Cooperação da UE com países terceiros em matéria de readmissão: ações pertinentes, mas poucos resultados

Síntese

I

Uma política de regresso eficaz e bem gerida é uma componente essencial de uma política de migração abrangente. As ineficiências do sistema de regresso da UE funcionam como um incentivo à migração irregular. A dificuldade em cooperar com os países de origem dos migrantes é um dos motivos do reduzido número de regressos de migrantes irregulares, como observou o Tribunal no Relatório Especial 24/2019. Tendo em conta a importância do tema, o Tribunal decidiu aprofundá‑lo com o objetivo de dar uma contribuição construtiva para os esforços e o debate em curso na UE.

II

Na presente auditoria, o Tribunal verificou se a UE conseguiu reforçar eficazmente a cooperação em matéria de readmissão com os países terceiros. Esta constituiu a principal questão de auditoria. Para lhe dar resposta, o Tribunal analisou se a UE realizou progressos na celebração de acordos de readmissão pertinentes ou mecanismos semelhantes com países terceiros e se a ação da UE permitiu aos países terceiros mais facilmente cumprirem as suas obrigações em matéria de readmissão com eficácia. O Tribunal concentrou‑se nos 10 países com os números absolutos mais elevados de migrantes irregulares não repatriados durante o período de 2014‑2018 e conclui que as ações da UE para reforçar a cooperação com países terceiros em matéria de readmissão foram pertinentes, mas produziram poucos resultados.

III

Ao longo do período de 2015‑2020, a UE realizou poucos progressos para concluir as negociações de acordos de readmissão. Questões antigas (principalmente a cláusula relativa aos nacionais de países terceiros) continuaram a ser importantes pontos de divergência nas negociações. A Comissão teve mais sucesso a negociar mecanismos de readmissão juridicamente não vinculativos, cujo conteúdo é mais flexível. A vontade política demonstrada pelos países terceiros foi essencial para o sucesso das negociações de readmissão.

IV

O Tribunal constatou que os resultados das negociações com países terceiros não foram os ideais devido à utilização insuficiente das sinergias com os Estados‑Membros e entre as várias políticas. Ao nível da UE, registaram‑se poucos progressos no sentido de criar incentivos estruturais para que os países terceiros cumpram as suas obrigações em matéria de readmissão. A maioria dos progressos ocorreu no domínio da política de vistos, tendo o Código de Vistos revisto facultado à UE um mecanismo e as ferramentas para avaliar regularmente e estimular a cooperação dos países terceiros em matéria de readmissão.

V

O Tribunal constatou que o conteúdo dos acordos e mecanismos de readmissão celebrados pela UE deu resposta aos obstáculos mais comuns à facilitação da readmissão. Neste contexto, os comités ou grupos de trabalho mistos de readmissão constituíram fóruns para a avaliação periódica da cooperação em matéria de readmissão. Todavia, a natureza recorrente de algumas das questões debatidas mostrou que a sua eficácia era limitada.

VI

As redes da UE no domínio dos regressos conseguiram reunir recursos nacionais e foram valorizadas pelos países participantes devido aos seus resultados. Com as sucessivas prorrogações do seu mandato, a Frontex tem vindo a assumir progressivamente as atividades das redes. Além disso, tem vindo a aumentar o apoio prestado aos Estados‑Membros no domínio das atividades que antecedem o regresso e das operações de regresso. O Tribunal constatou que as dificuldades enfrentadas pelos Estados‑Membros para localizar migrantes irregulares, evitar a sua fuga e garantir que comparecem a entrevistas foram uma importante fonte de ineficiência nas missões de identificação apoiadas pela Frontex.

VII

O Tribunal examinou seis projetos de reforço das capacidades e 14 projetos de reintegração financiados pela Comissão, tendo constatado que os projetos foram pertinentes e, na sua maioria, concretizaram as realizações previstas. O Tribunal considera que o desenvolvimento de sistemas eletrónicos de gestão de processos de readmissão, nomeadamente com os países terceiros, poderá melhorar a cooperação em matéria de readmissão a um nível estrutural.

VIII

O Tribunal detetou lacunas nos dados da UE sobre os regressos em termos de exaustividade e de comparabilidade entre os Estados‑Membros. Nos últimos anos, a Comissão apresentou propostas legislativas que visavam corrigir a maioria das insuficiências subjacentes. Todavia, muitas das alterações propostas não foram ainda adotadas ou não entraram integralmente em vigor. Além disso, faltam ainda dados sobre a celeridade dos procedimentos de readmissão e a sustentabilidade da reintegração dos migrantes que regressaram.

IX

Desde a revisão do Código de Vistos realizada em 2019, é exigido à Comissão que avalie regularmente a cooperação dos países terceiros em matéria de readmissão, com base em dados fiáveis. Esta avaliação regular poderá melhorar a recolha e a partilha de dados na UE e facilitar as decisões políticas baseadas em factos no domínio da cooperação em matéria de readmissão. No passado, a inexistência de um processo equivalente de recolha de dados sobre a cooperação em matéria de readmissão, aliada às lacunas nos dados sobre os regressos, impediu o Tribunal de avaliar o impacto global das ações da UE com vista a melhorar a cooperação com países terceiros neste domínio.

X

Na sequência da sua auditoria, o Tribunal recomenda que a Comissão deve:

• seguir uma abordagem mais flexível na negociação de acordos de readmissão;
• criar sinergias com os Estados‑Membros a fim de facilitar as negociações de readmissão;
• reforçar os incentivos para que os países terceiros cooperem em matéria de readmissão;
• melhorar a recolha de dados sobre readmissões e a sustentabilidade da reintegração.

Introdução

Regresso e readmissão

01

Uma política de regresso eficaz e bem gerida é uma componente essencial de uma política de migração abrangente. No Relatório Especial 24/2019¹, o Tribunal assinalou várias razões para as reduzidas taxas de regressos entre os migrantes em situação irregular (ver anexo I). Uma dessas razões prende‑se com a dificuldade da cooperação com os países de origem dos migrantes.

02

As ineficiências do sistema de regresso da UE funcionam como um incentivo à migração irregular². Desde 2008, foram emitidas, em média, cerca de 500 000 ordens de saída por ano a cidadãos estrangeiros por terem entrado na UE, ou aí permanecerem, sem autorização. Contudo, apenas um terço destes regressou efetivamente a um país terceiro (29 % em 2019). Esta «taxa de regressos efetivos» baixa para menos de 20 % no caso dos regressos a países fora do continente europeu (ver figura 1). Os regressos efetivos dividem‑se de forma mais ou menos semelhante entre regressos voluntários e forçados.

03

A taxa de regressos efetivos deve ser utilizada e interpretada com prudência. Os dados subjacentes nem sempre são exatos e não são totalmente comparáveis entre Estados‑Membros da UE (ver pontos 108 a 110). Além disso, uma taxa reduzida não se deve necessariamente apenas a problemas de cooperação com países terceiros, mas também a desafios internos, tais como insuficiências da legislação em matéria de asilo e regresso, e nos sistemas, procedimentos e capacidades dos Estados‑Membros (ver ponto 115, anexo I e Relatório Especial 24/2019). Por conseguinte, a taxa de regressos não deve ser utilizada isoladamente para retirar conclusões quanto à qualidade da cooperação em matéria de readmissão por parte de um país terceiro.

04

A legislação em matéria de regresso faz parte do acervo da UE relativo à gestão da imigração ilegal e ao funcionamento do espaço Schengen. O processo de regresso está principalmente sob a alçada das autoridades nacionais. Todavia, a cooperação com países terceiros em matéria de readmissão de migrantes irregulares é necessária em várias fases do processo de regresso, em especial para os migrantes sem documentos de viagem válidos (ver figura 2). A Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex) pode apoiar os Estados‑Membros durante o processo de regresso.

05

Pressupõe‑se que o direito internacional consuetudinário estabelece a obrigação de os Estados readmitirem os seus próprios cidadãos³. A fim de reforçar esta obrigação, desde a década de 1990 a UE tem vindo a introduzir cláusulas relativas à migração nos acordos com países terceiros. Em 1999, o Conselho decidiu incluir cláusulas‑modelo de readmissão em todos os acordos europeus de associação e cooperação com países terceiros⁴ (ver caixa 1). Foi incluída uma cláusula deste tipo também no «Acordo de Cotonu»⁵.

06

Em 2015, o Conselho Europeu convidou a Comissão a criar para o efeito um «programa europeu de regresso»⁶. Em resposta, a Comissão formulou o Plano de Ação da UE sobre o regresso⁷. O plano definiu medidas imediatas e a médio prazo para reforçar a eficácia do sistema de repatriação da UE. Em 2017, a Comissão adotou um Plano de Ação renovado⁸, com medidas adicionais a aplicar paralelamente ao Plano de Ação existente.

Acordos e mecanismos de readmissão

07

Os países podem celebrar acordos de readmissão a fim de facilitar a execução prática das suas obrigações em matéria de readmissão. Todavia, pode haver uma cooperação eficaz em matéria de readmissão entre os países sem que esteja em vigor nenhum acordo de readmissão específico. Em contrapartida, um acordo de readmissão não é garante de uma boa cooperação.

08

Os acordos de readmissão da UE (ARUE) são celebrados entre a União e países terceiros. Funcionam paralelamente aos acordos bilaterais de readmissão celebrados por cada Estado‑Membro da UE, mas têm precedência sobre estes⁹. A União celebrou 18 acordos de readmissão da UE juridicamente vinculativos. Em relação a seis outros países, o Conselho conferiu à Comissão um mandato para iniciar negociações (ver figura 3).

09

Os países terceiros poderão estar relutantes em iniciar negociações sobre os acordos de readmissão, principalmente devido a considerações políticas internas (estes acordos podem ser uma fonte de hostilidade pública em certos países). Por conseguinte, desde 2016 a Comissão concentrou‑se em desenvolver disposições de cooperação prática com países terceiros e negociou seis mecanismos juridicamente não vinculativos para regresso e readmissão (ver figura 3). O conteúdo destes mecanismos práticos, com exceção do relativo ao Afeganistão¹⁰, permanece confidencial.

Governação

10

Com a entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, em 1999, a UE passou a dispor de poderes no domínio dos vistos, do asilo e da imigração, nomeadamente o poder de celebrar acordos de readmissão¹¹. Este poder é partilhado entre a UE e os Estados‑Membros («competência partilhada»)¹².

11

Os ARUE são negociados com países terceiros com base num mandato de negociação concedido pelo Conselho à Comissão. A Comissão (enquanto líder), juntamente com o Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE), é responsável por negociar os ARUE e por melhorar a cooperação com países terceiros em matéria de readmissão. Os acordos de readmissão são adotados através de uma decisão do Conselho, após aprovação do Parlamento Europeu.

12

No caso dos mecanismos de readmissão juridicamente não vinculativos, o processo é mais simples. A Comissão solicita autorização ao Conselho antes de iniciar uma negociação, e o Conselho tem de confirmar o resultado. Porém, a aprovação do Parlamento Europeu não é necessária.

13

Uma vez em vigor, o ARUE é acompanhado por um comité misto de readmissão (CMR), que é composto por peritos e representantes dos Estados‑Membros da UE e do país terceiro e copresidido pela Comissão e pelo país terceiro. De forma semelhante, os mecanismos de readmissão são acompanhados por grupos de trabalho mistos (GTM).

Âmbito e método da auditoria

14

A dificuldade em cooperar com os países de origem dos migrantes é um dos motivos do reduzido número de regressos de migrantes irregulares, como observou o Tribunal no Relatório Especial 24/2019. Tendo em conta a importância do tema, o Tribunal decidiu aprofundá‑lo, esperando que o relatório contribua para os esforços em curso na UE e para o debate sobre o novo Pacto em matéria de Migração e Asilo, apresentado pela Comissão em setembro de 2020.

15

O objetivo da presente auditoria consistiu em determinar se a UE conseguiu reforçar eficazmente a cooperação em matéria de readmissão com os países terceiros. Esta constituiu a principal questão de auditoria. Para lhe dar resposta, o Tribunal colocou duas subquestões:

1. A UE realizou progressos na celebração de acordos de readmissão pertinentes ou mecanismos semelhantes com países terceiros?
2. A ação da UE facilitou o cumprimento eficaz das obrigações dos países terceiros em matéria de readmissão?

16

A auditoria concentrou‑se no período a partir de 2015, quando a Comissão lançou o Plano de Ação sobre o regresso, até meados de 2020.

17

O Tribunal utilizou o número médio de todos os migrantes irregulares não repatriados como critério para elaborar a lista de 10 países terceiros a examinar (ver figura 4). Os nacionais destes 10 países (excluindo a Síria) representaram 38 % de todas as decisões de regresso emitidas durante o período de 2014‑2018, bem como 46 % de todos os migrantes irregulares não repatriados da UE. O Tribunal excluiu a Síria da auditoria na medida em que, em maio de 2011, a UE suspendeu toda a cooperação bilateral com as autoridades sírias.

18

As principais entidades auditadas foram a Comissão, o SEAE e a Frontex. O Tribunal consultou igualmente representantes das redes do sistema integrado de gestão do regresso (ver ponto 80), o secretariado do Conselho e autoridades da Alemanha, de França e de Espanha. O Tribunal escolheu estes três Estados‑Membros devido à sua importância respetiva em termos de pressão migratória e de regressos (número de pedidos de asilo e de decisões de regresso) e ao facto de já ter auditado anteriormente a Itália e a Grécia neste domínio.

19

Devido às restrições impostas pela COVID‑19, o Tribunal não pôde fazer as visitas que tinha planeado aos países terceiros, pelo que teve de se basear, em grande medida, em análises de documentos existentes e em entrevistas com as partes interessadas da UE. No entanto, o Tribunal contactou as embaixadas de três países terceiros a fim de obter a sua opinião quanto à cooperação com a UE em matéria de readmissão. Além disso, consultou partes interessadas do Parlamento Europeu, a Organização Internacional para as Migrações (OIM) e o Conselho Europeu para os Refugiados e Exilados.

20

O regresso efetivo de migrantes irregulares exige que a política de regresso da UE tenha uma verdadeira «dimensão interna», que designadamente identifique e localize os migrantes em situação irregular, que referencie os requerentes de asilo cujos pedidos foram recusados e que execute as decisões de regresso dos Estados‑Membros. Uma vez que o Tribunal já tratou esta dimensão interna da política de regressos da UE¹³, a presente auditoria concentrou‑se exclusivamente na cooperação com países terceiros no domínio da readmissão.

21

O Tribunal não examinou o mérito de cada decisão de regresso. Estas decisões são emitidas pelas autoridades nacionais e são da exclusiva responsabilidade dos Estados‑Membros. As autoridades nacionais são igualmente responsáveis pela realização de operações de regresso (eventualmente apoiadas pela Frontex). As decisões de regresso estão sujeitas às vias de recurso administrativas e jurídicas previstas pela legislação europeia e nacional. Se for interposto um recurso, as autoridades nacionais ou os tribunais avaliam cada caso com base no seu mérito, nomeadamente se é seguro repatriar o migrante para o país terceiro.

22

A auditoria não abrangeu os acordos bilaterais de readmissão dos Estados‑Membros da UE, mecanismos, memorandos de entendimento ou qualquer outra forma de cooperação bilateral entre os Estados‑Membros e países terceiros. Estes permanecem no âmbito da competência exclusiva dos Estados‑Membros e a Comissão não tem acesso aos mesmos.

Observações

Os resultados das negociações com países terceiros não são os ideais devido à utilização insuficiente das sinergias com os Estados-Membros e entre as várias políticas da UE

23

Nesta secção o Tribunal examina se a Comissão e o SEAE:

1. iniciaram negociações de readmissão com os 10 países terceiros com o maior número de migrantes irregulares não repatriados;
2. conduziram as negociações de modo eficaz;
3. desenvolveram ferramentas para criar incentivos ao cumprimento das obrigações de readmissão.

A Comissão e o SEAE encetaram efetivamente um diálogo sobre readmissão com os países terceiros com o maior número de migrantes irregulares não repatriados

24

Os 10 países terceiros com o maior número de migrantes irregulares não repatriados durante o período de 2014‑2018 (excluindo a Síria) foram, por ordem de importância: Afeganistão, Marrocos, Paquistão, Iraque, Argélia, Nigéria, Tunísia, Índia, Bangladexe e Guiné (ver ponto 17 e figura 4). O Conselho e a Comissão assinalaram formalmente oito destes países como prioritários para o início de negociações de um ARUE ou mecanismo. A Comissão:

• recebeu um mandato do Conselho para negociar um ARUE com a Argélia (2002), Marrocos (2003), a Tunísia (2014) e a Nigéria (2016). Desde 2010, está em vigor um ARUE com o Paquistão;
• iniciou negociações de mecanismos juridicamente não vinculativos com o Afeganistão (2016), o Bangladexe (2016) e a Guiné (2017);
• encetou um diálogo sobre migração com o Iraque e a Índia, embora não tenha formalmente assinalado estes países como prioritários para as negociações (ver caixa 2).

25

Além das pressões migratórias e do número de pessoas que aguardam o regresso, a Comissão corretamente considerou outros fatores ao decidir se iniciaria negociações de readmissão com um país terceiro e se, nesses casos, negociaria um ARUE ou um mecanismo juridicamente não vinculativo. Esses fatores são, entre outros:

1. a possibilidade de negociar um acordo sobre a facilitação da emissão de vistos. Estes acordos podem ser um incentivo para que os países terceiros celebrem um ARUE (ver ponto 50);
2. a vontade política. Alguns países terceiros podem estar interessados em negociar um ARUE, em vez de negociarem acordos isolados com cada Estado‑Membro. Em contrapartida, os mecanismos juridicamente não vinculativos podem ser mais aceitáveis, do ponto de vista político, para outros países terceiros;
3. a urgência. Em 2015, o número de passagens ilegais detetadas nas fronteiras da UE ascendeu a 1,8 milhões, contra 0,3 milhões em 2014. A figura 5 mostra estas alterações relativamente aos países abrangidos pela auditoria. Nos casos em que a cooperação com determinado país de origem necessitava de melhorias urgentes, mas em que a celebração de um ARUE não se afigurava viável no curto prazo, a Comissão procurou celebrar mecanismos menos formais (juridicamente não vinculativos);
4. o calendário. A Comissão pode não ser capaz de iniciar ou prosseguir negociações devido a fatores políticos num país terceiro ou relativos a esse país. Da mesma forma, a Comissão pode iniciar as negociações sempre que surge uma oportunidade (como a existência de um ambiente político favorável), mesmo que estas não sejam necessárias face aos fluxos migratórios do momento.

A Comissão e o SEAE realizaram poucos progressos na celebração de acordos de readmissão, mas tiveram mais sucesso a negociar mecanismos de readmissão juridicamente não vinculativos

26

O Tribunal analisou as negociações de ARUE/mecanismos com os países abrangidos pela auditoria, concentrando‑se no período após 2015. Avaliou separadamente os acordos juridicamente vinculativos e os não vinculativos, devido às diferenças significativas no processo de negociação. A figura 6 ilustra o calendário das negociações.

Acordos de readmissão da UE

27

A vontade política dos países terceiros é essencial para o sucesso das negociações. A preferência da Argélia por cooperar bilateralmente com os Estados‑Membros em matéria de regresso e readmissão, e por gerir autonomamente a migração sem apoio da UE, explica o motivo de as negociações nunca terem oficialmente sido iniciadas. O facto de o diálogo de alto nível entre a UE e Marrocos ter sido suspenso em dezembro de 2015 devido a uma questão não relacionada implicou também a suspensão das negociações do ARUE entre 2015 e 2019. A necessidade de apoio político de alto nível significa igualmente que as negociações correm o risco de ser suspensas durante períodos eleitorais.

28

As negociações de ARUE são organizadas em rondas formais. Os grandes desfasamentos registados entre a receção de um mandato e o começo efetivo das negociações (Marrocos, Paquistão e Tunísia), e entre rondas de negociação, são sintomáticos da falta de vontade das autoridades dos países terceiros para prosseguir as negociações. Esta situação pode ser consequência de considerações políticas internas que não podem ser facilmente resolvidas, mas também de incentivos insuficientes da UE para apoiar as negociações (ver pontos 47 a 72). Em alguns casos, o Tribunal encontrou provas de que a Comissão e o SEAE prestaram apoio político a fim de serem retomadas as negociações suspensas. Todavia, as partes interessadas nacionais entrevistadas pelo Tribunal consideraram que o envolvimento político da Comissão e do SEAE com países terceiros tinha de ser intensificado, incluindo reconhecimento político e visitas de alto nível, e de ser mais estreitamente harmonizado com os Estados‑Membros.

29

A Comissão negoceia os ARUE seguindo as diretrizes de negociação emitidas pelo Conselho, com base numa proposta da Comissão. O conteúdo das diretrizes foi, em grande medida, semelhante em todos os ARUE. Dois elementos incluídos nas diretrizes tendem a ser especialmente controversos durante as negociações: a cláusula relativa aos nacionais de países terceiros (NPT) (ver caixa 3) e a utilização do documento de viagem europeu (DVUE) para o regresso¹⁶.

30

A única avaliação feita pela Comissão aos ARUE data de 2011¹⁷. A avaliação constatou que os atrasos excessivos na negociação dos ARUE se explicam principalmente pela «falta de incentivos e [por] uma certa falta de flexibilidade dos Estados‑Membros relativamente a alguns aspetos (técnicos)» (principalmente, a cláusula NPT). A Comissão recomendou¹⁸ que a necessidade concreta de cláusulas relativas aos nacionais de países terceiros e de outros procedimentos não utilizados com frequência na prática deve ser cuidadosamente avaliada relativamente a cada país antes da sua inclusão nas diretrizes de negociação. Não obstante, não foi o que aconteceu no caso dos países abrangidos pela auditoria.

31

Todos os países terceiros com negociações de ARUE em curso incluídos na auditoria se opuseram categoricamente à cláusula NPT desde o início (mesmo quando esta constava de alguns dos seus acordos bilaterais com Estados‑Membros). Por conseguinte, a Comissão e o SEAE optaram por suspender a cláusula, a par de outras questões controversas que não podem ser resolvidas a nível técnico, a fim de as debater no final das negociações. Não obstante, a cláusula NPT tendeu a ressurgir com regularidade e a pôr em causa as negociações.

32

Ao contrário da cláusula NPT, a possibilidade de utilizar o DVUE para o regresso, de acordo com as partes interessadas entrevistadas pelo Tribunal, pode ser eficaz para fazer face a dificuldades na cooperação em matéria de readmissão com alguns países (ver uma síntese das dificuldades no ponto 74). Contudo, a maioria dos países terceiros insiste na sua prerrogativa de emitir novos documentos para os seus cidadãos e não aceita os DVUE. A Comissão conseguiu incluir o DVUE em apenas um dos acordos negociados constantes da amostra da auditoria.

33

Globalmente, durante o período de 2015‑2020, a UE não realizou progressos concretos nas negociações de ARUE com a Argélia e Marrocos. As negociações de ARUE com a Tunísia e a Nigéria progrediram no domínio das questões técnicas, mas os pontos mais controversos foram deixados de parte. Além disso, a extensão das negociações implicou que os progressos alcançados numa ronda de negociação poderiam ter de voltar a ser confirmados na ronda seguinte (por exemplo, devido a uma mudança nas contrapartes ou na situação política do país terceiro).

Mecanismos de readmissão

34

O processo de negociação dos mecanismos de readmissão é muito mais flexível do que no caso dos ARUE. A Comissão não dispõe de diretrizes de negociação rígidas e não há rondas de negociação formais. A tónica é colocada na celeridade das negociações e em encontrar soluções pragmáticas para melhorar a cooperação em matéria de readmissão.

35

A Comissão conseguiu, com o apoio do SEAE, negociar os três mecanismos de readmissão juridicamente não vinculativos abrangidos pela auditoria (com o Bangladexe, o Afeganistão e a Guiné). Entre as questões técnicas que constituíram um desafio durante as negociações contam‑se a utilização do DVUE (nos três casos) e os voos fretados (em dois casos). Os pontos de divergência foram resolvidos a nível político através de incentivos positivos, da harmonização com os Estados‑Membros (incluindo missões de alto nível conjuntas UE‑Estado‑Membro, ver ponto 45) e, num caso, através da possibilidade de aplicar restrições à emissão de vistos.

36

Os ARUE são documentos públicos normalizados. Os mecanismos de readmissão são mais flexíveis, mas também partilham características comuns. Com exceção do «Caminho Conjunto» estabelecido com o Afeganistão, os mecanismos são confidenciais, pelo que o Tribunal não os pode divulgar individualmente. Todavia, uma comparação entre o ARUE relativo ao Paquistão e o «Caminho Conjunto» fornece uma perspetiva útil (ver figura 7).

37

Os mecanismos de readmissão têm o mesmo objetivo que os ARUE, ou seja, facilitar a cooperação em matéria de regresso. Entre as diferenças significativas encontra‑se:

1. a inexistência de referências à proteção internacional de refugiados e aos direitos humanos. De entre os países abrangidos pela auditoria, apenas o «Caminho Conjunto» com o Afeganistão tinha referências equivalentes às constantes dos ARUE;
2. a falta de reciprocidade;
3. o facto de serem adaptados a cada país, deixando fora do texto algumas questões controversas (por exemplo, os NPT);
4. a inexistência de anexos que enumerem os documentos necessários para determinar a nacionalidade;
5. uma maior flexibilidade para chegar a acordo relativamente a objetivos mútuos, incluindo eventualmente no mecanismo um pacote de apoios ao país. O mecanismo celebrado com o Afeganistão incluía medidas abrangentes de apoio às necessidades dos retornados e das comunidades de acolhimento a curto, médio e longo prazo, designadamente a reintegração sustentável e a melhoria das oportunidades de emprego. A ajuda destina‑se também a pessoas deslocadas internamente no Afeganistão, a retornados do Irão e do Paquistão e às comunidades que os acolhem, num montante total de 219 milhões de euros¹⁹.

38

As organizações da sociedade civil e o Parlamento Europeu criticaram os mecanismos devido à sua falta de transparência e ao potencial impacto nos direitos humanos dos retornados²⁰. Em contrapartida, as partes interessadas nacionais entrevistadas pelo Tribunal, em geral, acolheram favoravelmente o desenvolvimento, pela Comissão, de mecanismos juridicamente não vinculativos enquanto instrumento pragmático para melhorar a cooperação com países terceiros em matéria de readmissão, em especial nos casos em que eram necessários resultados rápidos. Os Estados‑Membros também exploraram mecanismos semelhantes nos casos em que as negociações de acordos de readmissão formais não progrediram. Contudo, o mandato formal de negociação da Comissão não permite que esta abandone as negociações de um ARUE formal a favor de um mecanismo mais célere.

Registaram-se progressos insuficientes na criação de sinergias com os Estados-Membros e as várias políticas da UE

39

No domínio das relações internacionais, habitualmente os países negoceiam acordos para seu benefício mútuo. Em contrapartida, os acordos de readmissão, embora sejam redigidos de forma recíproca, podem ser entendidos pelos países terceiros como beneficiando essencialmente a UE. Além disso, esses acordos (e os regressos forçados) podem ser uma fonte de hostilidade pública em certos países, devido ao facto de as remessas enviadas para o país de origem pela diáspora (que inclui igualmente os migrantes irregulares) poderem representar a subsistência de comunidades inteiras, ser uma fonte importante de moeda estrangeira e ultrapassar em muito a ajuda pública ao desenvolvimento. Este último é o caso de sete países da amostra do Tribunal (figura 8). Estas considerações podem afetar as opiniões e perceções dos países terceiros em relação aos acordos de readmissão e explicam também a necessidade de a UE desenvolver incentivos a fim de apoiar as negociações de readmissão.

40

O Conselho Europeu tem solicitado reiteradamente que se criem e apliquem os estímulos necessários (com a ajuda das políticas, dos instrumentos e das ferramentas pertinentes da UE) para obter resultados mensuráveis em termos de prevenção da migração irregular e de regresso dos migrantes irregulares. A Comissão solicitou igualmente novas medidas para utilizar os incentivos com vista a aumentar o número de readmissões (ver anexo II).

41

Nos pontos que se seguem, o Tribunal avalia os progressos alcançados pela Comissão para aumentar a sua influência nas negociações de readmissão, simultaneamente:

• falando a uma só voz e criando sinergias com os Estados‑Membros;
• desenvolvendo incentivos através de políticas no âmbito das suas competências.

Falar a uma só voz e criar sinergias com os Estados-Membros

42

Depois de obter um mandato/uma autorização do Conselho para iniciar negociações com vista à celebração de um ARUE/mecanismo, a Comissão não procurou obter simultaneamente um acordo com os Estados‑Membros no Conselho em relação a eventuais incentivos e ferramentas de apoio às negociações, nem elaborou um «pacote de apoio adaptado» no início das negociações com países terceiros. Alguns países terceiros estavam relutantes em participar nas negociações, uma vez que não viam nenhum valor acrescentado claro em celebrar um ARUE em detrimento da cooperação bilateral com os Estados‑Membros. Foi o que sucedeu em especial com os países do Norte de África, que beneficiavam de acordos bilaterais generosos com alguns Estados‑Membros.

43

Em 2016, a Comissão e o SEAE elaboraram documentos oficiosos conjuntos sobre o reforço da cooperação em matéria de migração, mobilidade e readmissão para 16 dos principais países de origem e/ou de trânsito. Estes documentos descreviam os possíveis componentes de um pacote da UE, com incentivos positivos e negativos, para apoiar as negociações. Os Estados‑Membros foram convidados a contribuir, mas os debates²¹ sobre os pacotes foram inconclusivos. Desde então, não foi realizado nenhum exercício semelhante.

44

Com exceção das consultas nos grupos de trabalho do Conselho, a Comissão não associou sistematicamente os Estados‑Membros principais (em termos de relações bilaterais com um país terceiro e/ou de impacto dos fluxos migratórios) à facilitação das negociações com países terceiros. Esta situação impediu a Comissão de beneficiar eficazmente do peso político dos Estados‑Membros, ou das políticas que exigem a sua participação ativa (como a facilitação da emissão de vistos ou a migração laboral; ver também ponto 65), para apoiar os debates.

45

Nos casos em que os Estados‑Membros foram associados à facilitação das negociações de readmissão, este facto aumentou a influência política coletiva da UE, o que teve benefícios na obtenção de resultados ao nível da celebração de mecanismos de readmissão ou do desbloqueio das negociações. A título de exemplo, em abril de 2017 quatro Estados‑Membros participaram, juntamente com a Comissão, numa missão conjunta à Guiné para conseguirem encetar negociações de readmissão.

46

Em contrapartida, a falta de uma abordagem comum e as negociações paralelas de acordos bilaterais por Estados‑Membros importantes podem ter prejudicado, por exemplo, o início das negociações da UE com a Argélia²².

Abordagem baseada em incentivos

47

A UE e os Estados‑Membros são não só os maiores doadores do mundo de ajuda ao desenvolvimento, mas também importantes parceiros comerciais mundiais e investidores estrangeiros²³. A Comissão pôde recorrer pontualmente a diversas políticas para apoiar as negociações de readmissão. Em especial no caso dos mecanismos de readmissão, a Comissão utilizou com eficácia a assistência financeira (projetos de apoio ao desenvolvimento, reintegração, gestão da migração e reforço de capacidades). Por outro lado, no caso dos países em que a assistência financeira não constitui um incentivo suficiente, a Comissão teve dificuldades em recorrer a outras políticas a fim de prestar um apoio eficaz às negociações, mesmo nos casos em que tinha profundas relações políticas e económicas.

48

Nas secções que se seguem, o Tribunal analisa os progressos alcançados pela UE na aplicação das suas principais políticas (vistos, desenvolvimento e comércio) para criar incentivos estruturais para os países terceiros cumprirem as respetivas obrigações em matéria de readmissão, tal como reiteradamente solicitado pelo Conselho Europeu (ver anexo II). Examina também a migração legal, que é de interesse primordial para os países terceiros, o recurso a incentivos negativos e as medidas para reforçar a coordenação.

Política de vistos — progressos importantes no desenvolvimento de ferramentas

49

A política de vistos está inerentemente ligada à gestão da migração, pelo que é especialmente adequada para ser utilizada como incentivo com o objetivo de melhorar a cooperação com países terceiros em matéria de readmissão.

50

A negociação de um acordo sobre a facilitação da emissão de vistos²⁴ paralelamente aos ARUE deu bons resultados no passado²⁵. Desde 2005, tal como acordado pelos Estados‑Membros no Coreper, qualquer proposta para negociar um acordo deste género depende do lançamento simultâneo de negociações de um ARUE. No entanto, os acordos sobre a facilitação da emissão de vistos da UE, por si só, podem não constituir um incentivo suficientemente atrativo para os países terceiros que já beneficiam de acordos bilaterais vantajosos com os principais Estados‑Membros.

51

O Código de Vistos de 2009²⁶ consolidou os procedimentos e as condições para a emissão de vistos de curta duração. Não forneceu ferramentas adequadas para utilizar a política de vistos a fim de reforçar a cooperação em matéria de readmissão²⁷. Em 2018, a Comissão apresentou uma proposta de revisão, adotada em junho de 2019²⁸. O Código de Vistos revisto proporciona agora à UE um mecanismo e as ferramentas para estimular a cooperação dos países terceiros em matéria de readmissão (a possibilidade de utilizar não só incentivos positivos, mas também medidas restritivas em matéria de vistos).

Ajuda ao desenvolvimento — alguns progressos

52

A UE prestou ajuda ao desenvolvimento através de inúmeros instrumentos. Estes promovem principalmente o desenvolvimento socioeconómico e, geralmente, não preveem associar a ajuda, ou os montantes afetados a cada país terceiro, à cooperação dos países terceiros em matéria de gestão da migração, em geral, ou de readmissão, em particular.

53

No auge da crise migratória, os Chefes de Estado e de Governo europeus e africanos lançaram o Fundo Fiduciário de Emergência da UE para África (FFUE)²⁹ na cimeira de Valeta em novembro de 2015, a fim de mobilizar fundos para fazer face às causas profundas da migração irregular e de promover a cooperação em matéria de gestão da migração. Em outubro de 2020, os recursos afetados ao fundo fiduciário tinham atingido o valor de 5 mil milhões de euros. O FFUE provou ser útil para apoiar os debates sobre a cooperação em matéria de readmissão.

54

Para o período de 2021‑2027, a Comissão propôs rever a conceção dos instrumentos de ajuda ao desenvolvimento da UE. O novo Instrumento de Vizinhança, de Cooperação para o Desenvolvimento e de Cooperação Internacional (IVCDCI)³⁰, com um orçamento de 79,5 mil milhões de euros, cobrirá praticamente todo o mundo (ver figura 9).

55

Especificamente para os «países da vizinhança», a Comissão propôs que lhes fossem afetados 10 % dos fundos relacionados, a título de recompensa pelos progressos registados «no que respeita à democracia, aos direitos humanos, ao Estado de direito, à cooperação em matéria de migração, à governação e às reformas económicas». O método baseado num incentivo de 10 % também existia ao abrigo do anterior Instrumento Europeu de Vizinhança, com o objetivo de reconhecer os progressos alcançados rumo à democracia, aos direitos humanos e ao Estado de direito. A cooperação em matéria de migração e a governação económica são indicadores novos. A Comissão não previu um método semelhante baseado em incentivos para outras regiões.

56

Além disso, no âmbito do IVCDCI, a Comissão propôs uma meta de despesas horizontais de 10 %, a fim de contribuir para «permitir à União enfrentar os desafios, dar resposta às necessidades e aproveitar as oportunidades relacionados com a migração»³¹.

57

Desde outubro de 2019, o IVCDCI foi objeto de negociações entre o Conselho e o Parlamento Europeu. Uma das questões mais controversas nas negociações foi se a migração deveria tornar‑se um elemento de condicionalidade³². O Conselho e o Parlamento chegaram a acordo após a conclusão da auditoria do Tribunal, tendo adotado o Regulamento IVCDCI em junho de 2021³³.

Comércio — ainda sem progressos

58

Os acordos comerciais da UE (Acordos de Associação da UE e Acordos de Parceria e Cooperação) contêm cláusulas de readmissão desde a década de 1990 (ver ponto 05). Como observado num estudo do Parlamento Europeu³⁴, as cláusulas não são «diretamente aplicáveis» (o que significa que as cláusulas não podem entrar em vigor sem acordos para a sua aplicação). Os acordos não preveem um mecanismo operacional para recompensar a cooperação ou para sancionar os países terceiros em caso de falta de cooperação em matéria de readmissão.

59

O Acordo de Parceria Económica UE‑Japão³⁵ associou a facilitação da circulação de pessoas singulares para fins de negócios a um compromisso de cooperação em matéria de regresso e readmissão. À exceção de um Acordo de Parceria e Cooperação que está atualmente em negociação, não foram incluídas disposições semelhantes noutros acordos.

60

Em 1971, a Comunidade Europeia introduziu pela primeira vez um Sistema de Preferências Generalizadas para apoiar os países em desenvolvimento. Seis dos 10 países abrangidos pela auditoria do Tribunal beneficiam deste sistema. O impacto do sistema na criação de empregos foi significativo: por exemplo, estima‑se que 5 milhões de pessoas no Bangladexe tenham emprego devido a este sistema³⁶.

61

Todos os países beneficiários têm de respeitar os princípios de 15 convenções fundamentais relativas aos direitos humanos e aos direitos dos trabalhadores. Para terem mais benefícios, os países elegíveis também têm de respeitar 12 convenções relativas ao ambiente e aos princípios da governação³⁷. Não existem condições referentes à cooperação em matéria de gestão da migração e readmissão.

62

O atual regulamento relativo ao Sistema de Preferências Generalizadas da UE estará em vigor até ao final de 2023. À data da auditoria, a Comissão não tinha avaliado se seria possível, e de que forma, incorporar a cooperação em matéria de migração e readmissão no próximo regulamento (por exemplo, cumprimento das normas da Organização Mundial do Comércio; eventuais custos comparativamente aos benefícios).

Migração legal — trabalho e educação — são necessárias sinergias com os Estados‑Membros

63

Os países terceiros consideram que uma cooperação melhorada em matéria de migração legal é uma parte importante (e um incentivo) da sua cooperação com a UE ao nível da gestão da migração. Várias diretivas da UE harmonizaram a entrada e o direito de permanecer de certas categorias de trabalhadores. Não obstante, os Estados‑Membros mantêm poderes importantes (por exemplo, para determinar o número de migrantes laborais admitidos) e a sua participação ativa é necessária para pôr em prática estas políticas.

64

Em consonância com o Quadro de Parceria³⁸, a Comissão lançou a ideia de projetos‑piloto de migração legal em setembro de 2017³⁹. Até à data, foram apoiados quatro projetos‑piloto no âmbito do Mecanismo de Parceria para a Mobilidade⁴⁰, um no âmbito do Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração (FAMI)⁴¹ e um ao abrigo do FFUE⁴². Os projetos foram úteis para explorar novas abordagens, mas a Comissão não conseguiu ainda expandi‑los de modo a que possam ser utilizados como um verdadeiro incentivo junto dos países terceiros.

65

Ao mesmo tempo, os Estados‑Membros emitiram um elevado número de autorizações de residência a nacionais de países terceiros, nomeadamente para efeitos de migração laboral (ver figura 10). Contudo, a UE não aproveitou os regimes de cooperação bilateral bem‑sucedidos para efeitos das negociações de readmissão (ver ponto 44).

66

A participação em intercâmbios de estudantes constitui um incentivo interessante para os países terceiros. No total, quase 4 000 estudantes vieram para a UE em 2019, provenientes dos 10 países abrangidos pela auditoria, ao abrigo dos célebres programas Erasmus+ geridos pela Comissão. No entanto, representaram apenas 5,3 % de todas as primeiras autorizações de residência emitidas pelos Estados‑Membros para efeitos académicos no mesmo ano e para os mesmos 10 países.

Recurso a incentivos negativos — diferentes posições dos Estados‑Membros

67

A UE tem tido relutância em recorrer a estímulos negativos para apoiar as negociações de readmissão. Foi o que sucedeu mesmo no caso de países que recebem amplo apoio político, económico e/ou militar, mas que continuam a recusar cooperar na readmissão dos respetivos migrantes irregulares. Há a preocupação de que o recurso a incentivos negativos possa prejudicar as parcerias com países terceiros e, em última análise, ser contraproducente. Poderá exacerbar ainda mais a (grave) situação socioeconómica dos países terceiros ou fazer com que os países terceiros de trânsito estejam menos dispostos a cooperar na gestão da migração, aumentando assim a migração irregular para a UE. Não obstante, a possibilidade de aplicar medidas restritivas em matéria de vistos ajudou a progredir nas negociações de um mecanismo de readmissão com um país abrangido pela auditoria.

68

Os representantes nacionais entrevistados pelo Tribunal confirmaram as diferentes posições dos seus Estados‑Membros quanto ao recurso a estímulos negativos nas negociações. Embora alguns considerassem esta opção necessária, outros acreditavam que poderia prejudicar a relação a longo prazo e que a tónica deveria ser colocada no reforço das relações mútuas globais através de um maior envolvimento político e de uma maior cooperação em todos os domínios.

Maior coordenação para criar sinergias e estímulos

69

Em junho de 2016, a Comissão criou um grupo de trabalho para apoiar a aplicação do Quadro de Parceria. O grupo de trabalho tem sido um fórum de coordenação e debate entre altos funcionários da Comissão e do SEAE responsáveis pela migração e pelas relações externas mais alargadas. Nas reuniões semanais, os participantes debateram os desenvolvimentos mais importantes (sobretudo na agenda da migração) relativamente aos principais países de interesse. Em dezembro de 2019, a Comissão criou um «grupo de projeto» permanente de comissários sobre a migração, a fim de reforçar a coordenação ao nível político. Um dos objetivos do grupo consiste em desenvolver uma cooperação mais forte com países de origem e de trânsito e um sistema mais robusto de readmissão e regresso⁴³.

70

No Conselho, em 2017 o Coreper criou um mecanismo informal para que a emissão de vistos sirva como meio de pressão⁴⁴, que forneceu um conjunto de medidas possíveis relativas aos vistos para os casos em que a cooperação em matéria de readmissão com um país terceiro fosse insatisfatória. Segundo as partes interessadas entrevistadas pelo Tribunal, a simples referência à possibilidade de utilizar o mecanismo ajudou a melhorar a cooperação com vários países terceiros. Em 2019, o mecanismo foi formalizado no Código de Vistos revisto (ver ponto 51).

71

Esta experiência positiva com o mecanismo de emissão de vistos como meio de pressão levou o Coreper a desenvolver um mecanismo abrangente de reforço da cooperação⁴⁵. Trata‑se de um mecanismo informal de cooperação geral para ativar diferentes políticas (que se enquadrem no âmbito de competências da UE e/ou do Estado‑Membro) a fim de melhorar a cooperação dos países terceiros em matéria de regresso e readmissão. À data da auditoria, o mecanismo ainda não tinha sido utilizado.

72

Em setembro de 2020, a Comissão apresentou o seu novo Pacto em matéria de Migração e Asilo⁴⁶. No artigo 7.º da proposta de novo Regulamento relativo à gestão do asilo e da migração⁴⁷, a Comissão propôs um mecanismo que desenvolve o mecanismo informal abrangente de reforço da cooperação do Coreper.

As ações da UE para facilitar a readmissão foram pertinentes, mas os resultados foram heterogéneos e não foi possível avaliar o impacto

73

Na presente secção, o Tribunal examina se a Comissão:

1. melhorou a cooperação prática em matéria de readmissão com países terceiros, em colaboração com a Frontex e os Estados‑Membros;
2. prestou apoio adequado aos países terceiros em matéria de reforço das capacidades e reintegração com vista a facilitar a readmissão;
3. acompanhou, em colaboração com a Frontex, em que medida os países terceiros cumpriram as respetivas obrigações em matéria de readmissão.

As medidas para melhorar a cooperação prática em matéria de readmissão produziram resultados heterogéneos

74

Na maioria dos casos, os países terceiros não contestam formalmente a readmissão dos seus nacionais. Porém, podem obstruir o processo de readmissão e os regressos efetivos de várias formas, em especial no caso dos migrantes irregulares sem documentos de viagem válidos (ver figura 11). Além disso, vários estrangulamentos afetam o processo de regresso nos Estados‑Membros (ver Relatório Especial 24/2019 e anexo I).

75

A UE e os Estados‑Membros têm tentado dar resposta aos desafios da cooperação em matéria de readmissão, através de meios como:

• a celebração de acordos e mecanismos de readmissão (embora a sua aplicação nem sempre tenha sido satisfatória na prática);
• a criação de redes que reuniram com sucesso recursos nacionais;
• o aumento do apoio da Frontex.

Acordos e mecanismos de readmissão

76

O Tribunal analisou os acordos celebrados em relação aos países abrangidos pela auditoria e os relatórios dos CMR/GTM a fim de avaliar a sua eficácia para melhorar a cooperação em matéria de readmissão. O Tribunal constatou que os ARUE/mecanismos contemplavam a maioria dos obstáculos comuns a uma readmissão sem problemas. Assinalam‑se as seguintes exceções:

1. a aceitação de documentos de viagem da UE para o regresso, que foi estipulada em apenas um dos quatro acordos analisados (ver também ponto 32);
2. a obrigação de visto para escoltas — os vistos eram exigidos num acordo, mas noutros três nada era especificado. A obrigação de visto teve um impacto negativo no processo de readmissão em dois dos quatro países terceiros;
3. limites quantitativos quanto ao número máximo de retornados por voo e/ou por mês previstos em dois mecanismos (este facto não impediu as readmissões na prática); os outros não especificavam se poderiam ser aplicados limites.

77

O facto de ser criada uma obrigação específica através das disposições dos ARUE não significa necessariamente que a mesma será respeitada na prática e que a cooperação correrá bem. Por vezes, os países terceiros introduziram níveis adicionais de exigências, verificações ou autorizações, criando assim mais dificuldades para a cooperação prática.

78

Organizaram‑se regularmente reuniões dos CMR/GTM, uma ou duas vezes por ano, para avaliar a execução dos ARUE/mecanismos e para debater os desenvolvimentos políticos mais recentes e a cooperação noutros domínios da gestão da migração. Todavia, a natureza recorrente de algumas das questões debatidas nas reuniões dos CMR/GTM mostrou que a sua eficácia era limitada.

79

No caso dos países sem acordo ou mecanismo de readmissão da UE, não existe nenhuma instância comparável aos CMR/GTM para debater a cooperação prática em matéria de readmissão. O diálogo sobre migração e mobilidade que ocorre noutros fóruns é normalmente organizado a um nível mais elevado, o seu âmbito é mais alargado e não visa obstáculos específicos à cooperação em matéria de readmissão.

Redes do sistema integrado de gestão do regresso

80

A fim de melhorar a cooperação prática em matéria de readmissão, a Comissão recorreu ao FAMI para apoiar o desenvolvimento do «sistema integrado de gestão do regresso». O sistema inclui três redes da UE, nas quais os Estados‑Membros participam voluntariamente e em que a Comissão e a Frontex têm funções de coordenação:

1. a rede da Iniciativa Europeia de Gestão Integrada do Regresso (Eurint);
2. a rede Europeia de Agentes de Ligação para o Regresso (EURLO);
3. a Rede do Instrumento Europeu de Reintegração (ERIN), que passou a ser a Rede Europeia de Regresso e de Reintegração (ERRIN) com um âmbito alargado em 2018.

81

Com as prorrogações do seu mandato (ver ponto 84), a Frontex tem vindo a assumir progressivamente as atividades das redes. A transferência da Eurint para a Frontex foi finalizada em dezembro de 2019, a da EURLO teve início em dezembro de 2019 (com uma transferência gradual até setembro de 2021) e prevê‑se que a transferência das atividades de reintegração realizadas pela ERRIN seja finalizada até julho de 2022.

82

À data da auditoria, a transferência da Eurint estava finalizada e a da EURLO prosseguia como previsto. No entanto, não foi afetado pessoal suplementar ao Centro Europeu para os Regressos da Frontex com vista à realização destas atividades em 2019 ou 2020. Esta situação estava associada ao facto de a Comissão ter alterado significativamente o quadro de pessoal da Frontex em 2018⁴⁸, sem consultar previamente a agência. Em março de 2019, a Frontex pediu (sem êxito) para adiar a transferência da EURLO devido à escassez de recursos humanos e financeiros. Pelo mesmo motivo, a finalização da transferência da ERRIN também foi adiada dois anos.

83

As redes da UE conseguiram reunir recursos nacionais e, em geral, foram valorizadas pelos países participantes devido aos seus resultados:

1. a Eurint demonstrou o seu valor acrescentado enquanto plataforma de partilha de conhecimentos e informações para profissionais — um requisito prévio para o desenvolvimento de uma abordagem mais integrada e coordenada para os regressos efetivos⁴⁹;
2. embora os agentes de ligação para o regresso tenham uma influência limitada no regresso efetivo de migrantes irregulares, as partes interessadas assinalaram o claro valor acrescentado do programa EURLO, bem como as suas vantagens em termos de eficácia e eficiência em comparação com as atividades de regresso nacionais. A presença física contínua dos agentes de ligação para o regresso no terreno permitiu desenvolver uma relação com as autoridades dos países terceiros e melhorou a colaboração. As partes interessadas também realçaram resultados adicionais inesperados: os agentes de ligação para o regresso apoiaram iniciativas estratégicas, como a negociação de acordos de readmissão com as autoridades locais, ou reforçaram a reputação e visibilidade da Frontex nos países de origem⁵⁰;
3. as atividades — e o valor acrescentado — da ERRIN assentam essencialmente em garantir a celebração conjunta de contratos de assistência à reintegração com prestadores de serviços nos países terceiros e na respetiva gestão e acompanhamento (os parâmetros da assistência à reintegração e os critérios de elegibilidade foram definidos por cada Estado‑Membro). Desde que se tornou ERRIN, as suas atividades expandiram‑se, abrangendo o apoio a novas iniciativas e abordagens de reintegração. A ERRIN tem, em grande medida, executado as suas atividades como previsto, tendo ultrapassado as suas metas de prestação de assistência à reintegração (em meados de 2020, o número de processos aproximava‑se dos 22 000 retornados, contra uma meta de 20 000)⁵¹.

Apoio da Frontex

84

Desde 2015, o mandato da Frontex foi reforçado duas vezes⁵², na sequência das quais a agência tem prestado cada vez mais assistência aos Estados‑Membros nas atividades que antecedem o regresso e nas operações de regresso aos países terceiros. Em termos de atividades que antecedem o regresso, a Frontex disponibiliza aos Estados‑Membros apoio operacional (por exemplo, através do destacamento de peritos em matéria de regresso) e ferramentas para melhorar a cooperação com países terceiros (boas práticas, workshops consulares, identificação por videoconferência e missões de identificação).

85

Os peritos em matéria de regresso prestam apoio adaptado às necessidades dos Estados‑Membros nas suas atividades relacionadas com o regresso, por exemplo reforçando os procedimentos de regresso, melhorando a cooperação consular com países terceiros e prestando apoio informático e de outra natureza. Os primeiros destacamentos tiveram lugar em 2016, quando sete agentes foram destacados para a Grécia. As atividades têm vindo a crescer lentamente desde então e, em 2019, a Frontex destacou um total de 15 peritos em matéria de regresso para cinco Estados‑Membros. Devido à natureza do trabalho destes peritos, não foram definidos indicadores comuns relativos à sua eficácia/eficiência. Porém, os relatórios da Frontex⁵³ enumeram as realizações concretas dos peritos, demonstrando dessa forma o seu valor acrescentado.

86

A Frontex dispõe de documentos de «boas práticas» com dois dos 10 países terceiros abrangidos pela auditoria do Tribunal. Um deles foi fundamental para facilitar operações conjuntas de regresso e o outro serviu de base à organização de um workshop consular e de várias missões de identificação.

87

Num esforço para harmonizar a forma como são aplicados os mecanismos recentemente negociados, a Comissão e/ou a Frontex organizaram workshops para as representações consulares em questão na UE. Estes workshops incluíram um intercâmbio de pontos de vista sobre questões práticas, como a emissão oportuna de documentos de viagem e os procedimentos para organizar voos fretados. Contudo, os resultados foram heterogéneos na medida em que, em reuniões subsequentes dos GTM, os Estados‑Membros referiram algumas melhorias, mas também dificuldades que persistiam.

88

Em 2018, a Frontex lançou um projeto‑piloto relativo a um sistema de videoconferência para realizar o processo de identificação. O projeto‑piloto foi executado em cooperação com o programa EURLO, que adquiriu o equipamento de videoconferência, e a OIM. Em 2019, o sistema foi eficaz para facilitar a identificação de migrantes. Não obstante, três quartos dos migrantes identificados requereram posteriormente proteção internacional, pelo que não puderam ser repatriados.

89

Os Estados‑Membros desenvolveram o conceito de missões de identificação para fazer face a problemas na cooperação consular com países terceiros (por exemplo, quando um consulado não pretende cooperar na identificação, não tem mandato para o fazer ou não tem presença física num Estado‑Membro). A Frontex tem apoiado os Estados‑Membros nas missões de identificação desde o final de 2016, quando assumiu esta atividade da Eurint. A agência presta apoio mediante pedidos dos Estados‑Membros e a forma exata do apoio é definida caso a caso.

90

Até meados de 2020, a Frontex tinha apoiado 25 missões de curta duração (regra geral, são necessárias uma a duas semanas para realizar atividades de identificação em um ou mais Estados‑Membros) e cinco missões de longa duração (destacamentos num único local, possivelmente por vários anos). Os resultados das missões são apresentados na figura 12.

91

No caso das operações de regresso, a Frontex presta apoio financeiro e operacional (por exemplo, organizando voos e destacando agentes de escolta e agentes de controlo). Tradicionalmente, a Frontex tem apoiado sobretudo voos fretados e estima que, atualmente, a maioria destes voos implique a sua assistência. Não obstante, só é possível utilizar um voo fretado com a autorização de cada país de regresso. Dos 10 países abrangidos pela auditoria do Tribunal, dois recusam voos fretados pela Frontex. Vários dos voos fretados foram organizados com apenas um número reduzido de retornados a bordo⁵⁴.

92

No Plano de Ação renovado sobre o regresso, de março de 2017, a Comissão instou a Frontex a «criar com urgência um mecanismo de ajuda aos Estados‑Membros na concretização dos regressos voluntários em voos comerciais». Em consequência, a Frontex estabeleceu os contratos necessários com transportadoras aéreas, bem como sistemas internos, e organizou um primeiro voo comercial em dezembro de 2017. Desde então, os números têm vindo a aumentar significativamente (ver figura 13). Além disso, a Frontex tem prestado assistência nas partidas voluntárias desde 2019 e nos regressos voluntários desde 2020. O número de casos apoiados aumentou rapidamente, de 155 partidas voluntárias em 2019 para 1 532 nacionais de países terceiros repatriados de forma voluntária (tanto partidas como regressos voluntários) em 2020. Este aumento compensou em parte a redução ocorrida em 2020 nas outras operações de regresso em virtude das restrições associadas à COVID‑19.

O apoio ao reforço das capacidades e os projetos de reintegração foram pertinentes e, na sua maioria, concretizaram as realizações previstas

Apoio ao reforço das capacidades

93

Em 2016, a Comissão lançou o mecanismo de reforço das capacidades de readmissão (RCBF/EURCAP), que visa reforçar as capacidades dos países parceiros para gerirem os regressos e cooperarem com a UE em matéria de readmissão, bem como evitar a migração irregular. O mecanismo tem um orçamento de 38,5 milhões de euros (financiado ao abrigo do FAMI) e está a ser executado pela OIM. A figura 14 apresenta uma síntese das ações de apoio do RCBF. A avaliação realizada pelo Tribunal às seis ações executadas nos países abrangidos pela auditoria encontra‑se no anexo III. O Tribunal constatou que as ações foram pertinentes e, em geral, concretizaram as realizações esperadas. Os resultados alcançados foram parcialmente satisfatórios.

94

Três das ações do RCBF examinadas visavam a criação e o funcionamento do sistema eletrónico de gestão de processos de readmissão (SGPR). Este sistema procura automatizar os processos e procedimentos de readmissão, integrar as partes interessadas (nos países terceiros e nos Estados‑Membros), reduzir o tempo global de tramitação dos processos e fornecer estatísticas e informações atualizadas. Assim sendo, o SGPR poderá melhorar estruturalmente a cooperação com países terceiros em matéria de readmissão.

95

O SGPR no Bangladexe foi desenvolvido e tem sido aplicado com sucesso desde novembro de 2020, e os Estados‑Membros começaram a utilizá‑lo para apresentar pedidos de readmissão. O do Paquistão foi concebido, desenvolvido e aplicado com sucesso em quatro Estados‑Membros piloto (desde abril de 2018). Os representantes nacionais entrevistados pelo Tribunal apontaram para resultados heterogéneos durante a fase‑piloto. Valorizaram o SGPR enquanto ferramenta e consideraram que deveria ser promovido e alargado. Era mais provável que as autoridades respondessem aos pedidos de readmissão e que o fizessem mais rapidamente. Contudo, persistiam muitos desafios. Em última análise, o SGPR é uma ferramenta técnica cujo sucesso depende também do nível de disponibilidade das autoridades dos países terceiros para cooperar.

96

No final de 2018, a Comissão aprovou a segunda fase do projeto de SGPR do Paquistão, com o objetivo de tornar o sistema acessível a outros Estados‑Membros. Todavia, este alargamento sofreu atrasos importantes. A OIM e as autoridades paquistanesas só assinaram o acordo de serviço necessário cerca de 18 meses mais tarde, em julho de 2020, devido a obstáculos do lado paquistanês.

97

O Tribunal analisou três outras ações de reforço das capacidades que deram resposta a necessidades específicas acordadas durante as reuniões dos GTM. Estas foram úteis para estabelecer a cooperação ao abrigo dos mecanismos de readmissão recentemente negociados.

Assistência à reintegração

98

Em conformidade com a Diretiva Regresso, deverá preferir‑se o regresso voluntário em relação ao regresso forçado⁵⁵. A reintegração socioeconómica é também um incentivo importante para que os migrantes regressem voluntariamente, pois dá aos retornados perspetivas de subsistência e, dessa forma, torna o seu regresso digno e mais sustentável. Durante as negociações dos ARUE e nas reuniões subsequentes dos CMR/GTM, os países abrangidos pela auditoria salientaram regularmente a importância de um regresso digno dos seus nacionais e da sua reintegração. O anexo IV contém a avaliação feita pelo Tribunal ao apoio à reintegração prestado nos países abrangidos pela auditoria.

99

A Comissão financiou a assistência à reintegração nos 10 países abrangidos pela auditoria através do FAMI e de fundos da UE para o desenvolvimento:

1. ao abrigo do FAMI, a Comissão cofinanciou regressos voluntários e forçados levados a cabo pelos Estados‑Membros. Entre 2015 e 2019, o FAMI cofinanciou, no total, cerca de 276 000 regressos a nível mundial (dos quais 159 000 foram voluntários). Cerca de 40 % dos retornados receberam assistência à reintegração⁵⁶. Porém, a Comissão não estipulou normas ou requisitos mínimos comuns para esta assistência, que foi concebida sobretudo numa base nacional;
2. os fundos da UE para o desenvolvimento financiaram regressos voluntários e a assistência à reintegração de pessoas deslocadas internamente, migrantes que se encontravam em países terceiros ou migrantes retidos ao longo das rotas de migração. Os projetos subjacentes possuíam fortes dimensões humanitárias, de desenvolvimento e/ou de gestão da migração. Regra geral, os retornados da Europa representaram apenas uma fração dos que receberam assistência, devido ao facto de serem, essencialmente, em número reduzido. Por exemplo, mais de 820 000 pessoas regressaram do Irão e Paquistão para o Afeganistão em 2018⁵⁷, contra 3 120 afegãos que regressaram da UE.

100

O Tribunal analisou 14 projetos de reintegração e considerou que estes foram pertinentes face às necessidades dos retornados e dos países terceiros. Os projetos visavam a reintegração económica, social e psicossocial dos retornados, a melhoria das condições de vida das comunidades que os recebem e/ou o reforço da capacidade dos países de origem para gerir a migração e reintegrar os migrantes retornados.

101

O Tribunal constatou que 11 projetos concretizaram (ou é provável que venham a concretizar) as realizações previstas. Contudo, em dois dos 11 casos, houve atrasos (devido ao difícil contexto de segurança no Afeganistão) que afetaram a execução dos projetos. Três dos 14 projetos enfrentaram dificuldades mais graves. À data da auditoria, os três projetos estavam em curso, e a Comissão e os seus parceiros de execução tomaram várias medidas atenuantes em resposta às dificuldades.

102

Em vários casos (Afeganistão, Guiné e Nigéria), a procura de assistência à reintegração excedeu o orçamento afetado inicialmente aos projetos. Nestes casos, a Comissão e o FFUE reagiram com flexibilidade, prestando o apoio suplementar necessário (ver caixa 4).

103

Os projetos de reintegração estavam em curso à data da auditoria e as informações disponíveis não permitiram ao Tribunal avaliar a probabilidade de as realizações previstas serem concretizadas. Neste contexto, os projetos no Afeganistão, no Bangladexe, na Guiné, no Iraque, em Marrocos, na Nigéria e na Tunísia continham componentes para melhorar a governação da migração, designadamente a capacidade das autoridades nacionais para dar assistência após a chegada e à reintegração. A concretização da «reintegração sustentável dos migrantes que regressam aos seus países» também dependerá de fatores externos e dos recursos disponíveis para continuar a prestar assistência após o projeto.

104

As partes interessadas entrevistadas pelo Tribunal salientaram a importância dos regressos seguros e dignos e da reintegração sustentável dos retornados. Todos os projetos de reintegração analisados, exceto um, incluíam (quando pertinente) uma componente de acompanhamento para avaliar a sustentabilidade da reintegração ao longo do tempo. Em especial, a OIM (que executa sete dos 14 projetos de reintegração auditados) desenvolveu uma metodologia abrangente para avaliar a sustentabilidade do seu apoio à reintegração, que tem aplicado progressivamente aos seus projetos de reintegração desde 2017⁵⁹. Esta pode permitir‑lhe comparar os resultados alcançados entre projetos, entre países e ao longo do tempo, bem como identificar melhor os fatores de êxito da reintegração.

105

Segundo a definição da OIM, a reintegração pode ser considerada sustentável nos casos em que os retornados tenham atingido níveis de autossuficiência económica, estabilidade social nas suas comunidades e bem‑estar psicossocial que lhes permitam fazer face às causas de (re)migração⁶⁰. Os relatórios da OIM sobre reintegração no âmbito da iniciativa conjunta UE‑OIM⁶¹, a par de dados preliminares de outros países, mostraram que, em geral, se obtiveram resultados sustentáveis (embora a componente da reintegração económica tenha recebido classificações relativamente mais baixas do que as componentes social e psicossocial) para as pessoas que foi possível localizar e que autorizaram o inquérito. Em contrapartida, uma avaliação intercalar de dois programas executados por outras organizações no Afeganistão detetou uma fraca sustentabilidade em termos de assistência.

Os dados disponíveis não permitiram um acompanhamento exaustivo das readmissões

106

A Comissão (Eurostat) compila estatísticas europeias sobre migração e proteção internacional desde 2008. Os Estados‑Membros fornecem os dados em conformidade com um regulamento da UE, que foi atualizado em 2020⁶². As estatísticas relativas aos regressos⁶³ incluíam dados anuais sobre:

1. o número de nacionais de países terceiros que receberam ordens de saída, desagregados por nacionalidade dos indivíduos em questão;
2. o número de nacionais de países terceiros que tenham efetivamente abandonado o território na sequência de decisão administrativa ou judicial ou de qualquer ato referido na alínea anterior, desagregado por nacionalidade dos indivíduos afastados («nacionais de países terceiros repatriados»).

107

O regulamento atualizado prevê, a partir do ano de referência de 2021, uma maior frequência (de anual passa a trimestral) e uma desagregação suplementar dos dados (por idade, sexo, menores não acompanhados, tipo de afastamento, assistência recebida e país de destino).

108

Um indicador‑chave da eficácia da política de regresso é a «taxa de regressos efetivos», calculada como o número de pessoas que efetivamente abandonaram o território da UE dividido pelo número de pessoas que receberam ordens de saída (indicadores da alínea b) divididos pelos da alínea a) acima). A Comissão utiliza o indicador nos seus documentos⁶⁴, reconhecendo simultaneamente os desafios que afetam os dados subjacentes⁶⁵. Estes desafios devem‑se a diferenças nos procedimentos e na legislação a nível nacional e a insuficiências no quadro legislativo da UE e nos sistemas de informação para gestão das fronteiras. Os principais problemas, e as medidas tomadas pela Comissão nos últimos anos para os corrigir, estão sintetizados no anexo V.

109

Para efeitos de acompanhamento, e na ausência de dados adequados a nível europeu, desde 2011 a Unidade de Análise de Riscos da Frontex recolhe mensalmente dados dos Estados‑Membros sobre as decisões de regresso relativas a nacionais de países terceiros que neles permanecem ilegalmente e sobre os regressos efetivos.

110

No âmbito da sua Rede de Análise de Risco, a Frontex recolhe os dados através de diferentes canais e utilizando uma metodologia diferente da do Eurostat, pelo que os dados não são comparáveis (ver figura 15). Tal como acontece no caso do Eurostat, os dados da Frontex contêm insuficiências⁶⁶. Além disso, vários Estados‑Membros não fornecem dados⁶⁷.

111

Os Estados‑Membros, a Comissão e a Frontex partilharam informações sobre cooperação em matéria de readmissão com países terceiros prioritários em diversos fóruns. Em especial, a Comissão tem organizado reuniões mensais do «Grupo de peritos em matéria de readmissão», a fim de trocar informações operacionais com os peritos nacionais. Porém, estas informações não foram recolhidas e disponibilizadas de forma sistemática e estavam incompletas.

112

O Código de Vistos revisto (ver ponto 51) obriga a Comissão a «[avaliar] periodicamente, pelo menos uma vez por ano, a cooperação pertinente dos países terceiros no respeitante à readmissão», com base em dados fiáveis⁶⁸. Os indicadores dizem respeito aos seguintes aspetos:

1. número de decisões de regresso;
2. número de regressos forçados efetivos em percentagem do número de decisões de regresso emitidas;
3. número de pedidos de readmissão aceites pelo país terceiro em percentagem do número de pedidos desse tipo apresentados;
4. nível de cooperação prática no domínio da cooperação em matéria de regresso nas diferentes fases dos procedimentos de regresso (identificação, emissão de documentos de viagem e aceitação do documento de viagem europeu, aceitação da readmissão de pessoas e aceitação de voos e operações de regresso).

113

Contudo, os dados necessários sobre os regressos e a cooperação em matéria de readmissão não são exaustivos nem comparáveis entre Estados‑Membros (alíneas a) e b) acima; ver ponto 108 e anexo V), ou não existiam ao nível da UE (alíneas c)⁶⁹ e d)).

114

A fim de compensar a falta de dados disponíveis, em janeiro de 2020 a Comissão lançou com a Frontex um inquérito sobre a recolha de dados, acompanhado de questionários qualitativos pormenorizados sobre o nível de cooperação em matéria de readmissão dos Estados‑Membros com 39 países terceiros de interesse.

115

Os dados quantitativos recolhidos são os seguintes: ordens de regresso emitidas (em termos de decisões e de pessoas); regressos efetivos; pedidos de título de viagem provisório (TVP); e TVP emitidos. Os indicadores relativos às decisões de regresso e aos regressos efetivos correspondem aos recolhidos anteriormente através da Rede de Análise de Risco da Frontex e apresentam as mesmas insuficiências (ver ponto 108). Os indicadores sobre os TVP solicitados e emitidos são novos e só 20 Estados‑Membros forneceram esses dados. Os dados mostram que os Estados‑Membros solicitaram TVP apenas em relação a uma parte das decisões de regresso emitidas (em 12 Estados‑Membros, o número foi inferior a 3 %). Embora os TVP nem sempre sejam necessários (por exemplo, os migrantes podem ter títulos de viagem, regressar voluntariamente ou fugir) e possam ser emitidas várias decisões de regresso para a mesma pessoa, os dados sugerem que, numa esmagadora maioria de casos, a maior parte dos Estados‑Membros não procurou obter a cooperação dos países de origem para a emissão de novos documentos e a readmissão de migrantes irregulares. Nos casos em que procuraram obter cooperação, houve uma variação considerável entre os Estados‑Membros quanto à taxa comunicada dos TVP recebidos em comparação com os solicitados, que oscilava entre 13 % e 100 %.

116

O questionário qualitativo incluía 14 perguntas pormenorizadas sobre a cooperação em matéria de readmissão para cada um dos 39 países terceiros. Uma das perguntas dizia respeito ao cumprimento dos prazos para a emissão de documentos de viagem, estipulados nos acordos de readmissão. No entanto, não foram recolhidos dados sobre a duração efetiva (em média) do processo.

117

A Comissão concluiu a avaliação dos resultados do inquérito e comunicou-a ao Conselho em 10 de fevereiro de 2021⁷⁰. O Conselho poderá, com base numa proposta da Comissão e tendo em conta as relações globais da União com o país terceiro, ativar os incentivos positivos ou negativos previstos no Código de Vistos revisto⁷¹.

118

Este novo processo poderá melhorar a cooperação com países terceiros em matéria de readmissão através:

1. do reforço da recolha e partilha de dados pelos Estados‑Membros no domínio da cooperação em matéria de readmissão. Pela primeira vez, estarão disponíveis ao nível da UE dados quantitativos e qualitativos sobre a cooperação em matéria de readmissão com países terceiros prioritários;
2. da elaboração de uma avaliação anual regular da cooperação por parte de países terceiros pertinentes, para que seja possível (após várias destas avaliações) determinar tendências claras na cooperação;
3. da viabilização de decisões políticas baseadas em factos no domínio da cooperação em matéria de readmissão.

119

No passado, a inexistência de um processo equivalente de recolha de dados sobre a cooperação em matéria de readmissão, aliada às lacunas nos dados sobre os regressos (ver pontos 108 a 110 e anexo V), impediu o Tribunal de avaliar o impacto global das ações da UE com vista a melhorar a cooperação com países terceiros neste domínio.

Conclusões e recomendações

120

Globalmente, o Tribunal constatou que as ações da UE para reforçar a cooperação com países terceiros em matéria de readmissão foram pertinentes, mas produziram poucos resultados.

121

O Tribunal selecionou os 10 países com os números absolutos mais elevados de migrantes irregulares não repatriados durante o período de 2014‑2018 (ver ponto 17). Constatou que o Conselho e a Comissão assinalaram formalmente oito destes 10 países terceiros como prioritários e encetaram com estes negociações de readmissão. A Comissão também iniciou um diálogo sobre migração com os dois outros países, mas sem alcançar progressos concretos em matéria de readmissão (pontos 24 a 25).

122

Durante o período de 2015‑2020, a UE realizou poucos progressos na celebração de acordos de readmissão, mas teve mais sucesso a negociar mecanismos de readmissão juridicamente não vinculativos. A vontade política demonstrada pelos países terceiros foi essencial para o sucesso das negociações de readmissão. Embora a Comissão e o SEAE tenham prestado apoio político para que fossem retomadas as negociações suspensas, as partes interessadas nacionais entrevistadas pelo Tribunal consideraram que o envolvimento político da Comissão e do SEAE com os países terceiros tinha de ser intensificado (pontos 26 a 28).

123

A Comissão e os Estados‑Membros não tiveram suficientemente em conta os ensinamentos retirados de ARUE anteriores, e questões antigas (principalmente a insistência na cláusula NPT e a relutância dos países terceiros em aceitá‑la, mesmo quando constava de acordos bilaterais) continuaram a ser pontos de divergência significativos nas negociações dos ARUE. Em contrapartida, a Comissão e os Estados‑Membros não insistiram em incluir o DVUE nos acordos negociados, apesar do potencial deste para dar uma resposta eficaz às dificuldades na cooperação em matéria de readmissão (pontos 29 a 33).

124

Os mecanismos de readmissão têm o mesmo objetivo que os ARUE, mas têm um conteúdo mais flexível. Contudo, o mandato formal de negociação da Comissão não permite que esta abandone as negociações de um ARUE que não tenha sucesso e procure celebrar um mecanismo de readmissão mais célere (pontos 34 a 38).

Recomendação 1 — Seguir uma abordagem flexível nas negociações dos ARUE

A Comissão deverá chegar a acordo com o Conselho quanto a uma abordagem mais flexível nas negociações dos ARUE:

• adaptando o conteúdo dos ARUE a características específicas da cooperação em matéria de readmissão com o país terceiro em questão e avaliando a necessidade efetiva de incluir (ou não) a cláusula NPT, o DVUE e outras cláusulas sensíveis na sua proposta de projeto de diretrizes de negociação ao Conselho;
• em caso de negociações de ARUE sem êxito há muito tempo, chegando a acordo relativamente a um procedimento para recorrer a mecanismos de readmissão alternativos, se for caso disso.

Prazo: 31 de dezembro de 2022

125

A Comissão e os Estados‑Membros não desenvolveram uma abordagem estratégica que incluísse as políticas da UE e nacionais para criar pacotes abrangentes de apoio às negociações dos ARUE. Além disso, a Comissão e os Estados‑Membros não falaram sistematicamente «a uma só voz» com os países terceiros, e a Comissão nem sempre incluiu os principais Estados‑Membros no processo de facilitação das negociações com países terceiros. Nos casos em que os Estados‑Membros foram incluídos, este facto aumentou a influência política coletiva da UE e mostrou ser benéfico para a obtenção de resultados (pontos 39 a 46).

Recomendação 2 — Criar sinergias com os Estados‑Membros

A Comissão deve criar sinergias com os Estados‑Membros a fim de facilitar as negociações de ARUE e de mecanismos de readmissão:

• antes de iniciar negociações, chegando a acordo com os Estados‑Membros quanto às políticas da UE e nacionais que poderão ser utilizadas como incentivos;
• incluindo sistematicamente os principais Estados‑Membros no processo de facilitação das negociações com países terceiros.

Prazo: imediatamente

126

A UE registou poucos progressos no sentido de criar incentivos estruturais para que os países terceiros cumpram as suas obrigações em matéria de readmissão. No domínio da política de vistos, o Código de Vistos revisto facultou à UE um mecanismo e as ferramentas para estimular a cooperação dos países terceiros em matéria de readmissão. No novo Instrumento de Vizinhança, de Cooperação para o Desenvolvimento e de Cooperação Internacional, a Comissão propôs manter um incentivo baseado no desempenho para os países da vizinhança, acrescentando simultaneamente a cooperação em matéria de migração aos critérios para recompensar os progressos ao nível da boa governação. Sugeriu também uma meta de despesas horizontais de 10 %, a fim de contribuir para «permitir à União enfrentar os desafios, dar resposta às necessidades e aproveitar as oportunidades relacionados com a migração». No domínio da política comercial, não se alcançam progressos concretos desde 2015 na criação de incentivos a fim de estimular a cooperação dos países terceiros em matéria de readmissão. Relativamente à migração legal, os regimes bilaterais dos Estados‑Membros para efeitos laborais e académicos não foram suficientemente aproveitados a nível da UE. A UE tem tido relutância em recorrer a estímulos negativos para apoiar as negociações de readmissão, pois estes podem ser contraproducentes (pontos 47 a 68).

127

Registaram‑se progressos no aumento da coordenação entre os serviços da Comissão e entre os Estados‑Membros. O grupo de trabalho da Comissão criado em 2016 para apoiar a execução do Quadro de Parceria tem servido de fórum para a coordenação e o debate entre os serviços da Comissão e o SEAE. Em dezembro de 2019, a Comissão criou um «grupo de projeto» permanente de comissários sobre a migração, a fim de reforçar a coordenação a nível político. O mecanismo informal de emissão de vistos como meio de pressão do Coreper forneceu um conjunto de medidas relativas aos vistos para os casos em que os países terceiros não cooperam em matéria de readmissão. A mera existência do mecanismo ajudou a melhorar a cooperação neste domínio em várias ocasiões. Esta experiência positiva levou ao desenvolvimento de um mecanismo informal abrangente de reforço da cooperação do Coreper, que poderá permitir a ativação de várias políticas com vista a melhorar a cooperação dos países terceiros em matéria de regresso e readmissão (pontos 69 a 72).

Recomendação 3 — Reforçar os incentivos à cooperação dos países terceiros em matéria de readmissão

A Comissão deve avaliar, na fase inicial, todos os novos acordos, instrumentos e políticas propostos relativos aos países terceiros para determinar se podem ser utilizados como incentivos à gestão da migração e à cooperação em matéria de readmissão.

Prazo: 31 de dezembro de 2022

128

As readmissões efetivas podem ser prejudicadas por vários desafios. O conteúdo dos ARUE/mecanismos contemplava a maioria dos obstáculos comuns a uma readmissão sem problemas. Neste contexto, os CMR/GTM constituíram fóruns para avaliar periodicamente a cooperação em matéria de readmissão. Todavia, a natureza recorrente de algumas das questões debatidas mostrou que a sua eficácia era limitada (pontos 74 a 79).

129

As redes de regresso da UE (Eurint, EURLO e ERRIN) conseguiram reunir recursos nacionais e foram valorizadas pelos países participantes devido aos seus resultados. Com as prorrogações do seu mandato, a Frontex tem vindo a assumir progressivamente as atividades das redes. Contudo, as transferências da EURLO e da ERRIN tiveram problemas devido à falta de recursos humanos e financeiros na Frontex (pontos 80 a 83).

130

Desde 2015, o mandato da Frontex foi reforçado duas vezes, o que se traduziu num maior apoio aos Estados‑Membros relativamente às atividades que antecedem o regresso e às operações de regresso. As dificuldades enfrentadas pelos Estados‑Membros para localizar migrantes irregulares, evitar a sua fuga e garantir que comparecem a entrevistas foram uma importante fonte de ineficiência no que diz respeito às missões de identificação. No caso das operações de regresso, o apoio da Frontex aos regressos em voos fretados e com partidas e regressos voluntários tem vindo a aumentar rapidamente (pontos 84 a 92).

131

O Tribunal constatou que os seis projetos analisados financiados pela Comissão ao abrigo do RCBF foram pertinentes para melhorar a cooperação em matéria de readmissão. O Tribunal considera que o desenvolvimento de sistemas eletrónicos de gestão de processos de readmissão, nomeadamente com os países terceiros, pode permitir reforçar a cooperação a um nível estrutural (pontos 93 a 97).

132

A Comissão financiou projetos de assistência à reintegração nos 10 países abrangidos pela auditoria. O Tribunal considerou que os projetos examinados foram pertinentes face às necessidades dos retornados e dos países terceiros. Dos 14 projetos, 11 concretizaram (ou é provável que venham a concretizar) a maioria das realizações previstas, embora com atrasos em dois dos casos (pontos 98 a 103).

133

As partes interessadas entrevistadas durante a auditoria salientaram a importância de regressos seguros e dignos e da reintegração sustentável dos retornados. Todos os projetos de reintegração analisados pelo Tribunal, exceto um, incluíam uma componente de acompanhamento para avaliar a sustentabilidade da reintegração ao longo do tempo. Uma vez que os projetos estavam ainda em curso à data da auditoria, os resultados finais em termos de sustentabilidade ainda não estão disponíveis. No entanto, os dados preliminares demonstraram resultados animadores (pontos 104 e 105).

134

O Tribunal detetou lacunas nos dados da UE sobre os regressos em termos de exaustividade e de comparabilidade entre os Estados‑Membros. Este facto deve‑se a diferenças nos procedimentos e na legislação a nível nacional, bem como a insuficiências no quadro legislativo da UE e nos sistemas de informação para gestão das fronteiras. Nos últimos anos, a Comissão apresentou propostas legislativas que visavam corrigir a maioria destas insuficiências. Todavia, muitas das alterações propostas estão ainda no ciclo legislativo ou não entraram integralmente em vigor. Além disso, faltam ainda dados sobre a celeridade dos procedimentos de readmissão e a sustentabilidade da reintegração dos migrantes que regressaram (pontos 106 a 110 e anexo V).

135

Os Estados‑Membros, a Comissão e a Frontex partilharam informações operacionais sobre cooperação em matéria de readmissão com países terceiros prioritários em reuniões regulares. Porém, estas informações não foram recolhidas e disponibilizadas de forma sistemática e estavam incompletas. Com a revisão do Código de Vistos realizada em 2019, é exigido à Comissão que avalie regularmente a cooperação dos países terceiros em matéria de readmissão, com base em dados fiáveis. Esta avaliação regular poderá melhorar a recolha e a partilha de dados na UE e facilitar as decisões políticas baseadas em factos no domínio da cooperação em matéria de readmissão. No passado, a inexistência de um processo equivalente de recolha de dados sobre cooperação em matéria de readmissão, aliada às lacunas nos dados sobre os regressos, impediu o Tribunal de avaliar o impacto global das ações da UE com vista a melhorar a cooperação com países terceiros neste domínio (pontos 111 a 119).

Recomendação 4 — Melhorar a recolha de dados

A Comissão deve melhorar a recolha de dados sobre readmissões e a sustentabilidade da reintegração:

• através da introdução de uma desagregação suplementar sobre a celeridade dos procedimentos de readmissão, utilizando dados a facultar pelos Estados‑Membros;
• através da recolha sistemática de dados sobre a sustentabilidade da reintegração dos migrantes que regressaram.

Prazo: 31 de dezembro de 2023

O presente relatório foi adotado pela Câmara III, presidida por Bettina Jakobsen, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, em 6 de julho de 2021.

Anexos

Anexo I — Principais motivos para o número reduzido de regressos a partir da Grécia e de Itália

Fonte: Relatório Especial 24/2019 do TCE, «Asilo, recolocação e regresso de migrantes: é hora de reforçar a luta contra as disparidades entre objetivos e resultados», figura 25.

Anexo II — Apelos à criação e aplicação de incentivos

Conclusões do Conselho Europeu

Reunião do Conselho Europeu (18 de outubro de 2018) — Conclusões, EUCO 13/18
«Deverão ser envidados mais esforços para facilitar os regressos efetivos. Os acordos de readmissão existentes deverão ser mais bem aplicados, de forma não discriminatória em relação a todos os Estados‑Membros, e deverão ser celebrados novos acordos e mecanismos, ao mesmo tempo que são criados e utilizados os estímulos necessários, recorrendo a todas as políticas, instrumentos e ferramentas pertinentes da UE, inclusive no domínio do desenvolvimento, do comércio e dos vistos.»

Reunião do Conselho Europeu (19 de outubro de 2017) — Conclusões, EUCO 14/17
«[O] Conselho Europeu apela também a que […] se criem e se apliquem os estímulos necessários, recorrendo a todas as políticas, instrumentos e ferramentas pertinentes da UE, inclusive no domínio do desenvolvimento, do comércio e dos vistos, para obter resultados mensuráveis em termos de prevenção da migração ilegal e de regresso dos migrantes irregulares.»

Reunião do Conselho Europeu (22 e 23 de junho de 2017) — Conclusões, EUCO 8/17
«[Serão] postos em prática sem mais demora, a nível da UE, acordos de readmissão funcionais e mecanismos pragmáticos com países terceiros utilizando todos os meios, possíveis, incluindo a reavaliação da política de vistos em relação a países terceiros, conforme necessário.»

Reunião do Conselho Europeu (20 e 21 de outubro de 2016) — Conclusões, EUCO 31/16
«[O] Conselho Europeu […] recorda a importância de continuar a trabalhar com vista à aplicação de um quadro de parceria para a cooperação com cada país de origem ou de trânsito [com o objetivo de] criar e aplicar os estímulos necessários recorrendo a todos os instrumentos, políticas e ferramentas pertinentes da UE, incluindo o desenvolvimento e o comércio.»

Reunião do Conselho Europeu (28 de junho de 2016) — Conclusões, EUCO 26/16
«[A] UE criará e implementará rapidamente esse quadro [de parceria] baseado em incentivos eficazes e numa condicionalidade adequada, começando com um número limitado de países prioritários de origem e de trânsito [com o objetivo de] criar e aplicar os estímulos necessários recorrendo a todos os instrumentos, políticas e ferramentas da UE pertinentes, incluindo o desenvolvimento e o comércio.»

Reunião do Conselho Europeu (25 e 26 de junho de 2015) — Conclusões, EUCO 22/15
«Serão mobilizados todos os instrumentos para promover a readmissão de migrantes em situação irregular pelos países de origem e de trânsito […]. […] Com base no princípio «mais por mais», a assistência e as políticas da UE serão usadas para criar incentivos à execução dos acordos de readmissão em vigor e à celebração de novos acordos.»

Comunicações da Comissão

Uma política de regresso mais eficaz na União Europeia — Plano de Ação renovado, COM(2017) 200 final
«O estreitamento dos laços com países terceiros, através do Quadro de Parceria, utilizando todos os instrumentos e políticas disponíveis, promoverá uma melhor cooperação nos domínios da identificação, redocumentação e readmissão dos respetivos nacionais. De modo geral, devem ser utilizadas abordagens feitas à medida para identificar todos os interesses, incentivos e apoios em causa com um país parceiro, a fim de […] melhorar a cooperação nos domínios do regresso e da readmissão.»

Comunicação relativa ao estabelecimento de um novo Quadro de Parceria com os países terceiros ao abrigo da Agenda Europeia da Migração, COM(2016) 385 final
«A UE e os seus Estados‑Membros devem conjugar os seus respetivos instrumentos e ferramentas para concluir pactos com países terceiros de forma a gerir melhor a migração. Isto significa, para cada país parceiro, o desenvolvimento de uma combinação de incentivos positivos e negativos, cuja utilização deverá ser orientada por um claro entendimento de que a relação global entre a UE e aquele país será especialmente guiada pela capacidade e vontade do país em cooperar na gestão da migração. Será necessário utilizar toda a panóplia de políticas, instrumentos financeiros e instrumentos de relações externas da UE.»

Plano de Ação da UE sobre o regresso, Comunicação da Comissão, COM(2015) 453 final
«A UE tem de aumentar a sua pressão na readmissão a nível dos países parceiros, assegurar o cumprimento dos compromissos assumidos e dos acordos celebrados e facilitar a negociação e celebração de novos acordos. […] O regresso e a readmissão deveriam fazer parte de um pacote equilibrado e consolidado da UE para os países terceiros, baseando‑se em todas as políticas aplicáveis — designadamente assuntos internos, política externa, ajuda ao desenvolvimento, comércio, segurança — para alcançar os objetivos da política de migração da UE. A condicionalidade deveria, sempre que possível, ser aplicada.»

Anexo III — Síntese da avaliação feita pelo Tribunal aos projetos de reforço das capacidades (RCBF)

Início das atividades	Fim das atividades	Descrição	Montante do contrato (euros)	Programa	Cobertura geográfica	Pertinência Deu resposta às necessidades dos países terceiros/aos problemas que prejudicam a cooperação prática	Realizações concretizadas As realizações previstas foram (ou é provável que sejam) concretizadas	Efeito alcançado O efeito previsto foi (ou é provável que seja) alcançado
Dezembro de 2016	Março de 2017	PARA — Assistência à chegada a 152 retornados que foram repatriados para o Afeganistão entre 12 de dezembro de 2016 e 31 de março de 2017, ao abrigo do Caminho Conjunto UE‑Afeganistão	267 525	RCBF/ EURCAP I	Afeganistão
Junho de 2017	Julho de 2017	Workshop consular– Workshop de reforço das capacidades para representantes consulares das embaixadas afegãs na Europa	33 826	RCBF/ EURCAP I	Afeganistão
Janeiro de 2017	Abril de 2018	Sensibilização — Sensibilização em torno de temas essenciais da migração segura em 12 distritos, nomeadamente a resiliência e o êxito de migrantes regulares do Bangladexe, os riscos da migração irregular para a Europa e suas alternativas, e o acesso a mecanismos regulares de migração	920 800	RCBF/ EURCAP I	Bangladexe
Setembro de 2018	Dezembro de 2020	SGPR I — Reforço das capacidades das autoridades do Bangladexe para gerirem e utilizarem o sistema de gestão de processos de readmissão com o objetivo de gerir eficazmente o processo de regresso de migrantes que residem ilegalmente em países de destino	4 813 000	RCBF/ EURCAP II	Bangladexe
Dezembro de 2016	Junho de 2018	RCMS I — Reforço das capacidades das autoridades do Paquistão para gerirem e utilizarem o sistema de gestão de processos de readmissão, desenvolvimento e implantação do sistema	1 476 000	RCBF/ EURCAP I	Paquistão
Janeiro de 2018	Dezembro de 2020	SGPR II — Expansão do sistema de gestão de processos de readmissão	1 415 220	RCBF/ EURCAP I	Paquistão
				Satisfatório			Não satisfatório
				Parcialmente satisfatório			Não aplicável/não disponível

Anexo IV — Síntese da avaliação feita pelo Tribunal aos projetos de reintegração

Início das atividades	Fim das atividades	Designação	Montante do contrato (contribuição da UE, em euros)	Programa	Cobertura geográfica	Pertinência Deu resposta às necessidades dos refugiados/ países terceiros	Realizações concretizadas em matéria de reintegração As realizações previstas foram (ou é provável que sejam) concretizadas	Acompanhamento A ação prevê o acompanhamento da sustentabilidade do apoio à reintegração	Sustentabilidade A assistência permite uma reintegração sustentável
15.3.2017	14.3.2022	Assistência à reintegração e ao desenvolvimento no Afeganistão (RADA)	50 000 000	ICD	Afeganistão				Com base em dados preliminares
14.7.2017	31.3.2021	Reintegração sustentável e alternativas à migração irregular de afegãos vulneráveis	13 000 000	ICD	Afeganistão
21.11.2017	5.4.2022	Programa de incentivos para melhorar a reintegração de retornados no Afeganistão	39 260 500	ICD	Afeganistão
23.12.2017	22.12.2021	Afeganistão — Iniciativa de estilo de vida ético para a reintegração económica de retornados e pessoas deslocadas internamente	8 788 046	ICD	Afeganistão
29.3.2018	28.9.2021	Aglomerações humanas sustentáveis em zonas urbanas para apoiar a reintegração no Afeganistão (SHURA)	16 700 000	ICD	Afeganistão
4.8.2019	5.10.2023	Programa de resposta económica à deslocação regional no Afeganistão («EZ‑Kar»)	27 000 000	ICD	Afeganistão
13.4.2017	12.4.2022	Reintegração sustentável e melhoria da governação da migração no Bangladexe (PROTTASHA)	15 900 000	ICD	Bangladexe				Com base em dados preliminares
5.4.2017	4.10.2020	Iniciativa FFUE‑OIM de proteção e reintegração dos migrantes: Guiné	5 400 000	FFUE	Guiné				Com base em dados preliminares
6.12.2018	5.12.2023	REGRESSO SEGURO — Assistência à reintegração e recuperação nas zonas de regresso do Iraque (AWDA AMINA)	9 000 000	ICD	Iraque
13.4.2017	12.6.2021	FFUE‑OIM: Reforço da gestão e governação da migração e reintegração sustentável de migrantes que regressam à Nigéria	15 500 000	FFUE	Nigéria				Com base em dados preliminares
1.12.2017	31.5.2022	Iniciativa FFUE‑OIM de proteção e reintegração dos migrantes: ação regional para a região do Sael e do lago Chade	188 222 021	FFUE	Burquina Fasso, Camarões, Chade, Costa do Marfim, Gâmbia, Gana, Guiné, Guiné‑Bissau, Mali, Mauritânia, Níger, Nigéria, Senegal				Com base em dados preliminares
15.8.2018	31.12.2021	Mecanismo FFUE‑OIM de proteção e reintegração dos migrantes no Norte de África	58 000 000	FFUE	Argélia, Egito, Líbia, Marrocos e Tunísia
22.5.2017	12.2.2021	PROGRES — migração na Tunísia (inclui a criação de um mecanismo de reintegração liderado pela Tunísia)	12 800 000 (incluindo 2,5 milhões de euros para reintegração)	FFUE	Tunísia
1.6.2016	1.7.2022	Rede Europeia de Regresso e de Reintegração (ERRIN)	58 455 000	FAMI	34 países em todo o mundo
					Satisfatório			Não satisfatório
					Parcialmente satisfatório			Não aplicável/não disponível

Anexo V — Insuficiências dos dados da UE sobre regresso e medidas para as corrigir

Indicador	Problema	Impacto	Medidas tomadas?			Medidas eficazes?
Taxa de regressos efetivos	O número de decisões de regresso emitidas num determinado ano diz respeito a outras pessoas que não as que foram efetivamente repatriadas no mesmo período, na medida em que há um intervalo de tempo entre as decisões de regresso e a sua execução.	Do ponto de vista metodológico, é um indicador pouco sólido, o que pode fazer com que os dados apresentem anomalias, como um número de regressos efetivos superior ao número de decisões de regresso emitidas. Por exemplo, os dados do Eurostat relativos aos albaneses em 2017 traduzem‑se numa taxa de regressos de 100,9 %.	Não
Nacionais de países terceiros que receberam ordens de saída	Os quadros jurídicos dos Estados‑Membros têm definições diferentes quanto ao momento em que deve ser emitida uma decisão de regresso. As decisões de regresso podem: não ser sistematicamente emitidas na sequência do termo da permanência regular («estada tolerada»); ser emitidas automaticamente a todas as pessoas detetadas a entrar ilegalmente no território ou que nele permanecem irregularmente, sendo depois retiradas ou suspensas caso seja emitida uma autorização de permanência (por exemplo, por motivos humanitários); ser emitidas várias vezes em nome da mesma pessoa (por exemplo, devido a um prazo de validade limitado).	Limita a comparabilidade dos dados entre Estados‑Membros.	A reformulação da Diretiva Regresso proposta pela Comissão em 2018 (COM(2018) 634 final) especifica, no artigo 8.º, n.º 6, que «[os] Estados‑Membros devem emitir uma decisão de regresso imediatamente após a adoção de uma decisão que ponha termo à permanência regular de um nacional de país terceiro, incluindo uma decisão de não concessão do estatuto de refugiado ou de proteção subsidiária ao nacional de país terceiro em causa».			No final de 2020, os colegisladores não tinham ainda chegado a acordo sobre esta proposta legislativa.
Nacionais de países terceiros que abandonaram efetivamente o território	Não existe nenhum sistema que registe onde e quando um nacional de país terceiro atravessa as fronteiras da UE (Schengen). Em especial no caso das partidas voluntárias, os Estados‑Membros aplicam critérios diferentes para registar e notificar o regresso de uma pessoa.	Dados incompletos	O Sistema de Entrada/Saída (SES) da UE (Regulamento (UE) 2017/2226) registará todos os viajantes de países terceiros sempre que atravessem uma fronteira externa da UE e também identificará de forma sistemática as pessoas que permanecerem no espaço Schengen após o término da estada autorizada.			O SES não deverá estar operacional antes do primeiro semestre de 2022.
	Um Estado‑Membro que tenha emitido uma decisão de regresso não é informado quando um retornado sai do território da UE através do território de outro Estado‑Membro.	Dados incompletos	No âmbito do pacote legislativo da Comissão para reforçar o Sistema de Informação de Schengen, o Regulamento (UE) 2018/1860 exige que os Estados‑Membros introduzam todas as decisões de regresso no SIS (artigo 3.º). Sempre que um nacional de país terceiro sujeito a uma decisão de regresso registada é controlado à saída do território de um Estado‑Membro pelas fronteiras externas, as autoridades nacionais têm de informar o Estado‑Membro emissor da decisão de regresso sobre o local e hora da partida (artigo 6.º).			O Sistema de Informação de Schengen reforçado deve melhorar a exaustividade e exatidão dos dados sobre o cumprimento das decisões de regresso. A Comissão deverá decidir, até 28 de dezembro de 2021, a data em que o Regulamento (UE) 2018/1860 começa a ser aplicável, depois de verificar até que ponto as várias partes interessadas estão preparadas.
	Os dados recolhidos pelo Eurostat não fornecem pormenores suficientes (desagregação) sobre o procedimento de regresso seguido nem estão interligados.	Os dados não dão uma imagem da eficácia dos sistemas de regresso dos Estados‑Membros.	Desde o ano de referência de 2014, o Eurostat recolhe dados anuais dos Estados‑Membros sobre os nacionais de países terceiros repatriados, repartidos por tipo de regresso, assistência recebida e acordo de readmissão aplicado.			Na ausência de uma base jurídica, o fornecimento dos dados foi voluntário e nem todos os Estados‑Membros participaram. Por conseguinte, os dados eram incompletos e não eram comparáveis entre anos.
			Em maio de 2018, a Comissão propôs rever as estatísticas de migração e asilo do Eurostat. O Regulamento (UE) 2020/851 foi adotado em junho de 2020 e prevê, no caso das estatísticas relacionadas com o regresso: a) a desagregação por idade e sexo e por menores não acompanhados; b) a redução dos períodos de referência para a comunicação de informações, passando de anual para trimestral; c) em relação ao número de nacionais de países terceiros que tenham efetivamente abandonado o território, a desagregação não só pela cidadania das pessoas repatriadas, mas também pelo tipo de regresso e de assistência recebida, e por país de destino.			O regulamento revisto vai na direção certa, e as novas subcategorias de dados fornecerão informações valiosas sobre os regressos. Não obstante: — os legisladores e decisores políticos continuarão a não ter uma imagem completa sem dados sobre a celeridade dos procedimentos de readmissão e a sustentabilidade da reintegração dos migrantes que regressaram; — os dados não estarão interligados. Assim, continuará a não ser possível responder a perguntas como «Quantos nacionais do país X regressaram ao país de destino Y?» ou «Quantos migrantes com decisão de regresso emitida no ano Z abandonaram efetivamente a UE e em que ano?»
			Medidas eficazes
			Medidas tomadas, mas ainda não operacionais ou apenas parcialmente eficazes
			Não foram tomadas/adotadas medidas

Siglas e acrónimos

ARUE: acordo de readmissão da UE

CMR/GTM: comité misto de readmissão/grupo de trabalho misto

DVUE: documento de viagem da UE para o regresso

ERRIN: Rede Europeia de Regresso e de Reintegração

Eurint: Rede da Iniciativa Europeia de Gestão Integrada do Regresso

EURLO: Rede Europeia de Agentes de Ligação para o Regresso

FAMI: Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração

FFUE: Fundo Fiduciário de Emergência da UE para África

Frontex: Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira

IVCDCI: Instrumento de Vizinhança, de Cooperação para o Desenvolvimento e de Cooperação Internacional

NPT: nacional de país terceiro

OIM: Organização Internacional para as Migrações

RCBF/EURCAP: mecanismo de reforço das capacidades de readmissão

SEAE: Serviço Europeu para a Ação Externa

SGPR: sistema de gestão de processos de readmissão

TVP: título de viagem provisório

Glossário

Acordo de readmissão: acordo entre dois ou mais países que estabelece o enquadramento e os procedimentos para o regresso célere e organizado de migrantes irregulares ao seu país de origem ou a um país pelo qual tenham transitado.

Acordo sobre a facilitação da emissão de vistos (UE): acordo que facilita a emissão de autorizações a cidadãos de países terceiros para efeitos de trânsito ou permanência prevista no território dos Estados‑Membros da UE por um período não superior a três meses durante um período de seis meses. A facilitação da emissão de vistos é distinta e separada da liberalização dos vistos.

Asilo: proteção concedida por um Estado a pessoas oriundas de outro país que fogem de perseguição ou de perigo grave.

Coreper: acrónimo de «Comité de Representantes Permanentes dos Governos dos Estados‑Membros da União Europeia». Na sua qualidade de principal órgão preparatório do Conselho, a sua função e as suas diferentes formações são explicadas no artigo 240.º, n.º 1, do Tratado sobre o Funcionamento da UE.

Decisão de regresso: decisão ou ato administrativo ou judicial que declara ilegal a permanência de um nacional de um país terceiro e impõe o seu regresso.

Migração: deslocação de uma pessoa ou grupo de pessoas, atravessando uma fronteira internacional ou dentro de um Estado, durante um período superior a um ano.

Migrante irregular: pessoa que entra ou reside num país sem a devida autorização.

Partida voluntária: cumprimento da obrigação de sair de um país até ao prazo determinado numa decisão de regresso.

Readmissão: ato em que um Estado aceita a reentrada de uma pessoa, mais frequentemente um cidadão do próprio Estado, ou um nacional de outro Estado que tenha anteriormente passado pelo país ou um residente permanente.

Regresso voluntário: regresso assistido ou independente ao país de origem ou de trânsito, ou a outro país, com base numa decisão voluntária do retornado.

Regresso: processo em que um nacional de país terceiro regressa — quer no cumprimento voluntário da obrigação de regressar, quer de forma coerciva — ao seu país de origem, a um país de trânsito ou, de forma voluntária, a outro país terceiro.

Taxa de regressos: relação entre o número de nacionais de países terceiros que regressaram de facto e o número de pessoas que receberam ordens de saída da UE num determinado ano. Trata‑se de uma medida imperfeita da eficácia dos regressos, devido ao longo período decorrido entre a emissão de uma decisão e o regresso de facto.

Respostas da Comissão, do SEAE e da Frontex

Respostas da Comissão e do SEAE

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=59347

Resposta da Frontex (Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira)

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=59347

Notas

¹ Relatório Especial 24/2019 do TCE, «Asilo, recolocação e regresso de migrantes: é hora de reforçar a luta contra as disparidades entre objetivos e resultados».

² Agenda Europeia da Migração, COM(2015) 240 final, página 11.

³ Ver, por exemplo, Draft articles on the expulsion of aliens, adotado pela 66.ª sessão da Comissão do Direito Internacional, em 2014.

⁴ Documento 13409/99 do Conselho, de 25 de novembro de 1999.

⁵ Acordo de Parceria entre os estados de África, das Caraíbas e do Pacífico e a Comunidade Europeia e os seus Estados‑Membros assinado em Cotonu, em 23 de junho de 2000 («Acordo de Cotonu»), artigo 13.º, n.º 5, alínea c), subalínea i).

⁶ Conclusões do Conselho Europeu de 25 e 26 de junho de 2015, EUCO 22/15, ponto 5, alínea g).

⁷ Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho, Plano de Ação da UE sobre o regresso, COM(2015) 453 final.

⁸ Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho, Uma política de regresso mais eficaz na União Europeia — Plano de Ação renovado, COM(2017) 200 final.

⁹ EU Readmission Agreements, Facilitating the return of irregular migrants, briefing do Serviço de Estudos do Parlamento Europeu, abril de 2015, EPRS_BRI(2015)554212_EN.

¹⁰ Ver o documento Joint Way Forward on migration issues between Afghanistan and the EU (Caminho Conjunto para as Questões da Migração entre o Afeganistão e a UE).

¹¹ Tratado de Amesterdão que altera o Tratado da União Europeia, os Tratados que instituem as Comunidades Europeias e alguns atos relativos a esses Tratados, artigo 63.º.

¹² Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), artigo 4.º.

¹³ Relatório Especial 24/2019 do TCE, «Asilo, recolocação e regresso de migrantes: é hora de reforçar a luta contra as disparidades entre objetivos e resultados».

¹⁴ Elementos para uma estratégia da UE relativa ao Iraque, JOIN(2018) 1 final, Bruxelas, 8.1.2018.

¹⁵ Joint Declaration on a Common Agenda for Migration and Mobility between India and the European Union and its Member States, Bruxelas, 29 de março de 2016, ponto 4, alínea x).

¹⁶ Regulamento (UE) 2016/1953 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de outubro de 2016, relativo ao estabelecimento de um documento de viagem europeu para o regresso dos nacionais de países terceiros em situação irregular, e que revoga a Recomendação do Conselho de 30 de novembro de 1994.

¹⁷ Avaliação dos acordos de readmissão da União Europeia, COM(2011) 76 final, 23 de fevereiro de 2001.

¹⁸ COM(2011) 76 final, recomendações 4, 5 e 8.

¹⁹ Resposta da Comissão a uma pergunta escrita do Parlamento Europeu, 18 de agosto de 2020, ref. E002442/2020(ASW), 18 de agosto de 2020.

²⁰ Ver, por exemplo, o artigo intitulado «An «Informal» Turn in EU’s Migrant Returns Policy towards Sub‑Saharan Africa», disponível em migrationpolicy.org, e o estudo do Serviço de Estudos do Parlamento Europeu intitulado «European Implementation Assessment on the Return Directive 2008/115/EC», PE 642.840 — junho de 2020, página 11.

²¹ Reuniões do Grupo de Alto Nível do Asilo e da Migração em 23 de fevereiro de 2016 (Documento 6451/16 do Conselho) e em 22 de abril de 2016 (Documento 8529/16 do Conselho).

²² EU Cooperation with third countries in the field of migration, estudo, Direção‑Geral das Políticas Internas da União, Parlamento Europeu, 2015, página 89.

²³ The Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument, ficha, Comissão Europeia, junho de 2020. ISBN 978-92-76-19025‑7 — doi: 10.2761/5991 KV-02-20-381-EN-N.

²⁴ A lista completa de países que celebraram acordos sobre a facilitação da emissão de vistos com a UE está disponível no sítio Web da Comissão.

²⁵ Ver também Plano de Ação da UE sobre o regresso, COM(2015) 453 final, página 16.

²⁶ Regulamento (CE) n.º 810/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que estabelece o Código Comunitário de Vistos (Código de Vistos).

²⁷ Impact assessment, SWD(2018) 77 final, página 23.

²⁸ Regulamento (UE) 2019/1155 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de junho de 2019, que altera o Regulamento (CE) n.º 810/2009 que estabelece o Código Comunitário de Vistos (Código de Vistos).

²⁹ Em 2018, o Tribunal auditou o fundo fiduciário e publicou o Relatório Especial 32/2018, «Fundo Fiduciário de Emergência da União Europeia para África: flexível mas pouco direcionado».

³⁰ Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que cria o Instrumento de Vizinhança, Desenvolvimento e Cooperação Internacional, COM(2018) 460 final de 14.6.2018.

³¹ COM(2018) 460 final, considerando 30.

³² NDICI legislative train schedule em 20 de setembro de 2020.

³³ Regulamento (UE) 2021/947 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de junho de 2021, que cria o Instrumento de Vizinhança, de Cooperação para o Desenvolvimento e de Cooperação Internacional — Europa Global.

³⁴ Estudo do Serviço de Estudos do Parlamento Europeu «European Implementation Assessment on the Return Directive 2008/115/EC», PE 642.840 — junho de 2020, páginas 166‑167.

³⁵ EU‑Japan Economic Partnership Agreement (entrou em vigor em 1 de fevereiro de 2019), anexo 8-C, artigo 7.º.

³⁶ Key facts on the 2019 Biennial Report on the Generalised Scheme of Preferences, Comissão Europeia, fevereiro de 2020.

³⁷ Ver Regulamento (UE) n.º 978/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo à aplicação de um sistema de preferências pautais generalizadas e que revoga o Regulamento (CE) n.º 732/2008 do Conselho, anexo VIII.

³⁸ Comunicação da Comissão relativa ao estabelecimento de um novo Quadro de Parceria com os países terceiros ao abrigo da Agenda Europeia da Migração, COM(2016) 385 final.

³⁹ Comunicação sobre a implementação da Agenda Europeia da Migração, COM(2017) 558 final.

⁴⁰ As descrições dos projetos estão disponíveis em mobilitypartnershipfacility.eu.

⁴¹ Projeto «Match».

⁴² Projeto «Towards a Holistic Approach to Labour Migration Governance and Labour Mobility in North Africa».

⁴³ Grupo de comissários da «Promoção do Modo de Vida Europeu», Principles and key workstreams, 6 de dezembro de 2019 (não acessível ao público).

⁴⁴ Link between return/readmission and visa policies, 9097/1/17 REV 1, Bruxelas, 19 de maio de 2017 (não acessível ao público).

⁴⁵ Proposal for a coordination mechanism to activate different policies to improve the cooperation of third countries on the return/readmission of their nationals, 8954/1/20 REV 1, Bruxelas, 25 de junho de 2020 (não acessível ao público).

⁴⁶ COM(2020) 609 final.

⁴⁷ COM(2020) 610 final.

⁴⁸ Ver COM(2018) 631, Ficha Financeira Legislativa, ponto 3.2.3.1, primeiro quadro, em comparação com COM(2015) 671, Ficha Financeira Legislativa, ponto 3.2.3.1, Agentes temporários (graus AD).

⁴⁹ Evaluation Eurint programme, PBLQ, dezembro de 2018, páginas 2‑3 (não acessível ao público).

⁵⁰ EURLO Programme Evaluation Report, BearingPoint, novembro de 2018, páginas 6‑7 (não acessível ao público).

⁵¹ ERRIN Scoreboard, junho de 2020 (não acessível ao público).

⁵² Regulamento (UE) 2016/1624 e Regulamento (UE) 2019/1896; o último reforçou o papel da Frontex nas operações de regresso, tanto antes como após o regresso.

⁵³ Annual Frontex Evaluation Reports of the Flexible Operational Activities in Return (não acessíveis ao público).

⁵⁴ Para mais informações sobre o apoio às operações de voos fretados e os desafios à sua relação custo/eficácia, ver o Relatório Especial 24/2019 do Tribunal, «Asilo, recolocação e regresso de migrantes: é hora de reforçar a luta contra as disparidades entre objetivos e resultados».

⁵⁵ Diretiva 2008/115/CE relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular, considerando 10.

⁵⁶ Comissão Europeia, Relatório anual sobre a gestão e a execução do orçamento da UE em 2019, COM(2020) 265 final, páginas 35 e 155.

⁵⁷ Returns to Afghanistan, Joint IOM‑UNHCR Summary Report 2018, publicado em Cabul, maio de 2019, página 4.

⁵⁸ EUTF‑Factsheet 2020-Libya, short versions_V.17.

⁵⁹ Para uma descrição pormenorizada da metodologia, ver IOM Biannual Reintegration Report #2, novembro de 2019, páginas 32‑37.

⁶⁰ IOM Biannual Reintegration Report #2, novembro de 2019, página 30.

⁶¹ Disponíveis em migrationjointinitiative.org.

⁶² Regulamento (UE) 2020/851 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de junho de 2020, que altera o Regulamento (CE) n.º 862/2007 relativo às estatísticas comunitárias sobre migração e proteção internacional.

⁶³ Regulamento (CE) n.º 862/2007, artigo 7.º.

⁶⁴ Por exemplo no documento COM(2018) 634 final, página 2.

⁶⁵ Ver, por exemplo, Eurostat, Statistics explained — Enforcement of immigration legislation statistics, 11 de julho de 2019, secção «Non‑EU citizens ordered to leave the EU».

⁶⁶ A Frontex explicou as insuficiências nas secções 5.7 e 6.3 do seu documento Risk Analysis for 2019.

⁶⁷ Ver os documentos Risk Analysis for 2019, página 25, e Risk Analysis for 2020, página 32, da Frontex.

⁶⁸ Regulamento Código de Vistos, artigo 25.º-A, n.º 2.

⁶⁹ A Frontex começou a recolher estes dados mensalmente junto dos Estados‑Membros em 2020.

⁷⁰ Relatório da Comissão ao Conselho sobre a avaliação do nível de cooperação dos países terceiros em matéria de readmissão em 2019, COM(2021) 55 final (não acessível ao público).

⁷¹ Regulamento Código de Vistos, artigo 25.º-A, n.º 5, e artigo 25.º-A, n.º 8.

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A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria III — Ações externas, segurança e justiça, presidida pelo Membro do TCE Bettina Jakobsen. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Leo Brincat, com a colaboração de Romuald Kayibanda, chefe de gabinete, e Annette Farrugia, assessora de gabinete; Sabine Hiernaux‑Fritsch, responsável principal; Karel Meixner, responsável de tarefa; Jiri Lang e Piotr Zych, auditores. Mark Smith prestou assistência linguística.

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