v kulturne objekte bi morale politike skladov EU, ki imajo na voljo največ sredstev za naložbe v kulturne objekte, zlasti ESRR, odražati kulturni okvir EU. V ta namen bi se morali tudi cilji Komisije na področju kulture jasno odražati v partnerskih sporazumih in operativnih programih držav članic.

Skupni znesek EU, porabljen za naložbe v kulturne objekte, se posebej ne spremlja

38

Čeprav poraba za kulturo predstavlja le majhen delež celotnega proračuna ESRR (približno 4,7 milijarde EUR sredstev, predvidenih za programsko obdobje 2014–2020, ali 2,3 %), je ESRR najpomembnejši vir sredstev EU za naložbe v kulturne objekte. Organi držav članic morajo skladno z uredbo o skupnih določbah poročati o odhodkih po kategorijah intervencij. Med njimi je tudi „varstvo, razvoj in spodbujanje javnega kulturnega bogastva in dediščine”, ki pa je širša kategorija od infrastrukturnih naložb in je države članice ne uporabljajo dosledno. Razvoj obsega naložb ESRR v kulturo in zadevne ureditve spremljanja so predstavljeni v Prilogi VIII.

39

Komisija je leta 2014 opravila pregled skladov EU, ki so na voljo za ukrepe na področju kulturne dediščine²⁶. Pregled ni bil izčrpen²⁷. Z njim se niso predložili podrobni in posodobljeni podatki o zneskih sredstev EU, dodeljenih in porabljenih za kulturno dediščino, vključno s povezanimi fizičnimi naložbami. Te informacije niso znane, saj državam članicam in upravičencem ni treba sistematično zagotavljati informacij o kulturnih ukrepih v okviru vseh različnih skladov EU.

40

Komisija si prizadeva za uskladitev različnih vrst statističnih podatkov o javni porabi za kulturo in njenih učinkih. Osnovna referenca za statistične podatke EU o kulturi je poročilo mreže evropskega statističnega sistema za kulturo za leto 2012²⁸. Njeno delo spremlja Eurostat²⁹. Tudi krepitev dokazne podlage na ravni EU je eno od ključnih načel sedanjega evropskega okvira ukrepanja na področju kulturne dediščine^***. Vendar za zdaj še ni obveznega okvira EU za zbiranje podatkov in poročanje o kulturi ali kulturnih objektih.

ESRR zagotavlja okvir za naložbe držav članic v kulturne objekte

41

Sodišče je v svojem revizijskem poročilu iz leta 2017³⁰ navedlo, da uredba o ESRR za sedanje programsko obdobje zagotavlja bolj strukturiran pristop za intervencije EU kot uredba za programsko obdobje 2007–2013, saj je treba skladno z njo v operativnih programih bolj natančno določiti, kaj so cilji intervencij (specifični cilji / rezultati) in kako naj bi se dosegli (skupaj s potrebnim financiranjem, ukrepi, ki jih je treba sprejeti, in pričakovanimi izložki). To velja zlasti takrat, kadar so ukrepi zasnovani na podlagi prednostnih naložb, kot je kulturna dediščina (glej odstavek 44).

42

V okviru za obdobje 2014–2020 so uvedene tudi izboljšave v zvezi s kazalniki za merjenje podpore ESRR kulturnim objektom, pri čemer je v veljavni uredbi določen skupni kazalnik izložkov, povezan s kulturnimi objekti. Za programsko obdobje 2021–2027 Komisija predlaga povečanje števila skupnih kazalnikov, povezanih s kulturnimi objekti, in prvič vključitev skupnih kazalnikov rezultatov (glej Prilogo VIII). Sodišče je v svojem nedavnem mnenju pozdravilo uvedbo skupnih kazalnikov in navedlo, da pomenijo pomemben korak pri krepitvi osredotočenosti na smotrnost³¹.

43

Pomen okvira ESRR je razviden iz strategij za kulturo treh držav članic, ki jih je obiskalo Sodišče. Na Poljskem se kultura v strategiji za kulturo obravnava kot sredstvo za doseganje ekonomske in socialne kohezije, ki je cilj ESRR. V Italiji je vlada razvila nacionalni program financiranja za dopolnitev nacionalnega operativnega programa ESRR za kulturo³² z enakimi cilji in merili za financiranje. Na Portugalskem je Komisija za financiranje EU zahtevala pregled, pri katerem se analizirajo potrebe po naložbah v kulturne objekte in opredelijo prednostne naložbe.

ESRR je v nekaterih državah članicah pomemben vir financiranja javnih naložb v kulturne objekte

44

V uredbi o ESRR je določena vrsta tematskih ciljev in prednostnih naložb, ki jih države članice izberejo glede na svoje potrebe. V programskem obdobju 2014–2020 se s podporo kulturnim objektom posebej obravnavajo objekti dediščine v okviru prednostne naložbe 6(c) „ohranjanje, varstvo, promocija in razvijanje naravne in kulturne dediščine”, ki je del tematskega cilja 6 „ohranjanje in varstvo okolja ter spodbujanje učinkovite rabe virov”. Kulturni objekti se lahko podpirajo tudi v okviru drugih prednostnih naložb, in sicer kot del podpore ESRR za inovacije (tematski cilj 1) ali konkurenčnosti MSP (tematski cilj 3) ali kot del širše strategije teritorialnega razvoja za spodbujanje zaposlovanja (tematski cilj 8) ali socialne vključenosti (tematski cilj 9). Mestna prenova v okviru prednostne naložbe 6(e) je tudi skupna prioriteta, ki se izbere v operativnih programih za podporo kulturnim objektom.

45

V obdobju 2010–2017 je znesek sredstev ESRR, vložen v kulturne objekte, znašal približno 750 milijonov EUR letno. Predstavljal je več kot 25 % vseh javnih naložb v kulturne storitve v približno tretjini držav članic in več kot 50 % na Portugalskem in v Grčiji (glej sliko 1). Sklad je bil zato za številne države članice pomemben vir financiranja naložb v kulturne objekte. Glede na anketo Sodišča na ravni projektov 44 % projektov brez podpore ESRR ne bi bilo izvedenih in 48 % bi jih bilo odloženih ali pa bi se izvajali v manjšem obsegu.

46

Na nacionalni ravni je Sodišče odkrilo primere, kako države članice diverzificirajo vire prihodkov kulturnih objektov in razvijajo sheme financiranja, ki temeljijo na zasebnih sredstvih (glej okvir 2). Diverzifikacija sredstev za kulturno dediščino je tudi ena od tem, ki jih je Svet obravnaval v delovnem načrtu za področje kulture za obdobje 2019–2022³³.

Naložbe v kulturne objekte za ESRR niso prioriteta

47

ESRR je namenjen spodbujanju ekonomske, socialne in teritorialne kohezije, ki je glede na določbe v PEU³⁴ ena od glavnih nalog EU. Na podlagi te naloge in ciljev strategije Evropa 2020 za pametno, trajnostno in vključujočo rast je bil oblikovan okvir ESRR, usmerjen v ekonomske in socialne vidike. Naložbe v kulturne objekte so zato sredstvo za doseganje cilja, ki se financirajo le, če ustvarjajo socialno-ekonomski učinek.

48

Poleg socialnoekonomske utemeljitve so bile z uredbo o ESRR za obdobje 2014–2020 uvedene omejitve za naložbe ESRR v kulturne objekte, tako da se lahko financira le infrastruktura manjšega obsega. Ni jasno, kako se s to določbo prispeva k dosegi ciljev iz agende Komisije za kulturo. Poleg tega v prvotni uredbi ni bilo pojasnjeno, kaj pomeni „manjši obseg”, kar je povzročilo negotovost glede vrst projektov, ki bi se lahko financirali z ESRR.

49

Omejitve v zvezi z ESRR so se različno interpretirale. Prvič, Komisija je „manjši obseg” upravno opredelila kot naložbe s skupnimi stroški do 5 milijonov EUR (10 milijonov EUR za Unescove objekte)³⁵. Na podlagi pritožbe enajstih držav članic Komisiji³⁶ je ta navedla, da obstaja prožnost glede tega, kako bi se lahko različni majhni deli infrastrukture podpirali kot del enotne integrirane operacije. Šele štiri leta pozneje je bila s spremenjeno uredbo o ESRR za obdobje 2014–2020 pravna podlaga pojasnjena, saj je bila določena zgornja meja v višini 10 milijonov EUR (20 milijonov EUR za Unescove objekte) upravičene podpore ESRR.

50

Zaradi te omejitve financiranja so bile naložbe v kulturne objekte med pogajanji za obdobje 2014–2020 pod drobnogledom Komisije in niso bile prioriteta za naložbe v okviru ESRR. Komisija v treh obiskanih državah članicah ter za operativne programe in partnerske sporazume iz vzorca naložb v kulturo med pogajanji ni opredelila kot prednostno področje in je izrazila mnenje, da je treba kulturo obravnavati le z e-kulturo³⁷ (Italija in Poljska) ter v okviru spodbujanja kulturnih in ustvarjalnih panog³⁸ (Poljska in Portugalska). Komisija je predlagala tudi zmanjšanje sredstev, dodeljenih za kulturne naložbe (Poljska in Italija), in uvedla omejitve financiranja v vseh primerih.

51

Kulturne politike držav članic se v okviru ESRR ne ocenjujejo posebej. Komisija pri sprejemanju partnerskih sporazumov in operativnih programov za programsko obdobje 2014–2020, vključenih v vzorec Sodišča, od držav članic tudi ni zahtevala, da intervencije na področju kulture načrtujejo v skladu z njeno evropsko agendo za kulturo.

Mešana uspešnost in trajnostnost revidiranih projektov ESRR

52

Sodišče je uspešnost projektov ESRR v zvezi s kulturnimi objekti ocenilo na podlagi tega, v kolikšnem obsegu so bili doseženi njihovi cilji in načrtovani rezultati. Ocenilo je zlasti doseganje ekonomskih, socialnih in kulturnih ciljev. Izvajanje teh ciljev ima zunanje učinke v družbi.

53

Sodišče je ocenilo trajnostnost kot zmožnost objekta za nadaljnje izvajanje dejavnosti, za kar sta potrebna redno vzdrževanje in po potrebi obnova fizične infrastrukture, pa tudi razpoložljivost finančnih in človeških virov. To so notranje dejavnosti kulturnega objekta.

54

Opisani cilji in dejavniki trajnostnosti so med seboj povezani (glej diagram 2). Projekt za kulturne naložbe načeloma vpliva na doseganje vseh treh ciljev in na trajnostnost kulturnega objekta, toda pri teh učinki lahko pride do navzkrižja. Z ekonomskimi cilji se lahko poveča finančno vzdržnost objekta, vendar se lahko ovira njegova ohranitev (npr. čezmerni turizem, znižanje stroškov vzdrževanja). Nekateri socialni cilji lahko privedejo do zmanjšanja finančne vzdržnosti (npr. zmanjšanja vstopnine) ali ovirajo ohranitev objekta (npr. prenatrpanost). S kulturnimi cilji se lahko izboljša socialno vključevanje in ustvarijo ekonomski učinki, lahko pa imajo tudi negativen učinek na finančno vzdržnost objekta (npr. povečanje stroškov, ker se poveča obseg ponujenih kulturnih dejavnosti).

Zaključeni revidirani projekti so bili operativni, njihovi cilji so bili večinoma ekonomski, vendar ni vedno mogoče ugotoviti, ali so bili doseženi

55

S projekti ESRR je treba doseči cilje, opredeljene pri izbiri projektov. Za merjenje doseganja ciljev morajo upravičenci projektov ESRR opredeliti ustrezne kazalnike in poročati o zanesljivem doseganju ciljnih vrednosti. Po zaključku projekta ESRR bi morali biti kulturni objekti dejavni in prispevati k doseganju ciljev operativnih programov, iz katerih se financirajo.

Preučeni operativni programi in projekti ESRR so osredotočeni predvsem na ekonomske cilje in manj na socialne in kulturne

56

V skladu s cilji ESRR so vsi operativni programi v vzorcu Sodišča namenjeni izkoriščanju kulturnih objektov kot vira za izboljšanje konkurenčnosti gospodarstva ali razvoj ozemelj (glej Prilogo IX). To se doseže s promocijo turizma ali strategijami za razvoj mest (glej okvir 3).

57

Prevlada ekonomskih ciljev je razvidna z oceno kazalnikov rezultatov na ravni operativnih programov in projektov. Glede na revidirane prednostne osi je cilj 26 od 32 opredeljenih kazalnikov rezultatov zajeti ekonomske učinke intervencij ESRR. V Prilogi IX je povzeto, kako se različni cilji revidiranih prednostnih osi merijo s kazalniki rezultatov. Prikazan je pomen ekonomske razsežnosti, saj imajo vse revidirane prednostne osi ekonomski cilj je v obeh programskih obdobjih.

58

Na ravni projektov se z vsemi kazalniki rezultatov, ki so jih izbrali upravičenci revidiranih projektov iz obdobja 2014–2020, in s 45 od 59 kazalnikov rezultatov za programsko obdobje 2007–2013 merijo ekonomski učinki projektov (glej sliko 2).

59

V zvezi s socialnimi cilji je bila potreba po krepitvi socialnega učinka kulturnih intervencij že večkrat izražena. Navedli so jo namreč Komisija v svojih agendah, Parlament³⁹ in Svet⁴⁰. Posebna pozornost je bila namenjena vključevanju migrantov, spodbujanju uravnotežene zastopanosti spolov in sodelovanju v okviru partnerstev med kulturnim in drugimi sektorji. Na nedavnem neformalnem srečanju ministrov držav članic EU, pristojnih za evropske zadeve, in ministrov za kulturo v zvezi z varstvom kulturne dediščine se je pozvalo k spodbujanju sodelovanja in ozaveščenosti na področju kulturne dediščine med mladimi v Evropi⁴¹.

60

Revidirane prednostne osi s socialnimi cilji so v glavnem namenjene izboljšanju dostopnosti kulturnih objektov ali povečanju socialne kohezije. Najpogostejši kazalnik, ki se uporablja za merjenje socialnih vidikov projektov, je število obiskovalcev (glej sliko 2). Učinek kulturnih objektov na obiskovalce, na primer dobro počutje, podpora prikrajšanim skupinam ali spodbujanje izobraževalnih ukrepov, se pogosto ne evidentira z namenskimi kazalniki. Kljub temu so se pri 10 od 11 zaključenih projektov, ki jih je Sodišče obiskalo, v različnem obsegu izvajale socialne dejavnosti (glej okvir 4).

61

Kar zadeva kulturne cilje, so bile prednostne osi, ki jih je Sodišče revidiralo, večinoma namenjene ohranjanju kulturne dediščine. Vse niso imele jasno določenega kulturnega cilja, tiste, ki pa so ga imele, večinoma niso imele določenih kazalnikov rezultatov za merjenje doseganja teh ciljev (glej Prilogo IX). Organi upravljanja ESRR kulturnih vidikov pri izbiri projektov ne upoštevajo kot relevantne v skoraj polovici revidiranih postopkov (glej Prilogo V).

Vsi zaključeni revidirani projekti so bili v času revizije operativni, vendar smotrnosti projektov pogosto ni mogoče oceniti

62

Vseh enajst zaključenih projektov, ki jih je Sodišče obiskalo, je bilo operativnih v času revizije, upravljavske skupine objektov pa so bile zavezane in predane njihovi ohranitvi in promociji. Za oceno uspešnosti projektov pri doseganju njihovih ciljnih vrednosti je Sodišče analiziralo dosego 71 kazalnikov rezultatov, o katerih so poročali upravičenci 17 zaključenih projektov v vzorcu Sodišča, ki so imeli kazalnike rezultatov (glej Prilogo IV).

63

Vse ciljne vrednosti so bile v opredeljenem obdobju dosežene pri slabi tretjini revidiranih projektov. Za preostale projekte ni mogoče oblikovati zaključkov glede njihove smotrnosti (glej sliko 3). Vendar pa so bile v času revizije ciljne vrednosti dosežene še pri treh projektih. Sodišče je kljub temu ugotovilo več slabosti pri izbiri kazalnikov in poročanju o njih.

64

Glede izbire kazalnikov Sodišče ugotavlja, da šest projektov sploh ni imelo kazalnikov rezultatov. To pomeni, da za približno četrtino zaključenih projektov doseganja ciljev projektov ni mogoče meriti s kazalniki rezultatov. Poleg tega 16 od 71 kazalnikov rezultatov ni mogoče uporabiti za oblikovanje zaključkov o uspešnosti projekta, ker niso relevantni za cilje projektov. Nadaljnjih 12 je takih, ki dejansko niso kazalniki rezultatov, temveč izložkov.

65

Vseh enajst obiskanih projektov, ki so bili zaključeni v času revizije, je imelo kazalnike rezultatov. Sodišče je analiziralo zanesljivost dosežkov, o katerih so upravičenci poročali v zvezi s temi kazalniki, in zaključilo, da 18 od 35 sporočenih dosežkov ni zanesljivih, ker so bili nepravilno izračunani, ker ni bilo dovolj dokazov, ki bi dosežke potrdili, ali ker ocen ni bilo mogoče preveriti (glej tabelo 3).

	Kazalniki rezultatov	Od tega število obiskovalcev
Skupaj	35	13
Zanesljivi	16	2
Nezanesljivi	18	11
zaradi:
nepravilnega izračuna	6	3
pomanjkanja dokazov	7	5
nepreverljive ocene	5	3

Vir: Evropsko računsko sodišče

66

„Število obiskovalcev” je kazalnik, ki so ga upravičenci obiskanih projektov najpogosteje uporabljali, vendar je pogosto nezanesljiv (glej tabelo 3). Le pri dveh od devetih zaključenih obiskanih projektih s kazalniki o številu obiskovalcev je Sodišče ugotovilo, da se število obiskovalcev ujema s številom, sporočenim organom upravljanja. Poleg tega povezava med povečanjem števila turistov in vrsto izvedenih del ni vedno vidna. Za tri od 11 obiskanih objektov dediščine je bil obseg intervencij omejen na delna obnovitvena dela (npr. na prenovo strehe ali prenovo posameznih prostorov), ki ne morejo neposredno ali izključno povzročiti povečanja števila turističnih obiskov.

Doseganje ciljev operativnega programa ni neposredno odvisno od smotrnosti posameznega projekta

67

Sodišče je že v prejšnjem poročilu ugotovilo, da se kazalniki rezultatov ESRR za obdobje 2014–2020 ne nanašajo posebej na intervencije, ki se financirajo v okviru programa⁴². Kar zadeva revidirane operativne programe za obe programski obdobji, je ustreznost opredeljenih kazalnikov rezultatov za merjenje napredka pri doseganju zastavljenih ciljev večinoma omejena. Na skoraj polovico kazalnikov rezultatov operativnih programov ne vplivajo neposredno specifični rezultati projektov ESRR, temveč zunanji dejavniki (glej okvir 5). Na ravni projektov doseganje več kot polovice ciljnih vrednosti, določenih za kazalnike rezultatov, opredeljene v okviru projektov, ne vpliva neposredno na rezultate, dosežene na ravni operativnih programov, ker operativni programi ne vključujejo teh kazalnikov.

Trajnostnosti kulturnih objektov se namenja premalo pozornosti

68

Trajnostnost naložb EU je treba zagotoviti v vseh fazah projekta. Najprej je treba v fazi prijave preveriti, ali so upravičenci sposobni upravljati objekt ali njegovo upravljanje nadaljevati. Zato bi si bilo treba v okviru kulturnih objektov, ki imajo koristi od naložb EU, prizadevati za to, da bi se ti lahko v čim večjem obsegu samofinancirali⁴³ (tj. da bi se z njihovimi prihodki iz poslovanja krili operativni stroški). Vzdrževanje je bistveno za ohranjanje kulturnih objektov. Treba ga je ustrezno načrtovati, da se omejijo stroški prihodnjega dela in propadanje objekta. Vzpostaviti bi bilo treba ureditve spremljanja in tako oceniti, ali bodo rezultati naložb EU trajni.

Pri zahtevah ESRR se ne obravnava ohranjanje kulturnih objektov, ki se financirajo

Zlasti objekti dediščine potrebujejo stalno vzdrževanje in se srečujejo z več tveganji v zvezi z njihovim ohranjanjem

69

Pomen rednega vzdrževanja za ohranjanje dediščine je priznan v Beneški in Krakovski listini⁴⁴. Vsi obiskani upravičenci so poročali, da redno ocenjujejo fizično stanje svojega objekta, vendar ureditve vzdrževanja določajo sami, zato se izvajajo v različnih oblikah. ICOMOS je poudaril, da kulturni objekti v EU niso dovolj osredotočeni na preprečevanje in redno vzdrževanje. Samo en obiskan objekt dediščine je imel posodobljen v proračunu predviden večletni načrt vzdrževanja z opredeljenimi prioritetami, kar je dobra praksa, ki se zahteva za objekte z Unescovega seznama objektov svetovne dediščine⁴⁵ (glej okvir 6) in priporoča tudi za vse druge objekte kulturne dediščine⁴⁶.

70

Vzdrževalna dela so bila izvedena pri večini od enajstih obiskanih objektov dediščine, nekateri upravičenci pa so tudi izjavili, da je za v prihodnje načrtovanih še več del. V treh primerih je bilo treba objekt v celoti obnoviti, ker se je prej premalo vzdrževal. To kaže, kako pomembno je redno vzdrževanje.

71

Preventivno vzdrževanje je bistveno tudi za obravnavanje različnih tveganj, s katerimi se srečujejo kulturni objekti pri svojem ohranjanju. Rezultati ankete Sodišča kažejo, da so objekti dediščine objekti, ki se srečujejo z najbolj neposrednimi grožnjami za njihovo fizično ohranjanje (glej sliko 4). Glavna ugotovljena tveganja so lokalni pogoji, ki vplivajo na fizično strukturo objekta (npr. dež, veter, prah), in onesnaženost. Vendar so največja tveganja, s katerimi se srečujejo upravičenci novih kulturnih infrastruktur kot tudi objektov dediščine, upravljavski in institucionalni dejavniki (npr. nezadostni finančni in človeški viri ali to, da ni načrta upravljanja).

Vzdrževanje in ocena tveganja nista zahtevi za pridobitev financiranja za revidirane projekte ESRR

72

Nobenemu od revidiranih upravičencev pri vložitvi vloge za sredstva ESRR ni bilo treba pokazati, kako se bo njegov objekt po zaključku projekta ohranjal, ali predložiti načrta vzdrževanja. Zlasti pri objektih dediščine se nujnost fizičnih del na objektu tudi ni upoštevala kot pomemben dejavnik za sredstva ESRR, saj se je le pri štirih izbirnih postopkih prednost dajala objektom, ki so dela nujneje potrebovali. Vendar pa so organi v državah članicah od upravičencev zahtevali, da upoštevajo standarde kakovosti, opredeljene v nacionalni zakonodaji, o delih, ki jih je treba opraviti med izvajanjem projektov, v 13 od 21 revidiranih izbirnih postopkov (glej Prilogo V).

73

Na podlagi uredbe o ESRR je treba pripraviti nacionalne ali regionalne ocene tveganja za obvladovanje nesreč, v katerih je upoštevano prilagajanje podnebnim spremembam. To je pogoj za uspešno in učinkovito uporabo sredstev ESRR iz tematskega cilja spodbujanja prilagajanja podnebnim spremembam ter preprečevanja in obvladovanja tveganj. Z okvirom ESRR se ne zahteva, da države članice v svoje nacionalne ali regionalne ocene tveganja vključijo objekte dediščine, ki so kulturni objekti, ki so bolj izpostavljeni naravnim nevarnostim. Komisija je v svoji nedavni študiji v zvezi s tem navedla, da je pri varovanju kulturne dediščine pred naravnimi nesrečami in nesrečami, ki jih povzroči človek, problem še vedno v tem, da se kulturna dediščina ne upošteva ali vključuje v celoti kot prioriteta za obvladovanja tveganj v izrednih razmerah⁴⁷. Komisija je skupaj z državami članicami ta problem obravnavala decembra 2019 in pripravila Smernice za poročanje o obvladovanju tveganj nesreč, v katerih so omenjeni objekti kulturne dediščine in s katerimi se države članice spodbujajo k poročanju in obveščanju o potencialnih učinkih tveganja nesreč na kulturno dediščino ter kartiranju teh učinkov⁴⁸. Kako bodo države članice te smernice izvajale, pa se bo še pokazalo.

Obstaja kompromis med trajnostnim turizmom ter ekonomskimi in socialnimi cilji objektov dediščine

74

Nalogo ustvarjanja socialno-ekonomskih učinkov z naložbami ESRR v kulturne objekte opravljajo predvsem države članice s strategijami za promocijo turizma (glej odstavek 56). Učinki teh naložb se merijo s „povečanjem števila obiskovalcev objektov” (glej odstavek 66). Te strategije imajo lahko nasproten učinek na ohranjanje objektov dediščine, ki se že srečujejo s problemom množičnega turizma. Propadanje objektov zaradi množičnega turizma je bilo za objekte dediščine tveganje, ki ga je opredelilo 38 % upravljavcev objektov dediščine, ki so odgovorili na anketo Sodišča (glej sliko 4). V okviru nekaterih obiskanih projektov so bili že izvedeni ukrepi za omejitev števila turistov ali za bolj trajnostno upravljanje turističnih tokov (glej okvir 7).

75

V teh primerih bi bilo treba dati prednost ohranitvi objekta, ne glede na njegov neposredni ekonomski in socialni učinek. Zdaj pa se v primerih, kadar se ne pričakuje, da se bodo z ukrepom na objektu dosegli taki učinki, ta ukrep ne more financirati iz ESRR, tudi če so potrebna nujna dela (glej odstavke 56 do 61). Prav tako se ne more financirati v okviru programa Ustvarjalna Evropa. V preteklosti je bilo to mogoče, in sicer v okviru programa Raphael⁴⁹, ki se je izvajal med letoma 1997 in 2000 in katerega cilji so vključevali ohranjanje, varovanje in razvoj evropske kulturne dediščine.

EU je pred kratkim okrepila prizadevanja za zagotovitev ohranjanja kulturne dediščine

76

Po požaru v katedrali Notre Dame v Parizu leta 2019 je 28 ministrov držav članic EU za kulturo pozvalo k vzpostavitvi evropske mreže, namenjene varovanju evropske dediščine, in se dogovorilo, da bi bilo treba vprašanja zaščite obravnavati v okviru politik EU⁵⁰.

77

Komisija posredno obravnava zmanjševanje tveganja v zvezi z objekti dediščine z okoljskimi predpisi in predpisi o energijski učinkovitosti. Države članice morajo od leta 2012 oceniti učinke javnih in zasebnih projektov, ki bistveno vplivajo na okolje, na objekte dediščine⁵¹. Od leta 2018 države članice v zvezi z zgradbami, na katerih potekajo večja prenovitvena dela, spodbujajo požarno varnost in zmanjševanje tveganj, povezanih z močno potresno dejavnostjo⁵².

78

Komisija je v okviru evropskega leta kulturne dediščine začela izvajati pobudo za ogroženo dediščino, v okviru katere je opravila primerjalno analizo praks obvladovanja tveganj v EU, katere cilj je izmenjava izkušenj in spodbujanje sodelovanja med državami članicami pri obravnavanju učinkov naravnih nesreč ali nesreč, ki jih povzroči človek, na kulturno dediščino (glej odstavek 73). Prav tako v okviru evropskega leta kulturne dediščine je strokovna skupina, ki jo vodi ICOMOS, razvila načela kakovosti za projekte, ki jih financira EU in ki imajo potencialni učinek na kulturno dediščino⁵³. Komisija še ni oblikovala stališča o tem, kako oziroma ali se bodo ta načela upoštevala na ravni EU.

Revidirani kulturni objekti so običajno odvisni od javnih subvencij in nimajo veliko spobud za povečanje prihodkov

Revidirani kulturni objekti so običajno odvisni od javnih subvencij

79

Sodišče je analiziralo stopnje samofinanciranja kulturnih objektov, katerih projekti ESRR so bili zaključeni. Stopnje samofinanciranja so del operativnih stroškov, ki se podpirajo s prihodki iz operativnih dejavnosti v okviru objekta („lastna sredstva”). Po mnenju Sodišča je objekt finančno samozadosten, če so lastni prihodki višji kot operativni stroški ali enaki operativnim stroškom. Ocena Sodišča je temeljila na računovodskih izkazih objektov za leto 2018.

80

Razen treh projektov nobeden od 21 revidiranih kulturnih objektov, za katere so bili podatki na voljo, v letu 2018 ni bil finančno samozadosten. Delovanje kulturnih objektov je odvisno predvsem od javnih subvencij. Zasebne donacije obstajajo, vendar so še vedno majhne. Donacije za osem od 11 kulturnih objektov, ki so prejeli donacije v letu 2018, so pri posameznih objektih pomenile manj kot 3 % skupnih letnih operativnih stroškov.

81

Kulturni objekti so tudi za financiranje njihovih naložbenih stroškov močno odvisni od subvencij. Pri 13 od 23 revidiranih zaključenih projektih so se naložbeni projekti ESRR v celoti financirali iz javnih sredstev (EU ali nacionalni/lokalni javni subjekti). Samo dva od revidiranih projektov sta prejela zasebne donacije. Ta odvisnost od javnih subvencij pomeni tveganje za trajnostno delovanje kulturnih objektov, saj lahko javni organi zmanjšajo financiranje (glej okvir 8).

V sedanjem okviru financiranja se ustvarjanje prihodkov ne spodbuja dovolj

82

Skladno z uredbo o skupnih določbah za obdobje 2014–2020 morajo upravičenci imeti finančne zmogljivosti za izvajanje financiranega projekta⁵⁴. Za projekte, ki ustvarjajo neto prihodek, morajo upravičenci skladno z uredbo o skupnih določbah tudi napovedati tok prihodkov in stroškov, ustvarjenih s projektom EU, da se opredeli del morebitnih naložbenih stroškov, ki bi ga bilo treba financirati s sredstvi EU⁵⁵. Skladno s predlogom za uredbo o skupnih določbah za obdobje 2021–2027 morajo države članice preučiti, ali imajo upravičenci dovolj sredstev za kritje operativnih stroškov in stroškov vzdrževanja⁵⁶.

83

Finančna vzdržnost projektov je zato merilo, ki ga organi upravljanja pogosto uporabljajo: zahteva se pri 20 od 21 izbirnih postopkov, ki jih je Sodišče revidiralo, in sicer za projekte, da bi bili sploh potencialno upravičeni do financiranja EU (tj. kot merilo za sprejemljivost), ali za dodelitev točk pri izbiri projektov (tj. kot merilo za izbor) – glej Prilogo V.

84

Organi upravljanja so menili, da so obiskani projekti finančno vzdržni zaradi obstoja okvira institucionalne podpore, s katerim je načeloma zagotovljena njihova finančna vzdržnost. Vendar so pri veliki večini primerov dejanske stopnje samofinanciranja nižje od tistih, ki so bile prvotno napovedane v projektni vlogi (glej sliko 5). Tri leta po zaključku projektov so bile prvotne napovedi dosežene samo pri dveh od 16 revidiranih kulturnih objektov, za katere so bili podatki na voljo, pri šestih pa so se stopnje samofinanciranja zmanjšale za več kot polovico. To je mogoče pojasniti z različnimi dejavniki, kot so preveč optimistične finančne napovedi ali večje spremembe ekonomskega modela, načrtovanega za kulturni objekt.

85

Z okvirom ESRR se upravičenci ne spodbujajo k povečanju njihovih prihodkov. Zahteve ESRR za projekte, ki ustvarjajo prihodek, pomenijo, da višji kot so neto prihodki, ustvarjeni s projektom, manjša je podpora EU⁵⁷. Kljub temu pri štirih obiskanih objektih dediščine tok prihodkov in napovedani stroški niso imeli velikega pomena. Naložbe EU so bile namreč ciljno usmerjene v specifične dele kulturnega objekta (npr. streho ali določen prostor), katerim je treba pripisati del skupnih stroškov in prihodkov objekta, to pa je temeljilo na ocenah in predpostavkah, ki niso bile vedno jasne.

86

Poleg tega so se v izbirnih postopkih, ki jih je Sodišče revidiralo, redko spodbujale dejavnosti, ki ustvarjajo prihodek. Le v enem primeru bi prosilci lahko prejeli do 3 točke, če bi se z njihovim projektom povečal njegov tedanji delež sredstev iz zasebnih virov. Vsi nacionalni strokovnjaki, s katerimi je bil opravljen razgovor, so izjavili, da se pri kulturnem objektu ni izkoriščal celotni potencial dejavnosti, ki ustvarjajo prihodek, kot so na primer odprtje trgovin s spominki, oddajanje prostorov, razvoj strategij za izdajo vozovnic ali povečanje pokroviteljstva (glej tabelo 4).

Država članica / projekt		Izdajanje vstopnic (npr. obiski, predstave, razstave)	Trgovine (npr. spominki, knjigarna)	Gostinske storitve (npr. kavarna, restavracija)	Najem prostorov	Zbiranje sredstev (npr. sponzorstvo, donacije)
Portugalska	OLIVA Creative Factory	X	X	X	X
	Cultural Centre of Viana do Castelo	X
	Cathedrals Route	X	X			X
Italija	Pompei	X	X	X	X	X
	Villa Campolieto	X			X	X
	San Carlo Theatre	X	X	X	X	X
	Sant Antonio Convent
Poljska	National Polish Radio Symphony Orchestra	X			X
	Solidarity Centre	X	X	X	X	X
	Four Domes Pavilion	X	X		X	X

Vir: Evropsko računsko sodišče

87

Na ravni projektov so na zmogljivosti in spobude revidiranih kulturnih objektov za diverzifikacijo njihovih lastnih prihodkov v številnih primerih še vedno vplivale pravne in finančne omejitve. Po navedbah strokovnjakov, s katerimi je Sodišče opravilo razgovore, za kulturne objekte pogosto obstajajo nasprotujoče si spobude. Na primer, zaradi ustvarjanja dodatnih prihodkov bi lahko prišlo do naknadnega zmanjšanja javnih sredstev. Kulturni objekti, ki so upravno in finančno samostojni, imajo v povprečju višje stopnje samofinanciranja (glej sliko 6).

Obstaja kompromis med finančno vzdržnostjo ter doseganjem kulturnih in socialnih ciljev

88

Finančne omejitve pomenijo, da je treba sprejeti odločitve. Zaradi teh odločitev lahko pride do zmanjšanja naložb v ohranjanje fizične infrastrukture, zmanjšanje obsega zagotovljenih kulturnih dejavnosti ali omejitev dostopa do kulturnega objekta zaradi potrebe po povišanju vstopnin. Najti je treba ravnovesje med tem, kar se od kulturnih objektov pričakuje na socialni in kulturni ravni, ter tem, kaj lahko kulturni objekti uspešno obravnavajo (glej okvir 9).

Spremljanje projektov v državah članicah je po zaključku projektov omejeno

89

Skladno s pravno podlago⁶⁰ morajo upravičenci ohraniti naravo in cilje projekta EU v petletnem obdobju trajnosti. Kršitev teh obveznosti lahko privede do finančnih popravkov in izterjave odobrenih sredstev EU. V pravnem okviru EU ni določeno, kako morajo organi upravljanja v državah članicah zagotoviti skladnost s temi zahtevami. Države članice morajo določiti ustrezne ureditve spremljanja.

90

Organi upravljanja spremljajo projekte predvsem v fazi izvajanja. Čeprav za približno četrtino kazalnikov rezultatov, opredeljenih za zaključene projekte v vzorcu Sodišča, ciljne vrednosti ob zaključku projekta niso bile dosežene (glej tudi sliko 3), to ni imelo nobenih finančnih posledic za upravičence. Sodišče je v enem od svojih prejšnjih poročil že navedlo, da bi bilo treba uporabiti mehanizme za spodbujanje in na podlagi teh uvesti finančne koristi ali sankcije⁶¹. ICOMOS je navedel, da se pri postopkih spremljanja, ki so jih EU in države članice določile za projekte, ki jih financira EU, ne upoštevajo dovolj posebnosti kulturnega sektorja in da se preveč poudarjajo finančni vidiki, ne da bi se pri tem ustrezno ocenila dejanska kakovost in kulturni učinek projektov (glej okvir 10).

91

Po zaključku projektov sistemi obiskanih držav članic za spremljanje ne zagotavljajo sistematičnega preverjanja smotrnosti projektov. V petletnem obdobju trajnosti se smotrnost lahko preveri ad hoc na podlagi nacionalne presoje, po tem obdobju pa se ne spremlja več.

92

Na ravni projektov je bil le en obiskani kulturni objekt naknadno ocenjen za analizo ekonomskega, socialnega ali kulturnega učinka projekta ESRR.

93

Kar zadeva objekte kulturne dediščine, se ureditve spremljanja, ki se uporabljajo v okviru ESRR, jasno razlikujejo od ureditev, ki se uporabljajo za Unesco, kulturno pot Sveta Evrope in ki jih uporablja Komisija za objekte z znakom evropske dediščine. Kljub temu, da ESRR zagotavlja finančna sredstva, se v njegovem okviru ne zahteva pogosto spremljanje po zaključku projektov. Zadevne prakse držav članic se v petletnem obdobju trajnosti močno razlikujejo. Za programsko obdobje 2014–2020 dve obiskani državi članici spremljata nekatere projekte na kraju samem, ena pa opravlja le upravne preglede na podlagi poročil, ki jih predložijo upravičenci. Nasprotno pa se pri prej navedenih mednarodnih znakih zahteva sistematično spremljanje, čeprav zagotavljanje sredstev ni nujno (glej Prilogo VII).

Zaključki in priporočila

94

Pri reviziji je bilo na splošno ugotovljeno, da ni ustreznega okvira, s katerim bi se zagotavljali uspešnost in trajnostnost naložb ESRR v kulturne objekte.

Pri naložbah EU v kulturne objekte je premalo osredotočenosti, usklajenost pa je omejena

95

V Pogodbah je določen krovni cilj, v skladu s katerim mora EU spoštovati svojo bogato kulturno raznolikost in skrbeti za varovanje in razvoj evropske kulturne dediščine. Kultura je večinoma v pristojnosti držav članic. Unija lahko le spodbuja sodelovanje med državami članicami in podpira ali dopolnjuje njihove ukrepe (odstavki 05 do 16).

96

V krovni strategiji EU za leto 2020, ki jo je pripravila Komisija, kultura ni obravnavana. Temeljni strateški okvir EU za kulturo je sestavljen iz skupnih strateških ciljev, s katerimi se usmerja delovanje EU na področju kulture, ki je določeno v agendah Komisije za kulturo, pripravi pa se v delovnih načrtih Sveta za področje kulture. Ta okvir je kompleksen. Hkrati obstaja tudi v več splošnih strateških okvirih in ciljih EU s prekrivajočimi se obdobji ter več ravnmi odgovornosti. Strateški cilji, ki jih je opredelila Komisija, niso preneseni v jasne operativne cilje. Ni določb za spremljanje doseganja zastavljenih ciljev ali kazalnikov za merjenje napredka. Po mnenju Komisije je prenos ciljev v oblikovanje politik na ravni držav članic še vedno izziv (odstavki 17 do 22).

97

Strateški okvir za kulturo se tudi le delno odraža v financiranju EU. Kulturni vidiki so vključeni v različne politike in se večinoma obravnavajo kot vir za pomoč pri doseganju drugih prioritet in ciljev EU z različnimi skladi EU. Vendar je od 12 skladov EU, s katerimi se lahko podpira kultura in ki jih je Sodišče analiziralo, le v uredbi o programu Ustvarjalna Evropa, ki je s proračunskega vidika majhen sklad, omenjena agenda Komisije iz leta 2007. Zaradi tega je koristnost agende vprašljiva (odstavka 23 in 24).

98

Komisija razvija številne pobude za promocijo kulturnih objektov, vendar imajo kulturne pobude EU zelo majhen učinek na razpoložljivost sredstev ESRR za upravičence. V uredbi o ESRR so določene višje meje financiranja za Unescove objekte, ni pa podobnih določb za kulturne objekte, ki imajo znak EU ali sodelujejo v kulturnih pobudah EU. Poleg tega je usklajenost med samimi skladi EU za naložbe v kulturne objekte zelo omejena (odstavki 25 do 36).

99

Infrastrukturne naložbe se na ravni EU financirajo predvsem iz ESRR. ESRR je za približno tretjino držav članic pomemben vir financiranja naložb v kulturne objekte. Vendar pa se naložbe v kulturne objekte ne obravnavajo kot prioriteta za ESRR, v okviru katerega se podpira drug cilj Pogodbe, in sicer spodbujanje socialne in ekonomske kohezije. Sodišče je odkrilo primere pobud, ki so jih sprejele države članice za financiranje kulturnih objektov in razvoj shem financiranja, ki temeljijo na zasebnih skladih (odstavki 37 do 51).

Priporočilo 1 – Izboljšati sedanji strateški okvir za kulturo na podlagi Pogodb

1. Komisija naj ob upoštevanju svojih pristojnosti državam članicam predlaga, naj v naslednjem delovnem načrtu za področje kulture določijo jasne strateške in operativne cilje. Ti cilji naj se redno spremljajo s kazalniki s ciljnimi vrednostmi in mejniki.
2. Opredeli in dodeli naj se odgovornost za izvajanje teh ciljev, vključno z ustrezno stopnjo usklajevanja znotraj Komisije.
3. Komisija naj opredeli in zagotovi dobre prakse za deležnike o tem, kako zasnovati, izbrati, financirati, izvajati in spremljati / nadalje spremljati kulturne projekte, ki jih financira EU. To bi lahko zajemalo predvsem pripravo načrtov vzdrževanja, razvoj socialnih dejavnosti in sodelovanje kulturnih objektov pri pobudah EU.

Časovni okvir: do decembra 2022.

Priporočilo 2 – Spodbujati uporabo zasebnih sredstev za varovanje evropske kulturne dediščine

Da bi se cilj glede varovanja evropske kulturne dediščine, naveden v Pogodbi EU, bolje obravnaval, naj Komisija:

1. zbere primere dobre prakse o alternativnih virih financiranja, ki jih uporabljajo države članice;
2. v sodelovanju z državami članicami razišče možnost za pripravo sheme financiranja objektov dediščine, ki bi temeljila na zasebnih virih;
3. tovrstne potencialne pobude uskladi z drugimi kulturnimi pobudami EU (npr. znak evropske dediščine, evropska prestolnica kulture).

Časovni okvir: do decembra 2022.

Mešana uspešnost in trajnostnost revidiranih projektov ESRR

100

Kljub ambiciji EU, da bi se povečal socialni vpliv intervencij na področju kulture, so cilji operativnih programov in projektov ESRR večinoma ekonomski. Naložbe v kulturne objekte se obravnavajo kot vir za izboljšanje konkurenčnosti ali razvoj lokalnih območij. Kulturni vidiki se v revidiranih operativnih programih najmanj obravnavajo, tudi če so jasno navedeni kot cilji. Organi upravljanja ESRR kulturnih vidikov pri izbiri projektov ne upoštevajo kot relevantne (odstavki 52 do 61).

101

Za vse zaključene revidirane projekte ni bilo mogoče oceniti smotrnosti projekta. Projekti so bili v času revizije operativni, vendar je Sodišče odkrilo več slabosti v izboru kazalnikov in poročanju o njih, zaradi katerih je bila uporabnost sporočenih podatkov za ugotavljanje smotrnosti projektov manjša, Poleg tega zaradi narave kazalnikov rezultatov ESRR doseganje ciljev operativnega programa ni vedno neposredno odvisno od smotrnosti posameznih projektov (odstavki 62 do 67).

102

Pri zahtevah ESRR se ne obravnava fizično ohranjanje kulturnih objektov, ki se financirajo. Kljub stalni potrebi objektov dediščine po vzdrževanju in številnim tveganjem v zvezi z ohranjanjem, s katerimi se ti objekti srečujejo, ni bilo treba pri nobenem od revidiranih projektov ESRR pokazati, kako se bo kulturni objekt po zaključku projekta ohranjal, ali ob vložitvi vloge za sredstva EU predložiti načrta vzdrževanja. Poleg tega z ESRR ni mogoče financirati ohranjanja ogroženih objektov, razen če se pričakuje, da bodo imela zadevna dela takojšen ekonomski in socialni vpliv. Prav tako tega ni mogoče financirati v okviru programa Ustvarjalna Evropa. To je bilo mogoče v preteklosti s prejšnjim skladom EU, tj. programom Raphael. Za objekte, ki se že srečujejo s problemom množičnega turizma, bi ustvarjanje ekonomskega učinka, ki se pogosto izvaja s strategijami za promocijo turizma, lahko imelo na ohranjanje objektov dediščine nasprotni učinek (odstavki 68 do 75).

103

EU je pred kratkim okrepila prizadevanja za zagotovitev ohranjanja kulturne dediščine. Vendar se na ravni držav članic z okvirom ESRR ne zahteva, da države članice v svoje nacionalne ali regionalne ocene tveganja, ki se zahtevajo skladno z zakonodajo EU, vključijo objekte dediščine, ki so kulturni objekti, ki so bolj izpostavljeni naravnim nevarnostim (odstavki 76 do 78).

104

Delovanje revidiranih kulturnih objektov in financiranje njihovih naložb sta na splošno odvisna od javnih subvencij. Z okvirom ESRR se upravičenci ne spodbujajo k povečanju njihovih prihodkov. Zahteve ESRR za projekte, ki ustvarjajo prihodek, pomenijo, da višji kot so neto prihodki, ustvarjeni s projektom, manjša je podpora EU. Tudi v izbirnih postopkih, ki jih je Sodišče revidiralo, so se redko spodbujale dejavnosti, ki ustvarjajo prihodek (odstavki 79 do 88).

105

Spremljanje projektov je po zaključku projektov omejeno. Sistemi obiskanih držav članic za spremljanje omogočajo ad hoc preverjanje smotrnosti projektov v petletnem obdobju trajnosti, ki se zahteva z zakonodajo EU, po tem obdobju pa se smotrnost projektov ne spremlja več. Poleg tega smotrnost projektov pri nobenem od revidiranih projektov ni vplivala na znesek sredstev ESRR, ki so jih upravičenci prejeli (odstavki 89 do 93).

Priporočilo 3 – Okrepiti finančno vzdržnost kulturnih objektov, ki se financirajo iz ESRR

Da se upravičenci ne bi odvračali od povečanja njihovih lastnih prihodkov, naj Komisija preuči in predlaga poenostavljene oblike podpore za naložbe ESRR v kulturne objekte.

Za zmanjšanje odvisnosti od javnih subvencij naj se pri financiranju ESRR v fazi izbire projektov daje prednost projektom, ki imajo načrte za izboljšanje finančne samovzdržnosti kulturnih objektov (npr. diverzifikacija virov lastnih prihodkov in večje opiranje nanje).

Časovni okvir: pravočasno za pogajanja o operativnih programih za programsko obdobje 2021–2027.

Priporočilo 4 – Sprejeti bolj specifične ukrepe za ohranjanje objektov dediščine

Komisija naj pri pogajanjih o operativnih programih državam članicam priporoči, naj vključijo objekte dediščine v nacionalne ali regionalne načrte za obvladovanje tveganja nesreč, ki se zahtevajo s predlagano uredbo o skupnih določbah. To bi bila zanje tudi spodbuda za to, da opredelijo tveganja za ohranjanje dediščine, s katerimi se srečujejo objekti dediščine, in načrtujejo ustrezne blažilne ukrepe.

Časovni okvir: pravočasno za pogajanja o operativnih programih za programsko obdobje 2021–2027.

To poročilo je sprejel senat II, ki ga vodi članica Evropskega računskega sodišča Iliana Ivanova, v Luxembourgu na zasedanju 26. februarja 2020.

Priloge

Priloga I – Pregled javnofinančnih odhodkov za kulturne objekte v letu 2017

Odhodki za kulturne storitve na prebivalca in v odstotkih skupnih javnofinančnih odhodkov

Kapitalske naložbe v kulturne storitve (v absolutnih zneskih in v odstotkih skupnih javnofinančnih odhodkov za kulturne storitve)

Priloga II – Pregled skladov EU s kulturnimi cilji

Program	Ime programa	Glavni GD	Število splošnih ciljev	… v katerih je kultura omenjena	Število specifičnih ciljev ali prednostnih naložb	… s kulturno vsebino	Ali se sklicuje na evropsko agendo za kulturo?	Ali so na voljo sredstva za naložbe v kulturne objekte?
Podrazdelek 1A večletnega finančnega okvira: Konkurenčnost za rast in delovna mesta
Obzorje 2020	okvirni program za raziskave in inovacije	RTD	1	0	16	0	ne	ne
IPE	Instrument za povezovanje Evrope	MOVE	2	0	8	0	ne	ne
Erasmus+	program EU za izobraževanje, usposabljanje, mlade in šport	EAC	6	0	13	1	ne	ne
EFSI	Evropski sklad za strateške naložbe / jamstvo EU	ECFIN	7	1	27	1	ne	da
Podrazdelek 1B večletnega finančnega okvira: Ekonomska, socialna in teritorialna kohezija
ESRR	Evropski sklad za regionalni razvoj	REGIO	1	0	40	4	ne	da
ESS	Evropski socialni sklad	EMPL	0	0	20	0	ne	ne
Kohezijski sklad	Kohezijski sklad	REGIO	1	0	16	0	ne	ne
Razdelek 2 večletnega finančnega okvira: Trajnostna rast: naravni viri
EKSRP	Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja	AGRI	3	0	27	2	ne	da
ESPR	Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo	MARE	4	0	17	1	ne	da
LIFE	program za okolje in podnebne ukrepe	ENV	4	0	22	0	ne	ne
Razdelek 3 večletnega finančnega okvira: Varnost in državljanstvo
Evropa za državljane	Evropa za državljane	HOME	2	0	2	0	ne	ne
Ustvarjalna Evropa	program Ustvarjalna Evropa	EAC	2	2	4	4	da	ne

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi uredb EU, ustreznih razpisov in evropske agende za kulturo iz leta 2007, kakor je bila sprejeta z Resolucijo Sveta z dne 16. novembra 2007

Priloga III – Seznam revidiranih prednostnih osi in ustreznih operativnih programov

Revidirani operativni programi

Programsko obdobje	Država članica	Operativni program	Naslov	Revidirane prednostne osi (PO)
2014–2020	Portugalska	2014PT16M2OP002	Regija Centro (Centro Region)	PO 7: potrditev trajnostnosti ozemelj in PO 9: krepitev mestnega omrežja
	Italija	2014IT16RFOP001	Kultura in razvoj (Culture and Development)	PO 1: krepitev kulturnih dotacij
	Poljska	2014PL16M1OP001	Infrastruktura in okolje (Infrastructure and Environment)	PO VIII: varstvo kulturne dediščine in razvoj kulturnih virov
	Francija	2014FR16M0OP012	Nord-Pas de Calais	PO 4: povečanje zmogljivosti regije za prilagajanje spremembam ob izboljšanju njene privlačnosti in prepoznavnosti
	Hrvaška	2014HR16M1OP001	Konkurenčnost in kohezija (Competitiveness and Cohesion)	PO 6: varstvo okolja in trajnostnost virov
	Romunija	2014RO16RFOP002	Regionalni operativni program (Regional Operational Programme)	PO 5: izboljšanje mestnega okolja ter ohranjanje, varstvo in trajnostno vrednotenje kulturne dediščine
	Nemčija	2014DE16RFOP008	Mecklenburg-Predpomorjanska (Mecklenburg-Vorpommern)	PO 4: spodbujanje integriranega trajnostnega mestnega razvoja
2007–2013	Portugalska	2007PT161PO002	Severna regija (North Region)	PO II: ekonomsko spodbujanje specifičnih virov PO III: krepitev regionalne razsežnosti PO IV: lokalna in mestna kohezija
	Italija	2007IT161PO001	Kulturne, naravne in turistične znamenitosti (Cultural, natural and tourism attractors)	PO 1: krepitev in integracija kulturne in naravne dediščine na regionalni ravni
	Poljska	2007PL161PO002	Infrastruktura in okolje (Infrastructure and Environment)	PO XI: kultura in kulturna dediščina
	Francija	2007FR162PO017	Nord Pas-de-Calais	PO 4: teritorialna razsežnost
	Hrvaška	2007HR161PO003	Regionalna konkurenčnost (Regional Competitiveness)	PO 1: razvoj in posodobitev regionalne infrastrukture ter povečanje privlačnosti regij PO 2: povečanje konkurenčnosti hrvaškega gospodarstva
	Romunija	2007RO161PO001	Regionalni operativni program (Regional Operational Programme)	PO 5: trajnostni razvoj in promocija turizma
	Nemčija	2007DE162PO010	Spodnjesaški regionalni program (brez Lüneburga) (Niedersachsen Regional Programme (without Lüneburg))	PO 3: podpora specifični infrastrukturi za trajnostno rast

Priloga IV – Seznam revidiranih projektov

Država članica	Ime projekta	Programsko obdobje	Obiskan da/ne	Vrsta objekta	Stopnja samostojnosti	Stanje v času revizije	Skupni znesek ESRR (v milijonih EUR)*	Število kazalnikov izložkov	Število kazalnikov rezultatov
Portugalska	Coimbra university	2014–2020	da	objekt dediščine	samostojen	se izvaja	n. r.	1	0
Portugalska	Convento Abrantes	2014–2020	da	objekt dediščine	nesamostojen	se izvaja	n. r.	1	1
Portugalska	OLIVA	2007–2013	da	nova kulturna infrastruktura	nesamostojen	zaključen leta 2015	6,9	12	9
Portugalska	Rota das Catedrais	2007–2013	da	objekt dediščine	samostojen	zaključen leta 2015	1,9	9	7
Portugalska	Centro Cultural de Viana	2007–2013	da	nova kulturna infrastruktura	nesamostojen	zaključen leta 2014	10,7	2	1
Poljska	Jasna Góra Częstochowa	2014–2020	da	objekt dediščine	samostojen	zaključen leta 2018	4,1	2	3
Poljska	Toruń - old town	2014–2020	da	objekt dediščine	nesamostojen	se izvaja	n. r.	5	4
Poljska	European Solidarity Centre Gdansk	2007–2013	da	nova kulturna infrastruktura	samostojen	zaključen leta 2014	24,9	1	2
Poljska	Pawillon of 4 domes Wroclaw	2007–2013	da	objekt dediščine	samostojen	zaključen leta 2015	12,2	2	2
Poljska	NOSPR Katowice	2007–2013	da	nova kulturna infrastruktura	samostojen	zaključen leta 2014	33,7	2	2
Italija	Palazzo Lanfranchi, Matera	2014–2020	da	objekt dediščine	nesamostojen	se izvaja	n. r.	1	1
Italija	Ex Convento di Sant'Antonio	2014–2020	da	objekt dediščine	nesamostojen	zaključen leta 2017	2,7	1	2
Italija	Teatro di San Carlo di Napoli	2007–2013	da	objekt dediščine	samostojen	zaključen leta 2010	19,7	0	1
Italija	Villa Campolieto	2007–2013	da	objekt dediščine	samostojen	zaključen leta 2015	4,2	1	4
Italija	Pompei (Casa del’ Efebo)	2007–2013	da	objekt dediščine	samostojen	zaključen leta 2015	0,6	3	1
Romunija	Mănăstirea Moldovita	2007–2013	ne	objekt dediščine	samostojen	zaključen leta 2012	1,1	6	8
Romunija	Muzeul Judetean Buzău	2007–2013	ne	objekt dediščine	samostojen	zaključen leta 2015	4,7	3	11
Romunija	Palatul Patriarhiei, Bucuresti	2007–2013	ne	objekt dediščine	samostojen	zaključen leta 2015	12,6	7	1
Francija	Centre Eurorégional des cultures urbaines (Lille)	2007–2013	ne	nova kulturna infrastruktura	nesamostojen	zaključen leta 2014	3,6	2	0
Francija	Halle au sucre (Dunkerque)	2007–2013	ne	nova kulturna infrastruktura	nesamostojen	zaključen leta 2014	6,9	2	0
Francija	Musée du Louvre Lens	2007–2013	ne	nova kulturna infrastruktura	samostojen	zaključen leta 2012	35,0	2	0
Hrvaška	Muzej Rijeka (Karlovac)	2007–2013	ne	nova kulturna infrastruktura	samostojen	zaključeno leta 2016	4,7	8	3
Hrvaška	Kneževa palača (Zadar)	2007–2013	ne	objekt dediščine	nesamostojen	zaključen leta 2016	4,7	3	4
Hrvaška	Ivanina kuća bajke (Ogulin)	2007–2013	ne	nova kulturna infrastruktura	samostojen	zaključen leta 2013	0,9	5	3
Nemčija	Dom-Museum Hildesheim	2007–2013	ne	objekt dediščine	nesamostojen	zaključen leta 2015	3,5	0	0
Nemčija	Kulturetage Oldenburg	2007–2013	ne	nova kulturna infrastruktura	samostojen	zaključeno leta 2011	2,0	0	0
Nemčija	Sprengel Museum Hannover	2007–2013	ne	nova kulturna infrastruktura	nesamostojen	zaključen leta 2015	11,6	0	0

Opomba: Kazalniki se nanašajo na ekonomsko, socialno ali kulturno razsežnost projektov.

Vir: Evropsko računsko sodišče

Priloga V – Pregled 21 revidiranih izbirnih postopkov

V tabeli je prikazan pregled vidikov, ki so jih določili organi upravljanja in ki jih morajo upravičenci izpolnjevati, kadar zaprosijo za financiranje iz ESRR. Navedeno je tudi, ali so bile zahteve obravnavane kot merila dopustnosti ali merila za izbor. Merila dopustnosti morajo biti izpolnjena, da upravičenci štejejo za upravičene do financiranja, vključevati pa morajo tudi merila za upravičenost. Izpolnjevanje meril za izbor pomeni prednost za upravičenca (v obliki dodatnih točk), ni pa obvezno.

	Programsko obdobje 2007–2013			Programsko obdobje 2014–2020
Vidiki, ki jih zahtevajo organi upravljanja / odstotni delež izbirnih postopkov, v okviru katerih morajo upravičenci vidik upoštevati	Merila dopustnosti	Merila za izbor	Najvišji povprečni dodeljeni ponder (če obstaja)	Merila dopustnosti	Merila za izbor	Najvišji povprečni dodeljeni ponder (če obstaja)
Ekonomski učinek projekta			23 %			26 %
Socialni učinek projekta			17 %			16 %
Povečanje števila obiskovalcev			17 %			12 %
Vključitev v strategijo za lokalni razvoj			12 %			13 %
Kulturni učinek projekta
– kulturna kakovost projekta			n. r.			11 %
– obstoj znaka kulture (Unescov ali nacionalni znak)			10 %			12 %
– udeležba v pobudah (ali znakih) EU			n. r.			n. r.
– nujnost fizične intervencije			11 %			11 %
– učinek na ugled, promocija dediščine			n. r.			8 %
Obnova/vzdrževanje objekta
– kakovost del, ki jih je treba opraviti			12 %			15 %
– fizično vzdrževanje, načrti vzdrževanja			0 %			n. r.
Finančna vzdržnost
– stroškovna učinkovitost projekta			15 %			6 %
– dokaz finančne vzdržnosti			12 %			7 %

	Vidik je potreben v 75 % do 100 % vseh revidiranih izbirnih postopkov.
	Vidik je potreben v 50 % do 75 % vseh revidiranih izbirnih postopkov.
	Vidik je potreben v 25 % do 50 % vseh revidiranih izbirnih postopkov.
	Vidik je potreben v manj kot 25 % vseh revidiranih izbirnih postopkov.
	Vidik ni potreben v nobenem revidiranem izbirnem postopku.

Vir: Evropsko računsko sodišče

Priloga VI – Seznam glavnih dokumentov politike, relevantnih za kulturne objekte

Naslov dokumenta	Vrsta dokumenta	Datum
Potreba po postavljanju kulturne dediščine v ospredje politik EU	sklepi Sveta	2018
Evropski okvir ukrepanja na področju kulturne dediščine	delovni dokumenti služb Komisije	2018
Evropsko leto kulturne dediščine	Sklep (EU) 2017/864 Evropskega parlamenta in Sveta	2017
Skladna politika EU za kulturno in ustvarjalno industrijo	resolucija Parlamenta	2016
Na poti k celostnemu pristopu do kulturne dediščine za Evropo	resolucija Parlamenta	2015
Na poti k celostnemu pristopu do kulturne dediščine za Evropo	sporočilo Komisije	2014
Mapping of Cultural Heritage actions in European Union policies, programmes and activities	sporočilo Komisije	2014
Kulturna dediščina kot strateški vir za trajnostno Evropo	sklepi Sveta	2014
Spodbujanje kulturnih in ustvarjalnih sektorjev za rast in delovna mesta v EU	sporočilo Komisije	2012

Vir: Evropsko računsko sodišče

Priloga VII – Glavne značilnosti znaka evropske dediščine, svetovne dediščine in kulturnih poti

	Evropska dediščina v EU1)	Svetovna dediščina Unesca2)	Kulturne poti Sveta Evrope3)
Nastanek	2011	1972	1987
Pristojni organi	države članice	države pogodbenice	Svet Evrope, razširjeni delni sporazum o kulturnih poteh
Število objektov/mrež z znakom	38 objektov	1 092 objektov, 373 v EU	38 ustanovljenih evropskih mrež
Število držav z objekti/mrežami z znakom	18	167	62
Glavna krovna načela	spodbujanje evropskega povezovanja, zgodovine, kulture in vrednot	zaščita kulturne dediščine z izjemno univerzalno vrednostjo	spodbujanje skupne evropske identitete in vrednot, medkulturnega dialoga, evropskega spomina, zgodovine in dediščine
Glavna merila za podelitev znaka	evropski pomen	izjemna univerzalna vrednost	evropska vrednost + nadnacionalna razsežnost + evropski spomin, zgodovina in dediščina
Pogostost spremljanja	vsaka štiri leta	vsakih šest let	vsaka tri leta
Ocenjevanje na ravni objekta	na podlagi samoporočanja	na podlagi samoporočanja	izvede neodvisni strokovnjak
Glavni vidiki, ki se spremljajo	povratne informacije v zvezi z objektom kot objektom z znakom evropske kulturne dediščine (koristi, število obiskovalcev …), dejavnosti za naslednje obdobje, potrebe po komuniciranju	stanje ohranjenosti, upravljanje, postopki spremljanja, dejavnosti, tveganja, nova zakonodaja, učinek znaka	teme, dejavnosti in upravljanje mrež, komuniciranje in objave, turistični in ekonomski učinek, finančni položaj, upravljanje
Odzivno spremljanje ogroženih objektov	ne	da	ne
Možnost odvzema	da	da	da, leto dni po izredni oceni

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi 1) Sklepa št. 1194/2011/EU o uvedbi ukrepa Evropske unije za znak evropske dediščine (UL L 303, 22. 11. 2011, str. 1–9); 2) operativnih smernic za izvajanje Konvencije o svetovni dediščini iz leta 2017; 3) informacij, zagotovljenih v okviru kulturnih poti Sveta Evrope, in Resolucije CM/Res(2013)67 o pregledu pravil za podelitev potrdila za kulturno pot Sveta Evrope

Priloga VIII – Razvoj okvira ESRR za naložbe v kulturne objekte

	Obdobje 2007–20131)	Obdobje 2014–20202)	Predlog Komisije za obdobje 2021–20273)
Naložbene prioritete, povezane s kulturnimi objekti	V uredbi niso bili opredeljeni specifični cilji ali prednostne naložbe.	Prednostna naložba 6c: ohranjanje, varstvo, promocija in razvijanje naravne in kulturne dediščine. Prednostna naložba 8b: izboljšanje dostopnosti posebnih naravnih in kulturnih virov ter njihovega razvoja. Prednostna naložba 9a: naložbe v socialno infrastrukturo z izboljšanjem dostopa do socialnih, kulturnih in rekreacijskih storitev.	Specifični cilj 5(i): spodbujanje celostnega socialnega, gospodarskega in okoljskega razvoja, kulturne dediščine in varnosti v urbanih območjih. Specifični cilj 5(ii): spodbujanje celostnega socialnega, gospodarskega in okoljskega lokalnega razvoja, kulturne dediščine in varnosti, vključno s podeželjem in obalnimi območji, tudi prek lokalnega razvoja, ki ga vodi skupnost.
Kode odhodkov	058 ohranjanje kulturne dediščine 059 kulturna infrastruktura, razen kulturnih storitev	094 varstvo, razvoj in spodbujanje javnega kulturnega bogastva in dediščine	129 varstvo, razvoj in spodbujanje kulturne dediščine in kulturnih storitev
Kazalniki izložkov	Za kulturne objekte ni bil opredeljen noben osrednji kazalnik.	Trajnostni turizem: povečanje pričakovanega števila obiskovalcev podprtih objektov kulturne in naravne dediščine ter znamenitosti.	Skupni kazalnik: RCO 77 – zmogljivost podprte kulturne in turistične infrastrukture.
Kazalniki rezultatov	Za kulturo ni bil opredeljen noben osrednji kazalnik.	V uredbi niso bili določeni skupni kazalniki rezultatov.	Skupni kazalniki: RCR 77 – turisti/obiski podprtih krajev, RCR 78 – uporabniki, deležni podprte kulturne infrastrukture.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi: ¹⁾ Uredbe št. 1083/2006 in Uredbe št. 1828/2006; ²⁾ Uredbe št. 1301/2013; ³⁾ v zvezi s kodami odhodkov glej predlog za uredbo o skupnih določbah, COM(2018) 375 final z dne 29. maja 2018, priloge 1 do 22; v zvezi s preostalimi informacijami glej predlog za uredbo o ESRR / Kohezijskem skladu, prilogi 1 in 2, COM(2018) 372 final z dne 29. maja 2018.

Priloga IX – Glavni cilji prednostne osi iz vzorca in njihovo merjenje na podlagi kazalnikov rezultatov

	Socialni		Kulturni		Ekonomski
	2014–2020	2007–2013	2014–2020	2007–2013	2014–2020	2007–2013
Hrvaška	povečanje zaposlenost	Kazalnik rezultatov obstaja, čeprav cilj ni opredeljen.	krepitev kulturne dediščine	Cilji in kazalniki rezultatov niso opredeljeni.	povečanje odhodkov za zaposlovanje in turizem	razvoj poslovnega okolja in konkurenčnost MSP
Francija	spodbujanje socialne preobrazbe	spodbujanje socialne kohezije	ohranjanje in razvijanje regionalne dediščine	sanacija objektov dediščine in izgradnja muzeja Louvre-Lens	spodbujanje ekonomske preobrazbe	krepitev regionalne odličnosti in privlačnosti
Nemčija	Cilji in kazalniki rezultatov niso opredeljeni.	Kazalnik rezultatov obstaja, čeprav cilj ni opredeljen.	izboljšanje trajnostne rabe kulturne dediščine	Cilji in kazalniki rezultatov niso opredeljeni.	ohranjanje privlačnosti mest	izkoriščanje turističnega potenciala za izboljšanje konkurenčnosti
Italija	izboljšanje pogojev in standardov za uporabo kulturne dediščine	izboljšanje uporabe kulturnih in naravnih virov	izboljšanje pogojev in standardov ponudbe kulturne dediščine	izboljšanje ohranjanja kulturnih in naravnih virov	spodbujanje kulturne dediščine in turizma za nacionalno rast	povečanje privlačnosti regionalnih ozemelj
Poljska	boljša dostopnost kulturnih objektov	vse večji dostop do kulture in uspešna uporaba kulturne dediščine	Cilji in kazalniki rezultatov niso opredeljeni.	izboljšanje kulturne infrastrukture in ohranjanje kulturne dediščine	izboljšanje gospodarske konkurenčnosti	povečanje privlačnosti Poljske
Portugalska	izboljšanje stopnje zadovoljstva prebivalcev	lokalna in mestna kohezija s krepitvijo kolektivnih storitev	spodbujanje krepitve kulturne dediščine	spodbujanje kulture in ustvarjalnosti	potrditev regije kot turistične destinacije	ekonomsko spodbujanje posebnih virov
Romunija	izboljšanje kakovosti življenja	ustvarjanje delovnih mest z razvojem turizma	ohranjanje in vrednotenje kulturne dediščine in identitete	obnova in trajnostno vrednotenje kulturne dediščine	krepitev lokalnega razvoja	trajnostni razvoj in promocija turizma

	Nobenega kazalnika rezultatov za ta cilj.
	Eden ali dva kazalnika rezultatov.
	Trije kazalniki rezultatov ali več.

Vir: Evropsko računsko sodišče

Kratice in okrajšave

ESRR: Evropski sklad za regionalni razvoj

GD: Generalni direktorat

OMK: odprta metoda koordinacije

OP: operativni program

PS: partnerski sporazum

Skladi ESI: evropski strukturni in investicijski skladi

Glosar

Ekonomski cilj: cilj, ki se na splošno nanaša na produktivnost in/ali zaposlovanje.

Evropski strukturni in investicijski skladi (skladi ESI): pet glavnih skladov EU, ki so skupaj namenjeni podpori gospodarskega razvoja v celotni EU: Evropski sklad za regionalni razvoj, Evropski socialni sklad, Kohezijski sklad, Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja in Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo. Zanje se uporablja enoten sklop pravil.

Kulturni cilj: cilj varovati in okrepiti materialno in nematerialno kulturno raznolikost (kulturne objekte, glasbene nastope, umetniške razstave itd.).

Operativni program (OP): osnovni okvir za izvajanje kohezijskih projektov, ki jih financira EU v določenem obdobju. Okvir odraža prioritete in cilje, določene v partnerskih sporazumih med Komisijo in posameznimi državami članicami.

Partnerski sporazum (PS): sporazum med Komisijo in državo članico ali tretjo(-imi) državo(-ami) v okviru programa porabe EU, v katerem so na primer določeni strateški načrti, naložbene prioritete, pogoji trgovanja ali zagotavljanje razvojne pomoči.

Socialni cilj: cilj zagotoviti dostop do kulturnih objektov vsem družbenim skupinam (tudi prikrajšanim in invalidom), demokratizirati znanje, spodbujati izobraževanje in zaposlovanje.

Revizijska ekipa

V posebnih poročilih Sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij politik in programov EU ali tem v zvezi z upravljanjem na posameznih področjih proračuna. Sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil revizijski senat II – Naložbe v kohezijo, rast in vključevanje, ki ga vodi članica Evropskega računskega sodišča Iliana Ivanova. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Pietro Russo, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Chiara Cipriani, ataše v njegovem kabinetu Benjamin Jakob, vodilni upravni uslužbenec Emmanuel Rauch, vodja naloge Sara Pimentel ter revizorji Ana Popescu, Bernard Witkos, Dana Smid Foltynova, Jussi Bright, Paulo Manuel Carichas, Sabine Maur‑Helmes, Thierry Lavigne in Tristan Le Guen. Hannah Critoph in Richard Moore sta zagotovila jezikovno pomoč.

Od leve proti desni: Sabine Maur-Helmes, Tristan Le Guen, Chiara Cipriani, Benjamin Jakob, Pietro Russo, Emmanuel Rauch, Sara Pimentel, Jussi Bright, Dana Smid Foltynova.

Končne opombe

¹ Cultural Heritage, posebna raziskava Eurobarometra št. 466, ki jo je naročila Evropska komisija, december 2017.

² Sporočilo Komisije o evropski agendi za kulturo v svetu globalizacije, COM(2018) 242 final z dne 10. maja 2007.

³ Statistični podatki Eurostata za področje kulture, četrta izdaja, 2019, str. 64.

⁴ Zasedanje Evropskega sveta, 14. december 2017, EUCO 19/1/17.

⁵ Nova strateška agenda za obdobje 2019–2024, Evropski svet.

⁶ Člen 3(3) PEU.

⁷ Člen 167(1) PDEU.

⁸ Člen 167(4) PDEU: „Unija pri svoji dejavnosti na podlagi drugih določb Pogodb upošteva kulturne vidike, zlasti zaradi spoštovanja in spodbujanja raznolikosti svojih kultur.“

⁹ Sporočilo Komisije o evropski agendi za kulturo v svetu globalizacije, COM(2018) 242 final z dne 10. maja 2007.

¹⁰ Sporočilo Komisije z naslovom Nova evropska agenda za kulturo, COM(2018) 267 final z dne 22. maja 2018.

¹¹ Sklepi Sveta o delovnem načrtu za področje kulture 2019–2022 (UL C 460, 21.12.2018, str. 12–25).

¹² Spreminjamo naš svet: agenda za trajnostni razvoj do leta 2030, ki so jo sprejeli Združeni narodi 25. septembra 2015.

¹³ Člen 3(3) PEU.

¹⁴ Uredba (EU) št. 1295/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2013 o uvedbi programa Ustvarjalna Evropa (2014–2020), UL L 347, 20.12.2013, str. 221–237. Program Ustvarjalna Evropa vključuje tudi avdiovizualno področje.

¹⁵ Uredba št. 1301/2013 z dne 17. decembra 2013 o Evropskem skladu za regionalni razvoj in o posebnih določbah glede cilja „naložbe za rast in delovna mesta” (UL L 347, 20.12.2013, str. 289–302).

¹⁶ Odstavki 16 do 18 informativnega dokumenta Sodišča o zagotavljanju smotrnosti na področju kohezije, junij 2019.

¹⁷ Poročilo Komisije o izvajanju in ustreznosti delovnega načrta za področje kulture 2011–2014, COM(2014) 535 final z dne 25. avgusta 2014, str. 12, in Poročilo Komisije o izvajanju evropske agende za kulturo, COM(2010) 390 final z dne 19. julija 2010, str. 8.

¹⁸ Glej člen 24 programa Ustvarjalna Evropa.

¹⁹ Rapports annuels de performances, Projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2018 - Culture, priloga, francosko ministrstvo za finance, 2018, str. 223.

²⁰ Delovni dokument služb Komisije, SWD(2018) 491, 5.12.2018, str. 2018.

²¹ Člen 3(1) Uredbe (EU) št. 1301/2013 o ESRR, kot je bila spremenjena z Uredbo (EU, Euratom) 2018/1046 z dne 18 julija 2018 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije (UL L 193, 30.7.2018, str. 1–222).

²² Panel Report on Monitoring, European Heritage label, 19. december 2016.

²³ Resolucija Evropskega parlamenta o izvajanju programa Ustvarjalna Evropa, P8_TA(2017)0062, 2. marec 2017.

²⁴ Uredba (EU) št. 1303/2013 o skupnih določbah o skladih ESI (UL L 347, 20.12.2013, str. 320–469).

²⁵ Sklep št. 1855/2006/ES z dne 12. decembra 2006 o uvedbi programa Kultura (2007–2013) (UL L 372, 27.12.2006, str. 1–11).

²⁶ Mapping of Cultural Heritage actions in the European Union policies, programmes and activities, različica iz leta 2014 (https://www.europa-creativa.eu/Files/uploads/29-2014-heritage-mapping_en.pdf) in posodobljena različica iz leta 2017 (https://ec.europa.eu/culture/sites/culture/files/2014-heritage-mapping-version-2017_en.pdf).

²⁷ Prav tam, različici iz leta 2014 in leta 2017, str. 2.

²⁸ Final Report of the European Statistical System Network on Culture (ESSnet-Culture), 2012.

²⁹ Glej na primer Guide to culture statistics, Eurostat, izdaja iz leta 2018.

³⁰ Posebno poročilo Sodišča št. 2/2017 – Pogajanja Komisije o partnerskih sporazumih in programih na področju kohezije za obdobje 2014–2020: poraba je bolj osredotočena na prioritete strategije Evropa 2020, vendar je ureditev za merjenje smotrnosti vedno bolj zapletena.

³¹ Odstavek 59 Mnenja Sodišča št. 6/2018.

³² Programma di Azione e Coesione Complementare al PON Cultura e Sviluppo 2014–2020.

³³ Glej odstavek 07.

³⁴ Člen 3(3) PEU.

³⁵ Navodila služb Komisije za pristop referentov, opredelitev „manjšega obsega” v zvezi z infrastrukturo v skladu z uredbo o ESRR, različica 1.0, 7. julij 2014.

³⁶ Informativni dopis poljske delegacije Svetu o „[n]ujnost[i] zvišanja največje vrednosti infrastrukture za kulturo manjšega obsega, ki se izvaja v okviru Evropskega sklada za regionalni razvoj v obdobju 2014–2020“, 8561/15, 6. maj 2015.

³⁷ V okviru tematskega cilja 2: izboljšanje dostopnosti do IKT ter njihove uporabe in kakovosti.

³⁸ V okviru tematskega cilja 3: povečanje konkurenčnosti malih in srednjih podjetij.

³⁹ Resolucija Evropskega parlamenta o uvedbi programa Ustvarjalna Evropa, P8_TA(2017)0062, 2. marec 2017, osnutek zakonodajne resolucije Evropskega parlamenta o predlogu za vzpostavitev programa Ustvarjalna Evropa (2021 to 2027), A8-0156/2019, 4.3.2019.

⁴⁰ Sklepi Sveta o povezovanju kulturnih in ustvarjalnih sektorjev z drugimi sektorji za spodbujanje inovacij, ekonomske vzdržnosti in socialnega vključevanja (UL C 172, 27.5.2015, str. 13–16).

⁴¹ Skupna izjava o varstvu evropske dediščine, sprejeta na neformalnem srečanju ministrov držav članic EU, pristojnih za kulturo in evropske zadeve, Pariz, 3. maj 2019.

⁴² Odstavka 116 in 117 Posebnega poročila Sodišča št. 2/2017 – Pogajanja Komisije o partnerskih sporazumih in programih na področju kohezije za obdobje 2014–2020: poraba je bolj osredotočena na prioritete strategije Evropa 2020, vendar je ureditev za merjenje smotrnosti vedno bolj zapletena.

⁴³ Osnutek tematskih smernic Komisije za referente, podpora za naložbe v kulturo, turizem in šport, različica 1, 13.5.2013.

⁴⁴ Beneška listina, International Charter for the conservation and restoration of monuments and sites, 1964, in Krakovska listina, Principles for the Conservation and Restoration of Built Heritage, 2000.

⁴⁵ Management Guidelines for World Heritage Sites, ICCROM, UNESCO, ICOMOS, 1998, in ICOMOS, Evaluations of Nominations of Cultural and Mixed Properties, Report for the World Heritage Committee, 43^rd session, WHC-19/43.COM/INF.8B1, 2019.

⁴⁶ Člen 4 Beneške listine.

⁴⁷ Evropska komisija, Safeguarding Cultural Heritage from Natural and Man-Made Disasters, A comparative analysis of risk management in the EU, 2018.

⁴⁸ Smernice za poročanje je sprejel kolegij, objavljene pa so bile decembra 2019 (UL C 428, 20.12.2019, str. 8–33).

⁴⁹ Decision No 2228/97/EC establishing a Community action on programme in the field of cultural heritage, (UL L 305, 8.11.97, str. 31–38).

⁵⁰ Glej odstavek 59.

⁵¹ Člen 3(d) Direktive Sveta 2011/92/EU o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2014/52/EU (UL L 124, 25.4.2014, str. 1–18).

⁵² Člen 7 Direktive 2012/27/ES o energetski učinkovitosti, kakor je bila spremenjena z Direktivo (EU) 2018/844 (UL L 156, 19.6.2018, str. 75–91).

⁵³ ICOMOS, European Quality Principles for EU-funded interventions with potential impact upon cultural heritage, 2019.

⁵⁴ Člen 125(3)(d) uredbe o skupnih določbah.

⁵⁵ Člen 61 uredbe o skupnih določbah.

⁵⁶ Člen 67(3)(d) COM(2018) 375 final.

⁵⁷ Glej tudi odstavek 97 Mnenja Sodišča št. 6/2018.

⁵⁸ Louvre Lens, 5 ans de gratuité de la galerie du temps et du pavilion de verre: bilan et perspectives, marec 2018, str. 12.

⁵⁹ Francosko regionalno računsko sodišče departmaja Nord/Pas-de-Calais/Picardie, Établissement public de coopération culturelle « Louvre-Lens » Exercices 2011 et suivants, Relevé d’observations définitives, 2015, str. 9.

⁶⁰ Člen 71 uredbe o skupnih določbah.

⁶¹ Odstavki 54 do 56 informativnega dokumenta Sodišča o zagotavljanju smotrnosti na področju kohezije, junij 2019.

Časovnica

Dogodek	Datum
Sprejetje revizijskega memoranduma / začetek revizije	12. 12. 2018
Uradno posredovanje osnutka poročila Komisiji (ali drugemu revidirancu)	6. 1. 2020
Sprejetje končnega poročila po razčiščevalnem postopku	26. 2. 2020
Prejeti uradni odgovori Komisije (ali drugih revidirancev) v vseh jezikih	24. 3. 2020

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2020

PDF	ISBN 978-92-847-4428-2	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/655187	QJ-AB-20-005-SL-N
HTML	ISBN 978-92-847-4425-1	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/26209	QJ-AB-20-005-SL-Q

AVTORSKE PRAVICE

© Evropska unija, 2020.

Politika Evropskega računskega sodišča (Sodišča) glede ponovne uporabe se izvaja s sklepom Decision of the European Court of Auditors No 6-2019 o politiki odprtih podatkov in ponovni uporabi dokumentov.

Če ni drugače navedeno (npr. v posameznih obvestilih o avtorskih pravicah), so vsebine Sodišča, ki so v lasti EU, pod licenco Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To pomeni, da je ponovna uporaba dovoljena, če se ustrezno navede vir in označijo spremembe. Oseba, ki dokumente ponovno uporabi, ne sme potvoriti njihovega prvotnega pomena ali sporočila. Sodišče ni odgovorno za morebitne posledice ponovne uporabe.

Če so na gradivu prikazane določljive fizične osebe, npr. na fotografijah uslužbencev Sodišča, ali če gradivo vsebuje dela tretjih strani, je treba pridobiti dodatne pravice. Kadar je pridobljeno dovoljenje, to razveljavi zgoraj omenjeno splošno dovoljenje, zato morajo biti v njem jasno navedene omejitve glede uporabe.

Za uporabo in prikazovanje vsebin, katerih lastnica ni EU, je morda treba pridobiti dovoljenje neposredno od imetnikov avtorskih pravic.

Fotografija v okviru 1: © Capital Europeia da Cultura Guimarães 2012.

Diagram 2: avtor ikon: Pixel perfect, https://flaticon.com.

Fotografiji v okviru 3: © mesto Katovice

Fotografija v okviru 4: © fotograf Luciano Romano

Fotografija v okviru 7: © fotograf Henrique Patricio

Fotografija 1 v okviru 10: Vir: Scheda ispettiva, Casa dell’Efebo I, 7, 11, zagotovil Parco Archeologico di Pompei

Fotografija 2 v okviru 10: Vir: Relazione tecnica, Casa dell’Efebo, januar 2016, zagotovil Parco Archeologico di Pompei

Programska oprema ali dokumenti, za katere veljajo pravice industrijske lastnine, kot so patenti, blagovne znamke, registrirani modeli, logotipi in imena, niso vključeni v politiko Sodišča glede ponovne uporabe in zanje nimate licence.

Na spletiščih institucij Evropske unije znotraj domene europa.eu so povezave do spletišč tretjih oseb. Ker Sodišče na ta spletišča ne more vplivati, vas poziva, da preberete njihove dokumente o politiki glede varstva osebnih podatkov in avtorskih pravic.

Uporaba logotipa Evropskega računskega sodišča

Logotip Sodišča se ne sme uporabiti brez njegove predhodne privolitve.

Stik z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
• po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Iskanje informacij o EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: https://europa.eu/european-union/index_sl.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s http://op.europa.eu/sl/publications ali jih tam naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (https://europa.eu/european-union/contact_sl).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1952 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp/sl). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.