Cooperación de la UE con terceros países en materia de readmisión: las acciones han sido pertinentes, pero han tenido resultados limitados

Resumen

I

Una política de retorno eficaz y bien gestionada constituye una parte esencial de una política migratoria global. Las ineficiencias del sistema de retorno de la UE sirven de incentivo a la migración irregular: la dificultad de cooperar con los países de origen de los migrantes es uno de los motivos de la baja tasa de retorno de los migrantes irregulares, tal como señalamos en el Informe Especial 24/2019. Dada la importancia de la cuestión, decidimos investigarla más a fondo para realizar una contribución constructiva a los esfuerzos que está realizando la UE y al actual debate.

II

En la presente auditoría evaluamos si la UE ha reforzado eficazmente la cooperación con terceros países en materia de readmisión. Para responder a esta pregunta principal de auditoría hemos estudiado si la UE ha avanzado en la celebración de acuerdos de readmisión pertinentes o de convenios similares con terceros países, y si las acciones de la UE han facilitado a los terceros países el cumplimiento eficaz de sus obligaciones de readmisión. Nos centramos en los diez países con mayores cifras absolutas de migrantes irregulares no retornados durante el período 2014‑2018. Concluimos que las acciones de la UE destinadas a reforzar la cooperación con terceros países en materia de readmisión fueron pertinentes, aunque sus resultados resultaron limitados.

III

Durante el período 2015‑2020, la UE logró avances limitados en la celebración de negociaciones de acuerdos de readmisión de la UE. Cuestiones antiguas (principalmente, la cláusula de los «nacionales de terceros países») siguen siendo importantes puntos conflictivos de las negociaciones. La Comisión ha tenido más éxito en la negociación de convenios de readmisión jurídicamente no vinculantes, cuyos contenidos son más flexibles, y la voluntad política de los países terceros ha sido esencial para la culminación de las negociaciones en materia de readmisión.

IV

Constatamos que los resultados de las negociaciones con terceros países no fueron óptimas debido al aprovechamiento insuficiente de las sinergias con los Estados miembros y entre las políticas. De hecho, en la UE apenas se ha avanzado en la creación de incentivos estructurales para que los terceros países apliquen sus obligaciones de readmisión. La mayoría de los avances se han producido en el ámbito de la política de visados: el Código de visados revisado ha proporcionado a la UE un mecanismo y unas herramientas para evaluar y estimular periódicamente la cooperación de los países terceros en materia de readmisión.

V

Constatamos que en el contenido de los acuerdos y los convenios de la UE suscritos figuraba la mayoría de los obstáculos comunes a la facilitación de la readmisión. En este contexto, los comités mixtos o los grupos de trabajo de readmisión han proporcionado foros para la evaluación periódica de la cooperación en materia de readmisión. Sin embargo, el carácter recurrente de algunas de las cuestiones planteadas ha puesto de manifiesto su limitada eficacia.

VI

Las redes de la UE en el ámbito de los retornos han logrado poner en común los recursos nacionales, y se han ganado el reconocimiento de los países participantes por los resultados obtenidos. Con las ampliaciones sucesivas de su mandato, Frontex ha asumido progresivamente las actividades de las redes y ha incrementado su apoyo a los Estados miembros en el ámbito de las actividades previas al retorno y de las operaciones de retorno. Constatamos que las dificultades de los Estados miembros para localizar a los migrantes ilegales, evitar su fuga y garantizar su asistencia a las entrevistas fueron una fuente importante de ineficiencias en las misiones de identificación respaldadas por Frontex.

VII

Examinamos seis proyectos de desarrollo de capacidades y catorce proyectos de reintegración financiados por la Comisión. Constatamos que los proyectos eran pertinentes y obtuvieron en gran medida los resultados esperados. Consideramos, en particular, que el desarrollo de sistemas electrónicos para la gestión de los casos de readmisión con terceros países puede mejorar la cooperación en materia de readmisión desde el punto de vista estructural.

VIII

Encontramos deficiencias en los datos de la UE sobre los retornos con respecto a su exhaustividad y comparabilidad entre los Estados miembros. En los últimos años, la Comisión ha presentado propuestas legislativas destinadas a subsanar la mayoría de las insuficiencias subyacentes. Sin embargo, muchos de los cambios propuestos todavía no se han adoptado o no han entrado plenamente en vigor, y todavía no se dispone de datos sobre la rapidez de los procedimientos de readmisión ni sobre la sostenibilidad de la reintegración de los migrantes que vuelven a sus países de origen.

IX

Desde la revisión en 2019 del Código de visados, se ha pedido a la Comisión que evalúe periódicamente la cooperación de los terceros países en materia de readmisión sobre la base de datos fiables. Esta evaluación periódica puede mejorar la recogida y el intercambio de datos de la UE, así como facilitar la toma de decisiones políticas basadas en las pruebas en el ámbito de la cooperación en materia de readmisión. Debido a la falta de un proceso equivalente para la recogida de datos sobre la cooperación en materia de readmisión, y a las deficiencias de los datos sobre los retornos, no hemos podido evaluar el impacto general de las acciones de la UE para mejorar la cooperación con terceros países en materia de readmisión.

X

Como resultado de nuestra auditoría, recomendamos a la Comisión que:

• adopte un enfoque más flexible en las negociaciones de los acuerdos de readmisión;
• cree sinergias con los Estados miembros a fin de facilitar las negociaciones en materia de readmisión;
• refuerce los incentivos para que los terceros países cooperen en materia de readmisiones;
• mejore la recogida de datos sobre la sostenibilidad de las readmisiones y la reintegración.
  

Introducción

Retornos y readmisiones

01

Una política de retorno eficaz y bien gestionada constituye una parte esencial de una política migratoria global. En el Informe Especial 24/2019¹ identificamos varios motivos de la baja tasa de retorno entre los migrantes irregulares (véase el anexo I), como, por ejemplo, la dificultad de cooperar con el país de origen de los migrantes.

02

Las ineficiencias del sistema de retornos de la UE sirven de incentivo a la migración irregular². Desde 2008 se ha dictado una media de 500 000 órdenes de retorno al año a extranjeros por haber entrado o residido en la UE sin autorización. Sin embargo, solo una tercera parte de los mismos han retornado efectivamente a un tercer país (el 29 % en 2019). Esta «tasa de retorno efectiva» se sitúa por debajo del 20 % en el caso de los retornos a países que no formen parte de la Europa continental (véase la ilustración 1). Las cifras reales de retornos se dividen de forma más o menos equitativa entre retornos voluntarios y forzosos.

03

Es necesario proceder con cautela a la hora de utilizar e interpretar la tasa de retorno efectiva: los datos subyacentes no son siempre exactos o plenamente comparables entre los Estados miembros de la UE (véanse los apartados 108 a 110). Además, una tasa baja no se debe necesariamente a problemas de cooperación con terceros países, sino que también puede ser consecuencia de insuficiencias en la legislación de asilo y retorno y, en los sistemas de los Estados miembros, en los procedimientos y las capacidades (véase el apartado 115, el anexo I y el Informe Especial 24/2019). Por tanto, no se debe utilizar únicamente la tasa de retorno para extraer conclusiones sobre la calidad de la cooperación en materia de readmisión con un tercer país.

04

La legislación sobre los retornos forma parte del acervo de la Unión, tanto con respecto a la gestión de la legislación sobre los retornos como al funcionamiento del espacio Schengen. y la gestión del proceso de retorno corresponde principalmente a las autoridades nacionales. Sin embargo, es necesario cooperar con los terceros países en la readmisión de los migrantes irregulares en distintas fases del proceso de retorno, especialmente aquellos que no disponen de documentos de viaje válidos (véase la ilustración 2). La Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex) puede ayudar a los Estados miembros durante el proceso de retorno.

05

Se supone que el derecho internacional consuetudinario establece la obligación de cada Estado a readmitir a sus propios nacionales³. A fin de reforzar esta obligación, la UE ha introducido cláusulas sobre migración en los acuerdos con terceros países desde la década de 1990. En 1999, el Consejo decidió introducir unas cláusulas modelo de readmisión en todos los acuerdos de asociación y cooperación europeos con terceros países⁴ (véase el recuadro 1). También se incluyó una cláusula de este tipo en el Acuerdo de Cotonú⁵.

06

En 2015, el Consejo Europeo invitó a la Comisión a «establecer un programa europeo de retorno específico»⁶. Como respuesta, la Comisión formuló el Plan de Acción de la UE en materia de retorno⁷. El plan definía medidas inmediatas y a medio plazo para aumentar la eficacia del sistema de retorno de la UE. En 2017, la Comisión adoptó un Plan de Acción renovado⁸ con acciones adicionales que se aplicarán en paralelo al Plan de Acción existente.

Acuerdos y convenios de readmisión

07

Los países podrán celebrar acuerdos de readmisión para facilitar la aplicación práctica de sus obligaciones de readmisión. Sin embargo, puede existir una cooperación eficaz entre los países que no disponen de un acuerdo de readmisión específico en vigor. Sin embargo, un acuerdo de readmisión no garantiza una cooperación fluida.

08

Los acuerdos de readmisión de la UE se celebran entre la UE y terceros países. Funcionan de forma paralela, pero prevalecen sobre los acuerdos de readmisión bilaterales celebrados por cada Estado miembro⁹. La UE ha celebrado dieciocho acuerdos de readmisión de la UE jurídicamente vinculantes. En otros seis países, el Consejo ha dado a la Comisión el mandato de iniciar las negociaciones (véase la ilustración 3).

09

Los terceros países pueden ser reacios a negociar los acuerdos de readmisión debido principalmente a consideraciones políticas internas (estos acuerdos pueden constituir un foco de hostilidad pública en algunos países). Por tanto, desde 2016, la Comisión se ha dedicado al desarrollo de convenios de cooperación práctica con terceros países, y ha negociado seis acuerdos legalmente no vinculantes en materia de retorno y readmisión (véase la ilustración 3) El contenido de estos convenios prácticos, salvo el de Afganistán¹⁰, es confidencial.

Gobernanza

10

Tras la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam en 1999¹¹, la UE recibió competencias en materia de visados, asilo e inmigración, como la facultad de celebrar acuerdos de readmisión. Se trata de una competencia compartida entre la UE y los Estados miembros («competencia compartida»)¹².

11

Los acuerdos de readmisión de la UE se negocian con terceros países sobre la base de un mandato de negociación que el Consejo confiere a la Comisión. Como responsable, la Comisión, junto con el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), se encarga de negociar los acuerdos de readmisión de la UE y de mejorar la cooperación con los terceros países en materia de readmisión. Los acuerdos de readmisión se adoptan mediante una Decisión del Consejo, previo consentimiento del Parlamento Europeo.

12

En el caso de los convenios de readmisión jurídicamente no vinculantes, el proceso es más sencillo: la Comisión solicita la autorización al Consejo antes de iniciar una negociación, y el Consejo debe confirmar los resultados. Sin embargo, no se requiere la aprobación del Parlamento Europeo.

13

Una vez en vigor, el Comité Mixto de Readmisión se encarga de la supervisión de los acuerdos de readmisión de la UE. El Comité Mixto de Readmisión se compone de expertos y representantes de los Estados miembros de la UE y el tercer país, y está copresidido por la Comisión y el tercer país. Asimismo, los grupos de trabajo mixtos se encargan de supervisar los convenios de readmisión.

Alcance y enfoque de la auditoría

14

La dificultad de cooperar con los países de origen de los migrantes es uno de los motivos de la baja tasa de retorno de los migrantes irregulares, tal como señalamos en el Informe Especial 24/2019. Dada la importancia de la cuestión, decidimos investigarlo más a fondo. Esperamos que nuestro informe contribuya a los esfuerzos actuales de la UE y al debate sobre el Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo de la Comisión, que se presentó en septiembre de 2020.

15

El objetivo de la presente auditoría era determinar si la UE ha aumentado eficazmente la cooperación con terceros países en materia de readmisión. Para responder a esta pregunta principal de auditoría, formulamos dos preguntas secundarias:

1. ¿Ha avanzado la UE en la celebración de convenios de readmisión o convenios similares pertinentes con terceros países?
2. ¿Han facilitado las acciones de la UE a los terceros países el cumplimiento eficaz de sus obligaciones de readmisión?

16

La auditoría se centró en el período comprendido entre 2015 (cuando la Comisión puso en marcha el Plan de Acción de la UE en materia de retorno) y mediados de 2020.

17

Utilizamos el número medio de migrantes irregulares no retornados como criterio para elaborar la lista de los diez terceros países que se someterían a examen (véase la ilustración 4). Los nacionales de estos diez países (a excepción de Siria) representaron el 38 % de todas las órdenes de retorno emitidas entre 2014 y 2018, así como el 46 % del total de los migrantes irregulares no retornados de la UE. Excluimos a Siria de la auditoría, ya que, en mayo de 2011, la UE suspendió toda cooperación bilateral con las autoridades sirias.

18

Las principales entidades fiscalizadas fueron la Comisión, el SEAE y Frontex. También consultamos a representantes de las redes de la Aplicación Integrada de Gestión de Retornos (véase el apartado 80), la secretaría del Consejo y las autoridades de Alemania, Francia y España. Seleccionamos a estos tres Estados miembros por su importancia respectiva en presión migratoria y retornos (según el número de solicitudes de asilo y decisiones de retorno), y teniendo en cuenta las auditorías anteriores que cubrían este ámbito en Italia y Grecia:

19

Debido a las restricciones derivadas del COVID-19, no pudimos realizar las visitas planeadas a los terceros países. Como consecuencia, tuvimos que depender en gran medida del examen de la documentación disponible y de entrevistas con las partes interesadas de la UE. Sin embargo, nos pusimos en contacto con las embajadas de los tres terceros países para conocer sus opiniones sobre la cooperación en materia de readmisión con la UE. Además, consultamos a partes interesadas del Parlamento Europeo, la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y el Consejo Europeo sobre Refugiados y Asilados.

20

El retorno eficaz de migrantes irregulares exige que la política de retorno de la UE tenga una dimensión interna eficaz, especialmente al identificar y ubicar a los migrantes irregulares, derivar a los solicitantes de asilo cuyas solicitudes han sido denegadas y aplicar las decisiones de retorno de los Estados miembros. Dado que ya hemos cubierto esta dimensión interna de la política de retorno de la UE¹³, en esta auditoría nos centramos solamente en la cooperación con terceros países en materia de readmisión.

21

No valoramos las decisiones de retorno. Las autoridades nacionales emiten las decisiones de retorno, y los Estados miembros son los únicos responsables. Las autoridades nacionales también se encargan de llevar a cabo las operaciones de retorno (con el posible apoyo de Frontex). Las decisiones de retorno están sujetas a las vías de recurso administrativas y legales previstas en las legislaciones nacionales y de la UE. Si se interpone un recurso, las autoridades o tribunales nacionales evalúan cada caso en función de sus características, especialmente de si el retorno al tercer país es seguro para el migrante.

22

La auditoría no abarcó los acuerdos o los convenios de readmisión ni los memorandos de entendimiento bilaterales de los Estados miembros o cualquier otra forma de cooperación bilateral entre los Estados miembros y terceros países, ya que son competencia exclusiva de los Estados miembros, y la Comisión no puede acceder a ellos.

Observaciones

Los resultados de las negociaciones con terceros países no son óptimos debido al aprovechamiento insuficiente de las sinergias con los Estados miembros y entre las distintas políticas de la UE

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En esta sección, examinamos si la Comisión y el SEAE:

1. iniciaron negociaciones de readmisión con los diez terceros países que cuentan con el mayor número de migrantes irregulares no retornados;
2. llevaron a cabo las negociaciones de forma eficaz;
3. desarrollaron herramientas a fin de crear incentivos para la aplicación de las obligaciones de readmisión.

La Comisión y el SEAE participaron en diálogos en materia de readmisión con los terceros países que cuentan con mayor número de migrantes irregulares no retornados

24

Los diez terceros países con más migrantes irregulares no retornados durante el período 2014‑2018 (a excepción de Siria) fueron, por orden de relevancia: Afganistán, Marruecos, Pakistán, Irak, Argelia, Nigeria, Túnez, India, Bangladés y Guinea (véanse el apartado 17 y la ilustración 4). El Consejo y la Comisión han identificado formalmente a ocho de estos países como prioritarios para negociar un acuerdo de readmisión de la UE o un convenio. La Comisión:

• ha recibido el mandato del Consejo de negociar un acuerdo de readmisión de la UE con Argelia (2002), Marruecos (2003), Túnez (2014) y Nigeria (2016); Desde 2010 hay un acuerdo de readmisión de la UE en vigor con Pakistán;
• ha iniciado las negociaciones para convenios jurídicamente no vinculantes con Afganistán (2016), Bangladés (2016) y Guinea (2017);
• ha participado en diálogos sobre migración con Irak y la India, a pesar de no haberlos identificado formalmente como países prioritarios para las negociaciones (véase el recuadro 2).

25

Además de las presiones migratorias y el número de personas pendientes de retorno, la Comisión ha considerado correctamente otros factores a la hora de decidir si entabla negociaciones de readmisión con un tercer país y si negocia un acuerdo de readmisión de la UE o un acuerdo jurídicamente no vinculante en esos casos. Entre estos factores figuran:

1. la posibilidad de negociar un acuerdo de facilitación de visados. Estos acuerdos pueden ser un incentivo para que los estados miembros celebren un ARUE (véase el apartado 50).
2. la voluntad política. Algunos terceros países pueden estar interesados en negociar un acuerdo de readmisión de la UE en vez de negociar acuerdos separados con Estados miembros individuales. Por el contrario, los convenios jurídicamente no vinculantes pueden ser más aceptables en otros terceros países desde el punto de vista político;
3. la urgencia. En 2015, el número de cruces irregulares de los pasos fronterizos de a la UE detectados aumentó a 1,8 millones frente a los 300 000 de 2014. La ilustración 5 muestra los respectivos cambios en los países abarcados por la auditoría. En los casos en que la cooperación con un país determinado requería una mejora urgente pero la celebración de un acuerdo de readmisión de la UE no parecía factible a corto plazo, la Comisión buscó suscribir acuerdos menos formales (jurídicamente no vinculantes);
4. los plazos. Es posible que la Comisión no pueda iniciar o continuar las negociaciones debido a factores políticos internos o que afecten a un tercer país. Del mismo modo, la Comisión puede iniciar las negociaciones cuando se presente la oportunidad (como un clima político favorable), incluso si los flujos migratorios no lo exigen en ese momento.

La Comisión y el SEAE realizaron avances limitados en la celebración de acuerdos de readmisión, si bien tuvieron más éxito en la negociación de convenios de readmisión jurídicamente no vinculantes

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Hemos examinado las negociaciones de los acuerdos de readmisión de la UE y los convenios con los países incluidos en nuestra auditoría centrándonos en el período posterior a 2015. Evaluamos los acuerdos jurídicamente vinculantes y no vinculantes de forma separada, debido a diferencias significativas en el proceso de negociación. En la ilustración 6 figura el calendario de las negociaciones.

Acuerdos de readmisión de la UE

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La voluntad política de los terceros países es esencial para que las negociaciones sean fructíferas. La preferencia de Argelia de cooperar en los retornos y las readmisiones bilateralmente con los Estados miembros, y de gestionar la migración por su cuenta, sin el apoyo de la UE, explica que las negociaciones nunca se hayan iniciado oficialmente. El hecho de que el diálogo de alto nivel entre la UE y Marruecos se suspendiera en diciembre de 2015 como consecuencia de una cuestión independiente también implicó la suspensión de las negociaciones del acuerdo de readmisión de la UE entre 2015 y 2019. La necesidad de apoyo político de alto nivel también significa que existe el riesgo de que las negociaciones se suspendan durante los períodos electorales.

28

Las negociaciones de los acuerdos de readmisión de la UE se organizan en rondas formales. Los largos retrasos entre la recepción de un mandato y el comienzo real de las negociaciones (Marruecos, Pakistán y Túnez) y entre las rondas de negociación constituyan indicios de que las autoridades del tercer país no tienen la voluntad de llevar a cabo las negociaciones. Esto puede deberse a aspectos de la política nacional que no se pueden abordar fácilmente, pero también a la insuficiencia de los incentivos de apoyo a las negociaciones por parte de la UE (véanse los apartados 47 a 72). En ocasiones hemos constatado que la Comisión y el SEAE han ofrecido respaldo político para retomar las negociaciones suspendidas. Sin embargo, las partes interesadas nacionales que entrevistamos consideraban que debe intensificarse la participación política de la Comisión y el SEAE en terceros países, el reconocimiento político y las visitas de alto nivel, y adaptarse en mayor medida a los Estados miembros.

29

La Comisión negocia los acuerdos de readmisión de la UE a raíz de la emisión directrices de negociación por el Consejo, a partir de una propuesta de la Comisión. En términos generales, los contenidos de las directrices son similares en todos los acuerdos de readmisión de la UE. Hay dos elementos de las directrices que suelen ser particularmente controvertidos durante las negociaciones: la cláusula sobre nacionales de terceros países (véase el recuadro 3) y el uso del documento de viaje europeo para el retorno¹⁶.

30

La única evaluación de los acuerdos de readmisión de la UE por parte de la Comisión se llevó a cabo en 2011¹⁷. La evaluación constató que las principales razones principales de los retrasos excesivos a la hora de negociar los acuerdos de readmisión de la UE son «[a] la falta de incentivos y [b] cierta falta de flexibilidad por parte de los EM en algunas cuestiones (técnicas)» (especialmente la cláusula NTP). La Comisión recomendó¹⁸ que la necesidad concreta de cláusulas NTP y de otros procedimientos poco utilizados en la práctica debe evaluarse minuciosamente para cada país antes de su inclusión en los mandatos de negociación. Sin embargo, no se hizo así en los países abarcados por nuestra auditoría.

31

Todos los terceros países abarcados en nuestra auditoría con negociaciones de un acuerdo de readmisión de la UE en curso se han opuesto categóricamente a la cláusula NTP desde el principio (incluso cuando estaba presente en algunos de sus acuerdos bilaterales con Estados miembros). En consecuencia, la Comisión y el SEAE han decidido suspender la cláusula, además de otras cuestiones polémicas que no se pueden solucionar a nivel técnico, con vistas a debatirlas al final de las negociaciones. No obstante, la cláusula NTP volvía a surgir periódicamente y ponía en peligro las negociaciones.

32

Según las partes interesadas a las que entrevistamos, a diferencia de la cláusula NTP, la posibilidad de utilizar el documento de viaje europeo para el retorno puede ser eficaz al abordar las dificultades de la cooperación en materia de readmisión con algunos países (para tener una visión general de las dificultades, véase el apartado 74). Sin embargo, la mayoría de los países insisten en su prerrogativa de redocumentar a sus ciudadanos, y se oponen al documento de viaje europeo para el retorno. La Comisión solo logró incluir documento de viaje europeo para el retorno en uno de los acuerdos negociados de nuestra muestra.

33

En términos generales, durante el período 2015‑2020, la UE no realizó avances tangibles en las negociaciones de los acuerdos de readmisión de la UE con Argelia y Marruecos. Las negociaciones de los acuerdos de readmisión de la UE con Túnez y Nigeria avanzaron en los aspectos técnicos, pero no se han tratado los puntos más polémicos. Además, debido a la duración de las negociaciones, cualquier avance alcanzado en una ronda de negociación podría precisar reconfirmación en la siguiente (como, por ejemplo, por un cambio en las partes interesadas o en la situación política de un tercer país).

Convenios de readmisión

34

El proceso de negociación de los convenios de readmisión es mucho más flexible que el de los acuerdos de readmisión de la UE: los mandatos de negociación de la Comisión no son estrictos y no hay rondas de negociación formales. Se concede prioridad a la rapidez de las negociaciones y a la búsqueda de soluciones pragmáticas para mejorar la cooperación en materia de readmisión.

35

Con el apoyo del SEAE, la Comisión consiguió negociar tres convenios de readmisión jurídicamente no vinculantes incluidos en nuestra auditoría (con Bangladés, Afganistán y Guinea). Entre los aspectos técnicos que plantearon dificultades durante las negociaciones se encuentran el uso del documento de viaje europeo para el retorno (en los tres casos) y los vuelos chárter (en dos casos). Los puntos de conflicto se solucionaron desde el punto de vista político con incentivos positivos, la adaptación a los Estados miembros (incluidas misiones de alto nivel de los Estados miembros de la UE, véase el apartado 45) y, en un caso, mediante la posibilidad de aplicar restricciones en la concesión de visados.

36

Los acuerdos de readmisión de la UE son documentos públicos estandarizados; los convenios de readmisión son más flexibles, pero tienen características en común. Con la excepción del acuerdo «acción conjunta para el futuro» celebrado con Afganistán, los convenios de readmisión son confidenciales, por lo que no se pueden divulgar. Sin embargo, la comparación del ARUE con Pakistán y la «acción conjunta para el futuro» ofrece información útil (véase la ilustración 7).

37

Los convenios de readmisión tienen el mismo objetivo que los acuerdos de readmisión de la UE: facilitar la cooperación en materia de retornos. No obstante, presentan diferencias significativas, como:

1. la falta de referencias a la protección internacional de los refugiados y a los derechos humanos. Entre los países incluidos en nuestra auditoría, solo la «acción conjunta para el futuro» con Afganistán incluía referencias equivalentes a las de los acuerdos de readmisión de la UE;
2. la falta de reciprocidad;
3. dado que son específicos para cada país, se omiten algunos temas polémicos en el texto (por ejemplo, las cláusulas NCP);
4. la falta de anexos enumerando los documentos necesarios para determinar la nacionalidad;
5. más flexibilidad para ponerse de acuerdo sobre los objetivos comunes, posiblemente con la introducción de un paquete de apoyo al país correspondiente en el convenio. El convenio con Afganistán incluía medidas de apoyo exhaustivas para satisfacer las necesidades de los retornados y de las comunidades de acogida a corto, medio y largo plazo, además de la reintegración sostenible y la mejora de las oportunidades de empleo. La asistencia también se dirige a los desplazados internos en Afganistán, a los retornados de Irán y Pakistán, y a sus comunidades de acogida, por un total de 219 millones de euros¹⁹.

38

Las organizaciones de la sociedad civil y el Parlamento Europeo han criticado los convenios por su falta de transparencia y sus posibles efectos en los derechos humanos de los retornados²⁰. En contraste, las partes interesadas nacionales que entrevistamos acogieron generalmente el desarrollo de convenios jurídicamente no vinculantes por la Comisión como herramienta pragmática para mejorar la cooperación con terceros países en materia de readmisión, especialmente en los casos que requerían resultados rápidos. Los Estados miembros también han considerado convenios similares cuando no se han producido avances en las negociaciones de los acuerdos formales de readmisión. Sin embargo, el mandato formal de negociación de la Comisión no le permite abandonar las negociaciones de un acuerdo formal de readmisión de la UE en favor de un acuerdo más rápido.

No se avanzó lo suficiente en la creación de sinergias con los Estados miembros y entre las distintas políticas de la UE

39

En el ámbito de las relaciones internacionales, los países suelen negociar los acuerdos en beneficio mutuo. Los acuerdos de readmisión, en cambio, pueden ser percibidos por terceros países como beneficiosos principalmente para la UE, aunque estén redactados de forma recíproca. Además, estos acuerdos (y los retornos forzosos) pueden causar hostilidad pública en algunos países. Esto está relacionado con el hecho de que las remesas enviadas por la diáspora (integrada asimismo por migrantes irregulares) pueden proporcionar medios de subsistencia para comunidades enteras, ser una fuente clave de divisas y superar con mucho a la ayuda oficial al desarrollo. Este es el caso de los siete países de nuestra muestra (ilustración 8). Estas consideraciones pueden afectar las opiniones y las percepciones de los terceros países con respecto a los acuerdos de readmisión, y también explican la necesidad de que la UE desarrolle incentivos en apoyo de las negociaciones de readmisión.

40

El Consejo Europeo ha pedido en repetidas ocasiones que se desarrolle y se ejerza la influencia necesaria —con ayuda de las políticas, los instrumentos y las herramientas pertinentes de la UE— para lograr resultados mensurables en la prevención de la migración irregular y en la devolución de los migrantes irregulares. La Comisión también ha pedido que se desarrollen nuevos factores de influencia para acelerar la readmisión (véase el Anexo II).

41

En los apartados siguientes, evaluamos los avances realizados por la Comisión para aumentar su influencia en las negociaciones de readmisión mediante:

• la expresión unánime y la creación de sinergias con los Estados miembros;
• el desarrollo de incentivos a través de las políticas incluidas en su mandato;

Expresión unánime y creación de sinergias con los Estados miembros

42

Tras obtener el mandato o la autorización del Consejo para iniciar las negociaciones para un acuerdo de readmisión de la UE o un convenio, la Comisión no intentó al mismo tiempo alcanzar acuerdos con los Estados miembros, en el Consejo, sobre los posibles incentivos y herramientas para apoyar las negociaciones, ni tampoco propuso un «paquete de ayuda específico» al iniciar las negociaciones con terceros países. Algunos terceros países se mostraron reticentes a participar en las negociaciones, ya que no percibían un valor añadido claro en la celebración de un acuerdo de readmisión de la UE frente a la cooperación bilateral con los Estados miembros. Así fie especialmente en los países del norte de África, que se benefician de unos acuerdos bilaterales generosos con algunos Estados miembros.

43

En 2016, la Comisión y el SEAE prepararon documentos oficiosos sobre la mejora de la cooperación en materia de migración, movilidad y readmisión conjuntos para dieciséis países de origen o de tránsito. Estos documentos esbozaban los posibles elementos de un paquete de la UE, con incentivos tanto positivos como negativos, para apoyar las negociaciones. Se invitó a los Estados miembros a contribuir, pero los debates²¹ sobre los paquetes no fueron concluyentes. No se ha realizado ningún ejercicio similar desde entonces.

44

Aparte de las consultas en los grupos de trabajo del Consejo, la Comisión no ha asociado sistemáticamente a los Estados miembros clave (con respecto a las relaciones bilaterales con un tercer país o al impacto de los flujos migratorios) a la facilitación de las negociaciones con terceros países. Como consecuencia, la Comisión no pudo aprovechar eficazmente el peso político de los Estados miembros ni las políticas que exigen su participación activa (como la facilitación de visados o la migración laboral; véase también el apartado 65) para apoyar los debates.

45

En los casos en que se ha asociado a los Estados miembros para facilitar las negociaciones de readmisión, la influencia política colectiva de la UE ha mejorado, y esto ha repercutido positivamente en la celebración de convenios de readmisión o de desbloqueo de las negociaciones. Por ejemplo, en abril de 2017, cuatro Estados miembros, junto con la Comisión, participaron en una misión conjunta a Guinea para iniciar las negociaciones de readmisión con éxito.

46

En cambio, la falta de un enfoque común y de negociaciones paralelas sobre los acuerdos bilaterales de algunos Estados miembros clave puede haber obstaculizado el inicio de las negociaciones de la UE con Argelia²², por ejemplo.

Planteamiento basado en incentivos

47

Además de ser los mayores donantes de ayuda al desarrollo del mundo, la UE y sus Estados miembros son importantes socios comerciales e inversores extranjeros mundiales²³. La Comisión pudo aplicar puntualmente varias políticas en apoyo de las negociaciones de readmisión. Especialmente en el caso de los convenios de readmisión, la Comisión utilizó la ayuda financiera de forma eficaz (proyectos en apoyo del desarrollo, la reintegración, la gestión de la migración y el desarrollo de capacidades). Por el contrario, en los países donde la ayuda financiera no ha sido un incentivo suficiente, la Comisión ha tratado de aplicar otras políticas para apoyar eficazmente a las negociaciones, incluso en los países donde contaba con unas relaciones políticas y económicas amplias.

48

En las siguientes secciones analizamos los avances realizados por la UE en la aplicación de sus políticas fundamentales (visados, desarrollo y comercio) a fin de crear incentivos para que los terceros países cumplan sus obligaciones de readmisión, tal como ha solicitado el Consejo Europeo en repetidas ocasiones (véase el anexo II). También estudiamos la migración legal —un tema de especial interés para los terceros países—, el uso de incentivos negativos y las medidas para mejorar la coordinación.

Política de visados: avances importantes en el desarrollo de herramientas

49

La política de visados está inextricablemente ligada a la gestión de la migración y, por tanto, es especialmente adecuada para mejorar la cooperación en materia de readmisión con terceros países.

50

Las negociaciones de acuerdos de facilitación de visados²⁴ en paralelo a los ARUE han dado buenos resultados en el pasado²⁵. Desde 2005, tal como acordaron los Estados miembros en el Coreper, cualquier oferta de negociación de un acuerdo de este tipo está condicionada al lanzamiento simultáneo de las negociaciones del acuerdo de readmisión de la UE. Sin embargo, es posible que los acuerdos de facilitación de visados de la UE no sean un incentivo suficientemente atractivo para los terceros países que ya se benefician de acuerdos bilaterales ventajosos con Estados miembros clave.

51

El Código de visados²⁶ era una compendio de los procedimientos y las condiciones de expedición de visados para estancias de corta duración. No ofrecía instrumentos adecuados para utilizar la política de visados con objeto de mejorar la cooperación en materia de readmisión²⁷. En 2018, la Comisión presentó una propuesta de revisión, que se aprobó en junio de 2019²⁸. El Código de visados revisado proporciona a la UE un mecanismo e instrumentos para estimular la cooperación de terceros países en materia de migración (la posibilidad de utilizar tanto incentivos positivos como medidas restrictivas sobre visados).

Ayuda al desarrollo: algunos avances

52

La UE ha ofrecido ayuda al desarrollo a través de múltiples instrumentos que han promovido principalmente el desarrollo socioeconómico, y no suelen prever la vinculación de la ayuda, o de los importes asignados a cada tercer país, a la cooperación de estos en materia de gestión de la migración en general o de readmisión en particular.

53

En el auge de la crisis migratoria, los jefes de Estado y de Gobierno de África pusieron en marcha el Fondo Fiduciario de Emergencia para África²⁹ en la Cumbre de la Valeta en noviembre de 2015 con objeto de movilizar fondos para hacer frente a las causas profundas de la migración irregular e impulsar la cooperación en la gestión de la migración. En octubre de 2020, los recursos asignados al fondo fiduciario habían alcanzado los 5 000 millones de euros. El Fondo Fiduciario de Emergencia para África ha sido útil para apoyar los debates sobre la cooperación en materia de readmisión.

54

Para el período 2021‑2027, la Comisión ha propuesto una revisión de la configuración de los instrumentos de ayuda para el desarrollo de la UE. El Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional (IVDCI)³⁰, con un presupuesto de 79 500 millones de euros, abarcará prácticamente todo el mundo (véase la ilustración 9).

55

La Comisión propuso la asignación del 10 % de los correspondientes fondos específicamente a los países de la vecindad de la UE para premiar sus avances en la democracia, los derechos humanos, la cooperación en materia de migración, la gobernanza económica y las reformas. El enfoque basado en el incentivo del 10 % también se preveía en el Instrumento Europeo de Vecindad anterior para reconocer los avances realizados en materia de democracia, derechos humanos y el Estado de Derecho. La cooperación en materia de migración y la gobernanza económica son nuevos indicadores; la Comisión no previó este enfoque basado en incentivos para otras regiones.

56

Además, en el marco del IVDCI, la Comisión propuso un objetivo de gasto horizontal del 10 % para permitir a la Unión responder a los retos, las necesidades y las posibilidades relativas a la migración³¹.

57

Desde octubre de 2019, el IVDCI ha sido objeto de negociación entre el Consejo y el Parlamento Europeo. Una de las cuestiones más polémicas de la negociación ha sido la decisión de que la migración sea un elemento de condicionalidad³². El Consejo y el Parlamento Europeo llegaron a un acuerdo sobre el marco para la recuperación y resolución bancarias una vez finalizada nuestra auditoría, y adoptaron en el Reglamento IVDCI en junio de 2021³³.

Comercio: todavía sin avances

58

Los acuerdos comerciales de la UE (los acuerdos de asociación de la UE y los acuerdos de colaboración y cooperación) han incluido cláusulas de readmisión desde la década de 1990 (véase el apartado 05). Tal como ha observado un estudio del Parlamento Europeo³⁴, las cláusulas no son «autoaplicables» (es decir, no pueden entrar en vigor sin acuerdos de aplicación). Los acuerdos no establecen un mecanismo de trabajo para recompensar la cooperación o para sancionar a terceros países por la falta de cooperación en materia de readmisión.

59

En el Acuerdo de Asociación Económica UE-Japón se vinculaba³⁵ la facilitación de la circulación de personas físicas con fines empresariales con el compromiso de cooperar en el retorno y la readmisión. Excepto en el caso de un acuerdo de colaboración y cooperación que está en proceso de negociación, no se han introducido disposiciones similares en otros acuerdos.

60

En 1971, la Comunidad Europea introdujo por primera vez un Sistema de Preferencias Generalizadas en apoyo de los países en desarrollo. Seis de los diez países incluidos en nuestra auditoría se beneficiaron de este sistema. El impacto del sistema en la creación de empleo ha sido significativo; por ejemplo, en torno a cinco millones de personas tienen empleo en Bangladés por este motivo³⁶.

61

Todos los países beneficiarios tienen que respetar los principios de quince convenciones fundamentales de derechos humanos y derechos laborales. Para obtener beneficios adicionales, los países que pueden optar al sistema también deben respetar doce convenciones relacionadas con principios de medio ambiente y gobernanza³⁷. No se han establecido condiciones sobre cooperación en materia de gestión de la migración y de readmisión.

62

El Reglamento actual relativo al Sistema de Preferencias Generalizadas de la UE estará en vigor hasta el final de 2023. En el momento de la auditoría, la Comisión no había preparado ninguna evaluación sobre si la cooperación en materia de migración y readmisión se puede incorporar en el siguiente Reglamento, y de qué manera (por ejemplo, el cumplimiento de las normas de la Organización Mundial de Comercio o los costes potenciales frente a los beneficios).

Migración legal – trabajo y educación – sinergias necesarias con los Estados miembros

63

Los terceros países consideran que la mejora de la cooperación en materia de migración legal es un aspecto importante, además de un incentivo, para su cooperación en la gestión de la migración con la UE. Varias Directivas de la UE han armonizado la entrada y el derecho de residencia de determinadas categorías de trabajadores. No obstante, los Estados miembros conservan competencias importantes (como, por ejemplo, determinar el número de migrantes laborales admitidos), y se necesita su participación activa para el despliegue de estas políticas.

64

De acuerdo con el Marco de Asociación³⁸, la Comisión propuso el desarrollo de proyectos piloto de migración legal en septiembre de 2017³⁹. Hasta la fecha, cuatro proyectos piloto han recibido apoyo en el marco del instrumento de las Asociaciones de Movilidad⁴⁰; uno del Fondo de Asilo, Migración e Integración (FAMI)⁴¹ y otro del Fondo Fiduciario de Emergencia para África⁴². Los proyectos han sido útiles para estudiar nuevos enfoques, aunque la Comisión todavía no ha logrado impulsar los proyectos para utilizarlos como un incentivo eficaz con terceros países.

65

Al mismo tiempo, los Estados miembros han emitido un número considerable de permisos de residencia a nacionales de terceros países, en particular en casos de migración laboral (véase la ilustración 10). Sin embargo, la UE no ha aprovechado el éxito de los proyectos de cooperación bilateral en las negociaciones de readmisión (véase el apartado 44).

66

La participación en intercambios de estudiantes es un incentivo interesante para los terceros países. En 2019, un total de casi 4 000 estudiantes procedentes de los diez países incluidos en nuestra auditoría vinieron a la UE en el marco de los populares programas Erasmus+ gestionados por la Comisión. Sin embargo, solo supusieron el 5,3 % del total de primeros permisos de residencia emitidos con fines educativos por los Estados miembros el mismo año para los mismos diez países.

Utilización de incentivos negativos: posiciones encontradas de los Estados miembros

67

La UE se ha mostrado reticente a utilizar la influencia negativa en apoyo de las negociaciones de readmisión. Este ha sido el caso incluso de los países que reciben un apoyo considerable en materia política, económica o militar, al tiempo que se niegan a cooperar en la readmisión de sus migrantes irregulares. Un aspecto que generaba preocupación era que el uso de incentivos negativos perjudicaría las asociaciones con terceros países y acabaría siendo contraproducente. Puede exacerbar aún más la (pésima) situación socioeconómica en terceros países, o hacer que los terceros países de tránsito estén menos dispuestos a cooperar en la gestión de la migración, lo que puede aumentar la migración irregular a la UE. No obstante, la posibilidad de aplicar medidas restrictivas en materia de visados ayudó al avance de las negociaciones hacia un convenio de readmisión con un país cubierto por nuestra auditoría.

68

Los representantes nacionales entrevistados confirmaron las posiciones encontradas de los Estados miembros al utilizar la influencia negativa en las negociaciones. Si bien algunos consideraban que se trataba de una opción necesaria, otros creían que podía perjudicar la relación a largo plazo, y que había que centrarse en el refuerzo de las relaciones mutuas en general mediante una mayor implicación política y mayor cooperación en todos los ámbitos.

Más coordinación para crear sinergias e impulsar

69

En junio de 2016, la Comisión creó un grupo especial para apoyar la aplicación del Marco de Asociación. El grupo especial ha ofrecido un foro de coordinación y debate entre los cargos directivos de la Comisión y el SEAE responsables tanto de la migración como de las relaciones exteriores más amplias. En las reuniones semanales, los participantes han debatido los avances más significativos (la mayoría en la agenda de migración) en los países clave de interés. En diciembre de 2019, la Comisión creó un «grupo de proyecto» de comisarios sobre migración para mejorar la coordinación a nivel político. Uno de los objetivos del grupo ha sido desarrollar una cooperación más estrecha con los países de origen y de tránsito y un sistema más sólido de readmisión y retorno⁴³.

70

En el Consejo, el Coreper estableció un mecanismo informal de presión a través de los visados en 2017⁴⁴ que ofrecía una caja de herramientas de posibles medidas sobre visados en los casos en que la cooperación en materia de readmisión con un tercer país no era satisfactoria. Según las partes interesadas entrevistadas, la mera referencia a la posibilidad de utilizar el mecanismo ayudó a mejorar la cooperación con varios terceros países. En 2019, el mecanismo se formalizó en el Código de visados revisado (véase el apartado 51).

71

La experiencia positiva del mecanismo de visados llevo al Coreper a desarrollar un mecanismo de influencia global⁴⁵. Se trata de un mecanismo general informal de cooperación para activar distintas políticas (dentro del mandato de la UE o el Estado miembro) destinadas a mejorar la cooperación de terceros países en materia de retorno y readmisión. En el momento de la auditoría todavía no se había utilizado el mecanismo.

72

En septiembre de 2020, la Comisión presentó su Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo⁴⁶. En el artículo 7 de la propuesta de nuevo Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración⁴⁷, la Comisión presento un mecanismo que desarrolla el mecanismo informal de influencia global del Coreper.

Las acciones de la UE para facilitar la readmisión eran pertinentes, pero tuvieron resultados desiguales y no fue posible evaluar su impacto

73

En esta sección, examinamos si la Comisión:

1. mejoró la cooperación práctica en materia de readmisión con terceros países, en cooperación con Frontex y los Estados miembros,
2. proporcionó a los terceros países desarrollo de capacidades y apoyo a la reintegración adecuados para facilitar las readmisiones;
3. supervisó, en colaboración con Frontex, la medida en que los terceros países habían cumplido sus obligaciones de readmisión.

Las medidas para mejorar la cooperación práctica en materia de readmisión han tenido resultados desiguales

74

En la mayoría de los casos, los terceros países no se oponen formalmente a la readmisión de sus nacionales. Sin embargo, pueden obstaculizar el proceso de readmisión y los retornos efectivos de múltiples formas, en particular en el caso de los migrantes sin documentos válidos de viaje (véase la ilustración 11). Además, varios bloqueos afectan el proceso de retorno en los Estados miembros (véase el Informe Especial n.º 24/2019 y el anexo I).

75

La UE y los Estados miembros han intentado abordar los desafíos de la cooperación en readmisión con diversas medidas, como:

• la suscripción de acuerdos y convenios de readmisión (si bien su aplicación no siempre ha sido satisfactoria en la práctica);
• la creación de redes que han aprovechado correctamente los recursos nacionales;
• el aumento del apoyo de Frontex.

Acuerdos y convenios de readmisión

76

Hemos examinado los acuerdos celebrados con los países incluidos en nuestra auditoría, así como los informes de los comités mixtos de readmisión y los grupos de trabajo mixtos con objeto de evaluar su eficacia a la hora de mejorar la cooperación en materia de readmisión. Constatamos que los acuerdos de readmisión de la UE y los convenios cubrían la mayoría de los obstáculos más comunes para una readmisión satisfactoria. Algunas excepciones notables fueron las siguientes:

1. la aceptación de los documentos de viaje europeos para los retornos, que constaba solamente en uno de los cuatro acuerdos revisados (véase el apartado 32);
2. los requisitos de visados para los escoltas; se exigían visados en un acuerdo, pero no se especificaba nada al respecto en los otros tres. Los visados requeridos perjudicaron el proceso de readmisión en dos de los cuatro terceros países;
3. los límites cuantitativos previstos en dos acuerdos con respecto al número máximo de retornados por vuelo o por mes (lo que no impidió las readmisiones en la práctica); los otros no especificaban si se podían aplicar límites.

77

El hecho de que se haya establecido una obligación específica mediante las disposiciones de un acuerdo de readmisión de la UE no significa necesariamente que se respetará en la práctica o que la cooperación será fluida. En ocasiones, los terceros países introdujeron niveles adicionales de requisitos, verificaciones o permisos, lo que añadía dificultades a la cooperación práctica.

78

Las reuniones de los comités mixtos de readmisión y los grupos de trabajo mixtos se han organizado periódicamente, una o dos veces al año para evaluar la aplicación de los acuerdos de readmisión de la UE o los convenios y para debatir los últimos desarrollos políticos y la cooperación en otros ámbitos relacionados con la gestión de la migración. Sin embargo, el carácter recurrente de alguna de las cuestiones debatidas durante los comités mixtos de readmisión y los grupos de trabajo mixtos puso de manifiesto los límites de su eficacia.

79

En los países que no cuentan con un acuerdo o un convenio de readmisión de la UE, no hay nada comparable a los comités mixtos de readmisión y los grupos de trabajo mixtos para debatir la cooperación práctica en materia de readmisión. El diálogo en materia de migración y movilidad, que se desarrolla en otros foros, suele organizarse a un nivel más alto, tiene un ámbito de aplicación más amplio y no aborda los obstáculos específicos a la cooperación en materia de readmisión.

Redes del sistema integrado de gestión de retornos

80

Para mejorar la cooperación práctica en materia de readmisiones, la Comisión utilizó el FAMI para apoyar el desarrollo del «sistema integrado de gestión de retornos». El sistema consta de tres redes de la UE, en las que los Estados miembros participan de forma voluntaria y la Comisión y Frontex desempeñan funciones de coordinación:

1. la red del enfoque europeo integrado del retorno a terceros países (EURINT);
2. la red de funcionarios de enlace europeos para el retorno (EURLO);
3. la Red Europea de Instrumentos de Reintegración, que pasó a ser la Red de Investigación e Innovación de las Regiones Europeas (ERRIN) con un alcance ampliado en 2018.

81

Con las ampliaciones de su mandato (véase el apartado 84), Frontex ha asumido progresivamente las actividades de las redes. En diciembre de 2019 finalizó el traspaso de la EURINT y empezó el de la EURLO (con un traspaso gradual hasta septiembre de 2021 a más tardar); está previsto que el traspaso de las actividades de reintegración de la ERRIN finalice en julio de 2022.

82

En el momento de la auditoría, la transferencia de la EURINT había finalizado y la de la EURLO estaba en marcha. Sin embargo, no se asignó personal adicional al Centro Europeo para los Retornos de Frontex para la realización de estas actividades en 2019 o 2020, lo que estuvo vinculado a la modificación significativa de la plantilla de Frontex por la Comisión en 2018⁴⁸, sin consultar a Frontex de antemano. En marzo de 2019, Frontex pidió (sin éxito) que se pospusiera la transferencia de la EURLO debido a la escasez de recursos humanos y financieros. Por la misma razón, la finalización de la transferencia de la ERRIN se ha pospuesto dos años.

83

Las redes de la UE han logrado poner en común recursos nacionales y, en general, los países participantes han apreciado sus resultados:

1. La EURINT ha demostrado su valor añadido como plataforma de intercambio de conocimientos e información para los profesionales, lo que constituye un requisito previo para el desarrollo de un enfoque más integrado y coordinado que permita unos retornos eficaces⁴⁹.
2. Aunque la influencia de los funcionarios de la EURLO en el retorno real de los migrantes irregulares ha sido limitada, las partes interesadas identificaron el claro valor añadido del programa de la EURLO y sus beneficios en términos de eficacia y eficiencia en comparación con las actividades nacionales de retorno. La presencia física continua sobre el terreno de los funcionarios de la EURLO ha permitido desarrollar una relación con las autoridades de terceros países y ha mejorado la colaboración. Las partes interesadas también destacaron resultados adicionales inesperados: los funcionarios de la EURLO apoyaron iniciativas estratégicas, como la negociación de acuerdos de readmisión con las autoridades locales, o mejoraron la reputación y visibilidad de Frontex en los países de origen⁵⁰.
3. Las actividades —y el valor añadido— de la ERRIN consistían principalmente en garantizar la obtención conjunta de contratos de ayuda a la reintegración con proveedores de servicios en terceros países, así como en llevar a cabo su gestión y seguimiento (cada Estado miembro definía los parámetros de la ayuda a la reintegración y los criterios de elegibilidad). Desde que pasó a ser la ERRIN, se han ampliado sus actividades para abarcar el apoyo a iniciativas y enfoques de reintegración nuevos. En general, la ERRIN ha avanzado en la ejecución de sus actividades, y ha superado sus objetivos de prestación de ayuda a la reintegración (a mediados de 2020, el número de casos ascendía a casi 22 000 repatriados, frente a un objetivo de 20 000)⁵¹.

Apoyo de Frontex

84

Desde 2015 se ha reforzado el mandato de Frontex en dos ocasiones⁵². En consecuencia, Frontex ha estado cada vez más implicada en ayudar a los Estados miembros en las actividades previas al retorno y en las operaciones de retorno a terceros países. En lo que respecta a las actividades previas al retorno, Frontex ha proporcionado a los Estados miembros apoyo operativo (por ejemplo, mediante el despliegue de especialistas en materia de retorno), y herramientas para mejorar la cooperación con terceros países (mejores prácticas, talleres consulares, identificación por videoconferencia y misiones de identificación).

85

Los especialistas en materia de retorno proporcionan a los Estados miembros un apoyo a medida en sus actividades relacionadas con el retorno, por ejemplo, mediante el refuerzo de los procedimientos de retorno, la mejora de la cooperación consular con terceros países y la prestación de apoyo informático y de otro tipo. Los primeros despliegues tuvieron lugar en 2016, cuando se destinó a siete funcionarios a Grecia. Las actividades se han ido ampliando lentamente desde entonces y, en 2019, Frontex desplegó un total de quince especialistas en materia de retorno en cinco Estados miembros. Debido a la naturaleza del trabajo de los especialistas en materia de retorno, no se han elaborado indicadores comunes sobre su eficacia o eficiencia. Sin embargo, los informes de Frontex⁵³ enumeran los logros concretos de los especialistas, lo que demuestra su valor añadido.

86

Frontex tiene documentos de «mejores prácticas» de dos de los diez terceros países incluidos en nuestra auditoría. Uno de ellos ha sido fundamental para facilitar las operaciones conjuntas de retorno, y el otro ha servido de base para la organización de un taller consular y varias misiones de identificación.

87

La Comisión y/o Frontex han organizado talleres para las oficinas consulares afectadas en Europa en un esfuerzo por armonizar la aplicación de los convenios negociados recientemente. En dichos talleres se intercambiaron opiniones sobre aspectos prácticos, como la expedición oportuna de documentos de viaje y los procedimientos para organizar vuelos chárter. No obstante, los resultados fueron dispares: en las siguientes reuniones del grupo de trabajo mixto, los Estados miembros observaron algunas mejoras, pero también dificultades persistentes.

88

Frontex puso en marcha un proyecto piloto de un sistema de videoconferencia para llevar a cabo el proceso de identificación en 2018. El proyecto piloto se llevó a cabo en cooperación con el programa de la EURLO, que suministró los equipos de videoconferencia, y la OIM. En 2019, el sistema fue eficaz para facilitar la identificación de los migrantes, aunque tres cuartas partes de los identificados solicitaron protección internacional posteriormente, por lo que no pudieron ser retornados.

89

Los Estados miembros desarrollaron el concepto de misiones de identificación para abordar los problemas de cooperación consular con terceros países (por ejemplo, cuando un consulado no quiere cooperar en la identificación, no tiene el mandato para hacerlo o no está físicamente presente en un Estado miembro). Frontex ha prestado apoyo a los Estados miembros en las misiones de identificación desde finales de 2016, cuando asumió esta actividad de la EURINT. El apoyo de Frontex obedece a las solicitudes de los Estados miembros, y su forma se define caso por caso.

90

A mediados de 2020, Frontex había prestado su apoyo en veinticinco misiones de corta duración (por lo general, se necesitan de una a dos semanas para realizar actividades de identificación en uno o más Estados miembros) y en cinco misiones de larga duración (despliegues potenciales en un solo lugar durante años). Los resultados de las misiones se recogen en la ilustración 12.

91

En el caso de las operaciones de retorno, Frontex proporciona apoyo financiero y operativo (por ejemplo, mediante la organización de vuelos y el despliegue de escoltas y monitores). Tradicionalmente, Frontex ha prestado su apoyo principalmente en los vuelos chárter. Se estima que presta su apoyo a la mayoría de estos vuelos. Sin embargo, un vuelo chárter solo puede utilizarse con el consentimiento del país de retorno en cuestión. Dos de los diez países cubiertos por nuestra la auditoría rechazan los vuelos chárter de Frontex. Varios de los vuelos chárter se organizaron con muy pocos retornados a bordo⁵⁴.

92

En el Plan de Acción renovado en materia de retorno de marzo de 2017, la Comisión instó a Frontex a que instaure un mecanismo para ayudar a los Estados miembros a ejecutar los retornos mediante vuelos comerciales. En consecuencia, Frontex puso en marcha los contratos necesarios con las compañías aéreas, así como los sistemas internos, y organizó un primer vuelo comercial en diciembre de 2017. Desde entonces, las cifras han aumentado de forma significativa (véase la ilustración 13). Además, Frontex presta ayuda en las salidas voluntarias desde 2019, y en los retornos voluntarios desde 2020. El número de casos que apoya ha crecido rápidamente, pasando de 155 salidas voluntarias en 2019 a los retornos voluntarios de 1 532 nacionales de terceros países (tanto salidas voluntarias como retornos) en 2020. Esto compensó, en parte, el descenso de otras operaciones de retorno en 2020 causado por las restricciones de la COVID-19.

Los proyectos de reintegración y de apoyo al desarrollo de capacidades fueron pertinentes,
y en su mayoría obtuvieron los resultados previstos

Apoyo al refuerzo de capacidades

93

En 2016, la Comisión puso en marcha el Instrumento de Desarrollo de la Capacidad de Readmisión (IDCR/EURCAP). Su objetivo es reforzar las capacidades de los países socios en gestión de los retornos y de cooperación en materia de readmisión con la UE, así como en la prevención de prevenir la migración irregular. El Mecanismo cuenta con un presupuesto de 38,5 millones de euros (financiados con cargo al FAMI) y la OIM se encarga de su ejecución. La ilustración 14 ofrece una visión general de las acciones de apoyo del IDCR. Nuestra evaluación de seis acciones desarrolladas en los países cubiertos por la auditoría se encuentra en el anexo III. Consideramos que las acciones eran pertinentes y que, en general, obtuvieron los resultados previstos, que fueron parcialmente satisfactorios.

94

Tres de las acciones del IDCR que examinamos tenían por objeto construir y poner en funcionamiento el sistema electrónico de gestión de casos de readmisión (SGCR). El SGCR pretende automatizar los procesos y procedimientos de readmisión, integrar a las partes interesadas (en los terceros países y los Estados miembros), reducir el tiempo total de tramitación de los casos y proporcionar estadísticas e información actualizadas. Como tal, el SGCR tiene el potencial de mejorar la estructura de la cooperación con terceros países en materia de readmisión.

95

Desde noviembre de 2020, el SGCR de Bangladés se ha desarrollado y desplegado con éxito, y los Estados miembros han empezado a utilizarlo para la presentación de solicitudes de readmisión. El SGCR para Pakistán se ha diseñado, desarrollado y desplegado con éxito en cuatro Estados miembros piloto (desde abril de 2018). Los representantes nacionales que entrevistamos señalaron resultados dispares durante la fase piloto, valoraron positivamente el SGCR como herramienta, y consideraron que debe promoverse y ampliarse. Era más probable que las autoridades respondieran a las solicitudes de readmisión y que lo hicieran más rápidamente, pero seguían existiendo muchos problemas. En última instancia, el SGCR es una herramienta técnica cuyo éxito también depende de la voluntad de cooperación de las autoridades de los terceros países.

96

Al final de 2018, la Comisión aprobó la segunda fase del proyecto del SGCR de Pakistán, con el objetivo de que el sistema fuera accesible a otros Estados miembros. Sin embargo, esta ampliación sufrió importantes retrasos: la OIM y las autoridades de Pakistán no firmaron el acuerdo de servicio requerido hasta aproximadamente dieciocho meses después, en julio de 2020, debido a los obstáculos planteados por la parte pakistaní.

97

Examinamos otras tres acciones de desarrollo de capacidades que respondían a las necesidades específicas acordadas en los grupos de trabajo mixtos y fueron útiles a la hora de establecer la cooperación en el marco de los convenios de readmisión recientemente negociados.

Ayuda a la reintegración

98

De acuerdo con la Directiva sobre retorno, el retorno voluntario es preferible a las expulsiones forzosas⁵⁵. La reintegración socioeconómica también es un incentivo importante para que los migrantes retornen voluntariamente; proporciona perspectivas de subsistencia a los retornados y, por tanto, hace que sus retornos sean dignos y más sostenibles. Durante las negociaciones de los acuerdos de readmisión de la UE y en los subsiguientes comités mixtos de readmisión y grupos de trabajo mixtos, los países incluidos en nuestra auditoría han subrayado regularmente la importancia de un retorno digno y la reintegración de sus nacionales. El anexo IV contiene nuestra evaluación del apoyo a la reintegración prestado en los países incluidos en nuestra auditoría.

99

La Comisión financió la ayuda a la reintegración en los diez países incluidos en nuestra auditoría Lo hizo a través del FAMI y de los fondos de desarrollo de la UE:

1. Con cargo al FAMI, la Comisión cofinanció los retornos voluntarios y forzosos realizados por los Estados miembros. Entre 2015 y 2019, el FAMI cofinanció en total unos 276 000 retornos en todo el mundo (de los cuales 159 000 fueron voluntarios). Alrededor del 40 % de los retornados recibieron ayuda a la reintegración⁵⁶. No obstante, la Comisión no estipuló requisitos o normas mínimas comunes para dicha ayuda, que se diseñó en su mayor parte a nivel nacional.
2. Los fondos de desarrollo de la UE han financiado el retorno voluntario y la ayuda a la reintegración de los desplazados internos, los migrantes ubicados en terceros países o los atrapados en las rutas migratorias. Los proyectos subyacentes han tenido fuertes dimensiones humanitarias, de desarrollo y de gestión de la migración. En general, los retornados de Europa representaron solo una fracción de los que recibieron ayuda principalmente debido a sus cifras reducidas. Por ejemplo, más de 820 000 personas regresaron a Afganistán desde Irán y Pakistán en 2018⁵⁷, lo que contrasta con los 3 120 afganos que regresaron desde la UE.

100

Examinamos catorce proyectos de reintegración y comprobamos que son pertinentes para las necesidades de los retornados y de los terceros países. Los proyectos han tenido por objeto la reintegración económica, social y psicológica de los retornados, la mejora de las condiciones de vida de las comunidades receptoras y el desarrollo de las capacidades de los países de origen para gestionar la migración y reintegrar a los migrantes retornados.

101

Constatamos que once proyectos han alcanzado (o es probable que alcancen) los resultados previstos. Sin embargo, en dos de los once casos, los retrasos (debidos al difícil contexto de seguridad en Afganistán) afectaron a la ejecución de los proyectos. Tres de los catorce proyectos se enfrentaron a dificultades más graves: en el momento de la auditoría, los tres estaban en curso y la Comisión y sus socios en la ejecución adoptaron algunas medidas paliativas en respuesta a las dificultades.

102

En varios casos (Afganistán, Guinea y Nigeria), la demanda de ayuda a la reintegración superó el presupuesto asignado a los proyectos en un principio. En estos casos, la Comisión y el Fondo Fiduciario de Emergencia para África reaccionaron con flexibilidad, proporcionando el apoyo adicional necesario (véase el recuadro 4).

103

Los proyectos de reintegración estaban en curso en el momento de nuestra auditoría, y la información disponible no nos permitió evaluar la probabilidad de que se alcanzaran los resultados previstos. A este respecto, los proyectos de Afganistán, Bangladés, Guinea, Irak, Marruecos, Nigeria y Túnez contenían elementos para mejorar la gobernanza de la migración y la capacidad de las autoridades nacionales para facilitar ayuda posterior a la llegada y asistencia a la reintegración. Lograr el resultado de la «reintegración sostenible de los migrantes que retornan» dependerá también de factores externos y de los recursos disponibles para seguir prestando ayuda una vez finalice el proyecto.

104

Las partes interesadas que entrevistamos destacaron la importancia de los retornos seguros y dignos y la integración sostenible de los retornados. Todos los proyectos de reintegración que examinamos, menos uno, incluían un componente de seguimiento para evaluar la sostenibilidad de la reintegración en el tiempo. En particular, la OIM (que ejecuta siete de los catorce proyectos de reintegración auditados) ha desarrollado una metodología integral para evaluar la sostenibilidad de su apoyo a la reintegración, y la ha aplicado progresivamente a sus proyectos de reintegración desde 2017⁵⁹. Esto podría permitirle comparar los resultados obtenidos en los distintos proyectos y países, y a lo largo del tiempo, así como identificar mejor los factores del éxito de la reintegración.

105

Según la definición de la OIM, la reintegración puede considerarse sostenible cuando las personas que retornan han alcanzado niveles de independencia económica, estabilidad social intracomunitaria y bienestar psicosocial que les permitan lidiar con los factores que propician la migración (o la reemigración)⁶⁰. Los informes sobre reintegración de la OIM en el marco de la iniciativa conjunta UE-OIM⁶¹, junto con los datos preliminares de otros países, mostraron que, en general, se habían logrado resultados sostenibles en el caso de las personas que pudimos localizar y que aceptaron participar en la encuesta (aunque el componente de reintegración económica recibió puntuaciones relativamente inferiores a las sociales y psicosociales). Por el contrario, una evaluación intermedia de dos programas ejecutados por otras organizaciones en Afganistán constató una sostenibilidad insuficiente en términos de asistencia.

Los datos disponibles no permitían realizar un seguimiento exhaustivo de las readmisiones

106

La Comisión (Eurostat) recopila estadísticas europeas sobre migración y protección internacional desde 2008; los Estados miembros suministran los datos de acuerdo con un Reglamento de la UE, que se actualizó en 2020⁶². Las estadísticas sobre retornos⁶³ incluyen datos anuales sobre:

1. el número de nacionales de terceros países sobre los que se dictaron órdenes de retorno, desagregadas por la nacionalidad de las personas afectadas;
2. el número de nacionales de terceros países que hayan abandonado de hecho el territorio como consecuencia de una decisión o acto de naturaleza administrativa o judicial, tal como se menciona en la letra a), desagregadas por la nacionalidad de las personas retornadas («nacionales de terceros países retornados»).

107

El Reglamento actualizado prevé, a partir del año de referencia (2021), una mayor frecuencia (de anual a trimestral) y una desagregación adicional (edad, sexo, menores no acompañados, tipo de retorno, ayuda recibida, país de destino) de los datos.

108

Un indicador clave sobre la eficacia de la política de retorno es la «tasa de retorno efectiva», calculada como el número de personas que realmente abandonaron el territorio de la UE, dividido entre el número de las personas que habían recibido la orden de abandonar la UE [indicadores b) frente a los indicadores a)]. La Comisión utiliza el indicador en sus documentos⁶⁴, aunque reconoce los problemas relacionados con los datos subyacentes⁶⁵, que se deben a las diferencias en los procedimientos y las legislaciones nacionales, así como a las insuficiencias del marco legislativo de la UE y de los sistemas de información para la gestión de las fronteras. Los principales problemas, y las medidas que la Comisión ha tomado en los últimos años para abordarlos, se resumen en el anexo V.

109

A efectos de seguimiento, y a falta de datos adecuados a escala de la UE, desde 2011 y con carácter mensual, la unidad de análisis de riesgos de Frontex recaba datos de los Estados miembros sobre las decisiones de retorno de nacionales de terceros países en situación irregular y sobre sus retornos reales.

110

En el marco de su Red de análisis de riesgos (FRAN), Frontex recoge los datos a través de diferentes canales y con una metodología diferente a la de Eurostat; por ende, los datos no son comparables (véase la ilustración 15). Asimismo, al igual que en el caso de Eurostat, los datos de Frontex presentan insuficiencias⁶⁶. Además, varios Estados miembros no facilitan estos datos⁶⁷.

111

Los Estados miembros, la Comisión y Frontex han intercambiado información sobre la cooperación con terceros países en materia de readmisión prioritarios en diversos foros. En particular, la Comisión ha organizado reuniones mensuales del grupo de expertos en materia de readmisión para intercambiar información operativa con los expertos nacionales, si bien esta información no se ha recogido ni se ha proporcionado de forma sistemática, y no está completa.

112

El Código de visados revisado (véase el apartado 51) exige que la Comisión evalúe «periódicamente, al menos una vez al año, la cooperación de los terceros países con respecto a la readmisión»⁶⁸, sobre la base de datos fiables. Los indicadores se refieren a:

1. el número de decisiones de retorno;
2. el número real de retornos forzosos como porcentaje de las decisiones emitidas;
3. el número de solicitudes de readmisión aceptadas por el tercer país, expresado como porcentaje del número de solicitudes presentadas a dicho país;
4. el nivel de cooperación práctica en materia de retorno en las distintas fases del procedimiento de retorno (identificación, expedición de documentos de viaje y aceptación de documentos de viaje de la UE, aceptación de la readmisión de personas y aceptación de vuelos y operaciones de retorno).

113

Sin embargo, los datos necesarios sobre la cooperación en materia de readmisión no están completos ni son comparables entre los Estados miembros [letras a) y b); véase el apartado 108 y el anexo V], o no existen a nivel de la UE [letras c)⁶⁹ y d)].

114

Para compensar la falta de datos disponibles, en enero de 2020, la Comisión puso en marcha una encuesta de recogida de datos conjuntamente con Frontex, acompañada de cuestionarios cualitativos detallados sobre el nivel de cooperación en materia de readmisión por parte de los Estados miembros con treinta y nueve terceros países de interés.

115

Los datos cuantitativos recabados son: órdenes de retorno (en términos de decisiones y de personas); retornos reales; solicitudes de documentos provisionales de viaje (DPV) y DPV emitidos. Los indicadores sobre las órdenes de retorno (decisiones) y sobre los retornos efectivos corresponden a los recogidos anteriormente, a través de la Red de análisis de riesgos de Frontex, y presentan las mismas insuficiencias (véase el apartado 108). Los indicadores sobre los DPV solicitados y expedidos, que solo proporcionaron veinte Estados miembros, son nuevos. Los datos muestran que los Estados miembros solo solicitaron DPV para una fracción de las decisiones de retorno emitidas (para doce de los Estados miembros, la cifra era inferior al 3 %). Aunque no siempre son necesarios los DPV (por ejemplo, los emigrantes pueden disponer de documentos de viaje, retornar voluntariamente o fugarse) y es posible emitir varias decisiones de retorno para una misma persona, los datos indican que la mayoría de los Estados miembros no buscaron la cooperación de los países de origen para volver a documentar y readmitir a emigrantes ilegales en la gran mayoría de los casos. En los casos en los que se intentó cooperar, hubo una variación considerable entre Estados miembros en la tasa notificada de DPV recibidos frente a los solicitados, con cifras que oscilaron entre el 13 % y el 100 %.

116

El cuestionario cualitativo incluía catorce preguntas detalladas sobre la cooperación en materia de readmisión para cada uno de los treinta y nueve terceros países. Una de las preguntas se refería al cumplimiento de los plazos de expedición de los documentos de viaje, estipulados en los acuerdos de readmisión; si bien no se recogieron datos sobre la duración real (media) del proceso.

117

la Comisión completó su evaluación de los resultados en la encuesta y los transmitió al Consejo el 10 de febrero de 2021⁷⁰. El Consejo podrá, a propuesta de la Comisión y teniendo en cuenta las relaciones globales de la Unión con el tercer país, activar los incentivos positivos o negativos previstos en el Código de visados revisado⁷¹.

118

Este nuevo proceso tiene el potencial de mejorar la cooperación de la UE en materia de readmisión con terceros países a través de las siguientes medidas:

1. el refuerzo de la recogida y el intercambio de datos por parte de los Estados miembros en el ámbito de la cooperación en materia de readmisión. Por primera vez, los datos cuantitativos y cualitativos sobre la cooperación con terceros países en materia de readmisión prioritarios estarán disponibles a nivel de la UE;
2. el desarrollo de una evaluación periódica anual de la cooperación con los terceros países pertinentes, que permita (tras varias evaluaciones de este tipo) establecer tendencias claras en materia de cooperación;
3. la posibilidad de adoptar decisiones políticas basadas en datos en el ámbito de la cooperación en materia de readmisión.

119

La falta de un proceso equivalente para recogida de datos sobre la cooperación en materia de readmisión en el pasado, junto con las deficiencias de los datos sobre los retornos (véanse los apartados 108 a 110 y el anexo V), nos impidió evaluar el impacto global de las acciones de la UE para mejorar la cooperación en materia de readmisión con terceros países.

Conclusiones y recomendaciones

120

En general, constatamos que las acciones de la UE para mejorar la cooperación con terceros países en materia de readmisión eran pertinentes, si bien dieron resultados limitados.

121

Seleccionamos los diez países con las mayores cifras absolutas de migrantes irregulares no retornados durante el período 2014‑2018 (véase el apartado 17). Constatamos que el Consejo y la Comisión identificaron formalmente ocho de estos diez terceros países como prioritarios, y colaboraron con ellos en las negociaciones de readmisión. La Comisión también ha entablado un diálogo sobre migración con los otros dos países, pero sin lograr ningún avance tangible en materia de readmisión (apartados 24 a 25).

122

Durante el período 2015‑2020, la UE realizó avances limitados en la celebración de acuerdos de readmisión, si bien tuvo más éxito en la negociación de convenios de readmisión jurídicamente no vinculantes. La voluntad política de los terceros países ha sido esencial para el éxito de las negociaciones en materia de readmisión. Aunque la Comisión y el SEAE respaldaron políticamente la reanudación de las negociaciones suspendidas, las partes interesadas nacionales que entrevistamos consideraron que era necesario intensificar la implicación política de la Comisión y el SEAE con los terceros países (apartados 26 a 28).

123

La Comisión y los Estados miembros no tuvieron suficientemente en cuenta la experiencia adquirida en los acuerdos de readmisión de la UE anteriores, y las cuestiones antiguas (principalmente la insistencia en la cláusula NTP y la reticencia de los terceros países a aceptarla, incluso cuando figura en los acuerdos bilaterales) han seguido siendo importantes puntos de conflicto en las negociaciones del acuerdo de readmisión de la UE. En cambio, la Comisión y los Estados miembros no han insistido en incluir el documento de viaje europeo para el retorno en los acuerdos negociados, a pesar del potencial de dicho documento para resolver eficazmente las dificultades de la cooperación en materia de readmisión (apartados 29 a 33).

124

Los convenios de readmisión tienen el mismo objetivo que los acuerdos de readmisión de la UE, pero son más flexibles en su contenido. Sin embargo, el mandato formal de negociación de la Comisión no le permite abandonar las negociaciones infructuosas de los ARUE y negociar un convenio de readmisión más rápido (apartados 34 a 38).

Recomendación 1 – Adoptar un enfoque flexible en las negociaciones de los acuerdos de readmisión de la UE

La Comisión debe acordar un enfoque más flexible en las negociaciones de los ARUE con el Consejo mediante:

• la adaptación del contenido de los acuerdos de readmisión de la UE a las características específicas de la cooperación en materia de readmisión con el tercer país en cuestión, y la evaluación de la necesidad real de incluir (o no) la cláusula NTP, el documento de viaje europeo para el retorno y otras cláusulas polémicas al proponer al Consejo proyectos de mandatos de negociación;
• el acuerdo de un procedimiento para buscar acuerdos alternativos de readmisión cuando sea necesario, en caso de que las negociaciones de los acuerdos de readmisión de la UE sean infructuosas a largo plazo.

Plazo: 31 de diciembre de 2022

125

La Comisión y los Estados miembros no desarrollaron un enfoque estratégico que abarcara las políticas nacionales y de la UE para crear paquetes completos que apoyaran las negociaciones de los acuerdos de readmisión de la UE. Además, la Comisión y los Estados miembros no han expresado unánimemente de manera sistemática con los terceros países, y la Comisión no siempre ha incluido a los Estados miembros clave en el proceso de facilitación de las negociaciones con terceros países. En los casos en los que se incluyó a los Estados miembros, mejoró la influencia política colectiva de la UE y resultó beneficiosa para la obtención de resultados (apartados 39 a 46).

Recomendación 2 – Crear sinergias con los Estados miembros

La Comisión debe crear sinergias con los Estados miembros para facilitar las negociaciones de los acuerdos de readmisión de la UE y los convenios de readmisión:

• antes de iniciar las negociaciones, a través de acuerdos con los Estados miembros sobre las políticas nacionales y de la UE que podrían utilizarse como incentivos
• mediante la inclusión sistemática de los principales Estados miembros en el proceso de facilitación de las negociaciones con terceros países.

Plazo: Inmediatamente

126

La UE ha logrado avances limitados en la creación de incentivos estructurales para que los terceros países cumplan sus obligaciones de readmisión. En el ámbito de la política de visados, el Código de visados revisado proporcionó a la UE un mecanismo y las herramientas para estimular la cooperación de los terceros países en materia de readmisión. En el nuevo Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional, la Comisión propuso mantener un incentivo basado en los resultados para los países de la vecindad europea, incluyendo al mismo tiempo la cooperación en materia de migración en los criterios para recompensar los avances en materia de buena gobernanza. También sugirió un objetivo de gasto horizontal del 10 % para ayudar a «permitir a la Unión responder a los retos, las necesidades y las posibilidades relativas a la migración». En el ámbito de la política comercial, desde 2015 no se ha logrado ningún avance visible en la creación de incentivos para estimular la cooperación de terceros países en materia de readmisión. Por lo que respecta a la migración legal, los regímenes laborales y educativos bilaterales de los Estados miembros no se han aprovechado suficientemente en la UE. La UE ha sido reacia a utilizar la presión negativa en apoyo de las negociaciones de readmisión para evitar que resulte contraproducente (apartados 47 a 68).

127

Se han logrado avances en el aumento de la coordinación entre los departamentos de la Comisión y entre los Estados miembros. El grupo de trabajo de la Comisión creado en 2016 para apoyar la aplicación del Marco de Asociación ha servido de foro de coordinación y debate entre los departamentos de la Comisión y el SEAE. En diciembre de 2019, la Comisión creó un grupo de proyecto permanente de Comisarios en materia de migración para mejorar la coordinación política. El mecanismo informal de presión a través de los visados del Coreper proporcionó una caja de herramientas de medidas en materia de visados en caso de que los terceros países no cooperen en las readmisiones. La propia existencia del mecanismo contribuyó a mejorar la cooperación en materia de readmisión en varias ocasiones. Esta experiencia positiva condujo al desarrollo de un «mecanismo global de influencia» informal del Coreper, que puede permitir la activación de diversas políticas con vistas a mejorar la cooperación de los terceros países en materia de retorno y readmisión (apartados 69 a 72).

Recomendación 3 – Reforzar los incentivos para la cooperación de los terceros países en materia de readmisión

La Comisión debe evaluar, en la fase inicial, el potencial de todos los nuevos acuerdos, instrumentos y políticas propuestos relativos a terceros países que se utilizan como incentivos para la gestión de la migración y la cooperación en materia de readmisión.

Plazo: 31 de diciembre de 2022

128

Las readmisiones efectivas pueden quedar obstaculizadas por múltiples problemas. El contenido de los acuerdos de readmisión de la UE y los convenios aborda la mayoría de los obstáculos comunes para lograr una correcta readmisión. En este contexto, los comités mixtos de readmisión y los grupos de trabajo mixtos ofrecieron foros para evaluar periódicamente la cooperación en materia de readmisión. No obstante, el carácter recurrente de algunas de las cuestiones debatidas puso de manifiesto los límites a su eficacia (apartados 74 a 79).

129

Las redes de retorno de la UE (EURINT, EURLO y ERRIN) han conseguido poner en común los recursos nacionales y los países participantes han valorado positivamente sus resultados. Con la ampliación de su mandato, Frontex ha ido asumiendo progresivamente las actividades de las redes. Sin embargo, las transferencias de la EURLO y la ERRIN presentaron problemas debido a la escasez de recursos humanos y financieros de Frontex (apartados 80 a 83).

130

Desde 2015, el mandato de Frontex se ha reforzado en dos ocasiones, con lo que ha aumentado su apoyo a los Estados miembros en las operaciones de retorno y actividades previas. Las dificultades de los Estados miembros para localizar a los migrantes ilegales, evitar su fuga y garantizar su asistencia a las entrevistas fueron una fuente importante de ineficiencias en las misiones de identificación. En las operaciones de retorno, el apoyo de Frontex a los retornos en vuelos regulares, así como a las salidas y los retornos voluntarios, ha aumentado rápidamente (apartados 84 a 92).

131

Consideramos que los seis proyectos examinados, que la Comisión financió en el marco del IDCR, eran pertinentes para mejorar la cooperación en materia de readmisión. Consideramos que, en particular, el desarrollo de sistemas electrónicos de gestión de los casos de readmisión con terceros países puede mejorar la cooperación estructural (apartados 93 a 97).

132

La Comisión financió proyectos de ayuda a la reinserción en los diez países incluidos en nuestra auditoría. Constatamos que los proyectos examinados respondían a las necesidades de los retornados y de los terceros países. Once de los catorce proyectos han alcanzado (o es probable que alcancen) la mayoría de los resultados previstos, aunque en dos casos hubo retrasos apartados 98 a 103).

133

Las partes interesadas que entrevistamos para nuestra auditoría destacaron la importancia de los retornos seguros y dignos y la integración sostenible de los retornados. Todos los proyectos de reintegración que examinamos, menos uno, incluían un componente de seguimiento para evaluar la sostenibilidad de la reintegración en el tiempo. Como los proyectos seguían en curso en el momento de nuestra auditoría, aún no se dispone de los resultados finales en materia de sostenibilidad. Sin embargo, los datos preliminares ofrecieron resultados alentadores (apartados 104 y 105).

134

Encontramos deficiencias en los datos de la UE sobre los retornos con respecto a su exhaustividad y comparabilidad entre los Estados miembros. debido a las diferencias en los procedimientos y las legislaciones nacionales, así como a las insuficiencias del marco legislativo y de los sistemas de información de la UE para la gestión de las fronteras. En los últimos años, la Comisión ha presentado propuestas legislativas que abordan la mayoría de estas insuficiencias. Sin embargo, muchos de los cambios propuestos todavía se encuentran en el ciclo legislativo o no han entrado plenamente en vigor. y todavía no se dispone de datos sobre la rapidez de los procedimientos de readmisión ni sobre la sostenibilidad de la reintegración de los migrantes que vuelven a sus países de origen (apartados 106 a 110 y anexo V).

135

Los Estados miembros, la Comisión y Frontex han intercambiado información operativa sobre la cooperación con terceros países en materia de readmisión prioritarios en las reuniones periódicas, si bien esta información no se ha recogido ni se ha proporcionado de forma sistemática, y no está completa. Con la revisión de 2019 del Código de visados, se ha exigido a la Comisión que evalúe la cooperación de los terceros países en materia de readmisión de forma periódica y sobre la base de datos fiables. Esta evaluación periódica puede mejorar la recogida y el intercambio de datos de la UE, así como facilitar las decisiones políticas basadas en pruebas en el ámbito de la cooperación en materia de readmisión. Debido a la falta de un proceso equivalente para la recogida de datos sobre la cooperación en materia de readmisión, y a las deficiencias de los datos sobre los retornos, no hemos podido evaluar el impacto general de las acciones de la UE para mejorar la cooperación con terceros países en materia de readmisión (apartados 111 a 119).

Recomendación 4 – Mejorar la recogida de datos

La Comisión debe mejorar la recogida de datos sobre la sostenibilidad de las readmisiones y la reintegración mediante:

• la introducción de una desagregación adicional relativa a la rapidez de los procedimientos de retorno utilizando datos que proporcionarán los Estados miembros;
• la recogida sistemática datos sobre la sostenibilidad de la reintegración de los emigrantes retornados.

Plazo: 31 de diciembre de 2023

El presente informe ha sido aprobado por la Sala III, presidida por Bettina Jakobsen, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión de 6 de julio de 2021.

Anexos

Anexo I – Principales razones de la baja tasa de retorno desde Grecia e Italia

Fuente: Informe Especial del Tribunal n.º 24/2019 «Asilo, reubicación y retorno de migrantes: momento de intensificar las actuaciones para abordar las disparidades entre los objetivos y los resultados», ilustración 25.

Anexo II – Convocatorias para la creación y la aplicación de incentivos

Conclusiones del Consejo Europeo

Reunión del Consejo Europeo (18 de octubre de 2018) – Conclusiones, EUCO 13/18
«Debe hacerse más para facilitar los retornos efectivos. Es necesario aplicar mejor los acuerdos de readmisión existentes, de manera no discriminatoria hacia todos los Estados miembros, y adoptar nuevos acuerdos y mecanismos, además de crear y aplicar los estímulos necesarios utilizando todas las políticas, herramientas e instrumentos de la UE pertinentes, también los relativos al desarrollo, el comercio y los visados».

Reunión del Consejo Europeo (19 de octubre de 2017) – Conclusiones, EUCO 14/17
«El Consejo Europeo insta además a […] crear y aplicar la influencia necesaria, haciendo uso de todas las políticas, instrumentos y herramientas correspondientes de que dispone la UE, por ejemplo en materia de desarrollo, comercio y visados, para obtener resultados cuantificables en lo que atañe a la prevención de la migración ilegal y al retorno de los migrantes irregulares».

Reunión del Consejo Europeo (22 y 23 de junio de 2017) – Conclusiones, EUCO 8/17
«Se pondrán en marcha, en el ámbito de la UE, sin más demora, acuerdos de readmisión y acuerdos pragmáticos con terceros países que funcionen adecuadamente, recurriendo para ello a todos los mecanismos posibles, en particular reevaluando la política de visados con terceros países, si es necesario».

Reunión del Consejo Europeo (20 y 21 de octubre de 2016) – Conclusiones, EUCO 31/16
Recuerda la importancia de seguir trabajando para aplicar un Marco de Asociación que permita cooperar individualmente con los países de origen o de tránsito […] generar y ejercer la influencia necesaria, empleando todas las políticas, instrumentos y herramientas de la UE pertinentes, incluidos el desarrollo y el comercio».

Reunión del Consejo Europeo (28 de junio de 2016) – Conclusiones, EUCO 26/16
«La UE pondrá en práctica y aplicará rápidamente este [M]arco [de Asociación] basado en incentivos eficaces y en una condicionalidad adecuada, comenzando por un número limitado de países prioritarios de origen y tránsito [para] generar y ejercer la influencia necesaria, a través del empleo de todas las políticas, instrumentos y herramientas de la UE pertinentes, incluidos el desarrollo y el comercio».

Reunión del Consejo Europeo (25 y 26 de junio de 2015) – Conclusiones, EUCO 22/15
«Vamos a movilizar todas las herramientas disponibles para promover la readmisión de migrantes irregulares en los países de origen y de tránsito. […] sobre la base del principio de «más por más", la asistencia y las políticas de la UE se utilizarán para crear incentivos a la aplicación de los acuerdos de readmisión vigentes y a la celebración de nuevos acuerdos».

Comunicaciones de la Comisión

Una política de retorno más eficaz en la Unión Europea – un Plan de Acción renovado, Comunicación de la Comisión, COM(2017) 200 final
«El diálogo con los terceros países en el Marco de Asociación y la utilización de todas las herramientas y políticas disponibles favorecerán una mejor cooperación con vistas a la identificación, redocumentación y readmisión de sus nacionales. En general, convendría utilizar enfoques a medida para determinar todos los intereses, incentivos y efectos multiplicadores en juego con cada país socio a fin […] de mejorar la cooperación en materia de retorno y readmisión».

Creación de un nuevo Marco de Asociación con terceros países, Comunicación de la Comisión, COM(2016) 385 final
La UE y los Estados miembros deben combinar sus respectivos instrumentos y herramientas para lograr pactos con terceros países con el fin de gestionar mejor la migración. Esto significa que cada país socio ha de desarrollar una combinación de incentivos positivos y negativos , cuyo uso debe regirse por una comprensión clara de que la relación global entre la UE y cada país se guiará en particular por la capacidad y la voluntad del país de cooperar en la gestión de la migración. La UE tendrá que utilizar todas las políticas, instrumentos financieros y los instrumentos de relaciones exteriores de la UE».

Plan de Acción de la UE en materia de retorno, Comunicación de la Comisión, COM(2015) 453 final
«La UE necesita aumentar su influencia en materia de readmisión en relación con los países socios, a fin de garantizar el cumplimiento de los compromisos y acuerdos vigentes y de facilitar la negociación y celebración de nuevos acuerdos. […] Retorno y readmisión deben formar parte de un paquete equilibrado y consolidado de ayuda de la UE a los terceros países, que combinen todas las políticas pertinentes —en particular, asuntos de interior, política exterior, ayuda al desarrollo, comercio, seguridad— para alcanzar los objetivos de la política de migración de la UE. Debe utilizarse la condicionalidad en su caso».

Anexo III – Resumen de nuestra evaluación de los proyectos de desarrollo de capacidades (IDCR)

Inicio de las actividades	Finalización de las actividades	Descripción	Importe del contrato (euros)	Programa	Cobertura geográfica	Pertinencia Abordó las necesidades de los terceros países/los problemas que dificultan la cooperación práctica	Resultados obtenidos Los resultados previstos se han obtenido (o es probable que se obtengan)	Resultado alcanzado El resultado previsto se ha logrado (o es probable que se logre)
Diciembre de 2016	Marzo de 2017	Ayuda a la recogida tras la llegada – Asistencia a la llegada a 152 personas retornadas a Afganistán entre el 12 de diciembre de 2016 y el 31 de marzo de 2017, en el marco de la acción conjunta para el futuro entre la UE y Afganistán	267 525	IDCR/EURCAP I	Afganistán
Junio de 2017	Julio de 2017	Taller consular – Taller de desarrollo de capacidades para funcionarios consulares de las embajadas afganas en Europa	33 826	IDCR/EURCAP I	Afganistán
Enero de 2017	Abril de 2018	Sensibilización – Sensibilización sobre temas clave sobre la migración segura en doce distritos, a saber, la resistencia y el éxito de los migrantes regulares de Bangladés, los riesgos y las alternativas a la migración irregular a Europa, y el acceso a los mecanismos regulares de migración	920 800	IDCR/EURCAP I	Bangladés
Septiembre de 2018	Diciembre de 2020	SGCR I (sistema de gestión de casos de readmisión I) – Desarrollo de las capacidades de las autoridades de Bangladés para gestionar y operar el sistema de gestión de casos de readmisión con el objetivo de regular eficazmente el proceso de retorno de los migrantes que residen irregularmente en los países de destino	4 813 000	IDCR (Instrumento de Desarrollo de la Capacidad de Readmisión)/EURCAP (Instrumento de Desarrollo de la Capacidad de Readmisión de la Unión Europea) II	Bangladés
Diciembre de 2016	Junio de 2018	SGCR I – Desarrollo de las capacidades de las autoridades de Pakistán para gestionar y operar el sistema de gestión de casos de readmisión, desarrollo y puesta en marcha del sistema	1 476 000	IDCR/EURCAP I	Pakistán
Enero de 2018	Diciembre de 2020	SGCR II  – Ampliación del sistema de gestión de casos de readmisión	1 415 220	IDCR/EURCAP I	Pakistán
				Satisfactorio			No satisfactorio
				Parcialmente satisfactorio			No aplicable / No disponible

Anexo IV – Resumen de nuestra evaluación de los proyectos de reintegración

Inicio de las actividades	Finalización de las actividades	Título	Importe del contrato (Contribución de la UE en euros)	Programa	Cobertura geográfica	Pertinencia Abordó las necesidades de los retornados/los terceros países	Resultados de la reintegración entregados Los resultados previstos se han obtenido (o es probable que se obtengan)	Seguimiento La acción prevé el control de la sostenibilidad del apoyo a la reintegración	Sostenibilidad La ayuda contempla prevé una reintegración sostenible
15.3.2017	14.3.2022	Reintegración y ayuda al desarrollo en Afganistán (RADA)	50 000 000	ICD	Afganistán				Sobre la base de datos preliminares
14.7.2017	31.3.2021	Reintegración sostenible y alternativas a la migración irregular de ciudadanos vulnerables de Afganistán	13 000 000	ICD	Afganistán
21.11.2017	5.4.2022	Programa de incentivos para mejorar la reintegración de los retornados en Afganistán	39 260 500	ICD	Afganistán
23.12.2017	22.12.2021	Afganistán – Iniciativa de estilo de vida ético para la reintegración económica de las personas retornadas y de las personas desplazadas	8 788 046	ICD	Afganistán
29.3.2018	28.9.2021	Asentamientos humanos sostenibles en zonas urbanas para apoyar la reintegración en Afganistán (SHURA)	16 700 000	ICD	Afganistán
4.8.2019	5.10.2023	Programa de respuesta económica a los desplazamientos regionales en Afganistán («EZ-Kar»)	27 000 000	ICD	Afganistán
13.4.2017	12.4.2022	Sustainable Reintegration and Improved Migration Governance in Bangladesh (PROTTASHA)	15 900 000	ICD	Bangladés				Sobre la base de datos preliminares
5.4.2017	4.10.2020	Iniciativa conjunta del Fondo Fiduciario de Emergencia para África y la OIM para la protección y reintegración de migrantes: Guinea	5 400 000	EUTF	Guinea				Sobre la base de datos preliminares
6.12.2018	5.12.2023	RETORNO SEGURO – Ayuda a la reintegración y la recuperación en zonas de retorno en Irak (AWDA AMINA)	9 000 000	ICD	Irak
13.4.2017	12.6.2021	Fondo Fiduciario de Emergencia para África-OIM: Fortalecimiento de la gestión y la gobernanza de la migración y la reintegración sostenible de los migrantes retornados en Nigeria	15 500 000	Fondo Fiduciario de Emergencia para África	Nigeria				Sobre la base de datos preliminares
1.12.2017	31.5.2022	Iniciativa conjunta del Fondo Fiduciario de Emergencia para África y la OIM para la protección y reintegración de migrantes: Acción regional para la región del Sahel y el lago Chad	188 222 021	Fondo Fiduciario de Emergencia para África	Burkina Faso, Camerún, Chad, Costa de Marfil, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Mali, Mauritania, Níger, Nigeria y Senegal				Sobre la base de datos preliminares
15.8.2018	31.12.2021	Mecanismo del Fondo Fiduciario de Emergencia para África y la OIM para la protección y la reintegración de los migrantes en el norte de África	58 000 000	Fondo Fiduciario de Emergencia para África	Argelia, Egipto, Libia, Marruecos y Túnez
22.5.2017	12.2.2021	Programa ProGreS Migration en Túnez (incluida la creación de un mecanismo de reintegración encabezado por Túnez)	12 800 000 (incluidos 2,5 millones de euros para la reintegración)	Fondo Fiduciario de Emergencia para África	Túnez
1.6.2016	1.7.2022	Red de Investigación e Innovación de las Regiones Europeas (ERRIN)	58 455 000	FAMI	34 países de todo el mundo
					Satisfactorio			No satisfactorio
					Parcialmente satisfactorio			No aplicable / No disponible

Anexo V – insuficiencias en los datos de la UE en materia de retorno, y medidas para subsanarlas

Indicador	Cuestión	Impacto	¿Se aborda?			¿Es eficaz?
Tasa de retorno efectiva	El número de decisiones de retorno emitidas en un año determinado no se refiere a las personas efectivamente retornadas en el mismo período, ya que existe un lapso de tiempo entre las decisiones de retorno y su ejecución.	Indicador poco sólido desde el punto de vista metodológico. Esto puede llevar a que los datos presenten anomalías, como que las devoluciones efectivas sean superiores a las órdenes de retorno emitidas. Por ejemplo, los datos de Eurostat sobre los ciudadanos de Albania en 2017 dan como resultado una tasa de retorno del 100,9 %.	No
Nacionales de terceros países sobre los que se dictaron órdenes de retorno	Los marcos jurídicos de los Estados miembros tienen diferentes definiciones del momento en que se debe expedir una orden de retorno. Las órdenes de retorno pueden: no expedirse sistemáticamente una vez que termina el período de estancia legal («estancia tolerada»); expedirse automáticamente a todas las personas que entran ilegalmente en el territorio o que permanecen en él de forma irregular, y luego retirarse o suspenderse si se expide una autorización de estancia (por ejemplo, por razones humanitarias) expedirse varias veces para la misma persona (por ejemplo, debido a un período de validez limitado).	Limita la comparabilidad de los datos entre los Estados miembros.	La «Directiva sobre retorno» refundida propuesta por la Comisión en 2018 [COM(2018) 634 final] especifica en el artículo 8.6 que «los Estados miembros dictarán una decisión de retorno inmediatamente después de la adopción de una decisión de finalización de la situación regular de un nacional de un tercer país, en particular una decisión por la que no se le conceda el estatuto de refugiado o de protección subsidiaria».			Al final de 2020, los colegisladores aún no habían llegado a un acuerdo sobre esta propuesta legislativa.
Nacionales de terceros países que han abandonado efectivamente el territorio	No existe ningún sistema que registre dónde y cuándo cruza las fronteras de la UE (Schengen) un nacional de un tercer país. En particular, en el caso de las salidas voluntarias, los Estados miembros aplican criterios diferentes para registrar e informar del retorno de una persona.	Datos incompletos	El Sistema de Entradas y Salidas (SES) [Reglamento (UE) 2017/2226] registrará a todos los viajeros de terceros países cada vez que crucen una frontera exterior de la UE, y también identificará sistemáticamente a las personas que sobrepasen el período de estancia autorizada (personas que permanecen en el espacio Schengen una vez finalizada su estancia autorizada).			No se espera que el SES funcione hasta la primera mitad de 2022.
	No se informa al Estado miembro que ha expedido una decisión de retorno de cuándo un retornado sale del territorio de la UE a través del territorio de otro Estado miembro.	Datos incompletos	Dentro del paquete legislativo de la Comisión para reforzar el Sistema de Información de Schengen, el Reglamento (UE) 2018/1860 exige a los Estados miembros que introduzcan todas las decisiones de retorno en el Sistema (artículo 3). Cuando se compruebe que un nacional de un tercer país sujeto a una decisión de retorno registrada sale del territorio de un Estado miembro a través de las fronteras exteriores, las autoridades nacionales deben informar al Estado miembro que expide la decisión de retorno sobre el lugar y la hora de la salida (artículo 6).			La normativa reforzada del Sistema de Información de Schengen deberá, entre otras cosas, mejorar la exhaustividad y la exactitud de los datos sobre el cumplimiento de las decisiones de retorno. La Comisión debe decidir, a más tardar el 28 de diciembre de 2021, la fecha de aplicación del Reglamento (UE) 2018/1860, una vez comprobado el grado de preparación de las distintas partes interesadas.
	Los datos recogidos por Eurostat no proporcionan suficientes detalles (desagregación) sobre el procedimiento de retorno seguido en cada caso, y no están interrelacionados.	Los datos no ofrecen una imagen de la eficacia de los sistemas de retorno de los Estados miembros.	Desde el año de referencia 2014, Eurostat ha recabado datos anuales de los Estados miembros sobre nacionales de terceros países retronados, y los ha dividido por tipo de retorno, asistencia recibida y acuerdo de readmisión aplicado.			Al no tener una base jurídica, el suministro de datos era voluntario y no todos los Estados miembros participaron. En consecuencia, los datos estaban incompletos y no eran comparables en términos interanuales.
			En mayo de 2018, la Comisión propuso revisar las estadísticas de Eurostat en materia de migración y asilo. El Reglamento (UE) 2020/851 se adoptó en junio de 2020, y para las estadísticas relacionadas con el retorno prevé que: a) se desagreguen por edad y sexo y por menores no acompañados; b) se reduzcan los períodos de referencia de los informes, que pasan de ser anuales a durar tres meses naturales; c) se desagregue el número de nacionales de terceros países que hayan abandonado de hecho el territorio no solo por la nacionalidad de las personas retornadas, sino también por tipo de retorno y asistencia recibida y por país de destino.			El Reglamento revisado constituye un avance positivo, y las nuevas subcategorías de datos proporcionarán información valiosa sobre los retornos. No obstante: - los legisladores y los responsables de la toma de decisiones seguirán sin tener una visión completa debido a la ausencia de datos sobre la rapidez y la sostenibilidad de los procedimientos de readmisión y sobre la sostenibilidad de la reintegración de los migrantes retornados; - los datos no estarán interrelacionados. Esto significa que seguirá sin ser posible responder a preguntas como «¿Cuántos nacionales del país X han sido retornados a un país de destino Y?», o «¿Cuántos migrantes con una orden de retorno expedida en el año Z abandonaron realmente la UE y en qué año?»
			Se ha abordado de forma eficaz
			Se ha abordado pero aún no está operativo, o solo es parcialmente eficaz
			No se ha abordado / no se ha adoptado

Siglas y acrónimos

DPV: Documento provisional de viaje

ERRIN: Red de Investigación e Innovación de las Regiones Europeas

EURA: EU Readmission Agreement

EURINT: Red de la Iniciativa europea de gestión integrada del retorno

EURLO: Red de funcionarios de enlace europeos para el retorno

EUTD: EU Travel Document for return

EUTF: EU Emergency Trust Fund for Africa

FAMI: Fondo de Asilo, Migración e Integración

Frontex: Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas

IDCR/EURCAP: Instrumento de Desarrollo de la Capacidad de Readmisión

IVCDI: Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional

JRC/JWG: Joint Readmission Committee/Joint Working Group

NTP: Nacional de un tercer país

OIM: Organización Internacional para las Migraciones

SEAE: Servicio Europeo de Acción Exterior

SGCR: Sistema electrónico de gestión de casos de readmisión

Glosario

Acuerdo de facilitación de visados (UE): Acuerdo que facilita la expedición de autorizaciones a los ciudadanos de un país no perteneciente a la UE para el tránsito o la estancia prevista en el territorio de los Estados miembros de la UE de no más de tres meses en cualquier período de seis meses. La facilitación de visados es distinta e independiente de la liberalización de visados.

Acuerdo de readmisión: Acuerdo entre dos o más países que establece el marco y los procedimientos para el retorno rápido y ordenado de los migrantes irregulares a su país de origen o a un país por el que han transitado.

Asilo: Protección concedida por un Estado a personas de otro país que huyen de la persecución o de un peligro grave.

Coreper: Acrónimo de «Comité de Representantes Permanentes de los Gobiernos de los Estados miembros de la Unión Europea». Como principal órgano preparatorio del Consejo, su papel y sus diferentes formaciones se explican en el artículo 240, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

Decisión de retorno: Decisión o acto administrativo o judicial por el que se declara ilegal la estancia de un no nacional y se le obliga a retornar.

Migración: Movimiento de cualquier persona o grupo de personas, por un período superior a un año, ya sea a través de una frontera internacional o dentro de un país.

Migrante irregular: Persona que entra en un país o reside en él sin la autorización necesaria.

Readmisión: Acto de un Estado por el que se acepta el regreso de un individuo, generalmente un nacional propio, un nacional de otro Estado que había transitado previamente por el país o un residente permanente.

Retorno voluntario: Retorno asistido o independiente al país de origen o de tránsito, o a otro país basado en una decisión voluntaria de las personas retornadas.

Retorno: Proceso de retorno de un nacional de un tercer país —ya sea en cumplimiento voluntario de una obligación de retorno o forzoso— a su país de origen, un país de tránsito o, voluntariamente, otro tercer país.

Salida voluntaria: Cumplimiento de la obligación de abandonar un país en el plazo establecido en una decisión de retorno.

Tasa de retorno: Ratio entre el número de nacionales de terceros países que retornan realmente y el número de migrantes a los que se les ordena abandonar la UE en un año determinado. Constituye una medición imperfecta de la eficacia de los retornos, debido al lapso de tiempo transcurrido entre la expedición de una decisión y el retorno real.

Respuestas de la Comisión, del SEAE y de Frontex

Respuestas de la Comisión y del SEAE

https://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=59347

Respuestas de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex)

https://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=59347

Notas finales

¹ Informe Especial 24/2019 del Tribunal: «Asilo, reubicación y retorno de migrantes: momento de intensificar las actuaciones para abordar las disparidades entre los objetivos y los resultados».

² Una Agenda Europea de Migración, COM(2015) 240 final, p. 9.

³ Véase, por ejemplo, Draft articles on the expulsion of aliens, adopted by the Comisión de Derecho Internacional en su 66ª sesión en 2014.

⁴ Documento n.º 13409/99 del Consejo de 25 de noviembre de 1999.

⁵ Acuerdo de Asociación entre los Estados de África, del Caribe y del Pacífico, por una parte, y la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por otra, firmado en Cotonú el 23 de junio de 2000 (Acuerdo de Cotonú), artículo 13, apartado 5, letra c), punto i).

⁶ Conclusiones del Consejo Europeo de 25 y 26 de junio de 2015, EUCO 22/15, punto 5, letra g).

⁷ Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo – Plan de Acción de la UE en materia de retorno, COM(2015) 453 final.

⁸ Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo relativa a una política de retorno más eficaz en la Unión Europea – Un Plan de Acción renovado, COM(2017) 200 final.

⁹ EU Readmission Agreements, Facilitating the return of irregular migrants, briefing del Servicio de Estudios del Parlamento Europeo, abril de 2015, EPRS_BRI(2015)554212_EN.

¹⁰ Véase Joint Way Forward on migration issues between Afghanistan and the EU.

¹¹ Tratado de Ámsterdam por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea, los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos, artículo 63.

¹² Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), artículo 4.

¹³ Informe Especial del Tribunal de Cuentas Europeo 24/2019 «Asilo, reubicación y retorno de migrantes:momento de intensificar las actuaciones para abordar las disparidades entre los objetivos y los resultados».

¹⁴ Elementos de una estrategia de la UE para Irak, JOIN(2018) 1 final, Bruselas, 8.1.2018.

¹⁵ Joint Declaration on a Common Agenda for Migration and Mobility between India and the European Union and its Member States, Bruselas, 29 de marzo de 2016, punto 4, apartado x).

¹⁶ Reglamento (UE) 2016/1953 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, relativo al establecimiento de un documento de viaje europeo para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, y por el que se deroga la Recomendación del Consejo de 30 de noviembre de 1994.

¹⁷ Evaluación de los acuerdos de readmisión de la UE, COM(2011) 76 final, 23 de febrero de 2011.

¹⁸ COM(2011) 76 final, recomendaciones 4, 5 y 8.

¹⁹ Respuesta de la Comisión a una pregunta escrita del Parlamento Europeo,
referencia: E002442/2020(ASW), 18 de agosto de 2020.

²⁰ Véase, por ejemplo, el artículo «An «Informal’ Turn in EU’s Migrant Returns Policy towards Sub-Saharan Africa», disponible en migrationpolicy.org, y el estudio del Servicio de Estudios del Parlamento Europeo «European Implementation Assessment on the Return Directive 2008/115/EC», PE 642.840 – junio de2020, p. 11.

²¹ Reuniones del Grupo de Alto Nivel «Asilo y Migración» de 23 de febrero de 2016 (Documento del Consejo 6451/16) y de 22 de abril de 2016 (Documento del Consejo 8529/16).

²² EU Cooperation with third countries in the field of migration, Estudio, Dirección General de Políticas Interiores de la Unión, Parlamento Europeo, 2015, p. 89.

²³ The Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument, ficha informativa, Comisión Europea, junio de 2020. ISBN 978‑92-76‑19025‑7 – doi: 10.2761/5991 KV-02‑20-381-EN-N.

²⁴ La lista completa de los países que han celebrado acuerdos de facilitación de visados con la UE está disponible en el sitio web de la Comisión.

²⁵ Véase también el Plan de Acción de la UE en materia de retorno, COM(2015) 453 final, p. 14.

²⁶ Reglamento (CE)n.º 810/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, por el que se establece un Código comunitario sobre visados (Código de visados).

²⁷ Impact assessment, SWD(2018) 77 final, page 23.

²⁸ Reglamento (UE) 2019/1155 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, por el que se modifica el Reglamento (CE) n.º 810/2009 por el que se establece un Código comunitario sobre visados (Código de visados).

²⁹ En 2018, auditamos el fondo fiduciario y publicamos el Informe Especial n.º 32/2018 «Fondo Fiduciario de Emergencia de la Unión Europea para África:flexible, pero insuficientemente enfocado».

³⁰ Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece el Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional, COM(2018) 460 final de 14 de junio de 2018.

³¹ COM(2018) 460 final, considerando 30.

³² NDICI legislative train schedule de 20 de septiembre de 2020.

³³ Reglamento (UE) n.º 2021/947ation (EU) 2021/947 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de junio de 2021, por el que se crea el Mecanismo «Conectar Europa».

³⁴ Estudio del Servicio de Estudios del Parlamento Europeo «European Implementation Assessment on the Return Directive 2008/115/EC», PE 642.840 – junio de 2020, pp. 166‑167.

³⁵ EU-Japan Economic Partnership Agreement (que entró en vigor el 1 de febrero de 2019), anexo 8-C, artículo 7.

³⁶ Key facts on the 2019 Biennial Report on the Generalised Scheme of Preferences, European Commission, febrero de 2020.

³⁷ Véase el Reglamento (UE) n.º 978/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, por el que se aplica un sistema de preferencias arancelarias generalizadas y se deroga el Reglamento (CE) n.º 732/2008 del Consejo, anexo VIII.

³⁸ Comunicación sobre la creación de un nuevo Marco de Asociación con terceros países en el contexto de la Agenda Europea de Migración, COM(2016) 385 final.

³⁹ Comunicación relativa al cumplimiento de la Agenda Europea de Migración, COM(2017) 558 final.

⁴⁰ Las descripciones de los proyectos están disponibles en: mobilitypartnershipfacility.eu.

⁴¹ Proyecto «Match».

⁴² Proyecto «Towards a Holistic Approach to Labour Migration Governance and Labour Mobility in North Africa».

⁴³ Grupo de la Comisión «Promoting our European Way of Life» – Principles and key workstreams, 6 de diciembre de 2019 (no es accesible al público).

⁴⁴ Vínculo entre los retornos o la readmisión y las políticas de visados, 9097/1/17 REV 1, Bruselas, 19 de mayo de 2017 (no accesible al público).

⁴⁵ Proposal for a coordination mechanism to activate different policies to improve the cooperation of third countries on the return/readmission of their nationals, 8954/1/20 REV 1, Bruselas, 25 de junio de 2020 (no disponible para el público).

⁴⁶ COM(2020) 609 final.

⁴⁷ COM(2020) 610 final.

⁴⁸ Véase COM(2018) 631, ficha financiera legislativa, punto 3.2.3.1, primer cuadro, en comparación con COM(2015) 671, ficha financiera legislativa, punto 3.2.3.1, agentes temporales (Categoría AD).

⁴⁹ Evaluación del programa de la EURINT, PBLQ, diciembre de 2018, pp. 2‑3 (no disponible al público).

⁵⁰ EURLO Programme Evaluation Report, BearingPoint, November 2018, pages 6‑7 (no accesible al público).

⁵¹ Cuadro de indicadores de la ERRIN, junio de 2020 (no disponible al público).

⁵² Reglamento (UE) 2016/1624 y Reglamento (UE) 2019/1896; este último intensificó el papel de Frontex en las operaciones de retorno, tanto antes como después de los retornos.

⁵³ Annual Frontex Evaluation Reports of the Flexible Operational Activities in Return (no accesibles al público).

⁵⁴ Para más información sobre el apoyo y los desafíos a la rentabilidad de las operaciones con vuelos chárter, véase el Informe Especial del Tribunal n.º 24/2019 «Asilo, reubicación y retorno de migrantes:momento de intensificar las actuaciones para abordar las disparidades entre los objetivos y los resultados».

⁵⁵ Directiva 2008/115/CE relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, Considerando 10.

⁵⁶ Informe de la Comisión, Annual Management and Performance Report for the EU Budget, COM(2020) 265 final, pp. 32 y 155.

⁵⁷ Returns to Afghanistan, Joint IOM-UNHCR Summary Report 2018, publicado en Kabul, mayo de 2019, p. 4.

⁵⁸ EUTF-Factsheet 2020-Libya, short versions_V.17.

⁵⁹ Para una descripción detallada de la metodología, véase el informe IOM Biannual Reintegration Report #2, noviembre de 2019, pp. 32‑37.

⁶⁰ IOM Biannual Reintegration Report #2, noviembre de 2019, p. 30.

⁶¹ Disponible en migrationjointinitiative.org.

⁶² Reglamento (UE) 2020/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de junio de 2020, por el que se modifica el Reglamento (CE) n.º 862/2007 sobre las estadísticas comunitarias en el ámbito de la migración y la protección internacional.

⁶³ Reglamento (CE) n.º 862/2007, artículo 7.

⁶⁴ Por ejemplo, en COM(2018) 634 final, p. 2.

⁶⁵ Véase, por ejemplo, Eurostat, Statistics Explained – Enforcement of immigration legislation statistics, 11 de julio de 2019, sección «Non-EU citizens ordered to leave the EU».

⁶⁶ Frontex explicó las insuficiencias en las secciones 5.7 y 6.3 del documento Risk Analysis for 2019.

⁶⁷ Véase el documento Risk Analysis for 2019, p. 25, y el documento Risk Analysis for 2020, p. 32, de Frontex.

⁶⁸ Reglamento del Código de visados, artículo 25 bis, apartado 2.

⁶⁹ En 2020, Frontex comenzó a recopilar mensualmente estos datos de los Estados miembros.

⁷⁰ Informe de la Comisión al Consejo – Assessment of third countries’ level of cooperation on readmission in 2019, COM(2021) 55 final (no accesible al público).

⁷¹ Reglamento del Código de visados, artículo 25 bis, apartados 5 y 8.

Cronología

https://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=59347

Equipo auditor

En los informes especiales del Tribunal de Cuentas Europeo se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o al cumplimiento, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue llevada a cabo por la Sala III (Acciones exteriores, seguridad y justicia), presidida por Bettina Jakobsen, Miembro del Tribunal. La auditoría fue dirigida por Leo Brincat, Miembro del Tribunal, con la asistencia de Romuald Kayibanda, jefe de Gabinete, y Annette Farrugia, agregada de Gabinete; Sabine Hiernaux-Fritsch, gerente principal; Karel Meixner, jefe de tarea; y Jiri Land y Piotr Zych, auditores. Mark Smith prestó apoyo lingüístico.

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