Muuttajien takaisinottoa koskeva yhteistyö EU:n ja kolmansien maiden välillä: toimet olivat tarkoituksenmukaisia, mutta tuottivat vähäisiä tuloksia

Tiivistelmä

I

Vaikuttava ja hyvin hallinnoitu palauttamispolitiikka on olennainen osa kattavaa muuttoliikepolitiikkaa. EU:n palauttamisjärjestelmän tehottomuus kannustaa laittomaan muuttoliikkeeseen. Vaikeudet, jotka liittyvät muuttajien lähtömaiden kanssa tehtävään yhteistyöhön, ovat yksi syy siihen, että laittomia muuttajia palautetaan vähän, kuten tilintarkastustuomioistuin on todennut erityiskertomuksessaan nro 24/2019. Aihe on tärkeä, joten tilintarkastustuomioistuin päätti tutkia asiaa tarkemmin. Tarkastajien tavoitteena on antaa rakentava panoksensa EU:n tämänhetkisiin toimiin ja keskusteluihin.

II

Tilintarkastustuomioistuin arvioi tässä tarkastuksessaan, onko EU edistänyt vaikuttavalla tavalla kolmansien maiden kanssa tehtävää takaisinottoyhteistyötä. Vastatakseen tähän tarkastuksen pääkysymykseen tilintarkastustuomioistuin analysoi, onko EU edistynyt takaisinottosopimusten tai vastaavien järjestelyjen tekemisessä kolmansien maiden kanssa ja ovatko EU:n toimet auttaneet kolmansia maita täyttämään takaisinottovelvoitteensa vaikuttavalla tavalla. Tarkastus keskittyi niihin kymmeneen maahan, joiden osalta palauttamatta jääneiden laittomien muuttajien absoluuttinen määrä oli suurin vuosina 2014–2018. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että EU:n toimet, joilla se pyrki tehostamaan kolmansien maiden kanssa tehtävää takaisinottoyhteistyötä, olivat tarkoituksenmukaisia, mutta niiden tulokset olivat vähäisiä.

III

Vuosina 2015–2020 EU saavutti vähäistä edistystä EU:n takaisinottosopimuksia koskevissa neuvotteluissa. Pitkäaikaiset kiistakysymykset (pääasiassa kolmansien maiden kansalaisia koskeva lauseke) ovat edelleen neuvottelujen keskeisiä ongelmakohtia. Komissio on onnistunut paremmin neuvotteluissa oikeudellisesti ei-sitovista takaisinottojärjestelyistä, joiden sisältö on joustavampi. Kolmansien maiden osoittama poliittinen tahto on ollut olennaista onnistuneiden takaisinottoneuvottelujen kannalta.

IV

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että tulokset neuvotteluista kolmansien maiden kanssa eivät olleet tyydyttäviä. Tämä johtui siitä, että synergioita jäsenvaltioiden kanssa ja EU:n eri toimintapolitiikkojen välillä ei hyödynnetty riittävästi. EU‑tasolla on onnistuttu luomaan kolmansille maille vain vähän sellaisia rakenteellisia kannustimia, jotka saisivat kyseiset maat täyttämään takaisinottovelvoitteensa. Eniten on edistytty viisumipolitiikan alalla, jossa uudistettu viisumisäännöstö on tarjonnut EU:lle mekanismin ja välineet kolmansien maiden tekemän takaisinottoyhteistyön säännöllistä arviointia ja edistämistä varten.

V

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että EU:n tekemissä takaisinottosopimuksissa ja ‑järjestelyissä on puututtu useimpiin niistä yleisistä esteistä, jotka ovat olleet takaisinoton edistämisen tiellä. Tässä yhteydessä takaisinottoa käsittelevät sekakomiteat ja yhteiset työryhmät ovat tarjonneet foorumin takaisinottoyhteistyön säännöllistä arviointia varten. Joidenkin käsiteltyjen aiheiden toistuvuus kuitenkin osoitti, että komiteoiden ja työryhmien vaikuttavuus oli rajallista.

VI

Palautuksiin liittyvät EU:n verkostot ovat onnistuneet yhdistämään kansallisia resursseja, ja osallistujamaat ovat arvostaneet niiden tuloksia. Frontex, jonka toimeksiantoa on toistuvasti laajennettu, on vähitellen ottanut hoitaakseen näiden verkostojen toimia. Lisäksi Frontex on antanut jäsenvaltioille enenevässä määrin palauttamisten valmisteluihin ja palautusoperaatioihiin liittyvää tukea. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että jäsenvaltioilla oli vaikeuksia selvittää laittomien muuttajien olinpaikkaa, estää heitä pakenemasta ja varmistaa, että he osallistuivat haastatteluihin. Nämä vaikeudet olivat merkittävä syy siihen, että Frontexin tukemissa tunnistuskäynneissä oli tehottomuutta.

VII

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista hankkeista, jotka komissio oli rahoittanut, kuusi koski valmiuksien kehittämistä ja 14 uudelleenkotoutumista. Tarkastuksessa kävi ilmi, että hankkeet olivat tarkoituksenmukaisia ja niistä useimmiten saatiin tavoiteltu tuotos. Tilintarkastustuomioistuin uskoo, että erityisesti takaisinottotapausten sähköisten hallintajärjestelmien avulla, jotka kehitetään kolmansien maiden kanssa, voidaan parantaa takaisinottoyhteistyötä rakenteellisella tasolla.

VIII

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että palautuksiin liittyvissä EU:n tiedoissa oli puutteita, sillä ne eivät olleet kattavia eivätkä vertailukelpoisia jäsenvaltioiden kesken. Komissio on viime vuosina tehnyt lainsäädäntöehdotuksia, joissa puututaan suurimpaan osaan puutteellisten tietojen taustalla olevista ongelmista. Monia ehdotetuista muutoksista ei kuitenkaan ole vielä hyväksytty tai ne eivät ole tulleet täysin voimaan. Lisäksi tiedot takaisinottomenettelyiden nopeudesta sekä siitä, onko palautettujen muuttajien uudelleenkotoutuminen ollut kestävää, puuttuvat edelleen.

IX

Vuonna 2019 toteutetusta viisumisäännöstön tarkistamisesta lähtien komission tehtävänä on ollut arvioida kolmansien maiden tekemää takaisinottoyhteistyötä säännöllisesti ja luotettavien tietojen pohjalta. Tämä säännöllinen arviointi voi parantaa tiedonkeruuta ja tietojen jakamista EU:ssa sekä edistää sitä, että takaisinottoyhteistyöhön liittyvät poliittiset päätökset tehdään näytön perusteella. Se, että takaisinottoyhteistyön alalla ei aiemmin ollut vastaavaa tietojen keruuprosessia, yhdistettynä siihen, että palauttamisia koskevat tiedot olivat puutteellisia, esti tilintarkastustuomioistuinta arvioimasta niiden EU:n toimien kokonaisvaikutusta, joilla oli pyritty parantamaan kolmansien maiden kanssa tehtävää takaisinottoyhteistyötä.

X

Tarkastuksen perusteella tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että komissio

• noudattaa joustavampaa lähestymistapaa neuvotellessaan takaisinottosopimuksista
• luo synergioita jäsenvaltioiden kanssa takaisinottoneuvottelujen edistämiseksi
• vahvistaa kannustimia, jotka saisivat kolmannet maat tekemään takaisinottoyhteistyötä
• parantaa takaisinottoihin ja uudelleenkotoutumisen kestävyyteen liittyvien tietojen keruuta.
  

Johdanto

Palautukset ja takaisinotot

01

Vaikuttava ja hyvin hallittu palauttamispolitiikka on olennainen osa kattavaa muuttoliikepolitiikkaa. Erityiskertomuksessaan nro 24/2019¹ tilintarkastustuomioistuin toi esiin useita syitä, joiden vuoksi laittomia muuttajia palautetaan vähän (ks. liite I). Yksi näistä syistä on se, että yhteistyö muuttajien lähtömaiden kanssa on vaikeaa.

02

EU:n palauttamisjärjestelmän tehottomuus kannustaa laittomaan muuttoliikkeeseen². Vuodesta 2008 lähtien EU:sta on määrätty poistumaan vuosittain keskimäärin noin 500 000 ulkomaiden kansalaista, koska he ovat saapuneet EU:hun tai oleskelevat siellä ilman asianmukaista lupaa. Kuitenkin näistä vain kolmannes on tosiasiallisesti palannut kolmanteen maahan (29 prosenttia vuonna 2019). Tosiasiallinen palauttamisaste putoaa alle 20 prosenttiin, kun tarkastellaan Euroopan mantereen ulkopuolisiin maihin suuntautuvia palautuksia (ks. kaavio 1). Toteutuneet paluut jakautuvat melko tasan vapaaehtoisiin paluihin ja pakkotoimin tapahtuneisiin palautuksiin.

03

Tosiasiallista palauttamisastetta koskevien tietojen käytössä ja tulkinnassa on noudatettava varovaisuutta. Perustana olevat tiedot eivät aina ole tarkkoja eivätkä täysin vertailukelpoisia kaikissa EU:n jäsenvaltioissa (ks. kohdat 108–110). Lisäksi alhainen palauttamisaste ei välttämättä johdu ainoastaan kolmansien maiden kanssa tehtävän yhteistyön ongelmista vaan myös sisäisistä haasteista, kuten turvapaikka- ja palauttamislainsäädännön heikkouksista sekä jäsenvaltioiden järjestelmistä, menettelyistä ja valmiuksista (ks. kohta 115, liite I ja erityiskertomus nro 24/2019). Sen vuoksi palauttamisastetta ei pitäisi käyttää irrallisena tietona, kun arvioidaan kolmannen maan tekemän takaisinottoyhteistyön laatua.

04

Palautuslainsäädäntö on osa EU:n säännöstöä, joka liittyy sekä laittoman maahanmuuton hallintaan että Schengen-alueen toimintaan. Palauttamisprosessi on pääasiassa kansallisten viranomaisten käsissä. Yhteistyö kolmansien maiden kanssa laittomien muuttajien takaisinottamiseksi on kuitenkin välttämätöntä palauttamisprosessin eri vaiheissa, erityisesti sellaisten muuttajien osalta, joilla ei ole voimassa olevia matkustusasiakirjoja (ks. kaavio 2). Euroopan raja- ja merivartiovirasto (Frontex) voi tukea jäsenvaltioita palauttamisprosessin aikana.

05

Kansainvälisessä tapaoikeudessa katsotaan, että valtiolla on velvollisuus ottaa takaisin omat kansalaisensa³. Tämän velvoitteen vahvistamiseksi EU on 1990-luvulta lähtien lisännyt muuttajia koskevia lausekkeita kolmansien maiden kanssa tehtäviin sopimuksiin. Neuvosto päätti vuonna 1999 sisällyttää takaisinottolausekkeet kaikkiin kolmansien maiden kanssa tehtäviin EU:n assosiaatio- ja yhteistyösopimuksiin⁴ (ks. laatikko 1). Vastaava lauseke sisällytettiin myös Cotonoun sopimukseen⁵.

06

Vuonna 2015 Eurooppa-neuvosto pyysi komissiota laatimaan eurooppalaisen palauttamisohjelman⁶. Vastauksena tähän komissio laati palauttamista koskevan EU:n toimintasuunnitelman⁷. Suunnitelmassa määriteltiin välittömät ja keskipitkän aikavälin toimenpiteet EU:n palauttamisjärjestelmän tehostamiseksi. Vuonna 2017 komissio hyväksyi uudistetun toimintasuunnitelman⁸, johon sisältyvät lisätoimet pantaisiin täytäntöön senhetkisen toimintasuunnitelman rinnalla.

Takaisinottosopimukset ja -järjestelyt

07

Maat voivat tehdä takaisinottosopimuksia edistääkseen takaisinottovelvoitteidensa käytännön täytäntöönpanoa. Maiden välillä voi kuitenkin olla toimivia takaisinottokäytäntöjä ilman erityisiä takaisinottosopimuksiakin. Toisaalta takaisinottosopimuskaan ei takaa sujuvaa yhteistyötä.

08

EU:n takaisinottosopimukset tehdään EU:n ja EU:n ulkopuolisten maiden välillä. Ne toimivat EU:n yksittäisten jäsenvaltioiden tekemien kahdenvälisten takaisinottosopimusten rinnalla, mutta ovat kuitenkin etusijalla näihin nähden⁹. EU on solminut 18 oikeudellisesti sitovaa takaisinottosopimusta. Kuuden muun maan osalta neuvosto on antanut komissiolle valtuudet aloittaa neuvottelut (ks. kaavio 3).

09

Kolmannet maat voivat olla haluttomia käynnistämään neuvotteluita takaisinottosopimuksista, mikä johtuu lähinnä sisäpoliittisista syistä. Kyseiset sopimukset voivat joissakin maissa herättää kansalaisten ankaraa vastustusta. Komissio on sen vuoksi vuodesta 2016 lähtien keskittynyt kehittämään käytännön yhteistyöjärjestelyjä kolmansien maiden kanssa. Se on neuvotellut kuusi järjestelyä, joissa on kyse oikeudellisesti ei-sitovista palauttamis- ja takaisinottomenettelyistä (ks. kaavio 3). Näiden käytännön järjestelyjen sisältö, Afganistania¹⁰ lukuun ottamatta, on ollut ja on edelleen luottamuksellinen.

Hallintojärjestelyt

10

Kun Amsterdamin sopimus tuli voimaan vuonna 1999, EU sai toimivaltaa viisumi-, turvapaikka- ja maahanmuuttoasioisssa, myös takaisinottosopimusten tekemisessä¹¹. Toimivalta jakaantuu Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden kesken (jaettu toimivalta)¹².

11

EU:n takaisinottosopimukset neuvotellaan kolmannen maan kanssa neuvoston komissiolle antaman neuvotteluvaltuutuksen perusteella. Komissio, joka toimii neuvottelujen vetäjänä, vastaa yhdessä Euroopan ulkosuhdehallinnon (EUH) kanssa EU:n takaisinottosopimusten neuvottelemisesta ja kolmansien maiden kanssa tehtävän takaisinottoyhteistyön parantamisesta. Takaisinottosopimukset hyväksytään neuvoston päätöksellä sen jälkeen, kun Euroopan parlamentti on antanut oman hyväksyntänsä.

12

Oikeudellisesti ei-sitovien takaisinottojärjestelyjen osalta prosessi on yksinkertaisempi. Komissio pyytää neuvostolta valtuudet ennen neuvottelujen aloittamista, ja neuvoston on vahvistettava lopputulos. Euroopan parlamentin hyväksyntää ei kuitenkaan tarvita.

13

Kun EU:n takaisinottosopimus on voimassa, sitä valvoo takaisinottoa käsittelevä sekakomitea. Takaisinottoa käsittelevä sekakomitea koostuu EU:n jäsenvaltioiden ja kolmannen maan edustajista ja asiantuntijoista, ja sen puheenjohtajina toimivat yhdessä komissio ja kolmas maa. Myös yhteiset työryhmät valvovat takaisinottojärjestelyjä.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

14

Vaikeudet, jotka liittyvät muuttajien lähtömaiden kanssa tehtävään yhteistyöhön, ovat yksi syy siihen, että laittomia muuttajia palautetaan vähän, kuten tilintarkastustuomioistuin on todennut erityiskertomuksessaan nro 24/2019. Aihe on tärkeä, joten tilintarkastustuomioistuin päätti tutkia asiaa tarkemmin. Tilintarkastustuomioistuin odottaa, että sen kertomus edistää EU:n meneillään olevia toimia ja tarjoaa aineistoa keskusteluun, joka liittyy syyskuussa 2020 esiteltyyn komission uuteen maahanmuutto- ja turvapaikkasopimukseen.

15

Tarkastuksen tavoitteena oli selvittää, oliko EU edistänyt kolmansien maiden kanssa tehtävää takaisinottoyhteistyötä vaikuttavalla tavalla. Tähän pääasialliseen tarkastuskysymykseen haettiin vastausta kahdella alakysymyksellä:

1. Onko EU edistynyt takaisinottosopimusten tai vastaavien järjestelyjen tekemisessä kolmansien maiden kanssa?
2. Onko EU:n toimilla edistetty kolmansien maiden takaisinottovelvoitteiden vaikuttavaa täytäntöönpanoa?

16

Tarkastuksessa keskityttiin ajanjaksoon, joka alkaa vuodesta 2015 eli siitä, kun komissio käynnisti palauttamista koskevan EU:n toimintaohjelman, ja päättyy vuoden 2020 puoliväliin.

17

Kun tilintarkastustuomioistuin valitsi kolmansia maita tutkimukseensa (kaikkiaan kymmenen maata), se käytti perusteena kaikkien palauttamatta jääneiden laittomien muuttajien keskimääräistä lukumäärää (ks. kaavio 4). Näiden kymmenen maan (Syyriaa lukuun ottamatta) kansalaisten osuus kaikista vuosina 2014–2018 annetuista palautusmääräyksistä oli 38 prosenttia. Lisäksi kyseisten maiden kansalaisten osuus kaikista palauttamatta jääneistä laittomista muuttajista EU:ssa oli 46 prosenttia. Tilintarkastustuomioistuin sulki Syyrian tarkastuksen ulkopuolelle, koska toukokuussa 2011 EU keskeytti kaiken kahdenvälisen yhteistyön Syyrian viranomaisten kanssa.

18

Tilintarkastustuomioistuimen tärkeimmät tarkastuskohteet olivat komissio, EUH ja Frontex. Tilintarkastustuomioistuin kuuli myös yhdennetyn palauttamisen hallintajärjestelmän verkostojen edustajia (ks. kohta 80), neuvoston sihteeristöä sekä Saksan, Ranskan ja Espanjan viranomaisia. Nämä kolme jäsenvaltiota valittiin, koska niihin kohdistuu merkittävä muuttopaine ja niillä on paljon palautuksia (turvapaikkahakemusten ja palauttamispäätösten lukumäärä on suuri) ja koska tilintarkastustuomioistuimen aiempi tarkastus tästä aiheesta kattoi Italian ja Kreikan.

19

Covid-19-rajoitusten vuoksi tilintarkastustuomioistuin ei voinut tehdä suunnittelemiaan käyntejä kolmansiin maihin. Tämä tarkoittaa sitä, että tilintarkastustuomioistuimen oli tukeuduttava suurelta osin käytettävissä olevien asiakirjojen tarkastuksiin ja EU:n sidosryhmien haastatteluihin. Tilintarkastustuomioistuin otti kuitenkin yhteyttä kolmen lähtö- tai kauttakulkumaan suurlähetystöihin kuullakseen niiden näkemykset takaisinottoyhteistyöstä EU:n kanssa. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin kuuli Euroopan parlamentin, Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön ja Euroopan pakolais- ja ihmisoikeusjärjestöjen neuvottelukunnan edustajia.

20

Laittomien muuttajien vaikuttava palauttaminen edellyttää, että EU:n palauttamispolitiikalla on vaikuttava sisäinen ulottuvuus. Kyse on siitä, että jäsenvaltiot tunnistavat ja paikantavat laittomat muuttajat, ohjaavat kielteisen päätöksen saaneet turvapaikanhakijat eteenpäin ja panevat palauttamispäätökset täytäntöön. Koska tämä EU:n palauttamispolitiikan sisäinen ulottuvuus on jo ollut tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen kohteena¹³, tässä tarkastuksessa on keskitytty yksinomaan takaisinottoyhteistyöhön kolmansien maiden kanssa.

21

Tilintarkastustuomioistuin ei lähtenyt tutkimaan, olivatko yksittäiset palauttamispäätökset perusteltuja. Palauttamispäätökset kuuluvat kansallisille viranomaisille, ja jäsenvaltioilla on niistä yksinomainen vastuu. Kansalliset viranomaiset vastaavat myös palauttamisoperaatioista (mahdollisesti Frontexin tuella). Palauttamispäätöksiin sovelletaan EU:n ja kansallisen lainsäädännön mukaisia hallinnollisia ja oikeudellisia muutoksenhakukeinoja. Jos muutosta haetaan, kansalliset viranomaiset tai tuomioistuimet arvioivat kunkin tapauksen yksilöllisesti, mukaan lukien sen, onko muuttajan palauttaminen tiettyyn kolmanteen maahan turvallista.

22

Tarkastus ei koskenut EU:n jäsenvaltioiden kahdenvälisiä takaisinottosopimuksia ja ‑järjestelyjä tai yhteisymmärryspöytäkirjoja eikä mitään muutakaan kahdenvälistä yhteistyötä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välillä. Nämä toimet kuuluvat jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan, eikä komissiolla ole niihin liittyviä asiakirjoja käytettävissään.

Huomautukset

Tulokset neuvotteluista kolmansien maiden kanssa eivät ole tyydyttäviä, koska synergioita jäsenvaltioiden kanssa ja EU:n eri toimintapolitiikkojen välillä ei hyödynnetä riittävästi

23

Tässä osiossa tilintarkastustuomioistuin arvioi, ovatko komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto (EUH)

1. aloittaneet takaisinottoneuvottelut niiden kymmenen lähtö- tai kauttakulkumaan kanssa, joiden osalta on eniten palauttamatta jääneitä laittomia muuttajia
2. pyrkineet viemään neuvotteluja vaikuttavalla tavalla eteenpäin
3. kehittäneet välineitä sellaisten kannustimien luomiseksi, joiden myötä takaisinottovelvoitteet pannaan täytäntöön.

Komissio ja EUH ovat aloittaneet takaisinottoa koskevan vuoropuhelun niiden kolmansien maiden kanssa, joiden osalta palauttamatta jääneitä laittomia muuttajia on eniten

24

Ne kymmenen lähtö- tai kauttakulkumaata, joista tulleita laittomia muuttajia jäi eniten palauttamatta vuosina 2014–2018 (Syyriaa lukuun ottamatta), ovat merkittävyysjärjestyksessä Afganistan, Marokko, Pakistan, Irak, Algeria, Nigeria, Tunisia, Intia, Bangladesh ja Guinea (ks. kohta 17 ja kaavio 4). Neuvosto ja komissio ovat virallisesti määrittäneet kahdeksan näistä maista ensisijaisiksi kumppaneiksi, joiden kanssa käydään neuvotteluja takaisinottosopimuksista tai ‑järjestelyistä. Komissio on

• saanut neuvostolta valtuudet neuvotella takaisinottosopimuksista Algerian (2002), Marokon (2003), Tunisian (2014) ja Nigerian (2016) kanssa; takaisinottosopimus Pakistanin kanssa on ollut voimassa vuodesta 2010
• käynnistänyt neuvottelut oikeudellisesti ei-sitovista järjestelyistä Afganistanin (2016), Bangladeshin (2016) ja Guinean (2017) kanssa
• aloittanut muuttoliikettä koskevan vuoropuhelun Irakin ja Intian kanssa, vaikka se ei ole virallisesti määrittänyt näitä maita ensisijaisiksi neuvottelukumppaneiksi (ks. laatikko 2).

25

Muuttoliikkeen aiheuttamien paineiden ja palauttamista odottavien henkilöiden lukumäärän lisäksi komissio on ottanut asianmukaisesti huomioon myös muita tekijöitä päättäessään, aloitetaanko kolmannen maan kanssa takaisinottoneuvottelut ja neuvotellaanko tällöin EU:n takaisinottosopimuksesta vai oikeudellisesti ei-sitovista järjestelyistä. Päätökseen vaikuttavat seuraavat tekijät:

1. Mahdollisuus neuvotella viisumikäytäntöjen helpottamissopimuksesta. Tällaiset sopimukset voivat kannustaa kolmansia maita tekemään takaisinottosopimuksen (ks. kohta 50).
2. Poliittinen tahto. Jotkin kolmannet maat saattavat olla kiinnostuneita neuvottelemaan EU:n takaisinottosopimuksesta sen sijaan, että ne neuvottelisivat erillisistä sopimuksista yksittäisten jäsenvaltioiden kanssa. Oikeudellisesti ei-sitovat järjestelyt voivat sitä vastoin olla poliittisesti hyväksyttävämpiä joissain muissa kolmansissa maissa.
3. Kiireellisyys. Vuonna 2015 EU:hun suuntautuneiden, havaittujen laittomien rajanylitysten määrä kasvoi 1,8 miljoonaan, kun vuonna 2014 tällaisia ylityksiä oli 0,3 miljoonaa. Kaaviossa 5 esitetään muutokset tämän tarkastuksen kohteena olleiden maiden osalta. Tapauksissa, joissa yhteistyötä tietyn lähtömaan oli pikaisesti parannettava mutta joissa EU:n takaisinottosopimuksen tekeminen ei ollut lyhyellä aikavälillä mahdollista, komissio pyrki sopimaan vähemmän muodollisista, oikeudellisesti ei-sitovista järjestelyistä.
4. Ajoitus. Voi olla, että komissio ei voi aloittaa neuvotteluja tai viedä niitä eteenpäin sellaisten poliittisten tekijöiden vuoksi, jotka vallitsevat kolmannessa maassa tai liittyvät siihen. Vastaavasti vaikka muuttovirrat eivät juuri tietyllä hetkellä neuvotteluja edellyttäisikään, komissio voi käynnistää ne sopivan tilaisuuden tullen, esimerkiksi kun poliittinen ilmapiiri on suotuisa.

Komissio ja EUH edistyivät vain vähän takaisinottosopimusten tekemisessä, mutta ne onnistuivat paremmin neuvotteluissa oikeudellisesti ei-sitovista takaisinottojärjestelyistä

26

Tilintarkastustuomioistuin tutki EU:n takaisinottosopimuksiin ja ‑järjestelyihin liittyviä neuvotteluja, joita käytiin tarkastuksen kohteena olleiden maiden kanssa. Tarkastajien päähuomio keskittyi vuoden 2015 jälkeiseen aikaan. Tilintarkastustuomioistuin arvioi oikeudellisesti sitovia ja ei-sitovia sopimuksia erikseen neuvotteluprosessien merkittävien erojen vuoksi. Kaaviossa 6 esitetään neuvottelujen aikajana.

EU:n takaisinottosopimukset

27

Kolmansien maiden poliittinen tahto on olennaista onnistuneiden neuvottelujen kannalta. Algeria on valinnut toimintamallin, jossa se tekee kahdenvälistä yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa palauttamis- ja takaisinottoasioissa ja hallitsee muuttoliikkeitä yksin ilman EU:n tukea. Tämä selittää, miksi Algarian kanssa ei ole koskaan aloitettu virallisia neuvotteluja. EU:n ja Marokon välisen korkean tason vuoropuhelun keskeyttäminen joulukuussa 2015 muuttoliikkeeseen liittymättömän kysymyksen vuoksi merkitsi myös sitä, että EU:n takaisinottosopimusneuvottelut keskeytettiin vuosiksi 2015–2019. Korkean tason poliittisen tuen tarve merkitsee myös riskiä siitä, että neuvottelut keskeytyvät vaalien ajaksi.

28

EU:n takaisinottosopimusneuvottelut on organisoitu virallisiksi neuvottelukierroksiksi. Pitkät viivästykset valtuuksien saannin ja varsinaisten neuvottelujen aloittamisen välillä (Marokko, Pakistan, Tunisia) sekä eri neuvottelukierrosten välillä viittaavat kolmansien maiden viranomaisten haluttomuuteen viedä neuvotteluja eteenpäin. Tämä voi johtua sisäpoliittisista kysymyksistä, joita ei voida helposti ratkaista, mutta myös siitä, että EU tarjoaa riittämättömiä kannusteita neuvotteluiden tueksi (ks. kohdat 47–72). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio ja EUH ovat toisinaan antaneet poliittista tukea keskeytettyjen neuvottelujen aloittamiseksi uudestaan. Haastatellut kansallisten sidosryhmien edustajat katsoivat kuitenkin, että komission ja EUH:n poliittista yhteydenpitoa kolmansiin maihin on lisättävä. Myös poliittista tunnustusta on annettava enemmän ja korkean tason vierailuja on tehtävä useammin. Lisäksi kyseisten edustajien mukaan yhteydenpito on sovitettava paremmin yhteen jäsenvaltioiden toiminnan kanssa.

29

Komissio neuvottelee EU:n takaisinottosopimuksista sellaisten neuvotteluohjeiden perusteella, jotka neuvosto antaa komission ehdotuksen pohjalta. Ohjeiden sisältö oli suurin piirtein samanlainen kaikkien EU:n takaisinottosopimusten osalta. Kaksi ohjeisiin sisältyvää elementtiä ovat yleensä erityisen kiistanalaisia neuvottelujen aikana: kolmansien maiden kansalaisia koskeva lauseke (ks. laatikko 3) ja eurooppalaisen matkustusasiakirjan käyttö palauttamista varten¹⁶.

30

Komission ainoa EU:n takaisinottosopimuksia koskeva arviointi on vuodelta 2011¹⁷. Arvioinnissa todettiin, että merkittävimmät syyt EU:n takaisinottosopimusten neuvottelujen liiallisiin viivästyksiin ovat kannustimien puute ja jäsenvaltioiden joustamattomuus eräissä (teknisissä) kysymyksissä (pääasiassa kolmansien maiden kansalaisia koskeva lauseke). Komissio suositteli¹⁸, että kolmansien maiden kansalaisia koskevan lausekkeen ja muiden käytännössä vähän käytettyjen menettelyjen konkreettista tarvetta olisi arvioitava perusteellisesti kaikkien maiden osalta ennen kuin kyseiset lausekkeet ja menettelyt sisällytetään neuvotteluohjeisiin. Näin ei kuitenkaan ole toimittu tämän tarkastuksen kohteena olleiden maiden osalta.

31

Kaikki tämän tarkastuksen kohteena olleet kolmannet maat, jotka parhaillaan neuvottelevat takaisinottosopimuksista, ovat alusta alkaen vastustaneet jyrkästi kolmansien maiden kansalaisia koskevaa lauseketta. Näin siitä huolimatta, että lauseke sisältyy joihinkin kyseisten maiden kahdenvälisiin sopimuksiin jäsenvaltioiden kanssa. Komissio ja EUH ovat näin ollen päättäneet panna lausekekysymyksen syrjään yhdessä muiden sellaisten kiistanalaisten kysymysten kanssa, joita ei voida ratkaista teknisellä tasolla. Kyseisistä asioista voitaisiin keskustella uudestaan neuvottelujen päätteeksi. Joka tapauksessa on todettava, että kolmansien maiden kansalaisia koskevalla lausekkeella oli taipumus nousta säännöllisesti esiin ja näin vaarantaa neuvottelujen eteneminen.

32

Toisin kuin kolmansien maiden kansalaisia koskeva lauseke, mahdollisuus käyttää palauttamista varten myönnettävää eurooppalaista matkustusasiakirjaa voi haastateltujen sidosryhmien mukaan ratkaista vaikuttavalla tavalla takaisinottoyhteistyöhön liittyviä ongelmia joidenkin maiden osalta (yleiskatsaus vaikeuksista, ks. kohta 74). Useimmat kolmannet maat kuitenkin korostavat, että vain niillä on oikeus myöntää kansalaisilleen uudet matkustusasiakirjat. Niinpä ne vastustavat palauttamista varten myönnettävien eurooppalaisten matkustusasiakirjojen hyväksymistä. Niiden neuvoteltujen sopimusten joukossa, jotka kuuluivat tilintarkastustuomioistuimen otantaan, komissio on onnistunut sisällyttämään määräyksen eurooppalaisten matkustusasiakirjojen hyväksymisestä vain yhteen.

33

Vuosina 2015–2020 EU ei saavuttanut konkreettista edistystä Algerian ja Marokon kanssa käydyissä takaisinottoneuvotteluissa. Takaisinottoneuvottelut Tunisian ja Nigerian kanssa edistyivät teknisissä kysymyksissä, mutta kaikkein kiistanalaisimmat kohdat siirrettiin syrjään. Lisäksi neuvottelujen pitkä kesto johti siihen, että yhdellä neuvottelukierroksella saavutetuista edistysaskeleista saatettiin joutua neuvottelemaan uudestaan seuraavalla kierroksella esimerkiksi sen vuoksi, että vastapuoli oli vaihtunut tai kolmannen maan poliittinen tilanne oli muuttunut.

Takaisinottojärjestelyt

34

Takaisinottojärjestelyjen neuvotteluprosessi on paljon joustavampi kuin takaisinottosopimusten neuvotteluprosessi. Komissiolla ei ole tiukkoja neuvotteluohjeita, eikä virallisia neuvottelukierroksia ole. Painopiste on neuvottelujen nopeudessa ja käytännön ratkaisujen löytämisessä takaisinottoyhteistyön parantamiseksi.

35

Niiden kolmen oikeudellisesti ei-sitovan takaisinottojärjestelyn osalta, jotka olivat tämän tarkastuksen kohteena (Bangladesh, Afganistan ja Guinea), komissio sai EUH:n tuella neuvottelut onnistuneeseen päätökseen. Teknisiä kysymyksiä, jotka aiheuttivat haasteita neuvottelujen aikana, olivat muun muassa palauttamista varten myönnettävien eurooppalaisten matkustusasiakirjojen käyttö (kaikissa kolmessa tapauksessa) ja tilauslentojen käyttö (kahdessa tapauksessa). Ongelmakohdat ratkaistiin poliittisella tasolla siten, että luotiin myönteisiä kannustimia ja sovitettiin toimet yhteen jäsenvaltioiden toimien kanssa (mukaan lukien EU:n ja jäsenvaltioiden yhteiset korkean tason vierailut, ks. kohta 45). Lisäksi yhdessä tapauksessa ratkaisuksi muodostui mahdollisuus soveltaa viisumirajoituksia.

36

EU:n takaisinottosopimukset ovat standardoituja julkisia asiakirjoja. Takaisinottojärjestelyt ovat sisällöltään joustavampia, mutta niillä on myös yhteisiä piirteitä. Afganistanin kanssa tehtyä yhteistä etenemissuunnitelmaa lukuun ottamatta järjestelyt ovat luottamuksellisia, joten tilintarkastustuomioistuin ei voi paljastaa yksittäisiä järjestelyjä. EU:n ja Pakistanin takaisinottosopimuksen ja Afganistanin kanssa tehdyn yhteisen etenemissuunnitelman vertaaminen antaa kuitenkin hyödyllistä tietoa asiasta (ks. kaavio 7).

37

Takaisinottojärjestelyillä on sama tavoite kuin EU:n takaisinottosopimuksilla eli palauttamisyhteistyön edistäminen. Järjestelyt eroavat sopimuksista merkittävästi muun muassa seuraavissa kohdissa:

1. Ei viittauksia pakolaisten kansainväliseen suojeluun ja ihmisoikeuksiin. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista järjestelyistä ainoastaan Afganistanin kanssa tehdyssä yhteisessä etenemissuunnitelmassa oli vastaavat viittaukset kuin EU:n takaisinottosopimuksissa.
2. Ei vastavuoroisuutta.
3. Järjestelyt on räätälöity kullekin maalle, ja tietyt kiistanalaiset kysymykset on jätetty tekstin ulkopuolelle (esim. kolmansien maiden kansalaisia koskeva lauseke).
4. Ei liitteitä, joissa luetellaan kansalaisuuden toteamiseen tarvittavat asiakirjat.
5. Enemmän joustavuutta sopia yhteisistä tavoitteista ja mahdollisuus sisällyttää järjestelyyn maakohtainen tukipaketti. Afganistanin kanssa tehtyyn järjestelyyn sisältyi laaja-alaisia tukitoimenpiteitä, joilla pyrittiin tyydyttämään sekä palaajien että vastaanottavien yhteisöjen tarpeita lyhyellä, keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Toimenpiteillä pyrittiin muun muassa edistämään pysyvää uudelleenkotoutumista ja parantamaan työmahdollisuuksia. Yhteensä 219 miljoonalla eurolla autetaan lisäksi Afganistanin sisäisiä pakolaisia ja Iranista ja Pakistanista palaavia ihmisiä sekä näiden muuttajien vastaanottajayhteisöjä¹⁹.

38

Kansalaisjärjestöt ja Euroopan parlamentti ovat kritisoineet järjestelyjä avoimuuden puutteesta ja mahdollisista vaikutuksista palaajien ihmisoikeuksiin²⁰. Haastatellut kansalliset sidosryhmät sitä vastoin suhtautuivat yleensä myönteisesti siihen, että komissio on kehittänyt oikeudellisesti ei-sitovia järjestelyjä, sillä ne ovat olleet käytännöllinen väline kolmansien maiden kanssa tehtävän takaisinottoyhteistyön parantamiseksi erityisesti silloin, kun on tarvittu nopeita tuloksia. Myös jäsenvaltiot ovat tutkineet vastaavien järjestelyjen mahdollisuuksia silloin kun viralliset takaisinottosopimusneuvottelut eivät ole edenneet. Jos komissiolla on virallinen neuvotteluvaltuutus, se ei kuitenkaan voi luopua virallisista takaisinottosopimusneuvotteluista neuvotellakseen sen sijaan takaisinottojärjestelyistä, vaikka jälkimmäiset voitaisiin toteuttaa nopeammin.

Synergioita jäsenvaltioiden kanssa ja EU:n eri toimintapolitiikojen välillä ei luotu riittävästi

39

Kansainvälisissä suhteissa valtiot neuvottelevat yleensä sopimuksista, jotka ovat hyödyllisiä kummallekin osapuolelle. Kolmannet maat voivat sen sijaan katsoa, että takaisinottosopimukset hyödyttävät pääasiassa EU:ta, vaikka niissä käytetäänkin vastavuoroisuuteen viittaavaa kieltä. Lisäksi kansalaiset voivat joissakin maissa vastustaa ankarasti tällaisia sopimuksia (ja pakkotoimin tapahtuvia palautuksia). Tämä liittyy siihen, että maahanmuuttajayhteisöjen (mukaan lukien laittomat muuttajat) kotimaihinsa lähettämät rahalähetykset saattavat turvata toimeentulon kokonaisille yhteisöille. Ne ovat keskeinen ulkomaanvaluutan lähde ja ylittävät huomattavasti virallisen kehitysavun. Viimeksi mainittu seikka koskee seitsemää tämän tarkastuksen otokseen kuuluvaa maata (kaavio 8). Nämä näkökohdat voivat vaikuttaa kolmansien maiden näkemyksiin ja käsityksiin takaisinottosopimuksista ja selittää myös, miksi EU:n on kehitettävä kannustimia takaisinottoneuvottelujen tukemiseksi.

40

Eurooppa-neuvosto on toistuvasti kehottanut käyttämään soveltuvia EU:n toimintapolitiikkoja, instrumentteja ja välineitä sellaisen tarvittavan vipuvoiman luomiseksi ja hyödyntämiseksi, jolla saavutetaan mitattavissa olevia tuloksia laittoman muuttoliikkeen ehkäisemisessä ja laittomien muuttajien palauttamisessa. Myös komissio on vaatinut, että on toteutettava enemmän toimia, joissa hyödynnetään vaikutusvaltaa takaisinoton tehostamiseksi (ks. liite II).

41

Seuraavissa kohdissa tilintarkastustuomioistuin arvioi, onko komissio onnistunut lisäämään vaikutusvaltaansa takaisinottoneuvotteluissa

• puhumalla yhdellä äänellä jäsenvaltioiden kanssa ja luomalla niiden kanssa synergioita
• kehittämällä kannustimia toimivaltansa piiriin kuuluvien toimintapolitiikkojen avulla.

Puhuminen yhdellä äänellä ja synergiat jäsenvaltioiden kanssa

42

Kun komissio sai neuvostolta valtuudet aloittaa neuvottelut EU:n takaisinottosopimuksesta tai ‑järjestelyistä, se ei pyrkinyt samaan aikaan sopimaan jäsenvaltioiden kanssa neuvostossa mahdollisista kannustimista ja välineistä, joilla neuvotteluita voitaisiin tukea. Se ei myöskään laatinut räätälöityjä tukipaketteja siinä vaiheessa kun se aloitti neuvottelut kolmansien maiden kanssa. Jotkin kolmannet maat olivat haluttomia aloittamaan neuvotteluja, koska ne eivät nähneet selkeää lisäarvoa sille, että ne tekisivät takaisinottosopimuksen EU:n kanssa jäsenvaltioiden kanssa sopimiensa kahdenvälisten yhteistyöjärjestelyjen sijaan. Tämä koski erityisesti Pohjois-Afrikan maita, joilla oli anteliaita kahdenvälisiä sopimuksia joidenkin jäsenvaltioiden kanssa.

43

Vuonna 2016 komissio ja EUH laativat yhteisiä epävirallisia asiakirjoja, jotka liittyivät muuttoliikettä, liikkuvuutta ja takaisinottoa koskevan yhteistyön tehostamiseen 16 tärkeimmän lähtö- ja/tai kauttakulkumaan kanssa. Asiakirjoissa hahmoteltiin, millaisilla mahdollisilla EU‑paketin osatekijöillä – sekä myönteisillä että kielteisillä kannustimilla – neuvotteluja voitaisiin tukea. Jäsenvaltioita pyydettiin osallistumaan, mutta paketteja koskevissa keskusteluissa²¹ ei päästy sopuun. Vastaavaa ei ole yritetty tämän jälkeen.

44

Neuvoston työryhmissä pidettyjen kuulemisten lisäksi komissio ei ole järjestelmällisesti pyrkinyt siihen, että keskeiset jäsenvaltiot edistäisivät kolmansien maiden kanssa käytäviä neuvotteluja. Jäsenvaltioiden myötävaikutus voisi liittyä kahdenvälisiin suhteisiin kolmannen maan kanssa ja/tai muuttovirtojen vaikutukseen. Jäsenvaltioiden myötävaikutuksen puute merkitsee sitä, että komissio ei ole voinut keskusteluissa tukeutua vaikuttavalla tavalla jäsenvaltioiden poliittiseen painoarvoon tai sellaisiin toimintapolitiikkoihin, jotka edellyttävät jäsenvaltioiden aktiivista osallistumista (kuten viisumihelpotukset tai työvoiman muuttoliike, ks. myös kohta 65).

45

Kun jäsenvaltiot on otettu mukaan edistämään takaisinottoneuvotteluja, EU:n kollektiivinen poliittinen vaikutusvalta on vahvistunut. Tämän myötä on saavutettu hyviä tuloksia, sillä takaisinottojärjestelyistä on saatu sopimuksia aikaan ja jumiutuneita neuvotteluja on käynnistetty uudelleen. Esimerkiksi huhtikuussa 2017 neljä jäsenvaltiota osallistui komission kanssa yhteiselle virkamatkalle Guineaan, minkä tuloksena takaisinottoneuvottelut voitiin taas aloittaa.

46

Sen sijaan yhteisen lähestymistavan puuttuminen ja se, että keskeiset jäsenvaltiot ovat samaan aikaan käyneet kahdenvälisiin sopimuksiin liittyviä neuvotteluja, ovat saattaneet haitata esimerkiksi EU:n ja Algerian välisten neuvottelujen aloittamista²².

Kannustimiin perustuva lähestymistapa

47

EU ja sen jäsenvaltiot eivät ole ainoastaan maailman suurimpia kehitysavun antajia vaan myös merkittäviä maailmanlaajuisia kauppakumppaneita ja ulkomaisia sijoittajia²³. Komissio pystyi yksittäistapauksissa käyttämään eri toimintapolitiikkoja takaisinottoneuvottelujen tukena. Erityisesti takaisinottojärjestelyjen osalta komissio käytti taloudellista tukea vaikuttavana kannustimena. Tällöin oli kyse hankkeista, joilla tuettiin maan kehitystä, muuttajien uudelleenkotoutumista, muuttoliikkeen hallintaa ja valmiuksien vahvistamista. Sen sijaan niiden maiden osalta, joille taloudellinen tuki ei ole ollut riittävä kannustin, komissio ei ole kyennyt käyttämään muita toimintapolitiikkoja tukeakseen neuvotteluja vaikuttavalla tavalla edes sellaisten maiden osalta, joihin sillä on laajamittaiset poliittiset ja taloudelliset suhteet.

48

Seuraavissa osioissa tilintarkastustuomioistuin analysoi, miten EU on onnistunut keskeisten toimintapolitiikkojensa (viisumi-, kehitys- ja kauppapolitiikka) avulla luomaan kolmansille maille rakenteellisia kannustimia, jotka saisivat kyseiset maat täyttämään takaisinottovelvoitteensa. Eurooppa-neuvosto on toistuvasti pyytänyt tällaisten keinojen käyttämistä (ks. liite II). Tilintarkastustuomioistuin tutkii seuraavassa myös luvallista maahanmuuttoa, joka on ensisijaisen tärkeää kolmansille maille, samoin kuin kielteisten kannustimien käyttöä sekä koordinaation tehostamistoimenpiteitä.

Viisumipolitiikka – merkittävää edistystä välineiden kehittämisessä

49

Viisumipolitiikka liittyy olennaisesti muuttoliikkeen hallintaan, ja siksi se soveltuu erityisen hyvin välineeksi, jolla parannetaan kolmansien maiden kanssa tehtävää takaisinottoyhteistyötä.

50

Viisumihelpotussopimuksen²⁴ neuvotteleminen samanaikaisesti EU:n takaisinottosopimuksen kanssa on aiemmin osoittautunut tulokselliseksi²⁵. Jäsenvaltioiden Coreperissa saavuttaman yhteisymmärryksen mukaisesti viisumihelpotussopimuksen neuvottelemista koskevan tarjouksen ehtona on vuodesta 2005 alkaen ollut takaisinottosopimusneuvottelujen käynnistäminen samanaikaisesti. EU:n viisumihelpotussopimukset eivät kuitenkaan yksinään ehkä tarjoa riittävän houkuttelevaa kannustinta kolmansille maille, jotka jo hyötyvät edullisista kahdenvälisistä sopimuksista keskeisten jäsenvaltioiden kanssa.

51

Vuoden 2009 viisumisäännöstössä²⁶ konsolidoitiin lyhytaikaista oleskelua varten myönnettävien viisumien myöntämismenettelyt ja ‑edellytykset. Säännöstö ei tarjonnut sopivia välineitä viisumipolitiikan käyttämiseen takaisinottoyhteistyön tehostamiseksi²⁷. Komissio esitti vuonna 2018 tarkistusehdotuksen, joka hyväksyttiin kesäkuussa 2019²⁸. Tarkistettu viisumisäännöstö tarjoaa EU:lle nyt mekanismin ja välineet kolmansien maiden tekemän takaisinottoyhteistyön edistämiseksi. Nyt on mahdollista käyttää paitsi myönteisiä kannustimia myös rajoittavia viisumitoimenpiteitä.

Kehitysapu – jonkin verran edistystä

52

EU on antanut kehitysapua moninaisten välineiden kautta. Niillä edistetään ensisijaisesti sosioekonomista kehitystä, eikä niissä yleensä ole mekanismeja, joissa apu tai yksittäisille kolmansille maille myönnetty summa sidottaisiin siihen, että kolmas maa tekee yhteistyötä muuttoliikkeen hallinnassa yleisesti tai takaisinottoa koskevissa asioissa erityisesti.

53

Marraskuussa 2015 muuttoliikekriisin ollessa voimakkaimmillaan eurooppalaiset ja afrikkalaiset valtioiden ja hallitusten päämiehet perustivat Vallettan huippukokouksessa EU:n Afrikka-hätärahaston²⁹. Tarkoituksena oli saada liikkeelle varoja, joilla puututtaisiin laittoman muuttoliikkeen perimmäisiin syihin ja edistettäisiin muuttoliikkeen hallintaan liittyvää yhteistyötä. Lokakuuhun 2020 mennessä Afrikka-hätärahastoon oli osoitettu varoja viisi miljardia euroa. Hätärahasto on osoittautunut hyödylliseksi keinoksi tukea takaisinottoyhteistyöhön liittyviä keskusteluja.

54

Komissio on ehdottanut EU:n kehitysapuvälineiden uudistamista kaudeksi 2021–2027. Uusi naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön väline (NDICI)³⁰, jonka määrärahat ovat 79,5 miljardia euroa, tulee kattamaan käytännössä koko maailman (ks. kaavio 9).

55

Komissio ehdotti, että erityisesti naapurimaille myönnettäisiin kymmenen prosenttia välineen varoista palkintona edistyksestä demokratian, ihmisoikeuksien, muuttoliikettä koskevan yhteistyön, talouden ohjauksen ja uudistusten alalla. Myös aiemmassa Euroopan naapuruuspolitiikan rahoitusvälineessä oli kymmenen prosentin kannustin, jolla palkittiin edistymisestä kohti demokratiaa, ihmisoikeuksia ja oikeusvaltiota. Muuttoliikettä ja talouden ohjausta koskeva yhteistyö ovat uusia indikaattoreita. Komissiolla ei ollut suunnitelmia tällaisen kannustimiin perustuvan lähestymistavan soveltamisesta muilla maantieteellisillä alueilla.

56

Lisäksi komissio ehdotti naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välineeseen kymmenen prosentin horisontaalista menotavoitetta, jonka tarkoituksena oli ”antaa unionille mahdollisuuksia vastata muuttoliikkeeseen liittyviin haasteisiin, tarpeisiin ja mahdollisuuksiin”³¹.

57

Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat lokakuusta 2019 lähtien neuvotelleet naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välineestä. Yksi neuvottelujen kiistanalaisimmista kysymyksistä on ollut se, sisällytetäänkö välineeseen muuttoliikkeeseen liittyviä ehtoja³². Neuvosto ja parlamentti saavuttivat neuvotteluissa yhteisymmärryksen tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen päätyttyä ja hyväksyivät välinettä koskevan asetuksen³³ kesäkuussa 2021.

Kauppapolitiikka – ei vielä edistystä

58

EU:n kauppasopimukset (EU:n assosiaatiosopimukset sekä kumppanuus- ja yhteistyösopimukset) ovat sisältäneet takaisinottolausekkeita 1990-luvulta lähtien (ks. kohta 05). Kuten Euroopan parlamentin tutkimuksessa³⁴ todettiin, lausekkeet eivät astu voimaan itsestään (eli lausekkeet eivät voi astua voimaan ilman täytäntöönpanosopimuksia). Sopimuksissa ei ole toimintamekanismia, jonka avulla kolmansia maita palkittaisiin takaisinottoyhteistyöstä tai rangaistaisiin yhteistyön puutteesta.

59

EU:n ja Japanin talouskumppanuussopimuksessa³⁵ se, että luonnollisten henkilöiden liikkumista liiketoimintatarkoituksissa helpotettiin, kytkettiin sitoumukseen tehdä yhteistyötä palauttamisen ja takaisinoton alalla. Vastaavia ehtoja ei ole sisällytetty muihin sopimuksiin, paitsi yhteen kumppanuus- ja yhteistyösopimukseen, josta parhaillaan neuvotellaan.

60

Vuonna 1971 Euroopan yhteisö otti ensimmäisen kerran käyttöön kehitysmaita tukevan yleisen tullietuusjärjestelmän. Järjestelmä hyödyttää kuutta tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen kohteena olleista kymmenestä maasta. Järjestelmän vaikutus työpaikkojen luomiseen on ollut merkittävä: esimerkiksi Bangladeshissa sen avulla on työllistynyt arviolta viisi miljoonaa ihmistä³⁶.

61

Kaikkien edunsaajamaiden on noudatettava 15 keskeisen yleissopimuksen periaatteita ihmisoikeuksien ja työntekijöiden oikeuksien alalla. Lisäetujen saamiseksi tukikelpoisten maiden on myös noudatettava 12:ta yleissopimusta, jotka liittyvät ympäristöä ja hyvää hallintoa koskeviin periaatteisiin³⁷. Muuttoliikkeen hallintaan tai takaisinottoyhteistyöhön liittyviä ehtoja ei ole.

62

Nykyinen EU:n asetus yleisestä tullietuusjärjestelmästä on voimassa vuoden 2023 loppuun. Tarkastuksen aikaan komissio ei ollut laatinut arviota siitä, voitaisiinko muuttoliikettä ja takaisinottoa koskeva yhteistyö sisällyttää seuraavaan asetukseen ja miten se voitaisiin tehdä (esim. onko tällainen toimenpide Maailman kauppajärjestön sääntöjen mukainen ja mitkä ovat sen mahdolliset kustannukset vs. hyödyt).

Laillinen muuttoliike – työvoima ja koulutus – synergioita jäsenvaltioiden kanssa tarvitaan

63

Kolmannet maat katsovat, että laillista muuttoliikettä koskeva tiiviimpi yhteistyö on tärkeä osa muuttoliikkeen hallintaa koskevaa yhteistyötä EU:n kanssa ja toimii myös muuttoliikkeen hallintayhteistyön kannustimena. Useissa EU:n direktiiveissä on yhdenmukaistettu tiettyjen työntekijäryhmien maahantulomenettelyjä ja oleskeluoikeuksia. Jäsenvaltioilla on kuitenkin edelleen merkittäviä toimivaltuuksia, sillä ne päättävät esimerkiksi maahan otettavien työntekijöiden lukumäärästä. Lisäksi niiden aktiivista osallistumista edellytetään alan toimintapolitiikkojen toteuttamisessa.

64

Muuttoliikkeen kumppanuuskehyksen³⁸ mukaisesti komissio esitti ajatuksen laillista muuttoliikettä koskevista pilottihankkeista syyskuussa 2017³⁹. Tähän mennessä neljää pilottihanketta on tuettu liikkuvuuskumppanuusjärjestelyn kautta⁴⁰, yhtä turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahastosta (AMIF)⁴¹ ja yhtä Afrikka-hätärahastosta⁴². Hankkeet ovat olleet hyödyllisiä, sillä niiden avulla on voitu kartoittaa uusia lähestymistapoja. Komissio ei ole kuitenkaan vielä onnistunut kasvattamaan hankkeista vaikuttavia kannustimia kolmansille maille.

65

Jäsenvaltiot ovat samaan aikaan myöntäneet huomattavan määrän oleskelulupia kolmansien maiden kansalaisille, myös työperäistä maahanmuuttoa varten (ks. kaavio 10). EU ei kuitenkaan ole hyödyntänyt menestyksellisiä kahdenvälisiä yhteistyöohjelmia välineenä takaisinottoneuvotteluissa (ks. kohta 44).

66

Opiskelijavaihto on kolmansia maita kiinnostava kannustin. EU:hun tuli komission hallinnoimien suosittujen Erasmus+ ‑ohjelmien kautta kaikkiaan lähes 4 000 opiskelijaa kymmenestä tarkastuksen kohteena olleesta maasta vuonna 2019. Tämä oli kuitenkin vain 5,3 prosenttia kaikista ensimmäistä kertaa myönnetyistä oleskeluluvista, jotka jäsenvaltiot myönsivät koulutustarkoituksiin samana vuonna näiden samojen kymmenen maan kansalaisille.

Kielteisten kannustimien käyttö – jäsenvaltiot eri linjoilla

67

EU on ollut haluton käyttämään negatiivisia vaikutuskeinoja edistääkseen takaisinottoneuvotteluja. Tämä on ollut tilanne jopa niiden maiden osalta, jotka saavat laajaa poliittista, taloudellista ja/tai sotilaallista tukea, mutta kieltäytyvät silti tekemästä yhteistyötä laittomien muuttajien takaisinottamiseksi. On esitetty huolta siitä, että kielteisten kannustimien käyttäminen vahingoittaisi kumppanuuksia kolmansien maiden kanssa ja olisi lopulta vain haitallista. Se voisi entisestään pahentaa kolmansien maiden (synkkää) sosioekonomista tilannetta tai vähentää kauttakulkumaiden halukkuutta tehdä yhteistyötä muuttoliikkeen hallinnassa, mikä puolestaan lisäisi laitonta muuttoliikettä EU:hun. Se, että viisumirajoituksia olisi voitu ottaa käyttöön, edisti kuitenkin yhden tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen kohteena olleen maan kanssa käytyjä takaisinottojärjestelyneuvotteluja.

68

Jäsenvaltioiden edustajat, joita tilintarkastustuomioistuin haastatteli, vahvistivat, että jäsenvaltioiden kannat negatiivisen vaikutuskeinojen käyttämisestä neuvotteluissa vaihtelivat. Vaikka jotkut pitivät tätä vaihtoehtoa tarpeellisena, toiset uskoivat, että negatiiviset kannustimet voivat vahingoittaa suhteita pitkällä aikavälillä ja että olisi keskityttävä lujittamaan keskinäisiä suhteita lisäämällä poliittista osallistumista ja tekemällä enemmän yhteistyötä kaikilla aloilla.

Tehostettu koordinaatio synergioiden ja vaikutuskeinojen luomiseksi

69

Komissio perusti kesäkuussa 2016 työryhmän tukemaan kumppanuuskehyksen täytäntöönpanoa. Työryhmä on ollut koordinointi- ja keskustelufoorumi sekä muuttoliikkeestä että laajemmin ulkosuhteista vastaaville komission ja EUH:n johtaville virkamiehille. Viikoittaisissa kokouksissa osallistujat ovat keskustelleet merkittävimmistä kehitystapahtumista maissa, jotka ovat suurimman kiinnostuksen kohteena (lähinnä muuttoliikkeen osalta). Joulukuussa 2019 komissio pyrki parantamaan koordinointia poliittisella tasolla ja perusti komission jäsenten pysyvän hankeryhmän, joka käsittelee muuttoliikekysymyksiä. Ryhmän yhtenä tavoitteena on ollut kehittää tiiviimpää yhteistyötä lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa sekä tehostaa takaisinotto- ja palauttamisjärjestelmää⁴³.

70

Neuvostossa Coreper perusti epävirallisen viisumikannustinmekanismin vuonna 2017⁴⁴. Tämä mahdollisti viisumitoimenpiteiden käytön tilanteissa, joissa kolmannen maan tekemä takaisinottoyhteistyö ei ollut tyydyttävää. Haastateltujen sidosryhmien mukaan pelkkä mekanismin käytön mainitseminen auttoi parantamaan yhteistyötä useiden kolmansien maiden kanssa. Vuonna 2019 mekanismi virallistettiin tarkistetussa viisumisäännöstössä (ks. kohta 51).

71

Viisumikannustinmekanismista saadut myönteiset kokemukset johtivat siihen, että Coreper päätti kehittää ns. kattavan kannustinmekanismin⁴⁵. Kyseessä on epävirallinen yleinen yhteistyömekanismi, jolla aktivoidaan erilaisia EU:n ja/tai jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvia toimintapolitiikkoja siinä tarkoituksessa, että parannetaan kolmansien maiden tekemää palauttamis- ja takaisinottoyhteistyötä. Tarkastuksen aikaan mekanismia ei ollut vielä käytetty.

72

Komissio esitteli syyskuussa 2020 uuden muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksensa⁴⁶. Uuden turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallintaa koskevan asetusehdotuksensa⁴⁷ 7 artiklassa komissio esitti mekanismia, jossa kehitetään edelleen Coreperin epävirallista kattavaa kannustinmekanismia.

EU:n toimet takaisinottamisen edistämiseksi olivat tarkoituksenmukaisia, mutta tulokset olivat epätasaisia eikä niiden vaikutusta voitu arvioida

73

Tässä osiossa tilintarkastustuomioistuin selvitti, oliko komissio

1. yhteistyössä Frontexin ja jäsenvaltioiden kanssa parantanut kolmansien maiden kanssa käytännön tasolla tehtävää takaisinottoyhteistyötä
2. antanut takaisinoton edistämiseksi kolmansille maille riittävästi tukea valmiuksien kehittämiseen ja uudelleenkotoutumiseen
3. seurannut yhteistyössä Frontexin kanssa, missä määrin kolmannet maat olivat täyttäneet takaisinottovelvoitteensa.

Toimenpiteet, joilla on pyritty parantamaan takaisinottoyhteistyötä käytännön tasolla, ovat tuottaneet epätasaisia tuloksia

74

Useimmissa tapauksissa kolmannet maat eivät virallisesti kyseenalaista kansalaistensa takaisinottoa. Ne voivat kuitenkin jarruttaa takaisinottoprosessia ja vaikuttavia palauttamisia eri tavoin erityisesti sellaisten laittomien muuttajien osalta, joilla ei ole voimassa olevia matkustusasiakirjoja (ks. kaavio 11). Lisäksi monet pullonkaulat vaikeuttavat palauttamisprosesseja jäsenvaltioissa (ks. erityiskertomus nro 24/2019 ja liite I).

75

EU ja sen jäsenvaltiot ovat pyrkineet vastaamaan takaisinottoyhteistyön haasteisiin

• tekemällä takaisinottosopimuksia ja ‑järjestelyjä (vaikka niiden täytäntöönpano ei ole aina ollut käytännössä tyydyttävää)
• luomalla verkostoja, jotka ovat onnistuneesti yhdistäneet kansallisia resursseja
• lisäämällä Frontexin tukea.

Takaisinottosopimukset ja -järjestelyt

76

Tilintarkastustuomioistuin on tutkinut tarkastuksen kohteena olleiden maiden kanssa tehtyjä sopimuksia samoin kuin takaisinottoa käsittelevien sekakomiteoiden ja yhteisten työryhmien raportteja. Tarkastajat ovat pyrkineet arvioimaan, kuinka vaikuttavalla tavalla sopimuksilla on parannettu takaisinottoyhteistyötä. Tarkastuksessa havaittiin, että EU:n takaisinottosopimuksilla ja ‑järjestelyillä puututtiin suurimpaan osaan niistä yleisistä esteistä, jotka haittaavat sujuvaa takaisinottoa. Merkittäviä poikkeuksia olivat seuraavat:

1. Palauttamista varten laadittujen EU:n matkustusasiakirjojen hyväksymisestä oli sovittu vain yhdessä neljästä läpikäydystä sopimuksesta (ks. myös kohta 32).
2. Saattajilta vaadittiin viisumeja yhdessä sopimuksessa, mutta kolmessa muussa sopimuksessa asiasta ei mainittu mitään. Viisumien vaatiminen haittasi takaisinottoprosessia kahdessa neljästä lähtö- tai kauttakulkumaasta.
3. Palaajien enimmäismäärät lentoa ja/tai kuukautta kohti oli määritetty kahdessa järjestelyssä. mutta tämä ei estänyt takaisinottoa käytännössä. Muissa sopimuksissa ei täsmennetty, voitaisiinko minkäänlaisia enimmäismääriä soveltaa.

77

Se, että takaisinottosopimuksen säännöksillä on luotu erityinen velvoite, ei välttämättä tarkoita, että sitä noudatettaisiin käytännössä ja että yhteistyö sujuisi kitkattomasti. Kolmannet maat olivat toisinaan ottaneet käyttöön uusia vaatimuksia, tarkastuksia tai lupia, mikä vaikeutti käytännön yhteistyötä.

78

Takaisinottoa käsittelevien sekakomiteoiden ja yhteisten työryhmien kokouksia on järjestetty säännöllisesti kerran tai kahdesti vuodessa. Kokouksissa on arvioitu takaisinottosopimusten ja ‑järjestelyjen täytäntöönpanoa ja keskusteltu viimeaikaisesta poliittisesta kehityksestä ja yhteistyöstä muilla muuttoliikkeen hallinnan aloilla. Joidenkin kokouksissa käsiteltyjen kysymysten toistuvuus kuitenkin osoitti, että komiteoiden ja työryhmien vaikuttavuus oli rajallista.

79

Niissä maissa, joissa ei ole EU:n takaisinottosopimusta tai ‑järjestelyä, ei ole mitään takaisinottoa käsittelevän sekakomitean ja yhteisen työryhmän kaltaista foorumia, jossa voitaisiin keskustella käytännön takaisinottoyhteistyöstä. Muilla foorumeilla käytävää muuttoliikettä ja liikkuvuutta koskevaa vuoropuhelua käydään yleensä korkeammalla tasolla, ja silloin aihetta käsitellään laajemmin eikä keskusteluissa puututa takaisinottoyhteistyön esteisiin konkreettisella tasolla.

Yhdennetyn palauttamisen hallintajärjestelmän verkostot

80

Komissio pyrki parantamaan käytännön yhteistyötä takaisinottoasioissa. Se käytti tähän tarkoitukseen AMIF-välinettä tukeakseen ns. yhdennetyn palauttamisen hallintajärjestelmän kehittämistä. Järjestelmään kuuluu kolme EU:n verkostoa, joihin jäsenvaltiot osallistuvat vapaaehtoisuuden pohjalta ja joissa komissio ja Frontex huolehtivat koordinoinnista. Verkostot ovat

1. kolmansiin maihin palauttamista koskevan Euroopan yhdennetyn lähestymistavan verkosto (European Integrated Return Management Initiative network, Eurint-verkosto)
2. Euroopan palauttamisasioiden yhteyshenkilöiden verkosto (European Return Liaison Officers’ network, EURLO-verkosto)
3. eurooppalaisten uudelleenkotouttamisvälineiden verkosto (European Reintegration Network, ERIN-verkosto). Siitä tuli vuonna 2018 eurooppalainen palautus- ja uudelleenkotouttamisverkosto (European Return and Reintegration Network, ERRIN-verkosto), jonka toiminta-ala on laajempi.

81

Frontex on toimeksiantonsa laajentamisen myötä (ks. kohta 84) vähitellen ottanut hoitaakseen verkostojen toimintoja. Eurintin tehtävät siirrettiin Frontexille joulukuussa 2019. EURLOn tehtävien siirto aloitettiin joulukuussa 2019, ja vaiheittainen siirto on määrä saada päätökseen syyskuuhun 2021 mennessä. ERRINin uudelleenkotoutustehtävien siirto on tarkoitus toteuttaa heinäkuuhun 2022 mennessä.

82

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen aikaan Eurintin tehtävien siirto oli saatu päätökseen ja EURLOn tehtävien siirto oli käynnissä. Frontexiin kuuluvalle Euroopan palauttamisasioiden keskukselle ei kuitenkaan myönnetty lisähenkilöstöä näihin tehtäviin vuosina 2019 tai 2020. Tämä liittyi siihen, että komissio muutti merkittävästi Frontexin henkilöstötaulukkoa vuonna 2018⁴⁸ kuulematta Frontexia etukäteen. Frontex pyysi (tuloksetta) maaliskuussa 2019, että EURLOn tehtävien siirtoa lykättäisiin, koska Frontexilta puuttui henkilöstöä ja rahoitusta. Tästä samasta syystä myös ERRINin tehtävien siirtoa on lykätty kahdella vuodella.

83

EU:n verkostot ovat onnistuneet yhdistämään kansallisia resursseja, ja osallistujamaat ovat yleisesti ottaen arvostaneet niiden tuloksia:

1. Eurint on osoittanut arvonsa ammattilaisten osaamisen ja tiedonvaihdon foorumina. Tällainen toiminta on edellytys sille, että voidaan kehittää yhtenäisempi ja koordinoidumpi lähestymistapa, joka mahdollistaa vaikuttavalla tavalla toteutetut palautukset⁴⁹.
2. Vaikka EURLO-yhteyshenkilöiden vaikutus laittomien muuttajien tosiasiallisiin palauttamisiin on rajallinen, sidosryhmät ovat nähneet EURLO-ohjelman tuottavan selkeää lisäarvoa ja panneet merkille sen vaikuttavuuden ja tehokkuuden verrattuna kansallisiin palauttamistoimiin. Yhteyshenkilöiden jatkuva fyysinen läsnäolo paikan päällä on tehnyt mahdolliseksi kehittää suhteita kolmansien maiden viranomaisten kanssa. Lisäksi se on parantanut yhteistyötä. Sidosryhmät korostivat myös odottamattomia lisähyötyjä: yhteyshenkilöt tukivat strategisia aloitteita, kuten takaisinottosopimusten neuvottelemista paikallisten viranomaisten kanssa, minkä lisäksi Frontexin maine ja näkyvyys lähtömaissa parantui⁵⁰.
3. ERRINin toiminnassa – ja sen tuomassa lisäarvossa – on ensisijaisesti kyse siitä, että pyritään varmistamaan yhteishankinnat, jotka koskevat uudelleenkotoutumisapuun liittyviä sopimuksia kolmansien maiden palveluntarjoajien kanssa. Lisäksi ERRIN hallinnoi sopimuksia ja valvoo niiden toteutumista. Yksittäiset jäsenvaltiot ovat määritelleet uudelleenkotoutumisavun ja tukikelpoisuusperusteiden parametrit. Sen jälkeen kun verkosto muuttui ERRINiksi, sen toimintaa laajennettiin ottamalla sen tuen piiriin uusia aloitteita ja kotoutumisen lähestymistapoja. ERRIN on pitkälti onnistunut tehtävissään. Se on ylittänyt tavoitteensa uudelleenkotoutumisavun osalta, sillä vuoden 2020 puoliväliin mennessä se oli auttanut 22 000:ta palaajaa, kun tavoite oli 20 000⁵¹.

Frontexin tuki

84

Frontexin toimeksiantoa on vuodesta 2015 vahvistettu kahdesti⁵². Frontex on näin ollen auttanut jäsenvaltioita yhä enemmän palauttamisten valmistelussa ja palautuksissa kolmansiin maihin. Palauttamisten valmistelujen osalta Frontex on antanut jäsenvaltioille operatiivista tukea (esimerkiksi lähettämällä palauttamisasiantuntijoita) ja välineitä yhteistyön parantamiseen kolmansien maiden kanssa (parhaat käytännöt, konsulityöpajat, henkilöllisyyden selvittäminen videoyhteyden välityksellä ja tunnistuskäynnit).

85

Palauttamisasiantuntijat antavat jäsenvaltioille räätälöityä tukea palauttamisissa esimerkiksi vahvistamalla palauttamismenettelyjä, parantamalla konsuliyhteistyötä kolmansien maiden kanssa sekä tarjoamalla IT- ja muuta tukea. Ensimmäiset komennukset toteutettiin vuonna 2016, jolloin Kreikkaan lähetettiin seitsemän yhteyshenkilöä. Toiminta on sen jälkeen vähitellen kasvanut, ja vuonna 2019 Frontex sijoitti kaikkiaan 15 palautusasiantuntijaa viiteen jäsenvaltioon. Palauttamisasiantuntijoiden työn luonteen vuoksi yhteisiä indikaattoreita heidän toimintansa vaikuttavuudesta ja tehokkuudesta ei ole kehitetty. Frontexin arviointikertomuksissa⁵³ luetellaan kuitenkin asiantuntijoiden konkreettiset saavutukset, jotka kertovat asiantuntijoiden tuomasta lisäarvosta.

86

Frontexilla on parhaita käytäntöjä koskeva asiakirja kahden lähtö- tai kauttakulkumaan kanssa niiden kymmenen joukosta, jotka olivat tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen kohteena. Toinen asiakirja on auttanut helpottamaan yhteisiä palauttamisoperaatioita, ja toinen on ollut perustana yhden konsulityöpajan ja useiden tunnistuskäyntien järjestämiselle.

87

Komissio ja/tai Frontex ovat pyrkineet yhtenäistämään vastikään neuvoteltujen menettelyjen soveltamista ja järjestäneet tästä syystä työpajoja niille Euroopassa sijaitseville konsulitoimistoille, joita asia koskee. Työpajoissa vaihdettiin näkemyksiä käytännön asioista, kuten matkustusasiakirjojen nopeasta myöntämisestä sekä tilauslentojen järjestämistä koskevista menettelyistä. Tulokset olivat kuitenkin vaihtelevia, sillä jäsenvaltiot panivat seuraavissa yhteisen työryhmän kokouksissa merkille joitakin parannuksia mutta myös sitkeästi jatkuvia ongelmia.

88

Frontex käynnisti vuonna 2018 pilottihankkeen, jossa käytettiin videoneuvottelujärjestelmää henkilöllisyyden selvittämisprosessissa. Pilottihanke toteutettiin yhteistyössä videoneuvottelulaitteet hankkineen EURLO-ohjelman sekä Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön kanssa. Vuonna 2019 järjestelmä oli vaikuttavana apuna muuttajien tunnistamisessa. Kolme neljäsosaa tunnistetuista henkilöistä kuitenkin haki kansainvälistä suojelua, joten heitä ei voitu palauttaa.

89

Jäsenvaltiot kehittivät tunnistuskäynnit välineeksi, jolla puututtiin konsuliyhteistyön ongelmiin kolmansien maiden kanssa (esim. tilanteisiin, joissa konsulaatti ei halua tehdä yhteistyötä henkilöllisyyden selvittämiseksi tai sillä ei ole siihen valtuuksia tai se ei sijaitse jäsenvaltiossa). Frontex on tukenut jäsenvaltioita tunnistuskäyntien järjestämisessä vuoden 2016 lopusta lähtien, jolloin tämä toiminta siirtyi sille Eurintilta. Frontex antaa tukea jäsenvaltioiden pyynnöstä, ja tuen täsmällinen sisältö määritellään tapauskohtaisesti.

90

Frontex oli vuoden 2020 puoliväliin mennessä tukenut 25:tä lyhytaikaista tehtävää, joissa yleensä tarvitaan pari viikkoa henkilöllisyyden selvittämistoimiin yhdessä tai useammassa jäsenvaltiossa. Lisäksi Frontexilla oli ollut viisi pitkäaikaista tehtävää. Nämä operaatiot toteutetaan yhdessä paikassa, ja ne voivat kestää vuosia. Tehtävien tulokset esitetään kaaviossa 12.

91

Frontex tarjoaa palautusoperaatioille taloudellista ja operatiivista tukea esimerkiksi järjestämällä lentoja ja antamalla käyttöön saattajia ja tarkkailijoita. Frontex on perinteisesti tukenut pääasiassa tilauslentoja. Frontex arvioi, että se tukee tällä hetkellä suurinta osaa näistä lennoista. Tilauslentoja voidaan kuitenkin käyttää vain kunkin vastaanottajamaan suostumuksella. Tarkastuksen kohteena olleista kymmenestä maasta kaksi ei hyväksy Frontexin järjestämiä tilauslentoja. Useita tilauslentoja järjestettiin siten, että mukana oli vain muutama palaaja⁵⁴.

92

Komissio antoi palauttamista koskevassa uudistetussa toimintasuunnitelmassa, joka julkaistiin maaliskuussa 2017, Frontexille kehotuksen ottaa käyttöön mekanismi, jolla autetaan jäsenvaltioita toteuttamaan palautuksia kaupallisilla lennoilla. Niinpä Frontex teki tarvittavat sopimukset lentoyhtiöiden kanssa, otti käyttöön sisäiset järjestelmät ja järjesti ensimmäisen kaupallisen lennon joulukuussa 2017. Tämän jälkeen määrät ovat kasvaneet merkittävästi (ks. kaavio 13). Lisäksi Frontex on avustanut vapaaehtoisia poistumisia vuodesta 2019 ja vapaaehtoisia paluita vuodesta 2020 lähtien. Tuettujen tapausten määrä on kasvanut nopeasti. Vuonna 2019 vapaaehtoisia poistumisia oli 155, kun vuonna 2020 kolmannen maan kansalaisia palasi vapaaehtoisesti 1 532 (tämä luku sisältää sekä vapaaehtoiset poistumiset että paluut). Vapaaehtoisten paluiden kasvu kompensoi osittain sitä, että muut palautusoperaatiot vähenivät vuonna 2020 covid-19-rajoitusten vuoksi.

Valmiuksien kehittämistuki ja uudelleenkotoutumishankkeet olivat merkityksellisiä, ja niistä saatiin yleensä tavoiteltu tuotos

Valmiuksien kehittämistuki

93

Komissio käynnisti vuonna 2016 takaisinottovalmiuksien kehittämistä koskevan rahoitusvälineen (Readmission Capacity Building Facility, RCBF/EURCAP). Sen tavoitteena on vahvistaa kumppanimaiden valmiuksia hallinnoida palautuksia ja tehdä takaisinottoyhteistyötä EU:n kanssa. Lisäksi pyritään ehkäisemään laitonta muuttoliikettä. Välineen määrärahat ovat 38,5 miljoonaa euroa, jotka rahoitetaan AMIF-rahastosta, ja välinettä toteuttaa Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö. Kaaviossa 14 esitetään yhteenveto RCBF/EURCAP-rahoitusvälineen tukitoimista. Liitteessä III esitetään tilintarkastustuomioistuimen arvio kuudesta toimesta, jotka on toteutettu tarkastuksen kohteena olleissa maissa. Tarkastajat totesivat, että hankkeet olivat tarkoituksenmukaisia ja niistä saatiin yleensä odotetut tuotokset. Saavutetut tuotokset olivat osittain tyydyttäviä.

94

Kolmessa tarkastetuista RCBF/EURCAP-toimista pyrittiin rakentamaan ja ottamaan käyttöön takaisinottotapausten sähköinen hallintajärjestelmä. Hallintajärjestelmällä pyritään automatisoimaan takaisinottoprosesseja ja ‑menettelyjä, integroimaan sidosryhmiä (kolmansissa maissa ja jäsenvaltioissa), lyhentämään tapausten kokonaiskäsittelyaikaa ja tarjoamaan ajantasaisia tilastoja ja tietoja. Näin ollen hallintajärjestelmä voi parantaa rakenteellisesti kolmansien maiden kanssa tehtävää takaisinottoyhteistyötä.

95

Takaisinottotapausten sähköinen hallintajärjestelmä Bangladeshissa on otettu onnistuneesti käyttöön marraskuussa 2020, ja jäsenvaltiot ovat alkaneet käyttää sitä takaisinottopyyntöjen esittämiseen. Vastaava hallintajärjestelmä Pakistanissa suunniteltiin, kehitettiin ja otettiin käyttöön onnistuneesti neljässä pilottijäsenvaltiossa huhtikuussa 2018. Jäsenvaltioiden edustajat, joita tilintarkastustuomioistuin haastatteli, totesivat, että pilottivaiheen aikaiset tulokset olivat epätasaisia. He arvostivat hallintajärjestelmää välineenä ja katsoivat, että sen käyttöä olisi edistettävä ja laajennettava. Viranomaiset vastasivat takaisinottopyyntöihin todennäköisemmin ja nopeammin. Monia haasteita oli kuitenkin edelleen jäljellä. Hallintajärjestelmä on viime kädessä tekninen väline, jonka hyödyllisyys riippuu myös siitä, miten halukkaasti kolmansien maiden viranomaiset tekevät yhteistyötä.

96

Komissio hyväksyi vuoden 2018 lopussa Pakistanissa toteutettavan hallintajärjestelmähankkeen toisen vaiheen, jonka tavoitteena oli saattaa järjestelmä myös muiden jäsenvaltioiden saataville. Tämä laajennus kuitenkin viivästyi merkittävästi. Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö ja Pakistanin viranomaiset allekirjoittivat vaaditun palvelusopimuksen vasta noin 18 kuukautta myöhemmin heinäkuussa 2020. Viivästys johtui Pakistanin päässä ilmenneistä esteistä.

97

Tilintarkastustuomioistuin tutki kolmea muuta valmiuksien kehittämistointa. Niillä pyrittiin vastaamaan erityistarpeisiin, joista oli päästy yhteisymmärrykseen yhteisissä työryhmissä. Toimista oli apua, kun äskettäin neuvoteltujen takaisinottojärjestelyjen mukaista yhteistyötä käynnistettiin.

Uudelleenkotoutumisapu

98

Palauttamisdirektiivin mukaan olisi suosittava vapaaehtoista paluuta pakkotoimin tapahtuvien palauttamisten sijaan⁵⁵. Sosioekonominen uudelleenkotoutuminen on myös tärkeä kannustin muuttajien vapaaehtoiselle paluulle. Se tarjoaa palaajille mahdollisuuksia toimeentuloon ja tekee heidän paluustaan ihmisarvoisempaa ja kestävämpää. Tarkastuksen kohteena olleet maat ovat takaisinottosopimusneuvotteluissa ja myöhemmin takaisinottoa käsittelevissä sekakomiteoissa ja yhteisissä työryhmissä säännöllisesti korostaneet kansalaistensa ihmisarvoisen paluun ja heidän uudelleenkotoutumisensa merkitystä. Liitteessä IV tilintarkastustuomioistuin esittää arvionsa uudelleenkotoutumisavusta, jota tarkastuksen kohteena olleissa maissa oli annettu.

99

Komissio rahoitti uudelleenkotoutumisapua kaikissa tarkastuksen kohteena olleissa kymmenessä maassa. Rahoitus kanavoitiin AMIF-rahaston ja EU:n kehitysrahastojen kautta:

1. Komissio osallistui AMIF-rahaston kautta vapaaehtoisen paluun ja jäsenvaltioiden pakkotoimin toteuttamien palautusten rahoittamiseen. Vuosina 2015–2019 AMIF yhteisrahoitti yhteensä noin 276 000:ta paluuta maailmanlaajuisesti (159 000 näistä oli vapaaehtoisia paluita). Noin 40 prosenttia palaajista sai uudelleenkotoutumisapua⁵⁶. Komissio ei kuitenkaan asettanut apua koskevia yleisiä vähimmäisvaatimuksia tai ‑standardeja, vaan apu määriteltiin pääasiassa kansallisella tasolla.
2. EU:n kehitysrahastoista rahoitettiin maiden sisäisten pakolaisten, kolmansissa maissa olevien muuttajien ja muuttoreittien varrelle jumiin jääneiden muuttajien vapaaehtoista paluuta ja heille myönnettävää uudelleenkotoutumisapua. Rahastojen hankkeissa on ollut vahva humanitaarinen sekä kehitysyhteistyöhön ja/tai muuttoliikkeen hallintaan liittyvä ulottuvuus. Euroopasta palanneiden osuus avun saajista on yleensä ollut yleensä vain murto-osa, sillä heitä on useimmiten ollut vähän. Esimerkiksi vuonna 2018 yli 820 000 ihmistä palasi Afganistaniin Iranista ja Pakistanista⁵⁷, kun taas EU:sta palasi 3 120 afganistanilaista.

100

Tilintarkastustuomioistuin tutki 14:ää uudelleenkotoutumishanketta ja havaitsi niiden vastaavan palaajien ja kolmansien maiden tarpeisiin. Hankkeissa on keskitytty palaajien taloudelliseen, sosiaaliseen ja psykososiaaliseen uudelleenkotoutumiseen. Lisäksi on pyritty parantamaan vastaanottavien yhteisöjen elinoloja ja/tai vahvistamaan lähtömaiden valmiuksia hallita muuttoliikettä ja uudelleenkotouttaa paluumuuttajia.

101

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että 11 hanketta on tuottanut (tai todennäköisesti tuottaa) tavoitellut tuotokset. Kahdessa tapauksessa 11:stä viivästykset, jotka johtuivat Afganistanin vaikeasta turvallisuustilanteesta, vaikuttivat kuitenkin hankkeiden toteuttamiseen. Kolmessa hankkeessa 14:stä oli vakavampia vaikeuksia. Tarkastuksen aikaan nämä kolme hanketta olivat käynnissä, ja komissio ja sen toteutuskumppanit pyrkivät monin toimenpitein lieventämään vaikeuksia.

102

Useissa tapauksissa (Afganistan, Guinea ja Nigeria) uudelleenkotoutumisavun tarve ylitti hankkeille alun perin osoitetut määrärahat. Tällaisissa tapauksissa komissio ja Afrikka-hätärahasto joustivat ja myönsivät tarvittavaa lisäapua (ks. laatikko 4).

103

Uudelleenkotoutumishankkeet olivat käynnissä tarkastuksen aikana, eikä käytettävissä olleiden tietojen perusteella voitu arvioida, kuinka todennäköisesti niissä saavutettaisiin suunnitellut tuotokset. Tältä osin voidaan todeta, että Afganistanissa, Bangladeshissa, Guineassa, Irakissa, Marokossa, Nigeriassa ja Tunisiassa toteutettuihin hankkeisiin sisältyi elementtejä, joilla pyrittiin parantamaan muuttoliikkeen hallintaa ja muun muassa vahvistettiin kansallisten viranomaisten valmiuksia antaa saapumisen jälkeistä ja uudelleenkotoutumisapua. Palaajien kestävän uudelleenkotoutumisen onnistuminen riippuu myös ulkoisista tekijöistä sekä resursseista, jotka ovat käytettävissä avun jatkamiseen sen jälkeen kun hankkeet ovat päättyneet.

104

Tilintarkastustuomioistuimen haastattelemat sidosryhmien edustajat korostivat muuttajien turvallisen ja ihmisarvoisen paluun sekä kestävän uudelleenkotoutumisen tärkeyttä. Kaikki tilintarkastustuomioistuimen läpikäymät uudelleenkotoutumishankkeet – yhtä lukuun ottamatta – sisälsivät tarvittaessa seurantaosion, jossa arvioitiin uudelleenkotoutumisavun kestävyyttä ajan mittaan. Erityisesti Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö, joka toteuttaa seitsemää tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista 14 uudelleenkotoutumishankkeesta, on kehittänyt kattavan menetelmän uudelleenkotoutumistukensa kestävyyden arvioimiseksi ja soveltanut sitä uudelleenkotoutumishankkeisiinsa asteittain vuodesta 2017 lähtien⁵⁹. Näin se pystyy vertailemaan tuloksia eri hankkeissa ja maissa sekä eri aikoina ja tunnistamaan paremmin uudelleenkotoutumisen onnistumistekijät.

105

Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön määritelmän mukaan uudelleenkotoutumista voidaan pitää kestävänä, kun palaajien saavuttama taloudellinen omavaraisuus, sosiaalisesti vakaa asema yhteisöissään ja psykososiaalisen hyvinvointi ovat sellaisella tasolla, että he voivat niiden avulla selviytyä tekijöistä, jotka ovat olleet syynä heidän muuttoonsa⁶⁰. Uudelleenkotoutumista koskevat kertomukset, joita Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö laati EU:n ja Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön yhteisen aloitteen⁶¹ yhteydessä, samoin kuin muiden maiden alustavat tiedot osoittivat niiden henkilöiden osalta, jotka voitiin paikantaa ja jotka suostuivat vastaamaan kyselytutkimukseen, että saavutetut tulokset olivat yleisesti ottaen kestäviä. Tosin taloudellinen uudelleenkotouttaminen sai suhteellisesti alhaisemmat pisteet kuin sosiaalinen ja psykososiaalinen uudelleenkotouttaminen. Kestävyystilanne havaittiin toisenlaiseksi kahden sellaisen ohjelman väliarvioinnissa, joita muut organisaatiot toteuttivat Afganistanissa, sillä niissä avun kestävyys oli heikkoa.

Saatavilla olevien tietojen perusteella ei ollut mahdollista seurata kattavasti takaisinottoja

106

Komissio (Eurostat) on laatinut muuttoliikettä ja kansainvälistä suojelua koskevia eurooppalaisia tilastoja vuodesta 2008. Jäsenvaltiot toimittavat tiedot EU:n asetuksen mukaisesti, joka on päivitetty vuonna 2020⁶². Palauttamista koskevat tilastot⁶³ sisälsivät vuotuisia tietoja

1. niiden kolmansien maiden kansalaisten lukumäärästä, jotka on määrätty lähtemään, eriteltyinä kansalaisuuden mukaan
2. niiden kolmansien maiden kansalaisten lukumäärästä, jotka ovat tosiasiallisesti poistuneet jäsenvaltion alueelta a alakohdassa tarkoitetun hallinnollisen tai oikeudellisen päätöksen tai toimen nojalla, eriteltynä palautettujen henkilöiden kansalaisuuden mukaan (”palautetut kolmansien maiden kansalaiset”).

107

Päivitetyssä asetuksessa säädetään, että viitevuodesta 2021 lähtien tietoja kerätään useammin, sillä vuosittaisesta keruusta siirrytään neljännesvuosittaiseen. Lisäksi tietoja eritellään tarkemmin eli iän, sukupuolen, paluutyypin, vastaanotetun avun ja kohdemaan sekä sen mukaan, onko kyseessä ilman huoltajaa muuttanut alaikäinen.

108

Palauttamispolitiikan vaikuttavuuden keskeinen indikaattori on tosiasiallinen palauttamisaste, joka lasketaan siten, että EU:n alueelta tosiasiallisesti poistuneiden henkilöiden lukumäärä jaetaan niiden henkilöiden lukumäärällä, jotka on määrätty poistumaan (indikaattori b jaettuna indikaattori a:lla, ks. edellä). Komissio käyttää tätä indikaattoria asiakirjoissaan⁶⁴, vaikka se tunnustaakin perusteena oleviin tietoihin liittyvät haasteet⁶⁵. Nämä haasteet johtuvat kansallisten menettelyjen ja lainsäädäntöjen eroista sekä rajavalvontaa koskevien EU:n säännösten ja tietojärjestelmien puutteista. Yhteenveto tärkeimmistä haasteista sekä toimista, joita komissio on toteuttanut viime vuosina niiden ratkaisemiseksi, esitetään liitteessä V.

109

Vuodesta 2011 lähtien Frontexin riskianalyysiyksikkö on – valvontatarkoituksessa ja riittävien eurooppalaisten tietojen puuttuessa – kerännyt jäsenvaltioilta kuukausittain tietoja laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamispäätöksistä ja heidän tosiasiallisista palaamisistaan.

110

Frontex kerää tiedot riskianalyysiverkostostaan eli eri kanavien kautta ja eri menetelmien avulla kuin Eurostat. Tästä syystä tiedot eivät ole vertailukelpoisia (ks. kaavio 15). Aivan kuten Eurostatin tiedoissa, myös Frontexin tiedoissa on heikkoutensa⁶⁶. Lisäksi monet jäsenvaltiot eivät toimita tietoja⁶⁷.

111

Jäsenvaltiot, komissio ja Frontex ovat vaihtaneet eri foorumeilla tietoja takaisinottoyhteistyöstä, jota on tehty ensisijaisten kolmansien maiden kanssa. Komissio on järjestänyt kuukausittaisia takaisinottoasiantuntijaryhmän kokouksia vaihtaakseen operatiivista tietoa kansallisten asiantuntijoiden kanssa. Näitä tietoja ei kuitenkaan kerätty ja toimitettu järjestelmällisesti, eivätkä ne olleet täydellisiä.

112

Tarkistetussa viisumisäännöstössä (ks. kohta 51) edellytetään, että komissio arvioi säännöllisesti ja vähintään kerran vuodessa luotettavien tietojen pohjalta kolmansien maiden tekemää takaisinottoyhteistyötä⁶⁸. Käytettävät indikaattorit koskevat seuraavia seikkoja:

1. palauttamispäätösten määrä
2. tosiasiallisesti toteutettujen pakkopalautusten määrän suhde tehtyjen palauttamispäätösten määrään (prosenttia)
3. kolmannen maan hyväksymien takaisinottopyyntöjen määrän suhde sille esitettyjen pyyntöjen määrään (prosenttia)
4. käytännön yhteistyön taso palauttamismenettelyn eri vaiheissa (henkilöllisyyden selvittäminen, matkustusasiakirjojen myöntäminen, eurooppalaisten matkustusasiakirjojen hyväksyminen, takaisinoton hyväksyminen ja palauttamislentojen ja ‑operaatioiden hyväksyminen).

113

Tiedot, joita palautus- ja takaisinottoyhteistyöstä on edellytetty, eivät kuitenkaan ole täydellisiä eivätkä vertailukelpoisia eri jäsenvaltioiden välillä (edellä alakohdat a ja b; ks. kohta 108 ja liite V) tai niitä ei ole ollut olemassa EU:n tasolla (alakohdat c⁶⁹ ja d).

114

Käytettävissä olevia puutteellisia tietoja täydentääkseen komissio järjesti tammikuussa 2020 Frontexin kanssa kyselytutkimuksen, jonka yhteydessä kerättiin tietoa yksityiskohtaisilla laadullisilla kyselylomakkeilla jäsenvaltioiden ja 39 kolmannen maan välisestä takaisinottoyhteistyöstä.

115

Kerättäviin määrällisiin tietoihin kuului seuraavaa: annetut palautusmääräykset (päätösten ja henkilöiden lukumäärä), tosiasialliset palautukset, tilapäisten matkustusasiakirjojen pyynnöt ja myönnetyt tilapäiset matkustusasiakirjat. Palautusmääräyksiä (päätöksiä) ja tosiasiallisia palautuksia koskevat indikaattorit vastaavat Frontexin riskianalyysiverkoston kautta aiemmin kerättyjä tietoja, ja niillä on myös samat heikkoudet (ks. kohta 108). Pyydettyjä ja myönnettyjä tilapäisiä matkustusasiakirjoja koskevat indikaattorit ovat uusia, ja vain 20 jäsenvaltiota toimitti niihin liittyviä tietoja. Tiedot osoittavat, että jäsenvaltiot pyysivät tilapäisiä matkustusasiakirjoja vain murto-osaan tehdyistä palauttamispäätöksistä (12 jäsenvaltion osalta luku oli alle kolme prosenttia). On todettava, että tilapäiset matkustusasiakirjat eivät ole aina tarpeen. Voi esimerkiksi olla, että muuttajalla on jo matkustusasiakirjat tai muuttajan palaaminen on vapaaehtoista tai muuttaja on paennut. Lisäksi sama henkilö on voinut saada useita palauttamispäätöksiä. Näistä seikoista huolimatta tiedoista voidaan päätellä, että merkittävässä valtaosassa tapauksia useimmat jäsenvaltiot eivät pyrkineet tekemään lähtömaiden kanssa yhteistyötä matkustusasiakirjojen myöntämiseksi uudelleen laittomille muuttajille tai kyseisten muuttajien ottamiseksi takaisin lähtömaihinsa. Tapauksissa, joissa yhteistyöhön oli hakeuduttu, jäsenvaltioiden ilmoitukset, jotka koskivat saatujen tilapäisten matkustusasiakirjojen määrän suhdetta pyydettyjen asiakirjojen määrään, vaihtelivat huomattavasti, 13 prosentista 100 prosenttiin.

116

Laadulliseen kyselyyn sisältyi 14 yksityiskohtaista kysymystä takaisinottoyhteistyöstä kunkin 39 kolmannen maan osalta. Yhdessä kysymyksessä kysyttiin, kuinka hyvin matkustusasiakirjojen myöntämisajat vastaavat takaisinottosopimuksissa sovittuja määräaikoja. Tietoja, jotka koskevat myöntämisprosessin tosiasiallista (keskimääräistä) kestoa, ei kuitenkaan ole kerätty.

117

Komissio toimitti tutkimustuloksia koskevan arviointinsa neuvostolle 10. helmikuuta 2021⁷⁰. Neuvosto voi komission ehdotuksesta ja ottaen huomioon unionin yleiset suhteet tiettyyn kolmanteen maahan aktivoida tarkistetun viisumisäännöstön mukaiset myönteiset tai kielteiset kannustimet⁷¹.

118

Tämä uusi prosessi voi parantaa EU:n ja kolmansien maiden välistä takaisinottoyhteistyötä:

1. Jäsenvaltioiden toteuttama tiedonkeruu ja tietojen jakaminen takaisinottoyhteistyön alalla voi vahvistua. Näin EU:n tasolla olisi ensimmäistä kertaa saatavilla määrällistä ja laadullista tietoa takaisinottoyhteistyöstä ensisijaisten kolmansien maiden kanssa.
2. Relevanttien kolmansien maiden tekemästä yhteistyöstä voidaan laatia säännöllisiä vuotuisia arviointeja. Sen jälkeen kun tällaisia arviointeja on tehty useita, voi olla, että on havaittavissa selkeitä yhteistyöhön liittyviä trendejä.
3. Takaisinottoyhteistyön alalla voidaan tehdä näyttöön perustuvia poliittisia päätöksiä.

119

Se, että takaisinottoyhteistyön alalla ei aiemmin ollut vastaavaa tietojen keruuprosessia, yhdistettynä siihen, että palauttamisia koskevat tiedot olivat puutteellisia (ks. kohdat 108–110 ja liite V), esti tilintarkastustuomioistuinta arvioimasta niiden EU:n toimien kokonaisvaikutusta, joilla oli pyritty parantamaan kolmansien maiden kanssa tehtävää takaisinottoyhteistyötä.

Johtopäätökset ja suositukset

120

Tilintarkastustuomioistuin totesi kaiken kaikkiaan, että EU:n toimet kolmansien maiden kanssa tehtävän takaisinottoyhteistyön tehostamiseksi olivat tarkoituksenmukaisia, mutta niistä saatiin vähäisiä tuloksia.

121

Tarkastukseen valittiin kymmenen maata, joiden osalta palauttamatta jääneiden laittomien muuttajien absoluuttinen määrä vuosina 2014–2018 oli suurin (ks. kohta 17). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että neuvosto ja komissio määrittelivät virallisesti kahdeksan näistä kymmenestä lähtö- tai kauttakulkumaasta ensisijaisiksi maiksi ja ryhtyi niiden kanssa neuvotteluihin takaisinottosopimuksista. Komissio on käynyt muuttoliikkeeseen liittyvää vuoropuhelua myös kahden muun maan kanssa, mutta takaisinotoissa ei ole tapahtunut konkreettista edistystä (kohdat 24 ja 25).

122

EU sai vuosina 2015–2020 tehdyksi vain pienen määrän takaisinottosopimuksia, mutta se onnistui paremmin neuvotteluissa oikeudellisesti ei-sitovista takaisinottojärjestelyistä. Kolmansien maiden osoittama poliittinen tahto on ollut olennaista onnistuneiden takaisinottoneuvottelujen kannalta. Vaikka komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto (EUH) tukivat keskeytyneiden neuvottelujen jatkamista poliittisesti, haastatellut kansalliset sidosryhmät katsoivat, että komission ja EUH:n poliittista vaikuttamista suhteessa kolmansiin maihin olisi tehostettava (kohdat 26–28).

123

Komissio ja jäsenvaltiot eivät ottaneet riittävästi huomioon aiemmista EU:n takaisinottosopimuksista saatuja kokemuksia, ja kysymykset, jotka ovat olleet ongelmia pitkään, hiertävät edelleen takaisinottosopimusneuvotteluissa eniten. Tällöin on kyse ennen kaikkea siitä, että EU edellyttää kolmansien maiden kansalaisia koskevan lausekkeen sisällyttämistä sopimuksiin, mutta kolmannet maat eivät halua hyväksyä lauseketta, vaikka se sisältyisikin kahdenvälisiin sopimuksiin. Sitä vastoin komissio ja jäsenvaltiot eivät ole vaatineet, että eurooppalaisia matkustusasiakirjoja koskevat kysymykset olisi sisällytettävä neuvoteltuihin sopimuksiin, vaikka eurooppalaisten matkustusasiakirjojen avulla voitaisiin puuttua vaikuttavalla tavalla takaisinottoyhteistyön ongelmiin (kohdat 29–33).

124

Takaisinottojärjestelyillä on sama tavoite kuin takaisinottosopimuksilla, mutta ne ovat sisällöltään joustavampia. Komission virallinen neuvotteluvaltuutus ei kuitenkaan salli, että se luopuisi epäonnistuneista takaisinottosopimusneuvotteluista ja pyrkisi saamaan aikaan takaisinottojärjestelyjä, jotka olisivat nopeampia toteuttaa (kohdat 34–38).

Suositus 1 – Pyritään joustavuuteen takaisinottosopimusneuvotteluissa

Komission olisi sovittava neuvoston kanssa joustavammasta lähestymistavasta takaisinottosopimusneuvotteluissa:

• Kun komissio tekee neuvotteluohjeisiin liittyviä ehdotuksia neuvostolle, EU:n takaisinottosopimuksien sisältö olisi mukautettava erityispiirteisiin, jotka koskevat asianosaisen kolmannen maan kanssa tehtävää takaisinottoyhteistyötä. Tällöin olisi arvioitava, onko kolmansien maiden kansalaisia, eurooppalaisia matkustusasiakirjoja tai muita arkaluonteisia aiheita koskevia lausekkeita tarpeen sisällyttää (tai jättää sisällyttämättä) sopimuksiin.
• Jos takaisinottosopimusneuvottelut pitkään kestettyään epäonnistuvat, olisi sovittava menettelyistä, joilla tarvittaessa pyritään saamaan aikaan vaihtoehtoisia takaisinottojärjestelyjä.

Tavoiteajankohta: 31.12.2022

125

Komissio ja jäsenvaltiot eivät kehittäneet strategista lähestymistapaa, joka kattaisi EU:n ja jäsenvaltioiden toimintapolitiikat siten, että muodostettaisiin kokonaisvaltaisia paketteja takaisinottosopimusneuvottelujen tueksi. Komissio ja jäsenvaltiot eivät myöskään ole puhuneet järjestelmällisesti yhdellä äänellä kolmansien maiden suuntaan, eikä komissio ole aina ottanut keskeisiä jäsenvaltioita mukaan edistämään kolmansien maiden kanssa käytäviä neuvotteluja. Kun jäsenvaltiot otettiin mukaan, EU:n kollektiivinen poliittinen vaikutusvalta kasvoi ja toimenpiteestä oli hyötyä tulosten saavuttamisen kannalta (kohdat 39–46).

Suositus 2 – Luodaan synergioita jäsenvaltioiden kanssa

Komission olisi luotava synergioita jäsenvaltioiden kanssa takaisinottosopimusneuvottelujen ja takaisinottojärjestelyjen edistämiseksi. Tällöin olisi

• sovittava ennen neuvottelujen aloittamista jäsenvaltioiden kanssa, mitä EU:n ja jäsenvaltioiden toimintapolitiikkoja voitaisiin mahdollisesti käyttää kannustimina
• otettava keskeiset jäsenvaltiot järjestelmällisesti mukaan edistämään kolmansien maiden kanssa käytäviä neuvotteluja.

Tavoiteajankohta: välittömästi

126

EU on edistynyt vain vähän sellaisten rakenteellisten kannustimien luomisessa, jotka saisivat kolmannet maat täyttämään takaisinottoon liittyvät velvoitteensa. Tarkistettu viisumisäännöstö tarjosi viisumipolitiikan alalla EU:lle mekanismin ja välineet kolmansien maiden tekemän takaisinottoyhteistyön parantamiseksi. Komissio ehdotti uuden naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välineen osalta, että tulosperusteinen kannustin pidettäisiin voimassa naapurimaiden osalta ja että muuttoliikettä koskeva yhteistyö lisättäisiin perusteisiin, joilla edistymisestä hyvän hallintotavan alalla palkittaisiin. Se ehdotti myös kymmenen prosentin horisontaalista menotavoitetta, jonka tarkoituksena on ”antaa unionille mahdollisuuksia vastata muuttoliikkeeseen liittyviin haasteisiin, tarpeisiin ja mahdollisuuksiin”. Kauppapolitiikan alalla ei ole vuoden 2015 jälkeen saatu konkreettista edistystä aikaan sellaisten kannustimien luomisessa, joilla vauhditettaisiin kolmansien maiden tekemää takaisinottoyhteistyötä. Laillisen muuttoliikkeen osalta jäsenvaltioiden kahdenvälisiä työ- ja koulutusohjelmia ei ole hyödynnetty riittävästi EU:n tasolla. EU on ollut haluton käyttämään kielteisiä kannustimia edistääkseen takaisinottoneuvotteluja, sillä se on pelännyt menettelyn mahdollisia haittavaikutuksia (kohdat 47–68).

127

Komission yksiköiden välistä ja jäsenvaltioiden välistä koordinointia on lisätty. Komission työryhmä, joka perustettiin vuonna 2016 tukemaan kumppanuuskehyksen täytäntöönpanoa, on toiminut foorumina, jolla komission yksiköt ja EUH ovat voineet koordinoida toimiaan ja käydä keskusteluja. Joulukuussa 2019 komissio pyrki parantamaan koordinointia poliittisella tasolla ja perusti komission jäsenten pysyvän hankeryhmän, joka käsittelee muuttoliikekysymyksiä. Coreperin epävirallinen viisumikannustinmekanismi tarjosi viisumitoimenpidevälineistön sellaisissa tapauksissa, joissa kolmannet maat olivat haluttomia tekemään takaisinottoyhteistyötä. Pelkkä mekanismin olemassaolo auttoi useaan otteeseen parantamaan takaisinottoyhteistyötä. Tämä myönteinen kokemus johti siihen, että Coreper kehitti ns. kattavan kannustinmekanismin. Tämän epävirallisen mekanismin avulla oli mahdollista aktivoida erilaisia toimintapolitiikkoja siten, että niillä voitiin parantaa kolmansien maiden tekemää palauttamis- ja takaisinottoyhteistyötä (kohdat 69–72).

Suositus 3 – Vahvistetaan kannustimia kolmansien maiden tekemän takaisinottoyhteistyön edistämiseksi

Kun komissio ehdottaa uusia kolmansiin maihin liittyviä sopimuksia, välineitä ja toimintapolitiikkoja, sen olisi jo kaikkien aloitteiden alkuvaiheissa arvioitava, voitaisiinko niitä käyttää kannustimina muuttoliikkeen hallinnassa ja takaisinottoyhteistyössä.

Tavoiteajankohta: 31.12.2022

128

Monet ongelmat voivat jarruttaa vaikuttavia takaisinottoja. EU:n takaisinottosopimuksissa ja ‑järjestelyissä puututaan suurimpaan osaan niistä yleisesti esiintyvistä esteistä, jotka haittaavat sujuvaa takaisinottoa. Tätä taustaa vastaan voidaan todeta, että takaisinottoa käsittelevät sekakomiteat ja yhteiset työryhmät tarjosivat foorumeja takaisinottoyhteistyön säännöllistä arviointia varten. Joidenkin käsiteltyjen kysymysten toistuvuus kuitenkin osoitti, että komiteoiden ja työryhmien vaikuttavuus oli rajallista (kohdat 74–79).

129

EU:n palauttamisverkostot (Eurint, EURLO, ERRIN) ovat onnistuneet yhdistämään kansallisia resursseja, ja osallistujamaat arvostavat niiden tuloksia. Frontex on toimeksiantonsa laajentamisen myötä vähitellen ottanut hoitaakseen verkostojen toimintoja. EURLOn ja ERRINin tehtävien siirto kuitenkin osoittautui haasteelliseksi, sillä Frontexilta puuttui henkilöstöä ja rahoitusta (kohdat 80–83).

130

Frontexin toimeksiantoa on vuodesta 2015 vahvistettu kahdesti. Frontex on tämän myötä auttanut jäsenvaltioita yhä enemmän palauttamisten valmistelussa ja palautuksissa. Jäsenvaltioiden vaikeudet paikantaa laittomia muuttajia, estää heitä pakenemasta ja varmistaa, että he osallistuvat haastatteluihin, olivat keskeinen syy tunnistamiskäyntien tehottomuuteen. Palauttamisoperaatioiden osalta on todettava, että Frontexin tuki reittilentojen avulla toteutetuille palautuksille sekä vapaaehtoiselle poistumisille ja paluille on ollut nopeassa kasvussa (kohdat 84–92).

131

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että kuudella sen tarkastamalla hankkeella, joita komissio rahoitti takaisinottovalmiuksien kehittämistä koskevasta rahoitusvälineestä (Readmission Capacity Building Facility, RCBF/EURCAP), oli merkitystä takaisinottoyhteistyön parantamisen kannalta. Tilintarkastustuomioistuin uskoo, että erityisesti sellaisten sähköisten takaisinottotapauksia koskevien hallintajärjestelmien avulla, jotka kehitetään yhdessä kolmansien maiden kanssa, voidaan parantaa yhteistyötä rakenteellisella tasolla (kohdat 93–97).

132

Komissio rahoitti uudelleenkotoutumisapuun liittyviä hankkeita kaikissa tarkastuksen kohteena olleissa kymmenessä maassa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että sen tarkastamat hankkeet vastasivat palaajien ja kolmansien maiden tarpeisiin. Näistä 14 hankkeesta 11 on tuottanut (tai todennäköisesti tuottaa) suurimman osan niiltä odotetuista tuotoksista, joskin kahdessa tapauksessa tuotokset ovat viivästyneet (kohdat 98–103).

133

Sidosryhmien edustajat, joita tilintarkastustuomioistuin haastatteli, painottivat muuttajien turvallisen ja ihmisarvoisen paluun ja palaajien kestävän uudelleenkotoutumisen merkitystä. Kaikki tilintarkastustuomioistuimen läpikäymät uudelleenkotoutumishankkeet (yhtä lukuun ottamatta) sisälsivät seurantaosion, jossa arvioitiin uudelleenkotoutumisavun kestävyyttä ajan mittaan. Koska hankkeet olivat vielä käynnissä tarkastuksen aikaan, lopullisia tuloksia niiden kestävyydestä ei ole vielä saatavilla. Alustavat tiedot tuloksista olivat kuitenkin rohkaisevia (kohdat 104 ja 105).

134

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että palautuksiin liittyvissä EU:n tiedoissa oli puutteita. Ne eivät olleet täydellisiä eivätkä vertailukelpoisia jäsenvaltioiden kesken. Tämä johtuu kansallisten menettelyjen ja lainsäädäntöjen eroista sekä rajavalvontaa koskevien EU:n säännösten ja tietojärjestelmien puutteista. Komissio on viime vuosina tehnyt lainsäädäntöehdotuksia, joissa puututaan suurimpaan osaan näistä puutteista. Monet ehdotetuista muutoksista ovat kuitenkin vielä lainsäädäntöprosessissa, tai ne eivät ole tulleet täysin voimaan. Lisäksi tiedot takaisinottomenettelyiden nopeudesta sekä siitä, onko palautettujen muuttajien uudelleenkotoutuminen ollut kestävää, puuttuvat edelleen (kohdat 106–110 ja liite V).

135

Jäsenvaltiot, komissio ja Frontex ovat vaihtaneet säännöllisissä kokouksissaan operatiivisia tietoja ensisijaisten kolmansien maiden kanssa tehtävästä takaisinottoyhteistyöstä. Näitä tietoja ei kuitenkaan kerätty eikä toimitettu järjestelmällisesti, eivätkä ne olleet täydellisiä. Vuonna 2019 toteutetun viisumisäännöstön tarkistamisen myötä komission on pitänyt arvioida kolmansien maiden tekemää takaisinottoyhteistyötä säännöllisesti ja luotettavien tietojen pohjalta. Tämä säännöllinen arviointi voi parantaa EU:n tiedonkeruuta ja tietojen jakamista sekä edistää sitä, että takaisinottoyhteistyöhön liittyvät poliittiset päätökset tehdään näytön perusteella. Se, että takaisinottoyhteistyön alalla ei aiemmin ollut vastaavaa tietojen keruuprosessia, yhdistettynä siihen, että palauttamisia koskevat tiedot olivat puutteellisia, esti tilintarkastustuomioistuinta arvioimasta niiden EU:n toimien kokonaisvaikutusta, joilla oli pyritty parantamaan kolmansien maiden kanssa tehtävää takaisinottoyhteistyötä (kohdat 111–119).

Suositus 4 – Parannetaan tiedonkeruuta

Komission olisi parannettava takaisinottoihin ja uudelleenkotoutumisen kestävyyteen liittyvien tietojen keruuta ja tätä varten

• otettava käyttöön tarkempia erittelyjä takaisinottomenettelyiden nopeudesta ja tällöin hyödynnettävä jäsenvaltioiden toimittamia tietoja
• kerättävä järjestelmällisesti tietoja siitä, kuinka kestävää palanneiden muuttajien uudelleenkotoutuminen on.

Tavoiteajankohta: 31.12.2023

Tilintarkastustuomioistuimen III jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Bettina Jakobsenin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 6. heinäkuuta 2021.

Liitteet

Liite I – Tärkeimmät syyt vähäisiin palautuksiin Kreikasta ja Italiasta

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 24/2019 Muuttajien turvapaikka-, siirto- ja palauttamismenettelyt: Aika puuttua tehokkaammin tavoitteiden ja tulosten välisiin eroihin, kaavio 25.

Liite II – Kehotukset luoda kannustimia ja soveltaa niitä

Eurooppa-neuvoston päätelmät

Eurooppa-neuvoston päätelmät 18.10.2018, EUCO 13/18
”Palauttamisten tuloksellisuuden eteen olisi tehtävä enemmän. Nykyisten takaisinottosopimusten täytäntöönpanoa olisi parannettava mitään jäsenvaltiota syrjimättä, ja uusia sopimuksia ja järjestelyjä olisi tehtävä samalla, kun luodaan ja käytetään tarvittavaa vipuvaikutusta hyödyntämällä kaikkia asiaankuuluvia EU:n politiikkoja, välineitä ja työkaluja muun muassa kehityksen, kaupan ja viisumien alalla.”

Eurooppa-neuvoston päätelmät 19.10.2017, EUCO 14/17
”Eurooppa-neuvosto kehottaa lisäksi […] kehittämään ja käyttämään tarvittavia vipuvaikutuksia hyödyntämällä kaikkia asiaankuuluvia EU:n politiikkoja, instrumentteja ja välineitä, mukaan lukien kehitys, kauppa ja viisumit, jotta voidaan saavuttaa mitattavissa olevia tuloksia laittoman muuttoliikkeen ehkäisemisessä ja laittomien muuttajien palauttamisessa.”

Eurooppa-neuvoston päätelmät 22. ja 23.6.2017, EUCO 8/17
”EU:n tasolla on viipymättä otettava käyttöön toimivia takaisinottosopimuksia ja käytännönläheisiä järjestelyjä kolmansien maiden kanssa palauttamista koskevan uudistetun toimintaohjelman pohjalta hyödyntämällä kaikkia mahdollisia asiaa edistäviä keinoja, tarvittaessa myös arvioiden uudelleen viisumipolitiikkaa kolmansiin maihin nähden.

Eurooppa-neuvoston päätelmät 20. ja 21.10.2016, EUCO 31/16
”Eurooppa-neuvosto […] palauttaa mieleen, että on tärkeää jatkaa työtä kumppanuuskehyksen toteuttamiseksi yhteistyölle yksittäisten lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa[…]. Kehyksellä on tarkoitus […] luoda tarvittava vipuvaikutus ja soveltaa sitä käyttämällä kaikkia asiaankuuluvia EU:n politiikkoja, instrumentteja ja välineitä, mukaan lukien kehitys ja kauppa”.

Eurooppa-neuvoston päätelmät 28.6.2016, EUCO 26/16
”EU aikoo komission tiedonannon pohjalta ottaa käyttöön ja panna ripeästi täytäntöön, aluksi tiettyjen ensisijaisten lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa, tämän kehyksen, joka perustuu tuloksellisiin kannustimiin ja riittävään ehdollisuuteen ja jonka tavoitteet ovat seuraavat: […] luoda tarvittava vipuvaikutus ja soveltaa sitä käyttämällä kaikkia asiaankuuluvia EU:n politiikkoja, instrumentteja ja välineitä, mukaan lukien kehitys ja kauppa”.

Eurooppa-neuvoston päätelmät 25. ja 26.6.2015, EUCO 22/15
”Kaikki välineet aiotaan ottaa käyttöön, jotta edistettäisiin laittomien muuttajien takaisinottoa lähtö- ja kauttakulkumaihin. Erityisesti […] hyödynnetään EU:n tukia ja politiikkoja kannustimien luomiseksi olemassa olevien takaisinottosopimusten täytäntöönpanolle ja uusien takaisinottosopimusten tekemiselle ”enemmällä enemmän” ‑periaatteen pohjalta.”

Komission tiedonannot

Komission tiedonanto Tehokkaammasta palauttamispolitiikasta Euroopan unionissa – uudistettu toimintasuunnitelma (COM(2017) 200 final)
”Yhteistyössä kolmansien maiden kanssa pyritään hyödyntämään kumppanuuskehyksen puitteissa kaikkia käytettävissä olevia politiikkatoimia ja välineitä ja parantamaan siten yhteistyötä, jonka tavoitteena on kolmansien maiden kansalaisten henkilöllisyyden selvittäminen, tarvittavien asiakirjojen hankkiminen ja takaisinotto. Olisi käytettävä räätälöityjä toimintatapoja kaikkien, kunkin kumppanimaan kohdalla tärkeiden etujen, kannustimien ja vaikutuskeinojen tunnistamiseksi, jotta voidaan […] parantaa edelleen palauttamiseen ja takaisinottoon liittyvää yhteistyötä.”

Komission tiedonanto Euroopan muuttoliikeagendaan perustuva uusi kumppanuuskehys kolmansien maiden kanssa (COM(2016) 385 final)
”EU:n ja jäsenvaltioiden olisi yhdistettävä välineensä ja keinonsa ja sovittava kolmansien maiden kanssa sopimuksista, joiden avulla muuttoliike voidaan saada paremmin hallintaan. Tämä tarkoittaa sitä, että kunkin kumppanimaan kanssa kehitetään sopiva yhdistelmä myönteisiä ja kielteisiä kannustimia. Kannustimia käytettäessä selkeänä periaatteena on oltava, että EU:n ja asianomaisen maan välinen suhde perustuu maan kykyyn ja halukkuuteen tehdä yhteistyötä muuttoliikkeen hallinnan alalla. Tässä yhteydessä on hyödynnettävä kaikkia politiikkoja, rahoitusvälineitä ja EU:n ulkopoliittisia välineitä.”

Komission tiedonanto Palauttamista koskeva EU:n toimintaohjelma (COM(2015) 453 final)
”EU:n on lisättävä vaikutusvaltaansa takaisinottoasioissa kumppanimaiden kanssa, jotta voidaan varmistaa olemassa olevien sitoumusten ja sopimusten noudattaminen sekä helpottaa uusien neuvottelemista ja tekemistä. […] Takaisinoton ja palauttamisen olisi oltava osa kolmannelle maalle suunnattua tasapainoista ja johdonmukaista EU:n pakettia, jossa tukeudutaan kaikkiin relevantteihin politiikkoihin, erityisesti sisäasioihin, ulkopolitiikkaan, kehitysapuun, kauppaan ja turvallisuuteen, EU:n maahanmuuttopolitiikan tavoitteiden saavuttamiseksi. Ehdollisuutta olisi käytettävä tarvittaessa.”

Liite III – Katsaus valmiuksien kehittämishankkeiden arviointiin (RCBF/EURCAP)

Toiminnan alku	Toiminnan loppu	Kuvaus	Sopimuksen arvo (€)	Ohjelma	Maantieteellinen kattavuus	Merkityksellisyys Vastasi kolmansien maiden tarpeisiin / käytännön yhteistyötä vaikeuttaviin kysymyksiin	Aikaansaadut tuotokset Suunnitellut tuotokset on saatu aikaan (tai todennäköisesti saadaan aikaan)	Saavutetut tulokset Suunnitellut tulokset on saavutettu (tai todennäköisesti saavutetaan)
Joulukuu 2016	Maaliskuu 2017	PARA – Apu saapumisen yhteydessä 152 palaajalle, jotka palautettiin Afganistaniin 12.12.2016–31.3.2017 EU:n ja Afganistanin yhteisen etenemissuunnitelman mukaisesti.	267 525	RCBF/ EURCAP I	Afganistan
Kesäkuu 2017	Heinäkuu 2017	Konsulityöpaja – Valmiuksien kehittämistä koskeva seminaari Afganistanin suurlähetystöjen konsulivirkamiehille Euroopassa.	33 826	RCBF/EURCAP I	Afganistan
Tammikuu 2017	Huhtikuu 2018	Tiedottaminen – Tiedottaminen turvallisen muuttamisen keskeisistä teemoista 12 alueella. Tietoa annettiin esimerkiksi laillisten bangladeshilaisten muuttajien tilanteen kestävyydestä ja heidän menestyksestään, Eurooppaan suuntautuvan laittoman muuton riskeistä ja vaihtoehdoista sekä tavoista, joilla voi muuttaa laillisesti.	920 800	RCBF/EURCAP I	Bangladesh
Syyskuu 2018	Joulukuu 2020	RCMS I – Bangladeshin viranomaisten valmiuksien kehittäminen takaisinottotapausten sähköisen hallintajärjestelmän hallinnointiin ja käyttämiseen, minkä tavoitteena on hallinnoida vaikuttavalla tavalla kohdemaissa laittomasti oleskelevien muuttajien palauttamisprosessia.	4 813 000	RCBF/EURCAP II	Bangladesh
Joulukuu 2016	Kesäkuu 2018	RCMS I –Pakistanin viranomaisten valmiuksien kehittäminen takaisinottotapausten sähköisen hallintajärjestelmän hallinnointia, kehittämistä ja järjestelmän käyttöönottoa varten.	1 476 000	RCBF/EURCAP I	Pakistan
Tammikuu 2018	Joulukuu 2020	RCMS II – Takaisinottotapausten sähköisen hallintajärjestelmän laajennus	1 415 220	RCBF/EURCAP I	Pakistan
				Tyydyttävä			Epätyydyttävä
				Osittain tyydyttävä			Ei sovellettavissa/ei tiedossa

Liite IV – Katsaus uudelleenkotoutumishankkeiden arviointiin

Toiminnan alku	Toiminnan loppu	Nimi	Sopimuksen arvo (EU:n rahoitusosuus, euroa)	Ohjelma	Maantieteellinen kattavuus	Merkityk-sellisyys Vastasi palaajien / kolmansien maiden tarpeisiin	Aikaansaadut uudelleen-kotoutumisen tuotokset Suunnitellut tuotokset on saatu aikaan (tai todennäköisesti saadaan aikaan)	Seuranta Toimen tarkoituksena on seurata uudelleen-kotoutumisavun kestävyyttä	Kestävyys Apu tarjoaa mahdollisuuden kestävään uudelleen-kotoutumiseen
15.3.2017	14.3.2022	Uudelleenkotoutumis- ja kehitysapu Afganistanissa (RADA)	50 000 000	DCI (kehitysyhteistyön rahoitusväline)	Afganistan				Alustavien tietojen pohjalta
14.7.2017	31.3.2021	Kestävä uudelleenkotoutuminen ja vaihtoehdot haavoittuvassa asemassa olevien afgaanien laittomalle muutolle	13 000 000	DCI	Afganistan
21.11.2017	5.4.2022	Kannustinohjelma palaajien kotoutumisen parantamiseksi Afganistanissa	39 260 500	DCI	Afganistan
23.12.2017	22.12.2021	Afganistan – Palaajien ja maan sisäisten pakolaisten taloudellista uudelleenkotoutumista koskeva eettisen elämän aloite	8 788 046	DCI	Afganistan
29.3.2018	28.9.2021	Kestäviä asuinyhdyskuntia kaupunkialueilla uudelleenkotoutumisen tukemiseksi Afganistanissa (SHURA)	16 700 000	DCI	Afganistan
4.8.2019	5.10.2023	Taloudellisten toimien ohjelma, jolla puututaan Afganistanin sisäiseen pakolaisuuteen (”EZ-Kar”)	27 000 000	DCI	Afganistan
13.4.2017	12.4.2022	Kestävä uudelleenkotoutuminen ja parempi muuttoliikkeen hallinta Bangladeshissa (PROTTASHA)	15 900 000	DCI	Bangladesh				Alustavien tietojen pohjalta
5.4.2017	4.10.2020	Muuttajien suojelua ja uudelleenkotoutumista koskeva Afrikka-hätärahaston ja Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön aloite: Guinea	5 400 000	Afrikka-hätärahasto	Guinea				Alustavien tietojen pohjalta
6.12.2018	5.12.2023	TURVALLINEN PALUU – Uudelleenkotoutumiseen ja elvytykseen tähtäävä apu Irakin paluualueilla (AWDA AMINA)	9 000 000	DCI	Irak
13.4.2017	12.6.2021	Afrikka-hätärahasto ja Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö: Muuttoliikkeen hallinnan vahvistaminen ja palaavien muuttajien kestävä uudelleenkotoutuminen Nigeriassa	15 500 000	Afrikka-hätärahasto	Nigeria				Alustavien tietojen pohjalta
1.12.2017	31.5.2022	Muuttajien suojelua ja uudelleenkotoutumista koskeva Afrikka-hätärahaston ja Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön aloite: Sahelin ja Tšadjärven alueellinen toimintasuunnitelma	188 222 021	Afrikka-hätärahasto	Burkina Faso, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Kamerun, Mali, Mauritania, Niger, Nigeria, Norsunluurannikko, Senegal ja Tšad				Alustavien tietojen pohjalta
15.8.2018	31.12.2021	Muuttajien suojelua ja uudelleenkotoutumista koskeva Afrikka-hätärahaston ja Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön aloite Pohjois-Afrikassa	58 000 000	Afrikka-hätärahasto	Algeria, Egypti, Libya, Marokko ja Tunisia
22.5.2017	12.2.2021	PROGRES muuttoliike Tunisiassa (mukaan lukien Tunisian johtaman kotoutumismekanismin perustaminen)	12 800 000 (mukaan lukien 2,5 miljoonaa euroa uudelleenkotoutumiseen)	Afrikka-hätärahasto	Tunisia
1.6.2016	1.7.2022	Eurooppalainen palautus- ja uudelleenkotoutumisverkosto (ERRIN)	58 455 000	AMIF	34 maata maailmanlaajuisesti
					Tyydyttävä			Epätyydyttävä
					Osittain tyydyttävä			Ei sovellettavissa/ei tiedossa

Liite V – Puutteet EU:n palauttamista koskevissa tiedoissa ja toimenpiteitä niiden korjaamiseksi

Indikaattori	Ongelma	Vaikutus	Puututtu?			Vaikuttava?
Tosiasiallinen palauttamisaste	Tiettynä vuonna tehtyjen palauttamispäätösten määrä liittyy muihin kuin tämän ajanjakson aikana tosiasiallisesti palautettuihin henkilöihin, koska palauttamispäätösten ja niiden täytäntöönpanon välillä on viive.	Indikaattori ei sovellu asian arviointiin. Tämä voi johtaa siihen, että tiedoissa ilmenee poikkeavuuksia, esimerkiksi siten, että toteutuneiden palautusten määrä ylittää palautusmääräysten määrän. Esimerkiksi albanialaisia koskevat Eurostatin tiedot vuonna 2017 antavat 100,9 prosentin palauttamisasteeseen.	Ei
Kolmansien maiden kansalaiset, jotka on määrätty poistumaan	Jäsenvaltioiden oikeudellisissa kehyksissä on erilaiset määrittelyt siitä, milloin palautusmääräys annetaan. Palautusmääräyksiä ei ehkä ole järjestelmällisesti annettu luvallisen oleskelun päätyttyä (”väliaikaisen oleskelun salliminen”) voidaan antaa automaattisesti kaikille alueelle laittomasti saapuville tai siellä laittomasti oleskeleville, minkä jälkeen ne voidaan peruuttaa tai keskeyttää, jos oleskelulupa myönnetään (esimerkiksi humanitaarisista syistä) on ehkä myönnetty useaan kertaan samalle henkilölle (esim. rajoitetun voimassaoloajan vuoksi).	Rajoittaa mahdollisuutta vertailla tietoja jäsenvaltioiden välillä.	Komission vuonna 2018 ehdottaman palauttamisdirektiivin (COM (2018) 634 final) 8.6 artiklassa täsmennetään, että ”Jäsenvaltion on tehtävä palauttamispäätös välittömästi kolmannen maan kansalaisen laillisen oleskelun lopettavan päätöksen tekemisen jälkeen, mikä koskee myös päätöstä olla myöntämättä kolmannen maan kansalaisen pakolaisasemaa tai toissijaista suojeluasemaa”.			Vuoden 2020 loppuun mennessä lainsäätäjät eivät kuitenkaan olleet päässeet ehdotuksesta sopimukseen.
Kolmansien maiden kansalaiset, jotka ovat tosiasiallisesti poistuneet	Ei ole järjestelmää, johon kirjattaisiin, milloin ja missä kolmannen maan kansalainen ylittää EU:n (Schengen-alueen) rajat. Erityisesti vapaaehtoisten poistumisten osalta jäsenvaltiot soveltavat erilaisia perusteita sille, miten ne kirjaavat ja ilmoittavat henkilön palanneeksi lähtömaahansa.	Tiedot puutteelliset	EU:n rajanylitystietojärjestelmä (EES) (asetus (EU) 2017/2226) kirjaa kaikki kolmansista maista tulevat matkustajat aina, kun he ylittävät EU:n ulkorajan, ja tunnistaa järjestelmällisesti myös luvatta maahan jääneet (henkilöt, jotka oleskelevat Schengen-alueella sallitun oleskelun päätyttyä).			Rajanylitystietojärjestelmän ei odoteta olevan toiminnassa aiemmin kuin vuoden 2022 ensimmäisellä puoliskolla.
	Palauttamispäätöksen tehneelle jäsenvaltiolle ei ilmoiteta, kun palaaja poistuu EU:n alueelta toisen jäsenvaltion alueen kautta.	Tiedot puutteelliset	Asetuksessa (EU) 2018/1860, joka oli osa Schengenin tietojärjestelmän vahvistamiseen tähtäävästä komission lainsäädäntöpaketista, velvoitettiin jäsenvaltiot tallentamaan kaikki palauttamispäätökset kyseiseen järjestelmään (3 artikla). Kun kolmannen maan kansalaisen, joka on kirjatun palauttamispäätöksen alainen, todetaan poistuvan jonkun jäsenvaltion alueelta ulkorajojen kautta, kansallisten viranomaisten on ilmoitettava palauttamispäätöksen tehneelle jäsenvaltiolle poistumispaikasta ja ‑ajasta (6 artikla).			Vahvistetun Schengenin tietojärjestelmän pitäisi parantaa palauttamispäätösten noudattamista koskevien tietojen täydellisyyttä ja tarkkuutta. Komission on päätettävä 28. joulukuuta 2021 mennessä, milloin asetusta (EU) 2018/1860 aletaan soveltaa, tarkistettuaan, kuinka valmiita eri sidosryhmät ovat.
	Eurostatin keräämät tiedot eivät anna riittävää yksityiskohtaista tietoa (erittelyä) noudatetusta palauttamismenettelystä, eikä tietoja ole yhdistelty.	Tiedot eivät anna kuvaa jäsenvaltioiden palauttamisjärjestelmien vaikuttavuudesta.	Eurostat on viitevuodesta 2014 lähtien kerännyt vuosittain tietoja jäsenvaltioilta palautetuista kolmansien maiden kansalaisista eriteltyinä paluutyypin, saadun avun ja noudatetun takaisinottosopimuksen mukaan.			Oikeusperustan puuttuessa tietojen toimittaminen oli vapaaehtoista eivätkä kaikki jäsenvaltiot osallistuneet tähän toimintaan. Näin ollen tiedot olivat puutteellisia eikä eri vuosien tietoja voi verrata keskenään.
			Toukokuussa 2018 komissio ehdotti Eurostatin muuttoliike- ja turvapaikkatilastojen tarkistamista. Kesäkuussa 2020 annettiin asetus (EU) 2020/851, jossa säädetään palauttamiseen liittyvistä tilastoista, että a) tiedot on eriteltävä henkilöiden iän ja sukupuolen sekä sen mukaan, onko kyseessä ilman huoltajaa saapunut alaikäinen b) raportit on laadittava vuoden sijasta kolmen kalenterikuukauden viitejaksoittain c) kun raportoidaan niiden kolmansien maiden kansalaisten lukumäärästä, jotka ovat tosiasiallisesti poistuneet, on palautettujen henkilöiden kansalaisuuden lisäksi eriteltävä myös paluun ja vastaanotetun avun tyyppi sekä kohdemaa.			Tarkistettu asetus on oikeansuuntainen, ja tietojen uudet erittelyt antavat arvokasta tietoa palautuksista. Kuitenkaan – lainsäätäjillä ja päätöksentekijöillä ei ole jatkossakaan kokonaiskuvaa tilanteesta, ellei heillä ole tietoja takaisinottomenettelyjen nopeudesta ja palanneiden muuttajien uudelleenkotoutumisen kestävyydestä – tietoja ei edelleenkään yhdistetä toisiinsa. Tämä tarkoittaa, että edelleenkään ei ole mahdollista vastata sellaisiin kysymyksiin kuin ”Kuinka monta maan X kansalaista on palautettu kohdemaahan Y?” tai ”Kuinka monta muuttajaa, joiden palautusmääräys on annettu vuonna Z, on tosiasiallisesti poistunut EU:sta ja minä vuonna?”
			Puututtu vaikuttavalla tavalla
			Puututtu, mutta ei vielä toiminnassa tai toimii osittain
			Ei puututtu/ei otettu käyttöön

Lyhenteet

AMIF-rahasto: Turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotoutumisrahasto (Asylum, Migration and Integration Fund)

ERRIN: Eurooppalainen palautus- ja uudelleenkotoutumisverkosto (European Return and Reintegration Network)

EUH: Euroopan ulkosuhdehallinto

Eurint: Kolmansiin maihin palauttamista koskeva Euroopan yhdennetty lähestymistapa (European Integrated Return Management Initiative)

EURLO: Euroopan palauttamisasioiden yhteyshenkilöiden verkosto (European Return Liaison Officers network)

Frontex: Euroopan raja- ja merivartiovirasto

IOM: Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö

NDICI-väline: Naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön väline (Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument)

RCBF/EURCAP: Takaisinottoa koskevien valmiuksien kehittämistä koskeva rahoitusväline (Readmission Capacity Building Facility)

RCMS: Takaisinottotapausten sähköinen hallintajärjestelmä

Sanasto

Laiton muuttaja: Henkilö, joka saapuu maahan tai oleskelee maassa ilman, että hänellä on siihen tarvittava lupa.

Muuttaminen: Henkilön tai ryhmän liikkuminen joko kansainvälisen rajan yli tai valtion sisällä yli vuoden pituiseksi ajaksi.

Palauttaminen: Prosessi, jonka aikana kolmannen maan kansalainen palaa joko vapaaehtoisesti paluuvelvoitetta noudattaen tai pakotettuna lähtömaahansa, kauttakulkumaahan tai vapaaehtoisesti muuhun kolmanteen maahan.

Palauttamisaste: Tosiasiassa palautettujen kolmansien maiden kansalaisten määrän ja EU:sta poistumaan määrättyjen henkilöiden määrän välinen suhde tiettynä vuonna. Tämä ei ole ihanteellinen väline palautusten vaikuttavuuden mittaamiseen, koska päätöksen antamisen ja palautuksen toteuttamisen välillä on viive.

Palauttamispäätös: Hallinnollinen tai oikeudellinen päätös tai toimenpide, jolla muun kuin oman maan kansalaisen oleskelu todetaan laittomaksi ja jolla asetetaan velvoite poistua maasta.

Pysyvien edustajien komitea: Coreper tarkoittaa ”Euroopan unionin jäsenvaltioiden hallitusten pysyvien edustajien komiteaa”. Komitea on neuvoston tärkein valmisteluelin, ja sen asema ja eri kokoonpanot on selitetty Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 240 artiklan 1 kohdassa.

Takaisinotto: Valtion päätös, jolla hyväksytään, että oman valtion kansalainen (yleisin tapaus) tai sellainen muun valtion kansalainen, joka on aiemmin kulkenut maan kautta, tai maassa pysyvästi oleskellut henkilö saapuu uudelleen maahan.

Takaisinottosopimus: Kahden tai useamman maan välinen sopimus, jossa vahvistetaan puitteet ja menettelyt laittomien muuttajien nopealle ja järjestelmälliselle palauttamiselle lähtömaahansa tai maahan, jonka kautta he ovat kulkeneet.

Turvapaikka: Valtion myöntämä suoja toisen maan kansalaiselle, joka pakenee vainoa tai vakavaa vaaraa.

Vapaaehtoinen paluu: Palaajan vapaaehtoiseen päätökseen perustuva avustettu tai itsenäinen paluu lähtö- tai kauttakulkumaahan tai muuhun maahan.

Vapaaehtoinen poistuminen: Henkilö noudattaa velvollisuuttaan poistua maasta palauttamispäätöksessä asetettuun määräaikaan mennessä.

Viisumikäytäntöjen helpottamista koskevan sopimus (EU): Sopimus, jolla helpotetaan lupien myöntämistä EU:n ulkopuolisen maan kansalaisille EU:n jäsenvaltioiden alueen kautta tapahtuvaa kauttakulkua tai sellaista aiottua oleskelua varten, joka kestää enintään kolmen kuukauden ajan kuuden kuukauden jakson aikana. Viisumien myöntämisen helpottaminen on eri asia kuin viisumivapaus.

Komission, Euroopan ulkosuhdehallinnon ja Frontexin vastaukset

Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon vastaukset

https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/DocItem.aspx?did=59347

Euroopan raja- ja merivartioviraston (Frontex) vastaukset

https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/DocItem.aspx?did=59347

Loppuviitteet

¹ Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 24/2019 Muuttajien turvapaikka-, siirto- ja palauttamismenettelyt: Aika puuttua tehokkaammin tavoitteiden ja tulosten välisiin eroihin.

² Euroopan muuttoliikeagenda, COM(2015) 240 final, s. 9.

³ Ks. esimerkiksi Kansainvälisen oikeuden toimikunta, Draft articles on the expulsion of aliens (asiakirja hyväksyttiin toimikunnan 66. kokouksessa vuonna 2014).

⁴ Neuvoston asiakirja 13409/99, 25.11.1999.

⁵ Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtioiden ryhmän jäsenten sekä Euroopan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden välinen Cotonoussa 23 päivänä kesäkuuta 2000 allekirjoitettu kumppanuussopimus (Cotonoun sopimus), 13.5 artiklan c alakohdan i alakohta.

⁶ Eurooppa-neuvoston päätelmät, 25. ja 26.6.2015, EUCO 22/15, kohta 5 g.

⁷ Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle, Palauttamista koskeva EU:n toimintaohjelma (COM(2015) 453 final).

⁸ Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle, Tehokkaammasta palauttamispolitiikasta Euroopan unionissa – Uudistettu toimintasuunnitelma (COM(2017) 200 final).

⁹ Euroopan parlamentin tutkimuspalvelujen tiedote, EU Readmission Agreements, Facilitating the return of irregular migrants, huhtikuu 2015 (EPRS_BRI(2015)554 212_EN).

¹⁰ Ks. ehdotus muuttoliikekysymyksiä koskevaksi EU:n ja Afganistanin yhteiseksi etenemissuunnitelmaksi.

¹¹ Amsterdamin sopimus Euroopan unionista tehdyn sopimuksen, Euroopan yhteisöjen perustamissopimusten ja niihin liittyvien tiettyjen asiakirjojen muuttamisesta, 63 artikla.

¹² Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus (SEUT), 4 artikla.

¹³ Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 24/2019 Muuttajien turvapaikka-, siirto-ja palauttamismenettelyt: Aika puuttua tehokkaammin tavoitteiden ja tulosten välisiin eroihin.

¹⁴ Irakia koskevan EU:n strategian osatekijät (JOIN(2018) 1 final), Bryssel, 8.1.2018.

¹⁵ Joint Declaration on a Common Agenda for Migration and Mobility between India and the European Union and its Member States, Bryssel, 29.3.2016, kohta 4(x).

¹⁶ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/1953, annettu 26 päivänä lokakuuta 2016, eurooppalaisen matkustusasiakirjan käyttöönotosta laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamista varten ja 30 päivänä marraskuuta 1994 annetun neuvoston suosituksen kumoamisesta.

¹⁷ EU:n takaisinottosopimusten arviointi, COM(2011) 76 final, 23.2.2011.

¹⁸ COM(2011) 76 final, suositukset 4, 5 ja 8.

¹⁹ Komission vastaus Euroopan parlamentin kirjalliseen kysymykseen, viite: E002 442/2020(ASW), 18.8.2020.

²⁰ Ks. esimerkiksi artikkeli An ’Informal’ Turn in the European Union’s Migrant Returns Policy towards Sub-Saharan Africa (saatavilla verkko-osoitteessa migrationpolicy.org) sekä Euroopan parlamentin tutkimuspalvelun tutkimus European Implementation Assessment on the Return Directive 2008/115/EC (PE 642.840 – kesäkuu 2020), s. 11.

²¹ Turvapaikka- ja maahanmuuttoasioiden korkean tason työryhmän kokoukset 23.2.2016 (neuvoston asiakirja 6451/16) ja 22.4.2016 (neuvoston asiakirja 8529/16).

²² Euroopan parlamentti, sisäasioiden pääosaston tutkimus, EU Cooperation with third countries in the field of migration, 2015, s. 89.

²³ Naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön väline, tietokooste, Euroopan komissio, kesäkuu 2020 (ISBN 978–92-76-19 025-7 – doi:10.2761/5991 KV-02–20-381-EN-N).

²⁴ Täydellinen luettelo maista, jotka ovat tehneet viisumihelpotussopimukset EU:n kanssa, on saatavilla komission verkkosivuilla.

²⁵ Ks. myös palauttamista koskeva EU:n toimintaohjelma, COM(2015) 453 final, s. 14.

²⁶ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 810/2009, annettu 13 päivänä heinäkuuta 2009, yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta (viisumisäännöstö).

²⁷ Vaikutustenarviointi, SWD(2018) 77 final, s. 23.

²⁸ Asetus (EU) 2019/1155, annettu 20 päivänä kesäkuuta 2019, yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta annetun asetuksen (EY) N:o 810/2009 (viisumisäännöstö) muuttamisesta.

²⁹ Vuonna 2018 tilintarkastustuomioistuin teki Afrikka-hätärahastoa koskevan tarkastuksen ja julkaisi erityiskertomuksen nro 32/2018 Euroopan unionin Afrikka-hätärahasto: joustava mutta painopiste puuttuu.

³⁰ Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välineen perustamisesta, COM(2018) 460 final, 14.6.2018.

³¹ COM(2018) 460 final, johdanto-osan 30 kappale.

³² Naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välineen perustamisesta annetun asetuksen lainsäädäntöaikataulu 20.9.2020 lähtien.

³³ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2021/947, annettu 9 päivänä kesäkuuta 2021, naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välineen – Globaali Eurooppa perustamisesta.

³⁴ Euroopan parlamentin tutkimusyksikön tutkimus, European Implementation Assessment on the Return Directive 2008/115/EC (PE 642.840 – kesäkuu 2020), s. 166 ja 167.

³⁵ EU:n ja Japanin talouskumppanuussopimus (voimaan 1.2.2019), liite 8-C, 7 artikla.

³⁶ Euroopan komissio, Key facts on the 2019 Biennial Report on the Generalised Scheme of Preferences, helmikuu 2020.

³⁷ Ks. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 978/2012, annettu 25 päivänä lokakuuta 2012, yleisen tullietuusjärjestelmän soveltamisesta ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 732/2008 kumoamisesta, liite VIII.

³⁸ Komission tiedonanto, Euroopan muuttoliikeagendaan perustuva uusi kumppanuuskehys kolmansien maiden kanssa (COM(2016) 385 final).

³⁹ Komission tiedonanto, Euroopan muuttoliikeagendan täytäntöönpanosta (COM(2017) 558 final).

⁴⁰ Hankekuvaukset ovat saatavilla osoitteessa mobilitypartnershipfacility.eu.

⁴¹ Match-hanke.

⁴² Towards a Holistic Approach to Labour Migration Governance and Labour Mobility in North Africa ‑hanke.

⁴³ Komission jäsenten ryhmä, Promoting our European Way of Life – Principles and key workstreams, 6.12.2019 (ei julkisesti saatavilla).

⁴⁴ Link between return/readmission and visa policies (9097/1/17 REV 1), Bryssel, 19.5.2017 (ei julkisesti saatavilla).

⁴⁵ Proposal for a coordination mechanism to activate different policies to improve the cooperation of third countries on the return/readmission of their nationals (8954/1/20 REV 1), Bryssel, 25.6.2020 (ei julkisesti saatavilla).

⁴⁶ COM(2020) 609 final.

⁴⁷ COM(2020) 610 final.

⁴⁸ Ks. komission ehdotus COM(2018) 631, säädösehdotukseen liittyvä rahoitusselvitys, kohta 3.2.3.1, ensimmäinen taulukko, verrattuna komission ehdotukseen COM(2015) 671, säädösehdotukseen liittyvä rahoitusselvitys, kohta 3.2.3.1, väliaikaiset toimihenkilöt (AD-palkkaluokat).

⁴⁹ Eurint-ohjelman arviointi, PBLQ, joulukuu 2018, s. 2 ja 3 (ei julkisesti saatavilla).

⁵⁰ EURLO-ohjelman arviointikertomus, BearingPoint, marraskuu 2018, s. 6 ja 7 (ei julkisesti saatavilla).

⁵¹ ERRINin tulostaulu, kesäkuu 2020 (ei julkisesti saatavilla).

⁵² Asetus (EU) 2016/1624 ja asetus (EU) 2019/1896. Viimeksi mainitulla asetuksella lisättiin Frontexin tehtäviä palauttamisoperaatioissa. Tämä koski sekä ennen palauttamisia että niiden jälkeen toteutettavia toimia.

⁵³ Vuotuinen Frontexin arviointiraportti Flexible Operational Activities in Return (ei julkisesti saatavilla).

⁵⁴ Lisätietoja tilauslento-operaatioiden tukemisesta ja niiden kustannustehokkuuteen liittyvistä haasteista on tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa nro 24/2019 Muuttajien turvapaikka-, siirto- ja palauttamismenettelyt: Aika puuttua tehokkaammin tavoitteiden ja tulosten välisiin eroihin.

⁵⁵ Direktiivi 2008/115/EY jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi, johdanto-osan 10 kappale.

⁵⁶ Euroopan komissio, EU:n talousarviota koskeva vuotuinen hallinto- ja tuloksellisuuskertomus (COM(2020) 265 final), s. 32 ja 155.

⁵⁷ Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö ja YK:n pakolaisjärjestö, Returns to Afghanistan, Joint IOM-UNHCR Summary Report 2018, Kabul, toukokuu 2019, s. 4.

⁵⁸ EUTF-Factsheet 2020-Libya, short versions_V.17.

⁵⁹ Yksityiskohtainen kuvaus menetelmästä esitetään Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön asiakirjassa IOM Biannual Reintegration Report #2, marraskuu 2019, sivut 32–37.

⁶⁰ Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö, IOM Biannual Reintegration Report #2, marraskuu 2019, s. 30.

⁶¹ Luettavissa osoitteessa migrationjointinitiative.org.

⁶² Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2020/851, annettu 18 päivänä kesäkuuta 2020, muuttoliikettä ja kansainvälistä suojelua koskevista yhteisön tilastoista annetun asetuksen (EY) N:o 862/2007 muuttamisesta.

⁶³ Asetus (EY) N:o 862/2007, 7 artikla.

⁶⁴ Esimerkiksi asiakirjassa COM(2018) 634 final, s. 2.

⁶⁵ Ks. esimerkiksi Eurostat, Statistics Explained – Enforcement of immigration legislation statistics, Non-EU citizens ordered to leave the EU, 11.7.2019.

⁶⁶ Frontex selosti kyseisiä heikkouksia vuoden 2019 riskianalyysinsa kohdissa 5.7 ja 6.3.

⁶⁷ Ks. Frontexin vuoden 2019 riskianalyysi, s. 25, ja vuoden 2020 riskianalyysi, s. 32.

⁶⁸ Viisumisäännöstö, 25 a artiklan 2 kohta.

⁶⁹ Frontex alkoi kerätä näitä tietoja jäsenvaltioilta kuukausittain vuonna 2020.

⁷⁰ Komission kertomus neuvostolle, Assessment of third countries’ level of cooperation on readmission in 2019 (COM(2021) 55 final, ei saatavilla julkisesti).

⁷¹ Viisumisäännöstö, 25 a artiklan 5 kohta ja 8 kohta.

Aikajana

https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/DocItem.aspx?did=59347

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät mahdollisimman vaikuttaviksi ottamalla huomioon tuloksellisuuteen tai sääntöjen noudattamiseen liittyvät riskit, tulojen tai menojen tason, tulevan kehityksen sekä poliittisen ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi III tarkastusjaosto, jonka erikoisalana ovat ulkoiset toimet, turvallisuus ja oikeus. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Bettina Jakobsen. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Leo Brincatin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Romuald Kayibanda, kabinettiavustaja Annette Farrugia, toimialapäällikkö Sabine Hiernaux-Fritsch, tehtävävastaava Karel Meixner sekä tarkastajat Jiri Lang ja Piotr Zych. Kielellisissä kysymyksissä avusti Mark Smith.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-6477-8	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/549315	QJ-AB-21-017-FI-N
HTML	ISBN 978-92-847-6455-6	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/963409	QJ-AB-21-017-FI-Q

TEKIJÄNOIKEUDET

© Euroopan unioni, 2021.

Datan ja asiakirjojen uudelleenkäyttöä koskevat Euroopan tilintarkastustuomioistuimen periaatteet pannaan täytäntöön avoimen datan politiikkaa ja asiakirjojen uudelleen käyttämistä koskevalla Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätöksellä 6-2019.

Ellei toisin ilmoiteta (esimerkiksi yksittäisissä tekijänoikeusilmoituksissa), Euroopan tilintarkastustuomioistuimen sisältöihin, jotka EU omistaa, myönnetään käyttöoikeudet Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licence -käyttöoikeuden nojalla. Tämä merkitsee, että uudelleenkäyttö on sallittua, jos sisällön tuottaja mainitaan asianmukaisesti ja sisältöön tehdyistä muutoksista ilmoitetaan. Uudelleenkäyttäjä ei saa vääristää asiakirjojen alkuperäistä merkitystä tai sanomaa. Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa mistään seurauksista, jotka johtuvat uudelleenkäytöstä.

Uudelleenkäyttäjän on hankittava tarvittavat lisäoikeudet, jos tietyssä sisällössä (esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen henkilöstöstä otetuissa valokuvissa) esitetään tunnistettavissa olevia henkilöitä tai jos sisällössä on mukana kolmansien tahojen töitä. Jos tällainen lisäoikeus saadaan, yllä mainittu yleinen käyttöoikeus peruuntuu ja lisäoikeus korvaa sen. Lisäoikeutta koskevassa luvassa on selvästi ilmoitettava käyttöoikeuden rajoitukset.

Jos sisällöt eivät ole EU:n omaisuutta, voi olla, että lupa niiden käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä suoraan asianomaisilta tekijänoikeuksien haltijoilta.

Tietokoneohjelmistot tai asiakirjat, joihin kohdistuu teollisoikeuksia, kuten patentteja, tavaramerkkejä, rekisteröityjä malleja, logoja ja nimiä, eivät kuulu Euroopan tilintarkastustuomioistuimen uudelleenkäyttöperiaatteiden piiriin, eikä niiden käyttöön anneta lupaa.

EU:n toimielinten verkkosivuilla (joiden verkkotunnuksen loppuosa on europa.eu) on linkkejä ulkopuolisille verkkosivuille. Koska Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa näistä sivustoista, on suositeltavaa, että tutustutte niiden tietosuoja- ja tekijänoikeusperiaatteisiin.

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logon käyttäminen

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logoa ei saa käyttää ilman tilintarkastustuomioistuimen ennakkosuostumusta.

Yhteydenotot EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Tietoa EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.