EU:n investoinnit kulttuurikohteisiin: ala vaatisi tarkemmin kohdennettuja toimia ja parempaa koordinointia

Tiivistelmä

I

Useimmat eurooppalaiset pitävät kulttuuriperintöä tärkeänä sekä heille itselleen että yhteisölleen, alueelleen, maalleen ja koko EU:lle. Kulttuuri on laaja käsite, joka kattaa erilaisia toimintoja. Tässä kertomuksessa ”kulttuurikohteilla” tarkoitetaan fyysisiä infrastruktuureja, joissa eurooppalaiset voivat saada kulttuurikokemuksia.

II

EU:n kulttuurikehys määritellään ensisijaisesti perussopimuksissa. Perussopimuksissa asetetaan EU:lle yleinen tavoite, jonka mukaan unioni kunnioittaa kulttuuriensa rikkautta ja monimuotoisuutta sekä huolehtii Euroopan kulttuuriperinnön vaalimisesta ja kehittämisestä. Kulttuuri kuuluu pääasiassa jäsenvaltioiden toimivaltaan. Unioni voi ainoastaan edistää jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä ja tukea tai täydentää niiden toimia.

III

Tilintarkastustuomioistuin arvioi kulttuurikohteisiin tehtävien EAKR-investointien vaikuttavuutta ja kestävyyttä arvioimalla EU:n kulttuurikehyksen soveltuvuutta, sen koordinointia rahoitusjärjestelyjen kanssa sekä EAKR:n rahoituksen täytäntöönpanoa.

IV

Tarkastuksessa keskityttiin näiden investointien taloudellisiin, sosiaalisiin ja kulttuurisiin vaikutuksiin sekä kyseisten kohteiden taloudelliseen ja fyysiseen kestävyyteen. Tilintarkastustuomioistuin perehtyi komission työhön ja arvioi 27 hanketta seitsemästä jäsenvaltiosta. Lisäksi haastateltiin alan asiantuntijoita.

V

Tarkastuksen yleisenä johtopäätöksenä oli, että toimia ei ole nykyisessä kehyksessä kohdennettu riittävän tarkasti ja tarvittaisiin enemmän koordinointia, jotta voitaisiin varmistaa kulttuurikohteisiin investoitujen EAKR:n varojen vaikuttavuus ja kestävyys. Tilintarkastustuomioistuimen huomautuksia selostetaan seuraavassa.

VI

EU:n kulttuurikohdeinvestoinneista todetaan seuraavaa:

• Kulttuuria ei käsitellä komission yleisessä Eurooppa 2020 ‑strategiassa. EU:n keskeinen kulttuurialan strateginen kehys on monitahoinen, ja se on otettu vain osittain huomioon EU:n rahoituksessa. Komission mukaan sen tavoitteiden muuntaminen jäsenvaltioiden toimintapolitiikoiksi on edelleen haasteellista.
• Komissio on kehittänyt useita aloitteita, jotka voivat tukea kulttuurikohteita, mutta EU:n kulttuurialoitteilla on vain vähäinen vaikutus EU:n varojen saatavuuteen tuensaajille. EAKR-asetuksessa ei ole säännöksiä, jotka hyödyttäisivät EU:n kulttuurialoitteeseen osallistuvia kulttuurikohteita. Myös kulttuurikohteisiin tehtävien investointien koordinointi EU:n rahastojen välillä on vähäistä.
• EU:n tasolla infrastruktuuri-investointeja rahoitetaan pääasiassa EAKR:sta, joka on tärkeä kulttuurikohteisiin tehtävien julkisten investointien rahoituslähde noin kolmasosassa jäsenvaltioita. Kulttuurikohteisiin tehtäviä investointeja ei kuitenkaan pidetä EAKR:n painopistealueena. Sen sijaan rahaston painopisteeksi on perussopimuksessa määritetty sosiaalisen ja taloudellisen yhteenkuuluvuuden edistämisen tavoite. Kansallisella tasolla havaittiin esimerkkejä sellaisista jäsenvaltioiden aloitteista, joissa kulttuurikohteita rahoitetaan yksityisin varoin.

VII

Tarkastettujen EAKR-hankkeiden vaikuttavuuden ja kestävyyden osalta todetaan seuraavaa:

• Vaikka EU pyrkii lisäämään kulttuuritoimien sosiaalisia vaikutuksia, EAKR:n toimenpideohjelmien ja hankkeiden tavoitteet ovat enimmäkseen taloudellisia. Kulttuurinäkökohtia käsitellään tarkastetuissa toimenpideohjelmissa vähiten, ja useimmat hallintoviranomaiset eivät edes pidä kulttuurinäkökohtia kriteerinä hankkeita valittaessa.
• Hankkeiden tuloksellisuutta voitiin arvioida vain joidenkin päätökseen saatettujen tarkastettujen hankkeiden osalta. Hankkeet olivat toiminnassa, mutta tilintarkastustuomioistuin havaitsi indikaattoreiden valinnassa ja raportoinnissa useita puutteita, jotka rajoittavat mahdollisuuksia käyttää raportoituja tietoja hankkeen tuloksellisuutta koskevien johtopäätösten tekemiseen.
• EAKR:sta ei voida rahoittaa uhanalaisten kohteiden säilyttämistä, ellei työllä ole välittömiä taloudellisia ja sosiaalisia vaikutuksia. Tämä ei ole mahdollista myöskään Luova Eurooppa ‑puiteohjelman avulla. Taloudellisten vaikutusten syntyminen, joka usein toteutuu matkailun edistämisstrategioiden avulla, voisi haitata kulttuuriperintökohteiden säilyttämistä.
• Tarkastetut kulttuurikohteet ovat yleensä riippuvaisia julkisista tuista voidakseen toimia ja rahoittaa investointikustannuksensa. Nykyinen rahoituskehys ei kannusta riittävästi tuloja tuottavaan toimintaan. EAKR:n vaatimukset tuloja tuottaville hankkeille merkitsevät sitä, että mitä suuremmat hankkeen nettotulot ovat, sitä vähemmän EU:n tukea annetaan. Tuloja tuottavia toimia ei juurikaan kannustettu myöskään tarkastetuissa valintamenettelyissä.

VIII

Jotta voidaan varmistaa moitteeton varainhoito kulttuurikohteisiin investoitaessa, tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että komissio

1. parantaa kulttuuria koskevaa nykyistä strategiakehystä perussopimusten soveltamisalan puitteissa
2. kannustaa yksityisen rahoituksen käyttöä Euroopan kulttuuriperinnön vaalimiseen
3. vahvistaa EAKR:sta rahoitettujen kulttuurikohteiden taloudellista kestävyyttä
4. ryhtyy uusiin erityistoimiin kulttuuriperintökohteiden suojelemiseksi.

Johdanto

Kulttuuri ja kulttuurikohteet

01

Useimmat eurooppalaiset pitävät kulttuuriperintöä tärkeänä sekä heille itselleen että yhteisölleen, alueelleen, maalleen ja koko EU:lle¹. Kulttuuri on myös resurssi. Komissio on todennut sen olevan kasvun ja työllisyyden edistäjä, sosiaalisen osallisuuden mahdollistaja ja voimavara EU:n kansainvälisten suhteiden vahvistamisessa². Eurostatin tilastojen mukaan kulttuuriala työllisti EU:ssa 8,7 miljoonaa henkeä vuonna 2018, mikä on 3,8 prosenttia kokonaistyöllisyydestä³.

02

Kulttuuri on laaja käsite, joka kattaa erilaisia toimintoja (esim. käsiteollisuus, taide ja audiovisuaaliala) talouden eri aloilla (esim. valmistusteollisuus, palvelut ja viestintä). Tässä erityiskertomuksessa ”kulttuurikohteilla” tarkoitetaan fyysisiä infrastruktuureja, joissa eurooppalaiset voivat saada kulttuurikokemuksia. Kertomuksessa erotetaan toisistaan kulttuuriperintökohteet (muinaiset historialliset kohteet) ja uudet kulttuuri-infrastruktuurit (taiteen, musiikin, teatterin jne. edistämiseen käytettävät uudet rakennukset).

03

EU:n tason kulttuuripoliittinen päätöksenteko tehostui vuonna 2017, kun EU‑johtajia kehotettiin tekemään enemmän koulutuksen ja kulttuurin alalla⁴. Uudemmassa strategisessa ohjelmassaan vuosiksi 2019–2024 Eurooppa-neuvosto sitoutui investoimaan ”kulttuuriin ja kulttuuriperintöömme, jotka ovat eurooppalaisen identiteetin ytimessä”⁵.

Toimintakehys

04

Perussopimuksen mukaan EU ”kunnioittaa kulttuuriensa (…) rikkautta ja monimuotoisuutta sekä huolehtii Euroopan kulttuuriperinnön vaalimisesta ja kehittämisestä”⁶. EU:n on myös tuettava kulttuuria jäsenvaltioissa⁷. Perussopimuksissa määritellään myös EU:n politiikan alat (kulttuurinen levittäminen, kulttuuriperintö, ei-kaupallinen kulttuurivaihto, taiteellinen ja kirjallinen luova toiminta, ulkoinen yhteistyö). Niissä asetetaan myös yleinen vaatimus, jonka mukaan muiden politiikanalojen toimissa on otettava huomioon kulttuurinäkökohdat. Tätä vaatimusta kutsutaan ”valtavirtaistamisvaatimukseksi”⁸.

05

EU:lla ei ole lainsäädäntövaltaa kulttuurin alalla. Vastuu alan päätöksenteosta on jäsenvaltioilla. Vuonna 2017 jäsenvaltiot osoittivat yhden prosentin julkisista menoistaan kulttuuripalveluihin; toisin sanoen kulttuuritoimia tuettiin 132 eurolla kutakin EU:n kansalaista kohden. Tästä määrästä noin 15 prosenttia käytettiin kulttuuri-investointeihin (eli kulttuuriomaisuuden hankintaan, rakentamiseen tai restaurointiin, mukaan lukien kulttuurikohteissa tehtävä fyysinen työ). Liitteessä I annetaan tarkempia tietoja kulttuuripalveluihin ja ‑investointeihin liittyvistä julkisista menoista eri puolilla EU:ta.

06

Komissio vahvistaa EU:n kulttuuriyhteistyön puitteet kulttuuria koskevan Euroopan toimintasuunnitelman muodossa. Komissio hyväksyi ensimmäisen tällaisen toimintasuunnitelman vuonna 2007⁹; vuonna 2018 se hyväksyi uuden suunnitelman¹⁰ (”uusi toimintasuunnitelma”). Uudella ohjelmalla on kolme strategista tavoitetta.

• Sosiaalinen ulottuvuus – valjastetaan kulttuuri ja kulttuurinen monimuotoisuus sosiaalisen yhtenäisyyden ja hyvinvoinnin edistämiseen kannustamalla kulttuuritoimintaan osallistumista, taiteilijoiden liikkuvuutta ja kulttuuriperinnön suojelua.
• Taloudellinen ulottuvuus – lisätään kulttuurialan ja luovien alojen työllisyyttä ja kasvua edistämällä taidetta ja kulttuuria koulutuksessa, kehittämällä asiaankuuluvaa osaamista ja kannustamalla innovointiin kulttuurialalla.
• Ulkoinen ulottuvuus – vahvistetaan kansainvälisiä kulttuurisuhteita hyödyntämällä täysimittaisesti kulttuurin mahdollisuuksia kestävän kehityksen ja rauhan edistäjänä.

07

Uudessa ohjelmassa vahvistetaan toimet, jotka komission on toteutettava, ja kehotetaan jäsenvaltioita kohdistamaan toimenpiteitä tiettyihin kysymyksiin. Jäsenvaltiot määrittelevät kulttuurialaa koskevan EU‑tason yhteistyön painopisteet ja niihin liittyvät työmenetelmät ministerineuvoston hyväksymissä kulttuurialan työsuunnitelmissa. Viimeisin työsuunnitelma kattaa vuosien 2019 ja 2022 välisen ajanjakson¹¹.

Kestävyys ja kulttuuri

08

EU ja sen jäsenvaltiot toimivat myös aktiivisesti monenvälisillä foorumeilla ja järjestöissä, jotka käsittelevät kulttuuria ja kulttuuriperintöä koskevia toimintapolitiikkoja. Esimerkkeinä voidaan mainita Euroopan neuvosto ja UNESCO. EU:n jäsenvaltiot ovat hiljattain sitoutuneet edistämään UNESCOn laatimia kestävän kehityksen tavoitteita¹², joilla vahvistetaan perussopimuksissa asetettua kestävän kehityksen tavoitetta¹³. Neuvosto määritteli kulttuuriperinnön kestävyyden myös nykyisen kulttuurialan työsuunnitelman (2019–2022) painopisteeksi.

Hallintojärjestelyt komissiossa

09

Tällä hetkellä vastuu kulttuuriin liittyvien toimintapolitiikkojen kehittämisestä ja täytäntöönpanosta on koulutuksen, nuorisoasioiden, urheilun ja kulttuurin pääosastolla (PO EAC). Kulttuurialan EU‑päätöksenteon tukemiseksi komissio hallinnoi Luova Eurooppa ‑ohjelmaa, joka on ainoa yksinomaan EU:n kulttuurialalle ja luoville toimialoille suunnattu rahasto¹⁴.

10

EU voi rahoittaa kulttuurialan infrastruktuuri-investointeja ainoastaan Euroopan rakenne- ja investointirahastoista (ERI-rahastot). ERI-rahastoista EAKR¹⁵ on pääasiallinen kulttuurikohteisiin tehtävien EU‑investointien rahoituslähde. Komissio ja jäsenvaltiot toteuttavat EAKR:n toimia yhteishallinnoinnin avulla. Tämä tarkoittaa, että jäsenvaltiot laativat kumppanuussopimukset ja EAKR:n toimenpideohjelmat ja ne on hyväksytettävä komissiolla.

11

Valtavirtaistamisperiaatteen mukaisesti kulttuurihankkeisiin on sekä EU:ssa että sen ulkopuolella käytettävissä myös useita muita EU:n varoja. Tämä tarkoittaa sitä, että useat pääosastot osallistuvat myös kulttuurialan strategisen kehyksen varsinaiseen täytäntöönpanoon muiden EU:n toimintapolitiikkojen ja rahoitusvälineiden kautta (ks. liite II).

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

12

Koska kulttuuriin on kiinnitetty entistä enemmän huomiota EU:n tasolla, tilintarkastustuomioistuin päätti toimittaa tarkastuksen, jossa arvioidaan EU:n kulttuurikohdeinvestointien vaikuttavuutta ja kestävyyttä. Investoinnit koskevat uusien kulttuuri-infrastruktuurien ja kulttuuriperintökohteiden hankintaa, kunnostamista ja rakentamista. Tätä varten tilintarkastustuomioistuin kohdisti tarkastuksen tärkeimpään kyseisiä investointeja varten käytettävissä olevaan EU:n rahastoon (EAKR) ja arvioi seuraavassa selostettavia seikkoja.

Osa 1: EU:n kulttuurikehyksen soveltuvuus ja koordinointi kulttuurikohdeinvestointeja koskevien rahoitusjärjestelyjen kanssa

• EU:n tasolla käytössä olevan strategisen ja lainsäädännöllisen kehyksen soveltuvuus EU:n rahoittamiin kulttuurikohdeinvestointeihin.
• Komission aloitteiden koordinointi taloudellisten ja poliittisten välineiden välillä, erityisesti Luova Eurooppa ‑aloitteen ja maaseuturahaston osalta.
• EAKR:n rahoituksen koordinointi muiden EU:n rahastojen kanssa.

Osa 2: EAKR-rahoituksen täytäntöönpano

• Komission jäsenvaltioille kumppanuussopimusten ja toimenpideohjelmien hyväksymisen yhteydessä antama tuki ja ohjaus sen varmistamiseksi, että kulttuurikohteiden rahoitus tuottaa vaikuttavia ja kestäviä tuloksia.
• Kulttuurikohteisiin liittyvien EAKR-hankkeiden tulosten vaikuttavuus ja kestävyys.

13

Tarkastuksessa keskityttiin EAKR:n kulttuurikohteisiin tekemien investointien taloudellisiin, sosiaalisiin ja kulttuurisiin vaikutuksiin sekä näiden kohteiden taloudelliseen ja fyysiseen kestävyyteen. Tarkastus kattoi Investoinnit työpaikkoihin ja kasvuun ‑tavoitteen ohjelmakausilla 2007–2013 ja 2014–2020 sekä suunnitelmaluonnoksen vuoden 2020 jälkeistä ohjelmakautta varten.

14

EU:n tasolla tilintarkastustuomioistuin perehtyi kulttuuriasioista vastaavan pääosaston (koulutuksen, nuorisoasioiden, urheilun ja kulttuurin pääosasto) ja EAKR:sta vastaavan pääosaston (alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto) työhön. Jäsenvaltioiden tasolla toteutettiin seuraavat tarkastustoimet:

• Tehtiin tarkastuskäynti kolmeen jäsenvaltioon (Italia, Portugali ja Puola) ja suoritettiin suppeampia asiakirjatarkastuksia neljässä muussa jäsenvaltiossa (Kroatia, Ranska, Romania ja Saksa). Mainitut jäsenvaltiot valittiin tarkastukseen, koska ne lukeutuvat suurimpiin tuensaajiin kulttuurikohteisiin tehtäviin investointeihin tarkoitetun EAKR:n tuen osalta.
• Arvioitiin 14 toimenpideohjelmaa (ks. liitteessä III oleva luettelo tarkastuksen kattamista toimenpideohjelmista).
• Tarkastettiin 27 hanketta, joista 15 paikalla ja 12 asiakirjatarkastuksen perusteella (ks. taulukko 1 ja liite IV). Hankkeet valittiin tarkastukseen useiden erityyppisten kriteereiden perusteella: käytetyt tai sidotut rahamäärät, kohteen tyyppi (kulttuuriperintökohteet tai uudet kulttuuri-infrastruktuurit), kulttuurikohdetunnusten olemassaolo tai puuttuminen sekä osallistuminen EU:n aloitteisiin. Lisäksi tehtiin kysely kaikkien näiden hankkeiden tuensaajille. Kaikki tuensaajat vastasivat kyselyyn. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti myös 21 valintamenettelyä (ks. liite V).

	2007–2013		2014–2020	Yhteensä
	Kulttuuriperintö­kohteet	Uudet kulttuuri-infrastruktuurit	Kulttuuriperintö­kohteet
Hankkeiden lukumäärä	10	11	6	27
Seuraavissa maissa paikan päällä tarkastetut hankkeet:
- Italia	3	0	2	5
- Puola	1	2	2	5
- Portugali	1	2	2	5
Seuraavien maiden osalta tarkastetut hankkeet:
- Saksa	1	2	–	3
- Ranska	0	3	–	3
- Kroatia	1	2	–	3
- Romania	3	0	–	3

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

15

Lopuksi tilintarkastustuomioistuin haastatteli kansainvälisten järjestöjen (UNESCOn maailmanperintökeskus, Euroopan neuvoston kulttuurireitit, ICOMOS) ja valtioista riippumattoman järjestön Europa Nostran edustajia sekä 11:tä kansallista asiantuntijaa kolmessa tarkastuskäynnin kohteena olleessa jäsenvaltiossa. Tavoitteena oli saada parempi yleiskuva kulttuurikohteiden tarpeista ja haasteista ja määrittää hyviä käytäntöjä.

16

Tilintarkastustuomioistuin toivoo, että tarkastuksen avulla saadaan käsitys EU:n kulttuurikohteisiin kohdistamien toimien merkityksellisyydestä ja vaikuttavuudesta. Yleisemmällä tasolla tilintarkastustuomioistuimen tavoitteena on, että kertomuksella on vaikutusta käynnissä olevaan keskusteluun kulttuurin asemasta EU:ssa.

Huomautukset

EU:n nykyisessä kulttuurikohdeinvestointeja koskevassa kehyksessä toimia ei ole kohdennettu riittävän tarkasti, ja toimien koordinointi on vähäistä

Kulttuurialaa koskeva EU:n strateginen toimintakehys on monitahoinen, ja se on otettu vain osittain huomioon EU:n rahoituksessa

17

Tarkoituksenmukainen kehys kulttuurikohteisiin tehtäville EU:n investoinneille on olennaisen tärkeä, jotta investointien vaikuttavuus kehyksessä määritettyjen tavoitteiden saavuttamisen kannalta kyetään maksimoimaan. Tämä edellyttää selkeää strategista kehystä EU:n toimille kulttuurin alalla ja vahvaa koordinointia sääntelykehyksen (eli EU:n rahastoja koskevan lainsäädännön) ja muun kuin sääntelykehyksen (eli strategioiden) välillä. Tavoitteet olisi asetettava selkeästi todettujen tarpeiden perusteella, ja toimenpiteet olisi suunniteltava niiden mukaisesti. Tavoitteiden olisi oltava realistisia, ja niihin olisi vastattava tarkoituksenmukaisten toimintapoliittisten välineiden ja rahoituksen avulla. Sidosryhmiä koskevat vaatimukset olisi asetettava niiden toimintakyvyn mukaisesti. Kehyksen seuranta on olennaisen tärkeää, jotta voidaan arvioida edistymistä tavoitteiden saavuttamisessa.

EU:lla on useita rinnakkaisia strategiakehyksiä, jotka vaikuttavat sen toimintaan kulttuurialalla

18

EU:n strateginen suunta on määritetty kymmenvuotisissa suunnitelmissa (Lissabonin strategia ja Eurooppa 2020 ‑strategia). Näissä suunnitelmissa ei käsitellä kulttuuria, eikä niitä myöskään ole sovitettu yhteen komission viisivuotisen toimikauden tai EU:n seitsenvuotisen rahoitusjakson kanssa.

19

Kulttuuripoliittista päätöksentekoa varten EU:n tasolla hyödynnetään kehystä, johon sisältyy useita vastuutasoja (ks. kohdat 04–07). Korkeimmalla tasolla kehys on määritetty perussopimuksissa ja EU:n kansainvälisissä sitoumuksissa (esim. vuonna 2005 tehty UNESCOn yleissopimus moninaisuudesta ja kulttuuri-ilmaisuista). Suunnitelmaa on kehitetty tarkemmin komission toimintasuunnitelmissa ja kulttuuria koskevissa neuvoston nelivuotisissa työsuunnitelmissa. Yhdessä ne muodostavat EU:n kulttuurikehyksen ytimen. Kehystä täydentävät lukuisat strategisesti merkittävät asiakirjat (ks. liite VI). Tilintarkastustuomioistuin raportoi jo aiemmassa julkaisussaan, että useiden strategisten kehysten rinnakkaisuus, johon liittyy päällekkäisiä ajanjaksoja ja tavoitteita, on monimutkaista ja voi aiheuttaa sekaannusta (ks. kuva 1)¹⁶.

20

Monimutkaisuutta pahentaa se, että rinnakkain on eri toimijoita (komissio, neuvosto ja jäsenvaltiot), jotka samanaikaisesti kehittävät ja toteuttavat kulttuuritoimintaa käyttämättä järjestelmällisesti viitteenä komission toimintasuunnitelmia. Komissiossa kulttuurinäkökohdat on otettu huomioon (”valtavirtaistettu”) eri osastoilla toteutettavissa lukuisissa erityyppisissä toimintapolitiikoissa.

Kulttuuria koskevan komission toimintasuunnitelman tavoitteiden seuranta ei ole riittävän pitkälle kehittynyttä

21

Tärkeimmät yhteiset strategiset tavoitteet, jotka ohjaavat EU:n toimintaa kulttuurin alalla, esitetään komission toimintasuunnitelmissa (ks. kohta 06). Niitä ei ole muunnettu selkeiksi toiminnallisiksi tavoitteiksi. Vaikka kuhunkin tavoitteeseen liittyvistä EU:n toimenpiteistä on lukuisia esimerkkejä, on epäselvää, mihin EU pyrkii näillä toimenpiteillä. Uudessa toimintasuunnitelmassa ei ole määräyksiä asetettujen tavoitteiden saavuttamisen seurannasta eikä indikaattoreita edistymisen mittaamisesta. Komission mukaan tämä johtuu siitä, että komissiolla ja jäsenvaltioilla ei ole kulttuuripolitiikkaa varten yhdessä määriteltyjä tavoitteita, indikaattoreita tai päämääriä. Komissio ei myöskään käytä ohjelmatasolla saatavilla olevia indikaattoreita eli EU:n eri ohjelmissa määriteltyjä indikaattoreita arvioidessaan uuden kulttuuriohjelman täytäntöönpanon onnistumista.

22

Tällä alalla toteutetaan neuvoston kulttuurialan työsuunnitelmien mukaisesti yhteisiä toimia jäsenvaltioiden kanssa soveltaen jäsenvaltioiden välisen yhteistyön ei-sitovia hallitustenvälisiä puitteita, joita kutsutaan avoimeksi koordinointimenetelmäksi. Komission mukaan ”haasteena on edelleen saada asiantuntijaryhmien suositukset kanavoitua päätöksentekoon kansallisella ja Euroopan tasolla”¹⁷. Vaikka uuden ohjelman taloudellisia ja sosiaalisia tavoitteita noudatetaankin pääpiirteissään tilintarkastustuomioistuimen otokseen kuuluneiden jäsenvaltioiden kulttuuristrategioissa, niistä yhdessäkään ei nimenomaisesti viitattu uuteen ohjelmaan ja vain kahdessa viitattiin vuoden 2007 toimintaohjelmaan.

Komission toimintasuunnitelmaa ei ole otettu huomioon niissä EU:n rahastoissa, jotka ovat kulttuurin pääasiallisia rahoittajia

23

EU:n rahoituksen kannalta kulttuuri ei ole itsessään keskeinen prioriteetti, vaan lähinnä keino saavuttaa muita EU:n prioriteetteja ja tavoitteita (esimerkiksi tukea kaupunki- ja aluekehitystä, yrittäjyyttä ja matkailua). Näitä prioriteetteja edistetään EU:n eri rahastojen kautta. EU:n ainoa kulttuurirahasto on Luova Eurooppa ‑ohjelma, mutta sen rahoitus on hyvin pientä. Sen kautta EU:n talousarviosta osoitetaan vuosittain noin 209 miljoonaa euroa¹⁸ kulttuuriin 28 jäsenvaltiossa ja kahdeksassa EU:n ulkopuolisessa maassa. Määrä vastaa joidenkin yksittäisten kulttuurikohteiden vuotuisia toimintakustannuksia. Esimerkiksi Pariisin kansallisoopperan kustannukset olivat 200,8 miljoonaa euroa vuonna 2018¹⁹.

24

Tilintarkastustuomioistuin teki analyysin 12 EU‑rahastosta, joilla kulttuuria voidaan tukea. Näiden joukossa komission vuoden 2007 toimintasuunnitelmaan (ks. liite II) viitataan ainoastaan Luova Eurooppa ‑ohjelmaa koskevassa asetuksessa. Kaksi seuraavaa komission toimintasuunnitelmaa laadittiin sen jälkeen, kun ERI-rahastojen monivuotiset rahoituskehykset oli otettu käyttöön (ks. kuva 1), joten niitä ei voitu ottaa huomioon ERI-rahastoissa.

Komissio on kehittänyt useita aloitteita, jotka voivat tukea kulttuurikohteita, mutta koordinointi rahoitusjärjestelyjen kanssa on vähäistä

25

Jotta toimintakehys, joka koskee EU:n investointeja kulttuurikohteisiin, olisi tarkoituksenmukainen, tarvitaan vaikuttavia koordinointijärjestelyjä kulttuurikohteiden edistämiseen osallistuvien eri toimintapolitiikkojen välillä. Komission koordinoidulla toiminnalla voidaan varmistaa EU:n rahastojen keskinäinen täydentävyys ja taata taloudellisten resurssien tehokas käyttö ehdotettujen aloitteiden kehittämiseen.

Komissio on laatinut useita aloitteita kulttuurikohteiden tukemiseksi

26

Komissio on laatinut viime vuosikymmenen aikana laajan luettelon kulttuurikohteiden edistämisaloitteista erityisesti kulttuuriperinnön alalla. Viimeisin näistä on kulttuuriperinnön eurooppalainen teemavuosi 2018, jonka tuloksena luotiin kulttuuriperintöä koskeva eurooppalainen toimintakehys²⁰. Teemavuosi oli ensimmäinen kulttuuriperintöä koskeva lähestymistapa, joka oli eurooppalainen, monialainen ja yhdennetty. Muita aloitteita ovat esimerkiksi kestävän matkailun edistämiseksi tai tietyn kulttuurikohteen esille tuomiseksi myönnetyt palkinnot tai tunnukset (ks. taulukko 2).

Tunnus/palkinto	Kuvaus
Euroopan kulttuuripääkaupungit (vuodesta 1985)	Joka vuosi kahdelle eurooppalaiselle kaupungille annetaan Euroopan kulttuuripääkaupungin arvonimi. Näin ne voivat esitellä kulttuurielämäänsä ja ‑kehitystään.
Euroopan kulttuuriperintöpalkinto (vuodesta 2002)	Edistää parhaita käytäntöjä, jotka liittyvät kulttuuriperinnön säilyttämiseen, hoitoon, tutkimukseen sekä sitä koskevaan koulutukseen ja viestintään.
Eurooppalainen matkailun huippukohde (vuodesta 2006)	Edistää kestävää matkailua lisäämällä uusien, ei-perinteisten eurooppalaisten matkailukohteiden näkyvyyttä.
Euroopan kulttuuriperintötunnus (vuodesta 2013)	Myönnetään kulttuuriperintökohteille, joilla on symbolista eurooppalaista arvoa. Tunnuksen piiriin kuuluu myös aineeton kulttuuriperintö.
Kulttuuriperinnön eurooppalaisen teemavuoden logo (vuodesta 2018)	Logo, jota käytetään kulttuuriperinnön eurooppalaisen teemavuoden yhteydessä järjestettävissä tapahtumissa ja juhlissa.
Euroopan älykkään matkailun pääkaupunki (vuodesta 2019)	Matkailukohteita palkitaan niiden kestävyydestä, saavutettavuudesta, digitalisaatiosta, kulttuuriperinnöstä ja luovuudesta.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

27

Tarkastuskäynnin kohteena olleiden jäsenvaltioiden viranomaiset pitivät Euroopan kulttuuripääkaupunki ‑aloitetta erityisen hyödyllisenä (ks. laatikko 1, jossa on Portugalin viranomaisten tilintarkastustuomioistuimelle kuvaama esimerkki myönteisestä vaikutuksesta). Yksi tarkastuskohteena olleista tuensaajista vahvisti, että kävijämäärät kasvoivat huomattavasti vuonna 2016, jolloin Wrocławin kaupunki oli Euroopan kulttuuripääkaupunkina. Haastatellut asiantuntijat kiittivät myös joitakin komission viimeaikaisia aloitteita (esim. kulttuuriperinnön eurooppalainen teemavuosi 2018, uusi toimintasuunnitelma).

28

Kansainvälisellä tasolla myönnetään muita tunnuksia kulttuurikohteille (ks. liite VII). Useiden tunnusten ja palkintojen rinnakkainen olemassaolo aiheuttaa epäselvyyden siitä, millainen arvo niistä kullekin halutaan antaa.

Komission kulttuurialoitteiden koordinointi EAKR:n rahoitusjärjestelyjen kanssa on vähäistä

29

Tilintarkastustuomioistuin analysoi, miten koulutuksen, nuorisoasioiden, urheilun ja kulttuurin pääosasto koordinoi kulttuurialoitteita EAKR:n kanssa. Tilintarkastustuomioistuin kysyi paikan päällä tarkastettujen hankkeiden tuensaajilta erityisesti Euroopan kulttuuriperintötunnuksen ja muiden komission aloitteiden vaikutuksista. Komission kulttuurialoitteilla on hyvin vähäinen vaikutus siihen, onko tuensaajilla käytettävissään EAKR:n varoja. EAKR-asetuksessa tai tarkastuksen kohteena olevissa EAKR:n toimenpideohjelmissa ei ole säännöksiä, joista olisi hyötyä sellaisille hankkeille, jotka ovat jo osa komission kulttuurialoitetta.

30

UNESCOn kohteille on tarjolla rahoitusjärjestelyjä EAKR:n alaisuudessa. Nykyisessä EAKR-asetuksessa asetetaan ohjelmakaudella 2014–2020 UNESCOn kohteille korkeampi tuen enimmäismäärä (enintään 20 miljoonaa euroa EAKR:n osarahoitusta UNESCOn kohteille ja 10 miljoonaa euroa muille kulttuurikohteille)²¹. UNESCOn tunnusta käytettiin lisäksi hankkeiden valintaperusteena viidessä tarkastetuista 21 valintamenettelystä. Jäsenvaltioiden viranomaiset pitivät myös kansallisia tunnuksia tärkeinä, sillä tarkastetuista valintamenettelyistä neljä suosi kansallisia tunnuksia sisältäviä hankkeita.

31

Tilintarkastustuomioistuimen hankeotos sisälsi kaksi kohdetta, joilla oli Euroopan kulttuuriperintötunnus, ja yhden kohteen, joka osallistui Euroopan kulttuuripääkaupunki ‑aloitteeseen. Jäsenvaltioiden viranomaiset eivät pitäneet kulttuurikohteiden osallistumista EU:n aloitteisiin kriteerinä EAKR:sta rahoitettavia hankkeita valitessaan (ks. liite V). Myöskään komissio ei ehdottanut tätä ennen toimenpideohjelmien hyväksymistä esittämissään huomautuksissa. Euroopan kulttuuriperintökohteiden seurannasta vastaava eurooppalainen paneeli totesi, että tunnuksen saaneiden kohteiden rahoituksen puute saattaa vaarantaa tunnuksen kestävyyden ja näkyvyyden²². Tunnuksesta on ollut huolissaan myös parlamentti, joka suositteli sen näkyvyyden lisäämistä²³.

EU:n rahastojen keskinäinen täydentävyys ei näy riittävästi kulttuurikohteisiin tehtävissä investoinneissa

32

Komission vuoden 2007 toimintasuunnitelmassa asetettujen tavoitteiden täytäntöönpano on valtavirtaistamisperiaatteen mukaisesti käytännössä levinnyt eri politiikanaloihin ja sitä tuetaan eri rahastoista, joita hallinnoi 15 komission eri pääosastoa. Eri pääosastojen välinen koordinointi tapahtuu pääasiassa kulttuuria ja kulttuuriperintöä käsittelevän yksiköiden välisen ryhmän kautta ja asiaa koskevia ohjelmia ja säännöksiä hyväksyttäessä yksiköiden välisten kuulemisten kautta.

33

Edellä selostetun koordinoinnin tulokset eivät näy kovinkaan selvästi EU:n eri rahastoja koskevissa asetuksissa. Vaikka asetuksissa otetaan eriasteisesti huomioon joitakin vuoden 2007 toimintaohjelman osatekijöitä, yhdessäkään EU:n rahastossa ei Luova Eurooppa ‑ohjelmaa lukuun ottamatta viitata toimintaohjelmaan nimenomaisesti, eikä useimmissa niistä käsitellä kulttuuria tavoitteena (ks. kohta 24 ja liite II).

34

Yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa²⁴ vahvistetaan järjestelyt rahastojen välisen koordinoinnin edistämiseksi erityisesti perustamalla yhteinen strategiakehys ja asettamalla vaatimus, jonka mukaan jäsenvaltioiden on raportoitava EU:n rahastojen välisistä koordinointijärjestelyistä kumppanuussopimuksissa ja toimenpideohjelmissa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi puutteita näissä koordinointijärjestelyissä erityisesti kulttuurikohteiden osalta.

35

Ensinnäkin, vaikka kulttuuriperintökohteita voidaan rahoittaa erilaisista ERI-rahastoista niiden tavoitteista riippuen, komissio ei kumppanuussopimuksia ja toimenpideohjelmia hyväksyessään arvioi, miten EU:n rahastoja voitaisiin käyttää siten, että synnytetään täydentävyyttä ja mahdollisia synergioita erityisesti kulttuuriperintökohteiden näkökulmasta. Toimenpideohjelmissa ja kumppanuussopimuksissa kuvatut koordinointijärjestelyt ovat yleisiä, eikä niissä aina viitata nimenomaisesti kulttuurikohteisiin. Tilintarkastustuomioistuin arvioi erityisesti, miten kumppanuussopimuksissa, maaseuturahaston kansallisissa ohjelmissa ja EAKR:n toimenpideohjelmissa tehtiin ero maaseuturahaston kulttuurikohdeinvestointien ja vastaavien EAKR:n investointien välillä. Neljässä jäsenvaltiossa näiden kahden EU‑rahaston väliset erot eivät olleet selviä, ja niistä voitaisiin mahdollisesti rahoittaa samantyyppisiä hankkeita.

36

Toiseksi voidaan todeta, että siinä strategia-asiakirjojen otoksessa, jonka tilintarkastustuomioistuin poimi kolmesta tarkastuksensa kohteena olleesta jäsenvaltiosta, ei mainittu koordinointia Luova Eurooppa ‑ohjelman tai sitä edeltäneen rahaston (”Kulttuuri-ohjelma”²⁵) kanssa. Lopuksi niistä 21 valintamenettelystä, jotka tilintarkastustuomioistuin arvioi otoksessaan, neljässä edellytettiin, että rahoituksen saamisen perusteena hanketasolla oli täydentävyys muiden EU:n rahastojen kanssa. Tällöinkään ei kuitenkaan mainittu erityisesti Luova Eurooppa ‑ohjelmaa. Näin ollen Luova Eurooppa ‑hanke täydensi EAKR-hanketta vain yhdessä otokseen kuuluneista kulttuurikohteista.

EAKR on rakenteellinen väline, jonka avulla jäsenvaltiot voivat investoida kulttuurikohteisiin, mutta tällaisia investointeja ei pidetä EAKR:n painopisteenä

37

Kulttuurikohteisiin tehtävien investointien tarkoituksenmukaisten puitteiden edellytyksenä olisi, että EU:n rahastot, joilla on käytettävissä eniten rahoitusta kulttuurikohteisiin tehtäviin investointeihin (erityisesti EAKR), soveltaisivat EU:n kulttuurikehystä toimintapolitiikoissaan. Tätä varten komission tavoitteet kulttuurin alalla olisi otettava selkeästi huomioon jäsenvaltioiden kumppanuussopimuksissa ja toimenpideohjelmissa.

EU:n kulttuurikohdeinvestointeihin osoittamaan kokonaismäärään ei kohdisteta erillistä seurantaa

38

Vaikka kulttuurimenot muodostavat vain pienen osan EAKR:n kokonaisbudjetista (noin 4,7 miljardia euroa eli 2,3 prosenttia ohjelmakaudella 2014–2020), EAKR on EU:n merkittävin rahoituslähde kulttuurikohteisiin tehtäville investoinneille. Yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa edellytetään, että jäsenvaltioiden viranomaiset raportoivat menoista tukitoimiluokittain. Niistä yksi on ”Julkisen kulttuuri- ja kulttuuriperintöomaisuuden suojelu, kehittäminen ja edistäminen”. Luokka on kuitenkin laajempi kuin infrastruktuuri-investoinnit, eivätkä jäsenvaltiot käytä sitä johdonmukaisesti. Kulttuuriin tehtävien EAKR-investointien sisällön kehitystä ja investointeihin sovellettavia seurantajärjestelyjä kuvataan liitteessä VIII.

39

Komissio teki vuonna 2014 kartoituksen kulttuuriperintöön liittyviin toimiin käytettävissä olevista EU:n varoista²⁶. Kartoitus ei ollut tyhjentävä²⁷. Sen avulla ei saatu yksityiskohtaisia ja ajantasaisia tietoja kulttuuriperintöön kohdennetun ja käytetyn EU‑rahoituksen määristä tai rahoituksen avulla tehdyistä fyysisistä investoinneista. Nämä tiedot puuttuvat, koska kaikissa EU:n eri rahastoissa ei edellytetä, että jäsenvaltiot ja tuensaajat antavat järjestelmällisesti tietoa kulttuuritoimenpiteistä.

40

Komissio on pyrkinyt yhdenmukaistamaan erityyppisiä tilastotietoja julkisista kulttuurimenoista ja niiden vaikutuksista. EU:n kulttuuritilastojen peruslähtökohtana on Euroopan tilastojärjestelmän kulttuurialan verkoston vuonna 2012 laatima raportti²⁸. Eurostat on seurannut verkoston työtä²⁹. Näyttöpohjan vahvistaminen EU:n tasolla on niin ikään yksi kulttuuriperintöä koskevan eurooppalaisen toimintakehyksen keskeisistä periaatteista^***. Toistaiseksi ei kuitenkaan ole olemassa pakollisia EU:n puitteita kulttuuria tai kulttuurikohteita koskevien tietojen keräämiselle ja raportoinnille.

EAKR tarjoaa puitteet jäsenvaltioiden investoinneille kulttuurikohteisiin

41

Tilintarkastustuomioistuin totesi vuonna 2017 julkaisemassaan tarkastuskertomuksessa³⁰, että nykyinen EAKR-asetus tarjoaa EU:n tukitoimia varten jäsennellymmän lähestymistavan kuin ohjelmakaudella 2007–2013 sovelletut säännöt. Nykyisessä asetuksessa vaaditaan, että toimenpideohjelmissa määritellään tarkemmin tukitoimien tavoitteet (erityistavoitteet/tulokset) sekä se, miten ne odotetaan saavutettavan (tarvittava rahoitus, toteutettavat toimet ja odotetut tuotokset). Tämä koskee erityisesti toimia, joiden perustana ovat investointiprioriteetit, kuten kulttuuriperintö (ks. kohta 44).

42

Vuosien 2014–2020 kehyksessä on tehty parannuksia myös indikaattoreihin, joilla mitataan EAKR:n tukea kulttuurikohteille. Nykyisessä asetuksessa vahvistetaan kulttuurikohteisiin liittyvä yhteinen tuotosindikaattori. Komissio ehdottaa, että kulttuurikohteisiin liittyvien yleisten indikaattoreiden määrää lisätään ohjelmakaudella 2021–2027 ja että niihin sisällytetään ensimmäistä kertaa yhteiset tulosindikaattorit (ks. liite VIII). Tilintarkastustuomioistuin on äskettäin antamassaan lausunnossa suhtautunut myönteisesti yhteisten indikaattoreiden käyttöönottoon ja todennut, että ne ovat tärkeä askel kohti tuloksellisuuden painoarvon lisäämistä³¹.

43

EAKR:n kehyksen merkitys näkyy niiden kolmen jäsenvaltion kulttuuristrategioissa, joihin tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin. Puolan kulttuuristrategiassa kulttuuria pidetään keinona saavuttaa EAKR:n tavoittelema taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus. Italiassa hallitus on kehittänyt kansallisen rahoitusohjelman täydentämään kulttuurialaa koskevaa kansallista EAKR:n toimenpideohjelmaa³² samoilla tavoitteilla ja rahoitusperusteilla. Portugalissa komissio pyysi, että EU:n rahoitus myönnetään sellaisen kartoituksen perusteella, jossa analysoidaan kulttuurikohteita koskevia investointitarpeita ja määritetään investointien painopisteet.

EAKR on tärkeä kulttuurikohteisiin tehtyjen julkisten investointien rahoituslähde joissakin jäsenvaltioissa

44

EAKR-asetuksessa säädetään erilaisista temaattisista tavoitteista ja investointiprioriteeteista, jotka jäsenvaltiot voivat valita tarpeidensa mukaan. Ohjelmakaudella 2014–2020 kulttuurikohteille myönnettävän tuen kohteena on erityisesti kulttuuriperintö ensisijaisessa investointiprioriteetissa 6 c ”Luonnon- ja kulttuuriperinnön säilyttäminen, suojeleminen, edistäminen ja kehittäminen”, joka liittyy temaattiseen tavoitteeseen 6 ”Ympäristön säilyttäminen ja suojelu sekä resurssitehokkuuden edistäminen”. Kulttuurikohteita voidaan tukea myös muista investointiprioriteeteista, erityisesti osana EAKR:n tukea innovoinnille (temaattinen tavoite 1) tai pk‑yritysten kilpailukyvylle (temaattinen tavoite 3) taikka osana laajempaa alueellista kehittämisstrategiaa, jolla edistetään työllisyyttä (temaattinen tavoite 8) tai sosiaalista osallisuutta (temaattinen tavoite 9). Kaupunkialueiden elvyttäminen, joka kuuluu investointiprioriteettiin 6 e, on toimenpideohjelmissa yleinen valinta sellaiseksi prioriteetiksi, jolla tuetaan kulttuurikohteita.

45

Kaudella 2010–2017 kulttuurikohteisiin investoitiin EAKR:n varoja noin 750 miljoonaa euroa vuodessa. Niiden osuus kaikista kulttuuripalveluihin tehdyistä julkisista investoinneista oli yli 25 prosenttia noin kolmasosassa jäsenvaltioita ja yli 50 prosenttia Portugalissa ja Kreikassa (ks. kaavio 1). EAKR oli siis tärkeä kulttuurikohteisiin tehtyjen investointien rahoituslähde useissa jäsenvaltioissa. Tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimuksen mukaan 44 prosenttia hankkeista olisi jäänyt toteuttamatta ilman EAKR:n tukea ja 48:aa prosenttia olisi lykätty tai hankkeet olisi toteutettu suppeampina.

46

Kansallisella tasolla havaittiin esimerkkejä siitä, miten jäsenvaltiot monipuolistavat kulttuurikohteiden tulolähteitä ja kehittävät yksityisiin varoihin perustuvia rahoitusjärjestelmiä (ks. laatikko 2). Kulttuuriperinnön rahoituksen monipuolistaminen on myös yksi neuvoston kulttuurialan työsuunnitelmassa 2019–2022 käsitellyistä aiheista³³.

Kulttuurikohteisiin tehtäviä investointeja ei pidetä EAKR:n painopisteenä

47

EAKR:n tavoitteena on edistää taloudellista, sosiaalista ja alueellista yhteenkuuluvuutta, mikä on yksi Euroopan unionista tehdyn sopimuksen mukaisista EU:n tärkeimmistä tehtävistä³⁴. Tämä tehtävä yhdessä älykästä, kestävää ja osallistavaa kasvua koskevan Eurooppa 2020 ‑strategian tavoitteiden kanssa johti siihen, että EAKR:n kehyksessä keskityttiin taloudellisiin ja sosiaalisiin näkökohtiin. Kulttuurikohteisiin tehtävät investoinnit ovat näin ollen keino tavoitteen saavuttamiseksi, ja niitä voidaan rahoittaa vain, jos niillä on sosioekonomisia vaikutuksia.

48

Kauden 2014–2020 EAKR-asetuksessa otettiin sosioekonomisten perusteiden lisäksi käyttöön kulttuurikohteisiin tehtäviä EAKR-investointeja koskevia rajoituksia. Niiden mukaan rahoitusta suunnataan ainoastaan pienimuotoisiin infrastruktuureihin. Ei ole selvää, miten tämä säännös edistää kulttuuria koskevissa komission toimintasuunnitelmissa asetettujen tavoitteiden saavuttamista. Alkuperäisessä asetuksessa ei myöskään määritelty selkeästi, mitä ”pienimuotoinen” tarkoittaa. Tämä aiheutti epävarmuutta siitä, minkä tyyppisiä hankkeita EAKR voisi rahoittaa.

49

EAKR:n rahoitukselle asetettua rajoitusta on tulkittu eri tavoin. Ensinnäkin komissio on hallinnollisesti määritellyt pienimuotoisiksi investoinnit, joiden kokonaiskustannukset ovat enintään viisi miljoonaa euroa (UNESCOn kohteiden osalta kymmenen miljoonaa euroa)³⁵. Yhdentoista jäsenvaltion komissiolle tekemän kantelun³⁶ johdosta komissio totesi, että on olemassa joustavuutta sen suhteen, miten erilaisia pienimuotoisia infrastruktuureja voitaisiin tukea osana yksittäistä integroitua toimea. Vasta neljä vuotta myöhemmin kautta 2014–2020 koskeva tarkistettu EAKR-asetus selkeytti oikeusperustaa ja asetti pienimuotoisuuden rajaksi kymmenen miljoonaa euroa tukikelpoista EAKR:n tukea (UNESCOn kohteiden osalta 20 miljoonaa euroa).

50

Tämän rahoitusrajoituksen vuoksi komissio tutki tarkasti kulttuurikohteisiin tehtäviä investointeja kautta 2014–2020 koskevien neuvottelujen aikana, eivätkä ne olleet EAKR:n ensisijaisia investointikohteita. Kolmen tarkastuskäynnin kohteena olleen jäsenvaltion sekä otokseen valittujen toimenpideohjelmien ja kumppanuussopimuksien osalta komissio ei pitänyt kulttuuri-investointeja painopistealana neuvotteluissa. Se katsoi, että kulttuuri on otettava huomioon ainoastaan sähköisen kulttuurin näkökulmasta³⁷ (Italia ja Puola) ja kulttuuriteollisuuden sekä luovien toimialojen edistämisen yhteydessä³⁸ (Puola ja Portugali). Komissio ehdotti myös kulttuuri-investointien määrärahojen vähentämistä (Puola ja Italia) ja asetti rahoitusrajoituksia kaikissa tapauksissa.

51

Jäsenvaltioiden noudattamaa kulttuuripolitiikkaa ei arvioida erikseen EAKR:n yhteydessä. Kun komissio hyväksyi ne ohjelmakauden 2014–2020 kumppanuussopimukset ja toimenpideohjelmat, jotka kuuluivat tilintarkastustuomioistuimen otokseen tässä tarkastuksessa, komissio ei edellyttänyt, että jäsenvaltiot olisivat suunnitelleet kulttuurialan tukitoimia komission laatiman, kulttuuria koskevan Euroopan toimintasuunnitelman mukaisesti.

Tarkastettujen EAKR-hankkeiden vaikuttavuus ja kestävyys vaihtelevat

52

Tilintarkastustuomioistuin arvioi kulttuurikohteita koskevien EAKR-hankkeiden vaikuttavuutta hankkeiden tavoitteiden ja tavoiteltujen tulosten saavuttamisen perusteella. Tilintarkastustuomioistuin arvioi erityisesti taloudellisten, sosiaalisten ja kulttuuristen tavoitteiden saavuttamista. Näiden tavoitteiden toteuttamisella on ulkoisia vaikutuksia yhteiskuntaan.

53

Tilintarkastustuomioistuin määritti kestävyyden kulttuurikohteen kyvyksi jatkaa toimintaansa, joka edellyttää säännöllistä ylläpitoa ja tarvittaessa fyysisen infrastruktuurin restaurointia. Se edellyttää myös taloudellisia ja henkilöresursseja. Nämä toiminnot ovat kulttuurikohteen sisäisiä.

54

Kuvatut tavoitteet ja kestävyystekijät liittyvät toisiinsa (ks. kuva 2). Kulttuuri-investointihankkeella on periaatteessa vaikutuksia kaikkien kolmen tavoitteen saavuttamiseen ja kulttuurikohteen kestävyyteen. Nämä vaikutukset voivat kuitenkin olla ristiriidassa keskenään. Taloudelliset tavoitteet voivat lisätä kohteen rahoituksen kestävyyttä, mutta ne voivat haitata sen säilyttämistä (esim. ylimatkailu, ylläpitokustannusten leikkaukset). Jotkin sosiaaliset tavoitteet voivat johtaa taloudellisen kestävyyden heikkenemiseen (esim. pääsymaksujen aleneminen) tai haitata kohteen säilyttämistä (esim. liian suuret kävijämäärät). Kulttuuriset tavoitteet voivat lisätä sosiaalista osallisuutta ja saada aikaan taloudellisia vaikutuksia, mutta ne voivat myös vaikuttaa kielteisesti kohteen taloudelliseen kestävyyteen (esim. kustannusten nousu kulttuuritoiminnan tarjonnan lisääntyessä).

Päätökseen saatetut tarkastetut hankkeet olivat toiminnassa, mutta niiden tavoitteet olivat enimmäkseen taloudellisia, eikä aina ole mahdollista tietää, saavutettiinko ne

55

EAKR:n hankkeiden olisi saavutettava hankkeiden valinnassa määritellyt tavoitteet. Tavoitteiden saavuttamisen mittaamiseksi EAKR:n hankkeiden tuensaajien olisi määriteltävä asiaankuuluvat indikaattorit ja raportoitava luotettavasti tavoitteiden saavuttamisesta. EAKR-hankkeen päätyttyä kulttuurikohteiden olisi oltava aktiivisia ja edistettävä niiden toimenpideohjelmien tavoitteiden saavuttamista, joista kohteita rahoitetaan.

Tarkastetuissa EAKR:n toimenpideohjelmissa ja hankkeissa keskitytään pääasiassa taloudellisiin tavoitteisiin ja vähemmän sosiaalisiin ja kulttuurisiin tavoitteisiin

56

Kaikki otokseen kuuluneet toimenpideohjelmat käsittelevät kulttuurikohteita EAKR:n tavoitteiden mukaisesti resurssina, jonka avulla voidaan parantaa talouden kilpailukykyä tai kehittää alueita (ks. liite IX). Tämä toteutetaan matkailun edistämisstrategioiden tai kaupunkikehitysstrategioiden avulla (ks. laatikko 3).

57

Taloudellisten tavoitteiden ensisijaisuus näkyy tulosindikaattoreiden arvioinnissa toimenpideohjelmien ja hankkeiden tasolla. Tarkastetun toimintalinjan osalta 32 määritellystä tulosindikaattorista 26:n tavoitteena on kuvata EAKR:n tukitoimien taloudellisia vaikutuksia. Liitteessä IX esitetään yhteenveto siitä, miten tarkastettujen toimintalinjojen eri tavoitteita mitataan tulosindikaattoreilla. Yhteenveto osoittaa taloudellisen ulottuvuuden merkityksen, sillä kaikilla tarkastetuilla toimintalinjoilla on taloudellinen tavoite molemmilla ohjelmakausilla.

58

Hanketasolla kaikki tulosindikaattorit, jotka tuensaajat valitsivat ohjelmakaudelta 2014–2020 tarkastettujen hankkeiden osalta, ja 45 tulosindikaattoria 59:stä ohjelmakaudelta 2007–2013 tarkastettujen hankkeiden osalta, mittaavat hankkeiden taloudellista vaikutusta (ks. kaavio 2).

59

Sosiaalisten tavoitteiden osalta komissio (toimintasuunnitelmissaan) sekä parlamentti³⁹ ja neuvosto⁴⁰ ovat ilmaisseet laajasti tarpeen vahvistaa kulttuuritoimien sosiaalisia vaikutuksia. Erityistä huomiota on kiinnitetty maahanmuuttajien kotouttamiseen, sukupuolten tasapuolisen edustuksen edistämiseen ja työskentelyyn kulttuurialan ja muiden alojen välisissä kumppanuuksissa. Hiljattain pidettiin EU:n jäsenvaltioiden Eurooppa-asioista vastaavien ministerien ja kulttuuriministerien epävirallinen kokous, jossa käsiteltiin kulttuuriperinnön suojelua. Kokouksessa kehotettiin edistämään eurooppalaisten nuorten sitoutumista kulttuuriperintöön sekä heidän tietoisuuttaan siitä⁴¹.

60

Niissä tarkastetuissa toimintalinjoissa, joilla on sosiaalisia tavoitteita, keskeisenä päämääränä on parantaa kulttuurikohteiden saavutettavuutta tai lisätä sosiaalista yhteenkuuluvuutta. Yleisin hankkeiden sosiaalisten näkökohtien mittaamisessa käytetty indikaattori on kävijämäärä (ks. kaavio 2). Kävijöihin kohdistuvaa kulttuurikohteiden vaikutusta, kuten hyvinvointia, epäedullisessa asemassa olevien ryhmien tukemista tai koulutustoimien edistämistä, ei useinkaan dokumentoida erillisten indikaattoreiden avulla. Sosiaalista toimintaa toteutettiin kuitenkin eriasteisesti kymmenessä tarkastuskäynnin kohteena olleista päätökseen saaduista 11 hankkeesta (ks. laatikko 4).

61

Tarkastettujen toimintalinjojen kulttuuritavoitteet koskevat lähinnä kulttuuriperinnön säilyttämistä. Kaikilla tarkastetuilla toimintalinjoilla ei ollut selkeästi määritettyä kulttuuritavoitetta, ja jos sellainen oli, tavoitteen saavuttamisen mittaamiseksi ei useimmiten asetettu tulosindikaattoreita (ks. liite IX). EAKR:n hallintoviranomaiset eivät pidä kulttuuriin liittyviä näkökohtia olennaisina hankkeita valitessaan. Tämä koski lähes puolta tarkastetuista menettelyistä (ks. liite V).

Kaikki päätökseen saatetut tarkastetut hankkeet olivat tarkastuksen ajankohtana toiminnassa, mutta hankkeiden tuloksellisuutta ei useinkaan voida arvioida

62

Kaikki 11 päätökseen saatettua hanketta, jotka olivat tarkastuskäynnin kohteena, olivat toiminnassa tarkastuksen aikana, ja hankkeita hallinnoivat tiimit olivat sitoutuneita ja keskittyivät kohteiden säilyttämiseen ja tunnetuksi tekemiseen. Tilintarkastustuomioistuin arvioi hankkeiden vaikuttavuutta analysoimalla, missä määrin ne olivat saavuttaneet 71 tulosindikaattoria, jotka tuensaajat olivat ilmoittaneet niiden otokseen kuuluneiden 17 päätökseen saatetun hankkeen osalta, joissa tulosindikaattoreita oli määritetty (ks. liite IV).

63

Alle kolmannes tarkastetuista hankkeista saavutti kaikki asetetut tavoitteet vahvistetussa määräajassa. Muiden hankkeiden tuloksellisuudesta ei voida tehdä johtopäätöksiä (ks. kaavio 3). Tarkastusajankohtana kolme muuta hanketta oli kuitenkin saavuttanut tavoitteensa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin useita puutteita indikaattoreiden valinnassa ja niitä koskevassa raportoinnissa.

64

Indikaattorien valinnan osalta tilintarkastustuomioistuin totesi, että kuudella hankkeella ei ollut lainkaan tulosindikaattoreita. Tämä tarkoittaa, että noin neljäsosassa päätökseen saatetuista hankkeista hanketavoitteiden saavuttamista ei voida mitata tulosindikaattoreilla. Lisäksi 71 tulosindikaattorista 16:ta ei voida käyttää hankkeen vaikuttavuutta koskevien johtopäätösten tekemiseen, koska indikaattoreilla ei ole merkitystä hankkeen tavoitteiden kannalta. Muut 12 indikaattoria eivät itse asiassa ole tulosindikaattoreita vaan tuotosindikaattoreita.

65

Kaikissa yhdessätoista tarkastuskäynnin kohteena olleessa hankkeessa, jotka oli saatettu päätökseen tarkastuksen ajankohtana, oli tulosindikaattoreita. Tilintarkastustuomioistuin analysoi niiden tulosten luotettavuutta, joista tuensaajat olivat raportoineet näiden indikaattoreiden osalta. Se totesi, että 35 raportoidusta tuloksesta 18 ei ole luotettavia, koska tulokset on laskettu väärin, niitä tukevaa evidenssiä ei ole tai koska arvioita ei ole voitu todentaa (ks. taulukko 3).

	Tulosindikaattorit	Kävijämääriä koskevat indikaattorit
Yhteensä	35	13
Luotettavia	16	2
Epäluotettavia	18	11
Epäluotettavuuden syyt:
Virheellinen laskenta	6	3
Riittävä evidenssi puuttui	7	5
Arviot eivät ole todennettavissa	5	3

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

66

Tarkastuskäynnin kohteena olleiden hankkeiden tuensaajat käyttivät useimmiten indikaattoria ”kävijämäärä”, mutta se on usein epäluotettava (ks. taulukko 3). Tilintarkastustuomioistuin pystyi täsmäyttämään hallintoviranomaisille ilmoitetut kävijämäärät vain kahdessa päätökseen saatetuista yhdeksästä hankkeesta, jotka olivat tarkastuskäynnin kohteena ja joissa käytettiin kävijämääriä kuvaavia indikaattoreita. Lisäksi matkailijoiden määrän kasvun ja tehtyjen töiden tyypin välinen yhteys ei ole aina havaittavissa. Tarkastuskäynnin kohteena olleista 11 kulttuuriperintökohteesta kolmen osalta toimenpiteiden soveltamisala rajoittui osittaisiin restaurointitöihin (esim. kattokorjaukset tai tiettyjen huoneiden kunnostaminen), jotka eivät voi suoraan tai yksinään lisätä turistikäyntien määrää.

Toimenpideohjelman tavoitteiden saavuttaminen ei riipu suoraan yksittäisten hankkeiden tuloksellisuudesta

67

Tilintarkastustuomioistuin totesi jo aiemmassa kertomuksessaan, että EAKR:n vuosien 2014–2020 tulosindikaattorit eivät liity nimenomaisesti ohjelmasta rahoitettuihin toimiin⁴². Tarkastettujen toimenpideohjelmien osalta molempien ohjelmakausien tulosindikaattorit ovat myös enimmäkseen rajallisia sen osalta, miten niillä voidaan mitata edistymistä asetettujen tavoitteiden saavuttamisessa. Lähes puoleen toimenpideohjelmien tulosindikaattoreista eivät vaikuta suoraan EAKR:n hankkeiden tulokset vaan ulkoiset tekijät (ks. laatikko 5). Yli puolet hankkeissa määritellyille tulosindikaattoreille asetetuista tavoitteista ei vaikuta suoraan toimenpideohjelmien tasolla saavutettuihin tuloksiin, koska nämä indikaattorit eivät sisälly toimenpideohjelmiin.

Kulttuurikohteiden kestävyyteen ei kiinnitetä riittävästi huomiota

68

EU:n investointien kestävyys on varmistettava hankkeen kaikissa vaiheissa. Hakuvaiheessa on ensiksi varmistettava, että tuensaajilla on valmiudet harjoittaa kohteessa toimintaa tai jatkaa toiminnan harjoittamista. Tästä syystä EU:n investoinneista hyötyvien kulttuurikohteiden olisi pyrittävä mahdollisimman suureen omarahoitukseen⁴³ (eli kattamaan toimintakustannukset toiminnasta kertyvien tulojen avulla). Kunnossapito on ensiarvoisen tärkeää kulttuurikohteiden säilyttämisen kannalta. Se olisi suunniteltava huolellisesti, jotta kyetään rajoittamaan tulevista töistä aiheutuvia kustannuksia ja kohteen kunnon heikkenemistä. Käytössä olisi oltava seurantajärjestelyt sen arvioimiseksi, säilyvätkö EU:n investointien tulokset ajan kuluessa.

EAKR:n vaatimukset eivät koske rahoitettujen kulttuurikohteiden säilyttämistä

Erityisesti kulttuuriperintökohteita on ylläpidettävä jatkuvasti, ja niiden säilyttämiseen liittyy useita riskejä

69

Venetsian ja Krakovan julistuksissa tunnustetaan kulttuuriperinnön säännöllisen ylläpidon merkitys niiden säilyttämisen kannalta⁴⁴. Kaikki tuensaajat, joiden luo tehtiin tarkastuskäynti, raportoivat tekevänsä säännöllisiä arviointeja kohteidensa fyysisestä tilasta, mutta ylläpitojärjestelyistä päättävät tuensaajat ja ne toteutetaan eri muodoissa. ICOMOS korosti, että EU:n kulttuurikohteissa ei keskitytä riittävästi ongelmien ennaltaehkäisyyn ja säännölliseen ylläpitoon. Vain yhdellä tarkastuskäynnin kohteella olleella kulttuuriperintökohteella oli ajan tasalla pidetty, priorisoitu ja budjetoitu monivuotinen kunnossapitosuunnitelma. Tällaista hyvää käytäntöä vaaditaan noudatettavan UNESCOn maailmanperintökohteissa⁴⁵ (ks. laatikko 6), ja sitä suositellaan kaikille kulttuuriperintökohteille⁴⁶.

70

Suurimmassa osassa niistä yhdestätoista kulttuuriperintökohteesta, joihin tehtiin tarkastuskäynti, oli tehty kunnossapitotöitä, ja jotkin tuensaajat ilmoittivat, että tulevaisuudessa on suunnitteilla lisää töitä. Kolmessa tapauksessa oli ollut tarpeen peruskorjata kohde kokonaan, koska sitä ei ollut aiemmin kunnostettu. Tämä osoittaa, että säännöllinen kunnossapito on tärkeää.

71

Ennaltaehkäisevä kunnossapito on myös olennaisen tärkeää, jotta voidaan puuttua erilaisiin riskeihin, joita kulttuurikohteiden säilyttämiseen liittyy. Tilintarkastustuomioistuimen kyselyn tulokset viittaavat siihen, että juuri kulttuuriperintökohteiden fyysiseen säilyttämiseen kohdistuu kaikkein välittömimpiä uhkia (ks. kaavio 4). Suurimmat todetut riskit ovat paikalliset olosuhteet, jotka vaikuttavat kohteen fyysiseen rakenteeseen (esim. sateet, tuuli, pöly), sekä ilmansaasteet. Sekä uusien kulttuuri-infrastruktuurien että kulttuuriperintökohteiden tuensaajiin kohdistuvat suurimmat riskit ovat kuitenkin hallinnollisia ja institutionaalisia tekijöitä (esim. riittämättömät taloudelliset ja henkilöresurssit, hallintosuunnitelman puuttuminen).

Kunnossapito ja riskinarviointi eivät sisälly tarkastettujen EAKR-hankkeiden rahoitusvaatimuksiin

72

Yhdenkään tarkastetun tuensaajan ei tarvinnut EAKR-rahoitusta hakiessaan osoittaa, miten asianomainen kulttuurikohde säilytettäisiin hankkeen päättymisen jälkeen. Tuensaajilta ei ollut vaadittu myöskään kunnossapitosuunnitelmaa. Etenkään kulttuuriperintökohteiden osalta kohteessa tehtävän fyysisen työn kiireellisyyttä ei myöskään pidetty merkittävänä tekijänä EAKR:n varojen kannalta, sillä vain neljässä valintamenettelyssä suosittiin kohteita, jotka vaativat kiireellisempiä kunnostustöitä. Jäsenvaltioiden viranomaiset ovat kuitenkin tarkastetuista 21 valintamenettelystä 13:ssa vaatineet tuensaajia noudattamaan kansallisessa lainsäädännössä määriteltyjä laatuvaatimuksia, jotka koskevat hankkeen toteutuksen aikana tehtäviä töitä (ks. liite V).

73

EAKR-asetuksessa säädetään, että on laadittava katastrofien hallintaan tarkoitetut kansalliset tai alueelliset riskiarvioinnit, joissa otetaan huomioon ilmastonmuutokseen sopeutuminen. Tämä on edellytys sille, että EAKR-varoja, jotka kuuluvat ilmastonmuutokseen sopeutumista, riskien ehkäisemistä ja riskinhallintaa edistävään temaattiseen tavoitteeseen, voidaan käyttää tehokkaasti ja vaikuttavasti. EAKR:n kehyksessä ei edellytetä, että jäsenvaltiot sisällyttävät kansallisiin tai alueellisiin riskinarviointeihinsa kulttuuriperintökohteita, jotka ovat luonnonkatastrofeille alttiimpia kulttuurikohteita. Komission hiljattain tekemässä tutkimuksessa todettiin tältä osin, että kulttuuriperinnön suojeleminen luonnonkatastrofeilta ja ihmisen aiheuttamilta katastrofeilta kärsii edelleen siitä, että kulttuuriperintöä ei pidetä täysimääräisenä riskinhallinnan painopistealana hätätilanteissa tai sitä ei sisällytetä tällaisiin painopistealoihin⁴⁷. Komissio ja jäsenvaltiot pyrkivät ratkaisemaan tämän huolenaiheen laatimalla joulukuussa 2019 katastrofiriskien hallintaa koskevat raportointiohjeet, joissa viitataan kulttuuriperintökohteisiin ja kannustetaan jäsenvaltioita kartoittamaan katastrofiriskien mahdolliset vaikutukset kulttuuriperintökohteisiin sekä raportoimaan ja tiedottamaan niistä⁴⁸. Nähtäväksi kuitenkin jää, miten jäsenvaltiot panevat nämä ohjeet täytäntöön.

Kestävän matkailun ja kulttuuriperintökohteiden taloudellisten ja sosiaalisten tavoitteiden välillä tarvitaan kompromissi

74

EAKR:n kulttuurikohdeinvestointien sosioekonomisten vaikutusten luomisesta vastaavat ensisijaisesti jäsenvaltiot matkailun edistämisstrategioiden avulla (ks. kohta 56). Näiden investointien vaikutuksia mitataan ”kohteiden kävijämäärien kasvulla” (ks. kohta 66). Kyseiset strategiat saattavat haitata sellaisten kulttuuriperintökohteiden säilyttämistä, joille massaturismi on ongelma jo nyt. Kyselyyn vastanneista kulttuuriperintökohteiden hoitajista 38 prosenttia katsoi, että massaturismi aiheuttaa kulttuuriperintökohteiden kunnon heikkenemiseen liittyvän riskin (ks. kaavio 4). Joissakin tarkastuskäynnin kohteena olleissa hankkeissa on jo toteutettu toimenpiteitä, joilla rajoitetaan matkailijoiden määrää tai hallitaan matkailijavirtoja kestävämmällä tavalla (ks. laatikko 7).

75

Tällaisissa tapauksissa etusijalle olisi asetettava kohteen säilyttäminen sen välittömistä taloudellisista ja sosiaalisista vaikutuksista riippumatta. Tällä hetkellä EAKR:sta ei kuitenkaan voida rahoittaa toimia, joilla ei odoteta olevan tällaisia vaikutuksia, vaikka kiireelliset toimet olisivatkin tarpeen (ks. kohdat 56–61). Niitä ei voida rahoittaa myöskään Luova Eurooppa ‑ohjelmasta. Tämä oli aiemmin mahdollista vuosina 1997–2000 toteutetun Rafael-ohjelman⁴⁹ avulla, jonka tavoitteisiin kuului Euroopan kulttuuriperinnön säilyttäminen, suojeleminen ja kehittäminen.

EU on viime aikoina lisännyt toimiaan kulttuuriperinnön säilyttämisen varmistamiseksi

76

Pariisissa vuonna 2019 tapahtuneen Notre Damen katedraalin tulipalon jälkeen EU:n jäsenvaltioiden 28 kulttuuriministeriä kehottivat perustamaan eurooppalaisen verkoston eurooppalaisen perinnön suojelemiseksi ja olivat yhtä mieltä siitä, että suojelukysymyksiä olisi käsiteltävä EU:n toimintapolitiikoissa⁵⁰.

77

Komissio osallistuu välillisesti kulttuuriperintökohteiden riskien lieventämiseen ympäristö- ja energiatehokkuussäännöksillä. Jäsenvaltioita on vuodesta 2012 lähtien vaadittu arvioimaan sellaisten julkisten ja yksityisten hankkeiden vaikutuksia kulttuuriperintökohteisiin, joilla on merkittäviä ympäristövaikutuksia⁵¹. Jäsenvaltioiden on vuodesta 2018 alkaen ollut kannustettava ”laajamittaisten korjausten kohteena olevien rakennusten osalta (…) ottaen samalla huomioon (…) paloturvallisuus ja seismiseen turvallisuuteen liittyvät riskit”⁵².

78

Kulttuuriperinnön eurooppalaisen teemavuoden yhteydessä komissio käynnisti uhanalaista kulttuuriperintöä koskevan aloitteen, jonka puitteissa se teki vertailevan analyysin riskinhallintakäytännöistä EU:ssa. Tarkoituksena oli jakaa kokemuksia ja edistää jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä, jotta voidaan arvioida luonnonkatastrofien ja ihmisen aiheuttamien katastrofien vaikutuksia kulttuuriperintöön (ks. kohta 73). ICOMOSin johtama asiantuntijaryhmä laati teemavuoden aikana myös laatuperiaatteet EU:n rahoittamille hankkeille, joilla voi olla vaikutusta kulttuuriperintöön⁵³. Komissio ei ole vielä vahvistanut kantaansa siihen, miten nämä periaatteet otetaan mahdollisesti huomioon EU:n tasolla.

Tarkastetut kulttuurikohteet ovat yleensä riippuvaisia julkisista tuista eikä niillä ole juurikaan kannustimia tulojen lisäämiseen

Tarkastetut kulttuurikohteet ovat yleensä riippuvaisia julkisista tuista

79

Tilintarkastustuomioistuin analysoi niiden kulttuurikohteiden omarahoitusastetta, joiden EAKR-hankkeet oli saatettu päätökseen. Omarahoitusosuus on se osuus toimintakustannuksista, joka katetaan kohteen operatiivisesta toiminnasta saaduilla tuloilla (”omat varat”). Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että kohde on taloudellisesti omavarainen, jos sen omat tulot ovat suuremmat tai yhtä suuret kuin toimintakustannukset. Arviointi perustuu kohteiden tilinpäätöksiin vuodelta 2018.

80

Kolmea hanketta lukuun ottamatta yksikään 21 tarkastetusta kulttuurikohteesta, joista oli saatavilla tietoja, ei ollut taloudellisesti omavarainen vuonna 2018. Kulttuurikohteiden toiminta perustuu pääasiassa julkisiin tukiin. Yksityisiä lahjoituksia on olemassa, mutta ne ovat marginaalisia. Vuonna 2018 lahjoituksia saaneista 11 kulttuurikohteesta kahdeksassa lahjoitukset kattoivat alle kolme prosenttia kunkin kohteen vuotuisista toimintakustannuksista.

81

Kulttuurikohteet ovat myös voimakkaasti riippuvaisia avustuksista investointikustannuksiensa rahoittamiseksi. Tarkastetuista 23:sta päätökseen saatetusta hankkeesta 13:ssa EAKR:n investointihankkeet rahoitettiin kokonaan julkisista varoista (EU:n tai kansallisten/paikallisten julkisyhteisöjen varoin). Tarkastetuista hankkeista vain kaksi sai yksityisiä lahjoituksia. Turvautuminen julkisiin tukiin vaarantaa kulttuurikohteiden toiminnan jatkumisen, koska viranomaiset saattavat vähentää rahoitusta (ks. laatikko 8).

Nykyinen rahoituskehys ei kannusta riittävästi tuloja tuottavaan toimintaan

82

Vuosien 2014–2020 yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa edellytetään, että tuensaajilla on taloudelliset valmiudet toteuttaa rahoitettu hanke⁵⁴. Kun on kyse nettotuloja tuottavista hankkeista, yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa edellytetään myös, että tuensaajat ennustavat EU‑hankkeesta syntyvän tulo- ja menovirran, jotta voidaan määrittää, mihin investointikustannusten osaan mahdollisesti tarvitaan EU:n rahoitusta⁵⁵. Ehdotuksessa yhteisiä säännöksiä koskevaksi asetukseksi vuosille 2021–2027 edellytetään, että jäsenvaltiot tutkivat, riittävätkö tuensaajien resurssit kattamaan toiminta- ja ylläpitokustannukset⁵⁶.

83

Hallintoviranomaiset käyttävät näin ollen usein kriteerinä hankkeiden taloudellista kestävyyttä. Sitä edellytetään tarkastetuista 21 valintamenettelystä 20:ssä joko niin, että hankkeille voidaan ylipäätään myöntää EU:n rahoitusta vain, jos ne ovat taloudellisesti kestäviä (hyväksyttävyyskriteeri), tai niin, että hankkeille annetaan taloudellisen kestävyyden perusteella pisteitä valintavaiheessa (valintakriteeri) – ks. liite V.

84

Hallintoviranomaiset katsoivat, että käynnistetyt hankkeet olivat taloudellisesti kestäviä, koska niillä oli institutionaalinen tukikehys, joka periaatteessa takaa niiden taloudellisen kestävyyden. Todelliset omarahoitusasteet ovat kuitenkin valtaosassa tapauksista hankehakemuksessa alun perin ennakoitua alhaisempia (ks. kaavio 5). Kolme vuotta hankkeen päättymisen jälkeen vain kaksi tarkastetuista 16 kulttuurikohteesta, joista oli saatavilla tietoja, saavutti alkuperäiset ennusteensa ja kuuden hankkeen omarahoitusaste laski yli puolella. Tämä selittyy erilaisilla tekijöillä, kuten liian optimistisilla rahoitusennusteilla tai kulttuurikohteelle suunnitellussa taloudellisessa mallissa tapahtuneilla huomattavilla muutoksilla.

85

EAKR-kehys ei kannusta tuensaajia lisäämään tulojaan. EAKR:n vaatimukset tuloja tuottaville hankkeille merkitsevät sitä, että mitä suuremmat hankkeen nettotulot ovat, sitä vähemmän EU:n tukea annetaan⁵⁷. Ennustetun tulo- ja kustannusvirran merkitys oli kuitenkin vähäinen neljässä tarkastuskäynnin kohteena olleessa kulttuuriperintökohteessa. Tämä johtui siitä, että EU:n investoinnit kohdistettiin tiettyihin kulttuurikohteen osiin (esim. kattoon tai tiettyyn huoneeseen), joihin osa kohteen kokonaiskustannuksista ja ‑tuloista on osoitettava. Kustannukset ja tulot kohdennettiin sellaisten arvioiden ja oletusten perusteella, jotka eivät aina olleet selkeitä.

86

Lisäksi havaittiin, että tuloja tuottavia toimia kannustettiin tarkastetuissa valintamenettelyissä vain harvoin. Ainoastaan yhdessä tapauksessa hakijoille voitiin myöntää enintään kolme pistettä, jos heidän hankkeensa yksityisistä lähteistä peräisin olevaa rahoitusosuutta lisättäisiin nykyisestä. Kaikki haastatellut kansalliset asiantuntijat totesivat, että kulttuurikohteissa ei ollut tutkittu kaikkia tuloja tuottavan toiminnan mahdollisuuksia, kuten lahjakauppojen perustamista, tilojen vuokraamista, lipunmyyntistrategioiden kehittämistä tai suojelijoiden määrän lisäämistä (ks. taulukko 4).

Jäsenvaltio/hankkeet		Lipunmyynti (esim. käynnit, näytökset, näyttelyt)	Myymälät (esim. matkamuistot, kirjakaupat)	Ateriapalvelut (esim. kahvila, ravintola)	Tilojen vuokraus	Varainhankinta (esim. sponsorointi, lahjoitukset)
Portugali	Luova tehdas Oliva	X	X	X	X
	Viana do Castelon kulttuurikeskus	X
	Katedraalireitti	X	X			X
Italia	Pompeiji	X	X	X	X	X
	Villa Campolieto	X			X	X
	San Carlon teatteri	X	X	X	X	X
	Sant Antonio ‑luostari
Puola	Puolan kansallinen radiosinfonia­orkesteri	X			X
	Solidaarisuus­keskus	X	X	X	X	X
	Neljän kupolin paviljonki	X	X		X	X

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

87

Tarkastettujen kulttuurikohteiden valmiuksiin ja kannustimiin monipuolistaa omia tulojaan vaikuttivat hanketasolla edelleen monissa tapauksissa oikeudelliset ja taloudelliset rajoitteet. Haastateltujen asiantuntijoiden mukaan kulttuurikohteisiin kohdistuu usein ristiriitaisia kannustimia. Esimerkiksi lisätulojen tuottaminen voi myöhemmin johtaa julkisen rahoituksen leikkauksiin. Omarahoitusaste on keskimäärin korkeampi kulttuurikohteissa, jotka ovat hallinnollisesti ja taloudellisesti itsenäisiä (ks. kaavio 6).

Taloudellisen kestävyyden ja kulttuuristen ja sosiaalisten tavoitteiden saavuttamisen välillä tarvitaan kompromissi

88

Taloudelliset rajoitteet edellyttävät valintojen tekemistä. Nämä valinnat voivat johtaa fyysisen infrastruktuurin säilyttämiseen tähtäävien investointien vähenemiseen, kulttuuritoiminnan tarjonnan vähenemiseen tai kulttuurikohteeseen pääsyn rajoituksiin, jotka johtuvat tarpeesta korottaa pääsymaksuja. Sen, mitä kulttuurikohteilta odotetaan sosiaalisella ja kulttuurisella tasolla, ja sen, mihin kulttuurikohteilla voidaan tosiasiallisesti vaikuttaa, välillä on löydettävä tasapaino (ks. laatikko 9).

Jäsenvaltioiden suorittama hankeseuranta on vähäistä hankkeen päättymisen jälkeen

89

Oikeusperustan⁶⁰ mukaan tuensaajien on säilytettävä EU‑hankkeen luonne ja tavoitteet viiden vuoden ajan. Näiden velvoitteiden rikkominen voi johtaa rahoitusoikaisuihin ja myönnettyjen EU:n varojen takaisinperintään. EU:n oikeudellisessa kehyksessä ei määritellä, miten jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten on varmistettava näiden vaatimusten noudattaminen. On jäsenvaltioiden vastuulla määritellä riittävät seurantajärjestelyt.

90

Hallintoviranomaiset seuraavat hankkeita pääasiassa täytäntöönpanovaiheessa. Tuensaajiin ei kohdistettu taloudellisia seuraamuksia, vaikka tulosindikaattoreiden tavoitteita ei ollut hankkeen päättyessä saavutettu noin neljäsosassa tilintarkastustuomioistuimen otokseen sisältyneistä päätökseen saatetuista hankkeista (ks. myös kaavio 3). Tilintarkastustuomioistuin on todennut jo aiemmassa kertomuksessa, että kannustinmekanismeja olisi sovellettava ja että niiden olisi johdettava todellisiin taloudellisiin hyötyihin tai seuraamuksiin⁶¹. ICOMOS on todennut, että seurantamenettelyissä, joita EU ja sen jäsenvaltiot ovat perustaneet EU:n rahoittamia hankkeita varten, ei oteta riittävästi huomioon kulttuurialan ominaispiirteitä ja korostetaan liikaa rahoitusnäkökohtia arvioimatta asianmukaisesti hankkeiden todellista laatua ja kulttuurivaikutusta (ks. laatikko 10).

91

Tarkastuskäynnin kohteena olleiden jäsenvaltioiden seurantajärjestelmillä ei varmisteta hankkeiden päättymisen jälkeen, että hankkeiden tuloksellisuutta valvotaan järjestelmällisesti. Hankkeiden pysyvyyden osalta edellytetyn viiden vuoden aikana tuloksellisuutta voidaan tarkistaa tapauskohtaisesti kansallisen harkinnan mukaan, ja tämän ajanjakson jälkeen hankkeen tuloksellisuutta ei enää seurata.

92

Tarkastuskäynnin kohteena olleista kulttuurikohteista ainoastaan yhdelle oli tehty jälkiarviointi EAKR-hankkeen taloudellisten, sosiaalisten tai kulttuuristen vaikutusten analysoimiseksi.

93

Kulttuuriperintökohteiden osalta EAKR:n seurantajärjestelyt ovat selvästi ristiriidassa UNESCOn järjestelyjen, Euroopan neuvoston kulttuurireitin, ja itse komission kanssa niiden kohteiden osalta, joilla on Euroopan kulttuuriperintötunnus. Vaikka EAKR:sta on myönnetty varoja, se ei edellytä säännöllistä seurantaa hankkeiden päättymisen jälkeen. Jäsenvaltioiden tältä osin noudattamat käytännöt vaihtelivat huomattavasti hanketulosten kestävyydeltä edellytetyn viisivuotiskauden aikana. Kaksi tarkastuskäynnin kohteena ollutta jäsenvaltiota on seurannut ohjelmakaudella 2014–2020 hankkeita paikan päällä, mutta yksi on suorittanut vain asiakirjatarkastuksia tuensaajien toimittamien raporttien perusteella. Sitä vastoin edellä mainitut kansainväliset tunnukset edellyttävät järjestelmällistä seurantaa, vaikka ne eivät välttämättä tarjoa varoja (ks. liite VII).

Johtopäätökset ja suositukset

94

Tarkastuksen yleisenä johtopäätöksenä oli, ettei ole olemassa tarkoituksenmukaista kehystä, jolla voitaisiin varmistaa kulttuurikohteisiin investoitujen EAKR:n varojen vaikuttavuus ja kestävyys.

EU:n kulttuurikohdeinvestointeihin liittyviä toimia ei ole kohdennettu riittävän tarkasti ja investointien koordinointi on vähäistä

95

Perussopimuksissa on asetettu EU:lle yleinen tavoite, jonka mukaan unioni kunnioittaa kulttuuriensa rikkautta ja monimuotoisuutta sekä huolehtii Euroopan kulttuuriperinnön vaalimisesta ja kehittämisestä. Kulttuuri kuuluu pääasiassa jäsenvaltioiden toimivaltaan. Unioni voi ainoastaan edistää jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä ja tukea tai täydentää niiden toimia (kohdat 05–16).

96

Kulttuuria ei käsitellä komission yleisessä Eurooppa 2020 ‑strategiassa. EU:n kulttuurialan keskeinen strateginen kehys koostuu yhteisistä strategisista tavoitteista, jotka ohjaavat EU:n toimintaa kulttuurin alalla ja jotka on vahvistettu komission kulttuuria koskevissa toimintasuunnitelmissa. Kehystä on kehitetty edelleen neuvoston kulttuurialan työsuunnitelmissa. Tämä kehys on monitahoinen. Se on rinnakkainen useiden EU:n yleisten strategisten kehysten ja tavoitteiden kanssa, ja kehyksillä on päällekkäisiä ajanjaksoja ja useita vastuutasoja. Komission määrittelemiä strategisia tavoitteita ei ole muunnettu selkeiksi toiminnallisiksi tavoitteiksi, asetettujen tavoitteiden saavuttamisen seuraamista koskevia säännöksiä ei ole, eikä edistymisen mittaamista varten ole määritetty indikaattoreita. Komission mukaan tavoitteiden muuntaminen jäsenvaltioiden toimintapolitiikoiksi on edelleen haasteellista (kohdat 17–22).

97

Lisäksi EU:n kulttuurialan strateginen kehys on otettu vain osittain huomioon EU:n rahoituksessa. Kulttuurinäkökohdat on sisällytetty tai ”valtavirtaistettu” eri toimintapolitiikkoihin, ja niitä pidetään pääasiassa resursseina, joilla edistetään EU:n muiden prioriteettien ja tavoitteiden saavuttamista EU:n eri rahastojen kautta. Tilintarkastustuomioistuin analysoi 12 EU:n rahastoa, joiden avulla voidaan tukea kulttuuria. Niiden joukossa komission vuoden 2007 toimintasuunnitelmaan viitataan kuitenkin ainoastaan asetuksessa, joka koskee määrärahojen kannalta pientä Luova Eurooppa ‑puiteohjelmaa. Tämä asettaa kyseenalaiseksi toimintasuunnitelman hyödyllisyyden (kohdat 23 ja 24).

98

Komissio on kehittänyt lukuisia aloitteita kulttuurikohteiden edistämiseksi, mutta EU:n kulttuurialoitteilla on hyvin vähäinen vaikutus siihen, onko tuensaajilla käytettävissään EAKR:n varoja. EAKR-asetuksessa asetetaan UNESCOn kohteille korkeammat rahoitusrajat, mutta tällaisia säännöksiä ei ole olemassa kulttuurikohteille, joilla on EU:n tunnus tai jotka osallistuvat EU:n kulttuurialoitteeseen. Lisäksi kulttuurikohteisiin tehtävien investointien koordinointi EU:n rahastojen välillä on hyvin vähäistä (kohdat 25–36).

99

EU:n tasolla infrastruktuuri-investointeja rahoitetaan pääasiassa EAKR:sta. EAKR on tärkeä kulttuurikohteisiin tehtävien investointien rahoituslähde noin kolmasosassa jäsenvaltioista. Kulttuurikohteisiin tehtäviä investointeja ei kuitenkaan pidetä EAKR:n painopistealueena. Sen sijaan rahaston painopisteeksi on perussopimuksessa määritetty sosiaalisen ja taloudellisen yhteenkuuluvuuden edistämisen tavoite. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi esimerkkejä jäsenvaltioiden aloitteista kulttuurikohteiden rahoittamiseksi ja yksityisiin varoihin perustuvien rahoitusjärjestelmien kehittämiseksi (kohdat 37–51).

Suositus 1 – Parannetaan kulttuuria koskevaa nykyistä strategiakehystä perussopimusten soveltamisalan puitteissa

1. Komission olisi toimivaltansa puitteissa ehdotettava, että jäsenvaltiot asettavat seuraavan kulttuurialan työsuunnitelman yhteydessä selkeät strategiset ja toiminnalliset tavoitteet. Tavoitteiden saavuttamista olisi seurattava indikaattorein, joiden osalta on määritetty tavoitearvot ja välitavoitteet.
2. Näiden tavoitteiden toteuttamiseen liittyvät vastuut olisi määriteltävä ja jaettava. Vastuisiin kuuluu myös riittävä koordinointi komission sisällä.
3. Komission olisi yksilöitävä ja välitettävä sidosryhmille hyviä käytäntöjä, jotka koskevat EU:n rahoittamien kulttuurihankkeiden suunnittelua, valintaa, rahoittamista, täytäntöönpanoa ja valvontaa/seurantaa. Hyviin käytäntöihin voisi kuulua varsinkin kunnossapitosuunnitelmien laadinta, sosiaalisen toiminnan kehittäminen ja kulttuurikohteiden osallistuminen EU:n aloitteisiin.

Tavoiteajankohta: joulukuuhun 2022 mennessä.

Suositus 2 – Edistetään yksityisten varojen käyttöä Euroopan kulttuuriperinnön suojelemiseen

Jotta voidaan paremmin edistää Euroopan kulttuuriperinnön suojelua koskevan EU:n perussopimuksen tavoitteen noudattamista, komission olisi

1. kerättävä jäsenvaltioilta hyviä käytäntöjä vaihtoehtoisista rahoituslähteistä
2. tutkittava koordinoidusti jäsenvaltioiden kanssa, onko mahdollista kehittää rahoitusjärjestelmä, joka perustuu yksityisiin kulttuuriperintökohteiden rahoituslähteisiin
3. koordinoitava mahdollisia aloitteita muiden EU:n kulttuurialoitteiden (esim. Euroopan kulttuuriperintötunnus ja Euroopan kulttuuripääkaupunki) kanssa.

Tavoiteajankohta: joulukuuhun 2022 mennessä.

Tarkastettujen EAKR-hankkeiden vaikuttavuus ja kestävyys vaihtelevat

100

Vaikka EU pyrkii lisäämään kulttuuritoimien sosiaalisia vaikutuksia, EAKR:n toimenpideohjelmien ja hankkeiden tavoitteet ovat enimmäkseen taloudellisia. Kulttuurikohteisiin tehtäviä investointeja pidetään kilpailukyvyn parantamista tai paikallisten alueiden kehittämistä edistävänä resurssina. Tarkastetuissa toimenpideohjelmissa käsitellään vähiten kulttuurinäkökohtia silloinkin, kun ne lukeutuvat selkeästi ohjelmien tavoitteisiin. EAKR:n hallintoviranomaiset eivät useinkaan pidä kulttuurinäkökohtia olennaisina hankkeita valitessaan (kohdat 52–61).

101

Hankkeiden tuloksellisuutta ei voitu arvioida kaikkien päätökseen saatettujen tarkastettujen hankkeiden osalta. Hankkeet olivat toiminnassa tarkastusajankohtana, mutta tilintarkastustuomioistuin havaitsi indikaattoreiden valinnassa ja raportoinnissa useita puutteita, jotka rajoittavat mahdollisuuksia käyttää raportoituja tietoja hankkeen tuloksellisuutta koskevien johtopäätösten tekemiseen. EAKR:n tulosindikaattoreiden luonteesta johtuen toimenpideohjelmien tavoitteiden saavuttaminen ei myöskään aina riipu suoraan yksittäisten hankkeiden tuloksellisuudesta (kohdat 62–67).

102

EAKR:n vaatimukset eivät koske rahoitettujen kulttuurikohteiden fyysistä säilyttämistä. Vaikka kulttuuriperintökohteet vaativat jatkuvaa ylläpitoa ja niiden säilyttämiseen liittyy useita riskejä, yhdessäkään tarkastetuista EAKR-hankkeista ei tarvinnut osoittaa, miten kulttuurikohde säilytetään hankkeen päättymisen jälkeen, eikä esittää ylläpitosuunnitelmaa EU‑rahoitusta haettaessa. Lisäksi EAKR:sta ei voida rahoittaa uhanalaisten kohteiden säilyttämistä, ellei työllä odoteta olevan välittömiä taloudellisia ja sosiaalisia vaikutuksia. Tämä ei ole mahdollista myöskään Luova Eurooppa ‑puiteohjelman avulla. Rahoittaminen oli sen sijaan mahdollista EU:n aiemman Rafael-rahaston avulla. Niiden kohteiden osalta, joille massaturismi on jo nyt ongelma, taloudellisten vaikutusten aikaansaaminen, joka usein toteutetaan matkailun edistämisstrategioiden avulla, voisi haitata kohteiden säilyttämistä (kohdat 68–75).

103

EU on viime aikoina lisännyt toimiaan kulttuuriperinnön säilyttämisen varmistamiseksi. EAKR:n kehyksessä ei kuitenkaan edellytetä, että jäsenvaltiot sisällyttävät EU:n lainsäädännössä edellytettyihin kansallisiin tai alueellisiin riskinarviointeihinsa kulttuuriperintökohteita, jotka ovat luonnonkatastrofeille altteimpia kulttuurikohteita (kohdat 76–78).

104

Tarkastetut kulttuurikohteet ovat yleensä riippuvaisia julkisista tuista voidakseen toimia ja rahoittaa investointikustannuksensa. EAKR-kehys ei kannusta tuensaajia lisäämään tulojaan. EAKR:n vaatimukset tuloja tuottaville hankkeille merkitsevät sitä, että mitä suuremmat hankkeen nettotulot ovat, sitä vähemmän EU:n tukea annetaan. Tuloja tuottavia toimia kannustettiin harvoin myös tarkastetuissa valintamenettelyissä(kohdat 79–88).

105

Hankeseuranta on vähäistä hankkeen päättymisen jälkeen. Tarkastuskäynnin kohteena olleiden jäsenvaltioiden seurantajärjestelmät mahdollistavat hankkeiden tuloksellisuuden tapauskohtaisen tarkastamisen EU:n lainsäädännössä edellytetyn viisivuotiskauden aikana, mutta sen jälkeen hankkeiden tuloksellisuutta ei enää seurata. Hankkeiden tuloksellisuus ei myöskään vaikuttanut tuensaajien saamien EAKR:n varojen määrään yhdessäkään tarkastetussa hankkeessa (kohdat 89–93).

Suositus 3 – Vahvistetaan EAKR:sta rahoitettujen kulttuurikohteiden taloudellista kestävyyttä

Jotta tuensaajia ei estettäisi kasvattamasta omia tulojaan, komission olisi tarkasteltava ja ehdotettava yksinkertaistettuja tukimuotoja kulttuurikohteisiin tehtäville EAKR-investoinneille.

Jotta voidaan vähentää riippuvuutta julkisista tuista, EAKR-rahoituksessa olisi hankkeiden valintavaiheessa suosittava hankkeita, joihin sisältyy suunnitelmia kulttuurikohteiden taloudellisen omavaraisuuden parantamiseksi (esim. omien tulonlähteiden monipuolistaminen ja niiden käytön lisääminen).

Tavoiteajankohta: ennen ohjelmakauden 2021–2027 toimenpideohjelmista käytäviä neuvotteluja.

Suositus 4 – Ryhdytään tarkemmin kohdennettuihin toimiin kulttuuriperintökohteiden suojelemiseksi

Komission olisi toimenpideohjelmista neuvotellessaan suositeltava, että jäsenvaltiot sisällyttävät kulttuuriperintökohteet yhteisiä säännöksiä koskevassa asetusehdotuksessa edellytettyihin kansallisiin tai alueellisiin katastrofiriskien hallintasuunnitelmiin. Tämä kannustaisi viranomaisia tunnistamaan kulttuuriperintökohteiden säilyttämiseen liittyvät riskit ja suunnittelemaan asianmukaisia lieventämistoimenpiteitä.

Tavoiteajankohta: ennen ohjelmakauden 2021–2027 toimenpideohjelmista käytäviä neuvotteluja.

Tilintarkastustuomioistuimen II jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Iliana Ivanovan johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 26. helmikuuta 2020 pitämässään kokouksessa.

Liitteet

Liite I – Yleiskatsaus kulttuuripalveluihin liittyviin julkisiin menoihin vuonna 2017

Kulttuuripalvelujen menot kansalaista kohti ja prosentteina julkisten menojen kokonaismäärästä

Kulttuuripalveluihin tehdyt pääomainvestoinnit (absoluuttinen määrä ja prosenttiosuus kaikista kulttuuripalveluihin liittyvistä julkisista menoista)

Liite II – EU:n rahastot, joilla on kulttuurialan tavoitteita

Ohjelma	Ohjelman nimi	Ohjelmasta vastaava PO	Yleisten tavoitteiden määrä	Edellisistä ne, joissa kulttuuri mainitaan	Erityis­tavoitteiden tai investointi­prioriteettien lukumäärä	Edellisistä ne, joissa on kulttuuri­sisältöä	Viittaa EU:n kulttuuriohjelmaan?	Onko kulttuuri­kohteisiin tehtäviin investointeihin käytettävissä varoja?
Monivuotisen rahoituskehyksen otsake 1A Kasvua ja työllisyyttä edistävä kilpailukyky
Horisontti 2020 ‑puiteohjelma	Tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelma	RTD	1	0	16	0	Ei	Ei
Verkkojen Eurooppa ‑väline	Verkkojen Eurooppa ‑väline	MOVE	2	0	8	0	Ei	Ei
Erasmus+	Koulutus-, nuoriso- ja urheilualan EU‑ohjelma	Koulutuksen, nuorisoasioiden, urheilun ja kulttuurin pääosasto	6	0	13	1	Ei	Ei
ESIR-rahasto	Euroopan strategisten investointien rahasto / EU:n takuurahasto	ECFIN	7	1	27	1	Ei	Kyllä
Monivuotisen rahoituskehyksen otsake 1B Taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen koheesio
EAKR	Euroopan aluekehitys­rahasto	REGIO	1	0	40	4	Ei	Kyllä
ESR	Euroopan sosiaalirahasto	EMPL	0	0	20	0	Ei	Ei
Koheesio­rahasto	Koheesio­rahasto	REGIO	1	0	16	0	Ei	Ei
Monivuotisen rahoituskehyksen otsake 2: Kestävä kasvu: luonnonvarat
Maaseutu­rahasto	Euroopan maaseudun kehittämisen maatalous­rahasto	AGRI	3	0	27	2	Ei	Kyllä
EMKR	Euroopan meri- ja kalatalous­rahasto	MARE	4	0	17	1	Ei	Kyllä
LIFE	Ympäristö- ja ilmastotoimien ohjelma	ENV	4	0	22	0	Ei	Ei
Monivuotisen rahoituskehyksen otsake 3: Turvallisuus ja kansalaisuus
Kansalaisten Eurooppa	Kansalaisten Eurooppa	HOME	2	0	2	0	Ei	Ei
Luova Eurooppa	Luova Eurooppa ‑ohjelma	EAC	2	2	4	4	Kyllä	Ei

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin EU:n asetusten, aiheeseen liittyvien tarjouspyyntöjen ja kulttuuria koskevan Euroopan unionin vuoden 2007 toimintasuunnitelman perusteella, sellaisena kuin se on hyväksyttynä 16. marraskuuta 2007 annetulla neuvoston päätöslauselmalla.

Liite III – Tarkastetut toimintalinjat ja niihin liittyvät toimenpideohjelmat

Tarkastetut toimenpideohjelmat

Ohjelmakausi	Jäsenvaltio	Toimenpideohjelma	Otsikko	Tarkastetut toimintalinjat
2014–2020	Portugali	2014PT16M2OP002	Centron alue	Toimintalinja 7 Alueiden kestävyyden varmistaminen Toimintalinja 9 Kaupunkiverkon vahvistaminen
	Italia	2014IT16RFOP001	Kulttuuri ja kehitys	Toimintalinja 1 Kulttuurialan lahjoitusten lisääminen
	Puola	2014PL16M1OP001	Infrastruktuuri ja ympäristö	Toimintalinja VIII Kulttuuriperinnön suojelu ja kulttuuriresurssien kehittäminen
	Ranska	2014FR16M0OP012	Nord-Pas-de-Calais	Toimintalinja 4 Alueen muutoksiin sopeutumista koskevien valmiuksien kehittäminen parantaen samalla sen houkuttelevuutta ja näkyvyyttä
	Kroatia	2014HR16M1OP001	Kilpailukyky ja koheesio	Toimintalinja 6 Ympäristönsuojelu ja resurssien kestävyys
	Romania	2014RO16RFOP002	Alueellinen toimenpideohjelma	Toimintalinja 5 Kaupunkiympäristön parantaminen ja kulttuuriperinnön säilyttäminen, suojelu sekä kestävä hyödyntäminen
	Saksa	2014DE16RFOP008	Mecklenburg-Vorpommern	Toimintalinja 4 Kaupunkialueiden kestävän ja integroidun kehityksen edistäminen
2007–2013	Portugali	2007PT161PO002	Pohjoinen alue	Toimintalinja II Tiettyjen resurssien taloudellinen edistäminen Toimintalinja III Alueellisen ulottuvuuden vahvistaminen Toimintalinja IV Paikallis- ja kaupunkialueiden koheesio
	Italia	2007IT161PO001	Kulttuuri-, luonnon- ja matkailukohteet	Toimintalinja 1 Kulttuuri- ja luonnonperinnön edistäminen ja integrointi alueellisella tasolla
	Puola	2007PL161PO002	Infrastruktuuri ja ympäristö	Toimintalinja XI Kulttuuri ja kulttuuriperintökohteet
	Ranska	2007FR162PO017	Nord-Pas-de-Calais	Toimintalinja 4 Alueellinen ulottuvuus
	Kroatia	2007HR161PO003	Alueellinen kilpailukyky	Toimintalinja 1 Alueellisen infrastruktuurin kehittäminen ja parantaminen ja alueiden houkuttavuuden lisääminen Toimintalinja 2 Kroatian talouden kilpailukyvyn edistäminen
	Romania	2007RO161PO001	Alueellinen toimenpideohjelma	Toimintalinja 5 Kestävä kehitys ja matkailun edistäminen
	Saksa	2007DE162PO010	Niedersachsenin alueohjelma (Lüneburgia lukuun ottamatta)	Toimintalinja 3 Kestävää kasvua edistävän infrastruktuurin tukeminen

Liite IV – Tarkastetut hankkeet

Jäsenvaltio	Hankkeen nimi	Ohjelmakausi	Tarkastus­käynti kyllä/ei	Kohteen tyyppi	Autonomian taso	Tilanne tarkastuksen ajankohtana	EAKR:stä maksettu määrä yhteensä (miljoonaa euroa)*	Tuotos­indikaat­torien määrä	Tulos­indikaat­torien määrä
Portugali	Coimbran yliopisto	2014–2020	Kyllä	Kulttuuriperintö­kohde	Autonominen	Käynnissä	–	1	0
Portugali	Convento Abrantes	2014–2020	Kyllä	Kulttuuriperintö­kohde	Ei autonominen	Käynnissä	–	1	1
Portugali	OLIVA	2007–2013	Kyllä	Uusi kulttuuri-infrastruktuuri	Ei autonominen	Hanke saatu päätökseen vuonna 2015	6,9	12	9
Portugali	Rota das Catedrais	2007–2013	Kyllä	Kulttuuriperintö­kohde	Autonominen	Hanke saatu päätökseen vuonna 2015	1,9	9	7
Portugali	Centro Cultural de Viana	2007–2013	Kyllä	Uusi kulttuuri-infrastruktuuri	Ei autonominen	Hanke saatu päätökseen vuonna 2014	10,7	2	1
Puola	Jasna Góra Częstochowa	2014–2020	Kyllä	Kulttuuriperintö­kohde	Autonominen	Hanke saatu päätökseen vuonna 2018	4,1	2	3
Puola	Toruń – vanha kaupunki	2014–2020	Kyllä	Kulttuuriperintö­kohde	Ei autonominen	Käynnissä	–	5	4
Puola	Euroopan solidaarisuuskeskus, Gdansk	2007–2013	Kyllä	Uusi kulttuuri-infrastruktuuri	Autonominen	Hanke saatu päätökseen vuonna 2014	24,9	1	2
Puola	Neljän kupolin paviljonki, Wroclaw	2007–2013	Kyllä	Kulttuuriperintö­kohde	Autonominen	Hanke saatu päätökseen vuonna 2015	12,2	2	2
Puola	NOSPR Katowice	2007–2013	Kyllä	Uusi kulttuuri-infrastruktuuri	Autonominen	Hanke saatu päätökseen vuonna 2014	33,7	2	2
Italia	Palazzo Lanfranchi, Matera	2014–2020	Kyllä	Kulttuuriperintö­kohde	Ei autonominen	Käynnissä	–	1	1
Italia	Ex Convento di Sant’Antonio	2014–2020	Kyllä	Kulttuuriperintö­kohde	Ei autonominen	Hanke saatu päätökseen vuonna 2017	2,7	1	2
Italia	Teatro di San Carlo di Napoli	2007–2013	Kyllä	Kulttuuriperintö­kohde	Autonominen	Hanke saatu päätökseen vuonna 2010	19,7	0	1
Italia	Villa Campolieto	2007–2013	Kyllä	Kulttuuriperintö­kohde	Autonominen	Hanke saatu päätökseen vuonna 2015	4,2	1	4
Italia	Pompei (Casa dell’ Efebo)	2007–2013	Kyllä	Kulttuuriperintö­kohde	Autonominen	Hanke saatu päätökseen vuonna 2015	0,6	3	1
Romania	Mănăstirea Moldovita	2007–2013	Ei	Kulttuuriperintö­kohde	Autonominen	Hanke saatu päätökseen vuonna 2012	1,1	6	8
Romania	Muzeul Judetean Buzău	2007–2013	Ei	Kulttuuriperintö­kohde	Autonominen	Hanke saatu päätökseen vuonna 2015	4,7	3	11
Romania	Palatul Patriarhiei, Bukarest	2007–2013	Ei	Kulttuuriperintö­kohde	Autonominen	Hanke saatu päätökseen vuonna 2015	12,6	7	1
Ranska	Centre Eurorégional des cultures urbaines (Lille)	2007–2013	Ei	Uusi kulttuuri-infrastruktuuri	Ei autonominen	Hanke saatu päätökseen vuonna 2014	3,6	2	0
Ranska	Halle au sucre (Dunkerque)	2007–2013	Ei	Uusi kulttuuri-infrastruktuuri	Ei autonominen	Hanke saatu päätökseen vuonna 2014	6,9	2	0
Ranska	Musée du Louvre Lens	2007–2013	Ei	Uusi kulttuuri-infrastruktuuri	Autonominen	Hanke saatu päätökseen vuonna 2012	35,0	2	0
Kroatia	Muzej Rijeka (Karlovac)	2007–2013	Ei	Uusi kulttuuri-infrastruktuuri	Autonominen	Hanke saatu päätökseen vuonna 2016	4,7	8	3
Kroatia	Kneževe palače (Zadar)	2007–2013	Ei	Kulttuuriperintö­kohde	Ei autonominen	Hanke saatu päätökseen vuonna 2016	4,7	3	4
Kroatia	Ivanina kuća bajke (Ogulin)	2007–2013	Ei	Uusi kulttuuri-infrastruktuuri	Autonominen	Hanke saatu päätökseen vuonna 2013	0,9	5	3
Saksa	Dom-Museum Hildesheim	2007–2013	Ei	Kulttuuriperintö­kohde	Ei autonominen	Hanke saatu päätökseen vuonna 2015	3,5	0	0
Saksa	Kulturetage Oldenburg	2007–2013	Ei	Uusi kulttuuri-infrastruktuuri	Autonominen	Hanke saatu päätökseen vuonna 2011	2,0	0	0
Saksa	Sprengel Museum Hannover	2007–2013	Ei	Uusi kulttuuri-infrastruktuuri	Ei autonominen	Hanke saatu päätökseen vuonna 2015	11,6	0	0

Huomautus: Indikaattorit viittaavat hankkeiden taloudelliseen, sosiaaliseen tai kulttuuriseen ulottuvuuteen.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin. 

Liite V – Tarkastetut 21 valintamenettelyä

Taulukossa esitetään yleiskatsaus näkökohdista, joita hallintoviranomaiset edellyttävät tuensaajien noudattavan heidän hakiessaan EAKR:n rahoitusta. Taulukossa täsmennetään, pidettiinkö vaatimuksia hyväksyttävyys- tai valintakriteereinä. Hyväksyttävyyskriteerien on täytyttävä, jotta tuensaajia voidaan pitää tukikelpoisina. Kriteereihin on sisällytettävä tukikelpoisuuskriteerit. Jonkin valintakriteerin täyttäminen tuo tuensaajalle edun (lisäpisteiden muodossa), mutta täyttäminen ei ole pakollista.

	Ohjelmakausi 2007–2013			Ohjelmakausi 2014–2020
Hallintoviranomaisten vaatimat näkökohdat / Niiden valintamenettelyjen prosenttiosuus, joissa edellytettiin tuensaajien noudattavan kyseistä näkökohtaa	Hyväksyt­tävyys­kriteerit	Valinta­kriteerit	Keski­määräinen enimmäis­painotus (jos määritetty)	Hyväksyt­tävyys­kriteerit	Valinta­kriteerit	Keski­määräinen enimmäis­painotus (jos määritetty)
Hankkeen taloudellinen vaikutus			23 %			26 %
Hankkeen sosiaalinen vaikutus			17 %			16 %
Kävijämäärän lisääminen			17 %			12 %
Integrointi paikalliseen kehittämisstrategiaan			12 %			13 %
Hankkeen kulttuurinen vaikutus
- hankkeen kulttuurinen laatu			–			11 %
- kulttuuritunnuksen olemassaolo (Unesco tai kansallinen)			10 %			12 %
- osallistuminen EU:n aloitteisiin (tai tunnuksiin)			–			–
- fyysisen toimenpiteen kiireellisyys			11 %			11 %
- vaikutus maineeseen, kulttuuriperinnön edistäminen			–			8 %
Kohteen restaurointi/kunnossapito
- suoritettavien töiden laatu			12 %			15 %
- fyysinen kunnossapito, kunnossapitosuunnitelmat			0 %			–
Taloudellinen kestävyys
- hankkeen kustannustehokkuus			15 %			6 %
- taloudellisen kestävyyden osoittaminen			12 %			7 %

	Näkökohtaa edellytetään 75–100 %:ssa kaikista tarkastetuista valintamenettelyistä
	Näkökohtaa edellytetään 50–75 %:ssa kaikista tarkastetuista valintamenettelyistä
	Näkökohtaa edellytetään 25–50 %:ssa kaikista tarkastetuista valintamenettelyistä
	Näkökohtaa edellytetään alle 25 %:ssa kaikista tarkastetuista valintamenettelyistä
	Näkökohtaa ei edellytetä yhdessäkään tarkastetuista valintamenettelyistä

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Liite VI – Tärkeimmät kulttuurikohteiden kannalta merkitykselliset toimintapoliittiset asiakirjat

Asiakirjan nimi	Asiakirjan tyyppi	Päivämäärä
Tarve asettaa kulttuuriperintö keskeiselle sijalle kaikissa EU:n toimintapolitiikoissa	Neuvoston päätelmät	2018
Kulttuuriperintöä koskeva eurooppalainen toimintakehys	Komission yksiköiden valmisteluasiakirja	2018
Kulttuuriperinnön eurooppalainen teemavuosi	Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös (EU) 2017/864	2017
Kulttuuriteollisuutta ja luovaa alaa koskeva EU:n johdonmukainen politiikka	Euroopan parlamentin päätöslauselma	2016
Tavoitteena kulttuuriperintöä koskeva yhdennetty lähestymistapa Euroopassa	Euroopan parlamentin päätöslauselma	2015
Tavoitteena kulttuuriperintöä koskeva yhdennetty lähestymistapa Euroopassa	Komission tiedonanto	2014
Kulttuuriperintöön liittyvien toimien kartoitus Euroopan unionin toimintapolitiikoissa, ohjelmissa ja toimissa	Komission tiedonanto	2014
Kulttuuriperintö Euroopan kestävän kehityksen strategisena voimavarana	Neuvoston päätelmät	2014
Kulttuurialalta ja luovilta toimialoilta kasvua ja työpaikkoja EU:lle	Komission tiedonanto	2012

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Liite VII – Euroopan kulttuuriperinnön, maailmanperinnön ja kulttuurireittejä koskevien tunnusten pääpiirteet

	Euroopan kulttuuriperintö EU:n alueella 1)	UNESCOn maailmanperintö 2)	Euroopan neuvoston kulttuurireitit 3)
Perustettu	2011	1972	1987
Vastuuviranomaiset	Jäsenvaltiot	Sopimusvaltiot	Euroopan neuvosto, laajennettu osittainen sopimus kulttuurireiteistä (EPA)
Hyväksyttyjen kohteiden/verkostojen määrä	38 kohdetta	1092 kohdetta, 373 EU:ssa	38 vahvistettua eurooppalaista verkostoa
Niiden maiden lukumäärä, joilla on hyväksyttyjä kohteita/verkostoja	18	167	62
Tärkeimmät yleiset periaatteet	Euroopan yhdentymisen, historian, kulttuurin ja arvojen edistäminen	Sellaisten kulttuuriperintökohteiden suojelu, joilla on suuri yleismaailmallinen arvo	Yhteisen eurooppalaisen identiteetin ja arvojen, kulttuurienvälisen vuoropuhelun, eurooppalaisen muistin, historian ja perinnön edistäminen
Tunnuksen keskeiset myöntämisperusteet	Euroopan laajuinen merkitys	Suuri yleismaailmallinen arvo	Eurooppalainen arvo + kansainvälinen ulottuvuus + eurooppalainen muisti, historia ja perintö
Seurantatiheys	Joka neljäs vuosi	joka kuudes vuosi	Joka kolmas vuosi
Arviointi kohteessa	Omien ilmoitusten perusteella	Omien ilmoitusten perusteella	Riippumattoman asiantuntijan suorittama
Tärkeimmät seurattavat näkökohdat	Palaute Euroopan kulttuuriperintötunnuksen omaavalta kohteelta (hyödyt, kävijämäärä jne.), toiminta seuraavalla kaudella, viestintätarpeet	Säilyttämisen tila, hallinnointi, seurantamenettelyt, toiminta, riskit, uusi lainsäädäntö, tunnuksen vaikutus	Verkostojen teemat, toiminta ja hallinnointi, viestintä ja julkaisut, matkailu- ja talousvaikutukset, rahoitustilanne, hallinto
Uhanalaisten kohteiden reaktiivinen seuranta	Ei	Kyllä	Ei
Peruuttamismahdollisuus	Kyllä	Kyllä	Kyllä, yhden vuoden poikkeuksellisen arvioinnin jälkeen

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin seuraavan aineiston perusteella: 1) päätös N:o 1194/2011/EU Euroopan kulttuuriperintötunnusta koskevan Euroopan unionin toimen perustamisesta (EUVL L 303, 22.11.2011, s. 1–9); 2) maailmanperintösopimuksen täytäntöönpanosta annetut vuoden 2017 operatiiviset ohjeet; 3) Euroopan neuvoston kulttuurireittien toimittamat tiedot ja päätöslauselma, joka koskee Euroopan neuvoston kulttuurireittitunnuksen myöntämistä koskevien sääntöjen tarkistamista (CM/Res(2013)67).

Liite VIII – Kulttuurikohteisiin tehtäviä investointeja koskevan EAKR:n kehyksen kehitys

	2007–2013 1)	2014–2020 2)	Komission ehdotus vuosille 2021–2027 3)
Kulttuuri­kohteisiin liittyvien investointien painopisteet	Asetuksessa ei määritelty erityisiä tavoitteita tai investointi­prioriteetteja	Investointiprioriteetti 6c: luonnon- ja kulttuuriperinnön säilyttäminen, suojeleminen, arvostuksen edistäminen ja kehittäminen Investointiprioriteetti 8b: erityisten luonnon- ja kulttuuriresurssien saatavuuden ja kehittämisen parantaminen Investointiprioriteetti 9a: Investoinnit (…) sosiaaliseen infrastruktuuriin (…) parantamalla sosiaali-, kulttuuri- ja virkistyspalvelujen saatavuutta	Erityistavoite 5 i): Yhdennetyn sosiaalisen, taloudellisen ja ympäristöön liittyvän kehityksen, kulttuuriperinnön ja kaupunkialueiden turvallisuuden edistäminen Erityistavoite 5 iii): Yhdennetyn sosiaalisen, taloudellisen ja ympäristöön liittyvän paikallisen kehityksen, kulttuuriperinnön ja turvallisuuden, mukaan lukien maaseutu- ja rannikkoalueilla, edistäminen myös paikallisyhteisöjen omien kehittämishankkeiden avulla.
Menoluokat	058 kulttuuriperinnön säilyttäminen 059 kulttuuri-infrastruktuuri, pois lukien kulttuuripalvelut	094 Julkisen kulttuuri- ja kulttuuriperintöomaisuuden suojelu, kehittäminen ja edistäminen	129 Kulttuuriperinnön ja kulttuuripalvelujen suojelu, kehittäminen ja edistäminen
Tuotos­indikaattorit	Kulttuurikohteille ei ole määritelty keskeistä indikaattoria	Kestävä matkailu Odotettu kävijämäärien lisäys tuettuihin kulttuuri- ja luonnonperintökohteisiin ja muihin kohteisiin	Yleinen indikaattori: RCO 77 – Kulttuuri- ja matkailuinfrastruktuurin kapasiteetti
Tulos­indikaattorit	Kulttuurille ei ole määritelty keskeistä indikaattoria	Asetuksessa ei ole määritetty yhteisiä tulosindikaattoreita	Yleiset indikaattorit: RCR 77 – Matkailijat/kävijät tuetuissa kohteissa RCR 78 – Tuettujen kulttuuri-infrastruktuurien käyttäjät

Lähteet: Euroopan tilintarkastustuomioistuin seuraavan aineiston perusteella: ¹⁾ Asetus (EY) N:o 1083/2006 ja asetus 1828/2006; ²⁾ asetus (EU) N:o 1301/2013; ³⁾ menoluokkien osalta ks. ehdotus yhteisiä säännöksiä koskevaksi asetukseksi, COM(2018) 375 final, liitteet 1–22, 29.5.2018; muiden tietojen osalta ks. ehdotus asetukseksi Euroopan aluekehitysrahastosta ja koheesiorahastosta, liitteet 1 ja 2, COM(2018) 372 final, 29.5.2018.

Liite IX – Otokseen poimittujen toimintalinjojen päätavoitteet ja niiden mittaaminen tulosindikaattoreilla

	Sosiaalinen		Kulttuurinen		Taloudellinen
	2014–2020	2007–2013	2014–2020	2007–2013	2014–2020	2007–2013
Kroatia	Työllisyyden lisääminen	Tulosindikaattori on olemassa, vaikka tavoitetta ei ole määritelty.	Kulttuuriperinnön edistäminen	Tavoitetta ja tulosindikaattoria ei ole määritelty.	Työllisyyden ja matkailijoiden käyttämän rahamäärän lisääminen	Liiketoiminta­ympäristön ja pk‑yritysten kilpailukyvyn kehittäminen
Ranska	Sosiaalisen muutoksen edistäminen	Sosiaalisen yhteen­kuuluvuuden edistäminen	Alueellisen perinnön säilyttäminen ja kehittäminen	Kulttuuriperintö­kohteiden kunnostus ja Louvre-Lens ‑museon rakentaminen	Talouden muutoksen edistäminen	Alueellisen huippuosaamisen ja houkuttelevuuden vahvistaminen
Saksa	Tavoitetta ja tulosindikaattoria ei ole määritelty.	Tulosindikaattori on olemassa, vaikka tavoitetta ei ole määritelty.	Kulttuuriperinnön kestävän käytön parantaminen	Tavoitetta ja tulosindikaattoria ei ole määritelty.	Kaupunkien vetovoiman säilyttäminen	Matkailumahdollisuuksien hyödyntäminen kilpailukyvyn parantamiseksi
Italia	Kulttuuriperinnön käytön edellytysten ja standardien parantaminen	Kulttuuri- ja luonnonresurssien käytön parantaminen	Kulttuuriperinnön tarjonnan edellytysten ja standardien parantaminen	Kulttuuri- ja luonnonresurssien säilyttämisen parantaminen	Kulttuuriperinnön ja matkailun edistäminen kansallisen kasvun edistämiseksi	Alueellisten kohteiden houkuttelevuuden lisääminen
Puola	Kulttuurikohteiden saavutettavuuden parantaminen	Kulttuurin saatavuuden ja kulttuuriperinnön tehokkaan käytön parantaminen	Tavoitetta ja tulosindikaattoria ei ole määritelty.	Kulttuuri-infrastruktuurin parantaminen ja kulttuuriperinnön säilyttäminen	Taloudellisen kilpailukyvyn parantaminen	Puolan houkuttelevuuden lisääminen
Portugali	Asukkaiden tyytyväisyyden lisääminen	Paikallinen ja kaupunkien yhteenkuuluvuus vahvistamalla kollektiivisia palveluja	Kulttuuriperinnön vahvistamisen edistäminen	Kulttuurin ja luovuuden edistäminen	Alueen vahvistaminen matkailukohteena	Tiettyjen resurssien taloudellinen edistäminen
Romania	Elämänlaadun parantaminen	Työpaikkojen luominen matkailun kehittämisen avulla	Kulttuuriperinnön ja ‑identiteetin säilyttäminen ja hyödyntäminen	Kulttuuriperinnön restaurointi ja kestävä hyödyntäminen	Paikallisyhteisöjen kehittämisen tukeminen	Kestävä kehitys ja matkailun edistäminen

	Ei tulosindikaattoria tälle tavoitteelle
	1–2 tulosindikaattoria
	Vähintään 3 tulosindikaattoria

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Lyhenteet

EAKR: Euroopan aluekehitysrahasto

ERI-rahastot: Euroopan rakenne- ja investointirahastot

PO: Pääosasto

Sanasto

Euroopan rakenne- ja investointirahastot (ERI-rahastot): EU:n viisi keskeistä rahastoa, joista tuetaan taloudellista kehitystä koko EU:n alueella: Euroopan aluekehitysrahasto, Euroopan sosiaalirahasto, koheesiorahasto, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto sekä Euroopan meri- ja kalatalousrahasto. Niitä koskevat samat säännöt.

Kulttuuritavoite: Tavoitteena on suojella ja edistää aineellista ja aineetonta kulttuurista monimuotoisuutta (kulttuurikohteet, musiikkiesitykset, taidenäyttelyt jne.).

Kumppanuussopimus: EU:n meno-ohjelmaan liittyvä sopimus komission ja jäsenvaltion tai kolmannen valtion välillä. Sopimuksessa selostetaan esimerkiksi strategiset suunnitelmat, investointiprioriteetit, kaupan ehdot tai kehitysavun säännöt.

Sosiaalinen tavoite: Tavoitteena on tarjota pääsy kulttuurikohteisiin kaikille yhteiskuntaryhmille (myös muita heikommassa asemassa oleville ja vammaisille henkilöille), demokratisoida tiedonhankinta sekä edistää koulutusta ja työllisyyttä.

Taloudellinen tavoite: Tavoite, joka liittyy yleensä tuottavuuteen ja/tai työllisyyteen.

Toimenpideohjelma: EU:n rahoittamien koheesiohankkeiden täytäntöönpanoa koskevat peruslinjaukset tietyllä kaudella. Niistä käyvät ilmi komission ja yksittäisten jäsenvaltioiden välisissä kumppanuussopimuksissa sovitut prioriteetit ja tavoitteet.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi tilintarkastustuomioistuimen II tarkastusjaosto, jonka vastuualueeseen kuuluvat yhteenkuuluvuutta, kasvua ja osallisuutta tukevien investointien menoalat. Jaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Iliana Ivanova. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Pietro Russon johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Chiara Cipriani; kabinettiavustaja Benjamin Jakob; toimialapäällikkö Emmanuel Rauch; tehtävävastaava Sara Pimentel; tarkastajat Ana Popescu, Bernard Witkos, Dana Smid Foltynova, Jussi Bright, Paulo Manuel Carichas, Sabine Maur‑Helmes, Thierry Lavigne ja Tristan Le Guen. Kielellisissä kysymyksissä avustivat Hannah Critoph ja Richard Moore.

Vasemmalta oikealle: Sabine Maur‑Helmes, Tristan Le Guen, Chiara Cipriani, Benjamin Jakob, Pietro Russo, Emmanuel Rauch, Sara Pimentel, Jussi Bright, Dana Smid Foltynova.

Loppuviitteet

¹ ”Cultural Heritage”, erityiseurobarometri nro 466, Euroopan komission teettämä tutkimus, joulukuu 2017.

² Komission tiedonanto kulttuuria kansainvälistyvässä maailmassa koskevasta Euroopan toimintasuunnitelmasta, COM(2007) 242 final, 10.5.2007.

³ Eurostat, Culture statistics, neljäs painos, 2019, s. 64.

⁴ Eurooppa-neuvoston kokous 14. joulukuuta 2017, EUCO 19/1/17.

⁵ Uusi strateginen ohjelma vuosiksi 2019–2024, Eurooppa-neuvosto.

⁶ SEU‑sopimus, 3 artiklan 3 kohta.

⁷ SEUT-sopimus, 167 artiklan 1 kohta.

⁸ SEUT-sopimus, 167 artiklan 4 kohta, ”Unioni ottaa kulttuuriin liittyvät näkökohdat huomioon muiden perussopimusten määräysten mukaisessa toiminnassaan, erityisesti kulttuuriensa monimuotoisuuden vaalimiseksi ja edistämiseksi”.

⁹ Komission tiedonanto kulttuuria kansainvälistyvässä maailmassa koskevasta Euroopan toimintasuunnitelmasta, COM(2007) 242 final, 10.5.2007.

¹⁰ Komission tiedonanto Euroopan uusi kulttuuriohjelma, COM(2018) 267 final, 22.5.2018.

¹¹ Neuvoston päätelmät kulttuurialan työsuunnitelmasta kaudelle 2019–2022 (EUVL C 460, 21.12.2018, s. 12–25).

¹² “Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development”, hyväksytty YK:ssa 25. syyskuuta 2015.

¹³ SEU‑sopimus, 3 artiklan 3 kohta.

¹⁴ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1295/2013, annettu 11 päivänä joulukuuta 2013, Luova Eurooppa ‑ohjelman (2014–2020) perustamisesta (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 221–237). Luova Eurooppa ‑ohjelmaan kuuluu myös audiovisuaaliala.

¹⁵ Asetus (EU) N:o 1301/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, Euroopan aluekehitysrahastoa ja Investoinnit kasvuun ja työpaikkoihin ‑tavoitetta koskevista erityissäännöksistä (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 289–302).

¹⁶ Tilintarkastustuomioistuimen katsaus tuloksellisuuden edistämisestä koheesioalalla, kesäkuu 2019, kohdat 16–18.

¹⁷ Komission kertomus kulttuurialan työsuunnitelman 2011–2014 täytäntöönpanosta ja tarkoituksenmukaisuudesta, COM(2014) 535 final, 25.8.2014, s. 12, ja komission kertomus kulttuuria koskevan Euroopan toimintasuunnitelman täytäntöönpanosta, COM(2010) 390 final, 19.7.2010, s. 8.

¹⁸ Ks. Luova Eurooppa ‑ohjelma, 24 artikla.

¹⁹ ”Vuotuinen tuloksellisuuden arviointi – Kulttuurimenot”, vastuuvapautta koskevan asiakirjan liite, Ranskan valtiovarainministeriö, 2018, s. 223.

²⁰ Komission yksiköiden valmisteluasiakirja, SWD(2018) 491 final, 5.12.2018.

²¹ Asetus (EU) N:o 1301/2013 Euroopan aluekehitysrahastosta, sellaisena kuin se on muutettuna unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä 18 päivänä heinäkuuta 2018 annetulla asetuksella (EU, Euratom) N:o 2018/1046 (EUVL L 193, 30.7.2018, s. 1–222), 3 artiklan 1 kohta.

²² “Panel Report on Monitoring” on the European Heritage label, 19. joulukuuta 2016.

²³ Euroopan parlamentin päätöslauselma Luova Eurooppa ‑ohjelman perustamisesta, P8_TA(2017)0062, 2. maaliskuuta 2017.

²⁴ Asetus (EU) N:o 1303/2013 rakennerahastoja koskevista yleisistä säännöksistä (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 320–469).

²⁵ Päätös N:o 1855/2006/EY, tehty 12 päivänä joulukuuta 2006, Kulttuuri-ohjelman perustamisesta (2007–2013) (EUVL L 372, 27.12.2006, s. 1–11).

²⁶ Mapping of Cultural Heritage actions in the European Union policies, programmes and activities, vuoden 2014 versio (https://www.europa-creativa.eu/Files/uploads/29-2014-heritage-mapping_en.pdf) ja päivitys vuodelta 2017 (https://ec.europa.eu/culture/sites/culture/files/2014-heritage-mapping-version-2017_en.pdf).

²⁷ Ks. edellinen alaviite, vuosien 2014 ja 2017 versiot, s. 2.

²⁸ Euroopan tilastojärjestelmän kulttuurialan verkoston (ESSnet-Culture) loppuraportti, 2012.

²⁹ Ks. esim. Guide to culture statistics, Eurostat, vuoden 2018 painos.

³⁰ Erityiskertomus nro 2/2017 ”Koheesioalan kauden 2014–2020 kumppanuussopimuksia ja ohjelmia koskevat komission neuvottelut: varat kohdennetaan paremmin Eurooppa 2020 ‑strategian painopisteisiin, mutta tuloksellisuuden mittausjärjestelyt ovat entistä monimutkaisempia”.

³¹ Tilintarkastustuomioistuimen lausunto nro 6/2018, kohta 59.

³² Programma di Azzione e Coezione Complementare al PON Cultura e Sviluppo 2014–2020.

³³ Ks. kohta 07.

³⁴ Sopimus Euroopan unionista, 3 artiklan 3 kohta.

³⁵ Commission Services Line-To-Take for Desk Officers, Definition of ”small-scale” in relation to infrastructure under the ERDF Regulation (komission yksiköiden toimintaohjeet virkamiehille, infrastruktuureja koskeva ”pienimuotoisen” määritelmä EAKR-asetuksessa), versio 1.0, 7. heinäkuuta 2014.

³⁶ Puolan valtuuskunnan neuvostolle esittämä tiedonanto, joka koskee tarvetta korottaa Euroopan aluekehitysrahaston puitteissa vuosina 2014–2020 toteutettavien pienimuotoisten kulttuuri-infrastruktuurien enimmäisarvoa, 8561/15, 6. toukokuuta 2015.

³⁷ Temaattinen tavoite 2, ”Tieto- ja viestintäteknologian käyttömahdollisuuksien, käytön ja laadun parantaminen”.

³⁸ Temaattinen tavoite 3, ”Pk‑yritysten kilpailukyvyn parantaminen”.

³⁹ Euroopan parlamentin päätöslauselma Luova Eurooppa ‑ohjelman perustamisesta, P8_TA (2017) 0062, 2. maaliskuuta 2017; Luonnos Euroopan parlamentin lainsäädäntöpäätöslauselmaksi ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Luova Eurooppa ‑ohjelman perustamisesta (2021–2027), A8-0156/2019, 4.3.2019.

⁴⁰ Neuvoston päätelmät kulttuuri- ja luovien alojen vaikutuksesta innovoinnin, talouden kestävyyden ja sosiaalisen osallisuuden lisäämisessä (EUVL C 172, 27.5.2015, s. 13–16).

⁴¹ Kulttuurista ja Eurooppa-asioista vastaavien EU:n jäsenvaltioiden ministerien epävirallisessa kokouksessa hyväksytty yhteinen julkilausuma Euroopan kulttuuriperinnön suojelusta, Pariisi, 3. toukokuuta 2019.

⁴² Erityiskertomus nro 2/2017, kohdat 116 ja 117: ”Koheesioalan kauden 2014–2020 kumppanuussopimuksia ja ohjelmia koskevat komission neuvottelut: varat kohdennetaan paremmin Eurooppa 2020 strategian painopisteisiin, mutta tuloksellisuuden mittausjärjestelyt ovat entistä monimutkaisempia”, kohdat 116 ja 117.

⁴³ Commission’ draft thematic guidance fiche for desk officers, “support to culture, tourism and sport related investments” (komission luonnos aihekohtaisiksi ohjeiksi asiasta vastaaville virkamiehille, ”tuki kulttuuriin, matkailuun ja urheiluun liittyville investoinneille”), versio 1–13.5.2013.

⁴⁴ Venetsian julistus, International Charter for the conservation and restoration of monuments and sites, 1964; Krakovan julistus, Principles for the Conservation and Restoration of Built Heritage, 2000.

⁴⁵ Management Guidelines for World Heritage Sites, ICCROM, UNESCO, ICOMOS, 1998, ja ICOMOS, Evaluations of Nominations of Cultural and Mixed Properties, Report for the World Heritage Committee, 43. istunto, WHC-19/43.COM/INF.8B1, 2019.

⁴⁶ Venetsian julistus, 4 artikla.

⁴⁷ Euroopan komissio, Safeguarding Cultural Heritage from Natural and Man-Made Disasters, A comparative analysis of risk management in the EU, 2018.

⁴⁸ Kollegio hyväksyi ja julkaisi raportointiohjeet joulukuussa 2019 (EUVL C 428, 20.12.2019, s. 8–33).

⁴⁹ Päätös N:o 2228/97/EY kulttuuriperintöä koskevasta yhteisön toimintaohjelmasta (EYVL L 305, 8.11.1997, s. 31–38).

⁵⁰ Ks. kohta 59.

⁵¹ Direktiivi 2011/92/EU tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2014/52/EU (EUVL L 124, 25.4.2014, s. 1–18), 3 artiklan d kohta.

⁵² Direktiivi 2012/27/EU energiatehokkuudesta, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä (EU) 2018/844 (EUVL L 156, 19.6.2018, s. 75–91), 7 artikla.

⁵³ ICOMOS, European Quality Principles for EU‑funded interventions with potential impact upon cultural heritage, 2019.

⁵⁴ Yhteisiä säännöksiä koskeva asetus, 125 artiklan 3 kohdan d alakohta.

⁵⁵ Yhteisiä säännöksiä koskeva asetus, 61 artikla.

⁵⁶ 67 artiklan 3 kohdan d alakohta, COM(2018) 375 final.

⁵⁷ Ks. myös tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 6/2018, kohta 97.

⁵⁸ Louvre Lens, «5 ans de gratuité de la galerie du temps et du pavilion de verre: bilan et perspectives», maaliskuu 2018, s. 12.

⁵⁹ Ranskan alueellinen ylin tarkastuselin, Nord/Pas-de-Calais/Picardie, Établissement public de coopération culturelle ”Louvre-Lens”, Exercices 2011 et suivants, Relevé d’observations définitives, 2015, s. 9.

⁶⁰ Yhteisiä säännöksiä koskeva asetus, 71 artikla.

⁶¹ Tilintarkastustuomioistuimen katsaus tuloksellisuuden edistämisestä koheesioalalla, kesäkuu 2019, kohdat 54–56.

Tarkastuksen eteneminen

Tapahtuma	Päivämäärä
Tarkastuksen suunnittelumuistio hyväksytty / tarkastus alkoi	12.12.2018
Kertomusluonnos lähetetty virallisesti komissioon (tai muulle tarkastuskohteelle)	6.1.2020
Lopullinen kertomus hyväksytty kuulemismenettelyn jälkeen	26.2.2020
Komission (tai muun tarkastuskohteen) viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä	24.3.2020

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2020

PDF	ISBN 978-92-847-4426-8	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/065226	QJ-AB-20-005-FI-N
HTML	ISBN 978-92-847-4439-8	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/231368	QJ-AB-20-005-FI-Q

TEKIJÄNOIKEUDET

© Euroopan unioni, 2020.

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätöksellä nro 6-2019, joka koskee avoimen datan politiikkaa ja asiakirjojen uudelleen käyttämistä, pannaan täytäntöön datan ja asiakirjojen uudelleenkäyttöä koskevat tilintarkastustuomioistuimen periaatteet.

Ellei toisin ilmoiteta (esimerkiksi yksittäisissä tekijänoikeusilmoituksissa), Euroopan tilintarkastustuomioistuimen sisältöihin, jotka EU omistaa, myönnetään käyttöoikeudet Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licence ‑käyttöoikeuden nojalla. Tämä merkitsee, että uudelleenkäyttö on sallittua, jos sisällön tuottaja mainitaan asianmukaisesti ja sisältöön tehdyistä muutoksista ilmoitetaan. Uudelleenkäyttäjä ei saa vääristää asiakirjojen alkuperäistä merkitystä tai sanomaa. Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa mistään seurauksista, jotka johtuvat uudelleenkäytöstä.

Uudelleenkäyttäjän on hankittava tarvittavat lisäoikeudet, jos tietty sisältö esittää tunnistettavissa olevia henkilöitä esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen henkilöstöstä otetuissa valokuvissa tai jos sisällössä on mukana kolmansien tahojen töitä. Jos tällainen lisäoikeus saadaan, yllä mainittu yleinen käyttöoikeus peruuntuu. Lisäoikeutta koskevassa luvassa on selvästi ilmoitettava käyttöoikeuden rajoitukset.

Jos sisällöt eivät ole EU:n omaisuutta, voi olla, että lupa niiden käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä suoraan asianomaisilta tekijänoikeuksien haltijoilta.

Kuva laatikossa 1: © Capital Europeia da Cultura Guimarães 2012.

Kuva 2: Kuvakkeet: Pixel perfect, https://flaticon.com.

Kuvat laatikossa 3: © Katowicen kaupunki.

Kuva laatikossa 4: © Valokuvaaja Luciano Romano.

Kuva laatikossa 7: © Valokuvaaja Henrique Patricio.

Kuva 1 laatikossa 10: Lähde: Scheda ispettiva, Casa dell’Efebo I 7, 11, Parco Archeologico di Pompei.

Kuva 2 laatikossa 10: Lähde: Relazione tecnica, Casa dell’Efebo, tammikuu 2016, Parco Archeologico di Pompei.

Tietokoneohjelmistot tai asiakirjat, joihin kohdistuu teollisoikeuksia, kuten patentteja, tavaramerkkejä, rekisteröityjä malleja, logoja ja nimiä, eivät kuulu Euroopan tilintarkastustuomioistuimen uudelleenkäyttöperiaatteiden piiriin, eikä niiden käyttöön anneta lupaa.

EU:n toimielinten verkkosivuilla (joiden verkkotunnuksen loppuosa on europa.eu) on linkkejä ulkopuolisille verkkosivuille. Koska Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa näistä sivustoista, on suositeltavaa, että tutustutte niiden tietosuoja- ja tekijänoikeusperiaatteisiin.

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logon käyttäminen

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logoa ei saa käyttää ilman tilintarkastustuomioistuimen ennakkosuostumusta.

Yhteydenotot EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Tietoa EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1952 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.