Tematsko izvješće
06 2020

„Održiva gradska mobilnost u EU-u: pravi napredak nije moguć bez predanosti država članica”

O ovom izvješću Održiva gradska mobilnost jedan je od glavnih izazova s kojima se suočavaju gradovi u EU-u i važna je tema za mnoge građane. Cestovni promet jedan je od glavnih uzroka onečišćenja zraka i emisija stakleničkih plinova u gradskim područjima te društveni trošak prometnog zagušenja svake godine iznosi približno 270 milijardi eura.
Komisija je 2013. donijela Paket za urbanu mobilnost i osigurala više financijskih sredstava za čist gradski prijevoz – približno 13 milijardi eura za razdoblje 2014. – 2020. – kako bi takav prijevoz postao održiviji.
Na temelju revizijskih aktivnosti na razini Komisije i u osam različitih gradova u Njemačkoj, Italiji, Poljskoj i Španjolskoj Sud nije pronašao naznake da su gradovi u EU-u bitno promijenili svoj pristup te je utvrdio da nema jasnog trenda prelaska na održivije vrste prijevoza.
Sud preporučuje Komisiji da od država članica prikuplja i potom objavljuje još više podataka o gradskoj mobilnosti, kao i da pristup financiranju uvjetuje postojanjem utemeljenih planova gradske mobilnosti.

Ova publikacija dostupna je na 23 jezika u sljedećem formatu:
PDF
PDF General Report

Sažetak

I

Održiva gradska mobilnost jedan je od glavnih izazova s kojima se suočavaju gradovi u EU-u i važna je tema za mnoge građane EU-a. Postoje snažne poveznice između održivije gradske mobilnosti te gospodarskog rasta i smanjenog onečišćenja okoliša.

II

Glavni su izvor financijskih sredstava EU-a za gradsku mobilnost europski strukturni i investicijski fondovi (ESI fondovi), iz kojih je u razdoblju 2014. – 2020. za tu namjenu izdvojen iznos od 16,3 milijarde eura. Osim toga, iz Instrumenta za povezivanje Europe (CEF) u sektoru prometa izdvojeno je 200 milijuna eura za niz većih gradova u EU-u.

III

Gradska mobilnost tema je koja utječe na mnoge građane EU-a kojima su vrijeme i novac potrošeni na putovanje bitna stavka. EU ulaže znatna financijska sredstva kako bi pomogao gradovima da poboljšaju mobilnost i učine je održivijom. Izvješće Suda trebalo bi pomoći Komisiji, državama članicama i gradovima da djelotvornije i učinkovitije iskoriste financijska sredstva u savladavanju relevantnih izazova, posebice u kontekstu komunikacije Komisije „Zeleni plan” iz prosinca 2019., koja je objavljena nakon provedbe revizije.

IV

Države članice i njihovi gradovi odgovorni su za upravljanje gradskom mobilnošću na održiv način. Uloga je Komisije ograničena, ali kako bi odgovorila na važnost tog pitanja, nakon donošenja Paketa za gradsku mobilnost iz 2013. godine Komisija je izradila niz dokumenata o politikama i smjernica te je povećala financijska sredstva koja izdvaja za projekte u tom području.

V

Sud je ispitao u kojoj je mjeri potpora EU-a djelotvorno doprinijela poboljšanju gradske mobilnosti na održiv način. Sud je posebno procijenio sljedeće: jesu li gradovi EU-a ostvarili napredak prema poboljšanju održive gradske mobilnosti otkako je 2013. donesen Paket za gradsku mobilnost; jesu li gradovi slijedili smjernice EU-a i usmjerili financijska sredstva EU-a kako bi ostvarili održiviju gradsku mobilnost; jesu li se projekti koje je Sud ispitao zasnivali na utemeljenim strategijama i pokazali djelotvornima.

VI

Sud je svjestan da će za ostvarenje znatnih poboljšanja održive gradske mobilnosti možda biti potrebno više vremena. Međutim, ni šest godina nakon što je Komisija pozvala na ozbiljan zaokret ne postoji jasan pokazatelj da su gradovi bitno promijenili svoj pristup. Naime, nema jasnog trenda prelaska na održivije vrste prijevoza. Iako su gradovi uspostavili niz inicijativa kako bi povećali kvalitetu i količinu javnog prijevoza, nije ostvareno znatno smanjenje uporabe osobnih automobila. Neki pokazatelji kvalitete zraka blago su se poboljšali, no emisije stakleničkih plinova iz cestovnog prometa i dalje postojano rastu te u mnogim gradovima i dalje prekoračuju sigurne razine koje je utvrdio EU.

VII

Zbog nepostojanja zakonodavne obveze smjernice Komisije u mnogim su se državama članicama i gradovima tek ograničeno primjenjivale, osobito u pogledu izrade „planova održive gradske mobilnosti”. Osim toga, ne postoji ni zahtjev kojim bi se pristup financijskim sredstvima EU-a uvjetovao prethodnim donošenjem tih planova, iako su dvije države članice koje je Sud posjetio odredile taj uvjet na nacionalnoj razini.

VIII

Neke države članice i neki gradovi nisu djelotvorno nadopunili financijska sredstva EU-a odgovarajućim sredstvima kako bi zajamčili odgovarajuće funkcioniranje i održavanje svoje mreže javnog prijevoza. Do povećanja troškova može doći i zbog toga što linije nisu uvijek tehnički interoperabilne. Osim toga, politike gradske mobilnosti na lokalnim razinama nisu uvijek u skladu s ciljem održivije gradske mobilnosti. Sud je pronašao primjere pozitivnih inicijativa usmjerenih na održivu gradsku mobilnost, no za njih je obično bila potrebna znatna politička volja, kao i ulaganje znatnih komunikacijskih napora kako bi građani prihvatili te inicijative.

IX

Sud je utvrdio da projekti koje je ispitao i koji su se financirali sredstvima EU-a nisu bili djelotvorni onoliko koliko se očekivalo, i to zbog nedostataka u njihovoj izradi i provedbi. Ti projekti nisu se uvijek zasnivali na utemeljenim strategijama gradske mobilnosti, kojima su često nedostajali temeljni podatci i odgovarajuće analize, relevantne ciljne vrijednosti te koordinacija s drugim planovima i susjednim općinama.

X

Na temelju tih zaključaka Sud Komisiji predlaže sljedeće:

  • da se nadoveže na svoja prethodna iskustva kako bi objavljivala kvalitetnije podatke o gradskoj mobilnosti i o tome u kojoj su mjeri najvažniji gradovi u EU-u donijeli planove održive gradske mobilnosti; i
  • da pristup financijskim sredstvima EU-a uvjetuje postojanjem planova održive gradske mobilnosti.

Uvod

Održiva gradska mobilnost i njezina važnost

01

Gradska mobilnost u ovom izvješću odnosi se na lakoću kojom se ljudi mogu kretati od jednog do drugog odredišta u gradskim područjima s pomoću dostupne prometne mreže i usluga. Mnogo je čimbenika koji utječu na obrasce gradske mobilnosti, kao što su demografija, uporaba zemljišta, strukture upravljanja, dostupnost javnog prijevoza, uporaba automobila i lokalno gospodarstvo.

02

Upravljanje gradskom mobilnošću važan je izazov za gradska područja. Projektanti i tvorci politika, osim s neizbježnim financijskim ograničenjima, suočavaju se i s mnoštvom često suprotstavljenih zahtjeva: održavanje visoke kvalitete života uz istodobno stvaranje privlačnog okruženja za poduzeća, ograničavanje prometa u osjetljivim područjima a da se pritom ne ograničava potrebno kretanje robe i osoba1.

03

Gradska mobilnost izložena je mnogim izazovima, od kojih je prometno zagušenje jedan od najtežih. Postoje opsežna ekonomska istraživanja koja upućuju na to da je društveni trošak prometnog zagušenja visok (u EU-u se procjenjuje na 270 milijardi eura godišnje2) i da će vjerojatnost gospodarskog rasta biti veća u onim gradskim područjima u kojima je promet protočniji. Rezultati jedne studije pokazuju da bi se u regijama s visokom razinom prometnog zagušenja postizanjem slobodnog protoka prometa produktivnost radnika mogla povećati za čak 30 %3. S obzirom na to da se prometno zagušenje u EU-u često javlja unutar gradskih područja i oko njih, taj problem utječe na većinu stanovnika u EU-u. Međutim, iskustvo pokazuje da povećanje kapaciteta cesta u gradskim područjima dovodi do povećanja prometa, a time i većeg prometnog zagušenja pa je rješenje potrebno potražiti primjenom drukčijih pristupa.

04

U mnogim europskim gradovima bilježi se loša kvaliteta zraka i redovito se prekoračuju granične vrijednosti za zaštitu ljudskog zdravlja propisane Direktivom o kvaliteti zraka4. Čak 96 % građana EU-a koji žive u gradskim područjima izloženo je razinama onečišćujućih tvari u zraku koje Svjetska zdravstvena organizacija (WHO) smatra štetnima za zdravlje. Europska komisija (Komisija) procijenila je 2013. godine da ukupni zdravstveni troškovi prouzročeni onečišćenjem zraka iznose nekoliko stotina milijardi eura na godinu. Onečišćenje ujedno negativno utječe na biološku raznolikost. Isto tako, u nedavno provedenim studijama upućuje se na to da je nedostatak fizičkog kretanja ozbiljna negativna posljedica putovanja automobilom.

05

Cestovni promet jedan je od glavnih uzroka onečišćenja zraka5 i emisija stakleničkih plinova. Na primjer, najveći je izvor emisija dušikovih oksida (NO i NO2) i drugi najveći izvor emisija ugljikova monoksida i lebdećih čestica. Gradska područja izvor su 23 % emisija CO2 iz prometa. Osim onečišćenja zraka i emisija CO2, promet je odgovoran i za onečišćenje bukom.

06

S obzirom na učinak gradske mobilnosti na gospodarski rast i okoliš, EU promiče gradsku mobilnost koja je održiva. Riječ je o razvoju strategija kojima se potiče približavanje čišćim i održivijim vrstama prometa, poput pješačenja, vožnje biciklom ili javnog prijevoza, i novim modelima upotrebe i posjedovanja automobila6.

Uloga Komisije

07

U skladu s načelom supsidijarnosti gradskom mobilnošću upravlja se lokalno i ne postoje propisi EU-a ili direktive koje se bave tim pitanjem. Unatoč tome, s obzirom na važnost tog pitanja, Komisija je izradila nekoliko dokumenata o politikama i namijenila znatna sredstva za gradsku mobilnost, uglavnom u kontekstu svoje prometne politike. Uključene su glavne uprave Komisije, među kojima su glavne:

  • Glavna uprava za mobilnost i promet (GU MOVE), koja propisuje prometne politike i financira projekte prometne infrastrukture za transeuropsku prometnu mrežu (TEN-T);
  • Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku (GU REGIO), koja pruža financijsku potporu državama članicama i regijama koja se može upotrebljavati za održivi promet i gradsku mobilnost; i
  • Glavna uprava za istraživanje i inovacije (GU RTD), koja osigurava financiranje za istraživanja o konceptima mobilnosti u gradskim područjima.
08

U posljednjih deset godina Komisija je izradila nekoliko dokumenata o politikama kako je prikazano na slici 1. Prvi sveobuhvatan paket potpore u vezi s gradskom mobilnošću 2009. godine bio je „Akcijski plan za gradsku mobilnost”, kojim je uspostavljen okvir za inicijative EU-a u području gradske mobilnosti. Komisija je 2013. godine donijela Paket za gradsku mobilnost (vidjeti okvir 1.) u cilju jačanja potpore europskim gradovima za savladavanje izazova gradske mobilnosti. Tijekom 2017. godine objavila je Komunikaciju „Europa u pokretu – Program za socijalno pravedan prelazak na čistu, konkurentnu i povezanu mobilnost za sve”, koja sadržava niz inicijativa za modernizaciju europske mobilnosti i prometa. U prosincu 2019., nakon dovršetka revizijskih aktivnosti Suda, Komisija je objavila komunikaciju u kojoj predlaže „europski zeleni plan”, kojemu je cilj postići klimatski neutralan kontinent7 i koji među ostalim sadržava cilj prelaska na održiviju gradsku mobilnost.

Okvir 1.

Paket za gradsku mobilnost

Paketom za gradsku mobilnost Komisija je namjeravala ojačati potporu europskim gradovima u savladavanju izazova gradske mobilnosti. Zatražila je ozbiljan zaokret u pristupu gradskoj mobilnosti kako bi se zajamčilo da se europska gradska područja razvijaju u održivijem smjeru te je potaknula države članice na odlučnije i usklađenije djelovanje.

Paket je bio usmjeren na donošenje planova održive gradske mobilnosti (SUMP-ovi) i njime se od država članica tražilo da razmotre mogućnost razvoja i provedbe planova održive gradske mobilnosti u svojim gradskim područjima i integraciju tih planova u širu gradsku ili teritorijalnu strategiju.

Nadalje, u okviru Paketa pozivalo se na pametniju regulaciju pristupa gradovima i naplatu cestarina, usklađeno uvođenje pametnih prometnih sustava za gradove i veću cestovnu sigurnost.

U studenome 2019. Paket za gradsku mobilnost bio je u postupku evaluacije, radi procjenjivanja je li primjeren svojoj svrsi i postižu li se njime planirana ostvarenja.

Slika 1.

Glavni dokumenti o politikama koje je donijela Komisija

Izvor: Sud.

Dostupna financijska sredstva za gradsku mobilnost

09

Glavni izvor financijskih sredstava EU-a za gradsku mobilnost dva su od pet europskih strukturnih i investicijskih (ESI) fondova, a to su Europski fond za regionalni razvoj (EFRR) i Kohezijski fond (KF). Drugi su dostupni fondovi Obzor 2020. u području istraživanja i inovacija te Instrument za povezivanje Europe (CEF) u sektoru prometa.

10

Iznos dostupan za gradsku mobilnost iz ESI fondova povećan je s 11,2 milijarde eura u programskom razdoblju 2007. – 2013. na 16,3 milijarde eura u razdoblju 2014. – 2020. To u prvom redu obuhvaća financijska sredstva za čisti gradski prijevoz (2007. – 2013. 8,1 milijarda eura; 2014. – 2020. 12,8 milijardi eura), ali i pametne prometne sustave, biciklističke staze i multimodalni prijevoz. Projekti koji dobivaju sredstva iz ESI fondova sufinanciraju se nacionalnim sredstvima.

11

Za TEN-T je iz CEF-a ukupno izdvojeno 24 milijarde eura u razdoblju 2014. – 2020. U tekućem razdoblju CEF se upotrebljava s naglaskom na „gradskim čvorovima”, uključujući 88 gradova u EU-u koji predstavljaju ulazne točke za osnovnu mrežu TEN-T8. U vrijeme revizije iznos financijskih sredstava CEF-a za gradske čvorove iznosio je 214 milijuna eura (1 % ukupnog iznosa).

12

Od 2014. godine EIB je osigurao zajmove u iznosu od 48,2 milijarde eura, uključujući Europski fond za strateška ulaganja, za financiranje projekata u prometnom sektoru u cjelini, što uključuje projekte za željeznički, zračni, pomorski i cestovni promet, kao i gradsku mobilnost. Ti zajmovi namijenjeni su projektima ukupnog troška ulaganja većeg od 25 milijuna eura koji su osmišljeni tako da budu prihvatljivi za klimu te sigurni, održivi i inovativni.

Opseg revizije i revizijski pristup

13

Sud je 2014. godine objavio izvješće o djelotvornosti projekata gradskog prijevoza9. Cilj ove revizije Suda bio je ispitati u kojoj je mjeri potpora EU-a djelotvorno doprinijela poboljšanju gradske mobilnosti na održiv način. Sud je posebno procijenio sljedeće:

  1. Gradovi u EU-u ostvarili su napredak prema poboljšanju održive gradske mobilnosti otkako je 2013. donesen Paket za gradsku mobilnost.
  2. Gradovi su slijedili smjernice EU-a i usmjeravali financijska sredstva EU-a kako bi postigli održiviju gradsku mobilnost.
  3. Projekti koje je Sud ispitao zasnivali su se na utemeljenim strategijama i pokazali su se djelotvornima.
14

Gradska mobilnost tema je koja utječe na mnoge građane EU-a kojima su vrijeme i novac potrošeni na putovanje bitna stavka. Više od polovice građana EU-a smatra da je prometno zagušenje najozbiljniji problem koji utječe na mobilnost10. EU ulaže znatna financijska sredstva kako bi pomogao gradovima da poboljšaju mobilnost i učine je održivijom. Izvješće Suda trebalo bi pomoći Komisiji, državama članicama i gradovima da djelotvornije i učinkovitije iskoriste financijska sredstva u savladavanju relevantnih izazova, posebice u kontekstu komunikacije Komisije „Europski zeleni plan” iz prosinca 2019.

15

Revizija je obuhvaćala dokumente o politikama i strateške dokumente od 2013. godine nadalje, kada je Komisija donijela Paket za gradsku mobilnost u cilju jačanja potpore europskim gradovima za svladavanje izazova gradske mobilnosti. Sud je ispitao sve relevantne dokumente koje su dostavili Komisija, države članice, gradovi i treće strane te obavio razgovore, analize izvješća i procjene projektnih podataka, uključujući projekte koji se financiraju sredstvima CEF-a.

16

Sud je posjetio osam gradova11 u četiri države članice (Italija, Njemačka, Španjolska i Poljska) od studenoga 2018. do travnja 2019. kako bi procijenio dostupnost i sadržaj planova održive gradske mobilnosti (SUMP-ovi) i drugih lokalnih strategija i planova. Sud je procijenio 15 projekata sufinanciranih sredstvima EU-a12 u posjećenim gradovima (vidjeti Prilog I.), od kojih se 14 financiralo iz ESI fondova, a jedan iz EFSU-a. Osim toga, Sud je obavio studijske posjete Kopenhagenu i Stockholmu kako bi ispitao potencijal naplate ulaska u zone prometnog zagušenja i vožnje biciklom. Sud je svoju analizu nadopunio anketom provedenom među 88 gradova obuhvaćenih mrežom TEN-T, sa stopom odaziva preko 30 %, te geoprostornim analizama koje je u ime Suda proveo Eurostat, uključujući analitičku obradu velike količine podataka o prometnom zagušenju. Kada je to bilo relevantno, Sud se oslonio na stručno znanje četiriju vanjskih stručnjaka za gradsku mobilnost, osobito za najnovija kretanja u tom području.

Opažanja

Nije ostvaren ozbiljan zaokret prema održivoj gradskoj mobilnosti

17

Kako bi procijenio je li mobilnost postala održivija u skladu s težnjama iznesenima u Paketu za gradsku mobilnost, Sud je ispitao udio različitih vrsta prijevoza, onečišćenje prouzročeno prometom, razine prometnog zagušenja, pokrivenost javnim prijevozom i dostupnost javnog prijevoza u gradovima i njihovim okolnim područjima.

Ne postoji dokaz jasnog trenda prelaska na održivije vrste prijevoza

18

Europska platforma za upravljanje mobilnošću (EPOMM) smatra „modalne udjele”, odnosno omjere u kojima se različite vrste prijevoza upotrebljavaju, najboljim pokazateljem održivosti gradske politike mobilnosti. U nedostatku izvora sveobuhvatnih podataka o modalnim udjelima na razini EU-u, Sud je prikupio dokaze s internetske stranice EPOMM-a i nadopunio analizu novijim informacijama iz svoje ankete i posjeta koje je obavio u osam gradova.

19

Samo 27 od 88 gradova među kojima je Sud proveo anketu dostavilo je podatke o modalnim udjelima. Analiza modalnih udjela u 13 od tih gradova s usporedivim podatcima tijekom različitih godina (vidjeti sliku 2.) pokazuje da se u dvama od tih gradova – Antwerpenu i Bordeauxu – uporaba osobnih automobila znatno smanjila, dok se u Budimpešti povećala za 80 %.

Slika 2.

Modalni udio osobnih vozila u 13 gradova u razdoblju 2007. – 2017.

Izvor: analiza koju je Sud proveo na temelju podataka koje su dostavili gradovi i EPOMM.

20

Rezultati ankete Suda isto tako pokazuju da je u 14 gradova koji su dostavili podatke o toj temi modalni udio osobnih vozila u većini slučajeva bio znatno veći u širem gradskom području oko grada nego u samom gradu (vidjeti sliku 3.).

Slika 3.

Modalni udio osobnih vozila u 11 gradova i širim gradskim područjima oko gradova

Izvor: Sud, na temelju odgovora na anketu Suda o gradskoj mobilnosti.

U gradskim čvorovima došlo je do poboljšanja kvalitete zraka, ali zagađenje i dalje prekoračuje sigurne razine

21

Iako su se emisije stakleničkih plinova smanjile u većini sektora u razdoblju od 1990. do 2017. godine, emisije prouzročene prometom povećale su se. Unutar tog sektora najveće povećanje emisija zabilježeno je u kategoriji cestovnog prometa. Od 2014. do 2017. godine emisije CO2 iz cestovnog prometa povećale su se za 45 milijuna tona, odnosno za 5 %, i čine 25 % ukupnih domaćih emisija CO213. Od emisija koje se mogu pripisati prometu, 23 % koncentrirano je u gradskim područjima.

22

Onečišćenje zraka u gradovima i dalje je štetno za ljudsko zdravlje. Općenito je ostvaren napredak u smanjenju emisija dušikova dioksida (NO2) i lebdećih čestica. Međutim, prema navodima Europske agencije za okoliš14 kršenja standarda postavljenih u direktivama o kvaliteti zraka i dalje su raširena pojava u gradovima EU-a.

23

Svih osam gradova koje je Sud posjetio obuhvaćeno je postupkom EU-a zbog povrede prava15 pokrenutim protiv relevantnih država članica. U rujnu 2019. u svim tim gradovima osim u Leipzigu i Palermu nastavile su se prekoračivati dopuštene razine onečišćenja.

Gradska mobilnost za korisnike cesta pogoršava se zbog prometnog zagušenja

24

U nedostatku znatnog prelaska na druge vrste prijevoza, sve veće prometno zagušenje (vidjeti okvir 2.) pokazatelj je da se gradska mobilnost pogoršava za korisnike cesta.

Okvir 2.

Prometno zagušenje

Prometno zagušenje fizička je pojava koja se odnosi na način na koji si vozila međusobno ometaju napredak kada se potražnja za ograničenim cestovnim prostorom približi punom kapacitetu, kao i relativna pojava koja se odnosi na očekivanja korisnika u pogledu uspješnosti cestovnog sustava16. Najuobičajeniji pokazatelj prometnog zagušenja temelji se na razlici u prosječnoj brzini između uvjeta slobodnog protoka (obično na temelju podataka zabilježenih usred noći) i uvjeta zabilježenih u različita doba dana, pretvorenoj u povećanje (apsolutna vrijednost ili postotak) prosječnog vremena putovanja.

25

Prema podatcima poduzeća TomTom17, od 2013. do 2018. godine prometno zagušenje pogoršalo se u 25 od 37 gradskih čvorova za koje su bili dostupni podatci. Taj trend primijećen je i u svim gradovima koje je Sud posjetio. Zemljovid na slici 1. u nastavku pokazuje kako ćete za 30 minuta vožnje u Barceloni danas prijeći manju udaljenost nego 2012. godine. Slični zemljovidi za druge gradove koje je Sud posjetio dostupni su u Prilogu II.

Slika 1.

Dostupnost unutar 30 minuta vožnje u vrijeme najveće prometne gužve 2012. i 2019. godine – Barcelona

Izvor: analiza koju je Eurostat obavio u ime Suda.

26

Međutim, Sud je primijetio da je u sedam od osam gradova i dalje vremenski učinkovitije koristiti se osobnim vozilom nego javnim prijevozom, iako su i trošak i udobnost bitni čimbenici. Slika 2. prikazuje da se do napuljskog glavnog željezničkog kolodvora putuje dulje javnim prijevozom nego osobnim automobilom. Samo su u Madridu otkriveni neki dijelovi grada iz kojih je putovanje do kolodvora Atocha – jednog od dvaju glavnih željezničkih kolodvora – bilo brže javnim prijevozom – vidjeti sliku 3. Slični zemljovidi za druge gradove koje je Sud posjetio dostupni su u Prilogu II.

Slika 2.

Usporediva dostupnost napuljskog željezničkog kolodvora automobilom i javnim prijevozom

Izvor: analiza koju je Eurostat obavio u ime Suda.

Slika 3.

Usporediva dostupnost madridskog željezničkog kolodvora Atocha automobilom i javnim prijevozom

Izvor: analiza koju je Eurostat obavio u ime Suda.

U gradovima se bilježi sve bolja pokrivenost javnim prijevozom i dostupnost javnog prijevoza

27

Dobar javni prijevoz ključan je za održivu gradsku mobilnost jer predstavlja – zajedno s „aktivnom mobilnošću” (prijevoz koji se temelji na ljudskoj fizičkoj aktivnosti, kao što su pješačenje ili vožnja biciklom) – alternativu uporabi osobnih automobila. Za dobar javni prijevoz potrebni su, među ostalim, lakoća pristupa (dostupnost infrastrukture javnog prijevoza velikom dijelu stanovništva na maloj udaljenosti), učestalost, brzina i visok stupanj povezanosti na mrežu. Gradovi su se mogli koristiti financijskim sredstvima EU-a kao pomoći u širenju svojih mreža javnog prijevoza s pomoću ulaganja u linije podzemne željeznice i tramvajske linije te u željeznička vozila – vidjeti odlomak 36.

28

Izvješće OECD-a iz 2019. godine pokazuje da je u nekim gradovima postotak stanovništva koji živi u blizini usluga javnog prijevoza vrlo velik (vidjeti tablicu 1.). U rubnim područjima razine su niže – vidjeti primjer Palerma na slici 4., koji pokazuje slabu pokrivenost javnim prijevozom znatnog dijela stanovništva.

Slika 4.

Gustoća stanovništva i pokrivenost javnim prijevozom u Palermu

Izvor: analiza koju je Sud proveo na temelju podataka koje su objavili ISTAT i općina Palermo.

29

Međutim, budući da ti gradovi privlače osobe koje putuju na posao iz susjednih općina, ponuda javnog prijevoza u rubnim područjima i jednostavnost veza s ostatkom prometne mreže u gradu presudne su za to hoće li osobe koje putuju na posao odabrati dolazak u grad osobnim vozilom ili javnim prijevozom, neovisno o kvaliteti javnog prijevoza u gradu.

Tablica 1. – Pokrivenost javnim prijevozom

Naziv grada Središte grada Šire gradsko područje
Leipzig 99,9 % 70,7 %
Hamburg 99,9 % 99,5 %
Napulj 53,5 % 48,5 %
Madrid 99,9 % 96,7 %
Varšava 100,0 % 84,8 %
Prosjek* 95,6 % 87,9 %

* Prosjek se odnosi na 81 grad koji je imao podatke u GTFS formatu od 121 grada obuhvaćenog izvješćem Međunarodnog prometnog foruma.

Izvor: Međunarodni prometni forum, 2019.

30

Manja pokrivenost javnim prijevozom u rubnim zonama iz kojih se putuje na posao i činjenica da većina linija u rubnim područjima ide u centar i iz centra, iako se sve više putovanja odvija iz predgrađa u predgrađe, doprinose većem modalnom udjelu osobnih vozila u tim zonama nego unutar gradova (vidjeti sliku 3.).

Komisija je pojačala svoju potporu, ali je niz čimbenika ograničio napredak prema održivoj gradskoj mobilnosti

31

Sud je procijenio potporu Komisije državama članicama u smislu dokumenata o politikama i smjernica te u kojoj su ih mjeri države članice upotrebljavale. Osim toga, Sud je analizirao financijsku potporu koju Komisija pruža u okviru ESI fondova i CEF-a, kako bi procijenio jesu li se sredstva upotrebljavala u skladu s ciljem prelaska na održivu gradsku mobilnost.

Komisija je izradila određene politike i smjernice, no države članice nisu ih se uvijek pridržavale

32

Komisija je izradila niz dokumenata o politikama (vidjeti sliku 1.). Kako bi pružila potporu ciljevima svoje politike, izradila je i redovito ažurirala niz smjernica. Nadopunila ih je relevantnim konferencijama i seminarima kako bi poboljšala njihovo usvajanje i podigla razinu osviještenosti među gradovima EU-a o potrebi uspostave integriranog pristupa održivoj gradskoj mobilnosti.

33

U Paketu za gradsku mobilnost iz 2013. godine upozorilo se na spor napredak prema primjeni održivijih vrsta gradske mobilnosti i na potrebu za ozbiljnim zaokretom. Mjere koje je Komisija utvrdila za jačanje potpore europskim gradovima sastojale su se uglavnom od prikupljanja i dijeljenja informacija i savjeta, istraživanja i inicijativa za razmjernu iskustava. Te mjere osmišljene su za svladavanje izazova gradske mobilnosti u vezi s prometnim zagušenjem, emisijama CO2 iz prometa, štetnom izloženošću onečišćujućim tvarima koje se prenose zrakom i brojem smrtno stradalih osoba u cestovnom prometu. Potporne aktivnosti obuhvaćale su sljedeće:

  • uspostavu platforme ELTIS18, koja služi kao centar za praćenje – tj. repozitorij podataka – i baza „sve na jednom mjestu” za SUMP-ove;
  • smjernice o SUMP-ovima, koje su u vrijeme ove revizije bile u postupku ažuriranja, nadopunjene sa šest konferencija o SUMP-ovima;
  • savjete o mogućnostima financiranja;
  • potporu za testiranje i uvođenje inovativnih rješenja za gradsku mobilnost s pomoću inicijativa kao što su „CIVITAS19” i „Europsko partnerstvo za inovacije (EIP) za pametne gradove i zajednice20”.
34

Podatci se dobrovoljno postavljaju na internetske stranice Komisije za platformu ELTIS i ne moraju odražavati najnovije stanje. Međutim, u anketi Suda potvrđeni su dokazi iz platforme ELTIS da je u trenutku revizije i dalje bilo mnogo gradskih čvorova koji nisu donijeli SUMP-ove, iako je niz gradova radio na tome.

35

U skladu s važećim zakonodavstvom okoliš je jedno od najrelevantnijih područja u kojima EU može izravno utjecati na države članice. Svojim zakonodavstvom u tom području EU je dao gradovima snažan poticaj za poduzimanje mjera kako bi izbjegli rizik od kršenja graničnih vrijednosti u području okoliša. Zakonodavstvo o okolišu također obuhvaća donošenje strožih emisijskih normi za vozila cestovnog prometa i ambiciozne ciljne vrijednosti za javnu nabavu čistih vozila. Tim inicijativama nastojalo se smanjiti razine emisija koje se pripisuju prometu i u izoliranim slučajevima dovode do privremenog zatvaranja pojedinih ulica za dizelske automobile (Hamburg, vidjeti odlomak 51.).

Za održivu gradsku mobilnost u razdoblju 2014. – 2020. izdvojeno je više financijskih sredstava EU-a, ali SUMP uglavnom nije uvjet za dobivanje tih sredstava

36

Radi potpore cilju politike koji se odnosi na ostvarivanje održivije gradske mobilnosti, sredstva iz ESI fondova za gradsku mobilnost povećala su se u razdoblju 2014. – 2020. za 46 % u usporedbi s prethodnim razdobljem (vidjeti odlomak 10.). To je pokazalo jasnu promjenu usmjerenosti jer su se, na primjer, izdvajanja za ceste izvan mreže TEN-T smanjila za 25 %, s 20,8 milijardi eura na 15,5 milijardi eura. Iznos od 12,8 milijardi eura dodijeljen za „čist gradski promet” u razdoblju 2014. – 2020. najveći je dodijeljen iznos među pojedinim intervencijskim područjima povezanima s prometom (vidjeti Prilog III.). Najveći projekti usmjereni na gradsku mobilnost sastojali su se uglavnom od ulaganja u linije podzemne željeznice i tramvajske linije te u željeznička vozila.

37

Gradovi EU-a ne moraju slijediti smjernice Komisije ili imati SUMP-ove ili čak sveobuhvatnu nacionalnu strategiju gradskog prijevoza za gradske projekte da bi mogli dobiti sredstva EU-a. To je tako unatoč činjenici da prometno zagušeni gradski čvorovi mogu ozbiljno umanjiti učinkovitost mreže TEN-T, koja se financira sredstvima CEF-a u cijelom EU-u.

38

Dvije od četiri države članice koje je Sud posjetio postavile su SUMP-ove kao uvjet koji gradovi moraju ispuniti da bi imali pravo na nacionalna sredstva ili sredstva EU-a.

  • U Italiji je nacionalno Ministarstvo za infrastrukturu i promet 2017. godine izdalo dekret kojim se od gradova s više od 100 000 stanovnika zahtijeva da donesu SUMP-ove u skladu sa smjernicama Komisije prije listopada 2019. (što je kasnije produljeno za godinu dana), kako bi bili ispunili uvjete za dodjelu nacionalnih sredstava za javnu prometnu infrastrukturu. To je dovelo do povećanja broja gradova koji su započeli postupak donošenja SUMP-a.
  • U Španjolskoj je nacionalna uprava postavila donošenje SUMP-ova kao uvjet za dodjelu sredstava iz strukturnih fondova EU-a regionalnim i lokalnim upravama za javni prijevoz u gradovima ili širim gradskim područjima za programsko razdoblje 2014. – 2020. SUMP-ovi moraju biti u skladu s nacionalnom strategijom za održivu mobilnost. Prema tvrdnjama španjolskih nadležnih tijela, to je dovelo do toga da je većina gradova s više od 50 000 stanovnika donijela SUMP-ove.
39

Uvjetovanje financiranja donošenjem SUMP-a stoga se u Italiji i Španjolskoj pokazalo jakim poticajem za gradove da razviju strategije gradske mobilnosti. Međutim, ni u jednom od gradova koje je Sud posjetio u tim zemljama nije provedena vanjska procjena kvalitete donesenih SUMP-ova. Stoga postoji rizik da bi postupak donošenja mogao postati administrativna formalnost za dobivanje pristupa sredstvima i da SUMP stoga možda neće biti dovoljno kvalitetan da potakne poboljšanja gradske mobilnosti.

40

Komisija se 2019. godine uhvatila u koštac s pitanjem gradske mobilnosti u svojim preporukama za pojedine zemlje, kao dio procesa europskog semestra. Prije 2019. pitanje gradske mobilnosti i prometnog zagušenja samo se sporadično spominjalo u preporukama za pojedine zemlje (vidjeti tablicu 2.). Za sljedeće programsko razdoblje Komisija je predložila da se ojača veza između uporabe financijskih sredstava EU-a i preporuka za pojedine zemlje21, ali nije jasno hoće li taj prijedlog, koji je u siječnju 2020. još bio predmet rasprava zakonodavnih tijela, biti uvršten u konačnu inačicu zakonodavnog akta.

Tablica 2. – Preporuke za pojedine zemlje o rješavanju pitanja prometnog zagušenja, gradske mobilnosti i održivog prometa

2014. 2015. 2016. 2017. 2018. 2019.
Belgija Z/P P Z/P Z/P Z/P Z/G/P
Bugarska N N N N P P
Češka N N P N N G/P
Danska N N N P N Z/P
Njemačka N P N N N Z/G/P
Estonija P N P P N Z/P
Irska N N P N Z/G/P P
Grčka / / / / / P
Španjolska P P N N P P
Francuska P N N N N N
Hrvatska N N N N N G/P
Italija P P P N N G/P
Cipar / / N N N Z/G/P
Latvija P N N N N P
Litva N N N N N G/P
Luksemburg N N N C P Z/P
Mađarska P N N P N Z/G/P
Malta P P Z/P Z/P Z/P Z/P
Nizozemska N N N N N C
Austrija P N N N N N
Poljska P P P Z/P Z/P Z/P
Portugal P P N N N N
Rumunjska P P N P P Z/G/P
Slovenija N N N N N P
Slovačka N P N N N G/P
Finska N N N P N Z/P
Švedska N N N N N P
Ujedinjena Kraljevina N N N Z P Z/P

N – ne

Z – prometno zagušenje

G – gradska mobilnost

P – održivi promet

Izvor: analiza koju je Sud proveo na temelju preporuka za pojedine zemlje koje je iznijela Komisija.

Nekoliko čimbenika utječe na djelotvornost potpore Komisije za održiviju gradsku mobilnost

41

Sud je utvrdio dva glavna područja u kojima se gradovi suočavaju s izazovima koji ograničavaju djelotvornost potpore Komisije, a to su financiranje zahtjevâ održive gradske mobilnosti i razvoj usklađenih politika koje se odnose na parkiranje, zone bez prometa i vožnju biciklom.

Potrebe za financiranjem u području javnog gradskog prijevoza

42

Učinkovita i djelotvorna mreža javnog prijevoza ključan je uvjet za poticanje građana na prelazak na održivije vrste prijevoza. Uključene financijske obveze veće su od ulaganja u infrastrukturu javnog prijevoza i željeznička vozila – za koja EU može pružiti financijsku potporu – i obuhvaćaju operativne troškove i troškove održavanja (vidjeti okvir 3.), za koje EU ne pruža financijsku potporu.

Okvir 3.

Operativni troškovi javnog prijevoza – primjeri iz posjećenih gradova

Tekući troškovi javnog prijevoza u Barceloni u 15 su se godina više nego udvostručili, sa 646 milijuna eura 2003. na 1 373 milijuna eura 2017. godine. Tijekom tog razdoblja nacionalni doprinos povećao se na 200 milijuna eura 2010. godine, ali se otad smanjuje i u vrijeme revizije iznosio je malo više od 100 milijuna eura.

U Madridu su se tekući troškovi javnog prijevoza povećali sa 1 684 milijuna eura 2013. na 2 014 milijuna eura 2016., iako su se zatim opet smanjili na 1 842 milijuna eura 2017. godine. U međuvremenu su se doprinosi nacionalnih nadležnih tijela znatno smanjili.

U Hamburgu troškovi javnog prijevoza rastu, osobito uslijed proširenja mreže brzih tramvaja. Prema tvrdnjama hamburških nadležnih tijela, ti će troškovi od 2020. godine iznositi nekoliko stotina milijuna eura godišnje. Kako bi se pokrio dio tih povećanih troškova, cijene voznih karata povećale su se za 20 % od 2012. do 2016. godine.

I Leipzig je povećao cijene svojih mjesečnih voznih karata za više od 40 % od 2011. do 2018. godine kako bi pokrio dio svojih sve većih tekućih troškova.

43

Gradovi pokrivaju neke tekuće troškove javnog prijevoza naplaćivanjem voznih karata. Međutim, time se pokrije samo dio troškova. U gradovima koje je Sud posjetio udio troškova pokriven voznim kartama kretao se od 81 % u Hamburgu do 8 % u Palermu22. Međunarodno udruženje javnog prijevoza dostavilo je Sudu podatke iz 41 grada EU-a koji pokazuju da prihod od voznih karata u gotovo dvije trećine tih gradova EU-a koje je to udruženje ispitalo pokriva manje od 60 % tekućih troškova. Anketa Suda dovela je do sličnih zaključaka.

44

Financijske poteškoće koje to donosi odražavaju se u starosti voznog parka (Prilog IV.). Na primjer, u Napulju je na početku 2013. godine prosječna starost 500 autobusa bila 11,5 godina, a problemi s pouzdanošću značili su da je manje od 65 % autobusa bilo dostupno za svakodnevnu uporabu. Iako su neki autobusi zamijenjeni, njihova prosječna starost povećala se do studenoga 2018. na 13,4 godine. Gradske vlasti izvijestile su da je takvo postupno pogoršanje usluga javnog prijevoza dovelo do povećane uporabe automobila. Slična je situacija i u Palermu, u kojem je samo 71 % voznog parka autobusa, čija je prosječna starost više od 12 godina, dostupno za svakodnevnu uporabu.

45

Prema podatcima iz izvješća Komisije iz 2019. godine23 ukupni društveni trošak prijevoza u EU-u procijenjen je na 987 milijardi eura, uključujući troškove zaštite okoliša (44 %), nesreća (29 %) i prometnog zagušenja (27 %). Kad je riječ o prijevozu putnika, osobni automobili čine 565 milijardi eura troškova, što odgovara 0,12 eura/km vanjskih troškova, u usporedbi s 19 milijardi eura (0,04 eura/km) za obične ili turističke autobuse. Pristojbama (na gorivo ili vlasništvo) i cestarinama koje plaćaju korisnici osobnih vozila pokriva se tek nešto manje od polovice tih troškova, odnosno 267 milijardi eura. U izvješću su utvrđene mogućnosti za povećanje udjela ukupnih troškova koji snose korisnici osobnih automobila, uključujući određene programe naplate cestarina za gradska područja kako bi se riješilo pitanje visokih troškova gradskog prijevoza.

46

Drugi čimbenik koji doprinosi povećanju troškova nedostatak je usklađenih standarda između različitih tramvajskih linija i linija podzemne željeznice, što smanjuje konkurentnost na tržištu. Na primjer, u Napulju je taj čimbenik značio da je tek vrlo mali broj poduzeća proizveo vlakove potrebnog standarda, što dovodi i do kašnjenja. Za razliku od tog slučaja, Varšava ima dvije linije podzemne željeznice istog standarda, što je dovelo do veće učinkovitosti tijekom izgradnje druge linije podzemne željeznice. Na primjer, moguće je upotrebljavati depoe prve linije podzemne željeznice tijekom te izgradnje. Kada bi, u svrhu smanjenja troškova, gradovi zamijenili svoje trenutačne tehničke standarde onima koji su valjani za razinu EU-a, suočili bi se sa znatnim poteškoćama čije bi rješavanje bilo skupo. Osim toga, često postoje i političke prepreke koje je potrebno svladati u smislu veće suradnje između gradova.

Usklađenost politika

47

Sud je ispitao odgovara li se politikama gradova o gradskoj mobilnosti na potrebe poboljšanja održivosti na usklađen način, s naglaskom na politikama parkiranja, naplati ulaska u zone prometnog zagušenja i stvaranju biciklističke infrastrukture.

48

Gradovi koje je Sud posjetio donijeli su politike parkiranja osmišljene kako bi se odvratilo od uporabe osobnih vozila u gradovima, ili povećanjem cijene parkiranja ili smanjenjem broja parkirnih mjesta. Na primjer, u Leipzigu su parkirna mjesta za automobile zamijenjena parkirnim mjestima za bicikle, čime je smanjena dostupnost parkirnih mjesta za automobile i povećana privlačnost vožnje biciklom (vidjeti sliku 5.).

Slika 5.

Leipzig – parkirna mjesta za bicikle zamijenila su parkirna mjesta za automobile

Izvor: Sud.

49

Međutim, utvrđen je niz slučajeva u kojima politike parkiranja nisu bile u skladu s politikama održive gradske mobilnosti:

  • u Poljskoj, a osobito u Varšavi, kazna za neplaćanje parkiranja manja je od kazne za neplaćanje javnog prijevoza.
  • U Poljskoj je isto tako moguće parkirati na pločniku čak i onda kada je parkiranje uz cestu zabranjeno (vidjeti sliku 6.), čime se smanjuje prostor dostupan pješacima.

Slika 6.

Varšava: na prometnom znaku piše: „Zabrana parkiranja ne odnosi se na pločnike”

Izvor: Sud.

50

Drugi načini odvraćanja od uporabe osobnih vozila uključuju uspostavu zona bez prometa i naplatu ulaska u zone prometnog zagušenja:

  • u Madridu je 2018. godine uvedena zona ograničenog prometa od 472 hektara (zona Madrid Central – vidjeti okvir 4.). Kao posljedica toga smanjilo se onečišćenja česticama NO2.

Okvir 4.

Doprinos zone Madrid Central smanjenju onečišćenja

Zona Madrid Central otvorena je u ožujku 2019. godine. Podatci o onečišćenju česticama NO2 iz svibnja 2019. na trgu Plaza del Carmen (jedinoj mjernoj postaji u zoni Madrid Central) pokazuju da se onečišćenje česticama NO2 smanjilo za 45 % u odnosu na svibanj 2018. Onečišćenje česticama NO2 smanjilo se na 24 postaje u Madridu na kojima je provedeno mjerenje, s prosječnim smanjenjem od 24 %. Zabilježeno je i smanjenje onečišćenja bukom.

  • Barcelona je automobilima oduzela cestovni prostor stvaranjem „superčetvrti”. One obuhvaćaju devet stambenih četvrti površine 400 m × 400 m koje su okružene cestama s visokom koncentracijom prometa, uključujući autobuse. Na unutarnjim ulicama automobili su zabranjeni ili je vožnja ograničena na malu brzinu. Te „superčetvrti” primjer su kako gradovi mogu dati prednost pješačenju ili vožnji biciklom, i to smanjenjem javnog prostora za parkirališta i stavljanjem tog prostora na raspolaganje građanima.
  • Palermo je uveo zonu bez prometa od 4 hektara i planira udvostručiti veličinu te zone. Isto tako namjerava smanjiti prostor dostupan automobilima kako bi povećao tramvajsku mrežu.
  • Neki gradovi, uključujući Stockholm i Vallettu, uveli su naplatu ulaska u zone prometnog zagušenja i izvijestili su da su tom mjerom znatno smanjili zagušenje prometa, što je znatno doprinijelo održivijim vrstama prijevoza. Prihod od naplate ulaska u zone prometnog zagušenja ujedno je poslužio kao izvor financijskih sredstava za poboljšanje javnog prijevoza.
51

Međutim, Sud je utvrdio da koncept naplate ulaska u zone prometnog zagušenja nije u širokoj uporabi te da postoje slučajevi u kojima zone ograničenog prometa nisu uvedene na dosljedan način.

  • Naplatu ulaska u zone prometnog zagušenja primijenio je vrlo mali broj gradova, usprkos mogućim koristima te mjere u smislu smanjenja prometnog zagušenja, povećanja održivosti i stvaranja dodatnog prihoda. To se djelomično može objasniti posebnim kontekstima pojedinih gradova. Na primjer, određeni grad može oklijevati s uvođenjem naplate ulaska u zone prometnog zagušenja ako bi ga to učinilo manje privlačnim građanima i poduzećima u usporedbi sa susjednim gradovima koji nemaju takvu naknadu.

Slika 7.

Ulica u Hamburgu s privremenom zabranom za starija dizelska vozila

Izvor: Sud, na temelju podataka koje su objavila hamburška nadležna tijela. Zemljovid: © QGIS.

  • Radi postizanja usklađenosti s graničnim vrijednostima kvalitete zraka, Hamburg je uveo privremenu zabranu za starija dizelska vozila u jednoj ulici koja se nalazi u blizini područja u kojem je smješteno 15 postaja za mjerenje kvalitete zraka u gradu (vidjeti zemljovid – slika 7.).
52

Vožnja biciklom ima znatan potencijal u povećanju održivosti gradske mobilnosti. U Kopenhagenu se oko 40 % putovanja na posao ostvaruje biciklom, a znatno smanjenje uporabe osobnih vozila ostvarili su i Antwerpen i Bordeaux (vidjeti odlomak 19.) nakon što su proširili mreže biciklističkih staza24. Podatci iz Leipziga pokazuju da su troškovi održavanja i ulaganja za biciklističke staze znatno niži u usporedbi sa svim drugim oblicima prijevoza.

53

Usprkos mogućim koristima vožnje biciklom i nižim troškovima biciklističke infrastrukture, Sud je primijetio da u mnogim gradovima nedostaje jasna predanost poboljšanju biciklističkih staza:

  • u mnogo posjećenih gradova utvrđena je niska razina uporabe bicikla. Na primjer, duljina biciklističkih staza u Napulju manja je od 20 km, a modalni udio vožnje biciklom u Madridu i Barceloni kretao se od 1 % do 2 %. U planu grada Barcelone predviđen je modalni udio vožnje biciklom od 2,5 % tijekom 2018. godine, dok je glavni plan grada Madrida za biciklističku mobilnost za razdoblje 2008. – 2016. doveo do konačnog modalnog udjela od samo 1,2 % tijekom 2016. godine. Plan je ažuriran 2016. godine i uvedena je nova ciljna vrijednosti od 5 % tijekom 2025. godine.
  • Nekoliko gradova koje je Sud posjetio u svojim je planovima imalo ciljne vrijednosti za vožnju biciklom. Kada su bile navedene, te ciljne vrijednosti ponekad su se kombinirale s pješačenjem.
  • Nedostajale su i jasne ciljne vrijednosti u pogledu broja i vrste biciklističkih staza koje treba izgraditi. U nekim gradovima, kao što je Madrid, biciklističke staze nisu u potpunosti odvojene od prometa motornim vozilima ili od pješaka na pločnicima.
54

Podatci o modalnim udjelima koje su gradovi dostavili i informacije prikupljene u gradovima koje je Sud posjetio, kao što su Madrid i Barcelona, pokazuju da postoji znatan rizik da su povećanja aktivne mobilnosti, kao što su vožnja biciklom i pješačenje, posljedica prestanka uporabe javnog prijevoza umjesto prestanka uporabe osobnih automobila. Na primjer, u Antwerpenu se uporaba osobnih automobila i javnog prijevoza smanjila sa 4,4 % tijekom 2013. godine na 2,8 % tijekom 2017. godine, dok se udio vožnje biciklom povećao za 7,3 % tijekom istog razdoblja. U Lisabonu se uporaba javnog prijevoza smanjila s 34 % tijekom 2013. godine na 22 % tijekom 2017. godine. Rizik od veće uporabe automobila povećava se u razdobljima smanjenja cijena goriva. Na primjer, u Hamburgu i Leipzigu cijene goriva znatno su se smanjile u razdoblju od 2012. do 2018. godine, dok su se cijene voznih karata povećale do 40 %.

55

Ti primjeri pokazuju važnost ne samo povećanja privlačnosti javnog prijevoza i aktivne mobilnosti nego i poduzimanja djelotvornih koraka kako bi se građane odvratilo od uporabe osobnih automobila.

56

Za mnoge pozitivne primjere koje je Sud utvrdio bila je potrebna znatna politička volja i djelotvorna komunikacija da ih se provede. Uvjeravanje građana da napuste udobnost svojih osobnih automobila u korist drugih oblika prijevoza često je izazov. Na primjer, prije pune primjene naplate ulaska u zone prometnog zagušenja u Stockholmu bilo je potrebno provesti početnu fazu testiranja. Iako su se građani na početku opirali toj zamisli, sad se više ne žele vratiti na prijašnje stanje bez naplate ulaska u zone prometnog zagušenja. Barcelona i Leipzig naglasili su važnost djelotvorne komunikacije o potencijalnim koristima predloženih rješenja prije uvođenja „superčetvrti” u Barceloni i smanjenja prostora za osobna vozila u Leipzigu.

Neki projekti koje je Sud ispitao nisu bili potpuno djelotvorni, a neki se nisu zasnivali na utemeljenim strategijama

57

Sud je procijenio djelotvornost 15 projekata EU-a. Sud je isto tako procijenio jesu li se ti projekti zasnivali na utemeljenim strategijama i jesu li strategije na lokalnim razinama bile usklađene s načelima strategije koje je propisala Komisija u svojim dokumentima o politikama i smjernicama.

Neki projekti nisu bili djelotvorni onoliko koliko se očekivalo

58

Nisu svi projekti obuhvaćeni revizijom bili potpuno djelotvorni. Sud je utvrdio niz primjera u kojima je u okviru projekta prijavljena niža uporaba od planirane:

  • projekti u Napulju i Palermu kojima se nastojala povećati uporaba autobusa i tramvaja znatno su kasnili – osim nabave autobusa u Napulju. Nakon završetka projekata stvarni broj putnika bio je znatno manji nego što se planiralo.
  • Projekti u Varšavi i Łódźu završeni su u skladu s očekivanjima i poboljšali su javni prijevoz dostupan građanima, ali nisu doveli do znanih promjena u modalnim udjelima. Nakon provedbe projekta tramvajskih vozila u Łódźu došlo je do poboljšanja tramvajske mreže, no broj putnika u javnom prijevozu nije se povećao u odnosu na 2014., godinu u kojoj je provedba projekta započela (ciljna vrijednost postavljena u vrijeme odobrenja projekta). Prometno zagušenje istodobno se povećalo.
  • U Barceloni je u okviru projekta izgradnje traka za autobuse i vozila visokog stupnja popunjenosti došlo do znatnog kašnjenja i prekoračenja troškova te nisu ostvareni ciljevi u smislu predviđenog broja vozila koja će upotrebljavati tu traku.
59

U Madridu se pretpostavljalo da će projekt produljenja linije podzemne željeznice br. 11 dovesti do povećanja prometa kao posljedica izgradnje novog trgovačkog centra. Taj trgovački centar već je bio blizu drugih postojećih centara i zatvorio se ubrzo nakon otvorenja nove linije podzemne željeznice jer je broj posjetitelja bio za 45 % manji od predviđenog. Sud je utvrdio nekoliko razloga koji su doprinijeli ograničenoj djelotvornosti posjećenih projekata. Ti razlozi obuhvaćali su nedostatke u fazi planiranja projekta, kao i u fazi provedbe:

  • za tramvajsku liniju u Palermu od početka se predviđala ovisnost o drugim projektima u području prijevoza kojima su upravljali drugi prijevoznici. To je projekt izložilo riziku od kašnjenja u provedbi drugih projekata i taj se rizik potom i ostvario. Djelotvornost projekta umanjio je i slaba integracija voznih karata različitih relevantnih prijevoznika, što je značilo da putnici moraju kupiti više voznih karata da bi tramvajem došli do centra grada.
  • projekt izgradnje traka za autobuse i vozila visokog stupnja popunjenosti u Barceloni sastojao se od izgradnje dodatnog traka koji je na nekim dionicama izgrađen iznad postojeće autoceste. Projektom je ostvarena ušteda vremena od četiri minute, ali to nije bio dostatan poticaj za korisnike osobnog automobila da prijeđu na načine prijevoza kojima je dozvoljeno prometovanje takvim namjenskim trakom, što je bio cilj projekta.
  • kad je riječ o produljenju linije podzemne željeznice u Napulju, lokalna nadležna tijela nisu na vrijeme nabavila nove vlakove podzemne željeznice. To je značilo da je isti broj vlakova morao pokrivati veću duljinu linije, što je dovelo do manje učestalosti i niže razine usluge.

Projekti se nisu uvijek zasnivali na utemeljenim strategijama gradske mobilnosti

60

Sud je utvrdio niz slučajeva u kojima se projekti financirani sredstvima EU-a nisu zasnivali na utemeljenim strategijama, bilo SUMP-ovima ili drugim sektorskim strategijama. Nedostatci u strateškim pristupima obuhvaćaju nedostatak sveobuhvatnih podataka i odgovarajućih ciljnih vrijednosti te nedovoljnu usklađenost s drugim planovima i politikama.

Nedostatak relevantnih i pouzdanih podataka

61

Svaka politika i strategija treba započeti od utemeljene dijagnoze za koju je nužno prikupljanje relevantnih i pouzdanih podataka. Međutim, ne postoji zajednički skup pokazatelja koji se odnosi na gradsku mobilnost na europskoj razini i ne prikupljaju sve države članice relevantne podatke na sustavan način. Bio je velik izazov dobiti značajne podatke od gradova i država članica za ovu reviziju. Nedostatak dobrih podataka otežava Komisiji stvaranje pouzdane slike o stanju gradske mobilnosti u EU-u, a time i razvoj odgovarajućih političkih inicijativa.

62

Komisija je, s pomoću ELTIS-a (vidjeti odlomak 33.), uspostavila centar za praćenje gradske mobilnosti u kojem se prikupljaju primjeri najbolje prakse i iskustva iz gradova EU-a. Osim toga, u vrijeme revizije, provodila je pilot-projekt s oko 50 gradova EU-a u cilju stvaranja zajedničkog skupa pokazatelja gradske mobilnosti kao smjernica za prikupljanje podataka. Prema informacijama Komisije, projektom je utvrđen 21 pokazatelj koji gradovi mogu upotrijebiti za standardiziranu evaluaciju svojih politika gradske mobilnosti.

63

Neke države članice, kao što su Italija, Njemačka i Španjolska, počele su uspostavljati i centre za praćenje gradske mobilnosti kako bi od gradova prikupile značajne podatke, sa smjernicama i standardima kako bi oni bili usporedivi i dosljedni tijekom vremena. Međutim, Sud je utvrdio da podatci iz tih centara ne odgovaraju uvijek onima koje su dostavile općine.

64

Samo 30 od 88 gradova među kojima je Sud proveo anketu dostavilo je neke podatke koje je Sud tražio, a ni jedan grad nije dostavio sve podatke. Malo više od polovice ispitanika dostavilo je podatke o modalnim udjelima 2016. ili 2017. godine, a još manje ih je navelo podatke za prethodnu godinu. Slično tome, vrlo mali broj gradova dostavio je relevantne i detaljne podatke o razinama prometnog zagušenja.

65

Osim toga, Sud je utvrdio da neki gradovi nisu u potpunosti iskoristili alate geografskog informacijskog sustava koji su sad dostupni za analizu njihovih mreža gradskog prijevoza. Često su ograničavali svoje analize na osnovne pojedinosti (na primjer, „udaljenost do najbliže postaje javnog prijevoza”) bez cjelovite analize potražnje. U cjelovitim analizama trebaju se uzeti u obzir barem protok i učestalost javnog prijevoza te dostupnost ključnih odredišta, kao što su bolnice, škole, radna mjesta, s pomoću različitih vrsta prijevoza.

Nedostatak kvantificiranih ciljnih vrijednosti i operativnih planova za provedbu strategija

66

U nekoliko slučajeva strategijama nisu utvrđeni ciljevi ili ciljne vrijednosti u pogledu rezultata ili modalnih udjela. Od osam posjećenih gradova tri su navela posebne ciljne vrijednosti za modalne udjele:

  • grad Leipzig u svojem je prometnom planu za 2015. uspostavio ciljne vrijednosti za modalne udjele svih vrsta prijevoza prihvatljivih za okoliš i upotrijebio ih u svojem razvoju različitih scenarija.
  • Slično tome, grad Barcelona utvrdio je tri moguća interventna scenarija i uspostavio posebne ciljne vrijednosti za svoju odabranu opciju, uključujući ciljne vrijednosti za aktivnu mobilnost. Napredak je procjenjivao redovito.
  • Grad Madrid utvrdio je opću ciljnu vrijednost od 6 % smanjenja prometa i posebne ciljne vrijednosti u pogledu modalnog udjela za osobna vozila, javni prijevoz i aktivnu mobilnost.

Drugi gradovi uopće nisu uspostavili ciljne vrijednosti ili su uspostavili ciljne vrijednosti samo za neke vrste prijevoza:

  • grad Hamburg uspostavio je ciljne vrijednosti samo za vožnju biciklom, ali ne i za druge vrste prijevoza.
  • Grad Varšava utvrdio je operativne ciljne vrijednosti u pogledu stope zadovoljstva građana kvalitetom javnog prostora i prirodnog okruženja unutar grada, ali nije uspostavio posebne ciljne vrijednosti u pogledu modalnih udjela.
  • Gradovi Napulj, Palermo i Łódź nisu uspostavili posebne ciljne vrijednosti u pogledu modalnih udjela. U planu gradskog prometa grada Palerma naveden je opći cilj prelaska na vrste prijevoza koje manje onečišćuju, s manjom posebnom potrošnjom energije, ali nisu utvrđene posebne ciljne vrijednosti koje treba ostvariti. U analizi koju je u Łódźu provelo nadležno tijelo za promet kako bi se utvrdili modalni udjeli bicikli i motocikli bili svrstani u istu kategoriju, usprkos njihovim inherentnim razlikama u pogledu održivosti i uporabe javnog prostora.
67

Gradovi su često imali relevantne strategije, ali su njihovi planovi za provedbu tih strategija imali nedostatke, uključujući nejasne pokazatelje prioriteta, troškova i izvora financiranja.

  • U Palermu su u strateškom planu o gradskoj mobilnosti predviđene intervencije u kratkoročnom, srednjoročnom i dugoročnom razdoblju i on je uključivao raspored radova i predviđene troškove. U njemu su isto tako određeni prioriteti za kratkoročno do srednjoročno razdoblje i srednjoročno do dugoročno razdoblje, uglavnom utemeljeni na gospodarskim potrebama.
  • U Napulju se strateški plan temeljio na zastarjelim sektorskim planovima. Taj plan nije nadopunjen planom provedbe i u njemu nije bilo navedeno kako će se odrediti prioritet različitih mjera.
  • U Leipzigu plan obuhvaća ukupna načela planiranja i ciljne vrijednosti, ali ne uključuje, na primjer, popis mjera s povezanim izvorima financiranja ili rasporedima. Umjesto toga navode se mjere za posebne sektore predstavljene u drugim planovima.
  • Grad Hamburg razvio je niz mogućih mjera („Themenspeicher”), ali nije pružio informacije o prioritetima ili o tome kako bi se mjere mogle odabirati.
  • Grad Madrid razvio je iscrpnu strategiju sastavljenu od osam strateških linija, 15 interventnih područja i 95 posebnih mjera, ali nije uključio informacije o tome kako će se financirati provedba njegovih SUMP-ova.
  • Ni Varšava ni Łódź nemaju plan provedbe svojih strategija.

Nedovoljna usklađenost s drugim planovima i nedovoljno uzimanje u obzir rubnih područja

68

Djelotvorna integracija s okolnim područjima, uključujući različite vrste prijevoza i veze s urbanističkim planiranjem, ključna je za održiviju gradsku mobilnost. Osim Barcelone, ni u jednom drugom posjećenom gradu planovi gradske mobilnosti nisu integrirani s okolnim područjem. U Barceloni je utvrđeno aktivno usklađivanje između različitih općina u korist bolje integriranog javnog prijevoza. Za tu je svrhu uspostavljeno upravno tijelo koje obuhvaća 36 općina. To je tijelo u vrijeme revizije radilo na izradi plana mobilnosti u svrhu sastavljanja pojedinih planova mobilnosti za 36 općina. Iako nije posjećen tijekom revizije, Kopenhagen pruža pozitivan primjer (vidjeti okvir 5.).

Okvir 5.

Kopenhagen: inovativan pristup planiranju gradske mobilnosti

Kopenhagen djelotvorno kombinira planiranje gradske mobilnosti s urbanističkim planiranjem. Na primjer, uredski i radni prostori koji prelaze određeni broj zaposlenika mogu se otvarati samo u blizini velike postaje javnog prijevoza.

69

S druge strane, samo 37 % grada Varšave obuhvaćeno je planovima prostornog razvoja, što smanjuje alate dostupne kako bi se zajamčilo da se gradska urbanizacija razvija na kontroliran način i u skladu s planovima gradske mobilnosti.

Zaključci i preporuke

70

Kako bi gradska mobilnost u EU-u bila održivija, ključno je da svi dionici provode usklađene mjere. Nakon donošenja Paketa za gradsku mobilnost iz 2013. godine Komisija je izradila niz dokumenata o politikama i smjernica te je povećala financijska sredstva koja izdvaja za projekte u tom području. Sud je svjestan da će za ostvarenje znatnih poboljšanja održive gradske mobilnosti možda biti potrebno više vremena. Međutim, ni šest godina nakon što je Komisija pozvala na ozbiljan zaokret ne postoji jasan pokazatelj da su gradovi bitno promijenili svoj pristup.

71

Nema jasnog trenda prelaska na održivije vrste prijevoza. Iako su gradovi uspostavili niz inicijativa kako bi povećali kvalitetu i količinu javnog prijevoza, općenito govoreći nije došlo do znatnog smanjenja uporabe osobnih automobila. Unatoč blagom poboljšanju nekih pokazatelja kvalitete zraka, u mnogim gradovima i dalje se prekoračuju minimalni standardi kvalitete zraka u EU-u. Emisije stakleničkih plinova iz cestovnog prometa i dalje postojano rastu. Putovanje javnim prijevozom često traje dulje od putovanja osobnim automobilom.

72

U posljednjem desetljeću, kako bi pomogla gradovima u savladavanju relevantnih izazova, Komisija je izradila niz dokumenata o politikama, kao i smjernica. U skladu s načelom supsidijarnosti, države članice i njihovi gradovi nisu obvezni slijediti te smjernice i utvrđeno je njihovo ograničeno prihvaćanje, osobito u pogledu pripreme SUMP-ova. Kako bi pružio potporu svojim ciljevima politike u području održive mobilnosti, EU je stavio na raspolaganje znatna financijska sredstva. EU ne uvjetuje pristup financijskim sredstvima pripremom SUMP-a, iako su neke države članice odredile taj uvjet na nacionalnoj razini. Posljednjih godina Komisija je povećala politički pritisak u području održive gradske mobilnosti u okviru procesa europskog semestra. Međutim, bez jasne veze između preporuka za pojedine zemlje i uporabe financijskih sredstava EU-a na razini država članica taj će pritisak imati ograničen učinak.

73

Nekim državama članicama i gradovima bilo je teško nadopuniti financijska sredstva EU-a odgovarajućim sredstvima kako bi zajamčili odgovarajuće funkcioniranje i održavanje svoje mreže javnog prijevoza. Do povećanja troškova može doći i zbog toga što linije nisu uvijek tehnički interoperabilne. Osim toga, niz praksi gradske mobilnosti na lokalnim razinama nije bio usklađen s ciljem održivije gradske mobilnosti. Sud je pronašao primjere pozitivnih inicijativa usmjerenih na održivu gradsku mobilnost, no za njih je obično bila potrebna znatna politička volja, kao i ulaganje znatnih komunikacijskih napora kako bi građani prihvatili te inicijative.

74

Sud je utvrdio da projekti koje je ispitao i koji su se financirali sredstvima EU-a nisu bili djelotvorni onoliko koliko se očekivalo, i to zbog nedostataka u njihovoj izradi i provedbi. Ti projekti nisu se uvijek zasnivali na utemeljenim strategijama gradske mobilnosti, kojima su često nedostajali temeljni podatci i odgovarajuće analize, relevantne ciljne vrijednosti te koordinacija s drugim planovima i susjednim općinama.

75

Na temelju tih zaključaka Sud iznosi preporuke u nastavku te poziva Komisiju da ih razmotri u svjetlu težnji iz „Europskog zelenog plana” objavljenog u prosincu 2019.

1. preporuka – Potrebno je objavljivati podatke o gradskoj mobilnosti

Nadovezujući se na iskustvo koje je stekla uspostavom centra za praćenje ELTIS i svojim pilot-projektima za razvoj skupa zajedničkih pokazatelja o gradskoj mobilnosti, Komisija bi trebala:

  1. nakon što provede procjenu učinka i pod uvjetom da ishod tog procesa bude pozitivan, predložiti zakonodavstvo kojim će biti propisano da su države članice dužne prikupljati i redovito dostavljati relevantne podatke o gradskoj mobilnosti i o donošenju SUMP-ova u svim gradskim čvorovima EU-a obuhvaćenima osnovnom i sveobuhvatnom mrežom TEN-T, uključujući okolna područja.
  2. na temelju podataka koje su države članice dužne dostavljati, redovito izvješćivati o napretku država članica i gradskih čvorova u pogledu ostvarivanja održivije gradske mobilnosti.

Preporučeni rok: (a) do 2022. i (b) do 2024.

2. preporuka – Pristup financijskim sredstvima potrebno je uvjetovati SUMP-ovima
  1. Kad je riječ o EFRR-u i KF-u, Komisija bi trebala zajamčiti da se u okviru programa pristup financijskim sredstvima za gradsku mobilnost uvjetuje postojanjem SUMP-a (ili obvezom donošenja SUMP-a u razumnom roku), kao i jamstvom u pogledu dostupnosti dostatnih financijskih sredstava za operativne troškove i troškove održavanja.
  2. Pri odobravanju programa Komisija bi trebala zajamčiti da se relevantne preporuke za pojedinu zemlju uzmu u obzir na koristan način, neovisno o tome je li to zakonska obveza.
  3. Preporučeni rok: (a) i (b) do početka programskog razdoblja 2021. – 2027.

  4. Kad je riječ o CEF-u, Komisija bi trebala davati veću prednost onim projektnim prijedlozima u gradskim čvorovima koji su popraćeni SUMP-ovima u relevantnom gradu.

Preporučeni rok: do početka VFO-a za razdoblje 2021. – 2027.

Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda Iliana Ivanova, na sastanku održanom u Luxembourgu 5. veljače 2020.

Za Revizorski sud

Klaus-Heiner Lehne
predsjednik Suda

Prilozi

Prilog I. – Popis procijenjenih projekata

Zemlja Grad Fond – Operativni program Naziv projekta i opis Ukupan planirani trošak (u milijunima eura) Planirana potpora EU-a (u milijunima eura)
Italija Napulj EFRR – 2007IT161PO009 Radovi na liniji br. 1 podzemne željeznice u Napulju (veliki projekt 2009IT161PR020) 573 430
EFRR – 2014IT16RFOP007 Nabava voznog parka autobusa (projekti 18014BP000000002 i 18014BP000000004) 14 10,5
Palermo EFRR – 2007IT161PO011 Izgradnja tramvajske linije u Palermu (veliki projekt 2008IT161PR002) 137 103
EFRR – 2014IT161M2O004 Nabava voznog parka autobusa (projekti D70D16000020006 i D70D17000000006) 11 8,25
Njemačka Hamburg EFRR – 2014DE16RFOP006 iPlanB – Interaktivna analiza velike količine podataka za planiranje radova na cesti (Interaktive Big-Data-Analysen für die Planung von Baumaßnahmen) 0,6 0,06
Leipzig EFRR – 2007DE161PO004 Stanice za mobilnost (mali informacijski centri na licu mjesta koji kombiniraju usluge mobilnosti nadležnog tijela za promet grada Leipziga (LVB) s najmanje dvama dodatnim vrstama prijevoza i pružateljima usluga prijevoza, kao što su zajednička uporaba automobila, stanica sustava javnih bicikala ili stanica za e-punjenje) 7,8 5,5
EFRR – 2014DE16RFOP012 Nabava voznog parka autobusa: 11 novih zglobnih autobusa 3,7 1,5
Španjolska Madrid EFRR – 2008ES162PR002 Produljenje linije br. 11 madridske podzemne željeznice (veliki projekt) 100 50
Zajam EIB-a s potporom iz EFSU-a Poboljšanje infrastrukture madridske podzemne željeznice 402 396
Barcelona EFRR – 2007ES162PO006 Namjenski trak za autobuse i vozila visokog stupnja popunjenosti na autocesti C-58 (2008ES162PR001) (veliki projekt) 78 39
Projekt izgradnje dijagonalnog čvora (PO011876) 17 8,5
Poljska Varšava KF – 2007PL161PO002 Linija podzemne željeznice br. II u Varšavi – pripremni radovi, projektiranje i izgradnja središnje dionice zajedno s nabavom željezničkih vozila POIS 07.03.00–00.007/10 104925 83926
Pružanje usluge tramvajskog prijevoza u sjevernim područjima Varšave u vezi s proširenjem mreže podzemne željeznice i nabavom željezničkih vozila POIS 07.03.00–00-009/10 14527 11628
Łódź Nabava novih tramvajskih željezničkih vozila radi povećanja konkurentnosti javnog prijevoza u Łódźu (broj projekta POIS.07.03.00–00–046/14) 31,529 2530
Multimodalni čvor na željezničkom kolodvoru Łódź Fabryczna (broj projekta POIS.07.03.00–00–016/11) 7831 6332

Izvor: Sud.

Prilog II. – Zemljovidi posjećenih gradova

Madrid

Dostupnost unutar 30 minuta vožnje u vrijeme najveće prometne gužve 2012. i 2019. godine

Hamburg

Dostupnost unutar 30 minuta vožnje u vrijeme najveće prometne gužve 2012. i 2019. godine

Usporediva dostupnost glavnog željezničkog kolodvora automobilom i javnim prijevozom u vrijeme najveće prometne gužve

Leipzig

Dostupnost unutar 30 minuta vožnje u vrijeme najveće prometne gužve 2012. i 2019. godine

Usporediva dostupnost glavnog željezničkog kolodvora automobilom i javnim prijevozom u vrijeme najveće prometne gužve

Napulj

Dostupnost unutar 30 minuta vožnje u vrijeme najveće prometne gužve 2012. i 2019. godine

Palermo

Dostupnost unutar 30 minuta vožnje u vrijeme najveće prometne gužve 2012. i 2019. godine

Usporediva dostupnost glavnog željezničkog kolodvora automobilom i javnim prijevozom u vrijeme najveće prometne gužve

Varšava

Dostupnost unutar 30 minuta vožnje u vrijeme najveće prometne gužve 2012. i 2019. godine

Usporediva dostupnost glavnog željezničkog kolodvora automobilom i javnim prijevozom u vrijeme najveće prometne gužve

Łódź

Dostupnost unutar 30 minuta vožnje u vrijeme najveće prometne gužve 2012. i 2019. godine

Prilog III. – Dodijeljena sredstva iz ESI fondova u razdoblju 2014. – 2020. prema intervencijskom području

Izvor: analiza koju je Sud proveo na temelju podataka Komisije (Infoview).

Prilog IV. – Prosječna starost autobusa u posjećenim gradovima

Grad 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018.
Madrid 5,5 6,0 6,6 6,9 6,7
Barcelona 9,0 9,0
Hamburg 5,9 5,9 6,4 6,7 5,9
Leipzig 4,9 5,1 6,1 6,1 6,9 7,3
Napulj 12,1 12,7 13,5 13,9 14,2 13,4
Palermo 10,3 10,8 11,2 10,4 11,4 12,4
Varšava 6,3 6,6 6,7 6,4 6,6 6,6
Łódź 7,2 7,1 6,6 6,8 7,7 8,7

Izvor: Sud, na temelju podataka koje su pružili pojedini gradovi.

Pojmovnik, pokrate i skraćeni nazivi

Aktivna mobilnost: oblik prijevoza za koji se upotrebljava samo fizička aktivnost. Najuobičajeniji su oblici aktivne mobilnosti pješačenje i vožnja biciklom.

CEF: Instrument za povezivanje Europe. To je instrument financiranja EU-a za razdoblje 2014. – 2020. namijenjen podupiranju razvoja visoko učinkovitih, održivih i učinkovito međusobno povezanih transeuropskih mreža u području prometa, energije i digitalnih usluga.

CIVITAS: mreža gradova za gradove posvećene čišćem i kvalitetnijem prometu u Europi i izvan nje. Otkako je Europska komisija pokrenula inicijativu CIVITAS 2002. godine, u okviru te inicijative testirano je i provedeno više od 800 mjera i rješenja za gradski promet kao dio demonstracijskih projekata u više od 80 gradova koji sudjeluju u projektu Living Lab u cijeloj Europi. Znanje stečeno tim praktičnim iskustvima nadopunjeno je i podržano nizom istraživačkih i inovacijskih projekata, isto tako provedenih u okviru CIVITAS-a. Tim istraživačkim projektima ispituju se načini izgradnje resursno učinkovitijih i konkurentnijih prometnih sustava u Europi.

CSR: preporuke za pojedine zemlje. To su dokumenti koje Europska komisija priprema za svaku zemlju u kojima se analizira gospodarska situacija te zemlje i pružaju preporuke o mjerama koje bi ona trebala usvojiti u razdoblju od 12 do 18 mjeseci.

ELTIS: europski centar za praćenje gradske mobilnosti koji podupire Europska komisija, a čija je glavna uloga olakšati razmjenu informacija, znanja i iskustva u području održive gradske mobilnosti u Europi. Isto tako prikuplja podatke o održivoj gradskoj mobilnosti u Europi, tj. o donošenju SUMP-ova u europskim gradovima.

EPOMM: Europska platforma za upravljanje mobilnošću. To je međunarodna neprofitna organizacija, mreža vlada europskih zemalja koje su uključene u upravljanje mobilnošću.

ESI fondovi: europski strukturni i investicijski fondovi. Ti fondovi obuhvaćaju: Europski fond za regionalni razvoj, Europski socijalni fond, Kohezijski fond, Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj i Europski fond za pomorstvo i ribarstvo. Njima zajednički upravljaju Europska komisija i države članice EU-a.

Europski semestar: ciklus usklađivanja ekonomske i fiskalne politike u EU-u. Dio je okvira Europske unije za ekonomsko upravljanje. Usredotočen je na razdoblje od prvih šest mjeseci u godini pa se stoga zove „semestar”. Tijekom europskog semestra države članice usklađuju svoje proračunske i gospodarske politike s ciljevima i pravilima dogovorenima na razini EU-a.

Europsko partnerstvo za inovacije za pametne gradove i zajednice (EIP-SCC): europsko partnerstvo za inovacije za pametne gradove i zajednice (EIP-SCC) velika je inicijativa koju podupire Europska komisija i koja donosi promjenu tržišta, namijenjena povezivanju gradova, industrija, MSP-ova, ulagača, istraživača i drugih dionika pametnih gradova.

Funkcionalno gradsko područje ili šire gradsko područje: pojmovi koji se odnose na cijelo gradsko područje koje uključuje grad i zonu iz koje se putuje na posao, u skladu s definicijom EU-a i OECD-a.

Gradski čvor: gradsko područje na kojem je prometna infrastruktura transeuropske prometne mreže, kao što su luke koje obuhvaćaju putničke terminale, zračne luke, željeznički kolodvori, logističke platforme i teretne terminale smještene u gradskom području i oko njega, povezana s drugim dijelovima te infrastrukture i s infrastrukturom za regionalni i lokalni promet.

HOV: visoko popunjeno vozilo

Međunarodni prometni forum: međuvladina organizacija koja okuplja 59 zemalja članica. On djeluje kao centar za strateško promišljanje o prometnoj politici i organizira godišnje sastanke na vrhu ministara prometa. Jedino je globalno tijelo koje obuhvaća sve vrste prijevoza. Međunarodni prometni forum politički je autonoman i administrativno povezan s OECD-om.

Mikromobilnost: kategorija vrsta prijevoza u koje se ubrajaju vrlo laka vozila (bruto težine manje od 500 kg) opremljena motorom. Ona, među ostalim, obuhvaća električne skutere, električne skateboarde i električne bicikle te solowheele.

Obzor 2020.: program EU-a za istraživanja i inovacije za razdoblje 2014. – 2020, s gotovo 80 milijardi eura dostupnih sredstava.

Postupak zbog povrede prava: pravna mjera koju Europska komisija poduzima protiv države članice EU-a koja ne provodi pravo EU-a. Komisija može uputiti pitanje Sudu Europske unije, koji u određenim slučajevima može izreći novčane kazne.

SUMP: plan održive gradske mobilnosti. To je koncept planiranja koji primjenjuju lokalna i regionalna nadležna tijela za strateško planiranje mobilnosti. U njemu se potiče prelazak na održivije vrste prijevoza te podupiru integracija i uravnotežen razvoj svih vrsta prijevoza.

Odgovori Komisije

Sažetak

I

Zajednički odgovor Komisije na odlomke od I. do V.

Komisija potvrđuje važnost održive gradske mobilnosti i utvrđene čimbenike koji na nju utječu.

Za razdoblje 2014.–2020. financijska potpora EU-a povećana je za 50 % te je uglavnom dodijeljena iz europskih strukturnih i investicijskih fondova i Instrumenta za povezivanje Europe. To je jedna od obveza iz Paketa za gradsku mobilnost iz 2013., u kojem je također utvrđena potreba da se na lokalnoj, nacionalnoj i europskoj razini upravljanja surađuje u svladavanju izazova s kojima se gradovi suočavaju kad je riječ o lokalnom prijevozu.

VI

Komisija priznaje da su potrebna daljnja poboljšanja u pogledu provedbe planova mobilnosti na lokalnoj razini u skladu sa smjernicama EU-a. Komisija naglašava važnu ulogu država članica u tom pogledu.

X

Prva alineja – Komisija djelomično prihvaća preporuku. Vidjeti odgovore na 1. preporuku.

Druga alineja – Komisija djelomično prihvaća preporuku, ali uspjeh povezivanja financijskih sredstava EU-a i planova održive gradske mobilnosti ovisi o suradnji država članica tijekom rasprava o sporazumu o partnerstvu i programima. Vidjeti odgovore na 2. preporuku.

Uvod

Okvir 1. Paket za gradsku mobilnost

Evaluacija Paketa za gradsku mobilnost iz 2013. još je u tijeku i njezini će rezultati biti poznati tek nakon njezina dovršetka u drugom tromjesečju 2020.

Opažanja

38

Iako planovi održive gradske mobilnosti (SUMP-ovi) nisu uvijek uvjet za potporu u okviru kohezijske politike, programi su često povezani s postojanjem drugih strateških okvira. To je slučaj s programima drugih dviju posjećenih država članica:

— program u Saskoj povezan je s energetskim i klimatskim planom regije, njezinim razvojnim i prometnim planom te konceptom biciklizma u regiji,

— u Poljskoj je preduvjet za dobivanje potpore EU-a za ulaganja u održivu gradsku mobilnost priprema i usklađenost s odgovarajućim dokumentima za planiranje, kao što su teritorijalne strategije, planovi za gospodarstvo s niskom razinom emisija, planovi održive gradske mobilnosti i drugi dokumenti.

39

Za usklađenost s konceptom planova održive gradske mobilnosti potrebna je primjena internih mehanizama za osiguranje kvalitete u skladu sa smjernicama EU-a. Vidjeti Prilog I. Komunikaciji iz paketa za gradsku mobilnost.

U nekim državama članicama/regijama, kao što su Švedska i Flandrija, postoje vanjski mehanizmi za osiguranje kvalitete.

40

Komisija je u zakonodavstvu za razdoblje 2021.–2027. predložila jasnu vezu između preporuka Vijeća po državama članicama i financiranja u okviru kohezijske politike. U skladu s tim prijedlogom države članice bile bi obvezne da u sporazumu o partnerstvu i programima uzmu u obzir upućene im preporuke, a Komisija bi pri odobravanju tih dokumenata bila obvezna procijeniti je li to učinjeno. Iako su pregovori o Komisijinu prijedlogu Uredbe o zajedničkim odredbama još u tijeku, ti su elementi zadržani u djelomičnom privremenom zajedničkom dogovoru koji su suzakonodavci postigli 10. prosinca 2019.

62

Komisija ističe da se očekuje da će pilot-projekt o pokazateljima održive gradske mobilnosti iz odlomka 62. biti dovršen u prvom tromjesečju 2020. Komisija namjerava ocijeniti relevantne mjere u pogledu pokazateljâ uzimajući u obzir rezultate tog pilot-projekta.

Zaključci i preporuke

70

Komisija priznaje da je održiva gradska mobilnost u EU-važan izazov i da ima prostora za poboljšanje.

Naglašava da su za to područje uglavnom odgovorne lokalne vlasti te da države članice imaju važnu ulogu u tom pogledu.

71

Komisija napominje da je u tijeku evaluacija Paketa za gradsku mobilnost iz 2013. Na temelju rezultata evaluacije trebala bi se dobiti potpunija slika situacije.

72

Komisija je u zakonodavstvu za razdoblje 2027.–2021. predložila jasnu vezu između preporuka Vijeća po državama članicama i financiranja u okviru kohezijske politike. U skladu s tim prijedlogom države članice bile bi obvezne da u sporazumu o partnerstvu i programima uzmu u obzir upućene im preporuke, a Komisija bi pri odobravanju tih dokumenata bila obvezna procijeniti je li to učinjeno. Iako su pregovori o Komisijinu prijedlogu Uredbe o zajedničkim odredbama još u tijeku, ti su elementi zadržani u djelomičnom privremenom zajedničkom dogovoru koji su suzakonodavci postigli 10. prosinca 2019.

73

Za razdoblje 2014.–2020. financijska potpora EU-a povećala se za oko 50 % te je uglavnom dodijeljena iz europskih strukturnih i investicijskih fondova i Instrumenta za povezivanje Europe. To je jedna od obveza iz Paketa za gradsku mobilnost iz 2013., u kojem je također utvrđena potreba da se na lokalnoj, nacionalnoj i europskoj razini upravljanja surađuje u svladavanju izazova s kojima se gradovi suočavaju kad je riječ o lokalnom prijevozu.

1. preporuka – Objava podataka o gradskoj mobilnosti

a) Komisija prihvaća preporuku.

b) Komisija djelomično prihvaća preporuku jer ne može prejudicirati ishod zakonodavnog postupka.

2. preporuka – Povezivanje financijskih sredstava sa SUMP-ovima

a) Komisija djelomično prihvaća preporuku.

Komisija ne može prejudicirati ishod tekućih zakonodavnih pregovora.

Uspjeh ovisi o suradnji država članica u raspravama o sporazumu o partnerstvu i programima.

Elementi koje treba uzeti u obzir pri odabiru pojedinačnih operacija utvrđuju se na razini programa, pod odgovornošću upravljačkih tijela, te bi trebali biti u skladu sa zahtjevima iz članka 67. prijedloga Uredbe o zajedničkim odredbama.

b) Komisija djelomično prihvaća preporuku u mjeri u kojoj je ona u skladu s predloženim pravnim okvirom i djelomičnim privremenim zajedničkim dogovorom koji su suzakonodavci postigli 10. prosinca 2019.

Međutim, Komisija može djelovati samo ako postoji pravna osnova za njezino djelovanje u skladu s pregovorima i dogovorom suzakonodavaca. Stoga se u načelu svaka preporuka koja nadilazi pravni okvir koji suzakonodavci Unije u konačnici donesu u pogledu povezanosti predloženih programa država članica i preporuka Vijeća po državama članicama treba uputiti državama članicama.

c) Komisija prihvaća preporuku.

Komisija je poduzela početne korake u tom smjeru objavom poziva za gradska čvorišta u okviru Instrumenta za povezivanje Europe (CEF) za 2019. Komisija namjerava nastaviti s tim pristupom u okviru CEF-a II.

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda Iliana Ivanova i koje je specijalizirano za rashodovna područja ulaganja u koheziju, rast i uključivanje. Reviziju je predvodila članica Suda Iliana Ivanova, a potporu su joj pružali voditelj njezina ureda Mihail Stefanov i ataše u njezinu uredu James Verity, glavni rukovoditelj Niels-Erik Brokopp, voditelj radnog zadatka Enrico Grassi i revizori Paloma Munoz Mula, Paolo Pesce, Angelika Zych i Marija Bjalkova.

Slijeva nadesno: Paloma Munoz Mula, Paolo Pesce, Angelika Zych, James Verity, Iliana Ivanova, Mihail Stefanov, Enrico Grassi, Niels‑Erik Brokopp i Marija Bjalkova.

Bilješke

1 Europska komisija (2013.), „Planning for People: Guidelines on developing and implementing a sustainable urban mobility plan”.

2 https://ec.europa.eu/transport/themes/sustainable-transport/internalisation-transport-external-costs_en

3 David Hartgen i Gregory Fields (2009.). „Gridlock and Growth: The effect of Traffic Congestion on Regional Economic Performance”. Studija o politici organizacije Reason Foundation br. 371.

4 Direktiva 2008/50/EZ o kvaliteti zraka i čišćem zraku za Europu.

5 Tematsko izvješće br. 23/2018: „Onečišćenje zraka: naše zdravlje još uvijek nije dovoljno zaštićeno”

6 Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija: Zajedno prema konkurentnoj gradskoj mobilnosti s učinkovitim iskorištavanjem resursa, COM(2013) 913 final.

7 Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Europskom vijeću, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru, Odboru regija „Europski zeleni plan” – COM(2019)640 final.

8 Vidjeti Uredbu (EU) br. 1315/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o smjernicama Unije za razvoj transeuropske prometne mreže (SL L 348, 20.12.2013., str. 1.).

9 Tematsko izvješće br. 1/2014: „Djelotvornost projekata javnog gradskog prijevoza koje podupire EU”.

10 Posebno istraživanje Eurobarometra br. 422a, Izvješće o kvaliteti prometa, prosinac 2014. https://ec.europa.eu/transport/media/news/2014-12-08-eurobarometer_en.

11 Leipzig, Hamburg, Napulj, Palermo, Varšava, Łódź, Madrid i Barcelona. Za odabir tih gradova upotrijebljen je niz kriterija, uključujući razinu prometnog zagušenja, broj stanovništva i zemljopisni položaj.

12 Projekti su odabrani s obzirom na to koji će od njih najvjerojatnije dovesti do održivije gradske mobilnosti ili poboljšati učinkovitost postojeće infrastrukture.

13 Europska agencija za okoliš, Godišnji inventar stakleničkih plinova Europske unije za razdoblje 1990. – 2017. i izvješće o inventaru za 2019. godinu, od 27. svibnja 2019.

14 https://airindex.eea.europa.eu/.

15 Pravna mjera protiv države članice koja ne provodi pravo EU-a.

16 OECD (2007.), „Managing Urban Traffic Congestion”. https://www.oecdilibrary.org/transport/managing-urban-traffic-congestion_9789282101506-en.

17 Pružatelj podataka o prometu.

18 The European Local Transport Information Service („Europski informacijski servis za lokalni promet”): https://www.eltis.org

19 https://civitas.eu/

20 https://eu-smartcities.eu

21 Mišljenje Suda br. 6/2018 o Prijedlogu uredbe o zajedničkim odredbama za razdoblje 2021. – 2027.

22 Na to utječe i izbjegavanje putnika da kupe voznu kartu. Na primjer, prema podatcima gradskog prijevoznog poduzeća u Napulju oko 33 % putnika ne kupuje vozne karte.

23 „Sustainable Transport Infrastructure Charging and Internalisation of Transport Externalities”, Europska komisija, 2019.

24 Prema podatcima dostupnima na internetskoj stranici „Copenhagenize Index” (https://copenhagenizeindex.eu/), na kojoj se nalazi popis gradova koji najviše potiču uporabu bicikla, Antwerpen se nalazi na 4., a Bordeaux na 6. mjestu.

25 4 501 605 421 poljskih zlota.

26 3 601 284 336 poljskih zlota.

27 620 980 799 poljskih zlota.

28 496 784 639 poljskih zlota.

29 135 219 799 poljskih zlota.

30 108 175 839 poljskih zlota.

31 335 951 061 poljskih zlota.

32 268 760 848 poljskih zlota.

Kronologija

Događaj Datum
Donošenje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije 4.11.2019.
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu revizije) 4.12.2019.
Usvajanje završnog izvješća nakon raspravnog postupka 5.2.2020.
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta revizije) na svim jezicima 25.2.2020.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2020.

PDF ISBN 978-92-847-4339-1 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/064694 QJ-AB-20-003-HR-N
HTML ISBN 978-92-847-4342-1 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/08206 QJ-AB-20-003-HR-Q

AUTORSKA PRAVA

© Europska unija, 2020.

Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja provodi se na temelju Odluke Europskog revizorskog suda br. 6. – 201.9 o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.

Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU-a ima dozvolu Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znači da je ponovna uporaba dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj ne smije izmijeniti izvorno značenje ili poruku dokumenata. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.

Ako određeni sadržaj prikazuje privatne pojedince čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, dužni ste zatražiti dodatno dopuštenje. Ako dobijete dopuštenje, njime se poništava prethodno opisano opće dopuštenje te je potrebno navesti sva ograničenja koja se primjenjuju na uporabu tog sadržaja.

Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU-a dopuštenje ste po potrebi dužni zatražiti izravno od nositelja autorskih prava:

Fotografija 7.: © QGIS, koji ima dozvolu CC BY-SA 3.0.

Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o ponovnoj uporabi sadržaja te nemate dozvolu za njihovu uporabu.

Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike zaštite privatnosti i autorskih prava.

Uporaba logotipa Europskog revizorskog suda

Logotip Europskog revizorskog suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Europskog revizorskog suda.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko internetske stranice: https://op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1952. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp/hr) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.