Az Unió harmadik országokkal folytatott visszafogadási együttműködése: releváns intézkedések kevés eredménnyel

Összefoglalás

I

Az eredményes és megfelelően irányított visszatérési politika elengedhetetlen része egy átfogó migrációs politikának. Az uniós visszatérési rendszer hatékonysági problémái elősegítik az irreguláris migrációt. Amint azt a 24/2019. sz. különjelentésünkben megállapítottuk, a visszatérések alacsony arányának egyik okát a migránsok származási országaival való együttműködés nehézségei jelentik. Tekintettel a téma fontosságára, úgy döntöttünk, hogy tovább vizsgáljuk a kérdést, hogy konstruktívan hozzájárulhassunk a folyamatban lévő uniós erőfeszítésekhez és vitához.

II

Ellenőrzésünk során megvizsgáltuk, hogy az Unió eredményesen megerősítette-e a visszafogadás terén a harmadik országokkal folytatott együttműködést. Az ellenőrzés e fő kérdésének megválaszolásához feltérképeztük, hogy az Unió tett-e előrelépést releváns visszafogadási megállapodások vagy hasonló megállapodások harmadik országokkal való megkötése terén, illetve hogy az uniós fellépés segítette-e a harmadik országokat visszafogadási kötelezettségeik eredményes teljesítésében. Ellenőrzésünk azt a tíz országot helyezi a középpontba, amelyek esetében a legmagasabb volt a vissza nem tért irreguláris migránsok abszolút értékben kifejezett száma a 2014–2018-as időszakban. Következtetésünk szerint a harmadik országokkal folytatott visszafogadási együttműködés fokozására irányuló uniós intézkedések relevánsak voltak, de nem jártak sok eredménnyel.

III

A 2015–2020-as időszak során az Unió csekély előrelépést tett az uniós visszafogadási megállapodásokról szóló tárgyalások lezárása felé. Régóta fennálló problémák (elsősorban a harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozó záradék) maradtak a tárgyalások főbb rendezetlen pontjai között. A Bizottság sikeresebben tárgyalt le jogilag nem kötelező, rugalmasabb feltételeket tartalmazó visszafogadási megállapodásokat. A harmadik országok politikai akarata elengedhetetlen volt a visszafogadási tárgyalások sikeréhez.

IV

Megállapítottuk, hogy a harmadik országokkal folytatott tárgyalások eredményei elmaradtak az optimálistól a tagállamok, illetve a szakpolitikák közötti szinergiák nem megfelelő kihasználása miatt. Uniós szinten kevés előrelépés történt a harmadik országok visszafogadási kötelezettségeinek teljesítésére irányuló strukturális ösztönzők bevezetése terén. A legtöbb előrelépés a vízumpolitika területén történt, ahol a felülvizsgált vízumkódex az Unió számára olyan mechanizmust és eszközöket biztosított, amelyekkel rendszeresen értékelhető és ösztönözhető a harmadik országok visszafogadással kapcsolatos együttműködése.

V

Megállapításunk szerint a megkötött uniós visszafogadási megállapodások és mechanizmusok megszüntették a gördülékeny visszafogadás előtt álló leggyakoribb akadályok zömét. Ehhez kapcsolódóan a visszafogadási vegyes bizottságok vagy munkacsoportok szolgáltak a visszafogadási együttműködés rendszeres értékelési fórumaiul. E fórumok eredményességének korlátairól tanúskodik azonban az, hogy a megvitatott kérdések némelyike rendszeresen visszatérő probléma volt.

VI

Az uniós visszaküldési hálózatok sikeresen fogták össze a nemzeti erőforrásokat, és a részt vevő országok nagyra értékelték a hálózatok eredményeit. A Frontex – megbízatásának többszöri kiterjesztésével – fokozatosan átvette a hálózatok által folytatott tevékenységeket, emellett növelte a tagállamoknak a visszatérést megelőző tevékenységek és a visszaküldési műveletek terén nyújtott támogatását. Rámutattunk: a Frontex által támogatott személyazonosítási missziók alacsony hatékonyságának egyik fő forrása volt, hogy a tagállamok nehezen tudták felkutatni az irreguláris migránsokat, megelőzni szökésüket és biztosítani részvételüket a meghallgatásokon.

VII

Hat kapacitásépítési projektet és 14 reintegrációs projektet vizsgáltunk meg, amelyeket a Bizottság finanszírozott. Megállapítottuk, hogy a projektek relevánsak voltak, és többnyire elérték a tervezett outputokat. Úgy véljük, hogy az elektronikus visszafogadási ügyviteli rendszerek harmadik országokkal közösen való kifejlesztése strukturális szinten javíthatja a visszafogadási együttműködést.

VIII

A teljeskörűség és az összevethetőség tekintetében hiányosságokat találtunk a visszaküldésekről a tagállamok által gyűjtött adatokban. Az emögött meghúzódó hiányosságok kezelésére az elmúlt években a Bizottság több jogalkotási javaslatot nyújtott be. A javasolt módosítások közül azonban jó néhány még nem került elfogadásra, vagy még nem lépett teljeskörűen hatályba. Ezenkívül a visszaküldések gyorsaságára és a visszaküldött migránsok reintegrációjának fenntarthatóságára vonatkozó adatok is hiányoznak.

IX

A vízumkódex 2019. évi felülvizsgálata óta a Bizottságnak rendszeresen és megbízható adatok alapján értékelnie kell a harmadik országok visszafogadási együttműködését. Ezzel a rendszeres értékeléssel a visszaküldési együttműködés területén potenciálisan javulhat az uniós adatgyűjtés és -megosztás, illetve elősegíthető a tényeken alapuló szakpolitikai döntéshozatal. Korábban a visszafogadási együttműködés tekintetében nem létezett ezzel egyenértékű adatgyűjtési és -megosztási eljárás, valamint a visszaküldésekről gyűjtött adatok is hiányosak, így nem tudtuk értékelni a harmadik országokkal folytatott visszafogadási együttműködés javítására irányuló uniós intézkedések átfogó hatását.

X

Az ellenőrzés alapján azt javasoljuk, hogy a Bizottság:

• alkalmazzon rugalmasabb megközelítést a visszafogadási megállapodásokra vonatkozó tárgyalások során;
• alakítson ki szinergiákat a tagállamokkal a visszafogadási tárgyalások megkönnyítése érdekében;
• erősítse meg a harmadik országok visszafogadási együttműködésére irányuló ösztönzőket;
• javítsa a visszafogadásokra és a reintegráció fenntarhatóságára vonatkozó adatgyűjtést.
  

Bevezetés

Visszatérés és visszafogadás

01

Az eredményes és megfelelően irányított visszatérési politika elengedhetetlen része egy átfogó migrációs politikának. A 24/2019. sz. különjelentésünkben¹ több okát is találtuk az irreguláris migránsok alacsony visszatérési arányának (lásd: I. melléklet). Ezen okok egyike a migránsok származási országaival való együttműködés nehézsége.

02

Az uniós visszatérési rendszer hatékonysági problémái elősegítik az irreguláris migrációt². 2008 óta évente átlagosan mintegy 500 000 külföldi állampolgár Unióból való távozását rendelték el, mert oda engedély nélkül utaztak be vagy területén engedély nélkül tartózkodtak. Az érintett állampolgároknak azonban csak az egyharmada tért vissza ténylegesen egy harmadik országba (2019-ben a 29%-uk). Ez a „tényleges visszatérési arány” az európai kontinensen kívüli országok esetében 20%-nál is alacsonyabb (lásd: 1. ábra). A tényleges visszatérések többé-kevésbé egyenlően oszlanak meg az önkéntes visszatérések és a kitoloncolások között.

03

A tényleges visszatérési arányszám alkalmazásakor és értelmezésekor óvatosan kell eljárni, hiszen az alapul szolgáló adatok néha pontatlanok, és az egyes uniós tagállamok adatait nem lehet minden további nélkül összevetni egymással (lásd: 108‑110. bekezdés). Ezenkívül a visszatérők alacsony arányának nemcsak a harmadik országokkal folytatott együttműködés problémái az oka, hanem olyan belső gondok is, mint a menekültügyi és visszatérési jogi szabályozás gyengeségei, illetve a tagállami rendszerek, eljárások és kapacitások hiányosságai (lásd: 115. bekezdés, I. melléklet és 24/2019. sz. különjelentés). Önmagában a visszatérési arányszám alapján tehát nem vonhatók le következtetések a harmadik országok által folytatott visszafogadási együttműködés minőségéről.

04

A visszatérési jogszabályok mind az illegális bevándorlás kezelésére, mind a schengeni térség működésére vonatkozóan az uniós vívmányok részét képezik. A visszatérési folyamat legnagyobbrészt a nemzeti hatóságok kezében van. A visszatérési eljárás különböző szakaszaiban azonban az irreguláris migránsok visszafogadása terén szükség van együttműködésre a harmadik országokkal, különösen az érvényes úti okmánnyal nem rendelkező migránsok esetében (lásd: 2. ábra). Az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség (Frontex) támogathatja a tagállamokat a visszatérési eljárás során.

05

A nemzetközi szokásjog alapján vélelmezhető, hogy az államok kötelesek visszafogadni saját állampolgáraikat³. E kötelezettség megerősítése céljából az Unió az 1990-es évek óta migrációs záradékokkal egészíti ki a harmadik országokkal kötött megállapodásait. A Tanács az 1999. évi határozata⁴ értelmében a harmadik országokkal kötött valamennyi európai társulási és együttműködési megállapodásba egységes visszafogadási záradékot foglal bele (lásd: 1. háttérmagyarázat). A Cotonoui Megállapodásban⁵ is volt ilyen záradék.

06

2015-ben az Európai Tanács felkérte a Bizottságot, hogy hozzon létre célzott „európai visszaküldési programot”⁶. Erre reagálva a Bizottság kidolgozta a visszatérésre vonatkozó uniós cselekvési tervet⁷. A terv azonnal bevezetendő és középtávú intézkedéseket határozott meg az uniós visszatérési rendszer eredményesebbé tételére. 2017-ben a Bizottság megújított cselekvési tervet⁸ fogadott el, amely a meglévő cselekvési tervvel párhuzamosan végrehajtandó kiegészítő intézkedéseket tartalmazott.

Visszafogadási megállapodások és mechanizmusok

07

Az egyes országok visszafogadási megállapodásokat köthetnek, megkönnyítendő ezzel visszafogadási kötelezettségeik gyakorlati végrehajtását. A visszafogadási együttműködés azonban konkrét visszafogadási megállapodás megkötése nélkül is működhet országok között. És fordítva is igaz: a visszafogadási megállapodás léte nem garantálja a zökkenőmentes együttműködést.

08

Az uniós visszafogadási megállapodások az Unió és harmadik országok között jönnek létre, az egyes uniós tagállamok által kötött kétoldalú visszafogadási megállapodásokkal párhuzamosan érvényesek, de elsőbbséget élveznek azokkal szemben⁹. Az Unió 18 jogilag kötelező erejű uniós visszafogadási megállapodást kötött. További hat ország esetében a Tanács felhatalmazta a Bizottságot tárgyalások megkezdésére (lásd: 3. ábra).

09

Egyes harmadik országok – főként belpolitikai megfontolások miatt – vonakodhatnak tárgyalásokba kezdeni visszafogadási megállapodásokról (az ilyen megállapodások ellenséges reakciókat válthatnak ki a lakosság körében). A Bizottság ezért 2016 óta a harmadik országokkal kötendő gyakorlati együttműködési mechanizmusok kidolgozására összpontosít, és hat jogilag nem kötelező erejű visszatérési és visszafogadási mechanizmust tárgyalt le (lásd: 3. ábra). Az Afganisztánnal kidolgozott gyakorlati mechanizmusokon¹⁰ kívül ezeknek a tartalma egyelőre bizalmas.

Kormányzás

10

A vízumok, a menekültügy és a bevándorlás területén – többek között a visszafogadási megállapodások megkötésére vonatkozóan – az 1999-ben hatályba lépett Amszterdami Szerződés¹¹ ruházott hatásköröket az Unióra. Ez a hatáskör megoszlik az Unió és a tagállamok között („megosztott hatáskör”)¹².

11

Az uniós visszafogadási megállapodásokra vonatkozó tárgyalásokat harmadik országokkal folytatják le a Tanács által a Bizottságnak adott tárgyalási megbízás alapján. A Bizottság (főtárgyaló) az Európai Külügyi Szolgálattal (EKSZ) együtt felelős az uniós visszafogadási megállapodások letárgyalásáért és a harmadik országokkal a visszafogadás terén folytatott együttműködés javításáért. A visszafogadási megállapodásokat az Európai Parlament egyetértését követően tanácsi határozattal fogadják el.

12

A jogilag nem kötelező erejű visszafogadási mechanizmusok esetében az eljárás egyszerűbb. A Bizottság a tárgyalások megkezdése előtt felhatalmazást kér a Tanácstól, és a Tanácsnak meg kell erősítenie a tárgyalás eredményét, az Európai Parlament egyetértésére viszont nincs szükség.

13

Hatályba lépését követően az uniós visszafogadási megállapodást a visszafogadási vegyes bizottság (JRC) követi nyomon. A JRC az uniós tagállamok és a harmadik ország szakértőiből és képviselőiből áll, a társelnöki feladatokat a Bizottság és a harmadik ország látja el. Hasonlóképpen a visszafogadási mechanizmusokat közös munkacsoportok (JWG) követik nyomon.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

14

Amint azt a 24/2019. sz. különjelentésünkben megállapítottuk, a visszatérések alacsony arányának egyik okát a migránsok származási országaival való együttműködés nehézségei jelentik. Tekintettel a téma fontosságára, úgy döntöttünk, hogy tovább vizsgáljuk azt. Várakozásunk szerint jelentésünk segítheti a folyamatban lévő uniós tevékenységeket és a Bizottság 2020 szeptemberében előterjesztett új migrációs és menekültügyi paktumáról szóló vitát.

15

Ellenőrzésünk célja annak meghatározása volt, hogy az Unió eredményesen megerősítette-e a visszafogadás terén a harmadik országokkal folytatott együttműködést. Az ellenőrzés e fő kérdésének megválaszolásához az alábbi két alkérdést vizsgáltuk:

1. Tett-e az Unió előrelépést a vonatkozó visszafogadási megállapodások vagy hasonló mechanizmusok harmadik országokkal való megkötése terén?
2. Elősegítették-e az uniós intézkedések a harmadik országok visszafogadási kötelezettségeinek eredményes végrehajtását?

16

Az ellenőrzés a 2015-től – amikor a Bizottság elindította a visszatérésre vonatkozó cselekvési tervet – 2020 közepéig tartó időszakot vizsgálta.

17

A tíz vizsgálandó harmadik ország listáját az összes vissza nem tért irreguláris migráns átlagszáma mint kritérium alapján állítottuk össze (lásd: 4. ábra). E tíz ország (Szíria kivételével) állampolgárai teszik ki a 2014–2018-as időszak során kiadott kiutasítási határozatok által érintett összes személy 38%-át, illetve az Unióból vissza nem térő összes irreguláris migráns 46%-át. Szíriát azért nem vettük fel ellenőrzésünkbe, mivel 2011 májusában az Unió minden kétoldalú együttműködést felfüggesztett a szíriai hatóságokkal.

18

A főbb ellenőrzött szervezetek a Bizottság, az EKSZ és a Frontex voltak. Emellett konzultáltunk az integrált visszaküldési ügykezelési rendszer hálózatainak (lásd: 80. bekezdés) képviselőivel, a Tanács titkárságával, valamint Németország, Franciaország és Spanyolország hatóságaival. Azért ezt a három tagállamot választottuk ki, mert jelentős migrációs nyomás és visszatérésszám jellemzi őket (amint a menedékkérelmek, illetve kiutasítási határozatok száma mutatja), valamint mert Olaszország és Görögország kapcsán korábban végeztünk ellenőrzést ezen a területen.

19

A Covid19-járványhoz kapcsolódó korlátozások miatt nem tudtuk megvalósítani a harmadik országokban tervezett helyszíni ellenőrzéseinket. Ennek következtében nagyrészt a rendelkezésre álló dokumentáció áttekintésére és az uniós érdekelt felekkel folytatott interjúkra kellett támaszkodnunk. Felvettük azonban a kapcsolatot három harmadik ország nagykövetségével, hogy megismerjük véleményüket az Unióval folytatott visszafogadási együttműködésről. Emellett konzultációt folytattunk az Európai Parlament, a Nemzetközi Migrációs Szervezet (IOM), valamint a Menekültek és Száműzöttek Európai Tanácsa érdekelt feleivel.

20

Az irreguláris migránsok visszaküldésének eredményességéhez az kell, hogy az uniós visszatérési politika „belső dimenziójának” keretében eredményes legyen az irreguláris migránsok azonosítása és felkutatása, a sikertelen menedékkérők visszaküldése, illetve a tagállamok kiutasítási határozatainak végrehajtása. Az uniós visszatérési politika e belső dimenziójával már foglalkoztunk korábban¹³, ezért ez az ellenőrzés kizárólag a harmadik országokkal a visszafogadás terén folytatott együttműködést vette górcső alá.

21

Nem vizsgáltuk az egyes kiutasítási határozatok érdemi részét, hiszen a kiutasítási határozatokat a nemzeti hatóságok adják ki, és kizárólag a tagállamok tartoznak értük felelősséggel. A nemzeti hatóságok feladata a visszaküldési műveletek végrehajtása is (adott esetben a Frontex támogatásával). A kiutasítási határozatokra az európai és nemzeti jogszabályokban meghatározott közigazgatási és bírósági jogorvoslati lehetőségek vonatkoznak. Fellebbezés benyújtása esetén a nemzeti hatóságok vagy bíróságok végzik az egyes ügyek érdemi vizsgálatát, értékelve azt is, hogy a migráns biztonságosan visszaküldhető-e a harmadik országba.

22

Ellenőrzésünk nem terjedt ki az uniós tagállamok által kötött kétoldalú visszafogadási megállapodásokra, mechanizmusokra, egyetértési megállapodásokra, illetve a tagállamok és harmadik országok közötti bármilyen kétoldalú együttműködésre. Ezek a tagállamok kizárólagos hatáskörébe tartoznak, és azokhoz a Bizottságnak nincs hozzáférése.

Észrevételek

A harmadik országokkal folytatott tárgyalások eredményei elmaradnak az optimálistól, mivel nem használják ki megfelelően a tagállamok, illetve az uniós szakpolitikák közötti szinergiákat

23

Ebben a részben azt vizsgáljuk, hogy a Bizottság és az EKSZ:

1. kezdtek-e visszafogadási tárgyalásokat azzal a tíz harmadik országgal, ahol a legmagasabb a vissza nem tért irreguláris migránsok száma;
2. eredményes tárgyalásokat folytattak-e;
3. dolgoztak-e ki a visszafogadási kötelezettségek végrehajtását ösztönző eszközöket.

A Bizottság és az EKSZ megkezdte a visszafogadással kapcsolatos párbeszédet azokkal a harmadik országokkal, ahol a legmagasabb a vissza nem tért irreguláris migránsok száma

24

A 2014 és 2018 közötti időszakban a harmadik országok között a következő tíz országból (Szíriától eltekintve) származott a legtöbb vissza nem tért irreguláris migráns (a migránsok száma szerinti sorrendben): Afganisztán, Marokkó, Pakisztán, Irak, Algéria, Nigéria, Tunézia, India, Banglades és Guinea (lásd: 17. bekezdés és 4. ábra). A Tanács és a Bizottság ezen országok közül nyolcat jelölt ki hivatalosan, mint amelyekkel kiemelt fontosságú az uniós visszafogadási megállapodásra vagy rendelkezésre irányuló tárgyalások megkezdése. A Bizottság:

• megbízatást kapott a Tanácstól arra, hogy tárgyaljon le uniós visszafogadási megállapodást Algériával (2002), Marokkóval (2003), Tunéziával (2014) és Nigériával (2016). A Pakisztánnal kötött uniós visszafogadási megállapodás 2010-ben lépett hatályba;
• megkezdte a jogilag nem kötelező erejű mechanizmusokra irányuló tárgyalásokat Afganisztánnal (2016), Bangladessel (2016) és Guineával (2017);
• migrációs párbeszédet kezdett Irakkal és Indiával, noha nem szerepeltek azon országok között, amelyeket a tárgyalások szempontjából kiemelt fontosságúként jelölt ki (lásd: 2. háttérmagyarázat).

25

A migrációs nyomáson és a visszatérés előtt álló személyek számán kívül a Bizottság helyesen más tényezőket is figyelembe vett, amikor arról határozott, hogy megkezdje-e a visszafogadási tárgyalásokat egy harmadik országgal, és hogy ilyen esetekben a tárgyalások uniós visszafogadási megállapodásra vagy jogilag nem kötelező erejű mechanizmusokra irányuljanak-e. Ilyen tényezők az alábbiak:

1. megbízatás vízumkönnyítési megállapodás letárgyalására. Az ilyen megállapodásokkal a harmadik országok ösztönözhetőek arra, hogy uniós visszafogadási megállapodást kössenek (lásd: 50. bekezdés);
2. politikai akarat: Egyes harmadik országoknak érdekében állhat, hogy az egyes tagállamokkal kötött, több megállapodás helyett egyetlen uniós visszafogadási megállapodást kössenek. Más harmadik országok számára viszont a jogilag nem kötelező erejű mechanizmusok politikailag jobban elfogadhatóak lehetnek;
3. sürgősség: 2015-ben az Unióba irányuló regisztrált illegális határátlépések száma a 2014-es 0,3 millióról 1,8 millióra emelkedett. Az 5. ábra bemutatja az ellenőrzésünk által érintett országokra vonatkozó változásokat. Egyes esetekben, ha a származási országokkal sürgős volt az együttműködés javítása, viszont uniós visszafogadási megállapodás rövid távon nem tűnt megköthetőnek, a Bizottság arra törekedett, hogy kevésbé formális (jogilag nem kötelező erejű) mechanizmusok aláírására kerüljön sor;
4. ütemezés: Adódhat úgy, hogy a Bizottság a harmadik országban fennálló vagy ahhoz kapcsolódó politikai tényezők miatt nem tudja megkezdeni vagy folytatni a tárgyalásokat. Hasonlóképpen a Bizottság tárgyalásokba kezdhet akkor, amikor a körülmények különösen alkalmasak (például kedvező a politikai légkör), függetlenül attól, hogy a migrációs hullámok a tárgyalásokat éppen szükségessé teszik-e.

A Bizottság és az EKSZ kevés haladást ért el a visszafogadási megállapodások megkötése terén, de sikeresebb volt a jogilag nem kötelező visszafogadási mechanizmusokról folytatott tárgyalások során

26

Áttekintettük az uniós visszafogadási megállapodásokról és mechanizmusokról az ellenőrzésünk által érintett országokkal – elsősorban a 2015 utáni időszakban – folytatott tárgyalásokat. A jogilag kötelező és a nem kötelező erejű megállapodásokat külön-külön értékeltük, mivel tárgyalási eljárásaik jelentősen eltérnek egymástól. A tárgyalások időrendjét a 6. ábra mutatja be.

Uniós visszafogadási megállapodások

27

A harmadik országok politikai akarata elengedhetetlen a tárgyalások sikerességéhez. Algéria a visszatérések és visszafogadások terén szívesebben folytat kétoldalú együttműködést a tagállamokkal, és inkább saját maga, uniós támogatás nélkül kezeli a migrációt, így nem csoda, hogy hivatalosan nem kezdtek vele tárgyalásokat. 2015 decemberében az Unió felfüggesztette Marokkóval a magas szintű párbeszédet egy visszafogadástól független kérdés kapcsán, s ebből fakadóan az uniós visszafogadási megállapodásról folytatott tárgyalásokat is felfüggesztették 2015 és 2019 között. A magas szintű politikai támogatás feltételéből következik az is, hogy választási időszakban a tárgyalásokat esetleg felfüggesztik.

28

Az uniós visszafogadási megállapodásokról folytatott tárgyalásokra hivatalos fordulók keretében kerül sor. A kevés lelkesedéssel tárgyaló harmadik országbeli hatóságokat az jellemzi, hogy sok idő telik el a tárgyalásra szóló megbízatás kiadása és annak tényleges megkezdése között (Marokkó, Pakisztán, Tunézia), illetve az egyes tárgyalási fordulók között. Mindez fakadhat belpolitikai megfontolásokból, amelyeket nem igazán lehet kezelni, de abból is, hogy a tárgyalásokat nem támogatják elégséges uniós ösztönzők (lásd: 47–72. bekezdés). Láttuk bizonyítékát annak, hogy a Bizottság és az EKSZ több alkalommal is politikai támogatást nyújtott a felfüggesztett tárgyalások újrakezdéséhez. Az általunk megkérdezett nemzeti érdekelt felek véleménye szerint azonban növelni kell a Bizottság és az EKSZ által a harmadik országokra kifejtett politikai befolyást, többek között politikai elismerés és magas szintű látogatások révén, és azt jobban össze kell hangolni a tagállamokkal.

29

A Bizottság a Tanács által, bizottsági javaslat alapján kiadott tárgyalási irányelvek mentén tárgyal az uniós visszafogadási megállapodásokról. Az irányelvek tartalmukat tekintve jórészt hasonlóak voltak valamennyi uniós visszafogadási megállapodás esetében. Az irányelvekben szerepel két olyan elem, amely különösen sok vitát kelt a tárgyalások során: a harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozó záradék (TCN) (lásd: 3. háttérmagyarázat) és az európai úti okmány (EUTD) visszaküldésekhez való használata¹⁶.

30

A Bizottság egyetlen értékelése az uniós visszafogadási megállapodásokról 2011-ben készült¹⁷. Az értékelés szerint az uniós visszafogadási megállapodásokról szóló tárgyalások túlzott elhúzódásának fő oka „az ösztönzők hiánya és a tagállamok bizonyos (technikai) kérdésekben megmutatkozó rugalmasságának hiánya” (elsősorban a TCN-záradék kérdésében). A Bizottság azt javasolta¹⁸, hogy a TCN-záradék és a gyakorlatban nem széles körben alkalmazott egyéb eljárások tényleges szükségességét minden egyes ország esetében alaposan értékeljék, mielőtt felvennék azokat a tárgyalási irányelvek közé. Erre azonban az ellenőrzésünk által érintett országok esetében nem került sor.

31

Az ellenőrzésünkben vizsgált valamennyi olyan harmadik ország, amely jelenleg uniós visszafogadási megállapodásról folytat tárgyalásokat, kezdettől fogva kategorikusan elutasította a TCN-záradék alkalmazását (még akkor is, ha az szerepelt a tagállamokkal kötött valamely kétoldalú megállapodásukban). A Bizottság és az EKSZ ezért úgy döntött, hogy egyelőre félreteszi a záradékra vonatkozó kérdéseket, más, technikai szinten nem megoldható vitás kérdésekkel együtt, hogy azokat a tárgyalások végén vitathassák meg. A TCN-záradék kérdése mégis rendszeresen visszatért és veszélyeztette a tárgyalások sikerét.

32

Az általunk megkérdezett érdekelt felek szerint az egyes országokkal folytatott visszafogadási együttműködés nehézségeire a TCN-záradéknál eredményesebb kezelési módot kínálhat az, ha visszaküldéskor az európai úti okmányt alkalmazzák (a nehézségek áttekintését lásd: 74. bekezdés). A legtöbb harmadik ország azonban ragaszkodik azon jogköréhez, hogy saját maga állítsa ki állampolgárai okmányait, és nem hajlandó elfogadni az uniós úti okmányokat. Az ellenőrzési mintánkban szereplő megállapodások közül mindössze egy esetében tudta a Bizottság a tárgyalások során elérni, hogy abba belefoglalják az európai úti okmányt.

33

A 2015–2020-as időszakban összességében az Unió nem ért el kézzelfogható előrelépést az uniós visszafogadási megállapodásról Algériával és Marokkóval folytatott tárgyalások terén. A Tunéziával és Nigériával folytatott ilyen tárgyalások a technikai kérdésekben értek el haladást, de a legkritikusabb pontokkal egyelőre nem foglalkoztak. Ezenkívül a tárgyalások hosszából fakadóan nem kizárt, hogy az egyik tárgyalási fordulóban elért előrelépést a következő tárgyalási fordulóban újra meg kell erősíteni (pl. új tárgyalópartnerek vagy a politikai helyzet megváltozása miatt).

Visszafogadási mechanizmusok

34

A visszafogadási mechanizmusokra vonatkozó tárgyalási folyamat sokkal rugalmasabb, mint az uniós visszafogadási megállapodások esetében. A Bizottság nem követ szigorú tárgyalási irányelveket, és nincsenek hivatalos tárgyalási fordulók. A hangsúly a tárgyalások gyorsaságán és olyan pragmatikus megoldások megtalálásán van, amelyekkel javítható a visszafogadási együttműködés.

35

A Bizottság az EKSZ támogatásával sikeresen folytatott tárgyalást az ellenőrzésünk által érintett három jogilag nem kötelező visszafogadási rendelkezésről (Banglades, Afganisztán és Guinea). A tárgyalások során a problémás technikai kérdések között szerepelt az uniós úti okmány használata (mindhárom ország esetében) és a charterjáratok alkalmazása (két ország esetében). A legvitásabb kérdéseket politikai szinten, olyan pozitív ösztönzők útján sikerült rendezni, mint a tagállamokkal való összehangolás (többek között az Unió és a tagállamok közös magas szintű missziói révén, lásd: 45. bekezdés), illetve egy esetben vízumkorlátozások alkalmazásának lehetősége.

36

Az uniós visszafogadási megállapodások egységesített közokiratok. A visszafogadási mechanizmusok rugalmasabbak, de vannak közös jellemzőik is. Az Afganisztánnal kötött közös migrációügyi koncepció kivételével a mechanizmusok bizalmasak, így az egyes mechanizmusokat nem mutathatjuk be részletesen. A Pakisztánnal kötött uniós visszafogadási megállapodás és az EU–Afganisztán közös migrációügyi koncepció összehasonlítása azonban hasznos tanulságokkal szolgál (lásd: 7. ábra).

37

A visszafogadási mechanizmusok célja ugyanaz, mint az uniós visszafogadási megállapodásoké: a visszatéréssel kapcsolatos együttműködés megkönnyítése. Az előbbiek jelentősebb eltérései közé tartoznak a következők:

1. nincs bennük utalás a menekültek és az emberi jogok nemzetközi védelmére. Az ellenőrzésünk által érintett országok közül csak az Afganisztánnal kialakított „közös migrációügyi koncepció"’ tartalmaz az uniós visszafogadási megállapodásokban szereplőkkel egyenértékű hivatkozásokat;
2. a kölcsönösség hiánya;
3. az egyes országok sajátos igényeire vannak szabva, ezáltal bizonyos vitatott kérdések nem kerülnek be szövegbe (pl. a harmadik országbeli állampolgárok kérdését);
4. nincsenek az állampolgárság megállapításához szükséges dokumentumokat felsoroló mellékletek;
5. rugalmasabb megállapodási lehetőségek a kölcsönös célkitűzésekről, amelyek adott esetben országtámogatási csomagot is magukban foglalhatnak. Az Afganisztánnal kialakított mechanizmus a visszatérésre kötelezettek és a befogadó közösség rövid, közép- és hosszú távú szükségleteit kezelő átfogó támogatási intézkedéseket foglalt magában, beleértve a fenntartható reintegrációt és a foglalkoztatási lehetőségek javítását. A támogatás segítséget nyújt az afganisztáni belső menekülteknek, az Iránból és Pakisztánból visszatérésre kötelezetteknek és befogadó közösségeiknek is, összesen 219 millió euró értékben¹⁹.

38

Civil társadalmi szervezetek és az Európai Parlament bírálták a mechanizmusokat az átláthatóság hiánya és a visszatérésre kötelezett személyek emberi jogaira gyakorolt lehetséges hatásuk miatt²⁰. Ezzel szemben az általunk megkérdezett nemzeti érdekelt felek általában kedvezően értékelték, hogy a Bizottság kidolgozta a jogilag nem kötelező erejű mechanizmusokat, mert ezek pragmatikus eszközként szolgálnak a harmadik országokkal folytatott visszafogadási együttműködés javításához, főként amikor gyors eredményekre van szükség. A tagállamok is vizsgálták hasonló mechanizmusok kidolgozásának lehetőségét, amikor a hivatalos visszafogadási megállapodásokról folytatott tárgyalások megrekedtek. A Bizottság hivatalos tárgyalási megbízatása azonban nem engedi meg, hogy valamely gyorsabb megállapodás érdekében visszalépjen az uniós visszafogadási megállapodásra irányuló hivatalos tárgyalásoktól.

A tagállamok, illetve az uniós szakpolitikák közötti szinergiák kialakítása nem eléggé előrehaladott

39

Nemzetközi kapcsolataikban az országok általában kölcsönös előnyökkel járó megállapodásokra törekednek. Ezzel szemben a visszafogadási megállapodásokra – bár kidolgozásuk kölcsönös megegyezéssel történik – a harmadik országok úgy tekinthetnek, mint amelyek elsősorban az Unió javát szolgálják. Ráadásul egyes országokban az ilyen megállapodások (és a kitoloncolások) ellenséges reakciókat válthatnak ki a lakosság körében. Ez abból fakad, hogy a diaszpóra (köztük az irreguláris migránsok) által hazautalt pénz egész közösségek számára jelentheti a megélhetést, a valuta egyik fő forrása lehet, és jóval meghaladhatja a hivatalos fejlesztési támogatás formájában nyújtott segítséget. Ez utóbbi a helyzet a mintánkban szereplő országok közül hétben (8. ábra). Ezek a szempontok befolyásolhatják a harmadik országok visszafogadási megállapodásokkal kapcsolatos nézeteit és felfogását, és azt is egyértelművé tehetik, hogy miért szükséges kidolgozni a visszafogadási tárgyalások támogatására ösztönző intézkedéseket.

40

Az Európai Tanács többször is felszólított arra, hogy a vonatkozó uniós szakpolitikák, instrumentumok és eszközök segítségével alakítsák ki és alkalmazzák a szükséges ösztönzőket, hogy mérhető eredmények szülessenek az irreguláris migráció megelőzése és az irreguláris migránsok visszaküldése terén. A Bizottság a visszafogadás fokozása érdekében is felszólított ösztönzők alkalmazására (lásd: II. melléklet).

41

A következő bekezdésekben értékeljük a Bizottság által a visszafogadási tárgyalásokra gyakorolt befolyás növelése terén az alábbi két intézkedés révén elért előrelépést:

• egységes fellépés és szinergiák kialakítása a tagállamokkal;
• ösztönzők kidolgozása a hatáskörébe tartozó szakpolitikák révén.

Egységes fellépés és szinergiák a tagállamokkal

42

Amikor a Tanács megadta az uniós visszafogadási megállapodásról vagy rendelkezésről szóló tárgyalások megkezdésére irányuló megbízatást/felhatalmazást a számára, a Bizottság nem próbált párhuzamosan megegyezni a Tanácsban részt vevő tagállamokkal a tárgyalások támogatásának lehetséges ösztönzőiről és eszközeiről, és a harmadik országokkal folytatott tárgyalások megkezdésekor sem vázolt fel „igényre szabott támogatási csomagot”. Voltak olyan harmadik országok, amelyek vonakodtak részt venni a tárgyalásokban, mivel nem látták tisztán, hogy a tagállamokkal folytatott kétoldalú együttműködéshez képest az uniós visszafogadási megállapodás milyen többletértéket biztosít. Ez különösen igaz azokra az észak-afrikai országokra, amelyek egyes a tagállamokkal különösen nagyvonalú kétoldalú megállapodásokat kötöttek.

43

2016-ban a Bizottság és az EKSZ 16 főbb származási, illetve tranzitország számára készített közös „informális dokumentumokat a migrációval, a mobilitással és a visszafogadással kapcsolatos együttműködés fokozásáról”. Ezek felvázolták egy, a tárgyalások támogatását szolgáló, pozitív és negatív ösztönzőket egyaránt tartalmazó uniós csomag lehetséges elemeit. A tagállamokat felkérték észrevételek megtételére, de a csomagokkal kapcsolatos megbeszélések²¹ befejezetlenül maradtak. Azóta nem került sor hasonló lépésekre.

44

A tanácsi munkacsoportokban folyó konzultációkon kívül a Bizottság nem vonta be rendszeresen a kulcsfontosságú tagállamokat a (harmadik országokkal fennálló kétoldalú kapcsolatok, illetve a migrációs áramlások hatása tekintetében) a harmadik országokkal folyó tárgyalások megkönnyítésébe. Ebből fakadóan a Bizottság nem tudta eredményesen hasznosítani a tagállamok politikai tekintélyét, illetve a tevékeny részvételüket igénylő szakpolitikákat (például a vízumkönnyítés vagy a munkaerő-migráció kapcsán; lásd még: 65. bekezdés) a tárgyalások támogatására;

45

Amikor a tagállamokat bevonták a visszafogadási tárgyalások megkönnyítésébe, javult az Unió kollektív politikai befolyása. Ez kedvező eredményeket hozott a visszafogadási mechanizmusok megkötése vagy a tárgyalások előtt álló akadályok elhárítása terén. 2017 áprilisában például négy tagállam a Bizottsággal közös látogatáson vett részt Guineában, ahol sikeresen megkezdték a visszafogadási tárgyalásokat.

46

Ezzel szemben Algéria esetében a közös megközelítés hiánya és a kétoldalú megállapodásokról a főbb tagállamokkal párhuzamosan folytatott tárgyalások késleltethették az uniós tárgyalások megkezdését az országgal²².

Ösztönzőkön alapuló megközelítés

47

Az Unió és tagállamai nem csupán a világ legnagyobb fejlesztési támogatói, hanem jelentős globális kereskedelmi partnerek és külföldi befektetők is²³. A Bizottság eseti alapon különböző szakpolitikákat tudott alkalmazni a visszafogadási tárgyalások támogatására. Különösen a visszafogadási mechanizmusok esetében a Bizottság eredményesen használta fel a pénzügyi támogatást (a fejlesztést, a visszailleszkedést, a migrációkezelést és a kapacitásépítést támogató projektekre nézve). Ezzel szemben azokban az országokban, ahol a pénzügyi támogatás nem volt elegendő ösztönző, a Bizottság nehezen tudott más szakpolitikai területekről eredményesen támogatást bevonni a tárgyalásokba, még ott is, ahol kiterjedt politikai és gazdasági kapcsolatokkal rendelkezett.

48

A következő bekezdésekben elemezzük, hogy az Unió milyen előrelépést ért el a harmadik országok visszafogadási kötelezettségeinek teljesítésére irányuló strukturális ösztönzők létrehozását célzó fő szakpolitikái (vízum, fejlesztés, kereskedelem) alkalmazásában, az Európai Tanács többszöri kérésének megfelelően (lásd: II. melléklet). Megvizsgáljuk továbbá a harmadik országok számára elsődleges fontossággal bíró legális migrációt, a negatív ösztönzők alkalmazását és a koordináció javítására irányuló intézkedéseket.

Vízumpolitika – jelentős előrelépés az eszközök kidolgozása terén

49

A vízumpolitika szervesen kapcsolódik a migrációkezeléshez, és mint ilyen különösen alkalmas arra, hogy a harmadik országokkal folytatott visszafogadási együttműködés javítása érdekében ösztönzőként működjön

50

A múlt tapasztalatai azt mutatják, hogy sikeres megközelítés az uniós visszafogadási megállapodásokkal²⁴ párhuzamosan tárgyalásokat folytatni a vízumkönnyítési megállapodásról²⁵. 2005 óta a Coreperben résztvevő tagállamok által elfogadottaknak megfelelően az ilyen megállapodásra irányuló bármilyen tárgyalási ajánlat feltétele, hogy egyidejűleg uniós visszafogadási megállapodásra irányuló tárgyalások is induljanak. Az uniós vízumkönnyítési megállapodások azonban önmagukban nem feltétlen jelentenek kellően vonzó ösztönzést azon harmadik országok számára, amelyek már kötöttek kétoldalú megállapodásokat főbb tagállamokkal.

51

A 2009. évi vízumkódex²⁶ egységes szerkezetbe foglalta a rövid távú tartózkodásra jogosító vízumok kiadására vonatkozó eljárásokat és feltételeket, azonban nem biztosított olyan eszközöket, amelyekkel a vízumpolitika megfelelően alkalmazható a visszafogadással kapcsolatos együttműködés javítására²⁷. A Bizottság 2018-ban felülvizsgálatra irányuló javaslatot nyújtott be, amelyet 2019 júniusában elfogadtak²⁸. A felülvizsgált vízumkódex így már olyan mechanizmust és eszközöket kínál az Unió számára, amelyekkel a harmadik országok ösztönözhetőek a visszafogadással kapcsolatos együttműködésre (a pozitív ösztönzők mellett korlátozó vízumintézkedések alkalmazására is lehetőség nyílik).

Fejlesztési támogatás: történt előrelépés

52

Az Unió már számos eszközön keresztül nyújtott fejlesztési támogatást. Ezek elsősorban a társadalmi-gazdasági fejlődést előmozdítását szolgálják, és általában nem kötik a segítségnyújtást vagy az egyes harmadik országoknak előirányzott összegeket a harmadik országokkal általánosságban a migrációkezelés vagy konkrétan a visszafogadás terén folytatott együttműködéshez.

53

A migrációs válság csúcsán az európai és afrikai állam- és kormányfők a 2015. novemberi vallettai csúcstalálkozón létrehozták az Uniós Szükséghelyzeti Alapot Afrikáért (EUTF)²⁹, amelyből források mozgósíthatóak az irreguláris migráció kiváltó okainak kezelésére és a migrációkezelési együttműködés előmozdítására. 2020 októberében az alap számára elkülönített források elérték az 5 milliárd eurót. Az Uniós Szükséghelyzeti Alap Afrikáért hasznos támogatást nyújtott a visszafogadási együttműködésről folytatott megbeszélésekhez.

54

A 2021–2027-es időszakra vonatkozóan a Bizottság az uniós fejlesztési támogatási eszközök összetételének alapos felülvizsgálatát javasolta. A 79,5 milliárd eurós költségvetésű új Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszköz (NDICI)³⁰ hatóköre gyakorlatilag az egész világra ki fog terjedni (lásd: 9. ábra).

55

Kifejezetten a „szomszédságpolitikai partnerországok” esetében a Bizottság azt javasolta, hogy a kapcsolódó források 10%-át különítsék el „a demokrácia, az emberi jogok, a migráció területén folytatott együttműködés, a gazdasági kormányzás és a reformok” terén tett előrelépés jutalmazására. A 10%-os ösztönzőkön alapuló megközelítés az előző eszköz, az Európai Szomszédsági Támogatási Eszköz keretében is létezett a demokrácia, az emberi jogok és a jogállamiság irányába tett előrelépés elismerésére. A migráció területén folytatott együttműködés és a gazdasági kormányzás újonnan bevezetett mutatók. A Bizottság más térségek esetében nem tervez hasonló, ösztönzőkön alapuló megközelítést.

56

Ezen túlmenően az Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszköz részeként a Bizottság 10%-os horizontális kiadási célértékre tett javaslatot, hogy „lehetővé tegye az Unió számára, hogy reagáljon a migrációhoz kapcsolódó kihívásokra, szükségletekre és lehetőségekre”³¹.

57

A Tanács és az Európai Parlament között 2019 októbere óta folynak tárgyalások a Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszközről. A tárgyalások egyik legtöbbet vitatott kérdése az, hogy a migrációt a feltételesség elemévé tegyék-e³². A Tanács és a Parlament ellenőrzésünk lezárulta után jutott megállapodásra, és 2021 júniusában elfogadta a NDICI-rendeletet³³.

Kereskedelem – egyelőre nincs előrelépés

58

Az uniós kereskedelmi megállapodások (az Unió társulási, illetve partnerségi és együttműködési megállapodásai) az 1990-es évek óta tartalmaznak visszafogadási záradékokat (lásd: 05. bekezdés). Amint azt az Európai Parlament egyik tanulmánya³⁴ megállapította, „a záradékok önmagukban nem hajthatók végre (vagyis a záradékok végrehajtási megállapodás nélkül nem lépnek hatályba)”. A megállapodások nem irányoznak elő olyan munkamechanizmust, amely jutalmazná az együttműködést, illetve szankcionálná a harmadik országokat a visszafogadással kapcsolatos együttműködés hiánya miatt.

59

Az EU–Japán gazdasági partnerségi megállapodás³⁵ a természetes személyek üzleti célú mozgásának elősegítését a visszatérés és a visszafogadás terén való együttműködésre irányuló kötelezettségvállaláshoz kötötte. Egy jelenleg is tárgyalás alatt álló partnerségi és együttműködési megállapodás kivételével egyetlen ilyen megállapodás sem tartalmaz hasonló rendelkezéseket.

60

Az Európai Közösség 1971-ben első alkalommal vezetett be általános vámkedvezmény-rendszert a fejlődő országok támogatására, amelyben az ellenőrzésünk által érintett tíz országból hat vesz részt. A rendszer jelentős hatást fejtett ki a munkahelyteremtésre: Bangladesben például mintegy 5 millió személyt foglalkoztatnak ennek köszönhetően³⁶.

61

Valamennyi kedvezményezett országnak tiszteletben kell tartania 15, az emberi és a munkavállalói jogokról szóló alapvető egyezmény elveit. Ahhoz, hogy további előnyökben részesülhessenek a jogosult országoknak 12, a környezetvédelemmel és a kormányzás elveivel kapcsolatos egyezményt is tiszteletben kell tartaniuk³⁷. Nem szabnak azonban olyan feltételeket, amelyek a migrációkezelés és a visszafogadás terén folytatott együttműködéshez kötődnének.

62

Az általános vámkedvezmény-rendszerről szóló jelenlegi uniós rendelet 2023 végéig lesz hatályban. Ellenőrzésünk időpontjáig a Bizottság nem készített értékelést arról, hogy a migráció és a visszafogadás terén folytatott együttműködés beépíthető-e a következő rendeletbe, és ha igen, hogyan (pl. a Kereskedelmi Világszervezet szabályainak való megfelelés; a potenciális költségek kontra hasznok).

Legális migráció – munka és oktatás – szinergiákat kell kialakítani a tagállamokkal

63

A harmadik országok a legális migrációval kapcsolatos megerősített együttműködést az Unióval a migrációkezelés terén folytatott együttműködésük fontos részének (és ösztönzőjének) tekintik. Több uniós irányelv harmonizálta bizonyos munkavállalói kategóriákba tartozók belépését és tartózkodási jogát. A tagállamok ugyanakkor fenntartanak maguknak egyes fontos hatásköröket (pl. a befogadott migráns munkavállalók számának meghatározása), és e szakpolitikák végrehajtásához az aktív közreműködésükre van szükség.

64

A partnerségi kerettel³⁸ összhangban a Bizottság 2017 szeptemberében felvetette a legális migrációra vonatkozó kísérleti projektek ötletét³⁹. Eleddig négy kísérleti projekt kapott támogatást a mobilitási partnerségi eszköz⁴⁰, egy a Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alap (AMIF)⁴¹, egy pedig az Uniós Szükséghelyzeti Alap Afrikáért⁴² keretében. A projektek nagyban hozzájárultak új megközelítések feltárásához. A Bizottságnak azonban egyelőre nem sikerült elérnie, hogy a projekteket szélesebb körben alkalmazzák a harmadik országok eredményes ösztönzésére.

65

A tagállamok ugyanakkor jelentős számban adtak ki tartózkodási engedélyt harmadik országbeli állampolgároknak, többek között munkaerő-migrációs céllal (lásd: 10. ábra). Az Unió azonban nem használta fel ösztönzőként a sikeres kétoldalú együttműködési rendszereket a visszafogadási tárgyalások előmozdítására (lásd: 44. bekezdés).

66

A hallgatói csereprogramokban való részvétel érdekes ösztönző a harmadik országok számára. 2019-ben az ellenőrzésünkben vizsgált tíz országból összesen mintegy 4000 diák érkezett az Unióba a Bizottság által irányított népszerű Erasmus+ programok keretében. Ez azonban a tagállamok által ugyanezen tíz ország tekintetében abban az évben oktatási célból kiadott összes első tartózkodási engedélynek csak 5,3%-át tette ki.

Negatív ösztönzők alkalmazása – eltérő tagállami álláspontok

67

Az Unió nem szívesen folyamodik negatív ösztönzőkhöz a visszafogadási tárgyalások előmozdítására. Ez még azon országok esetében is így volt, amelyek ugyan széles körű politikai, gazdasági, illetve katonai támogatásban részesülnek, mégsem hajlandóak továbbra sem együttműködni az irreguláris migránsaik visszafogadása terén. Ennek hátterében az a meggondolás állt, hogy a negatív ösztönzők alkalmazása károsítaná a harmadik országokkal kialakított partnerséget, és végső soron a kívánt hatás ellenkezőjét érné el. Ez tovább súlyosbíthatja a harmadik országok (eleve nehéz) társadalmi-gazdasági helyzetét, vagy csökkentheti a tranzitországok együttműködési hajlandóságát a migrációkezelés terén, és így növelheti az Unióba irányuló irreguláris migrációt. Mindezek ellenére a korlátozó vízumintézkedések alkalmazásának lehetősége sikeresen segítette elő a visszafogadási megállapodásra irányuló tárgyalásokat az ellenőrzésünk által érintett egyik ország esetében.

68

Az egyes országok általunk megkérdezett képviselői megerősítették, hogy a tagállamok vegyes álláspontot képviselnek azzal kapcsolatban, hogy kell-e a tárgyalások során negatív ösztönzőket alkalmazni. Egyesek szükségesnek ítélték ezt az opciót, míg mások szerint ez hosszú távon árthat a két ország viszonyának, és a hangsúlyt az átfogó kölcsönös kapcsolatok megerősítésére kell helyezni a fokozottabb politikai befolyásgyakorlás és a minden területre kiterjedő szorosabb együttműködés révén.

Nagyobb koordináció a szinergiák és az ösztönzők megteremtése érdekében

69

2016 júniusában a Bizottság munkacsoportot hozott létre a partnerségi keret végrehajtásának támogatására. Ez a munkacsoport adott teret a migrációért és a tágabb külkapcsolatokért felelős vezető bizottsági és EKSZ-munkatársak közötti koordinációnak és vitának. A résztvevők heti ülések keretében vitatták meg a főbb érintett országokhoz kapcsolódó legfontosabb (többségükben a migrációs programot érintő) fejleményeket. 2019 decemberében a Bizottság a politikai szintű koordináció javítása érdekében migrációval foglalkozó állandó biztosi „projektcsoportot” hozott létre. A csoport egyik célja az volt, hogy „a származási és tranzitországokkal szorosabb együttműködést, illetve egy jobban működő visszafogadási és visszatérési rendszert alakítson ki”⁴³.

70

A Tanácson belül a Coreper 2017-ben informális vízumpolitikai ösztönző mechanizmust hozott létre⁴⁴. Az ennek keretében kidolgozott vízumintézkedési eszköztár akkor alkalmazható, ha egy harmadik ország visszafogadással kapcsolatos együttműködése nem kielégítő. Az általunk megkérdezett érdekelt felek szerint a mechanizmus alkalmazásának már a puszta megemlítése is segített javítani az együttműködést több harmadik országgal is. 2019-ben a mechanizmust a felülvizsgált vízumkódex tette hivatalossá (lásd: 51. bekezdés).

71

A vízumösztönző mechanizmus e pozitív tapasztalatai arra sarkallták a Corepert, hogy „átfogó ösztönző mechanizmust”⁴⁵ dolgozzon ki. Ez egy (az Unió, illetve a tagállamok hatáskörébe tartozó) különféle szakpolitikákat aktiváló, informális, általános együttműködési mechanizmus, amelynek célja a harmadik országokkal a visszaküldés és visszafogadás terén folytatott együttműködés javítása. Ellenőrzésünk időpontjában a mechanizmus alkalmazása még nem kezdődött meg.

72

2020 szeptemberében a Bizottság bemutatta az új migrációs és menekültügyi paktumot⁴⁶. A menekültügy és a migráció kezeléséről szóló új rendeletre irányuló javaslat⁴⁷ 7. cikkében a Bizottság olyan mechanizmust terjesztett elő, amely kidolgozza a Coreper informális átfogó ösztönzőmechanizmusát.

A visszafogadás előmozdítására irányuló uniós intézkedések relevánsak voltak, de egyenetlen eredményekkel jártak, és hatásukat nem lehetett értékelni

73

Ebben a részben azt vizsgáljuk, hogy a Bizottság:

1. a Frontexszel és a tagállamokkal együttműködve javította-e a harmadik országokkal a visszafogadás terén folytatott gyakorlati együttműködést;
2. megfelelő kapacitásépítési és visszailleszkedési támogatást nyújtott-e a harmadik országoknak a visszafogadás előmozdítása érdekében;
3. a Frontexszel együttműködve nyomon követte-e, hogy a harmadik országok milyen mértékben teljesítették visszafogadási kötelezettségeiket.

A visszafogadás terén folytatott gyakorlati együttműködés javítását célzó intézkedések egyenetlen eredményekkel jártak

74

Az esetek zömében a harmadik országok hivatalosan nem vitatják állampolgáraik visszafogadásának lehetőségét. Ugyanakkor több módon akadályozhatják a visszafogadási folyamatot és a sikeres visszatérést, különösen az érvényes úti okmánnyal nem rendelkező irreguláris migránsok esetében (lásd: 11. ábra). Emellett a tagállamokban is számos szűk keresztmetszet gátolja a visszaküldési folyamatot (lásd: 24/2019. sz. különjelentés és I. melléklet).

75

Az Unió és a tagállamok többek között a következő eszközökkel igyekeztek kezelni a visszafogadási együttműködés kihívásait:

• visszafogadási megállapodások és mechanizmusok bevezetése (bár végrehajtásuk a gyakorlatban nem mindig volt kielégítő);
• a nemzeti erőforrásokat sikeresen összefogó hálózatok létrehozása;
• a Frontex által nyújtott támogatás növelése.

Visszafogadási megállapodások és mechanizmusok

76

Áttekintettük az ellenőrzésünk által érintett országokkal kötött megállapodásokat, valamint a visszatérési vegyes bizottságok / közös munkacsoportok kapcsolódó jelentéseit, hogy felmérjük a megállapodások eredményességét a visszafogadási együttműködés javításában. Megállapításunk szerint az uniós visszafogadási megállapodások/mechanizmusok kiterjedtek a zökkenőmentes visszafogadás útjában álló leggyakoribb akadályok zömére. Említésre méltó kivételek az alábbiak voltak:

1. a visszatéréshez kiállított uniós úti okmányok elfogadása, amit a vizsgált négy megállapodás közül csak egy követelt meg (lásd még: 32. bekezdés);
2. a kísérők vízumkötelezettsége – egy megállapodásban előírták a vízumkötelezettséget, a három másikban azonban semmilyen előírás sem szerepelt. A vízum kötelezővé tétele kedvezőtlen hatást gyakorolt a visszafogadási folyamatra a négy harmadik országból kettőben;
3. két mechanizmus határoz meg mennyiségi korlátozást a visszatérésre kötelezett személyek egy repülőjáraton, illetve havonta megengedett maximális létszáma tekintetében (ez gyakorlatilag nem befolyásolta a visszafogadás menetét); a többi nem határozott meg alkalmazandó határértéket.

77

Az, hogy az uniós visszafogadási megállapodás rendelkezései konkrét kötelezettséget fogalmaznak meg, még nem feltétlenül jelenti azt, hogy azt a gyakorlatban is be fogják tartani, és hogy az együttműködés zökkenőmentes lesz. A harmadik országok néha további követelményeket, ellenőrzéseket vagy engedélyeket vezettek be, tovább nehezítve ezzel a gyakorlati együttműködést.

78

A visszatérési vegyes bizottságok / közös munkacsoportok rendszeresen – évente egy vagy két alkalommal – üléseznek az uniós visszafogadási megállapodások/mechanizmusok végrehajtásának értékelése, valamint a migrációkezelés egyéb területein adódó legújabb szakpolitikai fejlemények és az ezeken folyó együttműködés megvitatása céljából. Az ezeken az üléseken megvitatott kérdések között azonban akadtak rendszeresen visszatérő problémák, ami a fórumok korlátozott eredményességéről tanúskodott.

79

Az uniós visszafogadási megállapodással vagy mechanizmussal nem rendelkező országokban nem folyik a visszatérési vegyes bizottságoknak / közös munkacsoportoknak a gyakorlati visszafogadási együttműködés megvitatására szolgáló üléseihez hasonlítható tevékenység. A migrációról és a mobilitásról más fórumokon folytatott párbeszéd általában magasabb szinten zajlik, hatóköre szélesebb, és nem a visszafogadási együttműködés konkrét akadályait célozza meg.

Az integrált visszatérés-kezelési rendszer hálózatai

80

A visszafogadás terén folytatott gyakorlati együttműködés javítása érdekében a Bizottság a Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alap felhasználásával támogatást nyújtott az integrált visszatérés-kezelési rendszer fejlesztésére. Az uniós rendszer három hálózatból áll össze, amelyekben a tagállamok önkéntes alapon vesznek részt, a Bizottság és a Frontex pedig koordinációs szerepet tölt be:

1. az európai integrált visszatérés-kezelési kezdeményezés hálózata (Eurint);
2. az Európai Visszatérési Összekötő Tisztviselők Hálózata (EURLO);
3. az Európai Reintegrációs Hálózat (ERIN), amely kibővített hatáskörrel 2018-ben Európai Visszatérési és Reintegrációs Hálózat (ERRIN) lett.

81

Megbízatásának több kiterjesztését követően (lásd: 84. bekezdés) a Frontex fokozatosan átvette a hálózatok tevékenységeit. Az Eurint Frontexnek történő átadása 2019 decemberében fejeződött be, az EURLO esetében 2019 decemberében kezdődött meg (2021 szeptemberéig történő fokozatos átadással), és a tervek szerint 2022 júliusáig fejeződik be az ERRIN reintegrációs tevékenységei tekintetében.

82

Ellenőrzésünk idejére az Eurint átadása már lezárult, és az EURLO átadása is jól haladt. A Frontex Európai Visszatérési Központjához azonban sem 2019-ben, sem 2020-ban nem allokáltak további munkatársakat, ami azzal állt összefüggésben, hogy a Bizottság 2018-ban a Frontexszel folytatott előzetes konzultáció nélkül jelentősen módosította annak létszámtervét⁴⁸. 2019 márciusában a Frontex (sikertelenül) kérte az EURLO átadásának elhalasztását az emberi és pénzügyi erőforrások szűkössége miatt. Az ERRIN átadásának befejezését ugyanezen okból halasztották el két évvel.

83

Az uniós hálózatok sikeresen fogták össze a nemzeti erőforrásokat, és a részt vevő országok általában nagyra értékelték eredményeiket:

1. Az Eurint bizonyította, hogy többletértéket képvisel a gyakorlati szakemberek tudás- és információmegosztási platformjaként, ami az eredményes visszatérést kialakító integráltabb és összehangoltabb megközelítés előfeltétele⁴⁹.
2. Az EURLO-hálózatok ugyan csekély hatással voltak az irreguláris migránsok tényleges visszatérésére, ám az érdekelt felek rámutattak, hogy az EURLO-program egyértelműen hozzáadott értéket jelent, eredményesség és hatékonyság szempontjából pedig vannak előnyei a nemzeti visszatérési tevékenységekkel szemben. Az EURLO-tisztviselők folyamatos helyszíni fizikai jelenléte lehetővé tette a harmadik országok hatóságaival fennálló kapcsolat elmélyítését, és javította az együttműködést. Az érdekelt felek egyéb, nem várt eredményekre is rámutattak: az EURLO-hálózatok támogattak olyan stratégiai kezdeményezéseket, mint a visszafogadási megállapodások megkötése a helyi hatóságokkal, vagy fokozták a Frontex ismertségét és láthatóságát a származási országokban⁵⁰.
3. Az ERRIN tevékenysége – és hozzáadott értéke – elsősorban abban állt, hogy a harmadik országbeli szolgáltatókkal kötött visszailleszkedés-támogatási szerződések tekintetében közös beszerzéseket tudott lefolytatni, irányítani és nyomon követni (a visszailleszkedési támogatás paramétereit és támogathatósági kritériumait az egyes tagállamok határozták meg). A hálózat ERRIN-né való alakulását követően tevékenységei új kezdeményezések és reintegrációs megközelítések támogatásával bővültek. Az ERRIN a legtöbb tekintetben jó úton halad a tevékenységei végrehajtása terén, és túlteljesítette a visszailleszkedési támogatás nyújtása tekintetében kitűzött célértékeit (2020 közepére a támogatásban érintettek száma megközelítette a 22 000 visszatérésre kötelezett személyt, szemben a kitűzött 20 000 fős célértékkel)⁵¹.

A Frontex által nyújtott támogatás

84

2015 óta a Frontex megbízatását két alkalommal megerősítették⁵². Ennek nyomán a Frontex egyre több segítséget nyújt a tagállamoknak a visszaküldést megelőző tevékenységekben és a harmadik országokba irányuló visszaküldési műveletekben. A visszatérést megelőző tevékenységek tekintetében a Frontex operatív támogatást (például visszaküldési szakemberek kiküldése) és eszközöket (bevált gyakorlatok, konzuli munkaértekezletek, videokonferenciás azonosítás és személyazonosítási missziók) nyújtott a tagállamoknak a harmadik országokkal való együttműködés javításához.

85

A visszaküldési szakértők testre szabott támogatást nyújtanak a tagállamoknak a visszatéréssel kapcsolatos tevékenységeikhez, például a visszatérési eljárások megerősítése, a harmadik országokkal folytatott konzuli együttműködés javítása, valamint informatikai és egyéb támogatás révén. Első ízben 2016-ban vették igénybe ezeket a szakértőket, amikor hét tisztviselőt küldtek ki Görögországba. Azóta a tevékenységek köre lassan bővült, és 2019-ben a Frontex már összesen 15 visszaküldési szakértőt helyezett ki öt tagállamba. A visszaküldési szakértők munkájára vonatkozóan annak jellegéből adódóan nem dolgoztak ki közös eredményességi/hatékonysági mutatókat. A Frontex jelentései⁵³ azonban számba veszik a szakértők konkrét eredményeit, bemutatva így az általuk teremtett hozzáadott értéket.

86

Az ellenőrzésünk tárgyát képező tíz harmadik ország közül a Frontex kettővel állított össze „bevált gyakorlatokat” tartalmazó dokumentumot. Ezek közül az egyik fontos szerepet játszott a közös visszatérési műveletek megkönnyítésében, a másik pedig megteremtette az alapját egy konzuli munkaértekezletnek és több személyazonosítási missziónak.

87

A Bizottság, illetve a Frontex – a frissen letárgyalt mechanizmusok alkalmazásának harmonizálása érdekében – munkaértekezleteket szervezett az érintett európai konzuli hivatalok számára. Ezeken gyakorlati kérdésekről is folyt eszmecsere, így például az úti okmányok időben történő kiadásáról vagy a charterjárat-szervezési eljárásokról. Felemás eredményekről lehet beszélni: a közös munkacsoport következő ülésein a tagállamok némi előrelépés mellett továbbra is fennálló nehézségeket állapítottak meg.

88

A Frontex 2018-ban a személyazonosság megállapításához használható videokonferencia-rendszer kialakítását célzó kísérleti projektet indított. A projektet a videokonferencia-berendezés beszerzését végző EURLO-programmal, illetve a Nemzetközi Migrációs Szervezettel együttműködve valósították meg. A rendszer 2019-ben eredményesen segítette elő a migránsok személyazonosságának megállapítását. Az azonosítottak háromnegyede azonban nemzetközi védelemért folyamodott, és így nem lehetett visszaküldeni.

89

A tagállamok kidolgozták a személyazonosítási missziók módszerét a harmadik országokkal folytatott konzuli együttműködés problémáinak kezelésére (például amikor a konzulátus nem akar együttműködni a személyazonosság megállapításában, vagy nincs erre felhatalmazása, vagy nincsen képviselet a tagállamban). A Frontex 2016 vége óta – vagyis azóta, hogy ezt a tevékenységet átvette az Eurinttől – nyújt támogatást a tagállamoknak a személyazonosítási missziókban. A Frontex által nyújtott támogatást a tagállamok kérelmei indukálják, és annak pontos formáját eseti alapon határozzák meg.

90

2020 közepéig a Frontex 25 rövid távú missziót (általában egy-két hétre van szükség ahhoz, hogy egy vagy több tagállamban elvégezzék a személyazonosítási tevékenységeket) és öt hosszú távú missziót (kiküldetés egyetlen helyszínre, akár több éven át) támogatott. A missziók eredményeit a 12. ábra ismerteti.

91

A visszaküldési műveletek esetében a Frontex pénzügyi és operatív támogatást nyújt (pl. légi járatok szervezése, kísérők és megfigyelők kiküldése révén). A Frontex hagyományosan elsősorban charterjáratokat támogatott, és megállapítása szerint e járatok többségén jelenleg igénybe veszik a segítségnyújtását. Charterjáratot azonban csak akkor lehet indítani, ha abba az érintett visszaküldési célország beleegyezik. Az ellenőrzésünk hatókörébe tartozó tíz országból kettő elutasítja a Frontex-charterjáratok fogadását. Több charterjáratot úgy indítottak, hogy az csak néhány visszatérésre kötelezett személyt szállított⁵⁴.

92

A visszatérésre vonatkozó cselekvési terv 2017. márciusi aktualizált változatában a Bizottság felszólította a Frontexet, hogy „sürgősen vezessen be mechanizmust a visszatéréseket kereskedelmi járatok igénybevételével végrehajtó tagállamok támogatására”. A Frontex ennek nyomán megkötötte a légi társaságokkal a szükséges szerződéseket, bevezette a szükséges belső rendszereket, és 2017 decemberében megszervezte az első ilyen kereskedelmi járat elindítását, amit követően jelentősen megnőtt a visszatérések száma (lásd: 13. ábra). Emellett a Frontex 2019 óta nyújt segítséget az önkéntes távozásokhoz, 2020 óta pedig az önkéntes visszatérésekhez. A támogatott esetek száma gyorsan nőtt: 2019-ben 155 önkéntes távozást jegyeztek fel, 2020-ban pedig már 1532 harmadik országbeli állampolgár települt haza önkéntes módon (önkéntes távozás vagy visszatérés formájában). Ez részben ellensúlyozta az egyéb visszaküldési műveletekben 2020-ban a Covid19-korlátozások miatt bekövetkezett visszaesést.

A kapacitásépítés támogatása és a reintegrációs projektek relevánsak voltak, és többnyire megvalósították a tervezett outputokat

Kapacitásépítési támogatás

93

A Bizottság 2016-ban elindította a Visszafogadási Kapacitásépítési Eszközt (RCBF/EURCAP). Ennek célja, hogy megerősítse a partnerországoknak a visszatérések kezelésére, az Unióval folytatott visszafogadási együttműködésre, valamint az irreguláris migráció megelőzésére irányuló kapacitásait. Az eszköz 38,5 millió eurós költségvetéssel rendelkezik (amelyet az AMIF keretében finanszíroznak), és a Nemzetközi Migrációs Szervezet hajtja végre. A 14. ábra áttekintést nyújt a kapacitásépítési eszköz támogatási intézkedéseiről. Az ellenőrzés által érintett országokban végrehajtott hat intézkedést a III. mellékletben értékeljük, amelyben azt állapítjuk meg, hogy a projektek relevánsak voltak, és többnyire megvalósították a tervezett outputokat. Az elért eredmények részben voltak kielégítőek.

94

Az általunk vizsgált RCBF-intézkedések közül három az elektronikus visszafogadási ügyviteli rendszer (RCMS) kiépítésére és működtetésére irányult. Az RCMS célja, hogy automatizálja a visszafogadási folyamatokat és eljárásokat, bevonja az érdekelt feleket (a harmadik országokban és a tagállamokban), összességében csökkentse az ügyek feldolgozási idejét, valamint naprakész statisztikákat és információkat nyújtson. Ekképp az RCMS képes strukturális szempontból javulást elérni a harmadik országokkal folytatott visszafogadási együttműködésben.

95

A bangladesi visszafogadási ügyviteli rendszert sikeresen kifejlesztették és működtetik 2020 novembere óta, és a tagállamok használatba is vették azt a visszafogadási kérelmek benyújtására. A pakisztáni visszafogadási rendszert sikeresen megtervezték, kifejlesztették és négy kísérleti tagállamban (2018 áprilisa óta) sikeresen működtetik Az egyes országok általunk megkérdezett képviselői vegyes eredményekről számoltak be a kísérleti szakaszban. A visszafogadási ügyviteli rendszerről mint eszközről kedvezően nyilatkoztak, és úgy vélték, hogy azt népszerűsíteni és bővíteni kellene. A hatóságok nagyobb valószínűséggel és gyorsabban válaszoltak a visszafogadási kérelmekre. Mindazonáltal számos kihívással kell továbbra is megküzdeni. Mindent egybevéve az RCMS egy technikai eszköz, amelynek sikere a harmadik országok hatóságainak együttműködési hajlandóságától is függ.

96

2018 végén a Bizottság jóváhagyta a pakisztáni RCMS projekt második szakaszát, azzal a céllal, hogy a rendszerhez más tagállamok is hozzáférhessenek. Ez a bővítés azonban jelentős késedelmet szenvedett. A IOM és a pakisztáni hatóságok csak mintegy 18 hónapos késéssel, 2020 júliusában írták alá a szükséges szolgáltatási megállapodást, a pakisztáni oldalon meglévő akadályok miatt.

97

Áttekintettünk három olyan további kapacitásépítési intézkedést, amelyeket a közös munkacsoportokban elfogadott konkrét igények nyomán hoztak meg. Ezek hozzájárultak ahhoz, hogy a frissen elfogadott visszafogadási mechanizmus keretében kialakuljon az együttműködés.

Visszailleszkedési támogatás

98

A visszatérési irányelvvel összhangban az önkéntes visszatérést előnyben kell részesíteni a kitoloncolással szemben⁵⁵. A társadalmi-gazdasági reintegráció szintén fontos ösztönző a migránsok önkéntes visszatérésére. A visszatérésre kötelezett személyek számára megélhetési perspektívát nyújt, hogy visszatérésük méltó és fenntarthatóbb lehessen. Az uniós visszafogadási megállapodásról folytatott tárgyalások és azt követően a visszatérési vegyes bizottságokban / közös munkacsoportokban folytatott megbeszélések során az ellenőrzésünk által érintett országok rendszeresen hangsúlyozták, milyen fontos állampolgáraik visszatérésének méltó volta, illetve a visszailleszkedésük. A IV. melléklet tartalmazza az ellenőrzésünk által érintett országokban nyújtott visszailleszkedési támogatásra vonatkozó értékelésünket.

99

A Bizottság az ellenőrzésünk tárgyát képező mind a tíz országban finanszírozott visszailleszkedési támogatást, amelyet a Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alap és az uniós fejlesztési alapok keretében nyújtott:

1. Az AMIF keretében a Bizottság társfinanszírozta a tagállamok által végrehajtott önkéntes visszatéréseket és kitoloncolásokat. 2015 és 2019 között az AMIF összesen mintegy 276 000 visszatéréshez (ebből 159 000 volt önkéntes) nyújtott társfinanszírozást világszerte. A visszatérésre kötelezett személyek mintegy 40%-a részesült visszailleszkedési támogatásban⁵⁶. A Bizottság azonban az ilyen támogatás tekintetében nem állapított meg közös minimumkövetelményeket vagy standardokat, így azt többnyire nemzeti alapon alakították ki.
2. Az uniós fejlesztési alapok belső menekültek, harmadik országokban tartózkodó vagy migrációs útvonalak mentén rekedt migránsok önkéntes visszatérését és visszailleszkedési támogatását finanszírozták. A mögöttes projektekben nagy hangsúly helyeződik a humanitárius, fejlesztési, illetve migrációkezelési dimenzióra. Az Európából visszatérésre kötelezettek többnyire alacsony számuk miatt általában csak töredékét tették ki a támogatásban részesülőknek. 2018-ban például több mint 820 000 ember tért vissza Afganisztánba Iránból és Pakisztánból⁵⁷, szemben az Unióból visszatérő 3 120 afgánnal.

100

Megvizsgáltunk 14 reintegrációs projektet, és azokat relevánsaknak találtuk a visszatérésre kötelezettek és a harmadik országok szükségletei szempontjából. A projektek a visszatérők gazdasági, társadalmi és pszichoszociális visszailleszkedésére irányultak: javították a befogadó közösségek életkörülményeit, illetve megerősítették a származási országoknak a migráció kezelésre és a visszatérő migránsok reintegrációjára irányuló kapacitását.

101

Megállapításunk szerint 11 projekt valósította meg (vagy valósítja meg valószínűleg) a tervezett outputokat. A 11 eset közül kettőben azonban (az Afganisztánban fennálló nehéz biztonsági helyzetből fakadó) késedelmek hátráltatták a projektek végrehajtását. A 14 projekt közül három komolyabb nehézségekkel szembesült. Ellenőrzésünk idején a három projekt folyamatban volt, és a Bizottság és végrehajtó partnerei számos enyhítő intézkedést hoztak a nehézségekre válaszul.

102

Több esetben (Afganisztán, Guinea és Nigéria) a visszailleszkedési támogatás iránti igény meghaladta a projektekre eredetileg elkülönített költségvetést. Ezekben az esetekben a Bizottság és az EUTF-alap rugalmasan reagálva biztosította a szükséges kiegészítő támogatást (lásd: 4. háttérmagyarázat).

103

Ellenőrzésünk idején a reintegrációs projektek még folyamatban voltak, és az akkor rendelkezésre álló információk alapján nem lehetett felmérni, hogy mekkora a valószínűsége a tervezett végeredmények elérésének. Annyi elmondható, hogy Afganisztán, Banglades, Guinea, Irak, Marokkó, Nigéria és Tunézia projektjei tartalmaztak olyan elemeket, amelyek javíthatják a migrációirányítást, többek között a nemzeti hatóságoknak a visszatérés utáni és reintegrációs segítségnyújtásra irányuló kapacitását. A „visszatérő migránsok fenntartható reintegrációjával” járó végeredmény elérése külső tényezőktől és a projekt utáni segítségnyújtás folytatásához rendelkezésre álló forrásoktól is függni fog.

104

Az általunk megkérdezett érintettek kiemelték a visszatérésre kötelezettek biztonságos és méltó visszatérésének, valamint fenntartható reintegrációjának fontosságát. Egy kivételével valamennyi vizsgált reintegrációs projekt tartalmazott nyomonkövetési elemet (amennyiben releváns), amely a reintegráció hosszú távú fenntarthatóságának értékelésére szolgál. Az IOM (amely az általunk ellenőrzött 14 reintegrációs projektből hét végrehajtásáért felel) átfogó módszertant dolgozott ki a visszailleszkedési támogatás fenntarthatóságának értékelésére, és ezt 2017-től kezdve fokozatosan alkalmazza az újonnan indított projektek esetében⁵⁹. A módszertan segítségével össze lehetne hasonlítani az elért eredményeket projektek, országok és időtartam szerint, és jobban azonosítani lehetne a reintegráció sikerének tényezőit.

105

Az IOM meghatározása szerint „a reintegráció akkor tekinthető fenntarthatónak, ha a visszatérésre kötelezettek elérik a gazdasági önellátás, a közösségen belüli társadalmi stabilitás és a pszichoszociális jólét olyan szintjét, hogy képesek legyenek szembenézni a (vissza)vándorlást előidéző tényezőkkel”⁶⁰. A Nemzetközi Migrációs Szervezet által az EU-IOM közös kezdeményezés keretében készített reintegrációs jelentések⁶¹ és más országok előzetes adatai együttesen azt mutatták, hogy a felkutatható és a felmérésben való részvételhez hozzájáruló személyek tekintetében általában véve fenntartható eredményeket értek el (jóllehet a gazdasági reintegrációs elem a szociális és pszichoszociális elemekhez viszonyítva alacsonyabb pontszámot kapott). Ezzel szemben más szervezetek által végrehajtott két afganisztáni program félidős értékelése a támogatás tekintetében gyenge fenntarthatóságot állapított meg.

A rendelkezésre álló adatok nem tették lehetővé a visszafogadások átfogó nyomon követését

106

A Bizottság (Eurostat) 2008 óta állít össze a migrációra és a nemzetközi védelemre vonatkozó európai statisztikákat. A tagállamok az adatokat egy 2020-ban aktualizált uniós rendelettel⁶² összhangban szolgáltatják. A visszatérésre vonatkozó statisztikák⁶³ a következőkről tartalmaztak évenkénti adatokat:

1. a kiutasított harmadik országbeli állampolgárok száma, az érintett személyek állampolgársága szerinti bontásban;
2. harmadik országok azon állampolgárainak száma, akik közigazgatási vagy bírósági határozatot vagy aktust követően az a) pontban említetteknek megfelelően ténylegesen elhagyták a tagállam területét, a visszatért személyek állampolgársága szerinti bontásban (visszatért harmadik országbeli állampolgárok).

107

Az aktualizált rendelet előírja, hogy a 2021. évi referenciaévtől kezdődően növelni kell az adatszolgáltatás gyakoriságát (évenkéntiről negyedévenkéntire) és további adatbontási szempontokat is figyelembe kell venni (életkor, nem, kísérő nélküli kiskorúak, visszaküldés típusa, kapott támogatás, célország).

108

A visszatérési politika eredményességének egyik fő mutatója a „tényleges visszaküldési arány”, amelyet az Unió területét ténylegesen elhagyó személyek számának és a visszatérésre kötelezettek számának (a fenti b) pont szerinti mutató, illetve az a) pont szerinti mutató) hányadosaként lehet kiszámítani. A Bizottság dokumentumaiban használja a mutatót⁶⁴, ugyanakkor elismeri a mögöttes adatokkal kapcsolatos fenntartásokat⁶⁵, amelyek a nemzeti eljárások és jogszabályok különbségeiből, valamint a határigazgatás uniós jogszabályi keretének és információs rendszereinek hiányosságaiból erednek. A főbb problémákat, valamint a Bizottság által ezek megoldására az elmúlt években tett lépéseket az V. melléklet foglalja össze.

109

A Frontex kockázatelemzési egysége nyomon követés céljából, illetve megfelelő európai adatok hiányában, 2011 óta havi rendszerességgel gyűjt adatokat a tagállamoktól a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozó kiutasítási határozatokról és a ténylegesen megvalósuló visszatérésekről.

110

Kockázatelemzési hálózata (FRAN) részeként a Frontex az adatokat különböző csatornákon és az Eurostat különféle módszertanait alkalmazva gyűjti, tehát az adatok nem összevethetőek (lásd: 15. ábra). Éppúgy, mint az Eurostat esetében, a Frontex adatai is hiányosságokat mutatnak⁶⁶, ráadásul több tagállam nem szolgáltat adatokat⁶⁷.

111

A tagállamok, a Bizottság és a Frontex a kiemelt harmadik országokkal folytatott visszafogadási együttműködéssel kapcsolatos információkat többféle fórumon megosztották. A Bizottság például havi rendszerességgel szervezett üléseket a „visszafogadással foglalkozó szakértői csoport” keretében, hogy operatív információkat cseréljen a nemzeti szakértőkkel. Ezeket az információkat azonban nem szisztematikusan gyűjtötték és szolgáltatták, és azok nem voltak teljes körűek.

112

A felülvizsgált vízumkódex (lásd: 51. bekezdés) előírja, hogy „a Bizottság rendszeresen, legalább évente egyszer – megbízható adatok alapján – értékelje a harmadik országok által a visszafogadás terén folytatott együttműködést”⁶⁸. A mutatók a következőkre vonatkoznak:

1. a kiutasítási határozatok száma;
2. a tényleges kitoloncolások száma a kiadott határozatok százalékában kifejezve;
3. a harmadik ország által elfogadott visszafogadási kérelmek száma, a neki benyújtott ilyen kérelmek számának százalékában kifejezve;
4. a visszaküldés terén folytatott gyakorlati együttműködés mértéke a visszaküldési eljárás különböző szakaszaiban (azonosítás, úti okmányok kiállítása és elfogadása, a személyek visszafogadásának jóváhagyása, valamint a kitoloncolásra szolgáló légi járatok és visszaküldési műveletek elfogadása).

113

A visszatérés és a visszafogadás terén folytatott együttműködésre vonatkozóan a tagállamok által gyűjtendő adatok azonban nem teljes körűek és nem összehasonlíthatóak ((fenti a) és b) pont); lásd: 108. bekezdés és V. melléklet), vagy uniós szinten nem álltak rendelkezésre (c)⁶⁹ és d) pont).

114

A hiányzó adatok pótlására 2020 januárjában a Bizottság a Frontexszel együttműködve adatgyűjtő felmérést indított, amelyet a tagállamok által 39 érintett harmadik országgal a visszafogadás terén folytatott együttműködés szintjére vonatkozó részletes kvalitatív kérdőívek kísértek.

115

A gyűjtött mennyiségi adatok a következők: kiadott kiutasítási végzések (a határozatok és a személyek tekintetében); tényleges visszatérések; ideiglenes úti okmány (ETD) iránti kérelmek; kiállított ETD okmányok. A kiutasítási végzésekre (határozatokra) és a tényleges visszatérésekre vonatkozó mutatók megfelelnek a Frontex kockázatelemzési hálózatán keresztül korábban gyűjtött mutatóknak, és ugyanazok a hiányosságok jellemzik őket (lásd: 108. bekezdés). A kérelmezett és kiadott ideiglenes úti okmányokra vonatkozó mutatókat újonnan vezették be, és csak 20 tagállam szolgáltatott ezekre vonatkozó adatokat. Az adatok tanúsága szerint a tagállamok csak a kiadott kiutasítási határozatok töredékrésze esetében kértek ideiglenes úti okmányt (12 tagállamnál ez az arány 3% alatt volt). Bár az ideiglenes úti okmányra nem minden esetben van szükség (például a migránsok rendelkezhetnek úti okmányokkal, visszatérhetnek önkéntesen vagy meg is szökhetnek) és ugyanazon személy részére több kiutasítási határozat is kiállítható, de az adatok arról tanúskodnak, hogy az esetek túlnyomó többségében az irreguláris migránsok okmánypótlása és visszafogadása tekintetében a tagállamok zöme nem törekedett együttműködésre a származási országokkal. Azon esetekben is, ahol együttműködésre törekedtek, jelentős mértékű eltérés volt a tagállamok között a kiadott és a kérelmezett ideiglenes úti okmányok arányában: ez az arány 13% és 100% között váltakozott.

116

A kvalitatív kérdőív 14, a visszafogadás terén folytatott együttműködésre irányuló részletes kérdést tartalmazott, amelyeket a 39 harmadik ország mindegyikére nézve meg kellett válaszolni. Az egyik kérdés az úti okmányok visszafogadási megállapodásokban meghatározott kiállítási határidejének betartására vonatkozott. Az eljárás tényleges (átlagos) hosszára vonatkozó adatokat azonban nem gyűjtöttek.

117

A Bizottság befejezte és 2021. február 10-én továbbította a Tanácsnak a felmérés eredményeinek értékelését⁷⁰. A Tanács a Bizottság javaslata alapján és az Uniónak a harmadik országgal fennálló általános kapcsolatait figyelembe véve aktiválhatja a felülvizsgált vízumkódexben előirányzott pozitív vagy negatív ösztönzőket⁷¹.

118

Az új eljárás révén potenciálisan javulást lehet elérni a harmadik országokkal folytatott uniós visszafogadási együttműködésben a következők révén:

1. az adatgyűjtés és a tagállamok közötti adatmegosztás megerősítése a visszafogadási együttműködés területén. Első alkalommal fognak elérhetővé válni uniós szinten a visszafogadás terén a kiemelt harmadik országokkal folytatott együttműködésre vonatkozó mennyiségi és minőségi adatok;
2. az érintett harmadik országok együttműködésére vonatkozó rendszeres éves értékelés elvégzése, amelynek alapján (több ilyen értékelést követően) egyértelműen kibontakoznak az együttműködés tendenciái;
3. tényeken alapuló szakpolitikai döntések lehetővé tétele a visszafogadási együttműködés területén.

119

Korábban a visszafogadási együttműködés tekintetében nem létezett ezzel egyenértékű adatgyűjtési eljárás, valamint a visszaküldésekről gyűjtött adatok is hiányosak (lásd: 108–110. bekezdés és V. melléklet), így nem tudtuk értékelni a harmadik országokkal folytatott visszafogadási együttműködés javítására irányuló uniós intézkedések átfogó hatását.

Következtetések és ajánlások

120

Összességében megállapítottuk, hogy a harmadik országokkal folytatott visszafogadási együttműködés fokozására irányuló uniós intézkedések relevánsak voltak, de nem jártak sok eredménnyel.

121

Ellenőrzésünkhöz azt a tíz országot választottuk ki, amelyek esetében a legmagasabb volt a vissza nem tért irreguláris migránsok abszolút értékben kifejezett száma a 2014–2018-as időszakban (lásd: 17. bekezdés). Megállapítottuk, hogy a Tanács és a Bizottság e 10 harmadik ország közül nyolcat jelölt meg hivatalosan kiemelt fontosságúként, és ezekkel kezdett visszafogadási tárgyalásokat. A Bizottság a fennmaradó két országgal ugyancsak migrációs párbeszédet kezdett, de a visszafogadás terén nem történt kézzelfogható előrelépés (24–25. bekezdés).

122

A 2015–2020-as időszak során az Unió kevés haladást ért el a visszafogadási megállapodások megkötése terén, de sikeresebben folytatott tárgyalásokat a jogilag nem kötelező visszafogadási mechanizmusokról. A harmadik országok politikai akarata elengedhetetlen volt a visszafogadási tárgyalások sikeréhez. A Bizottság és az EKSZ ugyan nyújtott politikai támogatást a felfüggesztett tárgyalások folytatásához, ám az általunk megkérdezett nemzeti érdekelt felek véleménye szerint mégis növelni kell a Bizottság és az EKSZ által a harmadik országokra kifejtett politikai befolyást (26–28. bekezdés).

123

A Bizottság és a tagállamok nem vették kellően figyelembe a korábbi uniós visszafogadási megállapodásokból levont tanulságokat, és régóta fennálló problémák maradtak a tárgyalások főbb rendezetlen pontjai között (elsősorban a harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozó záradékhoz való ragaszkodás, míg a harmadik országok akkor is vonakodtak elfogadni a záradékot, ha az kétoldalú megállapodásokban szerepelt). Ezzel szemben a Bizottság és a tagállamok nem ragaszkodtak az európai úti okmánynak az elfogadott megállapodásokba való belefoglalásához, annak ellenére, hogy az európai úti okmánnyal eredményesen kezelhetőek a visszafogadási együttműködéssel kapcsolatos nehézségek (29–33. bekezdés).

124

A visszafogadási mechanizmusok és az uniós visszafogadási megállapodások célkitűzései azonosak, de az előbbi rugalmasabb feltételeket tartalmaz. A Bizottság hivatalos tárgyalási megbízatása azonban nem engedi meg, hogy valamely gyorsabb visszafogadási megállapodás érdekében visszalépjen az uniós visszafogadási megállapodásra irányuló hivatalos tárgyalásoktól (34–38. bekezdés).

1. ajánlás. Az uniós visszafogadási megállapodásról folytatott tárgyalások során rugalmas megközelítést kell alkalmazni

A Bizottság az uniós visszafogadási megállapodások kapcsán állapodjon meg a Tanáccsal egy rugalmasabb tárgyalási megközelítésről:

• az uniós visszafogadási megállapodások tartalmát igazítsa hozzá az érintett harmadik országgal folytatott visszafogadási együttműködés sajátosságaihoz; értékelje, hogy a Tanácsnak benyújtandó tárgyalási irányelvek tervezetébe bele kell-e foglalni (vagy sem) a harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozó záradékot, az európai úti okmányt és egyéb érzékeny záradékokat;
• ha az uniós visszafogadási tárgyalások már hosszú ideje sikertelenek, szükség esetén fogadjon el egy alternatív visszafogadási mechanizmusra irányuló eljárást.

Határidő: 2022. december 31.

125

A Bizottság és a tagállamok nem dolgoztak ki az uniós és nemzeti politikákra egyaránt kiterjedő olyan stratégiai megközelítést, amellyel az EURA-tárgyalások támogatását szolgáló átfogó csomagokat lehet kialakítani. Emellett a Bizottság és a tagállamok nem követtek módszeresen „egységes fellépést” a harmadik országokkal szemben, és a Bizottság nem mindig vonta be a kulcsfontosságú tagállamokat a harmadik országokkal folytatott tárgyalások előmozdításának folyamatába. A tagállamok bevonása növelte az Unió kollektív politikai befolyását és kedvező eredményeket hozott (39–46. bekezdés).

2. ajánlás. Szinergiák kialakítása a tagállamokkal

A Bizottság alakítson ki szinergiákat a tagállamokkal az EURA-tárgyalások és visszafogadási mechanizmusok előmozdítása érdekében:

• a tárgyalások megkezdése előtt állapodjon meg a tagállamokkal az esetlegesen ösztönzőként felhasználható uniós és nemzeti szakpolitikákról;
• vonja be módszeresen a kulcsfontosságú tagállamokat a harmadik országokkal folytatott tárgyalások előmozdításának folyamatába.

Határidő: azonnal

126

Az Unió kevés előrelépést tett a harmadik országok visszafogadási kötelezettségeinek teljesítésére irányuló strukturális ösztönzők bevezetése felé. Avízumpolitika területén a felülvizsgált vízumkódex az Unió számára olyan mechanizmust és eszközöket biztosított, amelyekkel ösztönözhető a harmadik országok visszafogadással kapcsolatos együttműködése. Az új Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszköz keretében a Bizottság a szomszédságpolitikában részt vevő országok számára a teljesítményalapú ösztönzők megtartását javasolta, míg a jó kormányzás terén elért eredmények jutalmazási kritériumai közé felvette a migrációs együttműködést. Javasolta továbbá 10%-os horizontális kiadási célérték bevezetését, hogy „lehetővé tegye az Unió számára, hogy reagáljon a migrációhoz kapcsolódó kihívásokra, szükségletekre és lehetőségekre”. A kereskedelempolitika területén 2015 óta nem történt kézzelfogható előrelépés a visszafogadást illetően a harmadik országokkal folytatott együttműködés serkentésére irányuló ösztönzők létrehozása terén. Ami a legális migrációt illeti, a tagállamok kétoldalú foglalkoztatási és oktatási programjait uniós szinten nem ösztönözték kellőképpen. Az Unió – attól tartva, hogy a kívánt hatás ellenkezőjét érné el – nem szívesen folyamodik negatív ösztönzőkhöz a visszafogadási tárgyalások előmozdítására (47–68. bekezdés).

127

Előrelépés történt a Bizottság szervezeti egységei és a tagállamok közötti koordináció fokozása terén. 2016 júniusában a Bizottság a partnerségi keret végrehajtásának támogatását szolgáló munkacsoportot hozott létre, amely teret ad a Bizottság szervezeti egységei és az EKSZ-közötti koordinációnak és vitának. 2019 decemberében a Bizottság a politikai szintű koordináció javítása érdekében migrációval foglalkozó állandó biztosi „projektcsoportot” hozott létre. A Coreper informális vízumpolitikai ösztönző mechanizmusa keretében kidolgozott vízumintézkedési eszköztár akkor alkalmazható, ha egy harmadik ország nem működik együtt a visszafogadások terén. A mechanizmus már puszta létével is több ízben hozzájárult a visszafogadási együttműködés javításához. Ez a pozitív tapasztalat arra sarkallta a Corepert, hogy informális „átfogó ösztönző mechanizmust” dolgozzon ki, amely lehetővé teszi különböző szakpolitikák aktiválását a harmadik országokkal a visszaküldés és a visszafogadás terén folytatott együttműködés javítása céljából (69‑72. bekezdés).

3. ajánlás. Meg kell erősíteni a harmadik országokkal a visszafogadás terén folytatott együttműködés ösztönzőit

A Bizottság a kezdeti szakaszban mérje fel annak lehetőségét, hogy miként lehet a harmadik országokkal kapcsolatos valamennyi újonnan javasolt megállapodást, eszközt és szakpolitikát felhasználni a migrációkezelés és a visszafogadási együttműködés ösztönzésére.

Határidő: 2022. december 31.

128

A visszafogadás eredményességét számos nehézség akadályozhatja. Az uniós visszafogadási megállapodások / mechanizmusok kezelik a zökkenőmentes visszafogadás útjában álló leggyakoribb akadályok zömét. Mindezek fényében a visszatérési vegyes bizottságok / közös munkacsoportok fórumokat biztosítottak a visszafogadási együttműködés rendszeres értékeléséhez. E fórumok eredményességének korlátairól tanúskodik azonban az, hogy a megvitatott kérdések némelyike rendszeresen visszatérő probléma volt (74–79. bekezdés).

129

Az Unió visszaküldési hálózatai (Eurint, EURLO, ERRIN) sikeresen fogták össze a nemzeti erőforrásokat, és a részt vevő országok nagyra értékelték ezek eredményeit. Megbízatásának több kiterjesztését követően a Frontex fokozatosan átvette e hálózatok tevékenységeit. Az EURLO és az ERRIN átadása azonban nehézségekbe ütközött a Frontex emberi és pénzügyi erőforrásainak szűkössége miatt (80–83. bekezdés).

130

2015 óta kétszer megerősítették a Frontex megbízatását, aminek eredményeképp több támogatást nyújtott a tagállamoknak a visszatérést megelőző tevékenységek és a visszaküldési műveletek tekintetében. A személyazonosítási missziók alacsony hatékonyságának egyik fő forrása volt, hogy a tagállamok nehezen tudták felkutatni az irreguláris migránsokat, megelőzni azok szökését és biztosítani meghallgatásokon való részvételüket. A visszaküldési műveletek esetében gyorsan növekedett a Frontex által a kereskedelmi járatok igénybevételével végrehajtott visszatérések, illetve az önkéntes távozások és visszaküldések esetén a visszatéréshez nyújtott támogatás (84–92. bekezdés).

131

Megállapításunk szerint a Bizottság által a Visszafogadási Kapacitásépítési Eszköz keretében finanszírozott hat ellenőrzött projekt releváns volt a visszafogadási együttműködés javítása szempontjából. Véleményünk szerint az elektronikus visszafogadási ügyviteli rendszerek harmadik országokkal közösen való kifejlesztése strukturális szinten fokozhatja az együttműködést (93–97. bekezdés).

132

A Bizottság az ellenőrzésünk tárgyát képező mind a tíz országban finanszírozott visszailleszkedés-támogatási projektet. Megállapítottuk, hogy az általunk megvizsgált 14 reintegrációs projekt releváns a visszatérésre kötelezettek és a harmadik országok szükségletei szempontjából. A 14 projekt közül 11 valósította meg (vagy valósítja meg valószínűleg) a tervezett outputjainak többségét, két esetben azonban ez késéssel történt (98–103. bekezdés).

133

Az ellenőrzésünk során megkérdezett érintettek kiemelték a visszatérésre kötelezettek biztonságos és méltó visszatérésének, valamint fenntartható reintegrációjának fontosságát. Egy kivételével valamennyi vizsgált reintegrációs projekt tartalmazott nyomonkövetési elemet, amely a reintegráció hosszú távú fenntarthatóságának értékelésére szolgál. A végleges fenntarthatósági eredmények egyelőre nem állnak rendelkezésre, mivel ellenőrzésünk idején a projektek még folyamatban voltak. Az előzetes adatok azonban biztató eredményeket mutattak (104. és 105. bekezdés).

134

A teljesség és az összevethetőség tekintetében hiányosságokat találtunk a visszaküldésekről a tagállamok által gyűjtött adatokban. Ez a nemzeti eljárások és jogszabályok különbségeiből, valamint a határigazgatás uniós jogszabályi keretének és információs rendszereinek hiányosságaiból ered. A Bizottság a hiányosságok kezelésére az elmúlt években több jogalkotási javaslatot nyújtott be. A javasolt módosítások közül azonban jó néhány még a jogalkotási fázisban tart, vagy még nem lépett teljeskörűen hatályba. Ráadásul a visszaküldések gyorsaságára és fenntarthatóságára vonatkozóan továbbra is hiányoznak az adatok (106–110. bekezdés és V. melléklet).

135

A tagállamok, a Bizottság és a Frontex a kiemelt harmadik országokkal folytatott visszafogadási együttműködéssel kapcsolatos operatív információkat rendszeres találkozókon osztották meg egymással. Ezeket az információkat azonban nem szisztematikusan gyűjtötték és szolgáltatták, és azok nem voltak teljes körűek. A 2019-ben felülvizsgált vízumkódex előírja, hogy a Bizottságnak rendszeresen és megbízható adatok alapján értékelnie kell a harmadik országok visszafogadási együttműködését. Ezzel a rendszeres értékeléssel a visszaküldési együttműködés területén potenciálisan javulhat az uniós adatgyűjtés és -megosztás, illetve elősegíthető a tényeken alapuló szakpolitikai döntéshozatal. Korábban a visszafogadási együttműködés tekintetében nem létezett ezzel egyenértékű adatgyűjtési eljárás, valamint a visszaküldésekről gyűjtött adatok is hiányosak, így nem tudtuk értékelni a harmadik országokkal folytatott visszafogadási együttműködés javítására irányuló uniós intézkedések átfogó hatását (lásd: 111–119. bekezdés).

4. ajánlás. Javítani kell az adatgyűjtést

A Bizottság javítsa a visszafogadásokra és a reintegráció fenntarthatóságára vonatkozó adatgyűjtést:

• vezessen be a visszafogadási eljárások gyorsaságával kapcsolatos további bontást a tagállamok által szolgáltatott adatok felhasználásával;
• szisztematikusan gyűjtse a visszatért migránsok visszailleszkedésének fenntarthatóságára vonatkozó adatokat.

Határidő: 2023. december 31.

A jelentést 2021. július 6-i luxembourgi ülésén fogadta el a Bettina Jakobsen számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara.

Mellékletek

I. melléklet. A Görögországból és Olaszországból való visszatérések alacsony arányának fő okai

Forrás: A Számvevőszék 24/2019. sz. különjelentése: „Migránsok menedékjoga, áthelyezése és kiutasítása: ideje többet tenni, hogy az eredmények kevésbé maradjanak el a kitűzött céloktól”, 25. bekezdés.

II. melléklet. Ösztönzők létrehozására és alkalmazására irányuló felszólítások

Az Európai Tanács következtetései

Az Európai Tanács ülése (2018. október 18.) – Következtetések, EUCO 13/18
„Az eredményes visszaküldések megkönnyítése terén is van még tennivaló. A hatályos visszafogadási megállapodásokat hatékonyabban, minden tagállamra nézve megkülönböztetéstől mentesen kell végrehajtani, és új megállapodásokat és eljárásokat kell kialakítani; ezzel egyidejűleg megfelelő ösztönzőket kell kidolgozni és alkalmazni, valamennyi releváns uniós politika és eszköz – többek között a fejlesztési, a kereskedelmi és a vízumpolitika – felhasználásával.”

Az Európai Tanács ülése (2017. október 19.) – Következtetések, EUCO 14/17
„Az Európai Tanács szorgalmazza […] valamennyi releváns uniós szakpolitika és eszköz, többek között a fejlesztési, a kereskedelmi és a vízumpolitikai eszközök bevetése, hogy ezek segítségével megtaláljuk a befolyásolás módját és alkalmazzuk is azt, hogy konkrét és mérhető eredményeket lehessen elérni az illegális migráció megelőzése és az irreguláris migránsok visszaküldése tekintetében.”

Az Európai Tanács ülése (2017. június 22. és 23.) – Következtetések, EUCO 8/17
„Minden lehetséges ösztönző felhasználásával jól működő visszafogadási megállapodásokat és pragmatikus szabályokat kell uniós szinten életbe léptetni az érintett harmadik országokkal, ideértve a harmadik országok tekintetében folytatott vízumpolitika újraértékelését is.”

Az Európai Tanács ülése (2016. október 20. és 21.) – Következtetések, EUCO 31/16
„Az Európai Tanács emlékeztet arra, hogy fontos folytatni az egyes származási, illetve tranzitországokkal kialakítandó partnerségi együttműködési keretek létrehozására irányuló munkát, […] továbbá hogy valamennyi releváns uniós szakpolitika és eszköz, többek között a fejlesztési és a kereskedelmi eszközök bevetésével megtaláljuk a befolyásolás módját és alkalmazzuk is azt”.

Az Európai Tanács ülése (2016. június 28.) – Következtetések, EUCO 26/16
„Az EU ki fogja alakítani és mihamarabb életbe fogja léptetni ezt a hatékony ösztönzőkön és megfelelő feltételrendszeren alapuló [partnerségi] keretet, kezdetben a kiemelt származási és tranzitországok egy szűk körét érintően, […], és valamennyi releváns uniós szakpolitika és eszköz, többek között a fejlesztési és kereskedelempolitika bevetésével meg kell találni a befolyásolás módját és alkalmazni kell azt”.

Az Európai Tanács ülése (2015. június 25. és 26.) – Következtetések, EUCO 22/15
„Minden eszközt mobilizálni kell annak elősegítése érdekében, hogy az irreguláris migránsokat visszafogadják a származási és a tranzitországok. […] a „többért többet” elvre építve uniós támogatással és szakpolitikai intézkedésekkel ösztönözzük a már létrejött visszafogadási megállapodások végrehajtását és új megállapodások megkötését.”

A Bizottság közleményei

Az európai uniós visszatérési politika hatékonyságának fokozása – megújított cselekvési terv, COM(2017) 200 final
„A harmadik országokkal a partnerségi keret jegyében folytatott együttműködés az összes rendelkezésre álló szakpolitikát és eszközt kihasználva előmozdítja majd a jobb együttműködést az adott országok állampolgárainak azonosítása, okmánypótlása és visszafogadása céljából. Összességében testreszabott megközelítést alkalmazva kell azonosítani az egyes partnerországokkal kapcsolatban felmerülő érdekeket, ösztönzőket és befolyásolási eszközöket […] a visszatérés és a visszafogadás területén folytatott együttműködés további javítása érdekében.”

Az európai migrációs stratégia keretében harmadik országokkal kialakítandó új partnerségi keret létrehozásáról, COM(2016) 385 final
„Az EU-nak és tagállamainak ötvözniük kell megfelelő eszközeiket, hogy a migrációkezelés javítása érdekében paktumokról állapodjanak meg a harmadik országokkal. Ez az egyes partnerországok esetében pozitív és negatív ösztönzők kidolgozását jelenti, amelyek alkalmazását annak egyértelmű leszögezése fogja meghatározni, hogy az EU és az érintett ország közötti átfogó kapcsolatokra nézve az az irányadó, hogy az adott ország kész és képes-e együttműködni a migráció kezelése terén. A szakpolitikák, pénzügyi eszközök, és uniós külkapcsolati eszközök teljes tárházát fel kell majd használni.”

A visszatérésre vonatkozó uniós cselekvési terv, COM(2015) 453 final
„Az EU-nak a visszafogadással összefüggésben nagyobb befolyást kell gyakorolnia a partnerországokra a hatályos kötelezettségvállalások és egyezmények végrehajtásának biztosítása, illetve az új egyezményekre irányuló tárgyalások és megkötésük előmozdítása érdekében. […] Az uniós migrációs politika célkitűzéseinek elérése érdekében a visszatérést és visszafogadást egy adott harmadik országgal kötendő kiegyensúlyozott és szilárd uniós csomag részévé kell tenni, és annak az összes vonatkozó szakpolitika (különösen a belügy, a külpolitika, a fejlesztési támogatás, a kereskedelem és a biztonság) területéről merítenie kell. Adott esetben feltételrendszert kell alkalmazni.”

III. melléklet. A kapacitásépítési projektekre (RCBF) vonatkozó értékelésünk áttekintése

Tevékeny-ségek kezdete	Tevékeny-ségek vége	Leírás	Szerződés összege (euró)	Program	Földrajzi lefedettség	Relevancia Kielégítette a harmadik országok igényeit / orvosolta a gyakorlati együttműködést akadályozó problémákat	Megvalósult outputok A tervezett outputok megvalósultak (vagy valószínűleg megvalósulnak)	Elért vég-eredmények A tervezett végeredmény megvalósult (vagy valószínűleg megvalósul)
2016. december	2017. március	PARA: Az Unió-Afganisztán közös migrációügyi koncepció (JWF) keretében 2016. december 12. és 2017. március 31. között Afganisztánba visszaküldött 152 hazatelepülő részére érkezéskor nyújtott támogatás	267 525	RCBF / EURCAP I	Afganisztán
2017. június	2017. július	Konzuli munkaértekezlet: Kapacitásépítéssel foglalkozó munkaértekezlet az afgán nagykövetségek konzuli tisztviselői számára Európában	33 826	RCBF / EURCAP I	Afganisztán
2017. január	2018. április	Tudatosságnövelés: tudatosságfejlesztés 12 kerületben a biztonságos migrációval kapcsolatos kiemelt témakörök mentén, nevezetesen a reguláris bangladesi migránsok rezilienciája és sikere, az Európába irányuló irreguláris migráció kockázatai és alternatívái, valamint a legális migrációs mechanizmusokhoz való hozzáférés módja	920 800	RCBF / EURCAP I	Banglades
2018. szeptember	2020. december	RCMS I: A bangladesi hatóságok kapacitásának bővítése a visszafogadási ügyviteli rendszer irányítására és működtetésére nézve a célországokban illegálisan tartózkodó migránsok visszaküldési folyamatának eredményes irányítása céljából	4 813 000	RCBF / EURCAP II	Banglades
2016. december	2018. június	RCMS I: A pakisztáni hatóságok kapacitásainak bővítése a visszafogadási ügyviteli rendszer irányítása és működtetése céljából, illetve a rendszer fejlesztése és bevezetése	1 476 000	RCBF / EURCAP I	Pakisztán
2018. január	2020. december	RCMS II: A visszafogadási ügyviteli rendszer kiterjesztése	1 415 220	RCBF / EURCAP I	Pakisztán
				Kielégítő			Nem kielégítő
				Részben kielégítő			Nem alkalmazandó / Nem áll rendelkezésre

IV. melléklet. A reintegrációs projektekre vonatkozó értékelésünk áttekintése

Tevékenységek kezdete	Tevékenységek vége	Cím	Szerződés összege (uniós hozzájárulás, euró)	Program	Földrajzi lefedettség	Relevancia Kielégítette a visszatérésre kötelezettek / harmadik országok szükségleteit	Reintegrációs outputok megvalósulása A tervezett outputok megvalósultak (vagy – ha a fellépés folyamatban van – valószínűleg megvalósulnak)	Nyomon követés A fellépés előirányozza a visszailleszkedési támogatás fenntarthatóságának nyomon követését	Fenntarthatóság A támogatás lehetővé teszi a fenntartható megélhetést
2017.03.15.	2022.03.14.	Reintegrációs és fejlesztési támogatás Afganisztánban (RADA)	50 000 000	DCI	Afganisztán				Előzetes adatok alapján
2017.07.14.	2021.03.31.	Fenntartható reintegráció és a kiszolgáltatott helyzetben lévő afgánok irreguláris migrációjának alternatívái	13 000 000	DCI	Afganisztán
2017.11.21.	2022.04.05.	Ösztönző program a visszatérők visszailleszkedésének javítására Afganisztánban	39 260 500	DCI	Afganisztán
2017.12.23.	2021.12.22.	Afganisztán – A visszatérők és a belső menekültek gazdasági reintegrációját célzó, etikus életmódra irányuló kezdeményezés	8 788 046	DCI	Afganisztán
2018.03.29.	2021.09.28.	Az afganisztáni reintegráció támogatására irányuló fenntartható emberi települések a városi területeken (SHURA)	16 700 000	DCI	Afganisztán
2019.08.04.	2023.10.05.	Az afganisztáni regionális lakóhelyelhagyásra irányuló gazdasági válaszprogram („EZ-Kar”)	27 000 000	DCI	Afganisztán
2017.04.13.	2022.04.12.	Fenntartható reintegráció és jobb migrációirányítás Bangladesben (PROTTASHA)	15 900 000	DCI	Banglades				Előzetes adatok alapján
2017.04.05.	2020.10.04.	EUTF-IOM kezdeményezés a migránsok védelmére és visszailleszkedésére: Guinea	5 400 000	EUTF	Guinea				Előzetes adatok alapján
2018.12.06.	2023.12.05.	SAFE RETURN – Reintegrációs és helyreállítási segítségnyújtás az iraki visszatérési célterületeken (AWDA AMINA)	9 000 000	DCI	Irak
2017.04.13.	2021.06.12.	EUTF-IOM – A migráció kezelésének és irányításának, valamint a Nigériába visszatérő migránsok fenntartható reintegrációjának megerősítése	15 500 000	EUTF	Nigéria				Előzetes adatok alapján
2017.12.01.	2022.05.31.	EUTF-IOM – Kezdeményezés a migránsok védelmére és visszailleszkedésére: Száhel-övezetre és a Csád-tó medencéjére vonatkozó regionális fellépés	188 222 021	EUTF	Bissau-Guinea, Burkina Faso, Csád, Elefántcsontpart, Gambia, Ghána, Guinea, Kamerun, Mali, Mauritánia, Niger, Nigéria és Szenegál				Előzetes adatok alapján
2018.08.15.	2021.12.31.	EUTF-IOM – Eszköz a migránsok védelméért és reintegrációjáért Észak-Afrikában	58 000 000	EUTF	Algéria, Egyiptom, Líbia, Marokkó és Tunézia
2017.05.22.	2021.02.12.	PROGRES – Migráció Tunéziában (magában foglalja egy tunéziai irányítású reintegrációs mechanizmus felállítását)	12 800 000 (ebből 2,5 millió euró reintegrációra)	EUTF	Tunézia
2016.06.01.	2022.07.01.	Európai Visszatérési és Reintegrációs Hálózat (ERRIN)	58 455 000	AMIF	34 ország világszerte
					Kielégítő			Nem kielégítő
					Részben kielégítő			Nem alkalmazandó / Nem áll rendelkezésre

V. melléklet. A visszatéréssel kapcsolatos adatok hiányosságai és az orvoslásukra hozott intézkedések

Mutató	Probléma	Hatás	Kezelték a problémát?			Eredményesen kezelték?
Tényleges visszatérési arány	Az egy adott évben kiadott kiutasítási határozatok száma nem egyezik meg az ugyanabban az időszakban ténylegesen visszaküldött személyek számával, mivel a kiutasítási határozatokat azok meghozatala után, időeltolódással hajtják végre.	A mutató módszertanilag hibás, ami olyan anomáliás adatokat eredményezhet, amelyek szerint például a tényleges visszatérések száma magasabb, mint a kibocsátott kiutasítási határozatok száma. Az Eurostat albánokra vonatkozó 2017. évi adatai például 100,9%-os visszaküldési arányt eredményeznek.	Nem
Kiutasított harmadik országbeli állampolgárok	A tagállamok jogi keretei eltérően határozzák meg egy kiutasítási végzés kibocsátásának feltételeit. A kiutasítási végzés kiadható: nem szisztematikusan a jogszerű tartózkodás („eltűrt tartózkodás”) megszűnésével összefüggésben; automatikusan mindazok számára, akik jogellenesen léptek be az ország területére, vagy jogellenesen tartózkodnak ott, majd visszavonható vagy felfüggeszthető tartózkodási engedély (pl. humanitárius okokból történő) kibocsátása esetén; többször ugyanannak a személynek (pl. korlátozott érvényességi idő miatt).	Korlátozza az adatok tagállamok közötti összehasonlíthatóságát.	A Bizottság által 2018-ban javasolt átdolgozott visszatérési irányelv (COM(2018) 634 final) 8. cikkének (6) bekezdése kimondja, hogy „a tagállamok a harmadik országbeli állampolgár jogszerű tartózkodásának megszüntetéséről szóló határozat – ideértve a menekülti vagy oltalmazotti jogállás biztosítását elutasító határozatot – elfogadását követően haladéktalanul kiutasítási határozatot bocsátanak ki.”			2020 végéig azonban a társjogalkotók még nem jutottak megállapodásra erről a javaslatról.
A tagállam területét ténylegesen elhagyó harmadik országbeli állampolgárok	Nem létezik olyan rendszer, amely rögzítené a harmadik országbeli állampolgárok uniós (schengeni) határátlépésének helyét és időpontját. Különösen igaz ez az önkéntes távozás esetén, amelynél a tagállamok eltérő kritériumokat alkalmaznak egy személy visszatértként történő nyilvántartásba vételére és bejelentésére.	Hiányos adat	Az uniós határregisztrációs rendszer (EES) ((EU) 2017/2226 rendelet) minden alkalommal nyilvántartásba veszi a harmadik országokból érkező valamennyi utast, amikor az átlép egy uniós külső határt, és szisztematikusan azonosítja az engedélyezett tartózkodási időt túllépő (vagyis az engedélyezett tartózkodást követően a schengeni térségben maradó) személyeket.			Az EES várhatóan leghamarabb 2022 első felében kezdi meg működését.
	A kiutasítási határozatot kibocsátó tagállam nem kap tájékoztatást arról, ha a visszatérésre kötelezett személy egy másik tagállam területén keresztül hagyja el az Unió területét.	Hiányos adat	A Schengeni Információs Rendszer megerősítésére irányuló bizottsági jogalkotási csomag részeként az (EU) 2018/1860 rendelet előírja a tagállamok számára, hogy valamennyi kiutasítási határozatot rögzítsék a rendszerben (3. cikk). Amennyiben egy nyilvántartásba vett kiutasítási határozat hatálya alá tartozó harmadik országbeli állampolgárt egy tagállam területéről külső határokon keresztül történő kilépéskor ellenőriznek, a nemzeti hatóságok tájékoztatják a kiutasítási határozatot kiadó tagállamot a kilépés helyéről és időpontjáról (6. cikk).			A megerősített Schengeni Információs Rendszer célja, hogy javítsa a kiutasítási határozatok betartására vonatkozó adatok teljeskörűségét és pontosságát. A Bizottság 2021. december 28-ig dönt arról, hogy az (EU) 2018/1860 rendeletet mikortól kell alkalmazni, miután felmérte a különböző érdekelt felek felkészültségét.
	Az Eurostat által gyűjtött adatok nem nyújtanak elég részletet (bontottság) a nyomon követett visszatérési eljárásról, és nem kapcsolhatóak össze egymással.	Az adatok nem adnak képet a tagállamok visszaküldési rendszereinek eredményességéről.	Az Eurostat a 2014. évi első referenciaévtől kezdve gyűjti a tagállamoktól a visszatért harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozó éves adatokat, a visszatérés, a kapott támogatás és az alkalmazott megállapodás típusa szerinti bontásban.			Jogalap nélkül az adatszolgáltatás önkéntes volt, és nem minden tagállam vett részt benne. Következésképpen az adatok hiányosak voltak, és nem lehetett őket éves viszonylatban összehasonlítani.
			2018 májusában a Bizottság javaslatot tett az Eurostat migrációs és menekültügyi statisztikáinak felülvizsgálatára. Az (EU) 2020/851 rendeletet 2020 júniusában fogadták el, és az a visszatéréssel kapcsolatos statisztikák esetében a következőket irányozza elő: a) kor és nem, valamint kísérő nélküli kiskorúak szerinti bontás; b) egy évről három naptári hónapra rövidült beszámolási referencia-időszak; c) a tagállam területét ténylegesen elhagyó harmadik országbeli állampolgárok száma tekintetében nem csak a visszaküldött személyek állampolgársága, hanem a visszaküldés és a kapott támogatás típusa, valamint a célország szerinti bontást is meg kell adni.			A felülvizsgált rendelet a helyes irányba halad, és az adatok új alkategóriái értékes információkkal fognak szolgálni a visszatérésekről. Mindazonáltal: – a jogalkotók és a döntéshozók a visszafogadási eljárások gyorsaságára és a visszatért migránsok reintegrációjának fenntarthatóságára vonatkozó adatok nélkül továbbra sem fognak teljes képpel rendelkezni; – az adatok nem lesznek összekapcsolhatóak egymással. Ez azzal jár, hogy továbbra sem lehet majd választ adni az olyan kérdésekre, mint „X ország állampolgárai közül mennyien tértek vissza Y célországba?” vagy „Mennyi olyan migráns hagyta el ténylegesen az Uniót, aki Z évben kiutasítási végzést kapott, és ez melyik évben történt?”.
			Eredményesen kezelve
			Kezelve, de még nem működőképes, vagy csak részben eredményes
			Nincs kezelve / nincs elfogadva

Mozaikszavak és rövidítések

AMIF: Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alap

EKSZ: Európai Külügyi Szolgálat

ERRIN: Európai Visszatérési és Reintegrációs Hálózat

ETD: ideiglenes úti okmányok

EURA: uniós visszafogadási megállapodás

Eurint: európai integrált visszatérés-kezelési kezdeményezés hálózata

EURLO: Európai Visszatérési Összekötő Tisztviselők Hálózata

EUTD: visszaküldés végrehajtásához kiállított európai úti okmány

EUTF: Uniós Szükséghelyzeti Alap Afrikáért

Frontex: Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség

IOM: Nemzetközi Migrációs Szervezet

JRC/JWG: visszafogadási vegyes bizottság / közös munkacsoport

NDICI: Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszköz

RCBF/EURCAP: Visszafogadási Kapacitásépítési Eszköz

RCMS: visszafogadási ügyviteli rendszer

TCN: harmadik országbeli állampolgár

Glosszárium

Coreper: Az „Európai Unió tagállamai kormányainak állandó képviselőiből álló bizottság” elnevezésből képzett mozaikszó. A Tanács fő előkészítő szerve, amelynek szerepét és különböző összetételű formációit az Európai Unió működéséről szóló szerződés 240. cikkének (1) bekezdése ismerteti.

Irreguláris migráns: Valamely országba a szükséges engedély nélkül belépő vagy ott tartózkodó személy.

Kiutasítási határozat: Közigazgatási vagy bírósági határozat vagy aktus, amely kimondja egy külföldi állampolgár tartózkodásának jogszerűtlenségét, és visszatérési kötelezettséget állapít meg számára.

Menedék: Egy állam által egy másik országból származó, üldöztetés vagy súlyos veszély elől menekülő személynek nyújtott védelem.

Migráció: Egy személy vagy csoport egy éves időtartamot meghaladó nemzetközi határátlépéssel járó vagy egy országon belüli lakóhely-változtatása.

Önkéntes távozás: A visszatérési kötelezettségnek a kiutasítási határozatban meghatározott határidőn belüli teljesítése.

Önkéntes visszatérés: Támogatott vagy független visszatérés a származási vagy tranzitországba, illetve valamely másik országba a visszatérésre kötelezett személy önkéntes döntése alapján.

Visszafogadás: Egy állam által tett intézkedés, amely egy személyt – legtöbbször saját állampolgár vagy egy másik állam állampolgára, aki korábban áthaladt a visszafogadó állam területén vagy annak állandó lakója – feljogosít a visszautazásra.

Visszafogadási megállapodás: Két vagy több ország közötti megállapodás, amely lefekteti az irreguláris migránsok gyors és rendezett visszatérésének keretét és eljárásait a származási országukba vagy egy olyan országba, amelyen korábban áthaladtak.

Visszatérés/visszaküldés: Egy harmadik országbeli állampolgár – visszatérési kötelezettség önkéntes teljesítése vagy kitoloncolás révén történő – visszajutásának folyamata a származási országába, egy tranzitországba, illetve, önkéntes visszatérés esetén. egy másik harmadik országba.

Visszatérési arány: Az egy adott évben ténylegesen kitoloncolt harmadik országbeli állampolgárok száma és az Unió elhagyására kötelezett személyek száma közötti arány. A mutató a határozat meghozatala és a tényleges visszatérés közötti időeltolódás miatt nem teszi lehetővé a visszatérések hatékonyságának tökéletes mérését.

Vízumkönnyítési megállapodás (EU): Olyan megállapodás, amely egy nem uniós ország állampolgára számára megkönnyíti az uniós tagállamok területén való átutazásra vagy bármely hat hónapos időszakban három hónapot meg nem haladó tervezett tartózkodásra vonatkozó engedélyek kiadását. A vízumkönnyítés elkülönül és eltér a vízumliberalizációtól.

A Bizottság, az EKSZ és a Frontex válaszai

A Bizottság és az EKSZ válaszai

https://www.eca.europa.eu/hu/Pages/DocItem.aspx?did=59347

Reply of Frontex (the European Border and Coast Guard Agency)

https://www.eca.europa.eu/hu/Pages/DocItem.aspx?did=59347

Végjegyzetek

¹ A „Migránsok menedékjoga, áthelyezése és kiutasítása: ideje többet tenni, hogy az eredmények kevésbé maradjanak el a kitűzött céloktól” című, 24/2019. sz. számvevőszéki különjelentés.

² Európai migrációs stratégia, COM(2015) 240 final, 9. oldal.

³ Lásd például: Draft articles on the expulsion of aliens, amelyet a Nemzetközi Jogi Bizottság 2014-ben, a 66. ülésén fogadott el.

⁴ A Tanács 13 409/99. sz. dokumentuma, 1999. november. 25.

⁵ A Cotonouban 2000. június 23-án aláírt, az egyrészről az afrikai, karibi és csendes-óceáni államok, másrészről az Európai Közösség és tagállamai közötti partnerségi megállapodás
(a Cotonoui Megállapodás) 13. cikke (5) bekezdése c) pontjának i. alpontja.

⁶ Az Európai Tanács 2015. június 25–26-i következtetései, EUCO 22/15, 5. bekezdés, g) pont.

⁷ A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak, „A visszatérésre vonatkozó uniós cselekvési terv”, COM(2015) 453 final.

⁸ A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak, „Az európai uniós visszatérési politika hatékonyságának fokozása – megújított cselekvési terv”, COM(2017) 200 final.

⁹ EU Readmission Agreements, Facilitating the return of irregular migrants, az Európai Parlament Kutatószolgálatának rövid tájékoztatója, 2015. április, EPRS_BRI(2015)554212_EN.

¹⁰ Lásd: Joint Way Forward on migration issues between Afghanistan and the EU.

¹¹ Amszterdami szerződés az Európai Unióról szóló szerződés, az Európai Közösségeket létrehozó szerződések és egyes kapcsolódó okmányok módosításáról, 63. cikk.

¹² Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ), 4. cikk.

¹³ A Számvevőszék 24/2019. sz. különjelentése: „Migránsok menedékjoga, áthelyezése és kiutasítása:ideje többet tenni, hogy az eredmények kevésbé maradjanak el a kitűzött céloktól”.

¹⁴ Az Irakra vonatkozó uniós stratégia elemeiről, JOIN(2018) 1 final, Brüsszel, 2018.1.8.

¹⁵ India és az Európai Unió és tagállamainak együttes nyilatkozata egy közös migrációs és mobilitási program létrehozásáról, Brüsszel, 2016. március 29., (4) bekezdés x. pontja

¹⁶ Az Európai Parlament és a Tanács 2016. október 26-i (EU) 2016/1953 rendelete a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok visszaküldéséhez kiállított európai úti okmány létrehozásáról, valamint az 1994. november 30-i tanácsi ajánlás hatályon kívül helyezéséről.

¹⁷ Az uniós visszafogadási megállapodások értékelése, COM(2011) 76 final, 2011. február 23.

¹⁸ COM(2011) 76 final, 4., 5. és 8. ajánlás.

¹⁹ A Bizottság válasza az Európai Parlament írásbeli kérdésére,
hiv.: E-002442/2020(ASW), 2020. augusztus 18.

²⁰ Lásd például: An „Informal’ Turn in EU’s Migrant Returns Policy towards Sub-Saharan Africa című cikk (migrationpolicy.org), és az Európai Parlament Kutatószolgálatának European Implementation Assessment on the Return Directive 2008/115/EC című tanulmánya, PE 642.840 – 2020. június, 11. o.

²¹ A menekültügyi és migrációs magas szintű munkacsoport 2016. február 23-i ülése (6451/16. sz. tanácsi dokumentum) és 2016. április 22-i ülése (8529/16. sz. tanácsi dokumentum).

²² EU Cooperation with third countries in the field of migration, tanulmány, Uniós Belső Politikák Főigazgatósága, Európai Parlament, 2015, 89. o.

²³ The Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument, tájékoztató, Európai Bizottság, 2020. június, ISBN 978-92-76-19025–7 –
doi: 10.2761/5991 KV-02-20-381-EN-N.

²⁴ Az Unióval vízumkönnyítési megállapodást kötött országok teljes listája elérhető a Bizottság honlapján.

²⁵ Lásd még: „A visszatérésre vonatkozó uniós cselekvési terv”, COM(2015) 453 final, 14. o.

²⁶ Az Európai Parlament és a Tanács 2009. július 13-i 810/2009/EK rendelete a Közösségi Vízumkódex létrehozásáról (vízumkódex).

²⁷ Hatásvizsgálat, SWD(2018) 77 final, 23. o.

²⁸ Az Európai Parlament és a Tanács 2019. június 20-i (EU) 2019/1155 rendelete a Közösségi Vízumkódex (vízumkódex) létrehozásáról szóló 810/2009/EK rendelet módosításáról.

²⁹ 2018-ban megvizsgáltuk a szükséghelyzeti alapot és közzétettük „Az Európai Uniós Szükséghelyzeti Alap Afrikáért kellően rugalmas, de nem elég célirányos eszköz” című, 32/2018. sz. különjelentést.

³⁰ Javaslat: Az Európai Parlament és a Tanács rendelete a Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszköz létrehozásáról, COM(2018) 460 final, 2018.6.14.

³¹ COM(2018) 460 final, (30) preambulumbekezdés.

³² A Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszköz jogalkotási menetrendje, 2020. szeptember 20.

³³ Az Európai Parlament és a Tanács 2021. június 9-i (EU) 2021/947 rendelete a Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszköz (Globális Európa) létrehozásáról

³⁴ Az Európai Parlament Kutatószolgálatának tanulmánya: European Implementation Assessment on the Return Directive 2008/115/EC, PE 642.840, 2020. június, 166–167. o.

³⁵ EU–Japán gazdasági partnerségi megállapodás (hatálybalépés: 2019. február 1.), 8-C. melléklet, 7. cikk.

³⁶ Key facts on the 2019 Biennial Report on the Generalised Scheme of Preferences, European Commission, 2020. február.

³⁷ Lásd: Az Európai Parlament és a Tanács 2012. október 25-i 978/2012/EU rendelete az általános tarifális preferenciák rendszerének alkalmazásáról és a 732/2008/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről, VIII. melléklet.

³⁸ A Bizottság közleménye az európai migrációs stratégia keretében harmadik országokkal kialakítandó új partnerségi keret létrehozásáról, COM(2016) 385 final.

³⁹ A Bizottság közleménye az európai migrációs stratégia végrehajtásáról, (COM(2017) 558 final).

⁴⁰ A projektleírások elérhetők a mobilitypartnershipfacility.eu internetcímen.

⁴¹ A “Match” elnevezésű projekt.

⁴² A „Towards a Holistic Approach to Labour Migration Governance and Labour Mobility in North Africa” elnevezésű projekt.

⁴³ Az európai életmód előmozdításával foglalkozó biztosi csoport, Principles and key workstreams, 2019. december 6. (nyilvánosan nem hozzáférhető).

⁴⁴ Link between return/readmission and visa policies, 9097/1/17 REV 1, Brüsszel, 2017. május 19. (nyilvánosan nem hozzáférhető).

⁴⁵ Proposal for a coordination mechanism to activate different policies to improve the cooperation of third countries on the return/readmission of their nationals, 8954/1/20 REV 1, Brüsszel, 2020. június 25., (nyilvánosan nem hozzáférhető).

⁴⁶ COM(2020) 609 final.

⁴⁷ COM(2020) 610 final.

⁴⁸ Lásd: COM(2018) 631, Pénzügyi kimutatás, 3.2.3.1. pont, első táblázat a COM(2015) 671, Pénzügyi kimutatás, 3.2.3.1. pont, Ideiglenes alkalmazottak (AD besorolási fokozatok).

⁴⁹ Az Eurint program értékelése, PBLQ, 2018. december, 2–3. o. (nyilvánosan nem hozzáférhető).

⁵⁰ Az EURLO-program értékelő jelentése, BearingPoint, 2018. november, 6–7. oldal (nyilvánosan nem hozzáférhető).

⁵¹ ERRIN-eredménytábla, 2020. június (nyilvánosan nem hozzáférhető).

⁵² (EU) 2016/1624 rendelet és (EU) 2019/1896 rendelet; az utóbbi növelte a Frontex szerepét a visszaküldési műveletekben, a visszaküldés előtti és utáni fázisban egyaránt.

⁵³ A Frontex éves értékelő jelentései a visszaküldés terén megvalósított rugalmas operatív tevékenységekről (nyilvánosan nem hozzáférhető).

⁵⁴ A charterműveletekhez nyújtott támogatásra és azok költséghatékonysági gondjaira vonatkozó további információkért lásd: a „Migránsok menedékjoga, áthelyezése és kiutasítása: ideje többet tenni, hogy az eredmények kevésbé maradjanak el a kitűzött céloktól” című, 24/2019. sz. számvevőszéki különjelentés.

⁵⁵ A harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló 2008/115/EK irányelv, (10) preambulumbekezdés.

⁵⁶ A Bizottság jelentése: „A 2019-es pénzügyi évre vonatkozó éves irányítási és teljesítményjelentés az uniós költségvetésről”, COM(2020) 265 final, 32. és 155. o.

⁵⁷ Returns to Afghanistan, Joint IOM-UNHCR Summary Report 2018, Kabul, 2019. május, 4. o.

⁵⁸ EUTF-Factsheet 2020-Libya, rövid változat_V.17.

⁵⁹ A módszertan részletes leírásáért lásd: IOM Biannual Reintegration Report #2, 2019. november, 32–37. o.

⁶⁰ IOM Biannual Reintegration Report #2, 2019. november, 30. o.

⁶¹ Elérhető itt: migrationjointinitiative.org.

⁶² Az Európai Parlament és a Tanács 2020. június 18-i (EU) 2020/851 rendelete a migrációra és a nemzetközi védelemre vonatkozó közösségi statisztikákról szóló 862/2007/EK rendelet módosításáról.

⁶³ 862/2007/EK rendelet, 7. cikk.

⁶⁴ Például itt: COM(2018) 634 final, 2. oldal.

⁶⁵ Lásd például: Eurostat, Statistics explained – Enforcement of immigration legislation statistics, 2019. július 11., Non-EU citizens ordered to leave the EU című bekezdés.

⁶⁶ A Frontex a hiányosságokról a Risk Analysis for 2019 5.7. és 6.3. szakaszában nyújt tájékoztatást.

⁶⁷ Lásd: Frontex: Risk Analysis for 2019, 25. o. és Risk Analysis for 2020, 32. o.

⁶⁸ A vízumkódexről szóló rendelet, 25a. cikk (2) bekezdés.

⁶⁹ A Frontex ezeket az adatokat 2020-ban kezdte el havi rendszerességgel gyűjteni
a tagállamoktól.

⁷⁰ A Bizottság jelentése a Tanácsnak – A harmadik országok által a visszafogadás terén folytatott együttműködés 2019. évi értékelése, COM(2021) 55 final (nyilvánosan nem hozzáférhető).

⁷¹ A vízumkódexről szóló rendelet, 25a. cikk (5) bekezdés és 25a. cikk (8) bekezdés.

Időrendi áttekintés

https://www.eca.europa.eu/hu/Pages/DocItem.aspx?did=59347

Ellenőrző csoport

Ellenőrzéseinek eredményeit a Számvevőszék különjelentésekben mutatja be, amelyek egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákkal és programokkal, illetve az irányítással kapcsolatos kérdésekkel foglalkoznak. Hogy ellenőrzési munkája maximális hatást érjen el, témái megválasztásakor és feladatai megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a külső fellépések, biztonságpolitika és jogérvényesülés kiadási területeiért felelős, Bettina Jakobsen számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara végezte. Az ellenőrzést Leo Brincat számvevőszéki tag vezette Romuald Kayibanda kabinetfőnök és Annette Farrugia kabinetattasé, valamint Sabine Hiernaux-Fritsch ügyvezető, Karel Meixner feladatfelelős, valamint Jiri Lang és Piotr Zych számvevők támogatásával. Nyelvi támogatás: Mark Smith.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-6478-5	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/971	QJ-AB-21-017-HU-N
HTML	ISBN 978-92-847-6451-8	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/311076	QJ-AB-21-017-HU-Q

SZERZŐI JOGOK

© Európai Unió, 2021.

Az Európai Számvevőszék dokumentumainak felhasználását a nyíltadat-politikáról és a dokumentumok további felhasználásáról szóló 6–2019. sz. számvevőszéki határozat szabályozza.

Ellenkező rendelkezés (pl. az egyedi szerzői jogi nyilatkozatokban foglaltak) hiányában az Európai Unió tulajdonában lévő számvevőszéki tartalmak a Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licenc alá tartoznak. Ennek értelmében a további felhasználás a forrás és a változtatások megfelelő feltüntetésével megengedett. A dokumentumok további felhasználásakor azok eredeti értelme és mondanivalója nem torzulhat. A Számvevőszék nem vonható felelősségre a továbbfelhasználás esetleges következményeiért.

Ha az adott tartalomban azonosítható magánszemélyek is érintettek (például ha egy kép a Számvevőszék munkatársait ábrázolja) vagy harmadik fél is szerepel a források között, adott esetben további szerzői jogokat is figyelembe kell venni. Amennyiben engedély kiadására kerül sor, az érvényteleníti a fenti általános érvényű engedélyt, és annak egyértelműen tartalmaznia kell a felhasználással kapcsolatos esetleges korlátozásokat.

Az olyan tartalmak felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek nem az Európai Unió tulajdonát képezik, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

Az iparjogvédelem alatt álló szoftverek és dokumentumok – pl. szabadalmak, márkajelzések, bejegyzett formatervezési minták, logók és nevek – nem tartoznak a Számvevőszék továbbfelhasználási politikájának hatókörébe, így azok engedélyét a felhasználó nem kapja meg.

Az Európai Uniónak az europa.eu címtartomány alatt található intézményi weboldalai külső oldalakra mutató hivatkozásokat is tartalmaznak. Ezek nem tartoznak a Számvevőszék hatáskörébe, ezért ajánlott elolvasni az ott közzétett adatvédelmi és szerzői jogi rendelkezéseket.

Az Európai Számvevőszék logójának használata

Az Európai Számvevőszék logója kizárólag a Számvevőszék előzetes hozzájárulásával használható fel.

KAPCSOLATBA SZERETNE LÉPNI AZ EU-VAL?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: (+32 2) 29-99-696, vagy
• e-mailen: https://europa.eu/european-union/contact_hu

INFORMÁCIÓKAT KERES AZ EU-RÓL?

Online
Az EUROPA portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: https://europa.eu/european-union/index_hu

Uniós kiadványok
A következő címen uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: https://op.europa.eu/hu/publications. Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: https://europa.eu/european-union/contact_hu).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp/hu) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.