Spolupráce EU se třetími zeměmi v oblasti zpětného přebírání osob: příslušná opatření přinesla omezené výsledky

Shrnutí

I

Účinná a řádně řízená politika navracení je nedílnou součástí komplexní migrační politiky. Neúčinnost systému EU pro navracení působí jako motivační faktor nelegální migrace. Jak jsme uvedli ve zvláštní zprávě 24/2019, jedním z důvodů nízké míry navracení nelegálních migrantů je obtížnost spolupráce se zeměmi původu migrantů. Vzhledem k důležitosti tohoto tématu jsme se rozhodli jej dále prozkoumat, přičemž naším záměrem bylo konstruktivním způsobem přispět k pokračujícímu úsilí a diskusi v rámci EU.

II

V tomto auditu jsme posuzovali, zda EU účinně posiluje spolupráci se třetími zeměmi v oblasti zpětného přebírání osob. Při hledání odpovědi na tuto hlavní auditní otázku jsme analyzovali, zda EU pokročila v uzavírání příslušných dohod o zpětném přebírání osob nebo podobných ujednání se třetími zeměmi a zda opatření EU usnadnila třetím zemím účinné plnění jejich povinností zpětného přebírání. Zaměřili jsme se na 10 zemí s nejvyšším absolutním počtem nenavrácených nelegálních migrantů během období 2014–2018. Dospěli jsme k závěru, že opatření EU na posílení spolupráce se třetími zeměmi v oblasti zpětného přebírání osob byla vhodně koncipovaná, přinesla však jen omezené výsledky.

III

Během období 2015–2020 dosáhla EU omezeného pokroku při sjednávání dohod o zpětném přebírání osob. Dlouhodobé problémy (zejména doložka o „státních příslušnících třetích zemí“) tvoří nadále jedno z hlavních úskalí jednání. Větší úspěch Komise zaznamenala při sjednávání právně nezávazných ujednání o zpětném přebírání osob, jejichž obsah je pružnější. Zásadním předpokladem úspěšného jednání o zpětném přebírání osob je politická vůle třetích zemí.

IV

Zjistili jsme, že ne zcela uspokojivé výsledky jednání se třetími zeměmi jsou zapříčiněny nedostatečným využíváním synergií s členskými státy a napříč politikami. Na úrovni EU bylo dosaženo omezeného pokroku při vytváření strukturálních pobídek, jejichž účelem je přimět třetí země k plnění povinností v oblasti zpětného přebírání. Největšího pokroku bylo dosaženo v oblasti vízové politiky, kde revidovaný vízový kodex poskytl EU mechanismus a nástroje pro pravidelné hodnocení spolupráce v oblasti zpětného přebírání osob se třetími zeměmi a vytváření pobídek k této spolupráci.

V

Zjistili jsme, že obsah uzavřených dohod a ujednání EU o zpětném přebírání osob řeší většinu společných překážek, které brání usnadnění zpětného přebírání osob. V této souvislosti vytvořily smíšené readmisní výbory nebo mezivýborové pracovní skupiny fóra určená k pravidelnému hodnocení spolupráce v této oblasti. Skutečnost, že se některé otázky na jednání těchto fór stále vrací, však ukazuje, že je jejich účinnost omezená.

VI

Sítím EU v oblasti navracení osob se úspěšně daří slučovat vnitrostátní zdroje a zúčastněné země dosažené výsledky oceňují. Agentura Frontex s tím, jak postupně rozšiřuje svůj mandát, také pozvolna přebírá činnosti sítí. Kromě toho také zvyšuje podporu členských států v oblasti přednávratových činností a návratových operací. Zjistili jsme, že problémy, s nimiž se členské státy potýkaly, když se snažily zjistit místa výskytu nelegálních migrantů, bránit jim ve skrývání a zajistit jejich účast na pohovorech, jsou hlavní příčinou neefektivnosti identifikačních misí prováděných za podpory agentury Frontex.

VII

Prověřili jsme šest projektů budování kapacit a 14 projektů opětovného začlenění financovaných Komisí. Dospěli jsme k závěru, že projekty jsou vhodně koncipované a většinou plní plánované výstupy. Jsme přesvědčeni, že zejména rozvoj systémů elektronické správy případů v oblasti zpětného přebírání osob se třetími zeměmi má potenciál zlepšit spolupráci v oblasti zpětného přebírání osob na strukturální úrovni.

VIII

V údajích EU o navracení osob jsme zjistili nedostatky týkající se jejich úplnosti a srovnatelnosti mezi členskými státy. V posledních letech předkládá Komise legislativní návrhy, které se na většinu těchto základních nedostatků zaměřují. Mnohé z navrhovaných změn však dosud nebyly přijaty nebo ještě plně nevstoupily v platnost. Kromě toho stále chybí údaje o rychlosti postupů zpětného přebírání osob a o udržitelnosti opětovného začlenění vracejících se migrantů.

IX

Od revize vízového kodexu z roku 2019 má Komise povinnost pravidelně a pomocí spolehlivých údajů provádět posouzení spolupráce třetích zemí v oblasti zpětného přebírání osob. Tato pravidelná posouzení mohou zlepšit sběr a sdílení údajů EU a usnadnit politická rozhodnutí založená na důkazech v rámci spolupráce v oblasti zpětného přebírání osob. Posouzení celkového dopadu opatření EU na zlepšení spolupráce se třetími zeměmi v oblasti zpětného přebírání osob nám znemožnila absence rovnocenného procesu sběru údajů o spolupráci v oblasti zpětného přebírání osob v minulosti a nedostatky v údajích o navracení.

X

Na základě výsledků našeho auditu Komisi doporučujeme, aby:

• usilovala o pružnější přístup při sjednávání dohod o zpětném přebírání osob,
• vytvářela synergie s členskými státy s cílem usnadnit jednání o zpětném přebírání osob,
• posílila pobídky pro třetí země ke spolupráci při zpětném přebírání osob,
• zlepšila sběr údajů o udržitelnosti zpětného přebírání osob a jejich opětovné integraci.
  

Úvod

Navracení a zpětné přebírání osob

01

Účinná a řádně řízená politika navracení je nedílnou součástí komplexní migrační politiky. Ve zvláštní zprávě 24/2019¹ jsme popsali několik důvodů nízkého počtu navrácených nelegálních migrantů (viz příloha I). Jedním z těchto důvodů je obtížná spolupráce se zeměmi původu těchto migrantů.

02

Neúčinnost systému EU pro navracení působí jako motivační faktor nelegální migrace². Od roku 2008 obdrží příkaz opustit EU ročně v průměru přibližně 500 000 cizinců, kteří do EU vstoupili nebo v ní pobývají neoprávněně. Pouze jedna třetina z nich se však skutečně vrátila do některé třetí země (29 % v roce 2019). Tato „účinná míra navracení“ klesá u návratů do zemí mimo evropský kontinent pod 20 % (viz obrázek 1). Skutečné návraty jsou rozděleny víceméně rovnoměrně mezi dobrovolné a nucené návraty.

03

Používání a interpretace účinné míry navracení vyžaduje opatrnost. Podkladové údaje nejsou vždy přesné a neumožňují plné srovnání členských států EU (viz body 108–110). Nízká míra navracení osob navíc nemusí být nutně způsobena jen problémy ve spolupráci se třetími zeměmi, ale také vnitřními výzvami, jako jsou nedostatky v právních předpisech o azylu a navracení a v systémech, postupech a kapacitách členských států (viz bod 115, příloha I a zvláštní zpráva č. 24/2019). Závěry o kvalitě spolupráce třetí země v oblasti zpětného přebírání osob by se proto neměly opírat pouze o míru navracení.

04

Legislativa týkající se navracení osob je součástí acquis EU, jež se týká jak řízení nelegální imigrace, tak fungování schengenského prostoru. Postup navracení většinou provádí vnitrostátní orgány. V jednotlivých fázích procesu navracení je však při zpětném přijímání nelegálních migrantů nutná spolupráce se třetími zeměmi, zejména u migrantů bez platných cestovních dokladů (viz obrázek 2). Během procesu navracení může členským státům poskytovat podporu Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex).

05

Povinnost státu přebírat zpět své vlastní státní příslušníky se podle mezinárodního obyčejového práva předpokládá³. Za účelem posílení této povinnosti zavádí EU od 90. let minulého století do dohod se třetími zeměmi doložku o migraci. V roce 1999 se Rada rozhodla zahrnout standardní doložku o zpětném přebírání do všech evropských dohod o přidružení a spolupráci se třetími zeměmi⁴ (viz rámeček 1). Tato doložka byla rovněž zahrnuta do dohody z Cotonou⁵.

06

V roce 2015 Evropská rada vyzvala Komisi, aby „zavedla specializovaný evropský návratový program“⁶. V reakci na to Komise formulovala akční plán EU v oblasti navracení⁷. Plán definoval okamžitá a střednědobá opatření pro zefektivnění systému navracení EU. V roce 2017 přijala Komise obnovený akční plán⁸ obsahující další akce, které mají být provedeny společně se stávajícím akčním plánem.

Dohody a ujednání o zpětném přebírání osob

07

Země mohou uzavřít dohody o zpětném přebírání za účelem usnadnění praktického provádění svých povinností v oblasti zpětného přebírání. Mezi zeměmi však může probíhat fungující spolupráce v oblasti zpětného přebírání i bez konkrétní dohody o zpětném přebírání osob. Dohoda o zpětném přebírání osob naproti tomu nezaručuje vždy bezproblémovou spolupráci.

08

Dohody EU o zpětném přebírání osob jsou uzavírány i mezi EU a třetími zeměmi. Fungují souběžně, ale mají přednost před dvoustrannými dohodami o zpětném přebírání osob uzavřenými jednotlivými členskými státy EU⁹. EU uzavřela 18 právně závazných dohod EU o zpětném přebírání. Rada svěřila Komisi mandát k zahájení jednání s dalšími šesti zeměmi (viz obrázek 3).

09

Třetí země nemusejí projevovat ochotu o dohodách o zpětném přebírání osob jednat, zejména s ohledem na vlastní vnitropolitický vývoj (takové dohody mohou v některých zemích vyvolat odpor veřejnosti). Od roku 2016 se proto Komise zaměřila na přípravu praktických ujednání o spolupráci se třetími zeměmi a vyjednala šest právně nezávazných ujednání o navracení a zpětném přebírání osob (viz obrázek 3). Obsah těchto praktických ujednání, s výjimkou ujednání s Afghánistánem¹⁰, je důvěrný.

Správa

10

Když v roce 1999 vstoupila v platnost Amsterodamská smlouva, byly EU svěřeny pravomoci v oblasti víz, azylu a přistěhovalectví, včetně pravomoci uzavírat dohody o zpětném přebírání osob¹¹. Jedná se o sdílenou pravomoc mezi EU a členskými státy („sdílená pravomoc“)¹².

11

Dohody EU o zpětném přebírání osob jsou sjednávány se třetí zemí na základě mandátu k vyjednávání, který Rada uděluje Komisi. Za vyjednávání Dohod EU o zpětném přebírání osob a zlepšování spolupráce se třetími zeměmi v oblasti zpětného přebírání je odpovědná Komise (jako hlavní orgán) spolu s Evropskou službou pro vnější činnost (ESVČ). Dohody o zpětném přebírání osob jsou přijímány rozhodnutím Rady poté, co Evropský parlament vyslovil s dohodou souhlas.

12

V případě právně nezávazných ujednání o zpětném přebírání osob je postup jednodušší. Před zahájením jednání si Komise vyžádá povolení Rady a Rada musí výsledek potvrdit. Souhlas Evropského parlamentu se však nevyžaduje.

13

Jakmile vstoupí dohoda EU o zpětném přebírání osob v platnost, zajišťuje její sledování smíšený readmisní výbor. Smíšený readmisní výbor je tvořen odborníky a zástupci členských států EU a třetí země a jeho spolupředsedy jsou Komise a dotčená třetí země. V případě ujednání o zpětném přebírání osob je sledováním pověřena smíšená pracovní skupina.

Rozsah a koncepce auditu

14

Jak jsme uvedli ve zvláštní zprávě 24/2019, jedním z důvodů nízké míry navracení nelegálních migrantů je obtížnost spolupráce se zeměmi původu migrantů. Vzhledem k důležitosti tohoto tématu jsme se rozhodli jej podrobněji prozkoumat. Očekáváme, že naše zpráva přispěje k probíhajícímu úsilí EU a k rozpravě o novém paktu Komise o migraci a azylu, který byl představen v září 2020.

15

Cílem tohoto auditu bylo zjistit, zda EU účinně posiluje spolupráci se třetími zeměmi v oblasti zpětného přebírání osob. Při hledání odpovědi na tuto hlavní auditní otázku jsme si položili dvě dílčí otázky.

1. Pokročila EU v uzavírání příslušných dohod o zpětném přebírání osob nebo podobných ujednání se třetími zeměmi?
2. Usnadnila opatření EU třetím zemím účinné plnění jejich povinností zpětného přebírání

16

Audit se zaměřoval na období od roku 2015, kdy Komise zahájila akční plán v oblasti navracení, do poloviny roku 2020.

17

Jako kritérium pro sestavení seznamu 10 třetích zemí, jejichž posouzení se bude audit věnovat, jsme použili průměrný počet všech nenavrácených nelegálních migrantů (viz obrázek 4). Státních příslušníků těchto 10 zemí (kromě Sýrie) se týkalo 38 % všech příkazů k navrácení vydaných v období 2014–2018 a tito státní příslušníci tvořili 46 % všech nenavrácených nelegálních migrantů z EU. Vyloučili jsme z našeho auditu Sýrii, protože v květnu 2011 pozastavila EU veškerou dvoustrannou spolupráci se syrskými úřady.

18

Hlavními kontrolovanými subjekty byly Komise, ESVČ a agentura Frontex. Rovněž jsme konzultovali zástupce sítí integrovaného systému řízení návratů (viz bod 80), sekretariátu Rady a orgánů z Německa, Francie a Španělska. Vybrali jsme tyto tři členské státy s ohledem na jejich význam z hlediska migračního tlaku a navracení (počet žádostí o azyl a rozhodnutí o navrácení) a na to, že náš předchozí audit v této oblasti se věnoval situaci v Itálii a v Řecku.

19

Kvůli omezením v souvislosti s pandemií COVID-19 jsme nemohli uskutečnit plánované návštěvy ve třetích zemích. Museli jsme si tedy do značné míry vystačit s kontrolami dostupných dokladů a s rozhovory se zúčastněnými stranami v EU. Obrátili jsme se však na velvyslanectví tří třetích zemí, abychom získali jejich názory na spolupráci s EU v oblasti navracení. Dále jsme konzultovali zúčastněné strany z Evropského parlamentu, Mezinárodní organizace pro migraci (IOM) a Evropské rady pro uprchlíky a exulanty.

20

Účinné navracení nelegálních migrantů vyžaduje, aby politika EU v oblasti navracení měla účinný „vnitřní rozměr“, a to identifikaci a zjišťování místa výskytu nelegálních migrantů, hlášení neúspěšných žadatelů o azyl a provádění rozhodnutí o navrácení členskými státy. Jelikož jsme se už touto vnitřní dimenzí politiky EU v oblasti navracení¹³ zabývali, soustředili jsme se v tomto auditu pouze na spolupráci se třetími zeměmi v oblasti zpětného přebírání.

21

Nezabývali jsme se podstatou jednotlivých rozhodnutí o navrácení. Rozhodnutí o navrácení vydávají vnitrostátní orgány, které spadají do výlučné odpovědnosti členských států. Vnitrostátní orgány jsou rovněž odpovědné za provádění návratových operací (potenciálně podporovaných agenturou Frontex). Rozhodnutí o navrácení podléhají správním a právním opravným prostředkům stanoveným evropskými a vnitrostátními právními předpisy. Pokud je podáno odvolání, vnitrostátní orgány nebo soudy posoudí každý případ na základě jeho skutkové podstaty, včetně toho, zda je pro migranta bezpečné, aby se vrátil do třetí země.

22

Audit se nezabýval dvoustrannými dohodami a ujednáními o zpětném přebírání osob, memorandy o porozumění ani jinými formami dvoustranné spolupráce mezi členskými státy a třetími zeměmi. Ty zůstávají výlučně v pravomoci členských států a Komise k nim nemá přístup.

Zjištění

Výsledky jednání se třetími zeměmi nebyly zcela uspokojivé v důsledku nedostatečného využívání synergií s členskými státy a napříč politikami.

23

V této části jsme zkoumali, zda Komise a ESVČ:

1. zahájily jednání o zpětném přebírání s 10 třetími zeměmi s největším počtem nenavrácených nelegálních migrantů;
2. vedly jednání účinně;
3. vyvinuly nástroje pro vytváření pobídek k plnění povinností v oblasti zpětného přebírání.

Komise a ESVČ se zapojily do dialogu o zpětném přebírání osob se třetími zeměmi s největším počtem nenavrácených nelegálních migrantů

24

Největší počet nenavrácených nelegálních migrantů v období 2014–2018 (s výjimkou Sýrie) mělo v pořadí podle významu následujících deset třetích zemí: Afghánistán, Maroko, Pákistán, Irák, Alžírsko, Nigérie, Tunisko, Indie, Bangladéš a Guinea (viz bod 17 a obrázek 4). Rada a Komise formálně označily osm z těchto zemí za prioritu při vyjednávání o dohodě nebo ujednání EU o zpětném přebírání osob. Komise:

• obdržela od Rady mandát k jednání o dohodě EU o zpětném přebírání osob s Alžírskem (2002), Marokem (2003), Tuniskem (2014) a Nigérií (2016). Dohoda EU o zpětném přebírání osob s Pákistánem je uzavřena od roku 2010,
• zahájila jednání o právně nezávazných ujednáních s Afghánistánem (2016), Bangladéšem (2016) a Guineou (2017),
• se zapojila do dialogu o migraci s Irákem a Indií, i když je formálně neoznačila jako prioritní země pro jednání (viz rámeček 2).

25

Kromě migračních tlaků a počtu osob čekajících na návrat Komise při rozhodování, zda zahájit s určitou třetí zemí jednání o zpětném přebírání osob a zda v takových případech vyjednat dohodu EU o zpětném přebírání osob nebo právně nezávazné ujednání, správně zohledňuje i další faktory. K těmto faktorům patří:

1. potenciál vyjednat dohodu o zjednodušení vízového režimu. Tyto dohody mohou být pro třetí země pobídkou k uzavření dohody EU o zpětném přebírání osob (viz bod 50);
2. politická vůle. Některé třetí země by mohly upřednostňovat sjednání dohody EU o zpětném přebírání osob před sjednáváním samostatných dohod s jednotlivými členskými státy. Naproti tomu pro jiné třetí země mohou být politicky přijatelnější právně nezávazná ujednání;
3. naléhavost. V roce 2015 vzrostl počet zjištěných nelegálních překročení hranic do EU na 1,8 milionu z 0,3 milionu v roce 2014. Obrázek 5 ukazuje změny týkající se zemí, které jsou předmětem našeho auditu. V případech, kdy spolupráce s danou zemí původu vyžadovala naléhavé zlepšení, ale kdy se uzavření dohody s EU o zpětném přebírání osob v krátkodobém výhledu nezdálo proveditelné, Komise usilovala o podpis dohody o méně formálních (právně nezávazných) opatřeních;
4. načasování. Komise nemusela mít možnost zahájit jednání nebo pokračovat v jednáních z důvodu politických faktorů ve třetí zemi nebo politických faktorů týkajících se této země. Stejně tak může Komise zahájit tato jednání, jakmile se naskytne příležitost (např. příznivé politické klima), i když to v daném okamžiku migrační toky nevyžadují.

Komise a ESVČ dosáhly omezeného pokroku při uzavírání dohod o zpětném přebírání osob, byly však úspěšnější při vyjednávání právně nezávazných ujednání

26

Přezkoumali jsme jednání o dohodách/ujednáních EU o zpětném přebírání osob se zeměmi, které jsou předmětem našeho auditu, se zaměřením na období po roce 2015. Právně závazné a nezávazné dohody jsme s ohledem na významné rozdíly v procesu vyjednávání posuzovali samostatně. Časová osa postupu je znázorněna na obrázku 6.

Dohody EU o zpětném přebírání osob

27

Základním předpokladem úspěšného jednání o zpětném přebírání osob je politická vůle třetích zemí. Přednost, kterou dává Alžírsko dvoustranné spolupráci s členskými státy při navracení a zpětném přebírání a samostatnému řízení migrace bez podpory EU, vysvětluje, proč nebyla jednání oficiálně nikdy zahájena. Skutečnost, že dialog na vysoké úrovni mezi EU a Marokem byl pozastaven v prosinci 2015 kvůli problémům s těmito jednáními nesouvisejícím, měla rovněž za následek, že byla v letech 2015 až 2019 pozastavena i jednání o dohodě EU o zpětném přebírání osob. Z potřeby politické podpory na vysoké úrovni také plyne nebezpečí, že jednání budou během volebních období pozastavena.

28

Jednání o dohodě EU o zpětném přebírání osob probíhají ve formálních kolech. Dlouhá zpoždění mezi získáním mandátu a skutečným zahájením jednání (Maroko, Pákistán, Tunisko) i mezi jednotlivými jednacími koly jsou odrazem toho, že orgány třetích zemí postrádají vůli pokračovat v jednáních. To může vyplývat z vnitrostátních politických faktorů, které nelze jednoduše vyřešit, ale také z nedostatečných pobídek EU na podporu jednání (viz body 47–72). Nalezli jsme důkazy v případech, kdy Komise a ESVČ poskytovaly politickou podporu pro obnovení pozastavených jednání. Vnitrostátní zúčastněné strany, s nimiž jsme hovořili, se však domnívaly, že je třeba posílit účast Komise a ESVČ na politickém životě třetích zemí, včetně politického uznání a návštěv na vysoké úrovni, která bude těsněji sladěna s členskými státy.

29

Komise se při vyjednávání dohody EU o zpětném přebírání osob řídí směrnicemi pro jednání vydanými Radou na základě návrhu Komise. Obsah těchto směrnic byl více méně podobný pro všechny dohody EU o zpětném přebírání osob. Dva prvky obsažené ve směrnicích bývají během jednání zvláště kontroverzní: doložka o „státních příslušnících třetích zemí“ (viz rámeček 3) a použití evropských cestovních dokladů pro návrat¹⁶.

30

Jediné hodnocení dohod EU o zpětném přebírání osob, které Komise provedla, bylo v roce 2011¹⁷. Hodnocení dospělo k závěru, že hlavním důvodem nepřiměřených průtahů při vyjednávání dohod EU o zpětném přebírání osob je „nedostatek pobídek a určitá nepružnost členských států v některých (technických) záležitostech“ (zejména doložka o státních příslušnících třetích zemí). Komise vydala doporučení¹⁸, aby před tím, než bude doložka o státních příslušnících třetích zemí nebo další postupy, které se v praxi příliš nepoužívají, začleněna do směrnic pro vyjednávání, byla u každé země důkladně posouzena jejich konkrétní potřeba. U zemí zahrnutých do našeho auditu však toto doporučení nebylo provedeno.

31

Všechny třetí země, s nimiž probíhají jednání o dohodě EU o zpětném přebírání osob, které jsou zahrnuty do našeho auditu, se od počátku kategoricky staví proti doložce o státních příslušnících třetích zemí (přestože jsou obsaženy v některých jejich dvoustranných dohodách s členskými státy). Komise a ESVČ se proto rozhodly diskuse o této doložce spolu s dalšími kontroverzními otázkami, které nelze vyřešit na technické úrovni, odložit na konec jednání. Otázka doložky o státních příslušnících třetích zemí se však pravidelně vracela a ohrožovala jednání.

32

Podle zúčastněných stran, s nimiž jsme hovořili, může problémy v oblasti spolupráce s některými zeměmi účinně řešit na rozdíl od doložky o státních příslušnících třetích zemí možnost použít evropské cestovní doklady pro návrat (přehled těchto problémů je uveden v bodě 74). Většina třetích zemí však trvá na svém výsadním právu na opětovné vystavení dokladů svým občanům a staví se proti přijetí evropských cestovních dokladů pro návrat. Komisi se podařilo zahrnout evropské cestovní doklady pro návrat pouze do jedné ze sjednaných dohod v našem vzorku.

33

V jednáních o dohodách EU o zpětném přebírání osob s Alžírskem a Marokem za období 2015–2020 nedosáhla EU celkově žádného hmatatelného pokroku. Jednání o dohodě EU o zpětném přebírání osob s Tuniskem a Nigérií pokročila v technických otázkách, ale nejspornější body byly prozatím z jednání vyňaty. Délka vyjednávání v sobě také skrývá nebezpečí, že pokrok dosažený v jednom kole vyjednávání bude nutné potvrdit v dalším kole (např. kvůli změně protistrany nebo politické situace ve třetí zemi).

Ujednání o zpětném přebírání osob

34

Postup jednání o ujednáních o zpětném přebírání osob je mnohem pružnější než v případě dohod EU o zpětném přebírání osob. Komise nemá přísné směrnice pro jednání a neprobíhají žádná formální kola jednání. Důraz je kladen na rychlost jednání a hledání pragmatických řešení pro zlepšení spolupráce v oblasti zpětného přebírání.

35

Komise s podporou ESVČ úspěšně vyjednaly tři právně nezávazná ujednání o zpětném přebírání osob, které jsou předmětem našeho auditu (s Bangladéšem, Afghánistánem a Guineou). Mezi technické problémy, které byly předmětem složitých jednání, patřilo použití evropských cestovních dokladů pro návrat (ve všech třech případech) a vypravování charterových letů (ve dvou případech). Spory byly vyřešeny na politické úrovni prostřednictvím pozitivních pobídek, sladění s členskými státy (včetně smíšených misí na vysoké úrovni EU a členských států, viz bod 45) a v jednom případě prostřednictvím možnosti uplatnit vízová omezení.

36

Dohody EU o zpětném přebírání osob jsou standardizované veřejné dokumenty. Ujednání o zpětném přebírání osob jsou pružnější, mají však rovněž společné rysy. S výjimkou „Společného dalšího postupu“ uzavřeného s Afghánistánem jsou ujednání důvěrná, proto nemůžeme jejich jednotlivá znění zveřejňovat. Srovnání dohody EU o zpětném přebírání osob s Pákistánem a „Společného dalšího postupu“ však přináší užitečné poznatky (viz obrázek 7).

37

Ujednání o zpětném přebírání osob mají stejný cíl jako dohody EU o zpětném přebírání osob, tj. usnadnit spolupráci při navracení. K významným rozdílům mezi nimi patří, že:

1. neobsahují žádné odkazy na mezinárodní ochranu uprchlíků a lidská práva. Ze zemí, které jsou předmětem našeho auditu, měl odkazy rovnocenné odkazům v dohodě EU o zpětném přebírání osob pouze Společný další postup s Afghánistánem;
2. postrádají reciprocitu;
3. jsou uzpůsobené na míru každé zemi a jejich znění se vyhýbá určitým sporným otázkám (např. doložce o státních příslušnících třetích zemí);
4. neobsahují přílohy se seznamem dokladů pro zjištění státní příslušnosti;
5. jsou flexibilnější při hledání shody o společných cílech, případně mohou zahrnovat balíček podpory pro danou zemi v rámci ujednání. Ujednání s Afghánistánem zahrnovalo komplexní opatření podpory řešící potřeby navrátilců a hostitelských komunit v krátkodobém, střednědobém a dlouhodobém horizontu, včetně udržitelného opětovného začleňování navrácených osob a zlepšení pracovních příležitostí. Pomoc se zaměřovala i na vnitřně vysídlené osoby v Afghánistánu, navrátilce z Iráku a Pákistánu a jejich hostitelské komunity a její celková výše činila 219 milionů EUR¹⁹.

38

Organizace občanské společnosti a Evropský parlament kritizovaly opatření pro jejich nedostatečnou transparentnost a možný dopad na lidská práva navracených osob²⁰. Naproti tomu vnitrostátní zúčastněné strany, s nimiž jsme hovořili, obecně uvítaly, že Komise vypracovala právně nezávazná ujednání jako pragmatický nástroj pro zlepšení spolupráce při zpětném přebírání osob se třetími zeměmi, zejména v situacích, které vyžadovaly rychlé výsledky. Členské státy rovněž zkoumaly možnost podobných ujednání, pokud jednání o formálních dohodách o zpětném přebírání osob stagnovala. Formální mandát k vyjednávání však Komisi neumožňuje vzdát se jednání o formální dohodě EU o zpětném přebírání osob ve prospěch rychlejšího ujednání.

Při vytváření synergií s členskými státy a napříč politikami EU nebylo dosaženo dostatečného pokroku

39

V oblasti mezinárodních vztahů země obvykle vyjednávají dohody k oboustrannému prospěchu. Naproti tomu dohody o zpětném přebírání osob, i když jsou sepsány jako oboustranné, mohou třetí země považovat za dohody, které prospívají zejména EU. Tyto dohody (a nucené navracení) mohou být navíc v některých zemích zdrojem nepřátelství ze strany veřejnosti. To souvisí se skutečností, že remitence, které příslušníci diaspory (kam patří i nelegální migranti) zasílají svým rodinám zpět do vlasti, mohou poskytovat obživu celým komunitám, představovat klíčový zdroj cizí měny a daleko přesahovat oficiální rozvojovou pomoc. Tak tomu je v sedmi zemích v našem vzorku (obrázek 8). Tyto faktory mohou mít vliv na názory třetích zemí na dohody o zpětném přebírání osob a jejich vnímání těchto dohod a mohou také vysvětlovat potřebu EU vytvořit pobídky na podporu jednání o zpětném přebírání osob.

40

Evropská rada opakovaně vyzvala k vytvoření nezbytné finanční páky – za pomoci příslušných politik a nástrojů EU – a jejímu využívání za účelem dosažení měřitelných výsledků v oblasti předcházení nelegální migraci a navracení nelegálních migrantů. Komise rovněž vyzvala k přijetí dalších opatření k využití motivačních prvků s cílem urychlit zpětné přebírání osob (viz příloha II).

41

V následujících bodech budeme hodnotit pokrok, kterého Komise dosáhla při zvyšování svého vlivu na jednání o zpětném přebírání osob, a to:

• jednotným postupem a vytvářením synergií s členskými státy,
• vytvářením pobídek prostřednictvím politik v rámci své působnosti.

Jednotný postup a vytváření synergií s členskými státy

42

Při získávání mandátu/zmocnění od Rady k zahájení jednání o dohodě/ujednání EU o zpětném přebírání osob se Komise nesnažila současně dosáhnout dohody s členskými státy v Radě ohledně možných pobídek a nástrojů na podporu jednání, ani blíže nespecifikovala „na míru uzpůsobený balíček podpory“ při zahájení jednání se třetími zeměmi. Některé třetí země se zdráhaly zapojit do jednání, protože nespatřovaly v provádění dohody EU o zpětném přebírání osob oproti dvoustranné spolupráci s členskými státy jednoznačnou přidanou hodnotu. To byl případ zejména severoafrických zemí, které využívají výhod plynoucích z velkorysých dvoustranných dohod s některými členskými státy.

43

V roce 2016 Komise a ESVČ připravily společné neoficiální dokumenty o posílení spolupráce v oblasti migrace, mobility a zpětného přebírání pro 16 klíčových zemí původu a/nebo tranzitu. Tyto dokumenty nastiňovaly případné dílčí složky balíčku EU s pozitivními i negativními pobídkami na podporu jednání. Členské státy byly vyzvány, aby přispěly do diskuse, avšak z rozpravy²¹ o těchto balíčcích nevyplynul žádný závěr. Od té doby žádné podobné diskuse neproběhly.

44

Kromě konzultací v rámci pracovních skupin Rady Komise klíčové členské státy do úsilí o usnadňování jednání se třetími zeměmi (o dvoustranných vztazích se třetími zeměmi a/nebo o dopadu migračních toků) systematicky nezapojovala. V důsledku toho nemohla Komise v rámci diskusí účinně využívat politické váhy členských států nebo politik, které vyžadují jejich aktivní účast (jako je zjednodušení vízového režimu nebo pracovní migrace; viz také bod 65).

45

Pokud se členské státy do usnadňování jednání o zpětném přebírání osob zapojily, vedlo to ke zlepšení kolektivního politického vlivu EU. To se ukázalo jako přínosné pro dosažení výsledků při uzavírání ujednání o zpětném přebírání osob nebo odblokování jednání. Například v dubnu 2017 se čtyři členské státy zúčastnily s Komisí společné mise v Guineji a úspěšně zahájily jednání o zpětném přebírání.

46

Naopak absence společného přístupu a souběžně vedená jednání o dvoustranných dohodách klíčových členských států mohly například zabránit zahájení jednání EU s Alžírskem²².

Přístup založený na pobídkách

47

EU a její členské státy jsou nejen největšími světovými dárci rozvojové pomoci, ale jsou také významnými světovými obchodními partnery a zahraničními investory²³. Komise dokázala využít jednotlivé politiky jako příležitostnou podporu pro jednání v oblasti zpětného přebírání. Zejména v případě ujednání o zpětném přebírání osob Komise účinně využívala finanční pomoc (projekty na podporu rozvoje, opětovného začlenění, řízení migrace a budování kapacit). Naproti tomu v zemích, kde finanční pomoc nepředstavuje dostatečnou pobídku, se snaha Komise využívat k zajištění účinné podpory jednání jiné politiky potýkala s těžkostmi, i tam, kde měla rozsáhlé politické a hospodářské vztahy.

48

V následujících částech analyzujeme pokrok, kterého EU dosáhla při uplatňování svých klíčových politik (v oblasti víz, rozvoje, obchodu) za účelem vytvoření strukturálních pobídek pro třetí země k plnění povinností v oblasti zpětného přebírání, jak opakovaně požaduje Evropská rada (viz příloha II). Rovněž prověřujeme možnosti legální migrace, které jsou zajímavé především pro třetí země, využití negativních pobídek a opatření ke zlepšení koordinace.

Vízová politika – významný pokrok ve vývoji nástrojů

49

Vízová politika je neodmyslitelně spjata s řízením migrace a jako taková je zvláště vhodným motivačním prvkem ke zlepšení spolupráce se třetími zeměmi při zpětném přebírání.

50

Sjednávání dohody o zjednodušení vízového režimu²⁴ souběžně s dohodou EU o zpětném přebírání osob se v minulosti osvědčilo²⁵. Od roku 2005, jak se členské státy dohodly ve Výboru stálých zástupců, byla nabídka k jednání o takové dohodě vždy podmíněna současným zahájením jednání o dohodě EU o zpětném přebírání osob. Dohody o zjednodušení vízového režimu EU však samy o sobě nemusí představovat dostatečně lákavou pobídku pro třetí země, které už využívají výhodných dvoustranných dohod s klíčovými členskými státy.

51

Vízový kodex²⁶ z roku 2009 sjednotil postupy a podmínky pro vydávání krátkodobých víz. Neposkytl vhodné nástroje pro využívání vízové politiky k posílení spolupráce při zpětném přebírání osob²⁷. V roce 2018 předložila Komise návrh revize, který byl přijat v červnu 2019²⁸. Revidovaný vízový kodex nyní poskytuje EU mechanismus a nástroje, které povzbudí třetí země ke spolupráci při zpětném přebírání osob (možnost využívat nejen pozitivní pobídky, ale také omezující opatření v oblasti víz).

Rozvojová pomoc – určitý pokrok

52

EU poskytuje rozvojovou pomoc formou řady nástrojů. Ty podporují především sociálně-ekonomický rozvoj a většinou nevážou pomoc či částky přidělené jednotlivým třetím zemím na spolupráci třetích zemí v oblasti řízení migrace obecně nebo v oblasti zpětného přebírání osob.

53

Na vrcholu migrační krize zahájily evropské a africké hlavy států a předsedové vlád na summitu ve Vallettě v listopadu 2015 nouzový svěřenský fond EU pro Afriku²⁹ za účelem mobilizace finančních prostředků na řešení hlavních příčin nelegální migrace a na podporu spolupráce v oblasti řízení migrace. V říjnu 2020 dosáhly prostředky přidělené svěřenskému fondu 5 miliard EUR. Nouzový svěřenský fond EU pro Afriku se osvědčil jako užitečný podpůrný nástroj při diskusi o spolupráci v oblasti zpětného přebírání.

54

Pro období 2021–2027 Komise navrhuje přepracování nástrojů rozvojové pomoci EU. Nový Nástroj pro sousedství a rozvojovou a mezinárodní spolupráci (NDICI)³⁰ s rozpočtem 79,5 miliard EUR bude pokrývat prakticky celý svět (viz obrázek 9).

55

Konkrétně „zemím evropského sousedství“ Komise navrhla přidělit 10 % souvisejících fondů jako odměnu za pokrok na cestě k „demokracii, lidským právům, spolupráci v oblasti migrace, správě ekonomických záležitostí a reformám“. Přístup založený na 10% pobídce byl už v rámci předchozího evropského nástroje sousedství jako ocenění pokroku na cestě k demokracii, lidským právům a právnímu státu. Spolupráce v oblasti migrace a správa ekonomických záležitostí jsou novými ukazateli. Pro ostatní regiony Komise takový přístup založený na pobídkách nestanoví.

56

Kromě toho v rámci nástroje NDICI Komise navrhla horizontální výdajový cíl ve výši 10 %, jehož účelem je „umožnit reagovat na výzvy, potřeby a příležitosti týkající se migrace“³¹.

57

Od října 2019 je nástroj NDICI předmětem jednání mezi Radou a Evropským parlamentem. Jedním z nejkontroverznějších problémů jednání bylo, zda by migrace měla představovat jeden z prvků podmíněnosti³². Po skončení našeho auditu dosáhly Rada a Parlament dohody a v červnu 2021 přijaly nařízení o NDICI³³.

Obchod – zatím žádný pokrok

58

Obchodní dohody EU (dohody o přidružení a dohody o partnerství a spolupráci) obsahují od 90. let 20. století doložky o zpětném přebírání osob (viz bod 05). Jak se uvádí v jedné studii Evropského parlamentu³⁴, „doložky nejsou „automaticky proveditelné“ (což znamená, že doložky nemohou nabýt účinku bez prováděcích dohod)“. Dohody nestanoví funkční mechanismus odměňování spolupráce ani sankcí pro třetí země v případě nespolupráce při zpětném přebírání.

59

Dohoda o partnerství a spolupráci mezi EU a Japonskem³⁵ spojila usnadnění pohybu fyzických osob pro obchodní účely se závazkem spolupracovat při navracení a zpětném přebírání. Kromě jedné dohody o partnerství a spolupráci, která je v současné době předmětem jednání, nebyla do jiných dohod obdobná ustanovení zahrnuta.

60

V roce 1971 Evropské společenství poprvé zavedlo všeobecný systém preferencí na podporu rozvojových zemí. Tento systém využívá šest z deseti zemí, na které se vztahuje náš audit. Dopad systému na vytváření pracovních míst je značný: díky němu je v Bangladéši zaměstnáno odhadem 5 milionů osob³⁶.

61

Všechny přijímající země musí dodržovat zásady 15 základních úmluv o lidských právech a pracovních právech. Pro získání dalších výhod musí způsobilé země také dodržovat 12 úmluv týkajících se životního prostředí a zásad správy věcí veřejných³⁷. Nejsou stanoveny žádné podmínky týkající se spolupráce v oblasti řízení migrace a zpětného přebírání.

62

Stávající nařízení o všeobecném systému preferencí EU bude platit do konce roku 2023. V době konání auditu neměla Komise připraveno žádné posouzení, zda a jak lze do dalšího nařízení začlenit spolupráci v oblasti migrace a zpětného přebírání osob (např. dodržování pravidel Světové obchodní organizace; potenciální poměr nákladů a přínosů).

Legální migrace – práce a vzdělávání – je zapotřebí synergie s členskými státy

63

Třetí země považují posílenou spolupráci v oblasti legální migrace za důležitou součást spolupráce s EU v oblasti řízení migrace (a pobídku k této spolupráci). Několik směrnic EU harmonizuje vstup a oprávnění k pobytu určitých kategorií pracovníků. Důležité pravomoci však mají nadále členské státy (např. stanovení počtu přijatých pracovních migrantů) a k provádění těchto politik je zapotřebí jejich aktivní účasti.

64

V souladu s rámcem partnerství³⁸ iniciovala Komise v září 2017 myšlenku pilotních projektů legální migrace³⁹. Doposud byly v rámci Nástroje partnerství v oblasti mobility podporovány čtyři pilotní projekty⁴⁰, jeden v rámci Azylového, migračního a integračního fondu (AMIF)⁴¹ a jeden v rámci Nouzového svěřenského fondu EU pro Afriku⁴². Tyto projekty napomohly hledání nových přístupů. Komisi se však dosud nepodařilo rozšířit projekty tak, aby byly pro třetí země účinnou motivací.

65

Členské státy současně vydaly značný počet povolení k pobytu státním příslušníkům třetích zemí, a to i za účelem pracovní migrace (viz obrázek 10). EU však úspěšné režimy dvoustranné spolupráce nevyužívá k vyjednávání o zpětném přebírání osob (viz bod 44).

66

Zajímavou pobídku pro třetí země představuje účast na výměnných pobytech studentů. V roce 2019 přišlo do EU celkem téměř 4 000 studentů z 10 zemí, na které se vztahuje náš audit, v rámci oblíbených programů Erasmus+ řízených Komisí. To však představovalo pouze 5,3 % všech prvních povolení k pobytu vydaných členskými státy pro účely vzdělávání ve stejném roce pro těchto 10 zemí.

Používání negativních pobídek – smíšené postoje členských států

67

EU se zdráhá používat negativní motivační prvky na podporu jednání o zpětném přebírání. To platí i pro země, které přijímají rozsáhlou politickou, hospodářskou a/nebo vojenskou pomoc, přičemž stále odmítají spolupracovat při zpětném přebírání svých nelegálních migrantů. Existuje obava, že používání negativních pobídek by poškodilo partnerství se třetími zeměmi a mohlo nakonec působit kontraproduktivně. Mohlo by dále zhoršit už tak zoufalou sociálně-ekonomickou situaci ve třetích zemích nebo snížit ochotu třetích zemí tranzitu spolupracovat na řízení migrace, což by posílilo nelegální migraci do EU. Možnost použití omezujících vízových opatření nicméně pomohla pokročit v jednáních o dohodě o zpětném přebírání osob s jednou zemí, na kterou se vztahuje náš audit.

68

Zástupci členských států, u nichž jsme prováděli dotazování, smíšené postoje svých členských států k používání negativních motivačních prvků při jednáních potvrdili. Ačkoli někteří považovali tuto možnost za nevyhnutnou, jiní věřili, že by mohla dlouhodobě poškodit vztahy a že důraz by se měl klást na posílení celkových vzájemných vztahů prostřednictvím většího politického zapojení a užší spolupráce ve všech oblastech.

Větší koordinace za účelem vytváření synergií a motivačních prvků

69

V červnu 2016 Komise vytvořila pracovní skupinu na podporu provádění rámce partnerství. Pracovní skupina představuje fórum pro koordinaci a diskusi mezi vedoucími pracovníky Komise a ESVČ odpovědnými za migraci i širší vnější vztahy. Na týdenních setkáních účastníci diskutují o nejvýznamnějších událostech (většinou v programu pro migraci) týkajících se klíčových zemí zájmu. V prosinci 2019 vytvořila Komise stálou „projektovou skupinu“ komisařů pro migraci, jejímž záměrem je zlepšit koordinaci na politické úrovni. Jedním z cílů této skupiny je „rozvíjet užší spolupráci se zeměmi původu a tranzitu a vytvářet silnější systém zpětného přebírání a navracení“⁴³.

70

Na zasedání Rady v roce 2017 zavedl Výbor stálých zástupců neformální vízový motivační mechanismus⁴⁴. Tím vznikl soubor možných vízových opatření pro případy, kdy je spolupráce třetí země při zpětném přebírání neuspokojivá. Podle zúčastněných stran, u nichž jsme prováděli dotazování, už pouhá zmínka o možnosti použití mechanismu pomohla zlepšit spolupráci s několika třetími zeměmi. V roce 2019 byl mechanismus formalizován v revidovaném vízovém kodexu (viz bod 51).

71

Kladné zkušenosti s vízovým motivačním mechanismem vedly Výbor stálých zástupců k vytvoření „komplexního motivačního mechanismu“⁴⁵. Jedná se o neformální obecný mechanismus spolupráce pro aktivaci různých politik (spadajících do působnosti EU anebo členských států) s cílem zlepšit spolupráci třetích zemí v oblasti navracení a zpětného přebírání. V době auditu nebyl ještě mechanismus použit.

72

V září 2020 Komise představila svůj nový pakt o migraci a azylu⁴⁶. V článku 7 navrhovaného nového nařízení o řízení azylu a migrace⁴⁷ Komise navrhla mechanismus, který vychází z neformálního komplexního pákového mechanismu Výboru stálých zástupců.

Opatření EU k usnadnění zpětného přebírání osob byla relevantní, výsledky však byly nerovnoměrné a dopad nebylo možné posoudit

73

V této části jsme zkoumali, zda Komise:

1. zlepšila praktickou spolupráci se třetími zeměmi při zpětném přebírání osob v součinnosti s agenturou Frontex a členskými státy;
2. poskytla třetím zemím odpovídající podporu při budování kapacit a pro opětovné začlenění za účelem usnadnění zpětného přebírání osob;
3. sledovala v součinnosti s agenturou Frontex, do jaké míry třetí země provedly své povinnosti v oblasti zpětného přebírání.

Opatření ke zlepšení praktické spolupráce při zpětném přebírání osob přinesla nerovnoměrné výsledky

74

Třetí země většinou formálně nezpochybňují zpětné přebírání svých státních příslušníků. Mohou však bránit procesu zpětného přebírání osob a účinnému navracení různými způsoby, zejména u nelegálních migrantů bez platných cestovních dokladů (viz obrázek 11). Proces navracení navíc ovlivňuje řada překážek v členských státech (viz zvláštní zpráva 24/2019 a příloha I).

75

EU a členské státy se snaží řešit výzvy v oblasti zpětného přebírání osob například prostřednictvím:

• uzavírání dohod a ujednání o zpětném přebírání osob (i když jejich provádění nebylo v praxi vždy uspokojivé),
• vytváření sítí, které umožnily úspěšně sdílet vnitrostátní zdroje,
• zvýšení podpory agentuře Frontex.

Dohody a ujednání o zpětném přebírání osob

76

Provedli jsme přezkum dohody uzavřené se zeměmi, na které se vztahuje náš audit, a zpráv smíšeného readmisního výboru / smíšených pracovních skupin za účelem posouzení jejich účinnosti při zlepšování spolupráce v oblasti zpětného přebírání. Zjistili jsme, že dohody/ujednání EU o zpětném přebírání osob pokrývaly většinu běžných překážek bránících bezproblémovému zpětnému přebírání. Mezi významné výjimky patří:

1. přijetí evropských cestovních dokladů pro návrat, jež bylo stanoveno pouze v jedné ze čtyř dohod, které byly předmětem přezkumu (viz také bod 32);
2. vízová povinnost pro doprovod – víza byla vyžadována v jedné dohodě, ale ve třech dalších nebylo uvedeno nic. Požadovaná víza měla nepříznivý dopad na proces zpětného přebírání ve dvou ze čtyř třetích zemí;
3. množstevní omezení maximálního počtu navrátilců na let a/nebo měsíc stanovený ve dvou ujednáních (což v praxi nebránilo zpětnému přebírání); ostatní neupřesňují, zda lze uplatnit nějaké omezení.

77

Skutečnost, že prostřednictvím ustanovení dohody EU o zpětném přebírání osob byla vytvořena zvláštní povinnost, nutně neznamená, že bude v praxi dodržována a že spolupráce bude bezproblémová. Třetí země někdy zaváděly další vrstvy požadavků, ověřování nebo povolení, což představovalo větší potíže pro praktickou spolupráci.

78

Schůzky smíšených readmisních výborů / smíšených pracovních skupin se konají pravidelně jednou nebo dvakrát ročně a jejich cílem je posoudit provádění dohod/ujednání EU o zpětném přebírání osob a projednat nejnovější vývoj politiky a spolupráce v jiných oblastech řízení migrace. Skutečnost, že se některé otázky na jednání smíšených readmisních výborů / smíšených pracovních skupin stále vrací, však ukazuje, že je jejich účinnost omezená.

79

V případě zemí, které nemají uzavřenu dohodu nebo ujednání o zpětném přebírání osob, neexistuje srovnatelná alternativa ke smíšenému readmisnímu výboru / smíšené pracovní skupině, jež by skýtala prostor pro diskusi o praktické spolupráci při zpětném přebírání osob. Dialog o migraci a mobilitě, který probíhá na jiných fórech, je obvykle veden na vyšší úrovni, má širší rozsah a nezaměřuje se na konkrétní překážky spolupráce v oblasti zpětného přebírání.

Sítě integrovaného systému řízení návratů 80

Za účelem zlepšení praktické spolupráce v oblasti zpětného přebírání využila Komise fond AMIF na podporu rozvoje „integrovaného systému řízení návratů“. Systém je tvořen třemi sítěmi EU, kterých se členské státy účastní dobrovolně, přičemž koordinační úlohu plní Komise a agentura Frontex:

1. Síť evropské iniciativy pro integrované řízení návratů (Eurint);
2. Evropská síť styčných úředníků pro navracení (EURLO);
3. Síť evropského nástroje pro reintegraci (ERIN), která se v roce 2018 přeměnila na Síť evropského nástroje pro navracení a reintegraci (ERRIN) s rozšířenou oblastí působnosti.

81

Agentura Frontex s tím, jak se rozšiřuje její mandát (viz bod 84), postupně činnosti těchto sítí přebírá. Převod sítě Eurint pod agenturu Frontex byl dokončen v prosinci 2019, převod sítě EURLO byl zahájen v prosinci 2019 (a bude postupně probíhat do září 2021) a plánuje se, že převod reintegračních činností sítě ERRIN bude dokončen do července 2022.

82

V době konání našeho auditu byl převod sítě Eurint dokončen a převod sítě EURLO probíhal podle plánu. V letech 2019 a 2020 však na tyto činnosti nebyl Evropskému středisku pro návraty agentury Frontex přidělen žádný další personál. To souviselo s tím, že Komise významně změnila plán pracovních míst agentury Frontex na rok 2018⁴⁸, aniž by jej předem s agenturou konzultovala. V březnu 2019 požádala agentura Frontex (neúspěšně) o odložení převodu sítě EURLO z důvodu nedostatku lidských a finančních zdrojů. Ze stejného důvodu byla odložena finalizace převodu sítě ERRIN o dva roky.

83

Sítím EU se úspěšně daří slučovat vnitrostátní zdroje a zúčastněné země obecně dosažené výsledky oceňují.

1. Síť Eurint prokázala svoji přidanou hodnotu jako platforma pro sdílení znalostí a informací mezi odborníky – což je předpoklad pro rozvoj integrovanějšího a koordinovanějšího přístupu k účinnému navracení⁴⁹.
2. Jakkoli byl vliv sítí EURLO na skutečný návrat nelegálních migrantů omezený, zúčastněné strany uváděly jednoznačnou přidanou hodnotu programu EURLO a jeho přínosy z hlediska účinnosti a efektivnosti ve srovnání s vnitrostátními návratovými činnostmi. Stálá fyzická přítomnost sítí EURLO na místě umožňuje rozvíjet vztahy s orgány třetích zemí a vede ke zlepšení spolupráce. Zúčastněné strany rovněž poukázaly na další neočekávané výsledky: sítě EURLO podporují strategické iniciativy, jako je vyjednávání dohod o zpětném přebírání s místními orgány, či zlepšují pověst a viditelnost agentury Frontex v zemích původu⁵⁰.
3. Činnosti – a přidaná hodnota – sítě ERRIN spočívaly především v zajišťování společného zadávání zakázek poskytovatelům služeb ve třetích zemích na pomoc pro účely opětovného začlenění a při jejich řízení a sledování (parametry pomoci pro účely opětovného začlenění a kvalifikační kritéria stanovily jednotlivé členské státy). Přeměnou na síť ERRIN se činnosti sítě rozšířily o podporu nových iniciativ a přístupů k opětovnému začlenění. Provádění činností sítě ERRIN probíhá do značné míry podle plánu a v oblasti poskytování pomoci pro účely opětovného začlenění byly cílové hodnoty překročeny (do poloviny roku 2020 se počet případů přiblížil 22 000 navrátilcům; cílová hodnota činila 20 000)⁵¹.

Agentura Frontex

84

Od roku 2015 byl mandát agentury Frontex posílen dvakrát⁵². Díky tomu se agentura Frontex stále více podílí na pomoci členským státům v oblasti přednávratových činností a operací návratu do třetích zemí. Pokud jde o přednávratové činnosti, poskytuje agentura Frontex členským státům operativní podporu (např. vysláním specialistů na navracení) a nástroje pro zlepšení spolupráce se třetími zeměmi (osvědčené postupy, pracovní setkání pro konzulární úředníky, identifikace osob prostřednicím videokonferencí a identifikační mise).

85

Specialisté na navracení poskytují členským státům konkrétně přizpůsobenou podporu v činnostech souvisejících s navracením, například posílením postupů pro navracení, zlepšením konzulární spolupráce se třetími zeměmi a poskytováním IT a další podpory. K prvnímu nasazení těchto specialistů došlo v roce 2016, kdy bylo do Řecka vysláno sedm úředníků. Od té doby se jejich aktivita postupně rozrůstá a v roce 2019 měla agentura Frontex celkem 15 specialistů na navracení v pěti členských státech. Vzhledem k povaze práce specialistů na navracení nebyly vypracovány společné ukazatele jejich účinnosti/efektivnosti. Zprávy agentury Frontex⁵³ však uvádějí výčet konkrétních úspěchů těchto specialistů, jež prokazují jejich přidanou hodnotu.

86

Z deseti třetích zemí, které jsou předmětem našeho auditu, má agentura Frontex sjednány dokumenty o „osvědčených postupech“ se dvěma. Jeden napomáhá při společných návratových operacích a druhý sloužil jako základ pro uspořádání jednoho pracovního setkání pro konzulární úředníky a několika identifikačních misí.

87

Komise a/nebo agentura Frontex pořádaly pro příslušné evropské konzulární úřady semináře s cílem harmonizovat uplatňování nově uzavřených ujednání. Tato pracovní setkání zahrnovala výměnu názorů o praktických otázkách, jako je včasné vydávání cestovních dokladů a postupy pro vypravování charterových letů. Výsledky však byly smíšené, jelikož na následujících schůzkách smíšené pracovní skupiny členské státy konstatovaly určitá zlepšení, ale i přetrvávající obtíže.

88

Agentura Frontex zahájila v roce 2018 pilotní projekt systému videokonferencí k provedení procesu identifikace osob. Pilotní projekt byl realizován ve spolupráci s programem sítě EURLO, který zakoupil zařízení pro pořádání videokonferencí, a s IOM. V roce 2019 tento systém účinně napomáhal identifikaci migrantů. Tři čtvrtiny osob, jejichž totožnost byla takto určena, však následně požádaly o mezinárodní ochranu, a proto nemohly být vráceny.

89

Členské státy vypracovaly koncepci identifikačních misí k řešení problémů konzulární spolupráce se třetími zeměmi (např. jestliže konzulát nechce spolupracovat při identifikaci, nemá k tomu mandát nebo není v členském státě fyzicky přítomen). Agentura Frontex poskytuje podporu členským státům při provádění identifikačních misí od konce roku 2016, kdy na ni tato činnost přešla ze sítě Eurint. Podpora agentury Frontex vychází z požadavků členských států a její přesná podoba je určována okolnostmi jednotlivých případů.

90

Do poloviny roku 2020 agentura Frontex podpořila 25 krátkodobých misí (provedení činností identifikace osob v jednom nebo více členských státech si obvykle vyžádá dva týdny) a pět dlouhodobých misí (nasazení na jednom konkrétním místě až na dobu několika let). Výsledky těchto misí jsou uvedeny na obrázku 12.

91

V případě návratových operací poskytuje agentura Frontex finanční a operační podporu (např. vypravováním letů a vysíláním doprovodu a poradců). Agentura Frontex tradičně podporuje hlavně charterové lety. Podle jejích odhadů probíhá většina z těchto letů v současné době s její pomocí. Charterový let lze nicméně vypravit pouze se souhlasem každé země návratu. Z deseti zemí, které jsou předmětem našeho auditu, dvě charterové lety agentury Frontex odmítají. Několik charterových letů bylo vypraveno pouze s několika navrátilci na palubě⁵⁴.

92

V aktualizovaném akčním plánu v oblasti navracení z března 2017 vyzvala Komise agenturu Frontex, aby „zavedla mechanismus na pomoc členským státům při navracení komerčními lety“. Agentura Frontex na základě toho uzavřela potřebné smlouvy s leteckými společnostmi a zavedla interní systémy a v prosinci 2017 vypravila první komerční let. Od té doby jejich počty výrazně stoupají (viz obrázek 13). Agentura Frontex navíc poskytuje pomoc s dobrovolným opouštěním území od roku 2019 a s dobrovolnými návraty od roku 2020. Počet podporovaných případů rychle vzrostl ze 155 dobrovolných opuštění území v roce 2019 na 1 532 státních příslušníků třetích zemí, kteří se dobrovolně vrátili (dobrovolné opuštění území i návraty), v roce 2020. Tím se částečně vyvážil pokles počtu dalších návratových operací v roce 2020, způsobený omezeními kvůli pandemii COVID-19.

Podpora budování kapacit a projekty v oblasti opětovného začlenění byly vhodně koncipované a většinou přinesly plánované výstupy

Podpora budování kapacit

93

V roce 2016 zahájila Komise facilitu pro budování kapacit v oblasti zpětného přebírání (RCBF/EURCAP). Jejím záměrem je posílit kapacity partnerských zemí pro řízení návratů a spolupráci s EU při zpětném přebírání osob a pro předcházení nelegální migraci. Tato facilita má rozpočet 38,5 milionu EUR (financovaný v rámci fondu AMIF) a její provádění zajišťuje IOM. Obrázek 14 poskytuje přehled akcí podporovaných v rámci facility pro budování kapacit v oblasti zpětného přebírání. Naše hodnocení šesti akcí prováděných v zemích, které jsou předmětem auditu, je uvedeno v příloha III. Zjistili jsme, že akce byly vhodně koncipované a obecně plnily očekávané výstupy. Dosažené výsledky byly částečně uspokojivé.

94

Tři z akcí podporovaných v rámci facility pro budování kapacit v oblasti zpětného přebírání, které jsme zkoumali, se zaměřovaly na vybudování a provozování elektronického systému správy případů v oblasti zpětného přebírání (RCMS). Systém RCMS usiluje o automatizaci procesů a postupů zpětného přebírání, začlenění příslušných osob (ve třetích zemích a členských státech), zkrácení celkové doby zpracování případů a poskytování aktuálních statistik a informací. Systém RCMS jako takový má potenciál zlepšit strukturální povahu spolupráce v oblasti zpětného přebírání osob se třetími zeměmi.

95

Systém RCMS v Bangladéši byl úspěšně vyvinut a zaveden od listopadu 2020 a členské státy jej začaly používat k podávání žádostí o zpětné převzetí. Systém RCMS pro Pákistán byl úspěšně navržen, vyvinut a zaveden ve čtyřech pilotních členských státech (od dubna 2018). Vnitrostátní zástupci, s nimiž jsme hovořili, poukazovali na smíšené výsledky během pilotní fáze. Oceňovali systém RCMS jako nástroj a vyjadřovali názor, že by měl být propagován a rozšířen. Zvýšila se pravděpodobnost, že orgány budou na žádosti o zpětné převzetí reagovat a že budou reagovat rychleji. Řada problémů však přetrvává. Systém RCMS je pouze technický nástroj, jehož úspěch rovněž závisí na ochotě orgánů třetích zemí spolupracovat.

96

Na konci roku 2018 Komise schválila druhou fázi pákistánského projektu systému RCMS s cílem zpřístupnit systém dalším členským státům. Toto rozšíření však narazilo na velká zpoždění. Mezinárodní organizace pro migraci (IOM) a pákistánské orgány podepsaly požadovanou smlouvu o poskytování služeb až po 18 měsících, v červenci 2020, kvůli překážkám na pákistánské straně.

97

Provedli jsme přezkum tří dalších opatření na budování kapacit, které reagovaly na konkrétní potřeby dohodnuté v rámci smíšených pracovních skupin. Ta byla užitečná pro navázání spolupráce v rámci nově sjednaných ujednání o zpětném přebírání osob.

Pomoc pro účely opětovného začlenění

98

V souladu se směrnicí o navracení by měl být dobrovolný návrat upřednostněn před nuceným návratem⁵⁵. Opětovné sociálně-ekonomické začlenění je rovněž jednou z důležitých pobídek pro migranty k dobrovolnému návratu. Poskytuje navrátilcům vyhlídky na živobytí, a proto činí jejich návrat důstojným a udržitelnějším. Země, na které se vztahoval náš audit, během jednání o dohodě EU o zpětném přebírání osob a v následných smíšených readmisních výborech či pracovních skupinách pravidelně poukazovaly na důležitost důstojného návratu svých státních příslušníků a jejich opětovného začlenění. Příloha IV obsahuje naše hodnocení podpory pro účely opětovného začlenění poskytované v těchto zemích.

99

Komise financuje pomoc pro účely opětovného začlenění ve všech 10 zemích, na které se vztahuje náš audit. Činí tak prostřednictvím fondu AMIF a rozvojových fondů EU:

1. V rámci fondu AMIF Komise spolufinancovala dobrovolné a nucené návraty prováděné členskými státy. V letech 2015 až 2019 fond AMIF na celém světě spolufinancoval přibližně 276 000 návratů (z toho 159 000 dobrovolných). Přibližně 40 % navrátilců obdrželo pomoc pro účely opětovného začlenění⁵⁶. Komise však nestanovila žádné společné minimální požadavky ani normy pro tuto pomoc, která byla navržena převážně na vnitrostátní úrovni.
2. Rozvojové fondy EU financovaly dobrovolné návraty a pomoc pro účely opětovného začlenění vnitřně vysídlených osob, migrantů ve třetích zemích nebo osob uvězněných podél migračních tras. Související projekty měly silný humanitární rozměr, rozvojový rozměr a/nebo rozměr řízení migrace. Obecně platí, že navrátilci z Evropy tvořili jen zlomek příjemců pomoci především kvůli jejich nízkému počtu. Například v roce 2018 se do Afghánistánu vrátilo z Íránu a Pákistánu více než 820 000 osob⁵⁷, zatímco Afghánců, kteří se vrátili z EU, bylo 3 120.

100

Provedli jsme přezkum 14 projektů v oblasti opětovného začlenění a dospěli jsme k závěru, že jsou vhodně koncipované pro potřeby navrátilců a třetích zemí. Projekty se zaměřují na opětovné hospodářské, sociální a psychosociální začlenění navrátilců, zlepšování životních podmínek přijímajících komunit a/nebo posílení kapacity zemí původu pro účely řízení migrace a opětovného začlenění vracejících se migrantů.

101

Zjistili jsme, že 11 projektů plní (nebo pravděpodobně splní) plánované výstupy. Ve dvou z jedenácti případů však bylo provádění projektů spojeno se zpožděním (kvůli obtížné bezpečnostní situaci v Afghánistánu). Tři ze čtrnácti projektů se potýkaly s vážnějšími obtížemi. V době auditu tyto tři projekty probíhaly a Komise a její prováděcí partneři v reakci na tyto obtíže přijali určitá zmírňující opatření.

102

V několika případech (Afghánistán, Guinea a Nigérie) překročila poptávka po pomoci pro účely opětovného začlenění rozpočet původně přidělený na projekty. V těchto případech reagovaly Komise a nouzový svěřenský fond EU pro Afriku pružně poskytnutím další potřebné podpory (viz rámeček 4).

103

V době konání našeho auditu projekty v oblasti opětovného začlenění ještě probíhaly a z dostupných údajů nebylo možné posoudit, nakolik je pravděpodobné, že dosáhnou plánovaných výsledků. V tomto ohledu obsahovaly projekty v Afghánistánu, Bangladéši, Guiney, Iráku, Maroku, Nigérii a Tunisku prvky určené k posílení schopnosti řídit migraci, včetně kapacity vnitrostátních orgánů zvládat pomoc po příjezdu a pomoc na opětovné začlenění. Dosažení výsledku „udržitelného opětovného začlenění vracejících se migrantů“ bude také záviset na vnějších faktorech a zdrojích určených na poskytování pomoci po skončení projektu.

104

Zainteresované strany, s nimiž jsme hovořili, zdůrazňovaly důležitost bezpečného a důstojného návratu a udržitelného opětovného začlenění navrátilců. Všechny projekty v oblasti opětovného začlenění (s výjimkou jednoho), které byly předmětem našeho přezkumu, obsahovaly (pokud to bylo relevantní) složku sledování za účelem hodnocení udržitelnosti pomoci v průběhu času. Konkrétně IOM (která provádí sedm ze čtrnácti projektů v oblasti opětovného začlenění, které jsme kontrolovali) vypracovala komplexní metodiku pro hodnocení udržitelnosti své podpory pro účely opětovného začlenění a od roku 2017 ji postupně uplatňuje na své projekty v oblasti opětovného začlenění⁵⁹. To jí umožňuje porovnat dosažené výsledky napříč projekty, zeměmi a v průběhu času, a tak lépe identifikovat faktory úspěšnosti opětovného začlenění.

105

Podle definice IOM „lze opětovné začlenění považovat za udržitelné, pokud navrátilci dosáhli úrovně ekonomické soběstačnosti, sociální stability v rámci svých komunit a psychosociálního blahobytu, která jim umožní vyrovnat se s faktory (opětovné) migrace“⁶⁰. Ze zpráv IOM o opětovném začlenění v rámci společné iniciativy EU a IOM⁶¹ spolu s předběžnými údaji z jiných zemí vyplývá, že u lidí, které se podařilo nalézt a kteří souhlasili s průzkumem, bylo obecně udržitelných výsledků dosaženo (přestože složka opětovného hospodářského začlenění získala v porovnání nižší bodové hodnocení než sociální a psychosociální složka). Naproti tomu hodnocení v polovině období provedené jinými organizacemi v Afghánistánu dospělo k závěru, že pomoc není dostatečně udržitelná.

Dostupné údaje neumožňovaly ucelené monitorování zpětného přebírání osob

106

Komise (Eurostat) zpracovává evropské statistiky o migraci a mezinárodní ochraně od roku 2008. Členské státy poskytují údaje v souladu s nařízením EU, které bylo aktualizováno v roce 2020⁶². Statistiky o návratech⁶³ obsahovaly roční údaje o:

1. počtu státních příslušníků třetích zemí, kterým bylo nařízeno opustit území, členěné podle státního občanství dotčených osob;
2. počtu státních příslušníků třetích zemí, kteří skutečně opustili území na základě správního nebo soudního rozhodnutí nebo aktu uvedeného v písm. a), členěné podle státního občanství vrácených osob („vrácení státní příslušníci třetích zemí“).

107

Aktualizované nařízení stanoví od referenčního roku 2021 zvýšenou frekvenci (z ročního na čtvrtletní) a další členění (věk, pohlaví, nezletilé osoby bez doprovodu, druh navrácení, poskytnutá pomoc, cílová země).

108

Jedním z klíčových ukazatelů účinnosti návratové politiky je „účinná míra navracení“, která se počítá jako počet osob, které skutečně opustily území EU, vydělený počtem, kterým bylo nařízeno opustit území EU (uvedené ukazatele v písmenu b) oproti písmenu a)). Komise používá tento ukazatel ve svých dokumentech⁶⁴, i když uznává, že s podkladovými údaji se pojí určité problémy⁶⁵. Tyto problémy jsou způsobeny rozdíly ve vnitrostátních postupech a právních předpisech a nedostatky v legislativním rámci EU a informačních systémech pro správu hranic. Hlavní problémy a opatření, které Komise v posledních letech přijala k jejich řešení, jsou shrnuty v příloha V.

109

Pro účely sledování a vzhledem k nedostatku odpovídajících evropských údajů shromažďuje oddělení analýzy rizik agentury Frontex od roku 2011 každý měsíc údaje od členských států o rozhodnutích o navrácení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí a jejich skutečných návratech.

110

Agentura Frontex v rámci své sítě analýzy rizik (FRAN) shromažďuje údaje prostřednictvím odlišných kanálů a za použití jiné metodiky než Eurostat. To znamená, že jejich údaje nejsou srovnatelné (viz obrázek 15). Stejně jako v případě Eurostatu mají údaje agentury Frontex nedostatky⁶⁶. Několik členských států navíc údaje neposkytuje⁶⁷.

111

Členské státy, Komise a agentura Frontex sdílejí informace o spolupráci v oblasti zpětného přebírání s prioritními třetími zeměmi na různých fórech. Komise například pořádá každý měsíc setkání Expertní skupiny pro zpětné přebírání za účelem výměny operačních informací s vnitrostátními odborníky. Tyto informace však nejsou shromažďovány a poskytovány systematicky a nejsou úplné.

112

Revidovaný vízový kodex (viz bod 51) ukládá Komisi, aby „pravidelně nejméně jednou ročně posuzovala spolupráci třetích zemí v oblasti zpětného přebírání osob, a to za použití spolehlivých údajů“⁶⁸. Přihlíží se k těmto ukazatelům:

1. počet rozhodnutí o navrácení;
2. počet skutečných nucených návratů vyjádřený jako procento počtu vydaných rozhodnutí o navrácení;
3. počet žádostí o zpětné převzetí, kterým třetí země vyhověla, vyjádřený jako procento z počtu žádostí předložených této třetí zemi;
4. úroveň praktické spolupráce, pokud jde o navracení v jednotlivých fázích řízení o navrácení (identifikace, vydávání cestovních dokladů a akceptování evropských cestovních dokladů, akceptování zpětného přebírání osob a akceptování návratových letů a operací).

113

Požadované údaje o spolupráci při navracení a zpětném přebírání osob však nejsou ani úplné, ani srovnatelné mezi členskými státy (písm. a) a b); viz bod 108 a příloha V), nebo nejsou shromažďovány na úrovni EU (písm. c)⁶⁹ a d)).

114

S cílem napravit nedostatek dostupných údajů, zahájila Komise v lednu 2020 společně s agenturou Frontex průzkum sběru údajů, který doprovázely podrobné kvalitativní dotazníky o úrovni spolupráce členských států v oblasti zpětného přebírání s 39 třetími zeměmi zájmu.

115

Shromažďují se tyto kvantitativní údaje týkající se vydaných rozhodnutí o navrácení (údaje o rozhodnutích a o osobách), účinných návratů, žádostí o náhradní cestovní doklady a vydané náhradní cestovní doklady. Ukazatele příkazů k navrácení (rozhodnutí o navrácení) a účinného navracení odpovídají ukazatelům dříve shromážděným prostřednictvím sítě analýzy rizik agentury Frontex a vykazují stejné nedostatky (viz bod 108). Ukazatele žádostí o náhradní cestovní doklady a počtu vydaných náhradních cestovních dokladů jsou nové a příslušné údaje poskytlo pouze 20 členských států. Vyplývá z nich, že členské státy požadovaly tyto doklady pouze pro zlomek vydaných rozhodnutí o navrácení (u 12 členských států to byla necelá 3 %). I když náhradní cestovní doklady nebyly potřeba vždy (migranti například mohou mít cestovní dokumenty, mohou se vracet dobrovolně nebo se skrývat) a v souvislosti s jednou osobou mohlo být vydáno několik rozhodnutí o navrácení, z údajů vyplývá, že většina členských států ve valné většině případů při opětovném vystavení dokladu a zpětném přijímání nelegálních migrantů o spolupráci se zeměmi původu neusilovala. V případech, kdy byla spolupráce požadována, byly ve vykazované míře obdržených náhradních cestovní doklady v porovnání s počtem žádostí zaznamenány mezi členskými státy značné rozdíly a jejich hodnoty se pohybovaly od 13 % do 100 %.

116

Kvalitativní dotazník obsahoval 14 podrobných otázek týkajících se spolupráce v oblasti zpětného přebírání osob pro každou z 39 třetích zemí. Jedna z otázek se týkala dodržování lhůt pro vydávání cestovních dokladů stanovených v dohodách o zpětném přebírání osob. Údaje o skutečné (průměrné) délce tohoto postupu se však neshromažďují.

117

Komise dokončila a Radě předala své hodnocení výsledků průzkumu dne 10. února 2021⁷⁰. Rada může na základě návrhu Komise a s přihlédnutím k celkovým vztahům Unie se třetí zemí aktivovat pozitivní nebo negativní pobídky stanovené v revidovaném vízovém kodexu⁷¹.

118

Tento nový proces má potenciál zlepšit spolupráci EU se třetími zeměmi v oblasti zpětného přebírání osob prostřednictvím:

1. posílení shromažďování a sdílení údajů členskými státy týkajících se spolupráce v oblasti zpětného přebírání. Poprvé v historii budou na úrovni EU k dispozici kvantitativní a kvalitativní údaje o spolupráci v oblasti zpětného přebírání s prioritními třetími zeměmi;
2. vypracování pravidelného každoročního hodnocení spolupráce příslušnými třetími zeměmi, které umožní (po několika takových hodnoceních) stanovit jasné trendy ve spolupráci;
3. vytvoření příznivých podmínek pro politická rozhodnutí založená na důkazech týkajících se spolupráce v oblasti zpětného přebírání.

119

V posouzení celkového dopadu opatření EU na zlepšení spolupráce se třetími zeměmi v oblasti zpětného přebírání osob nám bránila absence rovnocenného procesu sběru údajů o spolupráci v oblasti zpětného přebírání osob v minulosti ve spojení s nedostatky v údajích o navracení (viz body 108–110 a příloha V).

Závěry a doporučení

120

Celkově jsme dospěli k závěru, že opatření EU na posílení spolupráce se třetími zeměmi v oblasti zpětného přebírání osob byla vhodně koncipovaná, přinesla však jen omezené výsledky.

121

Zvolili jsme deset zemí s nejvyšším absolutním počtem nenavrácených nelegálních migrantů během období 2014–2018 (viz bod 17). Zjistili jsme, že Rada a Komise formálně přiznaly osmi z těchto deseti třetích zemí prioritu a zahájily s nimi jednání o zpětném přebírání. Komise rovněž zahájila dialog o migraci s dalšími dvěma zeměmi, avšak bez hmatatelného pokroku v oblasti zpětného přebírání osob (body 24–25).

122

Během období 2015–2020 dosáhla EU omezeného pokroku při uzavírání dohod, byla však úspěšnější při vyjednávání právně nezávazných ujednání o zpětném přebírání osob. Zásadním předpokladem úspěšného jednání o zpětném přebírání osob je politická vůle třetích zemí. Ačkoli Komise a ESVČ poskytly politickou podporu pro obnovení pozastavených jednání, vnitrostátní zúčastněné strany, u nichž jsme prováděli dotazování, se domnívají, že je třeba posílit politické zapojení Komise a ESVČ ve třetích zemích (body 26–28).

123

Komise a členské státy dostatečně nezohlednily zkušenosti získané z předchozích dohod EU o zpětném přebírání osob a hlavní překážky v jednáních o dohodách EU o zpětném přebírání osob představují stále problémy, které jsou dlouhodobé povahy (zejména trvání na doložkách o státních příslušnících třetích zemí a neochota třetích zemí je přijímat, i když jsou obsaženy ve dvoustranných dohodách). Komise a členské státy naproti tomu netrvaly na zahrnutí evropských cestovních dokladů pro návrat do vyjednávaných dohod, a to navzdory potenciálu, který má použití evropských cestovních dokladů pro návrat z hlediska účinného řešení potíží spojených se spoluprací v oblasti zpětného přebírání (body 29–33).

124

Ujednání o zpětném přebírání osob mají stejný cíl jako dohody EU o zpětném přebírání osob, jejich obsah je však pružnější. Formální mandát Komise k vyjednávání jí však neumožňuje upustit od neúspěšných jednání o dohodě EU o zpětném přebírání osob a snažit se uzavřít rychlejší ujednání o zpětném přebírání osob (body 34–38).

Doporučení 1 – Usilovat o flexibilní přístup při jednáních o dohodách EU o zpětném přebírání osob

Komise by se měla s Radou dohodnout na pružnějším přístupu v rámci jednání o dohodách EU o zpětném přebírání osob:

• přizpůsobením obsahu dohod EU o zpětném přebírání osob konkrétním rysům spolupráce v oblasti zpětného přebírání s dotčenou třetí zemí a posouzením skutečné potřeby zahrnout (nebo nezahrnout) ustanovení o státních příslušnících třetích zemí, evropských cestovních dokladů pro návrat a dalších citlivých doložek při předkládání návrhů směrnic pro jednání Radě,
• v případě dlouhodobě neúspěšného jednání o dohodě EU o zpětném přebírání osob případně sjednáním postupu alternativního ujednání o zpětném přebírání osob.

Datum realizace: 31. prosince 2022

125

Komise a členské státy nevypracovaly strategický přístup, který by zahrnoval politiky EU a vnitrostátní politiky, s cílem vytvořit komplexní balíčky na podporu jednání o dohodách EU o zpětném přebírání osob. Komise a členské státy navíc nevystupují vůči třetím zemím systematicky „jednotně“ a Komise ne vždy zapojila klíčové členské státy do procesu usnadňování jednání se třetími zeměmi. Zapojení členských států do procesu vedlo ke zlepšení kolektivního politického vlivu EU a osvědčilo se jako přínosné z hlediska dosažení výsledků (body 39–46).

Doporučení 2 – Vytvářet synergie s členskými státy

Komise by měla vytvářet synergie s členskými státy s cílem usnadnit jednání o dohodě EU o zpětném přebírání osob a ujednání o zpětném přebírání osob:

• před zahájením jednání prostřednictvím dohody s členskými státy o politikách EU a vnitrostátních politikách, které by mohly být případně použity jako pobídky,
• systematickým zapojováním klíčových členských států do procesu usnadňování jednání se třetími zeměmi.

Datum realizace: okamžitě

126

EU dosáhla omezeného pokroku při vytváření strukturálních pobídek, jejichž účelem je přimět třetí země k plnění povinností v oblasti zpětného přebírání. V oblasti vízové politiky poskytl revidovaný vízový kodex Unii mechanismus a nástroje pro vytváření pobídek ke spolupráci se třetími zeměmi v oblasti zpětného přebírání osob. V novém nástroji pro sousedství a rozvojovou a mezinárodní spolupráci Komise navrhla zachování pobídek založených na výkonnosti pro země sousedství a doplnění kritérií odměňování pokroku v řádné správě věcí veřejných o kritéria v oblasti migrace. Rovněž navrhla horizontální cíl výdajů ve výši 10 %, jehož účelem je pomoci „umožnit reagovat na výzvy, potřeby a příležitosti týkající se migrace“. V oblasti obchodní politiky nebylo od roku 2015 dosaženo žádného hmatatelného pokroku při vytváření pobídek k podnícení třetích zemí ke spolupráci při zpětném přebírání osob. Pokud jde o legální migraci, dvoustranné pracovní a vzdělávací systémy členských států nebyly na úrovni EU dostatečně využívány. EU se zdráhá použít negativní motivační prvky na podporu jednání o zpětném přebírání osob z obavy, že by mohly působit kontraproduktivně (body 47–68).

127

Bylo dosaženo pokroku při zlepšování koordinace mezi útvary Komise a mezi členskými státy. Pracovní skupina Komise vytvořená v roce 2016 na podporu provádění rámce partnerství představovala fórum pro koordinaci a diskusi mezi útvary Komise a ESVČ. V prosinci 2019 vytvořila Komise stálou „projektovou skupinu“ komisařů pro migraci, jejímž záměrem je zlepšit koordinaci na politické úrovni. Neformální vízový motivační mechanismus Výboru stálých zástupců poskytl „sadu nástrojů“ vízových opatření pro případ, že třetí země nebudou při zpětném přebírání spolupracovat. Samotná existence tohoto mechanismu už několikrát napomohla ke zlepšení spolupráce při zpětném přebírání. Tato kladná zkušenost vedla Výbor stálých zástupců k vytvoření neformálního „komplexního motivačního mechanismu“, který by případně umožňoval aktivaci různých politik s cílem zlepšit spolupráci třetích zemí v oblasti navracení a zpětného přebírání (body 69–72).

Doporučení 3 – Posilovat pobídky pro spolupráci třetích zemí při zpětném přebírání osob

Komise by měla v zahajovací fázi vyhodnotit potenciál všech nově navržených dohod, nástrojů a politik týkajících se třetích zemí, které jsou využívány jako pobídky pro řízení migrace a spolupráci v oblasti zpětného přebírání osob.

Datum realizace: 31. prosince 2022

128

Účinnému zpětnému přebírání může bránit několik komplikací. Obsah dohod/ujednání EU o zpětném přebírání osob řeší většinu běžných překážek bránících bezproblémovému zpětnému přebírání. V tomto ohledu sloužily smíšené readmisní výbory / smíšené pracovní skupiny jako fóra pro pravidelné hodnocení spolupráce v oblasti zpětného přebírání. Skutečnost, že se některé otázky v jednáních těchto výborů stále opakují, však ukazuje, že je jejich účinnost omezená (body 74–79).

129

Sítím EU v oblasti navracení (Eurint, EURLO, ERRIN) se úspěšně daří slučovat vnitrostátní zdroje a zúčastněné země dosažené výsledky oceňují. Agentura Frontex s tím, jak se rozšiřuje její mandát, postupně činnosti těchto sítí přebírá. S převodem sítí EURLO a ERRIN však byly spojeny určité problémy způsobené nedostatkem lidských a finančních zdrojů v agentuře Frontex (body 80–83).

130

Od roku 2015 byl mandát agentury Frontex posílen dvakrát, což se projevilo na zvýšené pomoci členským státům v oblasti přednávratových činností a operací návratu. Potíže, s nimiž se členské státy potýkaly při zjišťování místa výskytu nelegálních migrantů, zabránění jim ve skrývání se a zajištění jejich účasti na pohovorech, byly hlavními příčinami neefektivnosti identifikačních misí. V případě návratových operací rychle rostla podpora agentury Frontex pro návraty pravidelnými lety a dobrovolné opuštění území a návraty (body 84–92).

131

Dospěli jsme k závěru, že šest projektů financovaných Komisí v rámci facility pro budování kapacit v oblasti zpětného přebírání, které byly předmětem našeho přezkumu, bylo vhodně koncipováno pro zlepšení spolupráce v oblasti zpětného přebírání. Jsme přesvědčeni, že zejména rozvoj systémů elektronické správy případů v oblasti zpětného přebírání osob se třetími zeměmi má potenciál prohloubit spolupráci na strukturální úrovni (body 93–97).

132

Komise financuje projekty pomoci pro účely opětovného začlenění ve všech 10 zemích, na které se vztahuje náš audit. Dospěli jsme k závěru, že projekty v oblasti opětovného začlenění, které jsme zkoumali, jsou vhodně koncipované pro potřeby navrátilců a třetích zemí. Ze 14 projektů 11 splnilo (nebo je pravděpodobné, že splní) většinu svých plánovaných výstupů, i když ve dvou případech se zpožděním (body 98–103).

133

Zainteresované strany, s nimiž jsme v rámci našeho auditu hovořili, zdůrazňovaly důležitost bezpečného a důstojného návratu a udržitelného opětovného začlenění navrátilců. Všechny projekty v oblasti opětovného začlenění (s výjimkou jednoho), které byly předmětem našeho přezkumu, obsahovaly složku sledování k hodnocení udržitelnosti pomoci v průběhu času. Jelikož projekty v době našeho auditu stále ještě probíhaly, konečné výsledky týkající se udržitelnosti nejsou dosud k dispozici. Z předběžných údajů však vyplývají povzbudivé výsledky (body 104–105).

134

V údajích EU o navracení jsme zjistili nedostatky týkající se jejich úplnosti a srovnatelnosti mezi členskými státy. To je způsobeno rozdíly ve vnitrostátních postupech a právních předpisech a nedostatky v legislativním rámci EU a informačních systémech pro správu hranic. V posledních letech předkládá Komise legislativní návrhy, které se na většinu těchto nedostatků zaměřují. Mnohé z navrhovaných změn jsou však stále předmětem legislativního cyklu nebo dosud plně nevstoupily v platnost. Kromě toho stále chybí údaje o rychlosti a udržitelnosti navracení (body 106–110 a příloha V).

135

Členské státy, Komise a agentura Frontex sdílejí operační informace o spolupráci v oblasti zpětného přebírání s prioritními třetími zeměmi na pravidelných setkáních. Tyto informace však nejsou shromažďovány a poskytovány systematicky a nejsou úplné. V důsledku revize vízového kodexu z roku 2019 má Komise povinnost pravidelně a pomocí spolehlivých údajů provádět posouzení spolupráce třetích zemí v oblasti zpětného přebírání osob. Tato pravidelná posouzení mohou zlepšit sběr a sdílení údajů EU a usnadnit politická rozhodnutí založená na důkazech v rámci spolupráce v oblasti zpětného přebírání osob. V posouzení celkového dopadu opatření EU na zlepšení spolupráce se třetími zeměmi v oblasti zpětného přebírání osob nám bránila absence rovnocenného procesu sběru údajů o spolupráci v oblasti zpětného přebírání osob v minulosti ve spojení s nedostatky v údajích o navracení (body 111–119).

Doporučení 4 – Zlepšit sběr údajů

Komise by měla zlepšit shromažďování údajů o udržitelnosti zpětného přebírání osob a jejich opětovné integraci:

• zavedením dalšího členění týkajícího se rychlosti postupů zpětného přebírání osob, a to s využitím údajů, které poskytnou členské státy;
• systematickým shromažďováním údajů o udržitelnosti opětovného začlenění migrantů, kteří byli navráceni.

Datum realizace: 31. 12. 2023

Tuto zprávu přijal senát III, jemuž předsedá Bettina Jakobsenová, členka Účetního dvora, v Lucemburku dne 6. července 2021.

Přílohy

Příloha I – Hlavní důvody nízkého počtu navracení v Řecku a Itálii:

Zdroj: Zvláštní zpráva EÚD č. 24/2019: Azyl, relokace a navracení migrantů: nastal čas zintenzivnit opatření k řešení rozporů mezi cíli a výsledky, obrázek 25.

Příloha II – Výzvy k vytváření a uplatňování pobídek

Závěry Evropské rady

Zasedání Evropské rady (18. října 2018) – závěry, EUCO 13/18
„Je zapotřebí vynaložit větší úsilí za účelem usnadnění účinného navracení. Je třeba lépe a způsobem, který nebude ve vztahu k žádnému členskému státu diskriminační, provádět stávající readmisní dohody a uzavírat nové dohody a ujednání a současně je třeba vytvářet a uplatňovat nezbytné motivační prvky využíváním veškerých příslušných unijních politik, mechanismů a nástrojů, mimo jiné v oblasti rozvoje, obchodu a víz.“

Zasedání Evropské rady (19. října 2017) – závěry, EUCO 14/17
„Evropská rada dále vyzývá k těmto krokům […] vytvořit a uplatňovat nezbytné motivační prvky využíváním všech příslušných politik, nástrojů a prostředků EU, včetně rozvoje, obchodu a víz, v zájmu dosažení měřitelných výsledků, co se týče předcházení nelegální migraci a navracení nelegálních migrantů.“

Zasedání Evropské rady (22. a 23. června 2017) – závěry, EUCO 8/17
„Je třeba bez dalšího odkladu na úrovni EU zavést dobře fungující readmisní dohody a pragmatická ujednání se třetími zeměmi, a to s využitím všech dostupných motivačních prvků, mimo jiné přehodnocením, podle potřeby, vízové politiky vůči třetím zemím.“

Zasedání Evropské rady (20. a 21. října 2016) – závěry, EUCO 31/16
„Evropská rada připomíná, že je důležité i nadále usilovat o provádění partnerského rámce spolupráce s jednotlivými zeměmi původu a tranzitu […]. Cílem tohoto rámce je […] vytvořit a uplatňovat potřebné motivační prvky využíváním veškerých příslušných politik, nástrojů a prostředků EU, včetně rozvoje a obchodu.“

Zasedání Evropské rady (28. června 2016) – závěry, EUCO 26/16
„EU zavede a bude urychleně provádět [partnerský] rámec založený na účinných pobídkách a náležité podmíněnosti, přičemž zpočátku se bude jednat o omezený počet prioritních zemí původu a tranzitu […] s cílem vytvořit a uplatňovat potřebné motivační prvky využíváním veškerých příslušných politik a nástrojů EU, včetně rozvoje a obchodu.“

Zasedání Evropské rady (25. a 26. června 2015) – závěry, EUCO 22/15
„Na podporu readmise nelegálních migrantů zeměmi původu a tranzitu musejí být mobilizovány veškeré nástroje. […] na základě zásady „více za více“ budou pomoc a politiky EU využívány k vytvoření pobídek na podporu provádění stávajících readmisních dohod a uzavírání nových.“

Sdělení Komise

Účinnější návratová politika v Evropské unii – aktualizovaný akční plán, sdělení Komise, COM(2017) 200 final
„Práce se třetími zeměmi v rámci pro partnerství a využití všech dostupných politik a nástrojů přispěje k lepší spolupráci při identifikaci, vydávání nových dokladů a zpětném přebírání jejich státních příslušníků. Obecně by se v zájmu určení veškerých zájmů, pobídek a vyjednávacích možností, které lze v souvislosti s partnerskou zemí uplatnit […] aby se […] zlepšila spolupráce v oblasti navracení a zpětného přebírání osob.“

Zřízení nového rámce pro partnerství se třetími zeměmi, sdělení Komise, COM(2016) 385 final
„EU a její členské státy by měly spojit své příslušné nástroje a prostředky, aby v zájmu lepšího řízení migrace dohodly pakty s třetími zeměmi. Znamená to vytvořit pro každou partnerskou zemi kombinaci pozitivních a negativních pobídek, jejichž používání by se mělo řídit jasným chápáním, že celkové partnerství mezi EU a touto zemí bude postupovat zejména v souladu se schopností a ochotou dané země spolupracovat při řízení migrace. Bude nutné používat plnou škálu politik, finančních nástrojů a nástrojů vnějších vztahů EU.“

Akční plán EU v oblasti navracení, sdělení Komise, COM(2015) 453 final
„EU potřebuje zvýšit svůj vliv v oblasti zpětného přebírání ve vztahu s partnerskými zeměmi, zajistit plnění stávajících závazků a dohod a usnadnit sjednávání a uzavírání nových. […] Navracení a zpětné přebírání by mělo být součástí vyváženého a uceleného balíčku připraveného EU pro třetí země, který bude vycházet ze všech relevantních politik – zejména politiky vnitřních věcí, zahraniční politiky, politiky rozvojové pomoci, obchodní politiky a bezpečnostní politiky – aby bylo dosaženo cílů migrační politiky EU. Je-li to na místě, měla by být použita podmíněnost.“

Příloha III – Přehled našeho hodnocení projektů budování kapacit (facilita pro budování kapacit v oblasti zpětného přebírání)

Zahájení činností	Ukončení činností	Popis	Hodnota uzavřených smluv (EUR)	Program	Zeměpisné pokrytí	Vhodnost Řeší potřeby třetích zemí / problémy bránící praktické spolupráci	Splněné výstupy Jsou splněny plánované výstupy (nebo je pravděpodobné, že budou splněny)	Dosažené výsledky Jsou dosaženy plánované výsledky (nebo je pravděpodobné, že budou dosaženy)
prosinec 2016	březen 2017	PARA – Pomoc při příjezdu 152 navrátilcům, kteří byli vráceni do Afghánistánu v období mezi 12. prosincem 2016 a 31. březnem 2017 v rámci Společného dalšího postupu EU a Afghánistánu	267 525	RCBF/ EURCAP I	Afghánistán
červen 2017	červenec 2017	Pracovní setkání pro konzulární úředníky – pracovní setkání na téma budování kapacit pro konzulární úředníky afghánských velvyslanectví v Evropě	33 826	RCBF/ EURCAP I	Afghánistán
leden 2017	duben 2018	Zvyšování povědomí – Zvyšování povědomí o klíčových tématech bezpečné migrace ve 12 okresech, konkrétně o odolnosti a úspěchu legálních bangladéšských migrantů, o rizicích a alternativách nelegální migrace do Evropy a o přístupu k legálním mechanismům migrace	920 800	RCBF/ EURCAP I	Bangladéš
září 2018	prosinec 2020	RCMS I – Budování kapacit bangladéšských orgánů pro správu a provoz systému správy případů v oblasti zpětného přebírání s cílem účinně řídit proces navracení migrantů, kteří pobývají v cílových zemích nelegálně	4 813 000	RCBF/ EURCAP II	Bangladéš
prosinec 2016	červen 2018	RCMS I – Budování kapacit pákistánských orgánů pro správu a provoz systému správy případů v oblasti zpětného přebírání, vývoj a zavádění systému	1 476 000	RCBF/ EURCAP I	Pákistán
leden 2018	prosinec 2020	RCMS II – Rozšíření systému správy případů v oblasti zpětného přebírání	1 415 220	RCBF/ EURCAP I	Pákistán
				Uspokojivé(-á)			Neuspokojivé(-á)
				Částečně uspokojivé(-á)			Nepoužije se / údaje nejsou k dispozici

Příloha IV – Přehled našeho hodnocení projektů opětovného začlenění

Zahájení činností	Ukončení činností	Název	Hodnota uzavřených smluv (Příspěvek EU, EUR)	Program	Zeměpisné pokrytí	Vhodnost Řeší potřeby navrátilců / třetích zemí	Splněné výstupy v oblasti opětovného začlenění Jsou splněny plánované výstupy (nebo je pravděpodobné, že budou splněny)	Sledování Akce předpokládá sledování udržitelnosti podpory opětovného začlenění	Udržitelnost Pomoc nabízí možnost udržitelného opětovného začlenění
15. 3. 2017	14. 3. 2022	Opětovné začlenění a rozvojová pomoc v Afghánistánu (RADA)	50 000 000	DCI	Afghánistán				Na základě předběžných údajů
14. 7. 2017	31. 3. 2021	Udržitelné opětovné začleňování a alternativy k nelegální migraci zranitelných Afghánců	13 000 000	DCI	Afghánistán
21. 11. 2017	5. 4. 2022	Program pobídek ke zlepšení opětovného začleňování navrátilců v Afghánistánu	39 260 500	DCI	Afghánistán
23. 12. 2017	22. 12. 2021	Afghánistán – Iniciativa etického životního stylu pro hospodářskou reintegraci navrátilců a vnitřně vysídlených osob	8 788 046	DCI	Afghánistán
29. 3. 2018	28. 9. 2021	Udržitelná lidská sídla v městských oblastech na podporu opětovného začleňování v Afghánistánu (SHURA)	16 700 000	DCI	Afghánistán
4. 8. 2019	5. 10. 2023	Program ekonomické reakce na vysídlení v afghánských regionech („EZ-Kar“)	27 000 000	DCI	Afghánistán
13. 4. 2017	12. 4. 2022	Udržitelné opětovné začleňování a lepší řízení migrace v Bangladéši (PROTTASHA)	15 900 000	DCI	Bangladéš				Na základě předběžných údajů
5. 4. 2017	4. 10. 2020	Iniciativa EUTF a IOM týkající se ochrany a opětovného začleňování migrantů Guinea	5 400 000	EUTF	Guinea				Na základě předběžných údajů
6. 12. 2018	5. 12. 2023	BEZPEČNÝ NÁVRAT – Pomoc pro účely opětovného začlenění a obnovy v oblastech návratu v Iráku (AWDA AMINA)	9 000 000	DCI	Irák
13. 4. 2017	12. 6. 2021	EUTF-IOM: – Posílení řízení a správy migrace a udržitelné opětovné začleňování migrantů vracejících se do Nigérie	15 500 000	EUTF	Nigérie				Na základě předběžných údajů
1. 12. 2017	31. 5. 2022	Iniciativa EUTF a IOM týkající se ochrany a opětovného začleňování migrantů Regionální akce pro oblast Sahelu a Čadského jezera	188 222 021	EUTF	Burkina Faso, Kamerun, Čad, Pobřeží slonoviny, Gambie, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Mali, Mauritánie, Niger, Nigérie, Senegal				Na základě předběžných údajů
15. 8. 2018	31. 12. 2021	Nástroj EUTF a IOM týkající se ochrany a opětovného začleňování migrantů v severní Africe	58 000 000	EUTF	Alžírsko, Egypt, Libye, Maroko a Tunisko
22. 5. 2017	12. 2. 2021	PROGRES migrace v Tunisku (včetně vytvoření mechanismu opětovného začlenění pod správou Tuniska)	12 800 000 (včetně 2,5 milionu EUR na opětovné začlenění)	EUTF	Tunisko
1. 6. 2016	1. 7. 2022	Síť evropského nástroje pro návraty a reintegraci (ERRIN)	58 455 000	AMIF	34 zemí z celého světa
					Uspokojivé(-á)			Neuspokojivé(-á)
					Částečně uspokojivé(-á)			Nepoužije se / údaje nejsou k dispozici

Příloha V – Nedostatky v údajích EU o navracení a opatření k jejich řešení

Ukazatel	Nedostatek	Dopady	Způsob řešení?			Účinnost?
Účinná míra navracení	Počet rozhodnutí o navrácení vydaných v určitém roce se týká jiných osob než těch, které byly skutečně navráceny ve stejném období, protože mezi rozhodnutími o navrácení a jejich výkonem vzniká časová prodleva.	Ukazatel není metodicky spolehlivý. To může vést k tomu, že data budou vykazovat anomálie, jako například vyšší účinnou míru navracení než počet vydaných příkazů k navrácení. Například údaje Eurostatu o Albáncích v roce 2017 vykazují míru navracení 100,9 %.	Ne
Státní příslušníci třetích zemí, kterým bylo nařízeno opustit území	Právní rámce členských států obsahují různé definice, kdy má být vydán příkaz k navrácení. Rozhodnutí o navrácení: nejsou systematicky vydávána v souvislosti s ukončením oprávněného pobytu („tolerovaný pobyt“), mohou být vydávána automaticky všem osobám, u nichž bylo zjištěno, že neoprávněně vstupují na území nebo se tam neoprávněně zdržují, a poté vzata zpět nebo pozastavena, je-li vydáno povolení k pobytu (např. z humanitárních důvodů), mohou být vydávána opakovaně téže osobě (např. z důvodu omezené doby platnosti).	Omezuje srovnatelnost údajů mezi členskými státy.	V přepracovaném znění směrnice o navracení, které navrhla Komisí v roce 2018 (COM(2018) 634 final), se v čl. 8 odst. 6 stanoví, že „členské státy vydají rozhodnutí o navrácení neprodleně po přijetí rozhodnutí o ukončení oprávněného pobytu státního příslušníka třetí země, včetně rozhodnutí, kterým se […] nepřiznává státnímu příslušníku třetí země postavení uprchlíka nebo status doplňkové ochrany“.			Do konce roku 2020 spolunormotvůrci nedosáhli u tohoto legislativního návrhu shody.
Státní příslušníci třetích zemí, kteří skutečně opustili území	Neexistuje žádný systém zaznamenávající, kdy a kde státní příslušník třetí země překročí (schengenské) hranice EU. Zejména v případě dobrovolných opuštění území uplatňují členské státy různá kritéria pro registraci a hlášení osob jako navrácených.	Neúplné údaje	Systém vstupu/výstupu EU (EES) (nařízení (EU) 2017/2226) zaregistruje všechny cestující ze třetích zemí pokaždé, když překročí vnější hranici EU, a také systematicky identifikuje osoby překračující délku oprávněného pobytu v schengenském prostoru (osoby pobývající v schengenském prostory po té, co platnost jejich povolení k pobytu vypršela.			Neočekává se, že systém EES bude do konce prvního pololetí roku 2022 funkční.
	Členský stát, který vydal rozhodnutí o navrácení, není informován, když navrátilec opustí území EU přes území jiného členského státu.	Neúplné údaje	V rámci legislativního balíčku Komise k posílení Schengenského informačního systému (SIS) stanoví nařízení (EU) 2018/1860 členským státům povinnost vkládat všechna rozhodnutí o navrácení do systému SIS (článek 3). Pokud je kontrolován státní příslušník třetí země, na nějž se vztahuje evidované rozhodnutí o navrácení, při opouštění území členského státu přes vnější hranice, musí vnitrostátní orgány informovat členský stát, který vydal rozhodnutí o navrácení, o místě a času odjezdu (článek 6).			Zlepšení Schengenského informačního systému by mělo zvýšit úplnost a přesnost údajů o dodržování rozhodnutí o navrácení. Jakmile Komise ověří míru připravenosti jednotlivých zúčastněných stran, měla by do 28. prosince 2021 rozhodnout, kdy vstoupí nařízení (EU) 2018/1860 v platnost.
	Údaje shromážděné Eurostatem o použitém postupu navracení nejsou dostatečně podrobné (disagregované) a nejsou vzájemně propojené.	Údaje neumožňují udělat si obraz o účinnosti návratových systémů členských států.	Od referenčního roku 2014 shromažďuje Eurostat každoročně od členských států údaje o navrácených občanech třetích zemí, rozdělené podle typu návratu, obdržené pomoci a příslušné dohody o zpětném přebírání osob.			Bez právního základu je poskytování údajů dobrovolné a neúčastnily se ho všechny členské státy. V důsledku toho byly údaje neúplné a nebyly meziročně srovnatelné.
			V květnu 2018 Komise navrhla revizi statistik úřadu Eurostat týkajících se migrace a azylu. V nařízení (EU) 2020/851, které bylo přijato v červnu 2020, se stanoví, že statistiky týkající se navracení: a) jsou členěny do kategorií podle věku a pohlaví a do kategorie nezletilé osoby bez doprovodu; b) referenční období se zkrátila z roku na období tří kalendářních měsíců; c) pokud jde o počet státních příslušníků třetích zemí, kteří skutečně opustili území, v členění nejen podle státního občanství vracejících se osob, ale také podle druhu navrácení a poskytnuté pomoci a podle cílové země.			Revidované nařízení jde správným směrem a nové dílčí kategorie údajů poskytnou cenné informace o navracení. Avšak: - zákonodárci a politici se budou muset nadále obejít bez úplného přehledu o údajích o rychlosti postupů zpětného přebírání osob a udržitelnosti udržitelnosti opětovného začleňování vracejících se migrantů; - údaje nebudou vzájemně propojené. To znamená, že stále nebude možné odpovědět na otázky jako „Kolik státních příslušníků země X bylo vráceno do cílové země Y?“, nebo „Kolik migrantů, pro něž bylo v roce Z vydáno rozhodnutí o navrácení, skutečně opustilo EU a v kterém roce?“
			Účinně vyřešeno
			Řeší se, řešení však ještě není funkční, nebo je jen částečně účinné
			Nevyřešeno/nepřijato

Zkratky

AMIF: Azylový, migrační a integrační fond

ERRIN: Síť evropského nástroje pro návraty a reintegraci

ESVČ: Evropská služba pro vnější činnost

EURA: dohoda EU o zpětném přebírání osob

Eurint: Síť evropské iniciativy pro integrované řízení návratů

EURLO: Evropská síť styčných úředníků pro navracení

EUTD: evropský cestovní doklad pro návrat

EUTF: Nouzový svěřenský fond EU pro Afriku

Frontex: Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž

IOM: Mezinárodní organizace pro migraci

JRC/JWG: smíšený readmisní výbor /smíšená pracovní skupina

NCD: náhradní cestovní doklad

NDICI: Nástroj pro sousedství a rozvojovou a mezinárodní spolupráci

RCBF/EURCAP: Facilita pro budování kapacit v oblasti zpětného přebírání

RCMS: Systém právy případů v oblasti zpětného přebírání

TCN: státní příslušník třetí země

Glosář

Azyl: státem poskytnutá ochrana určená osobám z jiné země, které prchají před pronásledováním nebo vážným nebezpečím.

COREPER: zkratka pro Výbor stálých zástupců vlád členských států Evropské unie. Jeho úloha – jakožto jednoho z hlavních přípravných orgánů Rady – a různá složení jsou popsány v čl. 240 odst. 1 Smlouvy o fungování EU.

Dobrovolné opuštění území: dodržení povinnosti opuštění území ve lhůtě stanovené v rozhodnutí o navrácení.

Dobrovolný návrat: asistovaný nebo nezávislý návrat do země původu nebo tranzitu nebo do jiné země na základě dobrovolného rozhodnutí navrátilce.

Dohoda o usnadnění udělování víz (EU): dohoda, která usnadňuje vydávání povolení občanům třetích zemí k tranzitu přes území členských států EU nebo k zamýšlenému pobytu na území členských států EU, který nepřekročí období tří měsíců během jakéhokoli šestiměsíčního období. Usnadnění udělování víz je odlišné a oddělené od uvolnění vízového režimu.

Dohoda o zpětném přebírání osob (readmisní dohoda): dohoda mezi dvěma nebo více zeměmi, kterou se stanoví rámec a postupy pro rychlý a řádný návrat nelegálních migrantů do země původu nebo do země, přes kterou procházeli.

Migrace: pohyb jakékoli osoby nebo skupiny osob po dobu delší než jeden rok, buď přes mezinárodní hranici, nebo v rámci země.

Míra navracení: poměr mezi počtem státních příslušníků třetích zemí, kteří byli skutečně navráceni, a počtem, kterému bylo v daném roce nařízeno opustit EU. Nedokonalé měřítko účinnosti navracení z důvodu časového rozdílu mezi vydáním rozhodnutí a skutečným navrácením.

Navracení: proces návratu státního příslušníka třetí země – ať už plní povinnost návratu dobrovolně, nebo je navracení nucené – do země svého původu, tranzitní země nebo dobrovolně do jiné třetí země.

Nelegální přistěhovalec: osoba, která vstupuje do určité země nebo se v ní nachází bez nezbytného povolení.

Rozhodnutí o navrácení: správní nebo soudní rozhodnutí nebo akt, kterým se prohlašuje, že pobyt státního příslušníka třetí země je nezákonný, a kterým se ukládá povinnost návratu.

Zpětné přebírání: úkon, kterým určitý stát přijímá opětovný vstup osoby, nejčastěji vlastního státního příslušníka, nebo státního příslušníka jiného státu, který předtím zemí procházel nebo zde měl dlouhodobý pobyt.

Odpovědi Komise, ESVČ a agentury Frontex

Odpovědi Komise a ESVČ

https://www.eca.europa.eu/cs/Pages/DocItem.aspx?did=59347

Odpověď agentury Frontex (Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž)

https://www.eca.europa.eu/cs/Pages/DocItem.aspx?did=59347

Poznámky na konci textu

¹ Zvláštní zpráva EÚD č. 24/2019: Azyl, relokace a navracení migrantů: nastal čas zintenzivnit opatření k řešení rozporů mezi cíli a výsledky.

² Evropský program pro migraci, COM(2015) 240 final, s. 9.

³ Viz například dokument Draft articles on the expulsion of aliens, schválený Komisí pro mezinárodní právo na jejím 66. zasedání v roce 2014.

⁴ Dokumentu Rady 13409/99 ze dne 25. listopadu 1999.

⁵ Dohoda o partnerství mezi africkými, karibskými a tichomořskými státy na jedné straně a Evropským společenstvím a jeho členskými státy na straně druhé, která byla podepsána v Cotonou dne 23. června 2000 (Dohoda z Cotonou), čl. 13 odst. 5 písm. c) bod i).

⁶ Závěry Evropské rady, 25.–26. června 2015, EUCO 22/15, bod 5 písm. g).

⁷ Sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě, Akční plán EU v oblasti navracení, COM(2015) 453 final.

⁸ Sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě o účinnější návratové politice v Evropské unii – aktualizovaný akční plán, COM(2017) 200 final.

⁹ EU Readmission Agreements, Facilitating the return of irregular migrants (Dohody EU o zpětném přebírání osob, usnadnění návratu nelegálních migrantů), publikace typu „briefing“ výzkumné služby Evropského parlamentu, duben 2015, EPRS_BRI(2015)554212_EN.

¹⁰ Viz Společný další postup EU a Afghánistánu v otázkách migrace.

¹¹ Amsterodamská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii, smlouvy o založení Evropských společenství a některé související akty, článek 63.

¹² Smlouva o fungování Evropské unie (SFEU), článek 4.

¹³ Zvláštní zpráva EÚD č. 24/2019 Azyl, relokace a navracení migrantů:nastal čas zintenzivnit opatření k řešení rozporů mezi cíli a výsledky.

¹⁴ Prvky strategie EU pro Irák, JOIN(2018) 1 final, Brusel, 8.1.2018.

¹⁵ Joint Declaration on a Common Agenda for Migration and Mobility between India and the European Union and its Member States, Brusel, 29. března 2016, bod 4 podbod x).

¹⁶ Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/1953 ze dne 26. října 2016, kterým se zavádí evropský cestovní doklad pro návrat neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí a zrušuje doporučení Rady ze dne 30. listopadu 1994.

¹⁷ Hodnocení dohod EU o zpětném přebírání osob, KOM/2011/0076 konečném znění, 23. února 2011.

¹⁸ KOM(2011) 76 v konečném znění, doporučení 4, 5 a 8.

¹⁹ Odpověď Komise na otázky Evropského parlamentu k písemnému zodpovězení, 18. srpna 2020, ref.: E002442/2020(ASW), 18. srpna 2020.

²⁰ Viz například článek nazvaný „Neformální“ obrat v politice EU v oblasti navracení migrantů do subsaharské Afriky, který je k dispozici na stránce migrationpolicy.org, a studie výzkumné služby Evropského parlamentu nazvaná Posouzení provádění směrnice o navracení 2008/115/ES na evropské úrovni, PE 642 840 – červen 2020, s. 11.

²¹ Jednání pracovní skupiny pro vnější aspekty azylu a migrace z 23. února 2016 (Dokument Rady 6451/16) a 22. dubna 2016 (Dokument Rady 8529/16).

²² EU Cooperation with third countries in the field of migration, studie, Generální ředitelství pro vnitřní politiky Unie, Evropský parlament, 2015, s. 89.

²³ The Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument, informativní přehled, Evropská komise, červen 2020. ISBN 978-92.76.19025-7 – doi: 10.2761/5991 KV-02-20-381-EN-N.

²⁴ Úplný seznam zemí, které uzavřely dohodu o zjednodušení vízového režimu s EU, je k dispozici na internetových stránkách Komise.

²⁵ Viz také Akční plán EU v oblasti navracení, COM(2015) 453 final, s. 14.

²⁶ Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 ze dne 13. července 2009 o kodexu Společenství o vízech (vízový kodex).

²⁷ Posouzení dopadu, SWD(2018) 77 final, s. 23.

²⁸ Nařízení (EU) 2019/1155 ze dne 20. června 2019, kterým se mění nařízení (ES) č. 810/2009 o kodexu Společenství o vízech (vízový kodex).

²⁹ V roce 2018 jsme provedli audit tohoto svěřenského fondu a zveřejnili jsme zvláštní zprávu 32/2018 Nouzový svěřenský fond EU pro Afriku: je pružný, ale není dostatečně zacílený.

³⁰ Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zřizuje nástroj pro sousedství a rozvojovou a mezinárodní spolupráci, COM(2018) 460 final, 14.6.2018.

³¹ COM(2018) 460 final, 30. bod odůvodnění.

³² Legislativní jízdní řád nástroje NDICI ke dni 20. září 2020.

³³ Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/947 ze dne 9. června 2021, kterým se zřizuje nástroj pro sousedství a rozvojovou a mezinárodní spolupráci – Globální Evropa.

³⁴ Studie výzkumné služby Evropského parlamentu European Implementation Assessment on the Return Directive 2008/115/EC”, EP 642.840 – červen 2020, s. 166–167.

³⁵ Dohoda mezi Evropskou unií a Japonskem o hospodářském partnerství (vstoupila v platnost 1. února 2019), Příloha 8-C, článek 7.

³⁶ Key facts on the 2019 Biennial Report on the Generalised Scheme of Preferences, Evropská komise, únor 2020.

³⁷ Viz Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 978/2012 ze dne 25. října 2012 o uplatňování systému všeobecných celních preferencí a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 732/2008, příloha VIII.

³⁸ Sdělení Komise o zřízení nového rámce pro partnerství se třetími zeměmi v Evropském programu o migraci, COM(2016) 385 final.

³⁹ Sdělení o naplňování evropského programu pro migraci, COM(2017) 558 final.

⁴⁰ Popis projektu k dispozici na adrese: mobilitypartnershipfacility.eu.

⁴¹ Projekt Match.

⁴² Projekt Towards a Holistic Approach to Labour Migration Governance and Labour Mobility in North Africa.

⁴³ Skupina komisařů pro „Podporu našeho evropského způsobu života“ – Zásady a hlavní pracovní postupy, 6. prosince 2019 (není veřejně dostupná).

⁴⁴ Link between return/readmission and visa policies, 9097/1/17 REV 1, Brusel, 19. května 2017 (veřejně nedostupné).

⁴⁵ Proposal for a coordination mechanism to activate different policies to improve the cooperation of third countries on the return/readmission of their nationals, 8954/1/20 REV 1, Brusel, 25. června 2020 (veřejně nedostupný).

⁴⁶ COM(2020) 609 final.

⁴⁷ COM(2020) 610 final.

⁴⁸ Viz COM(2018) 631, legislativní finanční výkaz, bod 3.2.3.1, první tabulka, ve srovnání s COM(2015) 671, legislativní finanční výkaz, bod 3.2.3.1, dočasní zaměstnanci (třídy AD).

⁴⁹ Hodnocení programu Eurint, PBLQ, prosinec 2018, s. 2–3 (veřejně nedostupné).

⁵⁰ Zpráva o hodnocení programu sítě EURLO, BearingPoint, listopad 2018, s. 6–7 (veřejně nedostupné).

⁵¹ Srovnávací přehled sítě ERRIN, červen 2020 (veřejně nedostupné).

⁵² Nařízení 2016/1624 a nařízení 2019/1896; přičemž nařízení 2019/1896 posiluje úlohu agentury Frontex v návratových operacích, a to jak před návratem, tak po návratu.

⁵³ Výroční zprávy agentury Frontex o hodnocení flexibilních operačních činností v oblasti navracení (veřejně nedostupné).

⁵⁴ Ohledně dalších informací o podpoře charterových letů a problémech spojených s jejich nákladovou efektivností viz zvláštní zpráva EÚD č. 24/2019 Azyl, relokace a navracení migrantů: nastal čas zintenzivnit opatření k řešení rozporů mezi cíli a výsledky.

⁵⁵ Směrnice 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, 10. bod odůvodnění.

⁵⁶ Zpráva Evropské komise, Výroční zpráva o řízení a výkonnosti pro rozpočet EU za rok 2019, COM(2020) 265 final, strany 32 a 155.

⁵⁷ Návraty do Afghánistánu, společná souhrnná zpráva IOM-UNHCR za rok 2018, zveřejněno v Kábulu, květen 2019, s. 4.

⁵⁸ Informativní přehled nouzového svěřenského fondu EU pro Afriku 2020 – Libye, zkrácená verze V.17.

⁵⁹ Ohledně podrobného popisu metodiky viz Pololetní zpráva IOM o opětovném začleňování č. 2, listopad 2019, s. 32–37.

⁶⁰ Pololetní zpráva IOM o opětovném začleňování č. 2, listopad 2019, s. 30.

⁶¹ K dispozici na adrese migrationjointinitiative.org.

⁶² Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2020/851 ze dne 18. června 2020, kterým se mění nařízení (ES) č. 862/2007 o statistice Společenství v oblasti migrace a mezinárodní ochrany.

⁶³ Nařízení (ES) č. 862/2007, článek 7.

⁶⁴ Např. COM(2018) 634 final, s. 2.

⁶⁵ Viz například Eurostat, Statistiky s komentářem – Statistiky týkající se prosazování právních předpisů v oblasti přistěhovalectví, 11. července 2019, část „Státní příslušníci třetích zemí, kterým bylo nařízeno opustit EU“.

⁶⁶ Agentura Frontex vysvětlila nedostatky v oddílech 5.7 a 6.3 své Analýzy rizik pro rok 2019.

⁶⁷ Viz Analýza rizik pro rok 2019, s. 25 a Analýza rizik pro rok 2020 agentury Frontex, s. 32.

⁶⁸ Nařízení o vízovém kodexu, čl. 25a odst. 2.

⁶⁹ Agentura Frontex začala tyto údaje od členských států shromažďovat každý měsíc v roce 2020.

⁷⁰ Zpráva Komise určená Radě – Posouzení úrovně spolupráce třetích zemí v oblasti zpětného přebírání osob v roce 2019), COM(2021) 55 final (není veřejně dostupná).

⁷¹ Nařízení o vízovém kodexu, čl. 25a odst. 5 a čl. 25a odst. 8.

Harmonogram

https://www.eca.europa.eu/cs/Pages/DocItem.aspx?did=59347

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát III, který odpovídá za audit oblastí vnější činnost a bezpečnost a právo a jemuž předsedá členka EÚD Bettina Jakobsenová. Audit řídil člen EÚD Leo Brincat a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Romuald Kayibanda a tajemnice kabinetu Annette Farrugiová, vyšší manažerka Sabine Hiernaux-Fritschová, vedoucí úkolu Karel Meixner a auditoři Jiří Lang a Piotr Zych. Jazykovou podporu poskytoval Mark Smith.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-6468-6	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/495165	QJ-AB-21-017-CS-N
HTML	ISBN 978-92-847-6395-5	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/934714	QJ-AB-21-017-CS-Q

COPYRIGHT

© Evropská unie, 2021.

Politiku opakovaného použití dokumentů Evropského účetního dvora (EÚD) upravuje rozhodnutí Evropského účetního dvora č. 6-2019 o politice týkající se veřejně přístupných dat a opakovaném použití dokumentů.

Pokud není uvedeno jinak (například v jednotlivých upozorněních o ochraně autorských práv), je obsah EÚD vlastněný EU předmětem licence Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znamená, že opakované použití je povoleno za podmínky, že je uveden zdroj a případné změny jsou označeny. Uživatel nesmí zkreslit původní význam nebo sdělení dokumentů. EÚD nenese za jakékoli důsledky opakovaného použití odpovědnost.

Jste povinni vypořádat další práva, pokud konkrétní obsah zobrazuje identifikovatelné fyzické osoby, například fotografie zaměstnanců EÚD, nebo obsahuje díla třetích stran. Je-li povolení poskytnuto, ruší a nahrazuje toto povolení výše uvedené obecné povolení a musí jasně uvádět veškerá omezení týkající se použití.

K reprodukci obsahu, který není vlastnictvím EU, musíte žádat o povolení přímo od držitelů autorských práv.

Programové vybavení nebo dokumenty, na něž se vztahují práva průmyslového vlastnictví, jako patenty, ochranné známky, zapsané (průmyslové) vzory, loga a názvy, jsou z politiky EÚD pro opakované použití vyloučeny a není vám k nim poskytnuta licence.

Soubor internetových stránek orgánů a institucí Evropské unie využívajících doménu europa.eu obsahuje odkazy na stránky třetích stran. Protože nad jejich obsahem nemá EÚD žádnou kontrolu, doporučujeme seznámit se s jejich vlastními zásadami ochrany soukromí a politikou v oblasti autorských práv.

Používání loga Evropského účetního dvora

Logo Evropského účetního dvora nesmí být použito bez předchozího souhlasu Evropského účetního dvora.

Obraťte se na EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Vyhledávání informací o EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat na adrese: https://op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1951 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp/cs) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.