ES bendradarbiavimas su trečiosiomis šalimis readmisijos srityje: tinkami veiksmai, tačiau riboti rezultatai

Santrauka

I

Veiksminga ir tinkamai valdoma grąžinimo politika – svarbi visapusiškos migracijos politikos dalis. ES grąžinimo sistemos trūkumai tampa neteisėtos migracijos paskata. Kaip pažymėjome Specialiojoje ataskaitoje 24/2019, sunkumai, kurie kyla bendradarbiaujant su migrantų kilmės šalimis, yra viena iš priežasčių, kodėl grąžinama mažai neteisėtų migrantų. Turint galvoje šios temos svarbą, nusprendėme ją panagrinėti išsamiau, siekdami konstruktyviai prisidėti prie ES dedamų pastangų ir vykstančių diskusijų.

II

Šio audito metu vertinome, ar ES veiksmingai sustiprino bendradarbiavimą su trečiosiomis šalimis readmisijos klausimais. Norėdami atsakyti į šį pagrindinį audito klausimą, analizavome, ar ES padarė pažangą sudarydama atitinkamus readmisijos susitarimus arba susitardama dėl panašių priemonių su trečiosiomis šalimis ir, ar ES savo veiksmais sudarė galimybę trečiosioms šalims lengviau veiksmingai įgyvendinti savo įpareigojimus. Sutelkėme dėmesį į dešimt šalių, kuriose 2014–2018 m. laikotarpiu buvo didžiausi absoliutūs negrąžintų neteisėtų migrantų skaičiai. Darome išvadą, kad ES veiksmai siekiant stiprinti bendradarbiavimą su trečiosiomis šalimis readmisijos srityje buvo aktualūs, tačiau davė ribotus rezultatus.

III

2015–2020 m. laikotarpiu ES pasiekė ribotą pažangą derybų dėl ES readmisijos susitarimų užbaigimo procese. Užsitęsę klausimai (pirmiausia straipsnis dėl „trečiųjų šalių piliečių“) ir toliau buvo pagrindinės kliūtys derybose. Komisijai labiau sekėsi derėtis dėl teisiškai neprivalomų readmisijos priemonių, kurių turinys yra lankstesnis. Trečiųjų šalių parodyta politinė valia buvo esminė sėkmingų readmisijos derybų sąlyga.

IV

Nustatėme, kad derybų su trečiosiomis šalimis rezultatai nebuvo optimalūs dėl to, kad buvo nepakankamai naudojama sinergija su valstybėmis narėmis ir tarp politikos sričių. ES lygmeniu padaryta ribota pažanga, siekiant sukurti struktūrines paskatas trečiosioms šalims įgyvendinti savo readmisijos įpareigojimus. Daugiausia pažangos padaryta vizų politikos srityje, kurioje pagal peržiūrėtą Vizų kodeksą ES suteiktas mechanizmas ir priemonės reguliariai vertinti ir skatinti trečiųjų šalių bendradarbiavimą readmisijos klausimais.

V

Nustatėme, kad sudarytų ES readmisijos susitarimų ir priemonių turinyje daugiausia dėmesio skirta bendroms kliūtims readmisijai palengvinti. Šiomis aplinkybėmis jungtiniai readmisijos komitetai ar darbo grupės buvo bendradarbiavimo readmisijos srityje nuolatinio vertinimo forumais. Tačiau iš pasikartojančio kai kurių aptarinėjamų klausimų pobūdžio matyti, kad jų veiksmingumas buvo ribotas.

VI

ES tinklai grąžinimo srityje sudarė sąlygas sėkmingai sutelkti nacionalinius išteklius ir dalyvaujančios šalys juos palankiai vertino už pasiektus rezultatus. Frontex, sėkmingai pratęsus jos įgaliojimus, palaipsniui perima veiklą iš šių tinklų. Be to, Frontex didina savo paramą valstybėms narėms veiksmų prieš grąžinimą srityje ir grąžinimo operacijose. Nustatėme, kad sunkumai, su kuriais valstybės narės susidūrė nustatydamos neteisėtų migrantų buvimo vietą, užkirsdamos kelią jų slapstymuisi ir užtikrindamos, kad jie dalyvautų pokalbiuose, buvo pagrindinis neefektyvumo šaltinis tapatybės nustatymo misijose, kurias rėmė Frontex.

VII

Tikrinome Komisijos finansuotus šešis pajėgumų stiprinimo projektus ir 14 reintegracijos projektų. Nustatėme, kad šie projektai buvo aktualūs ir iš esmės davė planuotų rezultatų. Manome, kad visų pirma elektroninių readmisijos atvejų valdymo sistemų plėtojimas su trečiosiomis šalimis gali struktūriniu lygmeniu pagerinti bendradarbiavimą readmisijos srityje.

VIII

Nustatėme su grąžinimu susijusių ES duomenų išsamumo ir palyginamumo trūkumų valstybėse narėse. Pastaraisiais metais Komisija pateikė pasiūlymų dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų, skirtų daugumai pagrindinių trūkumų pašalinti. Tačiau daug siūlomų pokyčių dar nebuvo priimti arba dar nevisiškai įsigaliojo. Be to, vis dar trūksta duomenų apie readmisijos procedūrų greitumą ir grąžintų migrantų reintegracijos tvarumą.

IX

Nuo 2019 m., atlikus Vizų kodekso peržiūrą, reikalaujama, kad Komisija reguliariai ir remdamasi patikimais duomenimis vertintų trečiųjų šalių bendradarbiavimą readmisijos srityje. Šis reguliarus vertinimas gali sudaryti sąlygas ES geriau surinkti duomenis ir jais dalytis bei lengviau priimti įrodymais grindžiamus politikos sprendimus dėl bendradarbiavimo readmisijos srityje. Dėl to, kad praeityje nebuvo vykdomas lygiavertis duomenų apie bendradarbiavimą readmisijos srityje rinkimo procesas ir dėl duomenų apie grąžinimą trūkumų, negalėjome įvertinti bendro ES veiksmų, siekiant pagerinti bendradarbiavimą su trečiosiomis šalimis readmisijos srityje, poveikio.

X

Atlikę savo auditą, rekomenduojame, kad Komisija turėtų:

• laikytis lankstesnio požiūrio derantis dėl readmisijos susitarimų;
• kurti sinergiją su valstybėmis narėmis, kad būtų palengvintos readmisijos derybos;
• didinti paskatas trečiosioms šalims bendradarbiauti readmisijos klausimais;
• gerinti duomenų apie readmisiją ir reintegracijos tvarumą rinkimą.
  

Įvadas

Grąžinimas ir readmisija

01

Veiksminga ir tinkamai valdoma grąžinimo politika – svarbi visapusiškos migracijos politikos dalis. Specialiojoje ataskaitoje 24/2019¹ nustatėme kelias žemo neteisėtų migrantų grąžinimo lygio priežastis (žr. I priedą). Viena iš šių priežasčių – tai, kad yra sunku bendradarbiauti su migrantų kilmės šalimis.

02

ES grąžinimo sistemos trūkumai tampa neteisėtos migracijos paskata². Nuo 2008 m. vidutiniškai 500 000 užsienio piliečių per metus nurodoma išvykti iš ES, nes jie į ją atvyko arba joje yra be leidimo. Tačiau iš jų tik vienas trečdalis iš tikrųjų grįžo į trečiąją šalį (29 % 2019 m.). Kalbant apie grąžinimą į šalis už Europos žemyno ribų, šis „veiksmingo grąžinimo lygis“ yra žemesnis nei 20 % (žr. 1 diagramą). Tarp faktinių grąžinimų yra daugmaž vienodas skaičius savanoriškų grįžimų ir priverstinių grąžinimų.

03

Veiksmingo grąžinimo lygio rodiklį reikia naudoti ir aiškinti atsargiai. Pagrindiniai duomenys ne visada yra tikslūs ir ne visada palyginami tarp ES valstybių narių (žr. 108–110 dalis). Be to, žemas lygis nebūtinai priklauso tik nuo bendradarbiavimo su trečiosiomis šalimis sunkumų, bet taip pat nuo vidaus sunkumų, pavyzdžiui, nuo prieglobsčio ir grąžinimo teisės aktų bei valstybių narių sistemų, procedūrų ir pajėgumų trūkumų (žr. 115 dalį, I priedą ir Specialiąją ataskaitą 24/2019). Todėl, norint padaryti išvadas apie trečiosios šalies bendradarbiavimo readmisijos srityje kokybę, neturėtų būti naudojamasi vien grąžinimo lygio rodikliu.

04

Grąžinimo teisės aktai yra ES acquis, susijusio su nelegalios imigracijos valdymu ir su Šengeno erdvės veikimu, dalis. Grąžinimo procesas daugiausia priklauso nacionalinių institucijų kompetencijai. Tačiau bendradarbiavimas su trečiosiomis šalimis dėl neteisėtų migrantų readmisijos reikalingas įvairiuose grąžinimo proceso etapuose, visų pirma dėl migrantų, neturinčių galiojančių kelionės dokumentų (žr. 2 diagramą). Europos sienų ir pakrančių apsaugos agentūra (Frontex) gali padėti valstybėms narėms grąžinimo proceso metu.

05

Daroma prielaida, kad valstybės įpareigojimas priimti savo piliečius nustatytas tarptautinėje paprotinėje teisėje³. Siekdama sustiprinti šį įpareigojimą, ES nuo praėjusio amžiaus paskutinio dešimtmečio į susitarimus su trečiosiomis šalimis įtraukia straipsnius dėl migracijos. 1999 m. Taryba nusprendė į visus Europos asociacijos ir bendradarbiavimo susitarimus su trečiosiomis šalimis įtraukti standartinius readmisijos straipsnius⁴ (žr. 1 langelį). Toks straipsnis taip pat buvo įtrauktas į Kotonu susitarimą⁵.

06

2015 m. Europos Vadovų Taryba paragino Komisiją parengti specialią „Europos veiksmų grąžinimo srityje programą“⁶. Reaguodama į tai Komisija suformulavo ES veiksmų grąžinimo srityje planą⁷. Plane apibrėžiamos neatidėliotinos ir vidutiniojo laikotarpio priemonės, siekiant ES grąžinimo sistemą padaryti veiksmingesne. 2017 m. Komisija priėmė atnaujintą veiksmų planą⁸, kuriame numatyti papildomi veiksmai, kuriuos reikia įgyvendinti kartu su esamu veiksmų planu.

Readmisijos susitarimai ir priemonės

07

Šalys gali sudaryti readmisijos susitarimus, kad palengvintų praktinį savo readmisijos įpareigojimų įgyvendinimą. Tačiau šalys gali veiksmingai bendradarbiauti readmisijos klausimais ir nesant jokio konkretaus readmisijos susitarimo. Priešingai, readmisijos susitarimas negarantuoja sklandaus bendradarbiavimo.

08

ES readmisijos susitarimai sudaromi tarp ES ir ES nepriklausančių šalių. ES readmisijos susitarimai ir dvišaliai readmisijos susitarimai, kuriuos sudaro atskiros ES valstybės narės, galioja kartu, bet ES readmisijos susitarimai turi viršenybę dvišalių readmisijos susitarimų atžvilgiu⁹. ES iki šiol yra sudariusi 18 teisiškai privalomų ES readmisijos susitarimų. Taryba suteikė Komisijai įgaliojimus pradėti derybas su dar šešiomis šalimis (žr. 3 diagramą).

09

Trečiosios šalys gali būti nelinkusios dalyvauti derybose dėl readmisijos susitarimų, daugiausia dėl vidaus politinių aplinkybių (tokie susitarimai kai kuriose šalyse gali sukelti visuomenės priešiškumą). Todėl nuo 2016 m. Komisija daugiausia dėmesio skyrė praktinio bendradarbiavimo su trečiosiomis šalimis priemonių plėtojimui ir susiderėjo dėl šešių teisiškai neprivalomų priemonių dėl grąžinimo ir readmisijos (žr. 3 diagramą). Šių praktinių priemonių turinys, išskyrus su Afganistanu sutartą priemonę¹⁰, yra konfidencialus.

Valdymas

10

1999 m. įsigaliojus Amsterdamo sutarčiai¹¹, ES buvo suteikti įgaliojimai vizų, prieglobsčio ir imigracijos, įskaitant įgaliojimą sudaryti readmisijos susitarimus, srityse. Šiuo įgaliojimu ES dalijasi su valstybėmis narėmis („pasidalijamoji kompetencija“)¹².

11

Dėl ES readmisijos susitarimų su trečiąja šalimi deramasi remiantis derybų įgaliojimais, kuriuos Taryba suteikia Komisijai. Komisija (kaip vadovaujanti institucija) kartu su Europos išorės veiksmų tarnyba (EIVT) yra atsakingos už derybas dėl ES readmisijos susitarimų ir už bendradarbiavimo su trečiosiomis šalimis readmisijos srityje gerinimą. Readmisijos susitarimai, po to, kai jiems pritarė Europos Parlamentas, priimami Tarybos sprendimu.

12

Teisiškai neprivalomų readmisijos priemonių atveju procesas yra paprastesnis. Prieš pradėdama derybas, Komisija paprašo Tarybos leidimo, ir Taryba turi patvirtinti derybų rezultatą. Tačiau nėra reikalaujamas Europos Parlamento pritarimas.

13

Kai ES readmisijos susitarimas įsigalioja, jo taikymą stebi Jungtinis readmisijos komitetas. Jungtinį readmisijos komitetą sudaro ES valstybių narių ir trečiosios šalies ekspertai bei atstovai ir jam kartu pirmininkauja Komisija bei trečioji šalis. Atitinkamai readmisijos priemones stebi jungtinės darbo grupės.

Audito apimtis ir metodas

14

Kaip pažymėjome Specialiojoje ataskaitoje Nr. 24/2019, bendradarbiavimo su migrantų kilmės šalimis sunkumai yra viena iš mažo grąžinamų neteisėtų migrantų skaičiaus priežasčių. Atsižvelgdami į šios temos svarbą, nusprendėme ją panagrinėti išsamiau. Tikimės, kad savo ataskaita prisidėsime prie ES dedamų pastangų ir vykstančių diskusijų dėl Komisijos naujo migracijos ir prieglobsčio pakto, kuris buvo pristatytas 2020 m. rugsėjo mėn.

15

Šio audito tikslas – nustatyti, ar ES veiksmingai sustiprino bendradarbiavimą su trečiosiomis šalimis readmisijos klausimais. Siekdami atsakyti į šį pagrindinį audito klausimą, iškėlėme du papildomus klausimus:

1. Ar ES padarė pažangą sudarydama atitinkamus readmisijos susitarimus arba susitardama dėl panašių priemonių su trečiosiomis šalimis?
2. Ar ES savo veiksmais sudarė sąlygas veiksmingai įgyvendinti trečiųjų šalių readmisijos įpareigojimus?

16

Audito metu dėmesys sutelktas į laikotarpį nuo 2015 m., kai Komisija pradėjo įgyvendinti ES veiksmų grąžinimo srityje planą, iki 2020 m. vidurio.

17

Sudarydami dešimties trečiųjų šalių sąrašą nagrinėjimui, naudojomės vidutiniu visų negrąžintų neteisėtų migrantų skaičiaus kriterijumi (žr. 4 diagramą). Šių dešimties šalių piliečiai (išskyrus Siriją) susiję su 38 % visų nutarčių dėl grąžinimo, išduotų 2014–2018 m. laikotarpiu, taip pat su 46 % visų iš ES negrąžintų neteisėtų migrantų. Į auditą neįtraukėme Sirijos, nes 2011 m. gegužės mėn. ES sustabdė visą dvišalį bendradarbiavimą su Sirijos valdžios institucijomis.

18

Pagrindiniai audituojami subjektai buvo Komisija, EIVT ir Frontex. Taip pat konsultavomės su Integruotų grąžinimo valdymo sistemos tinklų atstovais (žr. 80 dalį), Tarybos sekretoriatu ir Vokietijos, Prancūzijos bei Ispanijos valdžios institucijomis. Šias tris valstybes nares pasirinkome dėl jų atitinkamos svarbos atsižvelgiant į patiriamą migracijos spaudimą ir grąžinimą (prašymų suteikti prieglobstį ir sprendimų grąžinti skaičių) ir dėl to, kad ankstesniame audite šioje srityje konsultavomės su Italija ir Graikija.

19

Dėl COVID apribojimų negalėjome apsilankyti, kaip buvo planuota, trečiosiose šalyse. Tai reiškia, kad turėjome dideliu mastu pasikliauti turimų dokumentų peržiūra ir pokalbiais su ES suinteresuotaisiais subjektais. Tačiau susisiekėme su trijų trečiųjų šalių ambasadomis, kad sužinotume jų nuomonę apie bendradarbiavimą su ES readmisijos srityje. Be to, konsultavomės su suinteresuotaisiais subjektais iš Europos Parlamento, Tarptautinės migracijos organizacijos (TMO) ir Europos pabėgėlių ir tremtinių tarybos.

20

Tam, kad neteisėtų migrantų grąžinimas būtų veiksmingas, reikia, kad ES grąžinimo politikoje būtų veiksminga „vidaus dimensija“, t. y., kad būtų galima nustatyti neteisėtų migrantų tapatybę ir jų buvimo vietą, perduoti prieglobsčio prašytojus, kurių prašymai nebuvo patenkinti, ir įgyvendinti valstybių narių sprendimus grąžinti. Kadangi šią ES grąžinimo politikos vidaus dimensiją jau išnagrinėjome¹³, šiame audite dėmesį sutelkėme tik į bendradarbiavimą su trečiosiomis šalimis readmisijos srityje.

21

Mes nenagrinėjome atskirų sprendimų grąžinti pagrįstumo. Sprendimus grąžinti priima nacionalinės institucijos, už kurias atsako tik valstybės narės. Nacionalinėms institucijoms taip pat tenka atsakomybė už grąžinimo operacijų vykdymą (galimai padedant Frontex). Sprendimai grąžinti priklauso nuo administracinių ir teisinių teisių gynimo priemonių, numatytų Europos ir nacionaliniuose teisės aktuose. Jei pateikiamas apeliacinis skundas, nacionalinės institucijos arba teismai vertina kiekvieną atvejį pagal jo aplinkybes, įskaitant tai, ar migrantui saugu būti sugrąžintam į trečiąją šalį.

22

Audite nenagrinėti ES valstybių narių dvišaliai readmisijos susitarimai, priemonės, susitarimo memorandumai ar bet kurios kitos dvišalio valstybių narių ir trečiųjų šalių bendradarbiavimo formos. Tai priklauso tik valstybių narių kompetencijos sričiai ir Komisija neturi prie jų prieigos.

Pastabos

Derybų su trečiosiomis šalimis rezultatai nebuvo optimalūs dėl to, kad buvo nepakankamai naudojama sinergija su valstybėmis narėmis ir tarp politikos sričių

23

Šiame skyriuje nagrinėjome, ar Komisija ir EIVT:

1. pradėjo derybas dėl readmisijos su dešimtimi trečiųjų šalių, iš kurių kilę daugiausia negrąžintų neteisėtų migrantų;
2. veiksmingai tęsė derybas, ir
3. parengė priemones paskatoms readmisijos įpareigojimų įgyvendinimui sukurti.

Komisija ir EIVT pradėjo dialogą readmisijos klausimais su trečiosiomis šalimis, iš kurių kilę daugiausia negrąžintų neteisėtų migrantų

24

Dešimt trečiųjų šalių, iš kurių 2014–2018 m. laikotarpiu buvo daugiausia negrąžintų neteisėtų migrantų (išskyrus Siriją), buvo, reikšmingumo tvarka, Afganistanas, Marokas, Pakistanas, Irakas, Alžyras, Nigerija, Tunisas, Indija, Bangladešas ir Gvinėja (žr. 17 dalį ir 4 diagramą). Taryba ir Komisija aštuonias iš šių šalių oficialiai nustatė kaip prioritetines šalis deryboms dėl ES readmisijos susitarimų arba priemonių pradėti. Komisija:

• gavo Tarybos įgaliojimus derėtis dėl ES readmisijos susitarimų su Alžyru (2002 m.), Maroku (2003 m.), Tunisu (2014 m.) ir Nigerija (2016 m.). ES readmisijos susitarimas su Pakistanu galioja nuo 2010 m.;
• pradėjo derybas dėl teisiškai neprivalomų priemonių su Afganistanu (2016 m.), Bangladešu (2016 m.) ir Gvinėja (2017 m.);
• užmezgė dialogą migracijos klausimais su Iraku ir Indija, nors ji oficialiai nenustatė, kad jos yra prioritetinės šalys deryboms pradėti (žr. 2 langelį).

25

Komisija, greta patiriamo migracijos spaudimo ir didelio skaičiaus grąžinimo laukiančių asmenų, teisingai svarstė ir kitus veiksnius, spręsdama, ar pradėti readmisijos derybas su trečiąja šalimi ir, ar tokiais atvejais derėtis dėl ES readmisijos susitarimo, ar dėl teisiškai neprivalomos priemonės. Šie veiksniai yra:

1. galimybė derėtis dėl vizų režimo supaprastinimo susitarimo. Tokie susitarimai gali būti paskata trečiosioms šalims sudaryti ES readmisijos susitarimą (žr. 50 dalį);
2. politinė valia. Kai kurios trečiosios šalys gali būti suinteresuotos derėtis dėl ES readmisijos susitarimo, o ne dėl atskirų susitarimų su pavienėmis valstybėmis narėmis. Kitoms trečiosioms šalims, priešingai, politiškai gali būti labiau priimtinos teisiškai neprivalomos priemonės.
3. skuba. 2015 m. nustatytų neteisėto sienos kirtimo į ES atvejų skaičius, nuo 0,3 milijonų 2014 m., išaugo iki 1,8 milijonų. Iš 5 diagramos matyti mūsų audito metu tikrintų šalių atitinkami pokyčiai. Tai atvejais, kai reikėjo skubiai pagerinti bendradarbiavimą su konkrečia kilmės šalimi, bet neatrodė įmanoma per trumpą laiką sudaryti ES readmisijos susitarimo, Komisija siekė pasirašyti mažiau formalias (teisiškai neprivalomas) priemones;
4. laikas. Dėl politinių veiksnių trečiojoje šalyje arba susijusių su trečiąja šalimi, Komisijai gali nepavykti pradėti arba tęsti derybų. Lygiai taip pat Komisija gali pradėti derybas, kai atsiranda galimybė (pavyzdžiui, susiklosto palanki politinė aplinka), net jei tuo metu dėl migracijos srautų jos nėra reikalingos.

Komisija ir EIVT padarė ribotą pažangą sudarydamos readmisijos susitarimus, bet sėkmingiau derėjosi dėl teisiškai neprivalomų readmisijos priemonių

26

Peržiūrėjome derybas dėl ES readmisijos susitarimų ir (arba) priemonių su šalimis, kurias tikrinome mūsų audito metu, sutelkdami dėmesį į laikotarpį po 2015 m. Dėl reikšmingų skirtumų derybų procese teisiškai privalomus ir neprivalomus susitarimus vertinome atskirai. 6 diagramoje pateiktas derybų tvarkaraštis.

ES readmisijos susitarimai

27

Sėkmingoms deryboms būtina trečiųjų šalių politinė valia. Remiantis Alžyro pasirinkimu dėl grąžinimo ir readmisijos su valstybėmis narėmis bendradarbiauti dvišaliu būdu ir valdyti migraciją savarankiškai be ES paramos, aiškėja, kodėl niekada nebuvo oficialiai pradėtos derybos. Tai, kad 2015 m. gruodžio mėn. ES ir Maroko aukšto lygio dialogas buvo sustabdytas dėl nesusijusios priežasties taip pat reiškė, kad 2015–2019 m. buvo sustabdytos derybos dėl ES readmisijos susitarimo. Aukšto lygio politinės paramos poreikis taip pat reiškia, kad derybos gali būti sustabdytos rinkimų laikotarpiu.

28

Derybos dėl ES readmisijos susitarimo organizuojamos oficialiais raundais. Ilgas delsimas nuo įgaliojimų gavimo iki faktinės derybų pradžios (Marokas, Pakistanas, Tunisas) ir tarp derybų raundų yra trečiųjų šalių institucijų nenoro vesti derybas rodiklis. Tai gali lemti ne tik vidaus politinės aplinkybės, į kurias nėra lengva atsižvelgti, bet ir nepakankamos ES paskatos remti derybas (žr. 47–72 dalis). Matėme įrodymų tais atvejais, kai Komisija ir EIVT teikė politinę paramą, kad atnaujintų sustabdytas derybas. Tačiau nacionaliniai suinteresuotieji subjektai, kuriuos apklausėme, laikėsi nuomonės, kad Komisija ir EIVT turėtų sustiprinti politinį bendradarbiavimą su trečiosiomis šalimis, įskaitant politinį pripažinimą bei aukšto lygio vizitus, ir jį glaudžiau derinti su valstybėmis narėmis.

29

Komisija derasi dėl ES readmisijos susitarimų laikydamasi Tarybos pateiktų derybinių nurodymų, kurie grindžiami Komisijos pasiūlymu. Visų ES readmisijos susitarimų turinys buvo iš esmės panašus. Derybų metu du derybinių nurodymų aspektai paprastai būna ypač prieštaringi: straipsnis dėl trečiųjų šalių piliečių (žr. 3 langelį) ir Europos kelionės dokumento grąžinamiems asmenims naudojimas¹⁶.

30

Vienintelis Komisijos ES readmisijos susitarimų vertinimas atliktas 2011 m.¹⁷ Vertinime nustatyta, kad pagrindinės pernelyg ilgo delsimo vesti derybas dėl ES readmisijos susitarimų priežastys yra tos, jog „trūksta paskatų ir <…> [valstybių narių] lankstumo sprendžiant kai kuriuos (techninius) klausimus“ (visų pirma straipsnis dėl trečiųjų šalių piliečių). Komisija rekomendavo¹⁸ išsamiai įvertinti kiekvienos šalies poreikį taikyti straipsnį dėl trečiųjų šalių piliečių ir kitas praktikoje plačiai nenaudojamas procedūras, prieš jas įtraukiant į derybinius nurodymus. Vis dėlto, tai nebuvo padaryta šalių, kurias tikrinome mūsų audito metu, atžvilgiu.

31

Visos mūsų audite nagrinėtos trečiosios šalys, vedančios derybas dėl ES readmisijos susitarimų, nuo pat pradžių kategoriškai prieštaravo straipsniui dėl trečiųjų šalių piliečių (net jei jis buvo kai kuriuose jų dvišaliuose susitarimuose su valstybėmis narėmis). Todėl Komisija ir EIVT nusprendė šio straipsnio nagrinėjimą, kartu su kitais prieštaringais klausimais, kurių negalima išspręsti techniniu lygmeniu, atidėti, numatant juos aptarti derybų pabaigoje. Vis dėlto, klausimas dėl straipsnio dėl trečiųjų šalių piliečių paprastai reguliariai iškildavo ir keldavo grėsmę deryboms.

32

Skirtingai nei straipsnis dėl trečiųjų šalių piliečių, galimybė naudoti Europos kelionės dokumentą grąžinamiems asmenims, pasak suinteresuotųjų subjektų, kuriuos apklausėme, gali būti naudinga su kai kuriomis šalimis sprendžiant bendradarbiavimo readmisijos srityje sunkumus (dėl sunkumų apžvalgos žr. 74 dalį). Tačiau dauguma trečiųjų šalių primygtinai pabrėžia savo prerogatyvą išduoti naujus dokumentus savo piliečiams ir priešinasi Europos kelionės dokumento grąžinamiems asmenims priėmimui. Komisijai pasisekė įtraukti Europos kelionės dokumentą grąžinamiems asmenims tik į vieną iš suderėtų susitarimų mūsų nagrinėjamoje imtyje.

33

Apskritai 2015–2020 m. laikotarpiu ES nepadarė apčiuopiamos pažangos derybose su Alžyru ir Maroku dėl ES readmisijos susitarimo. Derybose su Tunisu ir Nigerija dėl ES readmisijos susitarimo padaryta pažanga techniniais klausimais, bet labiausiai ginčytini klausimai buvo atidėti. Be to, dėl ilgos derybų trukmės viename derybų raunde pasiektą pažangą gali reikėti dar kartą patvirtinti kitame (pavyzdžiui, dėl derybininkų arba politinės padėties trečiojoje šalyje pasikeitimo).

Readmisijos priemonės

34

Derybų dėl readmisijos priemonių procesas yra žymiai lankstesnis nei dėl ES readmisijos susitarimų. Komisija neturi griežtų derybinių nurodymų ir nėra oficialių derybų raundų. Dėmesys skiriamas derybų spartai ir pragmatiškų sprendimų, kaip pagerinti bendradarbiavimą readmisijos srityje, ieškojimui.

35

Komisijai pasisekė, padedant EIVT, susiderėti dėl trijų teisiškai neprivalomų readmisijos priemonių, kurios buvo nagrinėtos atliekant mūsų auditą (su Bangladešu, Afganistanu ir Gvinėja). Tarp techninių klausimų, sukėlusių sunkumų derybose, buvo Europos kelionės dokumento grąžinamiems asmenims naudojimas (visais trim atvejais) ir užsakomieji skrydžiai (dviem atvejais). Nesutarimai buvo išspręsti politiniu lygmeniu pasitelkus teigiamas paskatas, derinimą su valstybėmis narėmis (įskaitant bendras ES ir valstybių narių aukšto lygio misijas, žr. 45 dalį) ir, vienu atveju, galimybę taikyti vizų apribojimus.

36

ES readmisijos susitarimai yra standartizuoti viešieji dokumentai. Readmisijos priemonės yra lankstesnės, bet turi bendrų bruožų su susitarimais. Išskyrus sutartus „Afganistano ir ES bendrus tolesnius veiksmus migracijos klausimais“, priemonės yra konfidencialios, todėl konkrečių priemonių atskleisti negalime. Tačiau ES readmisijos susitarimo su Pakistanu ir „Afganistano ir ES bendrų tolesnių veiksmų migracijos klausimais“ priemonės palyginimas suteikia naudingą įžvalgą (žr. 7 diagramą).

37

Readmisijos priemonių tikslas yra toks pats, kaip ES readmisijos susitarimų – palengvinti bendradarbiavimą grąžinimo klausimais. Reikšmingi skirtumai yra šie:

1. nėra nuorodų į pabėgėlių tarptautinę apsaugą ir žmogaus teises. Iš audito metu tikrintų šalių, tik „Afganistano ir ES bendrų tolesnių veiksmų migracijos klausimais“ priemonėje buvo nuorodos, lygiavertės nuorodoms ES readmisijos susitarimuose;
2. abipusiškumo stoka;
3. konkrečiai pritaikytos kiekvienai šaliai, tam tikri ginčytini klausimai neįtraukiami į tekstą (pavyzdžiui, straipsnis dėl trečiųjų šalių piliečių);
4. nėra priedų, kuriuose išvardyti dokumentai pilietybei nustatyti;
5. daugiau lankstumo siekiant sutarti dėl abipusių tikslų, galimai į priemonę įtraukiant paramos šaliai priemonių rinkinį. Į susitarimą su Afganistanu įtrauktos visapusiškos paramos priemonės, skirtos grąžinamų asmenų ir priimančiųjų bendruomenių poreikiams trumpuoju, vidutinės trukmės ir ilguoju laikotarpiu tenkinti, įskaitant tvarią reintegraciją ir užimtumo galimybių gerinimą. Pagalba taip pat skirta šalies viduje perkeltiems asmenims Afganistane, grįžtantiems asmenims iš Irano ir Pakistano bei juos priimančioms bendruomenėms – iš viso 219 milijonų eurų¹⁹.

38

Pilietinės visuomenės organizacijos ir Europos Parlamentas kritikavo priemones dėl skaidrumo trūkumo ir galimą poveikį grąžinamų asmenų žmogaus teisėms²⁰. Nacionaliniai suinteresuotieji subjektai, kuriuos apklausėme, priešingai, palankiai vertino Komisijos teisiškai neprivalomų priemonių plėtojimą kaip pragmatinę bendradarbiavimo su trečiosiomis šalimis readmisijos srityje gerinimo priemonę, ypač, kai reikia greitų rezultatų. Valstybės narės taip pat svarstė panašias priemones, kai nebuvo pažangos derybose dėl oficialių readmisijos susitarimų. Tačiau pagal Komisijos oficialius derybų įgaliojimus neleidžiama, kad ji pasitrauktų iš derybų dėl oficialaus ES readmisijos susitarimo ir teiktų pirmenybę spartesnei priemonei.

Nepakankama pažanga kuriant sinergiją su valstybėmis narėmis ir tarp politikos sričių

39

Tarptautinių santykių srityje šalys paprastai derasi dėl abiem pusėms naudingų susitarimų. Tuo tarpu readmisijos susitarimai, nors parengti abipusiškumo pagrindu, trečiųjų šalių gali būti vertinami kaip daugiausia naudingi ES. Be to, šie susitarimai (ir priverstiniai grąžinimai) kai kuriose šalyse gali sukelti visuomenės priešiškumą. Tai susiję su tuo, kad išeivijos (į kurią įeina ir neteisėti migrantai) į namus siunčiamos perlaidos gali suteikti pragyvenimo šaltinį ištisoms bendruomenėms, būti pagrindiniu užsienio valiutos šaltiniu ir gerokai viršyti oficialią paramą vystymuisi. Ši padėtis yra septyniose mūsų imties šalyse (žr. 8 diagramą). Tokie argumentai gali turėti įtakos trečiųjų šalių požiūriui į readmisijos susitarimus bei jų suvokimui, taip pat jais galima pagrįsti poreikį ES kurti paskatas deryboms dėl readmisijos remti.

40

Europos Vadovų Taryba ne kartą ragino sukurti ir naudoti reikiamą svertą – pasitelkus atitinkamas ES politikos sritis, dokumentus ir priemones, – kad būtų galima pasiekti išmatuojamų rezultatų užkertant kelią neteisėtai migracijai ir grąžinant neteisėtus migrantus. Komisija taip pat ragino imtis tolesnių veiksmų, kad būtų galima taikyti svertą, siekiant spartinti readmisiją (žr. II priedą).

41

Tolesnėse dalyse vertiname Komisijos padarytą pažangą didinant savo įtaką derybose dėl readmisijos:

• laikantis bendros pozicijos ir kuriant sinergiją su valstybėmis narėmis, ir
• kuriant paskatas pagal politikos sritis, priklausančias jos kompetencijai.

Bendros pozicijos laikymasis ir sinergija su valstybėmis narėmis

42

Gavusi iš Tarybos įgaliojimus ir (arba) leidimą pradėti derybas dėl ES readmisijos susitarimo ir (arba) priemonės, Komisija, pradėdama derybas su trečiosiomis šalimis, nesiekė tuo pačiu metu susitarimo su valstybėmis narėmis Taryboje dėl galimų paskatų bei priemonių deryboms remti ir neapibrėžė „konkrečiai pritaikyto paramos priemonių rinkinio“. Kai kurios trečiosios šalys nebuvo linkusios dalyvauti derybose, nes neįžvelgė aiškios papildomos vertės siekti ES readmisijos susitarimo, kai galima bendradarbiauti su valstybėmis narėmis dvišaliu būdu. Tai buvo ypač akivaizdu Šiaurės Afrikos šalių, kurios naudojosi palankiais dvišaliais susitarimais su kai kuriomis valstybėmis narėmis, atveju.

43

2016 m. Komisija ir EIVT parengė bendrus „neoficialius dokumentus dėl bendradarbiavimo migracijos, judumo ir readmisijos srityse stiprinimo“ 16-ai pagrindinių kilmės ir (arba) tranzito šalių. Juose buvo apibrėžti galimi ES priemonių rinkinio komponentai su teigiamomis ir neigiamomis paskatomis, skirti deryboms remti. Valstybės narės buvo pakviestos įnešti savo indėlį, bet diskusijos²¹ dėl priemonių rinkinių nedavė rezultatų. Nuo to laiko panašių diskusijų nevyko.

44

Išskyrus konsultacijas Tarybos darbo grupėse, Komisija sistemingai nepalaikė ryšio su pagrindinėmis valstybėmis narėmis (dėl dvišalių santykių su trečiąja šalimi ir (arba) dėl migracijos srautų poveikio), siekiant palengvinti derybas su trečiosiomis šalimis. Tai reiškė, kad Komisija negalėjo veiksmingai pasinaudoti valstybių narių politiniu svoriu arba politikos sritimis, kuriose reikalingas aktyvus jų dalyvavimas (pavyzdžiui, vizų režimo supaprastinimo arba darbo jėgos migracijos; taip pat žr. 65 dalį), kad paremtų diskusijas.

45

Kai valstybės narės buvo įtrauktos į derybų dėl readmisijos palengvinimo procesą, tai pagerino ES kolektyvinę politinę įtaką. Tai pasirodė naudinga siekiant rezultatų, kai reikėjo susitarti dėl readmisijos priemonių arba atnaujinti derybas. Pavyzdžiui, 2017 m. balandžio mėn. keturios valstybės narės su Komisija dalyvavo bendroje misijoje Gvinėjoje, kad galėtų sėkmingai pradėti derybas dėl readmisijos.

46

Priešingai, bendro požiūrio nebuvimas ir pagrindinių valstybių narių lygiagrečios derybos dėl dvišalių susitarimų galėjo sutrukdyti, pavyzdžiui, ES derybų su Alžyru pradžiai²².

Paskatomis grindžiamas metodas

47

ES ir jos valstybės narės yra ne tik pasaulio didžiausios donorės paramos vystymuisi srityje, bet taip pat pagrindinės pasaulio prekybos partnerės ir užsienio investuotojos²³. Komisija sugebėjo panaudoti įvairias politikos sritis ad hoc pagrindu, kad paremtų derybas dėl readmisijos. Visų pirma readmisijos priemonių atveju Komisija veiksmingai panaudojo finansinę pagalbą (projektus, kuriais remiamas vystymasis, reintegracija, migracijos valdymas ir pajėgumų stiprinimas). Priešingai, šalyse, kuriose finansinė pagalba nebuvo pakankama paskata, Komisija, naudodama kitas politikos sritis, kad suteiktų veiksmingą paramą deryboms, patyrė sunkumų net tose srityse, kuriose ji buvo išvysčiusi politinius ir ekonominius ryšius.

48

Tolesnėse dalyse analizuojame pažangą, kurią ES padarė taikydama savo pagrindines politikos sritis (vizų, vystymosi, prekybos), siekiant sukurti struktūrines paskatas trečiosioms šalims, kad jos galėtų įgyvendinti savo readmisijos įsipareigojimus, kaip ne kartą prašė Europos Vadovų Taryba (žr. II priedą). Mes taip pat nagrinėjame teisėtą migraciją, kuri yra svarbiausia trečiosioms šalims, neigiamų paskatų naudojimą ir koordinavimo stiprinimo priemones.

Vizų politika – svarbi pažanga priemonių kūrimo srityje

49

Vizų politika yra neatsiejamai susijusi su migracijos valdymu ir yra ypač tinkama naudoti kaip svertas, siekiant pagerinti bendradarbiavimą su trečiosiomis šalimis readmisijos srityje.

50

Derybos dėl vizų režimo supaprastinimo²⁴, vedamos lygiagrečiai su derybomis dėl ES readmisijos susitarimų, praeityje buvo sėkmingos²⁵. Nuo 2005 m., kai valstybės narės susitarė Nuolatinių atstovų komitete (COREPER), bet kuris pasiūlymas derėtis dėl šio susitarimo buvo priimamas su sąlyga tuo pačiu metu pradėti derybas dėl ES readmisijos susitarimo. Tačiau ES susitarimai dėl vizų režimo supaprastinimo patys savaime gali nebūti pakankamai patraukli iniciatyva trečiosioms šalims, kurios jau gauna naudos iš palankių dvišalių susitarimų su pagrindinėmis valstybėmis narėmis.

51

2009 m. Vizų kodeksu²⁶ konsoliduotos trumpalaikių vizų išdavimo procedūros ir sąlygos. Juo nesuteiktos tinkamos priemonės, kuriomis vizų politiką būtų galima panaudoti bendradarbiavimui readmisijos srityje sustiprinti²⁷. 2018 m. Komisija pateikė pasiūlymą dėl peržiūros, kuri buvo priimta 2019 m. birželio mėn.²⁸ Peržiūrėtame Vizų kodekse dabar ES suteikiamas mechanizmas ir priemonės trečiųjų šalių bendradarbiavimui readmisijos klausimais skatinti (galimybė naudoti ne tik teigiamas paskatas, bet ir ribojamąsias vizų priemones).

Parama vystymuisi: pasiekta tam tikra pažanga

52

ES teikia paramą vystymuisi naudodama daugybę priemonių. Jomis pirmiausia skatinamas socialinis ir ekonominis vystymasis ir paprastai nenumatoma, kad pagalba arba atskiroms trečiosioms šalims skirtos sumos apskritai bus siejamos su trečiųjų šalių bendradarbiavimu migracijos valdymo srityje, ar konkrečiai su readmisijos sritimi.

53

Migracijos krizės įkarštyje, 2015 m. lapkričio mėn. Europos ir Afrikos valstybių ir vyriausybių vadovai Valetos aukščiausiojo lygio susitikime įsteigė Europos Sąjungos skubiosios pagalbos Afrikai patikos fondą²⁹, siekdami sutelkti lėšas neteisėtos migracijos pagrindinėms priežastims spręsti ir bendradarbiavimui migracijos valdymo srityje skatinti. 2020 m. spalio mėn. patikos fondui skiriami ištekliai pasiekė 5 milijardus eurų. Europos Sąjungos skubiosios pagalbos Afrikai patikos fondas pasirodė esąs naudingas diskusijoms dėl bendradarbiavimo readmisijos srityje remti.

54

2021–2027 m. laikotarpiu Komisija pasiūlė peržiūrėti ES paramos vystymuisi priemonių sistemą. Nauja Kaimynystės, vystomojo ir tarptautinio bendradarbiavimo priemonė (KVTBP)³⁰, kurios biudžetas – 79,5 milijardo eurų, apims praktiškai visą pasaulį (žr. 9 diagramą).

55

Konkrečiai Europos kaimynystės priemonėje dalyvaujančioms šalims Komisija pasiūlė skirti 10 % susijusių lėšų, siekiant jas paskatinti už pažangą „demokratijos, žmogaus teisių, bendradarbiavimo migracijos klausimais, ekonomikos valdymo ir reformų srityse“. 10 % paskata grindžiamas metodas buvo taikomas ir pagal ankstesnę Europos kaimynystės priemonę, pripažįstant pažangą, padarytą siekiant demokratijos, žmogaus teisių ir teisinės valstybės tikslų. Bendradarbiavimas migracijos ir ekonomikos valdymo srityse yra nauji rodikliai. Komisija tokio paskatomis grindžiamo metodo kitiems regionams nenumatė.

56

Be to, Komisija pasiūlė, kaip KVTBP dalį, horizontaliąją 10 % išlaidų siektiną reikšmę, kad būtų „suteiktos galimybės reaguoti į su migracija susijusius sunkumus, poreikius ir galimybes“³¹.

57

Nuo 2019 m. spalio mėn. Taryba ir Europos Parlamentas derasi dėl KVTBP. Vienas iš prieštaringiausių klausimų derybose – ar į sąlygas įtraukti migracijos aspektą³². Taryba ir Europos Parlamentas pasiekė susitarimą pasibaigus mūsų auditui ir 2021 m. birželio mėn. priėmė KVTBP reglamentą³³.

Prekyba: kol kas jokios pažangos

58

Nuo praėjusio amžiaus paskutinio dešimtmečio į ES prekybos susitarimus (ES asociacijos susitarimus ir partnerystės ir bendradarbiavimo susitarimus) yra įtraukti readmisijos straipsniai (žr. 05 dalį). Kaip nurodyta Europos Parlamento tyrime³⁴, „straipsniai nėra tiesiogiai įgyvendinami (turint galvoje, kad straipsniai negali įsigalioti jei nebus įgyvendinimo susitarimų)“. Susitarimuose nenumatomi veikiantys mechanizmai skatinti trečiąsias šalis už bendradarbiavimą arba joms taikyti sankcijas už bendradarbiavimo readmisijos srityje stoką.

59

ES ir Japonijos ekonominės partnerystės susitarimu fizinių asmenų judėjimo verslo tikslais palengvinimas siejamas³⁵ su įsipareigojimu bendradarbiauti grąžinimo ir readmisijos srityje. Išskyrus vieną partnerystės ir bendradarbiavimo susitarimą, dėl kurio šiuo metu deramasi, panašios nuostatos nebuvo įtrauktos į kitus susitarimus.

60

1971 m. Europos bendrija pirmoji įvedė bendrąją lengvatų sistemą, kad paremtų besivystančias šalis. Šešios iš dešimties mūsų audito metu tikrintų šalių naudojasi šia sistema. Ši sistema turi reikšmingą poveikį darbo vietų kūrimui: pavyzdžiui, dėl jos apie 5 milijonai asmenų Bangladeše turi darbą³⁶.

61

Visos lengvatomis besinaudojančios šalys turi laikytis 15-os pagrindinių konvencijų dėl žmogaus teisių ir darbuotojų teisių principų. Norėdamos gauti daugiau naudos, reikalavimus atitinkančios šalys taip pat turi laikytis 12-os konvencijų, susijusių su aplinkosauga ir valdymo principais³⁷. Sprendžiant bendradarbiavimo migracijos valdymo ir readmisijos srityse klausimus, nustatytų sąlygų nėra.

62

Dabartinis ES bendrosios lengvatų sistemos reglamentas galios iki 2023 m. pabaigos. Audito metu Komisija neparengė jokio vertinimo dėl to, ar ir kaip bendradarbiavimas migracijos ir readmisijos srityse galėtų būti įtrauktas į kitą reglamentą (pavyzdžiui, atitikties Pasaulio prekybos organizacijos taisyklėms; galimų išlaidų palyginti su nauda).

Teisėta migracija, darbas ir švietimas: reikia sinergijos su valstybėmis narėmis

63

Trečiosios šalys sustiprintą bendradarbiavimą teisėtos migracijos srityje laiko svarbia jų bendradarbiavimo su ES dėl migracijos valdymo dalimi ir paskata šiam bendradarbiavimui. Keliomis ES direktyvomis suderintas tam tikrų kategorijų darbuotojų atvykimas ir teisė būti šalyje. Vis dėlto valstybės narės išlaiko svarbius įgaliojimus (pavyzdžiui, nustatyti priimamų darbo migrantų skaičių) ir šioms politikos sritims įdiegti reikalingas aktyvus jų dalyvavimas.

64

Laikydamasi partnerystės modelio³⁸, Komisija 2017 m. rugsėjo mėn. pasiūlė idėją dėl teisėtos migracijos bandomųjų projektų³⁹. Iki šiol keturi bandomieji projektai buvo remiami pagal Partnerystės judumo srityje priemonę⁴⁰, vienas – iš Prieglobsčio, migracijos ir integracijos fondo (PMIF)⁴¹ ir vienas – iš Europos Sąjungos skubiosios pagalbos Afrikai patikos fondo⁴². Projektai buvo naudingi naujiems požiūriams patyrinėti. Tačiau Komisija kol kas nesugebėjo išplėtoti projektų, kad juos būtų galima naudoti kaip paskatą trečiosioms šalims.

65

Tuo pačiu metu valstybės narės išdavė didelį kiekį leidimo gyventi šalyje dokumentų trečiųjų šalių piliečiams, įskaitant darbo jėgos migracijos srityje (žr. 10 diagramą). Tačiau ES nepasinaudojo sėkmingomis dvišalio bendradarbiavimo sistemomis derybų dėl readmisijos tikslais (žr. 44 dalį).

66

Įdomi paskata trečiosioms šalims yra dalyvavimas studentų mainuose. 2019 m. iš dešimties mūsų audito metu tikrintų šalių pagal Komisijos administruojamas populiarias „Erasmus+“ programas į ES iš viso atvyko beveik 4 000 studentų. Tačiau tai sudarė tik 5,3 % visų pirmą kartą valstybių narių švietimo tikslais tais pačiais metais toms pačioms dešimčiai šalių išduotų leidimo gyventi šalyje dokumentų.

Neigiamų paskatų naudojimas – nevienodos valstybių narių pozicijos

67

ES nenoriai naudojo neigiamus svertus, siekdama paremti derybas dėl readmisijos. Tai vyko net tų šalių, kurios gauna didelio masto politinę, ekonominę ir (arba) karinę paramą, bet vis tiek atsisako bendradarbiauti priimant savo neteisėtus migrantus, atžvilgiu. Buvo baiminamasi, kad neigiamų paskatų naudojimas pakenktų partnerystei su trečiosiomis šalimis ir galiausiai darytų priešingą, nei norima, poveikį. Tai galėtų dar labiau pabloginti (sunkią) socialinę ir ekonominę trečiųjų šalių padėtį arba sumažinti tranzito trečiųjų šalių norą bendradarbiauti migracijos valdymo klausimais, taip padidinant neteisėtą migraciją į ES. Vis dėlto galimybė taikyti ribojamąsias vizų priemones padėjo pasiekti pažangos derybose dėl readmisijos priemonės su viena iš mūsų audite nagrinėtų šalių.

68

Mūsų apklausti nacionaliniai atstovai patvirtino nevienodas savo valstybių narių pozicijas dėl neigiamų svertų naudojimo derybose. Nors kai kurios iš jų laikėsi nuomonės, kad ši galimybė yra reikalinga, kitos manė, kad tai gali pakenkti santykiams ilgalaikėje perspektyvoje ir kad dėmesį reikėtų sutelkti į bendrą tarpusavio santykių stiprinimą, užtikrinant didesnį politinį įsitraukimą ir platesnį bendradarbiavimą visose srityse.

Geresnis koordinavimas sinergijai ir svertams kurti

69

2016 m. birželio mėn. Komisija įkūrė specialios paskirties grupę partnerystės modelio įgyvendinimui remti. Specialios paskirties grupė buvo Komisijos ir EIVT darbuotojų, atsakingų ir už migraciją, ir už platesnius išorės santykius, veiklos koordinavimo ir diskusijų forumas. Savaitinių posėdžių metu dalyviai aptardavo reikšmingiausius pokyčius (daugiausia pagal migracijos darbotvarkę) pagrindinėse svarbiose šalyse. 2019 m. gruodžio mėn. Komisija įkūrė nuolatinę Komisijos narių „projektų grupę“ migracijos klausimais, siekdama sustiprinti koordinavimą politiniu lygmeniu. Vienas iš šios grupės tikslų buvo „plėtoti glaudesnį bendradarbiavimą su kilmės ir tranzito šalimis bei kurti patikimesnę readmisijos ir grąžinimo sistemą“⁴³.

70

2017 m. Taryboje COREPER parengė neoficialų vizų sverto mechanizmą⁴⁴. Tai suteikė galimų vizų priemonių rinkinį tiems atvejams, kai trečiosios šalies bendradarbiavimas readmisijos klausimais buvo nepatenkinamas. Pasak mūsų apklaustų suinteresuotųjų subjektų, pakako paprasto galimybės panaudoti šį mechanizmą paminėjimo, kad pagerėtų bendradarbiavimas su keliomis trečiosiomis šalimis. 2019 m. šis mechanizmas buvo oficialiai įformintas peržiūrėtame Vizų kodekse (žr. 51 dalį).

71

Teigiama vizų sverto mechanizmo taikymo patirtis paskatino COREPER parengti „išsamų sverto mechanizmą“⁴⁵. Tai – neformalus bendro bendradarbiavimo mechanizmas įvairioms politikos sritims (patenkančioms į ES ir (arba) valstybių narių kompetencijos sritį ) aktyvuoti, siekiant pagerinti trečiųjų šalių bendradarbiavimą grąžinimo ir readmisijos klausimais. Tuo metu, kai buvo atliekamas auditas, mechanizmas dar nebuvo naudojamas.

72

2020 m. rugsėjo mėn. Komisija pristatė naują migracijos ir prieglobsčio paktą⁴⁶. Pasiūlyto naujo Reglamento dėl prieglobsčio ir migracijos valdymo⁴⁷ 7 straipsnyje Komisija pateikė mechanizmą, kuriuo plėtojamas neoficialus COREPER išsamus sverto mechanizmas.

ES veiksmai readmisijai palengvinti buvo aktualūs, bet rezultatai – nevienodi ir nebuvo galima įvertinti poveikio

73

Šiame skyriuje nagrinėjame, ar Komisija:

1. pagerino praktinį bendradarbiavimą su trečiosiomis šalimis readmisijos srityje, bendradarbiaudama su Frontex ir valstybėmis narėmis;
2. suteikė trečiosioms šalims tinkamą pajėgumų stiprinimo ir reintegracijos paramą readmisijai palengvinti, ir
3. bendradarbiaudama su Frontex stebėjo, kokiu mastu trečiosios šalys įgyvendino savo readmisijos įsipareigojimus.

Praktinio bendradarbiavimo readmisijos srityje gerinimo priemonės davė nevienodus rezultatus

74

Daugumoje atvejų trečiosios šalys oficialiai neginčija savo piliečių readmisijos. Tačiau jos gali įvairiais būdais trukdyti readmisijos procesui ir veiksmingam, visų pirma neteisėtų migrantų, neturinčių galiojančių kelionės dokumentų, gražinimui (žr. 11 diagramą). Be to, daug kliūčių turi įtakos grąžinimo procesui valstybėse narėse (žr. Specialiąją ataskaitą Nr. 24/2019 ir I priedą).

75

ES ir valstybės narės bando spręsti bendradarbiavimo readmisijos srityje sunkumus šiomis priemonėmis:

• sudarydamos readmisijos susitarimus ir sutardamos dėl priemonių (nors jų įgyvendinimas praktiškai ne visada yra patenkinamas);
• kurdamos tinklus, kuriais buvo sėkmingai sutelkti nacionaliniai ištekliai, ir
• didindamos Frontex paramą.

Readmisijos susitarimai ir priemonės

76

Peržiūrėjome susitarimus, sudarytus su mūsų audito metu tikrintomis šalimis, ir Jungtinio readmisijos komiteto ir (arba) jungtinių darbo grupių ataskaitas, kad galėtume įvertinti jų veiksmingumą gerinant bendradarbiavimą readmisijos srityje. Nustatėme, kad, siekiant sklandžios readmisijos, ES readmisijos susitarimai ir (arba) priemonės apėmė didžiąją dalį dažniausiai pasitaikančių kliūčių. Pažymėtinos išimtys buvo:

1. ES kelionės dokumentų, išduotų grąžinimo tikslais, pripažinimas, kuris buvo nurodytas tik viename iš keturių peržiūrėtų susitarimų (taip pat žr. 32 dalį);
2. vizų reikalavimai lydintiesiems asmenims – vizų buvo reikalaujama viename susitarime, bet nieko nenurodyta kituose trijuose. Vizų reikalavimas darė neigiamą poveikį readmisijos procesui dviejose iš keturių trečiųjų šalių;
3. maksimalaus grąžinamų asmenų skaičiaus vienam skrydžiui ir (arba) per mėnesį kiekybinės ribos, numatytos dviejose priemonėse (tai netrukdė praktiškai vykdyti readmisiją); kitose priemonėse nenurodyta, ar galėtų būti taikomos kokios nors ribos.

77

Tai, kad ES readmisijos susitarimo nuostatomis sukurtas konkretus įpareigojimas, nebūtinai reiškia, kad jo bus laikomasi praktiškai ir kad bendradarbiavimas vyks sklandžiai. Kartais trečiosios šalys įveda papildomus reikalavimus, patikrinimus ar leidimus, taip apsunkindamos praktinį bendradarbiavimą.

78

Jungtinio readmisijos komiteto ir (arba) jungtinių darbo grupių posėdžiai buvo organizuojami reguliariai, vieną ar du kartus per metus, siekiant įvertinti ES readmisijos susitarimus ir (arba) priemones ir aptarti naujausius politikos pokyčius bei bendradarbiavimą kitose migracijos valdymo srityse. Tačiau iš pasikartojančio kai kurių klausimų, aptariamų Jungtinio readmisijos komiteto ir (arba) jungtinių darbo grupių posėdžiuose, pobūdžio matėsi ribotas jų veiksmingumas.

79

Šalims, kurios neturi ES readmisijos susitarimo arba priemonės, nėra jokios kitos Jungtinio readmisijos komiteto ir (arba) jungtinių darbo grupių posėdžiams prilyginamos galimybės praktiniam bendradarbiavimui readmisijos srityje aptarti. Dialogas dėl migracijos ir judumo, vykstantis kituose forumuose, paprastai organizuojamas aukštesniu lygiu, yra platesnės apimties ir neskirtas konkrečioms bendradarbiavimo readmisijos srities kliūtims šalinti.

Integruotos grąžinimo valdymo sistemos tinklai

80

Siekdama pagerinti praktinį bendradarbiavimą readmisijos klausimais, Komisija naudojosi Prieglobsčio, migracijos ir integracijos fondu (PMIF), kad paremtų „integruotos grąžinimo valdymo sistemos“ plėtojimą. Šią sistemą sudaro trys ES tinklai, kuriuose valstybės narės dalyvauja savanorišku pagrindu, o Komisija ir Frontex atlieka koordinavimo vaidmenį:

1. Europos integruoto grąžinimo valdymo iniciatyvos tinklas (Eurint);
2. Europos grąžinimo ryšių palaikymo pareigūnų tinklas (EURLO);
3. Europos reintegracijos tinklas (ERIN), kuris, 2018 m. išplėtus taikymo sritį, tapo Europos grąžinimo ir reintegracijos tinklu (ERRIN).

81

Išplėtus Frontex įgaliojimus (žr. 84 dalį), agentūra palaipsniui perima veiklą iš šių tinklų. Eurint perdavimas Frontex baigtas 2019 m. gruodžio mėn., 2019 m. gruodžio mėn. pradėtas EURLO perdavimas (kuris laipsniškai vyks iki 2021 m. rugsėjo mėn.), o iki 2022 m. liepos mėn. planuojama baigti ERRIN reintegracijos veiklos perdavimą.

82

Audito metu buvo baigtas Eurint perdavimas ir vyko EURLO perdavimas. Tačiau 2019 m. ar 2020 m. šiai veiklai vykdyti į Frontex Europos grąžinimo centrą nebuvo paskirta papildomų darbuotojų. Tai buvo susiję su tuo, kad 2018 m. Komisija, prieš tai nepasikonsultavusi su Frontex, gerokai pakeitė Frontex personalo planą⁴⁸. 2019 m. kovo mėn. Frontex paprašė (nesėkmingai) atidėti EURLO perdavimą dėl žmogiškųjų ir finansinių išteklių trūkumo. Dėl tos pačios priežasties ERRIN perdavimas buvo atidėtas dvejiems metams.

83

ES tinklai sėkmingai telkė nacionalinius išteklius ir dalyvaujančios šalys paprastai juos palankiai vertino už rezultatus:

1. Atsiskleidė Eurint, kaip dalijimosi žiniomis ir informacija platformos, pridėtinė vertė praktikams, o tai – būtina labiau integruoto ir koordinuoto metodo, kuriuo užtikrinamas veiksmingas grąžinimas, kūrimo sąlyga⁴⁹.
2. Nors EURLO įtaka faktiniam neteisėtų migrantų grąžinimui buvo ribota, suinteresuotieji subjektai nustatė aiškią pridėtinę EURLO programos vertę ir jos naudą veiksmingumo ir efektyvumo požiūriu, palyginti su nacionaline grąžinimo veikla. Nuolatinis fizinis EURLO buvimas vietoje suteikė galimybę užmegzti santykius su trečiųjų šalių institucijomis ir pagerino bendradarbiavimą. Suinteresuotieji subjektai taip pat akcentavo netikėtus papildomus rezultatus: EURLO rėmė tokias strategines iniciatyvas, kaip derėjimasis su vietos valdžios institucijomis dėl readmisijos susitarimų, arba stiprino Frontex reputaciją ir matomumą kilmės šalyse⁵⁰.
3. ERRIN veikla ir pridėtinė vertė pirmiausia susijusi su reintegracijos pagalbos sutarčių su paslaugų teikėjais trečiosiose šalyse bendrų viešųjų pirkimų užtikrinimu ir jų tvarkymu bei stebėsena (reintegracijos pagalbos parametrus ir tinkamumo kriterijus apibrėžė atskiros valstybės narės). Nuo tada, kai ERIN tapo ERRIN, jo veikla išsiplėtė, apimdama paramą naujoms iniciatyvoms ir reintegracijos metodams. ERRIN, įgyvendindamas savo veiklą, pasiekė sėkmingų rezultatų ir, teikdamas reintegracijos pagalbą, viršijo savo tikslus (2020 m. nagrinėjamų atvejų skaičius priartėjo prie 22 000 grąžinamų asmenų, palyginti su 20 000 tikslu)⁵¹.

Frontex parama

84

Nuo 2015 m. Frontex įgaliojimai buvo du kartus sustiprinti⁵². Todėl Frontex vis labiau įsitraukia į pagalbą valstybėms narėms veiksmuose prieš grąžinimą ir grąžinimo į trečiąsias šalis operacijose. Kalbant apie veiksmus prieš grąžinimą, Frontex teikia valstybėms narėms veiklos paramą (pavyzdžiui, atsiųsdama grąžinimo specialistus) ir priemones bendradarbiavimui su trečiosiomis šalimis gerinti (geriausia patirtis, praktiniai seminarai konsuliniams darbuotojams, tapatybės nustatymas naudojant vaizdo konferenciją ir tapatybės nustatymo misijos).

85

Grąžinimo specialistai teikia valstybėms narėms pritaikytą paramą su grąžinimu susijusioje veikloje, pavyzdžiui, stiprindami grąžinimo procedūras, gerindami konsulinį bendradarbiavimą su trečiosiomis šalimis, teikdami IT ir kitą paramą. Pirmieji darbuotojai buvo siunčiami 2016 m. Tais metais į Graikiją buvo nusiųsti septyni pareigūnai. Nuo to laiko veiklos pamažu daugėjo ir 2019 m. Frontex į penkias valstybes nares iš viso atsiuntė 15 grąžinimo specialistų. Dėl grąžinimo specialistų darbo pobūdžio bendri jų veiklos veiksmingumo ir (arba) efektyvumo rodikliai nebuvo parengti. Tačiau Frontex ataskaitose⁵³ vardijami konkretūs specialistų pasiekimai, iš kurių matyti jų pridėtinė vertė.

86

Iš dešimties mūsų audito metu tikrintų šalių, Frontex su dviem šalimis yra parengusi „geriausios patirties“ dokumentus. Vienas iš jų buvo naudingas supaprastinant bendras grąžinimo operacijas, o kito pagrindu buvo organizuotas vienas praktinis seminaras konsuliniams darbuotojams ir kelios tapatybės nustatymo misijos.

87

Stengdamosi suderinti naujų susitarimų taikymo būdą, Komisija ir (arba) Frontex atitinkamoms Europos konsulinėms įstaigoms surengė praktinius seminarus. Šiuose praktiniuose seminaruose buvo keičiamasi nuomonėmis dėl praktinių dalykų, pavyzdžiui, laiku išduodamų kelionės dokumentų, ir dėl procedūrų organizuojant užsakomuosius skrydžius. Tačiau rezultatai buvo nevienodi, nes vėlesniuose jungtinių darbo grupių posėdžiuose valstybės narės pažymėjo tam tikrą pažangą, bet taip pat nurodė išliekančius sunkumus.

88

2018 m. Frontex pradėjo vaizdo konferencijų sistemos bandomąjį projektą, siekiant atlikti tapatybės nustatymo procesą. Bandomasis projektas buvo įgyvendintas bendradarbiaujant su EURLO, kuris įsigijo vaizdo konferencijų įrangą, programa ir su Tarptautine migracijos organizacija (TMO). Ši sistema veiksmingai veikė 2019 m. ir padėjo palengvinti migrantų tapatybės nustatymą. Vis dėlto trys ketvirtadaliai šių nustatytos tapatybės migrantų vėliau kreipėsi dėl tarptautinės apsaugos, todėl negalėjo būti grąžinti.

89

Valstybės narės sukūrė tapatybės nustatymo misijų sąvoką, kad galėtų spręsti problemas dėl konsulatų bendradarbiavimo su trečiosiomis šalimis (pavyzdžiui, kai konsulatas nenori bendradarbiauti tapatybės nustatymo srityje, neturi įgaliojimų tai daryti arba jo fiziškai nėra valstybėje narėje). Frontex rėmė valstybes nares rengdama tapatybės nustatymo misijas nuo 2016 m. pabaigos, kai ji perėmė šią veiklą iš Eurint. Frontex teikia paramą gavusi valstybių narių prašymus, o dėl paramos formos sprendžiama kiekvienu atveju atskirai.

90

Iki 2020 m. vidurio Frontex suteikė paramą 25-iose trumpalaikėse misijose (paprastai prireikia vienos ar dviejų savaičių tapatybės nustatymo veiklai atlikti vienoje ar daugiau valstybių narių) ir penkiose ilgalaikėse misijose (darbuotojai siunčiami į vieną vietą, galimai keleriems metams). Misijų rezultatai pateikiami 12 diagramoje.

91

Grąžinimo operacijų atveju Frontex teikia finansinę ir veiklos paramą (pavyzdžiui, organizuodama skrydžius ir atsiųsdama lydinčiuosius asmenis bei stebėtojus). Tradiciškai Frontex daugiausia rėmė užsakomuosius skrydžius. Jos vertinimu, dauguma šių skrydžių šiuo metu vykdomi padedant Frontex. Tačiau užsakomuoju skrydžiu galima naudotis tik gavus kiekvienos šalies, į kurią grąžinama, sutikimą. Dvi iš dešimties mūsų audito metu tikrintų šalių atsisakė Frontex organizuojamų užsakomųjų skrydžių. Keli užsakomieji skrydžiai buvo organizuoti tik su keliais grąžinamais asmenimis lėktuve⁵⁴.

92

2017 m. kovo mėn. atnaujintame veiksmų grąžinimo srityje plane Komisija paragino Frontex „įdiegti pagalbos valstybėms narėms mechanizmą grąžinimui komerciniais skrydžiais vykdyti“. Taigi, Frontex sudarė reikiamas sutartis su oro vežėjais, įdiegė vidines sistemas ir 2017 m. gruodžio mėn. organizavo pirmąjį komercinį skrydį. Nuo to laiko komercinių skrydžių skaičius reikšmingai didėja (žr. 13 diagramą). Be to, nuo 2019 m. Frontex teikia pagalbą savanoriškam išvykimui, o nuo 2020 m. – savanoriškam grįžimui. Remiamų atvejų skaičius sparčiai augo nuo 155 savanoriškų išvykimų 2019 m. iki 1 532 trečiųjų šalių piliečių grąžinimo savanoriškai (ir savanoriškas išvykimas ir grįžimas) 2020 m. Tai iš dalies kompensavo 2020 m. dėl COVID apribojimų grąžintų asmenų skaičiaus sumažėjimą kitose grąžinimo operacijose.

Pajėgumų stiprinimo parama ir reintegracijos projektai buvo aktualūs ir jais daugiausia pasiekti numatyti rezultatai

Pajėgumų stiprinimo parama

93

2016 m. Komisija pradėjo įgyvendinti Readmisijos gebėjimų stiprinimo priemonę (RCBF/EURCAP). Jos tikslas – sustiprinti šalių partnerių pajėgumus valdyti grąžinimą, bendradarbiauti su ES readmisijos srityje ir užkirsti kelią neteisėtai migracijai. Priemonės biudžetą sudaro 38,5 milijonai eurų (finansuojamas iš PMIF) ir ją įgyvendina TMO. 14 diagramoje pateikta RCBF paramos veiksmų apžvalga. Mūsų atliktas šešių veiksmų, įgyvendintų audite nagrinėtose šalyse, vertinimas pateiktas III priede. Nustatėme, kad veiksmai buvo aktualūs ir apskritai jais pasiekti numatyti rezultatai. Pasiekti rezultatai buvo iš dalies patenkinami.

94

Trys mūsų tikrinti RCBF veiksmai skirti elektroninei readmisijos atvejų valdymo sistemai sukurti ir eksploatuoti. Readmisijos atvejų valdymo sistema siekiama automatizuoti readmisijos procesus ir procedūras, integruoti suinteresuotuosius subjektus (trečiosiose šalyse ir valstybėse narėse), sumažinti bendrą atvejų nagrinėjimo trukmę ir pateikti naujausią statistiką bei informaciją. Readmisijos atvejų valdymo sistema turi potencialą struktūriškai pagerinti bendradarbiavimą su trečiosiomis šalimis readmisijos srityje.

95

Nuo 2020 m. lapkričio mėn. readmisijos atvejų valdymo sistema buvo sėkmingai sukurta ir įdiegta Bangladeše ir valstybės narės pradėjo ja naudotis readmisijos prašymams teikti. Readmisijos atvejų valdymo sistema skirta Pakistanui buvo sėkmingai suprojektuota, sukurta ir įdiegta keturiose bandomosiose valstybėse narėse (nuo 2018 m. balandžio mėn.). Mūsų apklausti nacionaliniai atstovai nurodė, kad bandomuoju laikotarpiu rezultatai buvo nevienodi. Jie palankiai įvertino readmisijos atvejų valdymo sistemą kaip priemonę ir teigė, kad ją reikėtų skatinti ir plėsti. Institucijos buvo labiau linkusios atsakyti į readmisijos prašymus ir tai darė greičiau. Tačiau išliko nemažai sunkumų. Galiausiai, readmisijos atvejų valdymo sistema yra techninė priemonė, kurios naudojimo sėkmė taip pat priklauso nuo trečiųjų šalių noro bendradarbiauti.

96

2018 m. pabaigoje Komisija patvirtino antrąjį Pakistano readmisijos atvejų valdymo sistemos etapą, iškeldama tikslą padaryti šią sistemą prieinamą kitoms valstybėms narėms. Tačiau, siekiant šio pratęsimo, susidurta su dideliu vėlavimu. TMO ir Pakistano valdžios institucijos dėl kliūčių iš Pakistano pusės 18 mėnesių delsė pasirašyti reikiamą paslaugų susitarimą, kuris buvo pasirašytas 2020 m. liepos mėn.

97

Mes peržiūrėjome tris kitus pajėgumų stiprinimo veiksmus, atitinkančius konkrečius poreikius, dėl kurių sutarta jungtinėse darbo grupėse. Jie buvo naudingi užmezgant bendradarbiavimą pagal naujai suderėtas readmisijos priemones.

Reintegracijos pagalba

98

Pagal Grąžinimo direktyvą, savanoriškam grįžimui turėtų būti suteikiama pirmenybė priverstinio grąžinimo atžvilgiu⁵⁵. Socialinė ir ekonominė reintegracija taip pat yra svarbi paskata migrantams grįžti savanoriškai. Ji grįžtantiems asmenims suteikia pragyvenimo perspektyvas ir taip jų grįžimas tampa orus ir tvaresnis. Derybose dėl ES readmisijos susitarimų ir vėlesniuose Jungtinio readmisijos komiteto ir (arba) jungtinių darbo grupių posėdžiuose mūsų audito metu tikrintos šalys nuolatos pabrėžė oraus jų piliečių grįžimo ir reintegracijos svarbą. IV priede pateiktas mūsų atliktas reintegracijos paramos, suteiktos mūsų audito metu tikrintose šalyse, vertinimas.

99

Komisija finansavo reintegracijos pagalbą visose dešimtyje mūsų audito metu tikrintų šalių. Tai ji darė per PMIF ir ES plėtros fondus:

1. Iš PMIF Komisija bendrai finansavo savanoriškus grįžimus ir priverstinius grąžinimus, kuriuos vykdė valstybės narės. 2015–2019 m. iš PMIF bendrai finansuota iš viso 276 000 grąžinimų pasaulio mastu (iš kurių 159 000 buvo savanoriški grįžimai). Apie 40 % grąžintų asmenų gavo reintegracijos pagalbą⁵⁶. Tačiau Komisija nenustatė bendrų būtiniausių šios pagalbos reikalavimų ar standartų, kurie buvo daugiausia rengiami nacionaliniu pagrindu.
2. Iš ES plėtros fondų buvo finansuojami šalies viduje perkeltųjų asmenų, trečiosiose šalyse esančių migrantų ir migracijos maršrutuose įstrigusių migrantų savanoriški grįžimai ir reintegracijos pagalba. Susiję projektai pasižymėjo tvirtais humanitarinės plėtros ir (arba) migracijos valdymo aspektais. Apskritai grąžinami iš Europos asmenys, daugiausiai dėl to, kad jų buvo mažai, sudarė tik nedidelę dalį visų pagalbą gaunančių asmenų. Pavyzdžiui, 2018 m. iš Irano ir Pakistano į Afganistaną grąžinta daugiau nei 820 000 asmenų⁵⁷, palyginti su 3 120 afganistaniečių, grąžintų iš ES.

100

Peržiūrėjome 14 reintegracijos projektų ir nustatėme, kad jie atitinka grąžinamų asmenų ir trečiųjų šalių poreikius. Projektai buvo skirti grąžinamų asmenų ekonominei, socialinei ir psichosocialinei reintegracijai, priimančių bendruomenių gyvenimo sąlygų gerinimui ir (arba) kilmės šalių pajėgumo valdyti migraciją bei reintegruoti grįžtančius migrantus stiprinimui.

101

Nustatėme, kad 11 projektų davė (arba turėtų duoti) planuotus rezultatus. Tačiau dviejuose iš šių 11 projektų vėlavimas (dėl sunkių saugumo aplinkybių Afganistane) turėjo įtakos projektų įgyvendinimui. Trijų iš 14 projektų atveju susidurta su didesniais sunkumais. Audito metu trys projektai buvo vykdomi, o Komisija ir jos įgyvendinantieji partneriai, reaguodami į sunkumus, ėmėsi įvairių švelninimo priemonių.

102

Keliais atvejais (Afganistano, Gvinėjos ir Nigerijos) reintegracijos pagalbos prašymas viršijo pradžioje projektams skirtą biudžetą. Tokiais atvejais Komisija ir Europos Sąjungos skubiosios pagalbos Afrikai patikos fondas reagavo lanksčiai ir suteikė papildomą reikiamą pagalbą (žr. 4 langelį).

103

Mūsų audito metu tebebuvo vykdomi reintegracijos projektai ir dėl turimos informacijos negalėjome įvertinti tikimybės pasiekti jų planuotus rezultatus. Šiuo atžvilgiu projektai Afganistane, Bangladeše, Gvinėjoje, Irake, Maroke, Nigerijoje ir Tunise apėmė migracijos valdymo gerinimo komponentus, įskaitant nacionalinių institucijų gebėjimą teikti pagalbą migrantams atvykus ir reintegracijos pagalbą. „Tvarios grįžusių migrantų reintegracijos“ rezultatas taip pat priklausys nuo išorės veiksnių ir turimų išteklių toliau teikti pagalbą po projekto.

104

Mūsų apklausti suinteresuotieji subjektai pabrėžė grąžinamų asmenų saugaus ir oraus grįžimo ir tvarios reintegracijos svarbą. Į visus, išskyrus vieną, mūsų peržiūrėtus reintegracijos projektus įtrauktas (kai tinkama) stebėsenos komponentas, skirtas reintegracijos tvarumui laikui bėgant įvertinti. Visų pirma TMO (kuri įgyvendina septynis iš 14 mūsų audituotų projektų) sukūrė išsamią jos teikiamos reintegracijos paramos tvarumo vertinimo metodiką ir nuo 2017 m. palaipsniui ją taikė savo reintegracijos projektuose⁵⁹. Tai jai suteikė galimybę lyginti rezultatus, pasiektus skirtinguose projektuose, šalyse ir praėjus tam tikram laikotarpiui, ir geriau nustatyti reintegracijos sėkmės veiksnius.

105

Pagal TMO apibrėžtį, „reintegracija gali būti laikoma tvaria tuomet, kai grįžę asmenys pasiekė ekonominio savarankiškumo lygį, socialinį stabilumą savo bendruomenėse ir psichosocialinę gerovę, kuri suteikia galimybę susidoroti su migraciją (grįžtamąją migraciją) skatinančiais veiksniais“⁶⁰. Iš TMO reintegracijos ataskaitų pagal ES ir TMO bendrą iniciatyvą⁶¹, kartu su preliminariais duomenimis iš kitų šalių, matyti, kad paprastai tvarūs rezultatai buvo pasiekti (net jei ekonominis reintegracijos komponentas buvo įvertintas santykinai žemesniais balais nei socialinis ir psichosocialinis komponentai) tų asmenų, kurių buvimo vietą buvo galima nustatyti ir kurie sutiko dalyvauti apklausoje, atveju. Kita vertus, atlikus dviejų programų, kurias įgyvendino kitos organizacijos Afganistane, laikotarpio vidurio vertinimą nustatytas menkas pagalbos tvarumas.

Remiantis turimais duomenimis nebuvo įmanoma vykdyti nuoseklios readmisijos atvejų stebėsenos

106

Komisija (Eurostatas) nuo 2008 m. kaupia Europos migracijos ir tarptautinės apsaugos statistikos duomenis. Valstybės narės teikia duomenis pagal ES reglamentą, kuris buvo atnaujintas 2020 m.⁶² Grąžinimo statistiką⁶³ sudaro šie metiniai duomenys:

1. trečiųjų šalių piliečių, kuriems nurodyta išvykti, skaičius, suskirstant šiuos duomenis pagal aptariamųjų asmenų pilietybę;
2. trečiųjų šalių piliečių, kurie jau yra išvykę pagal administracinį arba teismo sprendimą arba aktą, nurodytą a punkte, skaičius, suskirstant šiuos duomenis pagal sugrąžintų asmenų pilietybę („grąžinti trečiųjų šalių piliečiai“).

107

Atnaujintame reglamente nuo 2021 ataskaitinių metų nustatytas didesnis duomenų teikimo dažnumas (nuo metinio prie ketvirtinio) ir papildomas suskirstymas (pagal amžių, lytį, nelydimus nepilnamečius, grąžinimo tipą, gautą pagalbą, paskirties šalį).

108

Pagrindinis grąžinimo politikos veiksmingumo rodiklis yra „veiksmingo grąžinimo lygis“, apskaičiuojamas asmenų, kurie faktiškai išvyko iš ES teritorijos, skaičių padalijus iš asmenų, kuriems buvo nurodyta išvykti, skaičiaus (pirmiau nurodytų b ir a rodiklių santykis). Komisija šį rodiklį naudoja savo dokumentuose⁶⁴, pripažindama su atitinkamais duomenimis susijusius sunkumus⁶⁵. Šie sunkumai susiję su nacionalinių procedūrų ir teisės aktų skirtumais ir su ES sienų valdymo teisės aktų sistemos bei informacijos sistemos trūkumais. Pagrindiniai klausimai ir veiksmai, kurių pastaraisiais metais ėmėsi Komisija jiems spręsti, apibendrinti V priede.

109

Nesant tinkamų Europos duomenų, Frontex rizikos analizės skyrius stebėsenos tikslais nuo 2011 m. kas mėnesį renka valstybių narių duomenis apie neteisėtai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo sprendimus ir jų faktinį gražinimą.

110

Kaip dalį savo rizikos analizės tinklo veiklos, Frontex, naudodamasis skirtingais kanalais ir skirtinga metodika, renka duomenis iš Eurostato. Tai reiškia, kad duomenų negalima palyginti (žr. 15 diagramą). Panašiai kaip Eurostato atveju, Frontex duomenys turi trūkumų⁶⁶. Be to, kelios valstybės narės duomenų neteikia⁶⁷.

111

Valstybės narės, Komisija ir Frontex įvairiuose forumuose dalijosi informacija apie bendradarbiavimą su prioritetinėmis trečiosiomis šalimis. Visų pirma Komisija kas mėnesį organizavo readmisijos ekspertų grupės posėdžius, kad būtų galima keistis veiklos informacija su nacionaliniais ekspertais. Tačiau ši informacija nebuvo renkama ir teikiama sistemingai ir buvo neišsami.

112

Peržiūrėtame Vizų kodekse (žr. 51 dalį) teigiama, kad Komisija „reguliariai, ne rečiau kaip kartą per metus, vertina bendradarbiavimą su trečiosiomis šalimis readmisijos srityje“, remiantis patikimais duomenimis⁶⁸. Atsižvelgiama į šiuos rodiklius:

1. priimtų sprendimų grąžinti skaičių;
2. faktinį priverstinai grąžintų asmenų skaičių, išreikštą kaip priimtų sprendimų grąžinti skaičiaus procentinė dalis;
3. trečiosios šalies patenkintų readmisijos prašymų skaičių, išreikštą kaip tokių trečiajai šaliai pateiktų prašymų procentinė dalis;
4. praktinio bendradarbiavimo grąžinimo srityje lygį įvairiais grąžinimo procedūros etapais (tapatybės nustatymo, kelionės dokumentų išdavimo ir ES kelionės dokumentų priėmimo, sutikimo dėl asmenų readmisijos ir sutikimo dėl grąžinimo skrydžių ir operacijų).

113

Tačiau reikalaujami duomenys dėl bendradarbiavimo grąžinimo ir readmisijos srityje nėra išsamūs ir palyginami tarp valstybių narių (pirmiau nurodyti a ir b punktai, žr. 108 dalį ir V priedą) arba jų nėra ES lygmeniu (c⁶⁹ ir d punktai).

114

Siekdama kompensuoti turimų duomenų stygių, 2020 m. sausio mėn. Komisija kartu su Frontex pradėjo duomenų rinkimo tyrimą kartu su išsamiais kokybiniais klausimynais apie valstybių narių bendradarbiavimo su 39 svarbiomis trečiosiomis šalimis readmisijos srityje lygį.

115

Renkami šie kiekybiniai duomenys: išduotos nutartys dėl grąžinimo (sprendimų ir asmenų atžvilgiu); veiksmingi grąžinimai; prašymai išduoti laikinuosius kelionės dokumentus (LKD); išduoti LKD. Nutarčių (sprendimų) dėl grąžinimo rodikliai ir veiksmingo grąžinimo rodikliai atitinka anksčiau Frontex rizikos analizės tinklo rinktus duomenis ir jiems būdingi tie patys trūkumai (žr. 108 dalį). Paprašytų ir išduotų laikinųjų kelionės dokumentų rodikliai yra nauji ir šiuos duomenis pateikė tik 20 valstybių narių. Iš duomenų matyti, kad valstybės narės prašė išduoti laikinuosius kelionės dokumentus tik nedidelei priimtų sprendimų dėl grąžinimo daliai (12-oje valstybių narių šis skaičius sudarė mažiau nei 3 %). Nors LKD reikia ne visada (pavyzdžiui, migrantai gali turėti kelionės dokumentus, grįžti savanoriškai arba pasislėpti) ir tam pačiam asmeniui gali būti priimti keli sprendimai dėl grąžinimo, iš duomenų matyti, kad dauguma valstybių narių didžiąja dalimi atvejų neprašė kilmės šalių bendradarbiauti dėl neteisėtų migrantų pakartotinio dokumentų išdavimo ir readmisijos. Tais atvejais, kai buvo siekiama bendradarbiavimo, pranešti duomenys apie gautų LKD kiekį valstybėse narėse labai skyrėsi, palyginti su prašytų LKD kiekiu – skaičiai svyravo nuo 13 % iki 100 %.

116

Kokybinį klausimyną sudarė 14 išsamių klausimų apie bendradarbiavimą su kiekviena iš 39 trečiųjų šalių readmisijos srityje. Vienas iš klausimų buvo susijęs su kelionės dokumentų išdavimo terminų laikymusi, kaip nustatyta readmisijos susitarimuose. Tačiau duomenys apie faktinę (vidutinę) proceso trukmę nebuvo renkami.

117

2021 m. vasario 10 d. Komisija baigė ir pateikė Tarybai apklausos rezultatų vertinimą⁷⁰. Taryba, remdamasi Komisijos pasiūlymu ir atsižvelgdama į bendrus Sąjungos ryšius su trečiąja šalimi, gali panaudoti teigiamas arba neigiamas paskatas, numatytas peržiūrėtame Vizų kodekse⁷¹.

118

Šis naujas procesas turi galimybių pagerinti ES bendradarbiavimą su trečiosiomis šalimis readmisijos srityje:

1. stiprinant valstybių narių duomenų rinkimą bendradarbiavimo readmisijos srityje ir dalijimąsi jais. Pirmą kartą kiekybiniai ir kokybiniai bendradarbiavimo su prioritetinėmis trečiosiomis šalimis readmisijos srityje duomenys bus prieinami ES lygmeniu;
2. atliekant reguliarų metinį atitinkamų trečiųjų šalių bendradarbiavimo vertinimą, kad būtų galima (po kelių tokių vertinimų) nustatyti aiškias bendradarbiavimo tendencijas;
3. sudarant sąlygas įrodymais grindžiamiems politiniams sprendimams dėl bendradarbiavimo readmisijos srityje.

119

Dėl to, kad praeityje nebuvo vykdomas lygiaverčio duomenų apie bendradarbiavimą readmisijos srityje rinkimo procesas, taip pat dėl grąžinimo duomenų trūkumų (žr. 108–110 dalis ir V priedą), negalėjome įvertinti viso ES veiksmų, siekiant gerinti bendradarbiavimą su trečiosiomis šalimis readmisijos srityje, poveikio.

Išvados ir rekomendacijos

120

Apskritai nustatėme, kad ES veiksmai siekiant stiprinti bendradarbiavimą su trečiosiomis šalimis readmisijos srityje buvo aktualūs, bet davė ribotus rezultatus.

121

Atrinkome dešimt šalių, kuriose 2014–2018 m. laikotarpiu buvo didžiausi absoliutūs negrąžintų neteisėtų migrantų skaičiai (žr. 17 dalį). Nustatėme, kad Taryba ir Komisija oficialiai identifikavo aštuonias iš šių dešimties šalių kaip prioritetines ir su jomis pradėjo readmisijos derybas. Komisija taip pat užmezgė migracijos dialogą su kitomis dviem šalimis, bet nepasiekė jokios apčiuopiamos pažangos dėl readmisijos (žr. 24 ir 25 dalis).

122

2015–2020 m. laikotarpiu ES padarė ribotą pažangą sudarydama readmisijos susitarimus, bet pasiekė didesnės sėkmės derėdamasi dėl teisiškai neprivalomų readmisijos priemonių. Trečiųjų šalių parodyta politinė valia buvo esminė sėkmingų readmisijos derybų sąlyga. Nors Komisija ir EIVT suteikė politinę paramą sustabdytoms deryboms atnaujinti, mūsų apklausti nacionaliniai suinteresuotieji subjektai išreiškė nuomonę, kad Komisijos ir EIVT politinis bendradarbiavimas su trečiosiomis šalimis turi būti sustiprintas (žr. 26–28 dalis).

123

Komisija ir valstybės narės nepakankamai atsižvelgė į patirtį, įgytą sudarant ankstesnius ES readmisijos susitarimus, ir užsitęsę klausimai (visų pirma straipsnio dėl trečiųjų šalių piliečių primygtinis reikalavimas ir trečiųjų šalių nenoras jam pritarti, net jei jis buvo įtrauktas į dvišalius susitarimus) ir toliau buvo pagrindinės kliūtys derybose dėl ES readmisijos susitarimų. Kita vertus, Komisija ir valstybės narės nereikalavo į suderėtus susitarimus įtraukti Europos kelionės dokumento grąžinamiems asmenims, nepaisant šio dokumento teikiamų galimybių veiksmingai spręsti sunkumus, susijusius su bendradarbiavimu readmisijos srityje (žr. 29–33 dalis).

124

Readmisijos priemonių tikslas yra toks pats kaip ES readmisijos susitarimų, bet jos yra lankstesnio turinio. Tačiau pagal Komisijos oficialius derybų įgaliojimus neleidžiama, kad Komisija pasitrauktų iš derybų dėl nesėkmingo ES readmisijos susitarimo ir siektų susitarti dėl spartesnės readmisijos priemonės (žr. 34–38 dalis).

1 rekomendacija. Derybose dėl ES readmisijos susitarimo laikytis lankstaus požiūrio

Komisija turėtų susitarti su Taryba dėl lankstesnio požiūrio į derybas dėl ES readmisijos susitarimo:

• pritaikydama ES readmisijos susitarimų turinį prie konkrečių bendradarbiavimo su atitinkama trečiąja šalimi readmisijos srityje ypatumų ir įvertindama tikrąjį poreikį įtraukti (arba neįtraukti) straipsnį dėl trečiųjų šalių piliečių, Europos kelionės dokumentą grąžinamiems asmenims ir kitus opius straipsnius, kai siūlo derybinių nurodymų projektą Tarybai;
• ilgalaikių nesėkmingų derybų dėl ES readmisijos susitarimo atveju susitarti dėl procedūros siekti alternatyvių readmisijos priemonių, kai tinkama.

Terminas: 2022 m. gruodžio 31 d.

125

Komisija ir valstybės narės neparengė ES ir nacionalinę politiką apimančio strateginio požiūrio, kad būtų galima sukurti išsamius rinkinius deryboms dėl ES readmisijos susitarimų remti. Be to Komisija ir valstybės narės sistemingai nesilaikė vieningos pozicijos trečiųjų šalių atžvilgiu ir Komisija ne visada įtraukė pagrindines valstybes nares į derybų su trečiosiomis šalimis palengvinimo procesą. Kai valstybės narės buvo įtrauktos, tai pagerino ES kolektyvinę politinę įtaką ir buvo naudinga siekiant rezultatų (žr. 39–46 dalis).

2 rekomendacija. Kurti sinergiją su valstybėmis narėmis

Komisija turėtų kurti sinergiją su valstybėmis narėmis, kad būtų galima palengvinti derybas dėl ES readmisijos susitarimų ir readmisijos priemonių:

• prieš pradedant derybas susitardama su valstybėmis narėmis dėl ES ir nacionalinių politikos sričių, kurias būtų galima potencialiai panaudoti kaip paskatas;
• sistemingai įtraukdama pagrindines valstybes nares į derybų su trečiosiomis šalimis palengvinimo procesą.

Terminas: nedelsiant

126

ES padarė ribotą pažangą kurdama struktūrines paskatas trečiosioms šalims jų readmisijos įpareigojimams įgyvendinti. Vizų politikos srityje peržiūrėtas Vizų kodeksas suteikė ES mechanizmą ir priemones trečiųjų šalių bendradarbiavimui readmisijos klausimais skatinti. Naujoje Kaimynystės, vystomojo ir tarptautinio bendradarbiavimo priemonėje Komisija pasiūlė išsaugoti veiklos rezultatais grindžiamą paskatą Europos kaimynystės priemonėje dalyvaujančioms šalims, skatinimo už pažangą gero valdymo srityje kriterijus papildydama bendradarbiavimo migracijos srityje kriterijumi. Ji taip pat pasiūlė horizontaliąją 10 % siektiną reikšmę, kad padėtų „sudaryti sąlygas ES reaguoti į su migracija susijusius sunkumus, poreikius ir galimybes“. Prekybos politikos srityje nuo 2015 m. nepadaryta apčiuopiamos pažangos kuriant paskatas trečiųjų šalių bendradarbiavimui readmisijos klausimais skatinti. Kalbant apie teisėtą migraciją, ES lygmeniu nebuvo pakankamai panaudotos valstybių narių dvišalės darbo ir švietimo sistemos. ES nenoriai naudojo neigiamus svertus, siekiant paremti derybas dėl readmisijos, kad tai neduotų priešingų nei norima rezultatų (žr. 47–68 dalis).

127

Padaryta pažanga didinant koordinavimą tarp Komisijos padalinių ir tarp valstybių narių. 2016 m. įkurta Komisijos specialios paskirties grupė partnerystės modelio įgyvendinimui remti atliko Komisijos padalinių ir EIVT veiklos koordinavimo ir diskusijų forumo vaidmenį. 2019 m. gruodžio mėn. Komisija įkūrė nuolatinę Komisijos narių „projektų grupę“ migracijos klausimais, siekdama sustiprinti koordinavimą politiniu lygmeniu. COREPER neoficialus vizų sverto mechanizmas suteikė vizų priemonių rinkinį tuo atveju, jei trečiosios šalys nebendradarbiautų readmisijos srityje. Keliais atvejais pagerinti bendradarbiavimą readmisijos srityje padėjo vien šio mechanizmo buvimas. Dėl šios teigiamos patirties buvo sukurtas COREPER neoficialus „Išsamus sverto mechanizmas“, kuriuo potencialiai buvo suteikta galimybė aktyvuoti įvairias politikos sritis, siekiant pagerinti trečiosios šalies bendradarbiavimą grąžinimo ir readmisijos klausimais (žr. 69–72 dalis).

3 rekomendacija. Sustiprinti trečiųjų šalių bendradarbiavimo readmisijos srityje paskatas

Komisija pradiniame etape turėtų įvertinti visų naujai siūlomų su trečiosiomis šalimis susijusių susitarimų, dokumentų ir politikos sričių galimybes, kurios galėtų būti panaudotos kaip migracijos valdymo ir bendradarbiavimo readmisijos srityje paskatos.

Terminas: 2022 m. gruodžio 31 d.

128

Veiksmingai readmisijai gali trukdyti daugybė sunkumų. ES readmisijos susitarimų ir (arba) priemonių turinyje apimama didžioji dalis sklandžios readmisijos kliūčių. Šiomis aplinkybėmis Jungtinis readmisijos komitetas ir (arba) jungtinės darbo grupės suteikė forumus periodiškam bendradarbiavimo readmisijos srityje vertinimui. Tačiau iš pasikartojančio kai kurių aptariamų klausimų pobūdžio matėsi ribotas jų veiksmingumas (žr. 74–79 dalis).

129

ES grąžinimo tinklais (Eurint, EURLO, ERRIN) buvo sėkmingai telkiami nacionaliniai ištekliai, ir dalyvaujančios šalys juos palankiai vertino už rezultatus. Išplėtus Frontex įgaliojimus, ji palaipsniui perima veiklą iš šių tinklų. Tačiau, perduodant EURLO ir ERRIN funkcijas, susidurta su sunkumais dėl Frontex žmogiškųjų ir finansinių išteklių stygiaus (žr. 80–83 dalis).

130

Nuo 2015 m. Frontex įgaliojimai buvo du kartus sustiprinti, todėl padidėjo parama valstybėms narėms veiksmuose prieš grąžinimą ir grąžinimo operacijose. Valstybių narių sunkumai nustatant neteisėtų migrantų buvimo vietą, užkertant kelią jų slapstymuisi ir užtikrinant, kad jie dalyvautų pokalbiuose, buvo pagrindinis neveiksmingumo šaltinis tapatybės nustatymo misijose. Grąžinimo operacijų atveju sparčiai didėjo Frontex parama grąžinimui užsakomaisiais skrydžiais ir savanoriškam išvykimui bei grįžimui (žr. 84–92 dalis).

131

Nustatėme, kad šeši peržiūrėti projektai, kuriuos Komisija finansavo pagal RCBF, buvo aktualūs gerinant bendradarbiavimą readmisijos srityje. Manome, kad elektroninių readmisijos atvejų valdymo sistemų plėtojimas, visų pirma su trečiosiomis šalimis, gali struktūriniu lygmeniu pagerinti bendradarbiavimą (93–97 dalys).

132

Komisija finansavo reintegracijos pagalbos projektus visose dešimtyje mūsų audito metu tikrintų šalių. Nustatėme, kad mūsų tikrinti projektai atitiko grąžinamų asmenų ir trečiųjų šalių poreikius. 11 projektų iš 14 davė (arba turėtų duoti) didžiąją dalį planuotų rezultatų, nors dviem atvejais susidurta su vėlavimu (98–103 dalys).

133

Mūsų audito metu apklausti suinteresuotieji subjektai pabrėžė grąžinamų asmenų saugaus ir oraus grįžimo ir tvarios reintegracijos svarbą. Į visus, išskyrus vieną, mūsų peržiūrėtus reintegracijos projektus įtrauktas stebėsenos komponentas, skirtas reintegracijos tvarumui laikui bėgant įvertinti. Kadangi audito metu visi projektai tebebuvo vykdomi, galutinių tvarumo rezultatų dar nėra. Tačiau iš preliminarių duomenų matyti džiuginantys rezultatai (žr. 104–105 dalis).

134

Nustatėme su grąžinimu susijusių ES duomenų išsamumo ir palyginamumo trūkumų valstybėse narėse. Tai susiję su nacionalinių procedūrų ir teisės aktų skirtumais ir su ES sienų valdymo teisės aktų sistemos bei informacijos sistemos trūkumais. Pastaraisiais metais Komisija pateikė pasiūlymus dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų, skirtų daugeliui šių trūkumų pašalinti. Tačiau daugelis siūlomų pakeitimų vis dar yra teisėkūros ciklo dalis arba dar nevisiškai įsigaliojo. Be to, vis dar trūksta duomenų apie readmisijos procedūrų greitumą ir grąžintų migrantų reintegracijos tvarumą (106–110 dalys ir V priedas).

135

Valstybės narės, Komisija ir Frontex reguliariuose posėdžiuose dalijosi veiklos informacija apie bendradarbiavimą su prioritetinėmis trečiosiomis šalimis readmisijos srityje. Tačiau ši informacija nebuvo renkama ir teikiama sistemingai ir buvo neišsami. 2019 m. peržiūrėjus Vizų kodeksą, buvo pareikalauta, kad Komisija reguliariai ir remdamasi patikimais duomenimis vertintų trečiųjų šalių bendradarbiavimą readmisijos srityje. Šis reguliarus vertinimas gali sudaryti sąlygas ES geriau surinkti duomenis ir jais dalytis bei lengviau priimti įrodymais grindžiamus politikos sprendimus dėl bendradarbiavimo readmisijos srityje. Dėl to, kad praeityje nebuvo vykdomas lygiavertis duomenų apie bendradarbiavimą readmisijos srityje rinkimo procesas, taip pat dėl grąžinimo duomenų trūkumų, negalėjome įvertinti viso ES veiksmų, siekiant gerinti bendradarbiavimą su trečiosiomis šalimis readmisijos srityje, poveikio.(111–119 dalys).

4 rekomendacija. Gerinti duomenų rinkimą

Komisija turėtų gerinti duomenų apie readmisiją ir reintegracijos tvarumą rinkimą:

• įdiegdama papildomo duomenų apie readmisijos procedūrų greitumą principą, naudodama valstybių narių teiktinus duomenis;
• sistemingai rinkdama duomenis apie grąžintų migrantų reintegracijos tvarumą.

Terminas: 2023 m. gruodžio 31 d.

Šią ataskaitą priėmė III kolegija, vadovaujama Audito Rūmų narės Bettinos Jakobsen, 2021 m. liepos 6 d. Liuksemburge.

Priedai

I priedas. Pagrindinės nedidelio iš Graikijos ir Italijos grąžinamų asmenų skaičiaus priežastys

Šaltinis: Audito Rūmų Specialioji ataskaita 24/2019 „Migrantų prieglobstis, perkėlimas ir grąžinimas. Laikas imtis aktyvesnių veiksmų mažinant atotrūkį tarp tikslų ir rezultatų“, 25 diagrama.

II priedas. Raginimai kurti ir taikyti paskatas

Europos Vadovų Tarybos išvados

Europos Vadovų Tarybos susitikimas (2018 m. spalio 18 d.) – Išvados, EUCO 13/18
„Daugiau turėtų būtų padaryta veiksmingo grąžinimo palengvinimo srityje. Turėtų būti geriau, nediskriminuojant nė vienos valstybės narės, įgyvendinami esami readmisijos susitarimai ir sudaromi nauji susitarimai bei nustatoma nauja tvarka, kartu numatant ir taikant reikiamą svertą pasitelkiant visų atitinkamų sričių ES politiką, dokumentus ir priemones, be kita ko, vystymosi, prekybos ir vizų klausimais.”

Europos Vadovų Tarybos susitikimas (2017 m. spalio 19 d.) – Išvados, EUCO 14/17
„Europos Vadovų Taryba ragina <…> sukurti ir taikyti reikiamus svertus pasinaudojant visų atitinkamų sričių ES politika, dokumentais ir priemonėmis, be kita ko, vystymosi, prekybos ir vizų srityse, kad būtų pasiekta išmatuojamų rezultatų nelegalios migracijos prevencijos ir neteisėtų migrantų grąžinimo srityse.“

Europos Vadovų Tarybos susitikimas (2017 m. birželio 22 d. ir 23 d.) – Išvados, EUCO 8/17
„ES lygmeniu daugiau nedelsiant turi būti įdiegti tinkamai veikiantys readmisijos susitarimai ir pragmatiški susitarimai su trečiosiomis šalimis, pasitelkiant visus įmanomus svertus, be kita ko, prireikus pakartotinai įvertinant trečiosioms šalims taikomą vizų politiką.“

Europos Vadovų Tarybos susitikimas (2016 m. spalio 20 d. ir 21 d.) – Išvados, EUCO 31/16
„Europos Vadovų Taryba <…> primena, kad svarbu tęsti darbą siekiant įgyvendinti partnerystės modelį, skirtą bendradarbiavimui su atskiromis kilmės ar tranzito valstybėmis <…> [siekiant] sukurti ir taikyti reikiamus svertus pasinaudojant visų atitinkamų sričių ES politika, dokumentais ir priemonėmis, be kita ko, vystymosi ir prekybos srityse“.

Europos Vadovų Tarybos susitikimas (2016 m. birželio 28 d.) – Išvados, EUCO 26/16
„ES nustatys ir sparčiai taikys šį [partnerystės] modelį, grindžiamą veiksmingomis paskatomis ir tinkamomis sąlygomis, iš pradžių su keliomis prioritetinėmis kilmės ir tranzito valstybėmis <…> [siekdama] sukurti ir taikyti reikiamą svertą pasinaudojant visų atitinkamų sričių ES politika, dokumentais ir priemonėmis, be kita ko, vystymosi ir prekybos srityse“.

Europos Vadovų Tarybos susitikimas (2015 m. birželio 25 d. ir 26 d.) – Išvados, EUCO 22/15
„Turi būti sutelktos visos priemonės siekiant skatinti neteisėtų migrantų readmisiją į kilmės bei tranzito šalis[.] <…> [V]adovaujantis „paramos pagal pažangą“ principu, bus naudojama ES pagalba ir pasitelkiamos ES politikos sritys, siekiant sukurti paskatas esamiems readmisijos susitarimams įgyvendinti ir naujiems susitarimams sudaryti“.

Komisijos komunikatai

Veiksmingesnė grąžinimo politika ES – Atnaujintas veiksmų planas, Komisijos komunikatas, COM(2017) 200 final
„Bendravimas su trečiosiomis šalimis pagal partnerystės modelį tam naudojant visas esamas politines strategijas ir priemones pagerins bendradarbiavimą su trečiosiomis šalimis joms nustatant savo piliečių tapatybę, jiems suteikiant naujus dokumentus ir tuos piliečius priimant atgal. Apskritai tam, kad būtų galima nustatyti visus šalies partnerės interesus, paskatas ir svertus, turėtų būti taikomi kiekvienai šaliai pritaikyti metodai, kad būtų galima <…> toliau gerinti bendradarbiavimą grąžinimo ir readmisijos srityse.

Naujo partnerystės su trečiosiomis šalimis modelio sukūrimas, Komisijos komunikatas, COM(2016) 385 final
„ES ir jos valstybės narės turėtų derinti atitinkamas savo priemones, kad pasiektų susitarimus su trečiosiomis šalimis dėl geresnio migracijos valdymo. Tai reiškia, kad kiekvienai šaliai partnerei reikia parengti teigiamų ir neigiamų paskatų derinį, kurio naudojimas būtų grindžiamas aiškiu supratimu, kad bendrus ES ir tos šalies santykius labiausiai lems šalies pajėgumas ir noras bendradarbiauti migracijos valdymo srityje. Tam reikės panaudoti vis[ą] visų sričių politiką, finansines priemones ir ES išorės santykių instrumentus.“

ES veiksmų grąžinimo srityje planas, Komisijos komunikatas, COM(2015) 453 final
ES turi didinti savo įtaką readmisijos srityje šalių partnerių atžvilgiu, siekdama užtikrinti, kad būtų vykdomi esami įsipareigojimai ir susitarimai, ir sudaryti lengvesnes sąlygas vesti derybas dėl naujų susitarimų ir juos sudaryti. <…> Siekiant ES migracijos politikos tikslų, grąžinimo ir readmisijos klausimai turėtų būti įtraukti į suderintą konsoliduotą trečiosioms šalims siūlomą ES priemonių rinkinį, kuris būtų parengtas remiantis visomis susijusiomis politikos sritimis, ypač vidaus reikalų, užsienio politikos, paramos vystymuisi, prekybos ir saugumo. Tinkamais atvejais turėtų būti nustatytos papildomos sąlygos“.

III priedas. Mūsų atlikto pajėgumų stiprinimo projektų (RCBF) vertinimo apžvalga

Veiklos pradžia	Veiklos pabaiga	Apibūdinimas	Sutarties suma (EUR)	Programa	Geografinė aprėptis	Aktualumas Atsižvelgiama į trečiųjų šalių poreikius / sprendžiami klausimai, trukdantys praktiniam bendradarbiavimui	Įvykdyti išdirbiai Įvykdyti (arba tikėtina, kad bus įvykdyti) planuoti išdirbiai	Pasiektas rezultatas Pasiektas (arba tikėtina, kad bus pasiektas) planuotas rezultatas
2016 m. gruodžio mėn.	2017 m. kovo mėn.	PARA – pagalba 152 atvykusiems grąžintiems asmenims, kurie buvo grąžinti į Afganistaną nuo 2016 m. gruodžio 12 d. iki 2017 m. kovo 31 d. pagal ES ir Afganistano bendrus tolesnius veiksmus (JWF)	267 525	RCBF/ EURCAP I	Afganistanas
2017 m. birželio mėn.	2017 m. liepos mėn.	Praktinis seminaras konsuliniams darbuotojams – praktinis pajėgumų stiprinimo seminaras Afganistano ambasadų Europoje konsuliniams pareigūnams	33 826	RCBF/ EURCAP I	Afganistanas
2017 m. sausio mėn.	2018 m. balandžio mėn.	Informuotumo didinimas – informuotumo apie pagrindines saugios migracijos temas didinimas 12-oje rajonų, t. y. teisėtų Bangladešo migrantų atsparumas ir sėkmė, neteisėtos migracijos į Europą rizikos ir alternatyvos ir kaip naudotis teisėtais migracijos mechanizmais	920 800	RCBF/ EURCAP I	Bangladešas
2018 m. rugsėjo mėn.	2020 m. gruodžio mėn.	Readmisijos atvejų valdymo sistema I – Bangladešo valdžios institucijų pajėgumų stiprinimas, kad jos galėtų valdyti ir naudoti readmisijos atvejų valdymo sistemą, siekiant veiksmingai reguliuoti kelionės tikslo šalyse gyvenančių neteisėtų migrantų grąžinimo procesą	4 813 000	RCBF/ EURCAP II	Bangladešas
2016 m. gruodžio mėn.	2018 m. birželio mėn.	Readmisijos atvejų valdymo sistema I – Pakistano valdžios institucijų pajėgumų stiprinimas, kad jos galėtų valdyti ir naudoti readmisijos atvejų valdymo sistemą, sistemos kūrimas ir diegimas	1 476 000	RCBF/ EURCAP I	Pakistanas
2018 m. sausio mėn.	2020 m. gruodžio mėn.	Readmisijos atvejų valdymo sistema II – readmisijos atvejų valdymo sistemos išplėtimas	1 415 220	RCBF/ EURCAP I	Pakistanas
				Patenkinamas			Nepatenkinamas
				Iš dalies patenkinamas			Netaikytina / nėra duomenų

IV priedas. Mūsų atlikto reintegracijos projektų vertinimo apžvalga

Veiklos pradžia	Veiklos pabaiga	Pavadinimas	Sutarties suma (EUR) (ES įnašas, EUR)	Programa	Geografinė aprėptis	Aktualumas Sprendžiami grąžinamų asmenų / trečiųjų šalių poreikiai	Atliktas reintegracijos darbas Įvykdyti (arba tikėtina, kad bus įvykdyti) planuoti išdirbiai	Stebėsena Veikloje numatyta reintegracijos paramos tvarumo stebėsena	Tvarumas Pagalba suteikia tvaraus pragyvenimo galimybę
2017 3 15	2022 3 14	Reintegracija ir pagalba vystymuisi Afganistane (RADA)	50 000 000	Vystomojo bendradarbiavimo priemonė	Afganistanas				Pagrįsta preliminariais duomenimis
2017 7 14	2021 3 31	Tvari reintegracija ir pažeidžiamų afganistaniečių neteisėtos migracijos alternatyvos	13 000 000	Vystomojo bendradarbiavimo priemonė	Afganistanas
2017 11 21	2022 4 5	Paskatų programa grąžintų asmenų reintegracijai Afganistane gerinti	39 260 500	Vystomojo bendradarbiavimo priemonė	Afganistanas
2017 12 23	2021 12 22	Afganistanas – etiško gyvenimo būdo iniciatyva migrantų ir grąžintų asmenų ekonominei reintegracijai	8 788 046	Vystomojo bendradarbiavimo priemonė	Afganistanas
2018 3 29	2021 9 28	Tvarios žmonių gyvenvietės miestų teritorijose, siekiant remti reintegraciją Afganistane (SHURA)	16 700 000	Vystomojo bendradarbiavimo priemonė	Afganistanas
2019 8 4	2023 10 5	Ekonominio atsako į regioninį perkėlimą Afganistane programa (“EZ-Kar”)	27 000 000	Vystomojo bendradarbiavimo priemonė	Afganistanas
2017 4 13	2022 4 12	Tvari reintegracija ir geresnis migracijos valdymas Bangladeše (PROTTASHA)	15 900 000	Vystomojo bendradarbiavimo priemonė	Bangladešas				Pagrįsta preliminariais duomenimis
2017 4 5	2020 10 4	Europos Sąjungos skubiosios pagalbos Afrikai patikos fondo ir TMO migrantų apsaugos ir reintegracijos iniciatyva: Gvinėja	5 400 000	Europos Sąjungos skubiosios pagalbos Afrikai patikos fondas	Gvinėja				Pagrįsta preliminariais duomenimis
2018 12 6	2023 12 5	SAUGUS GRĮŽIMAS – reintegracijos ir atsigavimo pagalba grąžinimo zonose Irake (AWDA AMINA)	9 000 000	Vystomojo bendradarbiavimo priemonė	Irakas
2017 4 13	2021 6 12	Europos Sąjungos skubiosios pagalbos Afrikai patikos fondas ir TMO Migracijos valdymo ir reguliavimo stiprinimas ir tvari grįžtančių migrantų reintegracija Nigerijoje	15 500 000	Europos Sąjungos skubiosios pagalbos Afrikai patikos fondas	Nigerija				Pagrįsta preliminariais duomenimis
2017 12 1	2022 5 31	Europos Sąjungos skubiosios pagalbos Afrikai patikos fondo ir TMO migrantų apsaugos ir reintegracijos iniciatyva: Regioniniai veiksmai Sahelyje ir Čado ežero regione	188 222 021	Europos Sąjungos skubiosios pagalbos Afrikai patikos fondas	Burkina Fasas, Kamerūnas, Čadas, Dramblio Kaulo Krantas, Gambija, Gana, Gvinėja, Bisau Gvinėja, Malis, Mauritanija, Nigeris, Nigerija, Senegalas				Pagrįsta preliminariais duomenimis
2018 8 15	2021 12 31	Europos Sąjungos skubiosios pagalbos Afrikai patikos fondo ir TMO priemonė migrantų apsaugai ir reintegracijai Šiaurės Afrikoje	58 000 000	Europos Sąjungos skubiosios pagalbos Afrikai patikos fondas	Alžyras, Egiptas, Libija, Marokas ir Tunisas
2017 5 22	2021 2 12	PROGRES migracija Tunise (įskaitant Tuniso vadovaujamo reintegracijos mechanizmo sukūrimą)	12 800 000 (įskaitant 2,5 milijonus eurų reintegracijai)	Europos Sąjungos skubiosios pagalbos Afrikai patikos fondas	Tunisas
2016 6 1	2022 7 1	Europos grąžinimo ir reintegracijos tinklas (ERRIN)	58 455 000	PMIF	34 šalys visame pasaulyje
					Patenkinamas			Nepatenkinamas
					Iš dalies patenkinamas			Netaikytina / nėra duomenų

V priedas. ES duomenų apie grąžinimą trūkumai ir priemonės jiems ištaisyti

Rodiklis	Problema	Poveikis	Išspręsta?			Veiksmingai?
Veiksmingas grąžinimo lygis	Tam tikrais metais priimtų sprendimų grąžinti skaičius yra susijęs su kitais nei tuo pačiu laikotarpiu sėkmingai grąžintais asmenimis, nes yra tam tikras laiko tarpas nuo sprendimų grąžinti priėmimo iki jų vykdymo.	Rodiklis metodologiškai nepagrįstas. Tai gali lemti duomenis, kurie rodo anomalijas, pavyzdžiui, didesnį veiksmingai grąžintų asmenų skaičių nei priimtų nutarčių dėl grąžinimo skaičius. Pavyzdžiui, 2017 m. Eurostato duomenys apie albanus rodo 100,9 % grąžinimo lygį.	Ne
Trečiųjų šalių piliečiai, kuriems nurodyta išvykti	Valstybių narių teisinėse sistemose yra skirtingi apibrėžimai, kada turi būti išduota nutartis dėl grąžinimo. Nutartys dėl grąžinimo gali būti: išduodamos ne visada tuomet, kai nutraukiamas teisėtas buvimas („toleruojamas buvimas“); išduodamos automatiškai kiekvienam asmeniui, nustačius jo neteisėtą atvykimą į teritoriją arba neteisėtai ten esančiam ir po to atšaukiamos arba sustabdomos, jei asmeniui suteikiamas leidimas likti (pavyzdžiui, dėl humanitarinių priežasčių); išduodamos daug kartų tam pačiam asmeniui (pavyzdžiui, dėl riboto galiojimo laiko).	Apriboja valstybių narių duomenų palyginamumą.	2018 m. Komisijos pasiūlytos naujos redakcijos Grąžinimo direktyvos (COM(2018) 634 final) 8 straipsnio 6 dalyje nurodyta, kad „[v]alstybės narės priima sprendimą grąžinti iš karto po to, kai priimamas sprendimas nutraukti trečiosios šalies piliečio teisėtą buvimą, įskaitant sprendimą, kuriuo trečiosios šalies piliečiui nesuteikiamas pabėgėlio statusas arba papildomos apsaugos statusas“.			2020 m. pabaigoje teisėkūros institucijos dar nepasiekė susitarimo dėl šio pasiūlymo dėl teisėkūros procedūra priimamo akto.
Trečiųjų šalių piliečiai, kurie faktiškai jau yra išvykę	Nėra sistemingai registruojama, kur ir kada trečiosios šalies pilietis kerta ES (Šengeno) sienas. Visų pirma savanoriško išvykimo atveju valstybės narės taiko skirtingus registravimo ir pranešimo apie grįžusį asmenį kriterijus.	Duomenys neišsamūs	Pagal ES atvykimo ir išvykimo sistemą (AIS) (Reglamentas (ES) 2017/2226) bus registruojami visi keliautojai iš trečiųjų šalių, kiekvieną kartą kertantys ES išorės sieną, ir taip pat sistemingai nustatomi per ilgai užsibuvę asmenys (liekantys Šengeno erdvėje pasibaigus leidžiamam buvimo laikotarpiui).			Nesitikima, kad AIS pradės veikti iki 2022 m. pirmojo pusmečio.
	Sprendimą dėl grąžinimo priėmusi valstybė narė nėra informuojama apie tai, kada grąžinamas asmuo išvyksta iš ES teritorijos per kitos valstybės narės teritoriją.	Duomenys neišsamūs	Pagal vieną Komisijos teisės aktų rinkinio, kuriuo siekiama sustiprinti Šengeno informacinę sistemą, Reglamentą (ES) 2018/1860 reikalaujama, kad valstybės narės į sistemą įtrauktų visus sprendimus dėl grąžinimo (3 straipsnis). Kai trečiosios šalies pilietis, kuriam taikomas įrašytas sprendimas grąžinti, yra patikrinamas išvykstant iš valstybės narės teritorijos per išorines sienas, nacionalinės institucijos privalo informuoti sprendimą dėl grąžinimo priėmusią valstybę narę apie trečiosios šalies piliečio buvimo vietą ir išvykimo laiką (6 straipsnis).			Sustiprinus Šengeno informacinę sistemą turėtų pagerėti duomenų apie tai, kaip laikomasi sprendimų dėl grąžinimo, išsamumas ir tikslumas. Komisija, patikrinusi įvairių suinteresuotųjų subjektų pasirengimo mastą, 2021 m. gruodžio 28 d. turi nuspręsti, kada bus pradėtas taikyti Reglamentas (ES) 2018/1860.
	Eurostato surinktais duomenimis nepateikiama pakankamai išsamios (suskirstytos) informacijos apie tolesnę grąžinimo procedūrą ir jie nėra tarpusavyje susieti.	Duomenys neatspindi valstybių narių grąžinimo sistemų veiksmingumo.	Nuo 2014 ataskaitinių metų Eurostatas iš valstybių narių renka metinius duomenis apie grąžintus trečiųjų šalių piliečius, suskirstytus pagal grąžinimo rūšį, gautą pagalbą ir readmisijos susitarimą, kurio buvo laikomasi.			Nesant teisinio pagrindo, duomenys teikiami savanoriškai ir ne visos valstybės narės dalyvavo teikiant šiuos duomenis. Todėl duomenys buvo neišsamūs ir nebuvo galima palyginti skirtingų metų duomenų.
			2018 m. gegužės mėn. Komisija pasiūlė peržiūrėti Eurostato migracijos ir prieglobsčio statistinius duomenis. 2020 m. birželio mėn. buvo priimtas Reglamentas (ES) 2020/851 ir jame dėl su grąžinimu susijusios statistikos numatytas: a) asmenų suskirstymas pagal amžių ir lytį ir pagal nelydimus nepilnamečius; b) informacijos apie ataskaitinius laikotarpius, sutrumpintus nuo metų iki trijų kalendorinių mėnesių, teikimas; c) trečiųjų šalių piliečių, kurie yra faktiškai išvykę, suskirstymas ne tik pagal grąžintų asmenų pilietybę, bet taip pat pagal grąžinimo tipą ir gautą pagalbą bei pagal kelionės tikslo šalis.			Peržiūrėtas reglamentas yra žingsnis tinkama linkme, o naujos duomenų pakategorės suteiks vertingos informacijos apie grąžinimą. Vis dėlto: - teisės aktų leidėjai ir sprendimus priimantys asmenys ir toliau neturės išsamaus vaizdo, neturėdami duomenų apie readmisijos procedūrų greitumą ir grąžintų migrantų reintegracijos tvarumą; - duomenys nebus tarpusavyje susieti. Tai reiškia, kad vis dar nebus galima atsakyti į tokius klausimus kaip „Kiek X šalies piliečių buvo grąžinta į kelionės tikslo šalį Y?“ arba „Kiek migrantų, dėl kurių nutartis dėl grąžinimo išduota Z metais, faktiškai išvyko iš ES ir kuriais metais?“
			Veiksmingai išspręsta
			Išspręsta, bet dar neveikia arba veiksminga tik iš dalies
			Neišspręsta / nepriimta

Akronimai ir santrumpos

EIVT: Europos išorės veiksmų tarnyba

ERRIN: Europos grąžinimo ir reintegracijos tinklas

ETD: Laikinasis kelionės dokumentas

EURA: ES readmisijos susitarimas

Eurint: Europos integruoto grąžinimo valdymo iniciatyvos tinklas

EURLO: Europos grąžinimo ryšių palaikymo pareigūnų tinklas

EUTD: Europos kelionės dokumentas grąžinamiems asmenims

EUTF: Europos Sąjungos skubiosios pagalbos Afrikai patikos fondas

Frontex: Europos sienų ir pakrančių apsaugos agentūra

JRC/JWG: Jungtinis readmisijos komitetas / jungtinė darbo grupė

KVTBP: Kaimynystės, vystomojo ir tarptautinio bendradarbiavimo priemonė

PMIF: Prieglobsčio, migracijos ir integracijos fondas

RCBF/EURCAP: Readmisijos gebėjimų stiprinimo priemonė

RCMS: Readmisijos atvejų valdymo sistema

TMO: Tarptautinė migracijos organizacija

TNC: Trečiosios šalies pilietis

Žodynėlis

COREPER: „Europos Sąjungos valstybių narių vyriausybių nuolatinių atstovų komiteto“ akronimas. Jo, kaip pagrindinio Tarybos parengiamojo organo, vaidmuo ir skirtingos formacijos paaiškinti Sutarties dėl ES veikimo 240 straipsnio 1 dalyje.

Grąžinimo lygis: Santykis tarp faktiškai grąžintų trečiosios šalies piliečių skaičiaus ir trečiosios šalies piliečių, kuriems nurodyta išvykti iš ES, skaičiaus tam tikrais metais. Tai netobula grąžinimo veiksmingumo vertinimo priemonė dėl laiko tarpo tarp priimto sprendimo ir faktinio grąžinimo.

Grįžimas / grąžinimas: Trečiosios šalies piliečio grąžinimo procesas – arba savanoriškai laikantis įpareigojimo grįžti, arba priverstinai – į jo kilmės šalį, tranzito šalį arba savanoriškai į kitą trečiąją šalį.

Migracija: Bet kurio asmens ar žmonių grupės judėjimas vienus metus viršijantį laikotarpį arba per tarptautinę sieną, arba šalies viduje.

Neteisėtas migrantas: Asmuo, atvykęs į šalį arba joje gyvenantis be reikiamo leidimo.

Prieglobstis: Valstybės suteikta apsauga kitos šalies asmenims, kurie bėga nuo persekiojimo arba didelio pavojaus.

Readmisija: Valstybės, priimančios grįžtantį asmenį, kuris dažniausiai yra jos pilietis arba kitos šalies pilietis, anksčiau keliavęs per šalį tranzitu arba buvęs nuolatiniu gyventoju, aktas.

Readmisijos susitarimas: Dviejų ar daugiau šalių susitarimas, kuriuo nustatoma skubaus ir tvarkingo neteisėtų migrantų grąžinimo į jų kilmės šalį arba į šalį, kuria jie keliavo tranzitu, sistema ir procedūros.

Savanoriškas grįžimas: Remiamas arba savarankiškas grįžimas į kilmės arba tranzito šalį, arba kitą šalį, remiantis savanorišku grąžinamo asmens sprendimu.

Savanoriškas išvykimas: Įpareigojimo išvykti iš šalies per sprendime grąžinti nurodytą terminą laikymasis.

Sprendimas dėl grąžinimo: Administracinis arba teismo sprendimas arba aktas, kuriuo pripažįstamas neteisėtas užsieniečio buvimas ir reikalaujama, kad jis grįžtų.

Vizų režimo supaprastinimo susitarimas (ES): Susitarimas, kuriuo supaprastinamas leidimo ne ES piliečiams keliauti tranzitu ES valstybių narių teritorija arba numatytai joje būti ne ilgiau kaip tris mėnesius bet kuriuo šešių mėnesių laikotarpiu išdavimas. Vizų režimo supaprastinimas skiriasi nuo vizų režimo liberalizavimo.

Komisijos, EIVT ir Frontex atsakymai

Komisijos ir EIVT atsakymai

https://www.eca.europa.eu/lt/pages/DocItem.aspx?did=59 347

Frontex (Europos sienų ir pakrančių apsaugos agentūros) atsakymai

https://www.eca.europa.eu/lt/pages/DocItem.aspx?did=59 347

Galinės išnašos

¹ Audito Rūmų Specialioji ataskaita 24/2019 „Migrantų prieglobstis, perkėlimas ir grąžinimas. Laikas imtis aktyvesnių veiksmų mažinant atotrūkį tarp tikslų ir rezultatų“.

² Europos migracijos darbotvarkė, COM(2015) 240 final, p. 9.

³ Žr., pavyzdžiui, 2014 m. Tarptautinės teisės komisijos 66-ojoje sesijoje priimtą Draft articles on the expulsion of aliens.

⁴ 1999 m. lapkričio 25 d. Tarybos dokumentas 13 409/99.

⁵ Partnerystės susitarimas tarp Afrikos, Karibų jūros bei Ramiojo vandenyno grupės valstybių ir Europos bendrijos bei jos valstybių narių, pasirašytas 2000 m. birželio 23 d. Kotonu (Kotonu susitarimas), 13 straipsnio 5 dalies c punkto i papunktis.

⁶ Europos Vadovų Tarybos išvados, 2015 m. birželio 25–26 d., EUCO 22/15, 5 punkto g papunktis.

⁷ Komisijos komunikatas Europos Parlamentui ir Tarybai, ES veiksmų grąžinimo srityje planas, COM(2015) 453 final.

⁸ Komisijos komunikatas Europos Parlamentui ir Tarybai, Veiksmingesnė grąžinimo politika Europos Sąjungoje. Atnaujintas veiksmų planas, COM(2017) 200 final.

⁹ ES readmisijos susitarimai. Neteisėtų migrantų grąžinimo supaprastinimas, 2015 m. balandžio mėn. Europos Parlamento tyrimų tarnybos informacinis pranešimas, EPRS_BRI(2015)554 212_EN.

¹⁰ Žr. Afganistano ir ES bendri tolesni veiksmai migracijos klausimais.

¹¹ Amsterdamo sutartis, iš dalies pakeičianti Europos Sąjungos sutartį, Europos Bendrijų steigimo sutartis ir tam tikrus su jomis susijusius aktus, 63 straipsnis.

¹² Sutartis dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV), 4 straipsnis.

¹³ Audito Rūmų Specialioji ataskaita 24/2019 „Migrantų prieglobstis, perkėlimas ir grąžinimas. Laikas imtis aktyvesnių veiksmų mažinant atotrūkį tarp tikslų ir rezultatų“.

¹⁴ Irakui skirtos ES strategijos elementai, JOIN(2018) 1 final, Briuselis, 2018 1 8.

¹⁵ Bendra deklaracija dėl bendros migracijos ir judumo darbotvarkės tarp Indijos ir Europos Sąjungos bei jos valstybių narių, Briuselis, 2016 m. kovo 29 d., 4 punkto x papunktis.

¹⁶ 2016 m. spalio 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) 2016/1953 dėl Europos kelionės dokumento neteisėtai esantiems trečiųjų šalių piliečiams grąžinti nustatymo, kuriuo panaikinama 1994 m. lapkričio 30 d. Tarybos rekomendacija.

¹⁷ ES readmisijos susitarimų vertinimas, KOM(2011) 76 galutinis, 2011 m. vasario 23 d.

¹⁸ KOM(2011) 76 galutinis, 4, 5 ir 8 rekomendacijos.

¹⁹ The Commission’s answer to a written question from the European Parliament, nuoroda:E002 442/2020(ASW), 2020 m. rugpjūčio 18 d.

²⁰ Žr., pavyzdžiui, straipsnį „An „Informal’ Turn in EU’s Migrant Returns Policy towards Sub-Saharan Africa“, kuris paskelbtas migrationpolicy.org, ir Europos Parlamento tyrimų tarnybos tyrimą“„European Implementation Assessment on the Return Directive 2008/115/EC“, PE 642.840, 2020 m. birželio mėn., p. 11.

²¹ Prieglobsčio ir migracijos aukšto lygio darbo grupės posėdžiai 2016 m. vasario 23 d.(Tarybos dokumentas 6451/16) ir 2016 m. balandžio 22 d. (Tarybos dokumentas 8529/16).

²² ES bendradarbiavimas su trečiosiomis šalimis migracijos srityje, Tyrimas, Vidaus politikos generalinis direktoratas, Europos Parlamentas, 2015 m., p. 89.

²³ Kaimynystės, vystomojo ir tarptautinio bendradarbiavimo priemonė, Informacijos suvestinė, Europos Komisija, 2020 m. birželio mėn. ISBN 978–92-76–19 025–7 – doi: 10.2761/5991 KV-02–20-381-EN-N.

²⁴ Išsamus šalių, kurios su ES yra sudariusios susitarimus dėl vizų režimo supaprastinimo, sąrašas pateiktas Komisijos svetainėje.

²⁵ ES veiksmų grąžinimo srityje planas, COM(2015) 453 final, p. 14.

²⁶ 2009 m. liepos 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 810/2009, nustatantis Bendrijos vizų kodeksą (Vizų kodeksas).

²⁷ Poveikio vertinimas, SWD(2018) 77 final, p. 23.

²⁸ 2019 m. birželio 20 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) 2019/1155, kuriuo iš dalies keičiamas Reglamentas (EB) Nr. 810/2009, nustatantis Bendrijos vizų kodeksą (Vizų kodeksas).

²⁹ 2018 m. auditavome šį patikos fondą ir paskelbėme Specialiąją ataskaitą 32/2018 „Europos Sąjungos skubiosios pagalbos Afrikai patikos fondas.Tai lanksti priemonė, tačiau reikia skirti dėmesio konkrečioms sritims“.

³⁰ Pasiūlymas dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento dėl Kaimynystės, vystomojo ir tarptautinio bendradarbiavimo priemonės, COM(2018) 460 final, 2018 06 14.

³¹ COM(2018) 460 final, 30 konstatuojamoji dalis.

³² NDICI legislative train schedule nuo 2020 m. rugsėjo 20 d.

³³ 2021 m. birželio 9 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentą (ES) 2021/947, kuriuo nustatoma Kaimynystės, vystomojo ir tarptautinio bendradarbiavimo priemonė „Globali Europa“.

³⁴ Europos Parlamento tyrimų tarnybos tyrimas „European Implementation Assessment on the Return Directive 2008/115/EC“,PE 642.840, 2020 m. birželio mėn., p. 166–167.

³⁵ EU-Japan Economic Partnership Agreement (įsigaliojo 2019 m. vasario 1 d.), 8-C priedas, 7 straipsnis.

³⁶ Pagrindiniai faktai apie 2019 m. kas dvejus metus rengiamą ataskaitą dėl bendrosios lengvatų sistemos, Europos Komisija, 2020 m. vasario mėn.

³⁷ Žr. 2012 m. spalio 25 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentą (ES) Nr. 978/2012, kuriuo taikoma bendrųjų muitų tarifų lengvatų sistema ir panaikinamas Tarybos reglamentas (EB) Nr. 732/2008, VIII priedas.

³⁸ Komisijos komunikatas dėl naujo partnerystės su trečiosiomis šalimis modelio sukūrimo pagal Europos migracijos darbotvarkę, COM(2016) 385 final.

³⁹ Komunikatas dėl Europos migracijos darbotvarkės įgyvendinimo, COM(2017) 558 final.

⁴⁰ Projektų aprašymai pateikti mobilitypartnershipfacility.eu.

⁴¹ Projektas „Match“.

⁴² Projektas „Towards a Holistic Approach to Labour Migration Governance and Labour Mobility in North Africa“.

⁴³ Commissioners’ group on „Promoting our European Way of Life“ – Principles and key workstreams, 2019 m. gruodžio 6 d. (viešai nepaskelbta).

⁴⁴ Sąsaja tarp grąžinimo ir (arba) readmisijos bei vizų politikos sričių, 9097/1/17 REV 1, Briuselis, 2017 m. gegužės 19 d. (viešai nepaskelbta).

⁴⁵ Pasiūlymas dėl koordinavimo mechanizmo įvairioms politikos sritims aktyvuoti, siekiant pagerinti trečiųjų šalių bendradarbiavimą jų piliečių grąžinimo ir (arba) readmisijos srityje, 8954/1/20 REV 1, Briuselis, 2020 m. birželio 25 d. (viešai nepaskelbta).

⁴⁶ COM(2020) 609 final.

⁴⁷ COM(2020) 610 final.

⁴⁸ Žr. COM(2018) 631, Finansinė teisės akto pasiūlymo pažyma, 3.2.3.1 punktas, pirma lentelė, palyginti su COM(2015) 671, Finansinė teisės akto pasiūlymo pažyma, 3.2.3.1 punktas, laikinieji darbuotojai (AD lygis).

⁴⁹ Evaluation Eurint programme, PBLQ, 2018 m. gruodžio mėn., p. 2 ir3 (viešai nepaskelbta).

⁵⁰ EURLO Programme Evaluation Report, BearingPoint, 2018 m. lapkričio mėn., p. 6 ir7 (viešai nepaskelbta).

⁵¹ ERRIN Scoreboard, 2020 m. birželio mėn. (viešai nepaskelbta).

⁵² Reglamentas 2016/1624 ir Reglamentas 2019/1896; pastarasis sustiprino Frontex vaidmenį grąžinimo operacijose, taip pat prieš grąžinimą, ir po jo.

⁵³ Annual Frontex Evaluation Reports of the Flexible Operational Activities in Return (viešai nepaskelbta).

⁵⁴ Daugiau informacijos apie paramą užsakomųjų skrydžių operacijoms ir sunkumus dėl jų išlaidų veiksmingumo pateikta Audito Rūmų specialiojoje ataskaitoje 24/2019 „Migrantų prieglobstis, perkėlimas ir grąžinimas. Laikas imtis aktyvesnių veiksmų mažinant atotrūkį tarp tikslų ir rezultatų“.

⁵⁵ Direktyva 2008/115/EB dėl bendrų nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo standartų ir tvarkos valstybėse narėse, 10 konstatuojamoji dalis.

⁵⁶ Komisijos ataskaita, 2018 m. metinė ES biudžeto valdymo ir veiklos rezultatų ataskaita, COM(2020) 265 final, p .32 ir 155.

⁵⁷ Returns to Afghanistan, Joint IOM-UNHCR Summary Report 2018, paskelbta Kabule, 2019 m. gegužės mėn., p. 4.

⁵⁸ EUTF-Factsheet 2020-Libya, short versions_V.17.

⁵⁹ Norėdami susipažinti su išsamesniu metodikos aprašymu, žr. IOM Biannual Reintegration Report #2, 2019 m. lapkričio mėn., p. 32–37.

⁶⁰ IOM Biannual Reintegration Report #2, 2019 m. lapkričio mėn., p. 30.

⁶¹ Jas galite rasti: migrationjointinitiative.org.

⁶² 2020 m. birželio 18 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) Nr. 2020/851, kuriuo iš dalies keičiamas Reglamentas (EB) Nr. 862/2007 dėl Bendrijos migracijos statistikos ir tarptautinės apsaugos statistikos.

⁶³ Reglamentas (EB) Nr. 862/2007, 7 straipsnis.

⁶⁴ Pavyzdžiui, COM(2018) 634 final, p. 2.

⁶⁵ Žr., pavyzdžiui, Eurostat, Statistics explained, Enforcement of immigration legislation statistics, 2019 m. liepos 11 d., skyrių „Non-EU citizens ordered to leave the EU“.

⁶⁶ Frontex paaiškino trūkumus savo Risk Analysis for 2019 5.7 ir 6.3 skirsniuose.

⁶⁷ Žr. Frontex Risk Analysis for 2019 p. 25 ir Risk Analysis for 2020 p. 32.

⁶⁸ Vizų kodekso reglamentas, 25a straipsnio 2 dalis.

⁶⁹ Frontex 2020 m. pradėjo kas mėnesį rinkti šiuos duomenis iš valstybių narių

⁷⁰ Report from the Commission to the Council – Assessment of third countries’ level of cooperation on readmission in 2019, COM(2021) 55 final (viešai nepaskelbta).

⁷¹ Vizų kodekso reglamentas, 25a straipsnio 5 ir 8 dalys.

Tvarkaraštis

https://www.eca.europa.eu/lt/pages/DocItem.aspx?did=59 347

Audito grupė

Specialiosiose ataskaitose Audito Rūmai pateikia savo auditų, susijusių su ES politika ir programomis arba su konkrečių biudžeto sričių valdymo temomis, rezultatus. Audito Rūmai audito užduotis atrenka ir nustato taip, kad jos turėtų kuo didesnį poveikį, atsižvelgdami į neveiksmingumo ar neatitikties teisės aktams rizikas, susijusių pajamų ar išlaidų lygį, būsimus pokyčius ir politinį bei viešąjį interesą.

Šį veiklos auditą atliko Audito Rūmų narės Bettinos Jakobsen vadovaujama III audito kolegija „Išorės veiksmai, saugumas ir teisingumas“. Auditui vadovavo Audito Rūmų narys Leo Brincatas, jam padėjo kabineto vadovas Romualdas Kayibanda ir kabineto atašė Annette Farrugia, pagrindinė vadybininkė Sabine Hiernaux-Fritsch, užduoties vadovas Karelas Meixneris, auditoriai Jiri Langas ir Piotras Zychas. Lingvistinę pagalbą teikė Markas Smithas.

Kontaktas

EUROPOS AUDITO RŪMAI
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Užklausos: eca.europa.eu/lt/Pages/ContactForm.aspx
Interneto svetainė: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Daug papildomos informacijos apie Europos Sąjungą yra internete. Ji prieinama per portalą Europa (http://europa.eu).

Liuksemburgas: Europos Sąjungos leidinių biuras, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-6480-8	ISSN 1977-5725	doi:10.2865/317701	QJ-AB-21-017-LT-N
HTML	ISBN 978-92-847-6453-2	ISSN 1977-5725	doi:10.2865/736	QJ-AB-21-017-LT-Q

AUTORIŲ TEISĖS

© Europos Sąjunga, 2021

Europos Audito Rūmų pakartotinio naudojimo politika įgyvendinama pagal Europos Audito Rūmų sprendimą Nr. 6–2019 dėl atvirųjų duomenų politikos ir pakartotinio dokumentų naudojimo.

Jeigu nenurodyta kitaip (pavyzdžiui, atskiruose pranešimuose dėl autorių teisių), ES priklausantis Audito Rūmų turinys yra licencijuojamas pagal Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licenciją. Tai reiškia, kad pakartotinis naudojimas yra leidžiamas, jeigu tai tinkamai pažymima ir nurodomi padaryti pakeitimai. Pakartotinai naudojantis subjektas negali iškreipti pirminės dokumentų prasmės ar minties. Audito Rūmai nėra atsakingi už bet kokius pakartotinio naudojimo padarinius.

Jūs privalote įgyti papildomų teisių, jeigu tam tikrame turinyje vaizduojami privatūs asmenys, kurių tapatybę galima nustatyti, pavyzdžiui, Audito Rūmų darbuotojų nuotraukose, arba jame pateikti trečiųjų asmenų kūriniai. Kai gaunamas leidimas, juo panaikinamas ir pakeičiamas pirmiau minėtas bendrasis leidimas ir jame aiškiai nurodomi naudojimo apribojimai.

Siekiant naudoti ar atgaminti turinį, kuris nepriklauso ES, gali reikėti prašyti leidimo tiesiogiai iš autorių teisių turėtojų.

Programinei įrangai ar dokumentams, kuriems taikomos pramoninės nuosavybės teisės, pavyzdžiui, patentams, prekių ženklams, registruotiems dizainams, logotipams ir pavadinimams, Audito Rūmų pakartotinio naudojimo politika netaikoma ir leidimai dėl jų jums nesuteikiami.

Europos Sąjungos institucijų europa.eu domeno svetainėse pateikiamos nuorodos į trečiųjų asmenų svetaines. Audito Rūmai jų nekontroliuoja, todėl raginame peržiūrėti jose pateiktas privatumo ir autorių teisių politikas.

Europos Audito Rūmų logotipo naudojimas

Europos Audito Rūmų logotipas negali būti naudojamas be išankstinio Europos Audito Rūmų sutikimo.

KAIP SUSISIEKTI SU ES

Asmeniškai
Visoje Europos Sąjungoje yra šimtai Europe Direct informacijos centrų. Artimiausio centro adresą rasite svetainėje https://europa.eu/european-union/contact_lt

Telefonu arba el. paštu
Europe Direct tarnyba atsakys į jūsų klausimus apie Europos Sąjungą. Su šia tarnyba galite susisiekti:

• nemokamu numeriu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (kai kurie operatoriai už šiuos skambučius gali imti mokestį),
• šiuo standartiniu numeriu: +32 22999696 arba
• elektroniniu paštu svetainėje https://europa.eu/european-union/contact_lt

KAIP RASTI INFORMACIJOS APIE ES

Internetas
Informacijos apie Europos Sąjungą visomis oficialiosiomis ES kalbomis galima rasti svetainėje Europa (https://europa.eu/european-union/index_lt)

ES leidiniai
Nemokamų ir mokamų ES leidinių galite atsisiųsti arba užsisakyti https://op.europa.eu/lt/publications. Jeigu jums reikia daugiau nemokamų leidinių egzempliorių, kreipkitės į Europe Direct arba į vietos informacijos centrą (žr. https://europa.eu/european-union/contact_lt)

ES teisė ir susiję dokumentai
Norėdami susipažinti su ES teisine informacija, įskaitant visus ES teisės aktus nuo 1951 m. visomis oficialiosiomis kalbomis, apsilankykite svetainėje EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu)

ES atvirieji duomenys
ES atvirųjų duomenų portale (http://data.europa.eu/euodp/lt) galima susipažinti su ES duomenų rinkiniais. Duomenis galima nemokamai parsisiųsti ir pakartotinai naudoti tiek komerciniais, tiek nekomerciniais tikslais.