Suradnja EU-a s trećim zemljama u području ponovnog prihvata: provedene su relevantne mjere, ali ostvareni su ograničeni rezultati

Sažetak

I.

Djelotvorna politika vraćanja kojom se dobro upravlja ključan je dio sveobuhvatne migracijske politike. Neučinkovitosti u sustavu EU-a za vraćanje djeluju kao poticaj za nezakonite migracije. Poteškoće u suradnji sa zemljama podrijetla migranata jedan su od razloga niskih stopa vraćanja nezakonitih migranata, kako je Sud naveo u tematskom izvješću br. 24/2019. Uzimajući u obzir važnost te teme, Sud ju je odlučio dodatno istražiti kako bi na konstruktivan način doprinio aktualnim naporima i raspravi na razini EU-a.

II.

U okviru ove revizije Sud je procijenio je li EU djelotvorno ojačao suradnju s trećim zemljama u području ponovnog prihvata. Kako bi odgovorio na to glavno revizijsko pitanje, Sud je analizirao je li EU ostvario napredak u sklapanju relevantnih sporazuma o ponovnom prihvatu ili sličnih dogovora s trećim zemljama te je li mjerama EU-a trećim zemljama olakšano djelotvorno ispunjavanje njihovih obveza u vezi s ponovnim prihvatom. Sud se usredotočio na deset zemalja s najvećim apsolutnim brojem nezakonitih migranata koji nisu vraćeni u razdoblju 2014. – 2018. Sud je zaključio da su mjere EU-a za jačanje suradnje s trećim zemljama u području ponovnog prihvata bile relevantne, ali i da su njima ostvareni ograničeni rezultati.

III.

U razdoblju 2015. – 2020. EU je postigao ograničen napredak u sklapanju pregovora o sporazumima EU-a o ponovnom prihvatu. Pitanja koja su već dugo problematična (ponajprije klauzula o „državljanima trećih zemalja”) i dalje su glavne sporne točke u pregovorima. Komisija je postigla veći uspjeh u pregovorima o pravno neobvezujućim dogovorima o ponovnom prihvatu, čiji je sadržaj fleksibilniji. Politička volja trećih zemalja ključna je za uspjeh pregovora o ponovnom prihvatu.

IV.

Sud je utvrdio da su rezultati pregovora s trećim zemljama neoptimalni zbog nedostatnog iskorištavanja sinergija s državama članicama i među različitim politikama. Na razini EU-a ostvaren je ograničen napredak kad je riječ o stvaranju strukturnih poticaja trećim zemljama za ispunjavanje njihovih obveza u vezi s ponovnim prihvatom. Najveći napredak ostvaren je u području vizne politike, pri čemu su izmijenjenim Zakonikom o vizama EU-u stavljeni na raspolaganje mehanizam i alati za redovito poticanje trećih zemalja na suradnju u području ponovnog prihvata i procjenu te suradnje.

V.

Sud je utvrdio da se u sklopljenim sporazumima i dogovorima EU-a o ponovnom prihvatu uzima u obzir većina uobičajenih prepreka olakšavanju ponovnog prihvata. U tom kontekstu zajednički odbori za ponovni prihvat ili radne skupine služe kao forumi za redovitu evaluaciju suradnje u području ponovnog prihvata. Međutim, opetovano otvaranje određenih pitanja o kojima se već raspravljalo pokazalo je da je djelotvornost tih tijela bila ograničena.

VI.

U okviru mreža EU-a zaduženih za vraćanje uspješno su udruženi nacionalni resursi i zemlje sudionice smatraju njihove rezultate korisnima. Svakim uzastopnim proširenjem mandata Frontex je počeo postupno preuzimati aktivnosti tih mreža. Osim toga, Frontex povećava potporu koju pruža državama članicama u područjima aktivnosti koje prethode vraćanju i operacija vraćanja. Sud je utvrdio da su poteškoće država članica pri lociranju nezakonitih migranata, sprječavanju njihova bijega i jamčenju njihova dolaženja na razgovore bile glavni izvor neučinkovitosti u misijama za utvrđivanje identiteta koje podupire Frontex.

VII.

Sud je ispitao šest projekata izgradnje kapaciteta i 14 projekata reintegracije koje je financirala Komisija. Utvrdio je da su projekti bili relevantni te da su planirana ostvarenja uglavnom postignuta. Sud smatra da bi poboljšanju suradnje u području ponovnog prihvata na strukturnoj razini osobito mogla doprinijeti izrada elektroničkih sustava za upravljanje predmetima ponovnog prihvata u suradnji s trećim zemljama.

VIII.

Sud je u podatcima EU-a o vraćanju utvrdio nedostatke u pogledu njihove potpunosti i usporedivosti među državama članicama. Komisija je u posljednjih nekoliko godina podnijela zakonodavne prijedloge usmjerene na otklanjanje većine povezanih nedostataka. Međutim, mnoge predložene izmjene još nisu usvojene ili nisu u cijelosti stupile na snagu. Osim toga, i dalje nedostaju podatci o brzini provedbe postupaka ponovnog prihvata i održivosti reintegracije vraćenih migranata.

IX.

Izmjenom Zakonika o vizama iz 2019. od Komisije se traži redovito i na temelju pouzdanih podataka procjenjuje suradnju trećih zemalja u području ponovnog prihvata. Takvom bi se redovitom procjenom moglo poboljšati prikupljanje i razmjenjivanje podataka na razini EU-a te olakšati donošenje odluka o politikama u vezi sa suradnjom u području ponovnog prihvata koje se temelje na dokazima. Budući da u prošlosti nije postojao istovjetan proces za prikupljanje podataka o suradnji u području ponovnog prihvata i da u podatcima o vraćanju postoje određeni nedostatci, Sud nije mogao procijeniti opći učinak mjera EU-a za poboljšanje suradnje s trećim zemljama u tom području.

X.

Na temelju revizije Sud preporučuje Komisiji da:

• primjenjuje fleksibilniji pristup u pregovorima o sporazumima o ponovnom prihvatu;
• stvara sinergije s državama članicama u svrhu olakšavanja pregovora o ponovnom prihvatu;
• ojača poticaje za suradnju trećih zemalja u području ponovnog prihvata;
• unaprijedi prikupljanje podataka o ponovnom prihvatu i održivosti reintegracije.
  

Uvod

Vraćanje i ponovni prihvat

01.

Djelotvorna politika vraćanja kojom se dobro upravlja ključan je dio sveobuhvatne migracijske politike. U tematskom izvješću br. 24/2019¹ Sud je utvrdio nekoliko razloga niskih stopa vraćanja nezakonitih migranata (vidjeti Prilog I.). Jedan je od razloga otežana suradnja sa zemljama podrijetla migranata.

02.

Neučinkovitosti u sustavu EU-a za vraćanje djeluju kao poticaj za nezakonite migracije². Od 2008. godine broj stranih državljana kojima je naloženo da napuste EU jer su na to područje ušli ili na njemu borave bez odobrenja godišnje u prosjeku doseže otprilike 500 000. Međutim, samo se jedna trećina stvarno vratila u relevantnu treću zemlju (29 % tijekom 2019. godine). Kad je riječ o vraćanju u zemlje izvan Europe, ta „stvarna stopa vraćanja” iznosi manje od 20 % (vidjeti sliku 1.). Stvarna vraćanja sastoje se od podjednakog broja dobrovoljnih i prisilnih vraćanja.

03.

Stvarnu stopu vraćanja potrebno je upotrebljavati i tumačiti s oprezom. Povezani podatci nisu uvijek točni niti su u cijelosti usporedivi na razini država članica EU-a (vidjeti odlomke 108. – 110.). Nadalje, uzrok niske stope vraćanja nisu nužno samo problemi u suradnji s trećim zemljama, nego i izazovi na unutarnjoj razini kao što su nedostatci u zakonodavstvu o azilu i vraćanju te u sustavima, postupcima i kapacitetima država članica (vidjeti odlomak 115., Prilog I. i tematsko izvješće br. 24/2019). Stoga za donošenje zaključaka o kvaliteti suradnje s određenom trećom zemljom u području ponovnog prihvata ne bi trebalo upotrebljavati isključivo stopu vraćanja.

04.

Zakonodavstvo o vraćanju dio je pravne stečevine EU-a u vezi s upravljanjem nezakonitim useljavanjem i funkcioniranjem schengenskog prostora. Proces vraćanja uglavnom je u nadležnosti nacionalnih tijela. Međutim, tijekom raznih faza procesa vraćanja potrebna je suradnja s trećim zemljama u području ponovnog prihvata nezakonitih migranata, osobito kad je riječ o migrantima bez valjanih putnih isprava (vidjeti sliku 2.). Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu (Frontex) može pružiti potporu državama članicama tijekom procesa vraćanja.

05.

Smatra se da obveza određene države da ponovno prihvati vlastite državljane čini sastavni dio međunarodnog običajnog prava³. Kako bi ojačao tu obvezu, EU od devedesetih godina 20. stoljeća u sporazume s trećim zemljama uključuje klauzule o migracijama. Vijeće je 1999. godine odlučilo u sve europske sporazume o pridruživanju i suradnji s trećim zemljama uključivati standardnu klauzulu o ponovnom prihvatu⁴ (vidjeti okvir 1.). Takva je klauzula uključena i u „Sporazum iz Cotonoua”⁵.

06.

Europsko vijeće pozvalo je 2015. godine Komisiju da uvede poseban „europski program vraćanja”⁶. Komisija je kao odgovor izradila Akcijski plan EU-a o vraćanju⁷. U tom su planu utvrđene mjere koje će se poduzeti odmah i mjere koje će se poduzeti u srednjom roku kako bi se povećala djelotvornost sustava EU-a za vraćanje. Komisija je 2017. godine donijela ažurirani akcijski plan⁸, koji sadržava dodatne mjere koje je potrebno provesti uz postojeći akcijski plan.

Sporazumi i dogovori o ponovnom prihvatu

07.

Zemlje mogu sklapati sporazume o ponovnom prihvatu kako bi olakšale ispunjavanje svojih obveza u vezi s ponovnim prihvatom u praksi. Međutim, njihova suradnja u području ponovnog prihvata može biti funkcionalna i bez sklapanja posebnih sporazuma o ponovnom prihvatu. S druge strane, sporazumom o ponovnom prihvatu ne jamči se neometana suradnja.

08.

Sporazumi EU-a o ponovnom prihvatu sklapaju se između EU-a i zemalja izvan EU-a. Primjenjuju se u spoju s bilateralnim sporazumima o ponovnom prihvatu koje sklapaju pojedinačne države članice EU-a, no imaju prednost pred njima⁹. EU je sklopio 18 pravno obvezujućih sporazuma o ponovnom prihvatu. Vijeće je Komisiji povjerilo mandat za otvaranje pregovora za dodatnih šest zemalja (vidjeti sliku 3.).

09.

Treće zemlje katkad nevoljko sudjeluju u pregovorima o sporazumima o ponovnom prihvatu, ponajprije zbog internih političkih razloga (takvi sporazumi mogu dovesti do nepovoljne reakcije javnosti u nekim zemljama). Stoga se Komisija od 2016. godine usredotočuje na postizanje praktičnih dogovora o suradnji s trećim zemljama te je pregovorima sklopila šest pravno neobvezujućih dogovora o vraćanju i ponovnom prihvatu (vidjeti sliku 3.). Sadržaj tih praktičnih dogovora, osim onog za Afganistan¹⁰, povjerljive je prirode.

Upravljanje

10.

Stupanjem na snagu Ugovora iz Amsterdama 1999. godine EU-u su dodijeljene ovlasti u području viza, azila i useljavanja, uključujući ovlasti za sklapanje sporazuma o ponovnom prihvatu¹¹. EU i države članice dijele ovlasti u tim područjima („podijeljena nadležnost”)¹².

11.

O sporazumima EU-a o ponovnom prihvatu s određenom trećom zemljom pregovara se na temelju pregovaračkog mandata koji Vijeće dodjeljuje Komisiji. Za pregovore o sporazumima EU-a o ponovnom prihvatu i poboljšanje suradnje s trećim zemljama u području ponovnog prihvata odgovorna je Komisija (kao vodeće tijelo) u suradnji s Europskom službom za vanjsko djelovanje (ESVD). Sporazumi EU-a o ponovnom prihvatu donose se odlukom Vijeća uz prethodnu suglasnost Parlamenta.

12.

Taj je proces jednostavniji kad je riječ o pravno neobvezujućim dogovorima o ponovnom prihvatu. Prije početka pregovora Komisija traži odobrenje Vijeća, a Vijeće mora potvrditi ishod. Međutim, suglasnost Europskog parlamenta nije potrebna.

13.

Nakon što sporazum EU-a o ponovnom prihvatu stupi na snagu, njegovu primjenu prati zajednički odbor za ponovni prihvat. Zajednički odbor za ponovni prihvat čine stručnjaci i predstavnici država članica EU-a i relevantne treće zemlje te njime zajednički predsjedaju Komisija i treća zemlja. Slično tome, primjenu dogovora o ponovnom prihvatu prate zajedničke radne skupine.

Opseg revizije i revizijski pristup

14.

Poteškoće u suradnji sa zemljama podrijetla migranata jedan su od razloga niskih stopa vraćanja nezakonitih migranata, kako je Sud naveo u tematskom izvješću br. 24/2019. Uzimajući u obzir važnost te teme, Sud ju je odlučio dodatno istražiti. Sud očekuje da će njegovo izvješće pridonijeti aktualnim naporima EU-a i raspravi o Komisijinom novom paktu o migracijama i azilu predstavljenom u rujnu 2020.

15.

Cilj ove revizije bio je utvrditi je li EU djelotvorno ojačao suradnju s trećim zemljama u području ponovnog prihvata. Kako bi odgovorio na to glavno revizijsko pitanje, Sud se usredotočio na dva potpitanja:

1. Je li EU ostvario napredak u sklapanju relevantnih sporazuma o ponovnom prihvatu ili sličnih dogovora s trećim zemljama?
2. Je li mjerama EU-a olakšano djelotvorno ispunjavanje obveza trećih zemalja u vezi s ponovnim prihvatom?

16.

Revizija je bila usmjerena na razdoblje od 2015. godine, kada je Komisija uvela Akcijski plan o vraćanju, do sredine 2020. godine.

17.

Kao kriterij za sastavljanje popisa deset trećih zemalja koje će obuhvatiti ispitivanjem Sud je upotrijebio prosječni broj svih nezakonitih migranata koji nisu vraćeni (vidjeti sliku 4.). Na državljane tih deset zemalja (osim Sirije) otpadalo je 38 % svih naloga za vraćanje izdanih u razdoblju 2014. – 2018. te oni čine 46 % svih nezakonitih migranta koji nisu vraćeni iz EU-a. Sud je iz revizije isključio Siriju jer je EU u svibnju 2011. obustavio sve bilateralne sporazume o suradnji sa sirijskim tijelima.

18.

Glavni subjekti nad kojima je Sud proveo reviziju bili su Komisija, ESVD i Frontex. Sud se također savjetovao s predstavnicima mreža u okviru sustava integriranog upravljanja vraćanjem (vidjeti odlomak 80.), tajništvom Vijeća i relevantnim tijelima iz Njemačke, Francuske i Španjolske. Sud je te tri države članice odabrao zbog njihove važnosti u smislu migracijskog pritiska i vraćanja (broj zahtjeva za azil i odluka o vraćanju) i činjenice da je prethodna revizija u tom području obuhvaćala Italiju i Grčku.

19.

Zbog ograničenja povezanih s pandemijom bolesti COVID-19 Sud nije mogao obaviti planirane posjete trećim zemljama. To znači da se uvelike morao oslanjati na pregled dostupne dokumentacije i razgovore s dionicima EU-a. Međutim, Sud je stupio u kontakt s veleposlanstvima triju trećih zemalja kako bi stekao uvid u njihova stajališta o suradnji s EU-om u području ponovnog prihvata. Nadalje, Sud se savjetovao s dionicima iz Europskog parlamenta, Međunarodne organizacije za migracije (IOM) i Europskog vijeća za izbjeglice i prognanike.

20.

Kako bi vraćanje nezakonitih migranata bilo djelotvorno, politika vraćanja EU-a mora imati djelotvornu „unutarnju dimenziju”, koja obuhvaća identifikaciju i lociranje nezakonitih migranata, upućivanje podnositelja čiji su zahtjevi za azil bili neuspješni na daljnje korake i provedbu odluka o vraćanju u državama članicama. Budući da je Sud već obradio pitanje unutarnje dimenzije politike EU-a o vraćanju¹³, u ovoj se reviziji usredotočio isključivo na suradnju s trećim zemljama u području ponovnog prihvata.

21.

Sud nije preispitivao utemeljenost pojedinačnih odluka o vraćanju. Odluke o vraćanju izdaju nacionalna tijela, za koja države članice snose isključivu odgovornost. Nacionalna tijela odgovorna su i za provedbu operacija vraćanja (pri čemu im potporu može pružiti Frontex). Na odluke o vraćanju primjenjuju se upravni i pravni lijekovi predviđeni europskim i nacionalnim zakonodavstvom. U slučaju žalbe nacionalna tijela ili sudovi procjenjuju svaki predmet na osnovi utemeljenosti te među ostalim procjenjuju je li povratak u treću zemlju siguran za migranta.

22.

Revizijom nisu obuhvaćeni bilateralni sporazumi država članica EU-a o ponovnom prihvatu, dogovori, memorandumi o razumijevanju ili bilo koji drugi oblici bilateralne suradnje država članica i trećih zemalja. Oni su u isključivoj nadležnosti država članica i Komisija nema pristup tim aktima.

Opažanja

Rezultati pregovora s trećim zemljama neoptimalni su zbog nedostatnog iskorištavanja sinergija s državama članicama i među različitim politikama EU-a

23.

U ovom odjeljku Sud ispituje jesu li Komisija i ESVD:

1. započeli pregovore o ponovnom prihvatu s deset trećih zemalja s najvećim brojem nezakonitih migranata koji nisu vraćeni;
2. djelotvorno sudjelovali u pregovorima; i
3. osmislili alate za davanje poticaja za ispunjavanje obveza u vezi s ponovnim prihvatom.

Komisija i ESVD vodili su dijalog o ponovnom prihvatu s trećim zemljama s najvećim brojem nezakonitih migranata koji nisu vraćeni

24.

Deset zemalja s najvećim brojem nezakonitih migranata koji nisu vraćeni u razdoblju 2014. – 2018. (osim Sirije), poredane prema veličini tog broja, bile su: Afganistan, Maroko, Pakistan, Irak, Alžir, Nigerija, Tunis, Indija, Bangladeš i Gvineja (vidjeti odlomak 17. i sliku 4.). Vijeće i Komisija službeno su utvrdili tih osam zemalja kao prioritetne kad je riječ o vođenju pregovora o sporazumu ili dogovoru EU-a o ponovnom prihvatu. Komisija je:

• od Vijeća dobila mandat za pregovore o sporazumima EU-a o ponovnom prihvatu s Alžirom (2002.), Marokom (2003.), Tunisom (2014.) i Nigerijom (2016.). Sporazum EU-a o ponovnom prihvatu sklopljen s Pakistanom primjenjuje se od 2010. godine;
• pokrenula pregovore o pravno neobvezujućim dogovorima s Afganistanom (2016.), Bangladešom (2016.) i Gvinejom (2017.);
• vodila dijalog o migracijama s Irakom i Indijom, iako te zemlje nije službeno utvrdila kao prioritetne u smislu vođenja pregovora (vidjeti okvir 2.).

25.

Uz migracijski pritisak i broj osoba koje čekaju povratak, Komisija je pri odlučivanju o tome hoće li voditi pregovore o ponovnom prihvatu s određenom trećom zemljom i hoće li u tom slučaju pregovarati o sporazumu EU-a o ponovnom prihvatu ili pravno neobvezujućem dogovoru na odgovarajući način razmatrala i druge čimbenike. Ti čimbenici uključuju sljedeće:

1. potencijal za vođenje pregovora o sporazumu o pojednostavnjenju izdavanja viza. Takvi sporazumi mogu poslužiti kao poticaj trećim zemljama za sklapanje sporazuma EU-a o ponovnom prihvatu (vidjeti odlomak 50.);
2. političku volju. Umjesto pregovora o zasebnim sporazumima s pojedinačnim državama članicama neke treće zemlje mogu biti zainteresirane za pregovore o sporazumu EU-a o ponovnom prihvatu. S druge strane, neke treće zemlje mogu smatrati neobvezujuće dogovore politički prihvatljivijima;
3. hitnost. Broj otkrivenih nezakonitih ulazaka u EU 2015. godine porastao je na 1,8 milijuna, dok je 2014. godine iznosio 0,3 milijuna. Na slici 5. prikazane su promjene u zemljama obuhvaćenima revizijom. U slučajevima u kojima je bilo potrebno hitno poboljšanje suradnje s određenom zemljom podrijetla, a sklapanje sporazuma EU-a o ponovnom prihvatu nije se činilo izvedivim u kratkom roku, Komisija je nastojala sklopiti manje službene (pravno neobvezujuće) dogovore;
4. odgovarajući trenutak. Komisija možda neće moći započeti ili nastaviti pregovore zbog političkih čimbenika u određenoj trećoj zemlji ili u vezi s tom zemljom. Jednako tako, Komisija može započeti takve pregovore kada se pojavi prilika (primjerice povoljno političko ozračje), čak i ako aktualni migracijski tokovi to ne zahtijevaju.

Komisija i ESVD ostvarili su ograničen napredak u sklapanju sporazuma o ponovnom prihvatu, dok su u pregovorima o pravno neobvezujućim dogovorima o ponovnom prihvatu postigli veći uspjeh

26.

Sud je pregledao pregovore o sporazumima/dogovorima EU-a o ponovnom prihvatu sa zemljama obuhvaćenima revizijom, pri čemu se usredotočio na razdoblje nakon 2015. godine. Zbog znatnih razlika u procesu pregovora Sud je zasebno procijenio pravno obvezujuće i pravno neobvezujuće sporazume. Slika 6. sadržava kronološki prikaz pregovora.

Sporazumi EU-a o ponovnom prihvatu

27.

Politička volja trećih zemalja ključna je za uspjeh pregovora. Razlog zbog kojeg pregovori s Alžirom nikad nisu službeno započeli leži u tome da Alžir daje prednost suradnji u području vraćanja i ponovnog prihvata s državama članicama na bilateralnoj osnovi, kao i samostalnom upravljanju migracijama bez potpore EU-a. Obustava dijaloga na visokoj razini između EU-a i Maroka u prosincu 2015. godine zbog nepovezanog pitanja značila je i obustavu pregovora o sporazumu EU-a o ponovnom prihvatu u razdoblju 2015. – 2019. Potreba za političkom potporom na visokoj razini sa sobom donosi i rizik od obustave pregovora tijekom izbornog razdoblja.

28.

Pregovori o sporazumu EU-a o ponovnom prihvatu organiziraju se u službenim krugovima pregovora. Znatno vremensko razdoblje koje prolazi između dobivanja mandata i stvarnog početka pregovora (Maroko, Pakistan, Tunis) te između krugova pregovora upućuje na to da tijelima trećih zemalja nedostaje volja za sudjelovanje u pregovorima. To može biti rezultat domaćih političkih razloga na koja nije lako pružiti odgovor, ali i nedovoljnih poticaja EU-a za pružanje potpore pregovorima (vidjeti odlomke 47. – 72.). Sud je pronašao dokaze o slučajevima u kojima su Komisija i ESVD pružili političku potporu radi nastavka obustavljenih pregovora. Međutim, dionici na nacionalnoj razini s kojima je Sud razgovarao smatraju da je potrebno povećati politički angažman Komisije i ESVD-a u odnosima s trećim zemljama, uključujući političko priznanje i posjete na visokoj razini, kao i da je tu povezanost potrebno bolje uskladiti s državama članicama.

29.

Komisija pregovara o sporazumima EU-a o ponovnom prihvatu u skladu s pregovaračkim smjernicama koje Vijeće izdaje na njezin prijedlog. Sadržaj tih smjernica bio je uvelike sličan za sve sporazume EU-a o ponovnom prihvatu. Dva su elementa smjernica osobito kontroverzna tijekom pregovora: klauzula o državljanima trećih zemalja (vidjeti okvir 3.) i uporaba europske putne isprave za vraćanje¹⁶.

30.

Jedina Komisijina evaluacija sporazuma EU-a o ponovnom prihvatu provedena je 2011. godine¹⁷. U evaluaciji je utvrđeno da su glavni razlozi za znatna kašnjenja u pregovorima o sporazumima EU-a o ponovnom prihvatu „nedostatak poticaja i određen nedostatak fleksibilnosti država članica u pogledu nekih (tehničkih) pitanja” (ponajprije u pogledu klauzule o državljanima trećih zemalja). Komisija je preporučila¹⁸ da se za svaku zemlju provede temeljita evaluacija konkretne potrebe za klauzulom o državljanima trećih zemalja i ostalih postupaka koji nemaju široku primjenu u praksi prije uključivanja tih elemenata u pregovaračke smjernice. Međutim, ta preporuka nije provedena za zemlje obuhvaćene revizijom Suda.

31.

Sve treće zemlje s kojima su u tijeku pregovori o sporazumu EU-a o ponovnom prihvatu i koje su obuhvaćene ovom revizijom od samog su se početka kategorički protivile klauzuli o državljanima trećih zemalja (čak i kada je ona uključena u neke bilateralne sporazume koje su sklopile s državama članicama). Stoga su Komisija i ESVD odlučili privremeno obustaviti razmatranje te klauzule, kao i ostalih kontroverznih pitanja koja se ne mogu riješiti na tehničkoj razini, te o njima namjeravaju raspraviti na kraju pregovora. Bez obzira na to, klauzula o državljanima trećih zemalja redovito se ponovno spominjala i ugrožavala pregovore.

32.

Dionici s kojima je Sud razgovarao smatraju da, za razliku od klauzule o državljanima trećih zemalja, uporaba europske putne isprave može biti djelotvoran način otklanjanja poteškoća u vezi sa sporazumima o ponovnom prihvatu s nekim zemljama (za pregled poteškoća vidjeti odlomak 74.). Međutim, većina trećih zemalja ustraje u svojem pravu na ponovno izdavanje dokumenata svojim državljanima i protivi se prihvaćanju europskih putnih isprava. Komisija je uspjela uključiti europsku putnu ispravu u samo jedan od sporazuma dogovorenih pregovorima iz uzorka Suda.

33.

Općenito gledajući, u razdoblju 2015. – 2020. EU nije ostvario konkretan napredak u pregovorima o sporazumima o ponovnom prihvatu s Alžirom i Marokom. U pregovorima EU-a o sporazumima o ponovnom prihvatu s Tunisom i Alžirom ostvaren je napredak u pogledu tehničkih pitanja, no najspornije točke nisu razmatrane. Nadalje, zbog duljine pregovora napredak ostvaren u jednom krugu pregovora katkad je bilo potrebno ponovno potvrditi u sljedećem krugu (primjerice zbog promjene strana ili političke situacije u trećoj zemlji).

Dogovori o ponovnom prihvatu

34.

Proces pregovora o dogovorima o ponovnom prihvatu mnogo je fleksibilniji nego proces pregovora o sporazumima EU-a o ponovnom prihvatu. Komisija nema stroge pregovaračke smjernice i ne postoje službeni krugovi pregovora. Naglasak je na brzini pregovora i pronalasku pragmatičnih rješenja za poboljšanje suradnje u području ponovnog prihvata.

35.

Uz potporu ESVD-a Komisija je pregovorima uspješno sklopila tri pravno neobvezujuća dogovora o ponovnom prihvatu obuhvaćena revizijom Suda (s Bangladešom, Afganistanom i Gvinejom). Tehnička pitanja koja su sa sobom donosila izazove tijekom pregovora uključivala su uporabu europske putne isprave (sva tri slučaja) i zakupljene letove (dva slučaja). Problematična pitanja riješena su na političkoj razini s pomoću pozitivnih poticaja i usklađivanjem s državama članicama (uključujući zajedničke misije EU-a i država članica na visokoj razini, vidjeti odlomak 45.) te, u jednom slučaju, mogućnošću primjene viznih ograničenja.

36.

Sporazumi EU-a o ponovnom prihvatu standardizirani su javni dokumenti. U slučaju dogovora o ponovnom prihvatu postoji veća fleksibilnost, ali i oni imaju zajedničke značajke. Osim dokumenta „Zajednički put naprijed” sklopljenog s Afganistanom, predmetni su dogovori povjerljive prirode, stoga Sud ne može objavljivati njihov sadržaj. Međutim, usporedba sporazuma EU-a o ponovnom prihvatu sklopljenog s Pakistanom i dokumenta „Zajednički put naprijed” pruža određene korisne informacije (vidjeti sliku 7.).

37.

Dogovori o ponovnom prihvatu imaju isti cilj kao i sporazumi EU-a o ponovnom prihvatu, odnosno olakšavanje suradnje u području vraćanja. Dogovore o ponovnom prihvatu obilježavaju sljedeće znatne razlike:

1. nema upućivanja na međunarodnu zaštitu izbjeglica i ljudska prava. Od zemalja obuhvaćenih revizijom samo je dokument „Zajednički put naprijed” sklopljen s Afganistanom sadržavao upućivanja istovjetna onima iz sporazuma EU-a o ponovnom prihvatu;
2. nedostatak uzajamnosti;
3. s obzirom na to da su prilagođeni svakoj zemlji, određena su sporna pitanja izostavljena (npr. klauzule o državljanima trećih zemalja);
4. ne postoje prilozi u kojima bi se navodili dokumenti za utvrđivanje državljanstva;
5. veća fleksibilnost u pogledu dogovora o zajedničkim ciljevima, što može uključivati paket potpore predmetnoj zemlji kao dio dogovora. Sporazum s Afganistanom uključivao je sveobuhvatne mjere potpore kojima se pruža odgovor na kratkoročne, srednjoročne i dugoročne potrebe vraćenika i zajednica domaćina, uključujući održivu reintegraciju i povećanje mogućnosti zapošljavanja. Pomoć je predviđena i za osobe raseljene unutar Afganistana, vraćenike iz Irana i Pakistana te njihove zajednice domaćine, i to u ukupnom iznosu od 219 milijuna eura¹⁹.

38.

Organizacije civilnog društva i Europski parlament kritizirali su te dogovore zbog nedostatka transparentnosti i njihova mogućeg utjecaja na ljudska prava vraćenika²⁰. S druge strane, nacionalni dionici s kojima je Sud razgovarao općenito pozdravljaju činjenicu da je Komisija uvela pravno neobvezujuće dogovore kao pragmatičan alat za poboljšanje suradnje s trećim zemljama u području ponovnog prihvata, osobito kada su bili potrebni brzi rezultati. Države članice istraživale su mogućnost sklapanja sličnih dogovora i u slučajevima u kojima nije bilo napretka u pregovorima o službenim sporazumima o ponovnom prihvatu. Međutim, Komisijin službeni pregovarački mandat ne dopušta joj da zbog bržeg dogovora odustane od pregovora o formalnom sporazumu EU-a o ponovnom prihvatu.

Nedovoljan napredak u stvaranju sinergija s državama članicama i među različitim politikama EU-a

39.

U okviru međunarodnih odnosa zemlje obično pregovaraju o dogovorima od uzajamne koristi. S druge strane, treće zemlje mogu smatrati da sporazumi o ponovnom prihvatu ponajprije koriste EU-u, iako su sastavljeni na recipročan način. Nadalje, takvi sporazumi (i prisilna vraćanja) u nekim zemljama mogu dovesti do nepovoljne reakcije javnosti. To je povezano s činjenicom da se novčanim doznakama, kao ključnim izvorom strane valute, koje se iz dijaspore (uključujući nezakonite migrante) šalju u domovinu može osigurati egzistencija čitavih zajednica te da njihov iznos znatno premašuje iznos službene razvojne pomoći. To je slučaj u sedam zemalja iz uzorka Suda (slika 8.). Ta pitanja mogu utjecati na stajališta i predodžbe koje treće zemlje imaju o sporazumima o ponovnom prihvatu te se njima može objasniti potreba da EU osmisli poticaje u svrhu potpore pregovorima o ponovnom prihvatu.

40.

Europsko vijeće više je puta pozvalo na jamčenje raspoloživosti i primjenu potrebnih sredstava utjecaja upotrebom svih relevantnih politika, instrumenata i alata EU-a kako bi se postigli mjerljivi rezultati u pogledu sprječavanja nezakonitih migracija i vraćanja nezakonitih migranata. Komisija je također pozvala na poduzimanje daljnjih mjera za iskorištavanje sredstava utjecaja u cilju poboljšanja ponovnog prihvata (vidjeti Prilog II.).

41.

U odlomcima u nastavku Sud procjenjuje napredak koji je Komisija postigla u vezi s povećanjem svojeg utjecaja u pregovorima o ponovnom prihvatu:

• zauzimanjem jednoglasnog stajališta i stvaranjem sinergija s državama članicama; i
• razvojem poticaja primjenom politika koje su u njezinoj nadležnosti.

Zauzimanje jednoglasnog stajališta i sinergije s državama članicama

42.

Pri dobivanju mandata/odobrenja Vijeća za početak pregovora o sporazumu/dogovoru EU-a o ponovnom prihvatu Komisija nije nastojala postići dogovor s državama članicama u okviru Vijeća o mogućim poticajima i alatima u svrhu potpore pregovorima niti je pri pokretanju pregovora s trećim zemljama predvidjela „prilagođen paket potpore”. Neke treće zemlje oklijevale su pristupiti pregovorima jer nisu vidjele jasnu dodanu vrijednost sklapanja sporazuma EU-a o ponovnom prihvatu u odnosu na bilateralnu suradnju s državama članicama. To se osobito odnosi na sjevernoafričke zemlje, koje su ostvarile koristi od velikodušnih bilateralnih dogovora s nekim državama članicama.

43.

Komisija i ESVD 2016. godine izradili su zajedničke „neslužbene dokumente o jačanju suradnje u području migracija, mobilnosti i ponovnog prihvata” za 16 ključnih zemalja podrijetla i/ili tranzitnih zemalja. U njima se navode moguće sastavnice paketa EU-a te pozitivni i negativni poticaji u svrhu potpore pregovorima. Države članice pozvane su na davanje svojeg doprinosa, no rasprave²¹ o paketima nisu dale jasne odgovore. Od tada nisu provedeni slični postupci.

44.

Osim savjetovanja u radnim skupinama Vijeća, Komisija nije sustavno uključivala ključne države članice (u pogledu bilateralnih odnosa s trećom zemljom i/ili utjecaja migracijskih tokova) da olakša pregovore s trećim zemljama. To je značilo da se Komisija nije mogla djelotvorno osloniti na politički utjecaj država članica ili na politike kojima se zahtijeva njihov aktivan angažman (primjerice pojednostavnjenje izdavanja viza ili migracije radne snage, vidjeti i odlomak 65.) radi potpore u raspravama.

45.

U slučajevima u kojima su države članice uključene u svrhu olakšavanja pregovora o ponovnom prihvatu to je doprinijelo povećanju kolektivnog političkog utjecaja EU-a. To se pokazalo korisnim u postizanju rezultata u pogledu sklapanja dogovora o ponovnom prihvatu ili deblokiranja pregovora. Primjerice, u travnju 2017. godine četiri države članice s Komisijom su sudjelovale u zajedničkoj misiji u Gvineji kako bi uspješno pokrenule pregovore o ponovnom prihvatu.

46.

S druge strane, moguće je da su nepostojanje zajedničkog pristupa i usporedni pregovori ključnih država članica o bilateralnim sporazumima primjerice omeli početak pregovora EU-a s Alžirom²².

Pristup koji se temelji na poticajima

47.

EU i njegove države članice nisu samo najveći donatori razvojne pomoći u svijetu, nego i glavni globalni trgovinski partneri i inozemni ulagači²³. Komisija je uspjela upotrijebiti razne politike na ad hoc osnovi kao potporu pregovorima o ponovnom prihvatu. Komisija je osobito u slučaju dogovora o ponovnom prihvatu djelotvorno iskoristila financijsku pomoć (projekti kojima se podupiru razvoj, reintegracija, upravljanje migracijama i izgradnja kapaciteta). S druge strane, kad je riječ o zemljama u kojima financijska pomoć nije bila dovoljan poticaj, Komisija je nailazila na poteškoće pri uporabi drugih politika za djelotvornu potporu pregovorima, čak i kad je s tim zemljama imala ekstenzivne političke i gospodarske odnose.

48.

U odlomcima u nastavku Sud analizira napredak koji je EU ostvario u primjeni svojih ključnih politika (vize, razvoj, trgovina) u cilju stvaranja strukturnih poticaja za treće zemlje kako bi ispunile svoje obveze u vezi s ponovnim prihvatom, kako je u više navrata zatražilo Europsko vijeće (vidjeti Prilog II.). Sud razmatra i pitanje zakonitih migracija, koje je od primarnog interesa za treće zemlje, uporabu negativnih poticaja i mjere za unapređenje koordinacije.

Vizna politika – važan napredak u izradi alata

49.

Vizna politika neraskidivo je povezana s upravljanjem migracijama te je kao takva osobito prikladno sredstvo utjecaja u svrhu poboljšanja suradnje s trećim zemljama u području ponovnog prihvata.

50.

Pregovori o sporazumima o pojednostavnjenju izdavanja viza²⁴ koji se održavaju usporedno s pregovorima o sporazumima EU-a o ponovnom prihvatu u prošlosti su se pokazali uspješnima²⁵. Od 2005. godine, u skladu s dogovorom država članica u okviru odbora Coreper, bilo kakva ponuda za pregovore o takvom sporazumu ovisila je o istodobnom pokretanju pregovora o sporazumu EU-a o ponovnom prihvatu. Međutim, sporazumi o pojednostavnjenju izdavanja viza sami po sebi ne sadržavaju nužno poticaje koji bi bili dovoljno privlačni trećim zemljama koje već ostvaruju koristi od povoljnih bilateralnih sporazuma s ključnim državama članicama.

51.

Zakonikom o vizama iz 2009. godine²⁶ konsolidirani su postupci i uvjeti za izdavanje viza za kratkotrajni boravak. Zakonik ne sadržava prikladne alate za uporabu vizne politike u svrhu povećanja suradnje u području ponovnog prihvata²⁷. Komisija je 2018. godine predstavila prijedlog njegove izmjene, koji je usvojen u lipnju 2019. godine²⁸. Izmijenjenim Zakonikom o vizama EU-u se sada stavljaju na raspolaganje mehanizam i alati za poticanje suradnje trećih zemalja u području ponovnog prihvata (mogućnost uporabe pozitivnih poticaja, ali i restriktivnih mjera u području viza).

Razvojna pomoć – ostvaren je određeni napredak

52.

EU pruža razvojnu pomoć s pomoću brojnih instrumenata. Tim se instrumentima ponajprije promiče socioekonomski razvoj i općenito se ne predviđa povezivanje pomoći ili iznosa dodijeljenih pojedinoj trećoj zemlji sa suradnjom trećih zemalja u području upravljanja migracijama općenito ili konkretno u području ponovnog prihvata.

53.

Na vrhuncu migracijske krize europski i afrički šefovi država i vlada pokrenuli su Krizni uzajamni fond EU-a za Afriku (EUTF)²⁹ na sastanku na vrhu održanom u Valletti u studenome 2015. godine u cilju mobilizacije financijskih sredstava za otklanjanje temeljnih uzroka nezakonitih migracija i poticanja suradnje u području upravljanja migracijama. U listopadu 2020. godine sredstva dodijeljena uzajamnom fondu iznosila su 5 milijardi eura. Fond EUTF pokazao se korisnim kao potpora u raspravama o suradnji u području ponovnog prihvata.

54.

Komisija je za razdoblje 2021. – 2027. predložila izmjenu načina na koji su uspostavljeni instrumenti razvojne pomoći EU-a. Novim Instrumentom za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju (NDICI)³⁰, s proračunom od 79,5 milijardi eura, bit će obuhvaćen gotovo čitavi svijet (vidjeti sliku 9.).

55.

Komisija je predložila da se posebno „zemljama susjedstva” dodijeli 10 % povezanih sredstava kao nagrada za napredak u pogledu „demokracije, ljudskih prava, suradnje u području migracija, gospodarskog upravljanja i reformi”. Pristup koji se temelji na poticajima od 10 % postojao je i u okviru prethodnog Europskog instrumenta za susjedstvo u svrhu priznavanja napretka prema demokraciji, ljudskim pravima i vladavini prava. Suradnja u području migracija i gospodarskog upravljanja novi su pokazatelji. Komisija nije predvidjela takav pristup utemeljen na poticajima za ostale regije.

56.

Nadalje, Komisija je u okviru NDICI-ja predložila horizontalnu ciljnu vrijednost potrošnje od 10 %, kojom bi se „Uniji trebalo omogućiti da odgovori na izazove, potrebe i prilike u vezi s migracijom”³¹.

57.

Vijeće i Europski parlament vodili su pregovore o NDICI-ju od listopada 2019. godine. Jedno od najkontroverznijih pitanja u pregovorima bilo je uključivanje migracija među uvjete³². Vijeće i Parlament postigli su dogovor nakon što je Sud dovršio s revizijom te su u lipnju 2021. usvojili Uredbu o Instrumentu za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju³³.

Trgovina – još nije ostvaren napredak

58.

Trgovinski sporazumi EU-a (sporazumi EU-a o pridruživanju te sporazumi o partnerstvu i suradnji) od devedesetih godina 20. stoljeća sadržavaju klauzule o ponovnom prihvatu (vidjeti odlomak 05.). Kako je utvrđeno u jednoj studiji Europskog parlamenta³⁴, „klauzule nisu, samoizvršne’ (odnosno ne mogu stupiti na snagu bez provedbenog sporazuma)”. U sporazumima se ne predviđa radni mehanizam za nagrađivanje suradnje ili sankcioniranje trećih zemalja zbog nedostatka suradnje u području ponovnog prihvata.

59.

Sporazumom o gospodarskom partnerstvu između EU-a i Japana³⁵ olakšavanje kretanja fizičkih osoba u poslovne svrhe povezano je s obvezom suradnje u području vraćanja i ponovnog prihvata. Osim jednog sporazuma o partnerstvu i suradnji o kojem se trenutačno pregovara, u druge sporazume nisu uključene slične odredbe.

60.

Europska zajednica uvela je 1971. godine sustav općih povlastica u svrhu potpore zemljama u razvoju. Šest od deset zemalja obuhvaćenih revizijom koju je proveo Sud upotrebljava taj sustav. Taj je sustav znatno doprinio otvaranju radnih mjesta: primjerice, procjenjuje se da je na osnovi tog sustava u Bangladešu zaposleno pet milijuna osoba³⁶.

61.

Sve zemlje korisnice moraju poštovati načela 15 temeljnih konvencija o ljudskim i radničkim pravima. Kako bi ostvarile dodatne povlastice, zemlje koje ispunjavaju uvjete usto moraju poštovati 12 konvencija o načelima u području okoliša i upravljanja³⁷. Ne postoje uvjeti koji bi se odnosili na suradnju u području upravljanja migracijama i ponovnog prihvata.

62.

Postojeća Uredba o sustavu općih povlastica EU-a bit će na snazi do kraja 2023. godine. Do razdoblja provedbe ove revizije Komisija nije pripremila procjenu o tome bi li se i kako suradnja u području migracija i ponovnog prihvata mogla uključiti u sljedeću uredbu (npr. usklađenost s pravilima Svjetske trgovinske organizacije, mogući troškovi i koristi).

Zakonite migracije – rad i obrazovanje – potrebne su sinergije s državama članicama

63.

Treće zemlje smatraju pojačanu suradnju u području zakonitih migracija važnim dijelom suradnje s EU-om u području upravljanja migracijama (i poticajem za tu suradnju). Ulazak i pravo boravka određenih kategorija radnika usklađeni su s pomoću nekoliko direktiva EU-a. Međutim, države članice zadržavaju važne ovlasti (npr. pravo određivanja broja radnika migranata koje će se prihvatiti), a za provedbu tih politika potreban je njihov aktivan angažman.

64.

U skladu s Okvirom za partnerstvo³⁸ Komisija je u rujnu 2017. počela provoditi u djelo ideju pilot-projekata u području zakonitih migracija³⁹. Dosad je u sklopu Instrumenta partnerstva za mobilnost pružena potpora za četiri pilot-projekta⁴⁰, za jedan u okviru Fonda za azil, migracije i integraciju (FAMI)⁴¹, a za jedan u okviru EUTF-a⁴². Ti su projekti korisni za istraživanje novih pristupa. Međutim, Komisija još nije uspjela proširiti provedbu tih projekata kako bi ih se moglo upotrebljavati kao djelotvoran poticaj trećim zemljama.

65.

Države članice istodobno su izdale znatan broj boravišnih dozvola za državljane trećih zemalja, uključujući u svrhu migracija radne snage (vidjeti sliku 10.). Međutim, EU nije iskoristio uspješne bilateralne programe suradnje kao sredstvo utjecaja tijekom pregovora o ponovnom prihvatu (vidjeti odlomak 44.).

66.

Sudjelovanje u studentskim razmjenama zanimljiv je poticaj za treće zemlje. Tijekom 2019. godine u EU je stiglo gotovo 4 000 studenata iz deset zemalja obuhvaćenih ovom revizijom u okviru popularnih programa Erasmus+ kojima upravlja Komisija. Međutim, na njih je otpadalo samo 5,3 % svih prvih boravišnih dozvola koje su države članice izdale te godine u svrhu obrazovanja za tih deset zemalja.

Uporaba negativnih poticaja – različita stajališta država članica

67.

EU nevoljko upotrebljava negativna sredstva utjecaja u svrhu potpore pregovorima o ponovnom prihvatu. To je bio slučaj čak i sa zemljama koje primaju opsežnu političku, gospodarsku i/ili vojnu potporu, a i dalje odbijaju surađivati na ponovnom prihvatu svojih nezakonitih migranata. Razlog za povezanu zabrinutost leži u činjenici da bi negativni poticaji mogli narušiti partnerstva s trećim zemljama i u konačnici imati suprotan učinak. Time bi se (loša) socioekonomska situacija u trećim zemljama mogla dodatno pogoršati ili bi tranzitne treće zemlje mogle biti manje sklone suradnji u području upravljanja migracijama, čime bi se povećale nezakonite migracije u EU. Ipak, mogućnost primjene restriktivnih mjera u području viza doprinijela je napretku pregovora o dogovoru o ponovnom prihvatu s jednom zemljom obuhvaćenom revizijom koju je proveo Sud.

68.

Nacionalni predstavnici s kojima je Sud razgovarao potvrdili su različita stajališta svojih država članica o uporabi negativnih sredstava utjecaja u pregovorima. Iako neki tu opciju smatraju nužnom, drugi vjeruju da bi to dugoročno moglo naštetiti odnosima i da je naglasak potrebno staviti na jačanje međusobnih odnosa općenito, i to s pomoću većeg političkog angažmana i suradnje u svim područjima.

Veća koordinacija radi stvaranja sinergija i jamčenja raspoloživosti sredstava utjecaja

69.

Komisija je u lipnju 2016. godine osnovala radnu skupinu za potporu provedbi Okvira za partnerstvo. Ta radna skupina čini forum za koordinaciju i raspravu višeg osoblja Komisije i ESVD-a odgovornog za migracije i šire vanjske odnose. Sudionici na tjednim sastancima raspravljaju o najvažnijim kretanjima (uglavnom u okviru dijela dnevnog reda povezanog s migracijama) za ključne zemlje od interesa. U prosincu 2019. godine Komisija je uspostavila trajnu „projektnu skupinu” povjerenika zaduženu za migracije radi poboljšanja koordinacije na razini politika. Jedan je od ciljeva te skupine „razvoj snažnije suradnje sa zemljama podrijetla i tranzitnim zemljama te pouzdanijeg sustava ponovnog prihvata i vraćanja”⁴³.

70.

Coreper je 2017. godine u okviru Vijeća uspostavio neslužbeni mehanizam za upotrebu viznih mjera kao sredstva utjecaja⁴⁴. Time je osiguran paket alata za moguće mjere u području viza u slučajevima u kojima je suradnja s određenom trećom zemljom u području ponovnog prihvata nezadovoljavajuća. Dionici s kojima je Sud razgovarao izjavili su da je već samo spominjanje mogućnosti uporabe mehanizma doprinijelo poboljšanju suradnje s nekoliko trećih zemalja. Taj je mehanizam formaliziran 2019. godine u izmijenjenom Zakoniku o vizama (vidjeti odlomak 51.).

71.

Zbog tog pozitivnog iskustva s mehanizmom upotrebe viznih mjera kao sredstva utjecaja u području viza Coreper je uspostavio „sveobuhvatan mehanizam sredstava utjecaja”⁴⁵. Riječ je općem neslužbenom mehanizmu suradnje za aktivaciju različitih politika (u nadležnosti EU-a i/ili država članica) u cilju poboljšanja suradnje s trećim zemljama u području vraćanja i ponovnog prihvata. U vrijeme provedbe ove revizije taj se mehanizam još nije upotrebljavao.

72.

U rujnu 2020. godine Komisija je predstavila novi pakt o migracijama i azilu⁴⁶. U članku 7. predložene nove uredbe o upravljanju azilom i migracijama⁴⁷ Komisija je predložila mehanizam koji se temelji na neslužbenom sveobuhvatnom mehanizmu sredstava utjecaja koji je uspostavo Coreper.

Mjere EU-a za olakšavanje ponovnog prihvata bile su relevantne, no rezultati su bili neujednačeni i nije bilo moguće procijeniti učinak

73.

U ovom odjeljku Sud ispituje je li Komisija:

1. u suradnji s Frontexom i državama članicama poboljšala praktičnu suradnju s trećim zemljama u području ponovnog prihvata;
2. pružila trećim zemljama odgovarajuću potporu za izgradnju kapaciteta i reintegraciju radi olakšavanja ponovnog prihvata; i
3. u suradnji s Frontexom pratila u kojoj su mjeri treće zemlje ispunile svoje obveze u vezi s ponovnim prihvatom.

Mjerama za poboljšanje praktične suradnje u području ponovnog prihvata ostvareni su neujednačeni rezultati

74.

U većini slučajeva treće zemlje službeno se ne protive ponovnom prihvatu svojih državljana. Međutim, one mogu na razne načine ometati proces ponovnog prihvata i djelotvorno vraćanje, osobito kad je riječ o nezakonitim migrantima bez valjanih putnih isprava (vidjeti sliku 11.). Osim toga, niz uskih grla nepovoljno utječe na postupak vraćanja u državama članicama (vidjeti tematsko izvješće br. 24/2019 i Prilog I.).

75.

EU i države članice nastoje svladati izazove u suradnji u području ponovnog prihvata koristeći se sredstvima kao što su:

• sklapanje sporazuma i dogovora o ponovnom prihvatu (iako njihova provedba u praksi nije uvijek bila zadovoljavajuća);
• uspostava mreža u okviru kojih se uspješno udružuju nacionalni resursi; i
• veća potpora Frontexa.

Sporazumi i dogovori o ponovnom prihvatu

76.

Sud je pregledao sporazume koji se odnose na zemlje obuhvaćene revizijom te izvješća zajedničkog odbora za ponovni prihvat / zajedničkih radnih skupina radi procjene njihove djelotvornosti u poboljšanju suradnje u području ponovnog prihvata. Sud je utvrdio da se u sporazumima/dogovorima EU-a o ponovnom prihvatu uzima u obzir većina uobičajenih prepreka neometanom ponovnom prihvatu. Bitne iznimke bile su:

1. prihvaćanje putnih isprava EU-a za vraćanje, što je propisano u samo jednom od četiriju pregledanih sporazuma (vidjeti i odlomak 32.);
2. obveza posjedovanja vize za pratitelje – vize su bile potrebne u samo jednom sporazumu, dok u ostalim trima to pitanje nije uzeto u obzir. Obveza posjedovanja vize negativno je utjecala na proces ponovnog prihvata u dvjema od četiriju trećih zemalja;
3. kvantitativna ograničenja maksimalnog broja vraćenika po letu i/ili na mjesečnoj razini predviđena su u dvama dogovorima (to nije otežalo ponovni prihvat u praksi); u ostalima nije definirano mogu li se primijeniti ikakva ograničenja.

77.

Činjenica da je odredbama sporazuma EU-a o ponovnom prihvatu utvrđena posebna obveza ne znači nužno da će se ona poštovati u praksi i da će se suradnja odvijati neometano. Treće zemlje u nekim su slučajevima uvele dodatne razine zahtjeva, provjera ili dozvola, što je dodatno otežalo praktičnu suradnju.

78.

Sastanci zajedničkog odbora za ponovni prihvat / zajedničkih radnih skupina organizirali su se redovito, jednom ili dvaput godišnje, i to radi procjene stanja u pogledu provedbe sporazuma/dogovora EU-a o ponovnom prihvatu i rasprave o najnovijim političkim kretanjima i suradnji u drugim područjima upravljanja migracijama. Međutim, opetovano otvaranje određenih pitanja o kojima se već raspravljalo u okviru zajedničkih odbora za ponovni prihvat / zajedničkih radnih skupina pokazalo je da je djelotvornost tih tijela bila ograničena.

79.

Za zemlje koje nisu sklopile sporazum/dogovor o ponovnom prihvatu s EU-om ne postoji usporedivo tijelo kao što je zajednički odbor za ponovni prihvat ili zajednička radna skupina u okviru kojih bi se raspravljalo o praktičnoj suradnji u području ponovnog prihvata. Dijalog o migracijama i mobilnosti koji se odvija u ostalim forumima obično se organizira na višoj razini, šireg je opsega i nije usmjeren na posebne prepreke suradnji u području ponovnog prihvata.

Mreže u okviru sustava integriranog upravljanja vraćanjem

80.

U cilju poboljšanja praktične suradnje u području ponovnog prihvata Komisija je upotrebljavala FAMI za potporu razvoju „integriranog sustava upravljanja vraćanjem”. Taj sustav obuhvaća tri mreže EU-a u kojima države članice sudjeluju na dobrovoljnoj osnovi, a Komisija i Frontex imaju uloge koordinatora:

1. mreža Europske inicijative za integrirano upravljanje vraćanjem (Eurint);
2. mreža europskih časnika za vezu zaduženih za vraćanje (EURLO);
3. Europska mreža instrumenata za reintegraciju (ERIN), koja je 2018. godine postala Europska mreža instrumenata za vraćanje i reintegraciju (ERRIN) s proširenim djelokrugom aktivnosti.

81.

Svakim proširenjem mandata (vidjeti odlomak 84.) Frontex je počeo postupno preuzimati aktivnosti tih mreža. Predaja mreže Eurint Frontexu dovršena je u prosincu 2019., predaja mreže EURLO započela je u prosincu 2019. godine (uz postupnu predaju do rujna 2021.), a predaja aktivnosti reintegracije u okviru mreže ERRIN planira se dovršiti do srpnja 2022.

82.

U trenutku obavljanja revizije prijenos mreže Eurint bio je dovršen, dok je prijenos mreže EURLO napredovao prema planu. Međutim, 2019. i 2020. godine Frontexovom Europskom centru za vraćanje nije dodijeljeno dodatno osoblje za te aktivnosti. To je bilo povezano sa znatnom izmjenom Frontexovog plana radnih mjesta, koju je Komisija uvela 2018. godine⁴⁸ bez prethodnog savjetovanja s Frontexom. U ožujku 2019. godine Frontex je (neuspješno) zatražio odgodu prijenosa mreže EURLO zbog nedostatka ljudskih i financijskih resursa. Iz istog je razloga dovršenje prijenosa mreže ERRIN odgođeno za dvije godine.

83.

U okviru mreža EU-a uspješno su udruženi nacionalni resursi i zemlje sudionice općenito smatraju njihove rezultate korisnima:

1. mreža Eurint pokazala je svoju dodanu vrijednost kao platforma za razmjenu znanja i informacija među stručnjacima, što je preduvjet za uvođenje integriranijeg i koordiniranijeg pristupa za djelotvorno vraćanje⁴⁹.
2. Iako mreža EURLO ima ograničen utjecaj na stvarno vraćanje nezakonitih migranata, dionici su potvrdili jasnu dodanu vrijednost programa mreže EURLO i njegove koristi u smislu djelotvornosti i učinkovitosti u usporedbi s aktivnostima vraćanja na nacionalnoj razini. Stalna fizička prisutnost na terenu omogućila je mreži EURLO da izgradi odnos s relevantnim tijelima trećih zemalja i time poboljša suradnju. Dionici su istaknuli i neočekivane dodatne ishode: mreža EURLO poduprla je strateške inicijative kao što su pregovori s lokalnim tijelima o sporazumima o ponovnom prihvatu ili povećanje ugleda i vidljivosti Frontexa u zemljama podrijetla⁵⁰.
3. Aktivnosti i dodana vrijednost mreže ERRIN ponajprije se sastoje od jamčenja zajedničkog sklapanja ugovora o javnoj nabavi za pomoć pri reintegraciji s pružateljima usluga u trećim zemljama te na upravljanju tim ugovorima i praćenju njihove provedbe (države članice pojedinačno su utvrdile parametre za pomoć pri reintegraciji i kriterije prihvatljivosti). Otkad je ta mreža preimenovana u ERRIN njezine aktivnosti proširene su na potporu novim inicijativama i pristupima u području reintegracije. Mreža ERRIN uglavnom napreduje prema planu kad je riječ o provedbi aktivnosti te je premašila ciljne vrijednosti za pružanje pomoći pri reintegraciji (do sredine 2020. godine broj predmeta obuhvaćao je gotovo 22 000 vraćenika, dok je ciljna vrijednost bila 20 000)⁵¹.

Potpora Frontexa

84.

Mandat Frontexa dvaput je proširen od 2015. godine⁵². Kao posljedica toga Frontex je sve više uključen u pružanje pomoći državama članicama u aktivnostima koje prethode vraćanju i operacijama vraćanja u treće zemlje. Kad je riječ o aktivnostima koje prethode vraćanju, Frontex državama članicama pruža operativnu potporu (npr. raspoređivanje stručnjaka za vraćanje) i alate za poboljšanje suradnje s trećim zemljama (najbolje prakse, radionice o konzularnim pitanjima, videokonferencije za utvrđivanje identiteta, misije za utvrđivanje identiteta).

85.

Stručnjaci za vraćanje državama članicama pružaju prilagođenu potporu tijekom aktivnosti povezanih s vraćanjem, primjerice unaprjeđivanjem postupaka vraćanja, poboljšavanjem konzularne suradnje s trećim zemljama te pružanjem potpore u području IT-a i drugih vrsta potpore. Službenici su prvi put raspoređeni 2016. godine, kada je njih sedam raspoređeno u Grčku. Otad se bilježi postupan porast aktivnosti te je Frontex 2019. godine rasporedio ukupno 15 stručnjaka za vraćanje u pet država članica. Zajednički pokazatelji djelotvornosti/učinkovitosti rada stručnjaka za vraćanje nisu izrađeni zbog prirode njihova posla. Međutim, u izvješćima Frontexa⁵³ navode se konkretna postignuća stručnjaka, što svjedoči o njihovoj dodanoj vrijednosti.

86.

Frontex je izradio dokumente o „najboljim praksama” s dvjema od deset trećih zemalja obuhvaćenih revizijom koju je proveo Sud. Jedan je bio ključan za olakšavanje zajedničkih operacija vraćanja, dok je drugi služio kao osnova za organizaciju radionice o konzularnim pitanjima i nekoliko misija za utvrđivanje identiteta.

87.

Kako bi uskladili način na koji se primjenjuju novi dogovori sklopljeni pregovorima, Komisija i/ili Frontex organizirali su radionice za relevantne konzularne urede u Europi. Te su radionice obuhvaćale razmjenu stajališta o praktičnim aspektima, kao što su pravodobno izdavanje putnih isprava i postupci organizacije zakupljenih letova. Međutim, rezultati su bili neujednačeni jer su države članice na sljedećim sastancima zajedničkih radnih skupina istaknule određena poboljšanja, ali i postojane poteškoće.

88.

Frontex je 2018. godine pokrenuo pilot-projekt uspostave sustava videokonferencija za provedbu procesa utvrđivanje identiteta. Taj je projekt proveden u suradnji s programom mreže EURLO, koja je nabavila opremu za videokonferencije, i IOM-om. Sustav se 2019. godine pokazao djelotvornim u olakšavanju identifikacije migranata. Neovisno o tome, tri četvrtine identificiranih migranata nakon toga je podnijelo zahtjev za međunarodnu zaštitu, zbog čega ih nije bilo moguće vratiti.

89.

Države članice osmislile su koncept misija za utvrđivanje identiteta kako bi se riješila pitanja u pogledu konzularne suradnje s trećim zemljama (npr. slučajevi u kojima konzulat ne želi surađivati pri identifikaciji, nije ovlašten za to ili nije fizički prisutan u predmetnoj državi članici). Frontex pruža potporu državama članicama u misijama za utvrđivanje identiteta od kraja 2016. godine, kada je tu aktivnost preuzeo od mreže Eurint. Frontex pruža potporu na zahtjev država članica, a njezin točan oblik utvrđuje se na pojedinačnoj osnovi.

90.

Do sredine 2020. godine Frontex je pružio potporu u 25 kratkoročnih misija (vrijeme potrebno za provedbu identifikacijskih aktivnosti u jednoj ili više država članica uglavnom iznosi između jednog tjedna i dvaju tjedana) i pet dugoročnih misija (raspoređivanje na jednoj lokaciji koje može trajati nekoliko godina). Na slici 12. prikazani su rezultati tih misija.

91.

U slučaju operacija vraćanja Frontex pruža financijsku i operativnu potporu (npr. organizacija letova i raspoređivanje pratitelja i nadzornika). Frontex tradicionalno uglavnom pruža potporu za zakupljene letove. Procjenjuje da trenutačno pruža pomoć za većinu tih letova. Međutim, zakupljeni zrakoplovi mogu se upotrebljavati samo uz pristanak svake od zemalja vraćanja. Dvije od deset zemalja obuhvaćenih revizijom koju je proveo Sud odbijaju zakupljene letove Frontexa. Nekoliko zakupljenih letova organizirano je za vrlo mali broj vraćenika⁵⁴.

92.

U ažuriranom akcijskom planu o vraćanju iz ožujka 2017. godine Komisija je pozvala Frontex da „uspostavi mehanizam za pomoć državama članicama u vraćanjima komercijalnim letovima”. Frontex je stoga sklopio potrebne ugovore sa zračnim prijevoznicima te uspostavio interne sustave, a u prosincu 2017. godine organizirao je prvi komercijalni let. Otad se bilježi znatan porast povezanih brojeva (vidjeti sliku 13.). Osim toga, Frontex od 2019. godine pruža pomoć pri dobrovoljnim odlascima, a od 2020. godine i pri dobrovoljnim vraćanjima. Broj slučajeva u kojima je pružena potpora brzo je porastao, i to sa 155 dobrovoljnih odlazaka 2019. na 1 532 državljana trećih zemalja koji su se vratili dobrovoljno (dobrovoljni odlazak i vraćanje) 2020. godine. Time je djelomično nadoknađena razlika zbog smanjenja broja ostalih operacija vraćanja 2020. godine do kojeg je došlo zbog ograničenja povezanih s pandemijom bolesti COVID-19.

Potpora izgradnji kapaciteta i projekti reintegracije bili su relevantni i njima su uglavnom postignuta planirana ostvarenja

Potpora izgradnji kapaciteta

93.

Komisija je 2016. godine uvela fond za izgradnju kapaciteta za ponovni prihvat (RCBF/EURCAP). Cilj je tog fonda ojačati kapacitete partnerskih zemalja za upravljanje vraćanjem i suradnju s EU-om u području ponovnog prihvata te spriječiti nezakonite migracije. Fond raspolaže proračunom od 38,5 milijuna eura (financiranje iz FAMI-ja), a primjenjuje ga IOM. Na slici 14. prikazan je pregled mjera potpore koje se provode u okviru RCBF-a. Prilog III. sadržava procjenu koju je Sud obavio za šest mjera provedenih u zemljama obuhvaćenima revizijom. Sud je utvrdio da su mjere bile relevantne i da su njima općenito postignuta očekivana ostvarenja. Ishodi su bili djelomično zadovoljavajući.

94.

Tri mjere u okviru RCBF-a koje je Sud ispitao bile su usmjerene na uspostavu i uporabu elektroničkog sustava upravljanja predmetima ponovnog prihvata (RCMS). Ciljevi su tog sustava automatizacija procesa i postupaka ponovnog prihvata, integracija dionika (u trećim zemljama i državama članicama), smanjenje ukupnog vremena obrade predmeta i jamčenje ažuriranih statističkih podataka i informacija. Kao takav, sustav upravljanja predmetima ponovnog prihvata mogao bi doprinijeti strukturnom poboljšanju suradnje s trećim zemljama u području ponovnog prihvata.

95.

Predmetni sustav uspješno je uspostavljen i upotrebljava se u Bangladešu od studenoga 2020. godine, a države članice počele su ga upotrebljavati za podnošenje zahtjeva za ponovni prihvat. Sustav za Pakistan uspješno je osmišljen, uspostavljen i upotrebljava se u četirima državama članicama u pilot-fazi (od travnja 2018. godine). Nacionalni predstavnici s kojima je Sud razgovarao istaknuli su da su tijekom pilot-faze ostvareni neujednačeni rezultati. Sustav upravljanja predmetima ponovnog prihvata smatraju korisnim alatom te su mišljenja da ga je potrebno promicati i proširiti njegovu primjenu. Vjerojatnost da će relevantna tijela odgovoriti na zahtjeve za ponovni prihvat i da će to učiniti brže postala je veća. Međutim, i dalje postoje mnogi izazovi. Sustav je u konačnici tehnički alat čiji uspjeh ovisi i o tome koliko su relevantna tijela trećih zemalja voljna surađivati.

96.

Krajem 2018. godine Komisija je odobrila drugu fazu pakistanskog projekta u vezi sa sustavom upravljanja predmetima ponovnog prihvata s ciljem da taj sustav bude dostupan i ostalim državama članicama. Međutim, pri tom je proširenju primjene došlo do velikih kašnjenja. IOM i pakistanska tijela potpisali su potrebni sporazum o pružanju usluga tek 18 mjeseci kasnije, odnosno u srpnju 2020. godine, i to zbog prepreka na pakistanskoj strani.

97.

Sud je pregledao dodatne tri mjere izgradnje kapaciteta kojima se odgovorilo na specifične potrebe utvrđene u okviru zajedničkih radnih skupina. Te su mjere bile korisne za uspostavu suradnje u okviru novih dogovora o ponovnom prihvatu sklopljenih pregovorima.

Pomoć pri reintegraciji

98.

U skladu s Direktivom o vraćanju dobrovoljni bi povratak trebao imati prednost pred prisilnim⁵⁵. Socioekonomska reintegracija također čini važan poticaj migrantima za dobrovoljno vraćanje. Njome se vraćenicima omogućuju izgledi za osiguravanje egzistencije, čime njihov povratak postaje dostojanstven i održiviji. Tijekom pregovora o sporazumima EU-a o ponovnom prihvatu te u okviru zajedničkih odbora za ponovni prihvat / zajedničkih radnih skupina zemlje obuhvaćene revizijom koju je proveo Sud redovito su isticale važnost dostojanstvenog povratka svojih državljana i njihove reintegracije. U Prilogu IV. nalazi se procjena koju je Sud obavio u pogledu potpore pri reintegraciji u zemljama obuhvaćenima revizijom.

99.

Komisija je financirala pomoć pri reintegraciji u svih deset zemalja obuhvaćenih revizijom koju je proveo Sud. To je učinila s pomoću FAMI-ja i razvojnih fondova EU-a:

1. U okviru FAMI-ja Komisija je sufinancirala dobrovoljna i prisilna vraćanja koja su provele države članice. Od 2015. do 2019. godine sredstvima iz FAMI-ja sufinancirano je ukupno 276 000 vraćanja i na globalnoj razini (od kojih je njih 159 000 bilo dobrovoljno). Pomoć pri reintegraciji primilo je otprilike 40 % vraćenika⁵⁶. Međutim, Komisija nije propisala zajedničke minimalne zahtjeve ili standarde za tu vrstu pomoći, koja je osmišljena uglavnom na nacionalnoj razini.
2. Iz razvojnih fondova EU-a financirani su dobrovoljno vraćanje i pomoć pri reintegraciji za osobe raseljene unutar zemlje, migrante u trećim zemljama ili migrante koji su zapeli na migracijskim rutama. Povezani projekti imali su snažnu humanitarnu i razvojnu dimenziju i/ili dimenziju upravljanja migracijama. Općenito gledajući, vraćenici iz Europe činili su neznatan dio primatelja pomoći s obzirom na to da ih uglavnom nema mnogo. Primjerice, 2018. godine više od 820 000 osoba vratilo se u Afganistan iz Irana i Pakistana⁵⁷, u usporedbi s 3 120 državljana Afganistana koji su se vratili iz EU-a.

100.

Sud je pregledao 14 projekata reintegracije i utvrdio da su relevantni za potrebe vraćenika i trećih zemalja. Projekti su usmjereni na ekonomsku, socijalnu i psihosocijalnu reintegraciju vraćenika, poboljšanje životnih uvjeta zajednica koje ih primaju i/ili jačanje kapaciteta zemalja podrijetla radi upravljanja migracijama i reintegracije migranata koji se vraćaju.

101.

Sud je utvrdio da su u 11 projekata postignuta (ili je vjerojatno da će se postići) planirana ostvarenja. Međutim, u dvama slučajevima od njih 11 došlo je do kašnjenja (zbog složenih sigurnosnih prilika u Afganistanu), što je utjecalo na provedbu projekata. Ozbiljnije poteškoće pojavile su se u trima projektima od njih 14. U vrijeme obavljanja ove revizije tri su projekta bila u tijeku te su Komisija i njezini provedbeni partneri poduzeli niz mjera ublažavanja kako bi odgovorili na te poteškoće.

102.

U nekoliko je slučajeva (Afganistan, Gvineja i Nigerija) potražnja za pomoći pri reintegraciji premašila prvotni proračun dodijeljen za projekte. U takvim su slučajevima Komisija i EUTF reagirali fleksibilno i pružili potrebnu dodatnu potporu (vidjeti okvir 4.).

103.

U vrijeme obavljanja revizije projekti reintegracije bili su u tijeku te Sud na temelju dostupnih informacija nije mogao procijeniti vjerojatnost ostvarenja njihovih planiranih ishoda. Projekti koji su se provodili u Afganistanu, Bangladešu, Gvineji, Iraku, Maroku, Nigeriji i Tunisu sadržavali su elemente usmjerene na jačanje upravljanja migracijama, uključujući kapacitete nacionalnih tijela za pružanje pomoći nakon dolaska i pomoći pomoć pri reintegraciji. Postizanje ishoda „održive reintegracije migranata koji se vraćaju” ovisit će i o vanjskim čimbenicima i resursima dostupnima za nastavak pružanja pomoći nakon završetka projekta.

104.

Dionici s kojima je Sud obavio razgovor naglasili su važnost sigurnog i dostojanstvenog vraćanja i održive reintegracije vraćenika. Svi projekti reintegracije koje je Sud pregledao osim jednoga uključivali su (u relevantnim slučajevima) element praćenja radi procjene održivosti reintegracije tijekom određenog razdoblja. Konkretno, IOM (koji provodi 7 od 14 projekata reintegracije nad kojima je Sud proveo reviziju) izradio je sveobuhvatnu metodologiju za evaluaciju održivosti svoje pomoći pri reintegraciji, koju od 2017. godine postupno primjenjuje u svojim projektima reintegracije⁵⁹. To mu je omogućilo da usporedi rezultate među projektima i zemljama tijekom određenog razdoblja te da bolje utvrdi čimbenike koji doprinose uspjehu projekata reintegracije.

105.

Prema definiciji IOM-a „reintegracija se može smatrati održivom kada vraćenici postignu ekonomsku samodostatnost, društvenu stabilnost u zajednici i psihosocijalnu dobrobit koja im omogućuje suočavanje s uzrocima (re)migracija”⁶⁰. Izvješća IOM-a o reintegraciji u okviru zajedničke inicijative EU-a i IOM-a⁶¹ u spoju s preliminarnim podatcima ostalih zemalja pokazala su da su ostvareni općenito održivi rezultati (iako su ocjene za element ekonomske reintegracije bile razmjerno niže nego za društveni i psihosocijalni element) za osobe koje je bilo moguće locirati i koje su pristale sudjelovati u anketi. S druge strane, u evaluaciji u sredini razdoblja za dva programa koja provode druge organizacije u Afganistanu utvrđena je niska razina održivosti kad je riječ o pomoći.

Dostupni podatci nisu omogućili sveobuhvatno praćenje ponovnih prihvata

106.

Komisija (Eurostat) od 2008. godine sastavlja europske statističke podatke o migracijama i međunarodnoj zaštiti. Države članice dostavljaju podatke u skladu s relevantnom uredbom EU-a, koja je ažurirana 2020. godine⁶². Statistički podatci o vraćanju⁶³ obuhvaćaju godišnje podatke o:

1. broju državljana trećih zemalja kojima je naloženo napuštanje određenog područja, detaljno prikazan po državljanstvima relevantnih osoba;
2. broju državljana trećih zemalja koji su stvarno napustili predmetno područje na temelju upravne ili sudske odluke ili akta navedenog u točki (a), detaljno prikazan po državljanstvima osoba koje su se vratile („državljani trećih zemalja koji su se vratili”).

107.

Ažuriranom se uredbom od referentne godine 2021. povećava učestalost izvješćivanja (s jedne godine na tri mjeseca) i uvode dodatni načini detaljnog prikazivanja podataka (dob, spol, maloljetnici bez pratnje, vrsta vraćanja, primljena pomoć, zemlja odredišta).

108.

Jedan je od ključnih pokazatelja djelotvornosti politike vraćanja „stvarna stopa vraćanja”, koja se izračunava kao broj osoba koje su stvarno napustile područje EU-a podijeljen s brojem osoba kojima je naloženo napuštanje (prethodno navedeni pokazatelj (b) u odnosu na pokazatelj (a)). Komisija taj pokazatelj upotrebljava u svojim dokumentima⁶⁴, no istodobno potvrđuje da postoje izazovi koji utječu povezane podatke⁶⁵. Ti izazovi proizlaze iz razlika u nacionalnim postupcima i zakonodavstvu te nedostataka u zakonodavnom okviru EU-a i informacijskim sustavima za upravljanje granicama. Glavna pitanja i koraci koje je Komisija poduzela proteklih godina kako bi ih riješila sažeto su prikazani u Prilogu V.

109.

Za potrebe praćenja i zbog nedostatka odgovarajućih podataka na europskoj razini Frontexov odjel za analizu rizika od 2011. godine na mjesečnoj osnovi prikuplja podatke od država članica o odlukama o vraćanju za državljane trećih zemalja s nezakonitim boravkom i njihovu stvarnom vraćanju.

110.

U okviru mreže za analizu rizika (FRAN) Frontex od Eurostata prikuplja podatke putem raznih kanala koristeći se različitim metodologijama. To znači da podatci nisu usporedivi (vidjeti sliku 15.). Slično tomu, kao i u slučaju Eurostata, podatke Frontexa obilježavaju određeni nedostatci⁶⁶. Osim toga, nekoliko država članica nije dostavilo podatke⁶⁷.

111.

Države članice, Komisija i Frontex u okviru raznih foruma razmjenjuju informacije o suradnji s prioritetnim zemljama u području ponovnog prihvata. Komisija posebice na mjesečnoj osnovi organizira sastanke „stručne skupine za ponovni prihvat” radi razmjene operativnih informacija s nacionalnim stručnjacima. Međutim, te se informacije nisu prikupljale i dostavljale sustavno te nisu bile potpune.

112.

Izmijenjenim Zakonikom o vizama (vidjeti odlomak 51.) od Komisije se traži da „redovito procjenjuje, a najmanje jednom godišnje, suradnju trećih zemalja u području ponovnog prihvata” na temelju pouzdanih podataka⁶⁸. Povezani pokazatelji odnose se na:

1. broj odluka o vraćanju;
2. broj stvarnih prisilnih vraćanja kao postotak broja izdanih odluka o vraćanju;
3. broj zahtjeva za ponovni prihvat koje je treća zemlja prihvatila kao postotak broja takvih zahtjeva koji su joj podneseni;
4. razinu praktične suradnje u području vraćanja u različitim fazama postupka vraćanja (identifikacija, izdavanje putnih isprava i prihvaćanje putnih isprava EU-a, prihvaćanje ponovnog prihvata osoba te prihvaćanje letova za vraćanje i operacija vraćanja).

113.

Međutim, potrebni podatci o vraćanju i suradnji u području ponovnog prihvata nisu potpuni ni usporedivi na razini država članica (prethodne točke (a) i (b); vidjeti odlomak 108. i Prilog V.) ili ne postoje na razini EU-a (točke (c)⁶⁹ i (d)).

114.

Kako bi nadoknadila nedostatak dostupnih podataka, Komisija je u siječnju 2020. godine u suradnji s Frontexom uvela anketu za prikupljanje podataka, zajedno s detaljnim kvalitativnim upitnicima o razini suradnje država članica u području ponovnog prihvata s 39 trećih zemalja od interesa.

115.

Prikupljaju se sljedeći kvantitativni podatci: izdani nalozi za vraćanje (u smislu broja odluka i osoba), stvarna vraćanja, zahtjevi za privremene putne isprave i izdane privremene putne isprave. Pokazatelji u vezi s nalozima za vraćanje (odlukama) i stvarnim vraćanjima odgovaraju pokazateljima za koje je podatke prethodno prikupljala Frontexova mreža za analizu rizika te ih obilježavaju isti nedostatci (vidjeti odlomak 108.). Pokazatelji koji se odnose na zatražene i izdane privremene putne isprave novi su, a podatke je dostavilo samo 20 država članica. Podatci pokazuju da su države članice zatražile privremene putne isprave samo u slučaju malog dijela izdanih odluka o vraćanju (manje od 3 % za 12 država članica). Iako privremene putne isprave nisu uvijek potrebne (na primjer, migranti mogu imati putne isprave, vratiti se dobrovoljno ili pobjeći) te bi se za istu osobu moglo izdati nekoliko odluka o vraćanju, podatci upućuju na to da većina država članica nije nastojala surađivati sa zemljama podrijetla pri ponovnom evidentiranju i ponovnom prihvatu nezakonitih migranata u velikoj većini slučajeva. U slučajevima u kojima je zatražena suradnja prijavljena stopa primljenih privremenih putnih isprava u usporedbi sa stopom zatraženih privremenih putnih isprava znatno se razlikovala među državama članica te je iznosila od 13 % do 100 %.

116.

Kvalitativni upitnik obuhvaćao je 14 detaljnih pitanja o suradnji u području ponovnog prihvata za svaku od 39 trećih zemalja. Jedno pitanje odnosilo se na pridržavanje rokova za izdavanje putnih isprava, kako su predviđeni sporazumima o ponovnom prihvatu. Međutim, podatci o stvarnoj (prosječnoj) duljini tog procesa nisu se prikupljali.

117.

Komisija je 10. veljače 2021. dovršila i Vijeću dostavila svoju procjenu rezultata ankete⁷⁰. Vijeće na temelju prijedloga Komisije i uzimajući u obzir opće odnose Unije s relevantnom trećom zemljom može aktivirati pozitivne ili negativne poticaje predviđene izmijenjenim Zakonikom o vizama⁷¹.

118.

Tim bi se novim procesom mogla poboljšati suradnja EU-a s trećim zemljama u području ponovnog prihvata, i to:

1. unaprjeđivanjem prikupljanja i razmjene podataka o suradnji u području ponovnog prihvata među državama članicama. Prvi će put na razini EU-a biti dostupni kvantitativni i kvalitativni podatci o suradnji s prioritetnim trećim zemljama u području ponovnog prihvata;
2. obavljanjem redovite godišnje procjene suradnje relevantnih trećih zemalja, čime se omogućuje utvrđivanje jasnih trendova u području suradnje (nakon obavljanja nekoliko takvih procjena);
3. omogućivanjem donošenja odluka o politikama u vezi sa suradnjom u području ponovnog prihvata koje se temelje na dokazima.

119.

Budući da u prošlosti nije postojao istovjetan proces za prikupljanje podataka o suradnji u području ponovnog prihvata i da u podatcima o vraćanju postoje određeni nedostatci, Sud nije mogao procijeniti opći učinak mjera EU-a za poboljšanje suradnje s trećim zemljama u tom području (vidjeti odlomke 108. – 110. i Prilog V.).

Zaključci i preporuke

120.

Cjelokupno gledajući, Sud je utvrdio da su mjere EU-a za jačanje suradnje s trećim zemljama u području ponovnog prihvata bile relevantne, ali i da su njima ostvareni ograničeni rezultati.

121.

Sud je odabrao deset zemalja s najvećim apsolutnim brojem nezakonitih migranata koji nisu vraćeni u razdoblju 2014. – 2018. (vidjeti odlomak 17.). Sud je utvrdio da su Vijeće i Komisija službeno utvrdili osam od tih deset zemalja kao prioritetne i s njima vodili pregovore o ponovnom prihvatu. Komisija je vodila dijalog o migracijama i s dvjema preostalim zemljama, no u pogledu ponovnog prihvata nije ostvaren nikakav osjetan napredak (odlomci 24. i 25.).

122.

U razdoblju 2015. – 2020. EU je ostvario ograničen napredak u sklapanju sporazuma o ponovnom prihvatu, dok je u pregovorima o pravno neobvezujućim dogovorima o ponovnom prihvatu postigao veći uspjeh. Politička volja trećih zemalja ključna je za uspjeh pregovora o ponovnom prihvatu. Iako su Komisija i ESVD pružili političku potporu za nastavak obustavljenih pregovora, nacionalni dionici s kojima je Sud razgovarao smatraju da je potrebno povećati politički angažman Komisije i ESVD-a u odnosima s trećim zemljama (odlomci 26. – 28.).

123.

Komisija i države članice nisu u dovoljnoj mjeri uzele u obzir iskustva stečena na temelju prethodnih sporazuma EU-a o ponovnom prihvatu, a pitanja koja su već dugo problematična (ponajprije ustrajanje u klauzuli o državljanima trećih zemalja i oklijevanje država članica da je prihvate, čak i u slučajevima u kojima je ta klauzula uključena u bilateralne sporazume) i dalje su glavne sporne točke u pregovorima o sporazumima EU-a o ponovnom prihvatu. S druge strane, Komisija i države članice nisu ustrajale u uključivanju europske putne isprave u sporazume dogovorene pregovorima, iako bi se time mogle djelotvorno otkloniti poteškoće u suradnji u području ponovnog prihvata (odlomci 29. – 33.).

124.

Dogovori o ponovnom prihvatu imaju iste ciljeve kao sporazumi EU-a o ponovnom prihvatu, no njihov je sadržaj fleksibilniji. Međutim, Komisijin službeni pregovarački mandat ne dopušta joj da odustane od neuspješnih pregovora o sporazumima EU-a o ponovnom prihvatu i započne raditi na sklapanju bržeg dogovora o ponovnom prihvatu (odlomci 34. – 38.).

1. preporuka – Potrebno je primijeniti fleksibilan pristup u pregovorima o sporazumima EU-a o ponovnom prihvatu

Komisija bi s Vijećem trebala dogovoriti fleksibilniji pristup u pogledu pregovora o sporazumima EU-a o ponovnom prihvatu, i to:

• prilagodbom sadržaja sporazuma EU-a o ponovnom prihvatu posebnim značajkama suradnje s relevantnom trećom zemljom u području ponovnog prihvata te procjenom stvarne potrebe za uključivanjem (ili neuključivanjem) klauzule o državljanima trećih zemalja, europske putne isprave i ostalih klauzula osjetljive prirode pri predlaganju nacrta pregovaračkih smjernica Vijeću;
• u slučaju dugotrajno neuspješnih pregovora o sporazumima EU-a o ponovnom prihvatu, utvrđivanjem postupka za sklapanje alternativnih dogovora o ponovnom prihvatu kada je to primjereno.

Preporučeni rok provedbe: 31. prosinca 2022.

125.

Komisija i države članice nisu osmislile strateški pristup kojim bi se obuhvatile politike na razini EU-a i nacionalnim razinama u svrhu izrade sveobuhvatnih paketa potpore pregovorima o sporazumima EU-a o ponovnom prihvatu. Osim toga, Komisija i države članice nisu sustavno zauzimale jednoglasno stajalište u pogledu trećih zemalja, a Komisija nije uvijek uključivala ključne države članice u proces olakšavanja pregovora s trećim zemljama. U slučajevima u kojima su relevantne države članice bile uključene, to je dovelo do većeg kolektivnog političkog utjecaja EU-a i pokazalo se korisnim za postizanje rezultata (odlomci 39. – 46.).

2. preporuka – Potrebno je stvoriti sinergije s državama članicama

Komisija bi trebala stvoriti sinergije s državama članicama u svrhu olakšavanja pregovora o sporazumima EU-a o ponovnom prihvatu i dogovorima o ponovnom prihvatu, i to:

• prije pokretanja pregovora, postizanjem dogovora s državama članicama o politikama na razini EU-a i nacionalnim razinama koje bi se mogle upotrijebiti kao poticaj;
• sustavnim uključivanjem ključnih država članica u proces olakšavanja pregovora s trećim zemljama.

Preporučeni rok provedbe: odmah

126.

EU je ostvario ograničen napredak kad je riječ o stvaranju strukturnih poticaja trećim zemljama za ispunjavanje njihovih obveza u vezi s ponovnim prihvatom. Kad je riječ o viznoj politici, izmijenjenim Zakonikom o vizama EU-u su na raspolaganje stavljeni mehanizam i skup alata za poticanje suradnje trećih zemalja u području ponovnog prihvata. Komisija je predložila da se u okviru novog Instrumenta za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju zadrže poticaji na temelju uspješnosti za zemlje susjedstva uz uključivanje suradnje u području migracija kao dodatnog kriterija za nagrađivanje napretka u pogledu dobrog upravljanja. Predložila je i horizontalnu ciljnu vrijednost potrošnje od 10 %, kojom bi se „Uniji trebalo omogućiti da odgovori na izazove, potrebe i prilike u vezi s migracijom”. U slučaju trgovinske politike od 2015. godine nije ostvaren nikakav osjetan napredak u stvaranju poticaja za suradnju trećih zemalja u području ponovnog prihvata. Kad je riječ o zakonitim migracijama, bilateralni programi država članica u području rada i obrazovanja nisu dovoljno iskorišteni na razini EU-a kao sredstva utjecaja. EU nevoljko upotrebljava negativna sredstva utjecaja u svrhu potpore pregovorima o ponovnom prihvatu kako se ne bi postigao suprotan učinak (odlomci 47. – 68.).

127.

Ostvaren je napredak u povećanju koordinacije među službama Komisije te među državama članicama. Radna skupina Komisije osnovana 2016. godine u svrhu potpore primjeni Okvira za partnerstvo služi kao forum za koordinaciju i raspravu između službi Komisije i ESVD-a. Komisija je u prosincu 2019. osnovala stalnu „projektnu skupinu” povjerenika zaduženu za područje migracija, čiji je cilj poboljšati koordinaciju na političkoj razini. Neslužbenim mehanizmom uporabe viznih mjera kao sredstva utjecaja koji je uspostavio odbor Coreper uveden je skup viznih mjera za slučajeve u kojima treće zemlje ne surađuju na ponovnom prihvatu. U nekoliko je navrata već samo postojanje tog mehanizma doprinijelo poboljšanju suradnje u području ponovnog prihvata. Na temelju tog pozitivnog iskustva odbor Coreper uspostavio je neslužbeni „sveobuhvatni mehanizam sredstava utjecaja”, kojim se može omogućiti aktivacija raznih politika u svrhu poboljšanja suradnje trećih zemalja u području vraćanja i ponovnog prihvata (odlomci 69. – 72.).

3. preporuka – Potrebno je ojačati poticaje za suradnju trećih zemalja u području ponovnog prihvata

Komisija bi u početnoj fazi njihova osmišljavanja trebala obaviti evaluaciju potencijala svih novopredloženih sporazuma, instrumenata i politika povezanih s trećim zemljama za poticanje upravljanja migracijama i suradnje u području ponovnog prihvata.

Preporučeni rok provedbe: 31. prosinca 2022.

128.

Djelotvoran ponovni prihvat može biti otežan zbog brojnih izazova. Sadržajem sporazuma/dogovora EU-a o ponovnom prihvatu uzima se u obzir većina uobičajenih prepreka neometanom ponovnom prihvatu. U tom su kontekstu zajednički odbori za ponovni prihvat / zajedničke radne skupine služili kao forumi za redovitu evaluaciju sporazuma o ponovnom prihvatu. Međutim, opetovano otvaranje određenih pitanja o kojima se već raspravljalo pokazalo je da je djelotvornost tih tijela bila ograničena (odlomci 74. – 79).

129.

U okviru mreža EU-a zaduženih za vraćanje (Eurint, EURLO, ERRIN) uspješno su udruženi nacionalni resursi i zemlje sudionice cijene te mreže zbog postignutih rezultata. Svakim proširenjem mandata Frontex je počeo postupno preuzimati aktivnosti tih mreža. Međutim, pri prijenosu mreža EURLO i ERRIN pojavili su se izazovi zbog nedostatka ljudskih i financijskih resursa u Frontexu (odlomci 80. – 83.).

130.

Mandat Frontexa dvaput je proširen od 2015. godine, što je dovelo do povećanja potpore državama članicama za aktivnosti koje prethode vraćanju i operacije vraćanja. Poteškoće država članica pri lociranju nezakonitih migranata, sprječavanju njihova bijega i jamčenju njihova dolaženja na razgovore bile su glavni izvor neučinkovitosti u misijama za utvrđivanje identiteta. Kad je riječ o operacijama vraćanja, potpora Frontexa pri vraćanju redovnim letovima te dobrovoljnim odlascima i vraćanjima bilježi brzi porast (odlomci 84. – 92.).

131.

Sud je utvrdio da je šest pregledanih projekata koje je Komisija financirala u okviru RCBF-a bilo relevantno za poboljšanje suradnje u području ponovnog prihvata. Sud smatra da bi poboljšanju suradnje u području ponovnog prihvata na strukturnoj razini osobito mogla doprinijeti izrada elektroničkih sustava za upravljanje predmetima ponovnog prihvata u suradnji s trećim zemljama (odlomci 93. – 97.).

132.

Komisija je financirala projekte za pružanje pomoći pri reintegraciji u svih deset zemalja obuhvaćenih revizijom koju je proveo Sud. Sud smatra da su projekti koje je ispitao bili relevantni za potrebe vraćenika i trećih zemalja. U 11 od 14 projekata postignuta je (ili je vjerojatno da će se postići) većina planiranih ostvarenja, no u dvama slučajevima zabilježena su kašnjenja (odlomci 98. – 103.).

133.

Dionici s kojima je Sud obavio razgovor za potrebe ove revizije naglasili su važnost sigurnog i dostojanstvenog vraćanja i održive reintegracije vraćenika. Svi projekti reintegracije koje je Sud pregledao osim jednoga uključivali su element praćenja radi procjene održivosti reintegracije tijekom određenog razdoblja. Budući da su u trenutku obavljanja ove revizije projekti i dalje bili u tijeku, još nisu dostupni konačni rezultati u pogledu održivosti. Međutim, preliminarni podatci pokazuju ohrabrujuće rezultate (odlomci 104. i 105.).

134.

Sud je u podatcima EU-a o vraćanju utvrdio nedostatke u pogledu njihove potpunosti i usporedivosti među državama članicama. Oni proizlaze iz razlika u nacionalnim postupcima i zakonodavstvu te nedostataka u zakonodavnom okviru EU-a i informacijskim sustavima za upravljanje granicama. Komisija je u posljednjih nekoliko godina podnijela zakonodavne prijedloge usmjerene na otklanjanje većine tih nedostataka. Međutim, mnoge predložene izmjene još se nalaze u zakonodavnom ciklusu ili nisu u cijelosti stupile na snagu. Osim toga, i dalje nedostaju podatci o brzini provedbe postupaka ponovnog prihvata i održivosti reintegracije vraćenih migranata (odlomci 106. – 110.) i Prilog V.

135.

Države članice, Komisija i Frontex na redovitim sastancima razmjenjuju operativne informacije o suradnji s prioritetnim trećim zemljama u području ponovnog prihvata. Međutim, te se informacije nisu prikupljale i dostavljale sustavno te nisu bile potpune. Izmjenom Zakonika o vizama iz 2019. od Komisije se traži da redovito i na temelju pouzdanih podataka procjenjuje suradnju trećih zemalja u području ponovnog prihvata. Takvom bi se redovitom procjenom moglo poboljšati prikupljanje i razmjenjivanje podataka na razini EU-a te olakšati donošenje odluka o politikama u vezi sa suradnjom u području ponovnog prihvata koje se temelje na dokazima. Budući da u prošlosti nije postojao istovjetan proces za prikupljanje podataka o suradnji u području ponovnog prihvata i da u podatcima o vraćanju postoje određeni nedostatci, Sud nije mogao procijeniti opći učinak mjera EU-a za poboljšanje suradnje s trećim zemljama u tom području (odlomci 111. – 119.).

4. preporuka – Potrebno je poboljšati prikupljanje podataka

Komisija bi trebala unaprijediti prikupljanje podataka o ponovnom prihvatu i održivosti reintegracije, i to:

• uvođenjem dodatnog prikaza podataka koji bi prikazivao brzinu postupaka ponovnog prihvata, koristeći se podatcima koje trebaju dostaviti države članice; i
• sustavnim prikupljanjem podataka o održivosti reintegracije vraćenih migranata.

Preporučeni rok provedbe: 31. prosinca 2023.

Ovo je izvješće usvojilo III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda Bettina Jakobsen, u Luxembourgu 6. srpnja 2021.

Prilozi

Prilog I. – Glavni razlozi za niske stope vraćanja migranata iz Grčke i Italije

Izvor: tematsko izvješće Suda br. 24/2019 „Azil, premještanje i vraćanje migranata: vrijeme je da se poduzmu odlučnije mjere za usklađivanje ciljeva i rezultata”, slika 25.

Prilog II. – Pozivi na stvaranje i primjenu sredstava utjecaja

Zaključci Europskog vijeća

Sastanak Europskog vijeća (18. listopada 2018.) – zaključci, EUCO 13/18
„Trebalo bi više učiniti za olakšavanje stvarnih vraćanja. Postojeće sporazume o ponovnom prihvatu trebalo bi bolje provoditi, na način da se njima ne diskriminira nijedna država članica, kao i sklapati nove sporazume i dogovore, stvarajući i primjenjujući nužna sredstva utjecaja upotrebom svih relevantnih politika, instrumenata i alata EU-a, uključujući razvoj, trgovinu i vize.”

Sastanak Europskog vijeća (19. listopada 2017.) – zaključci, EUCO 14/17
„[…] Europsko vijeće nadalje poziva na sljedeće: […] stvaranje i primjenu nužnih sredstava utjecaja, uporabom svih relevantnih politika, instrumenata i alata EU-a, što uključuje one u području razvoja, trgovine i viza, kako bi se postigli mjerljivi rezultati u pogledu sprječavanja nezakonitih migracija i vraćanja nezakonitih migranata.”

Sastanak Europskog vijeća (22. i 23 lipnja 2017.) – zaključci, EUCO 8/17
„[…] s trećim će se zemljama uspostaviti funkcionalni sporazumi o ponovnom prihvatu i pragmatični dogovori na razini EU-a bez daljnje odgode i uporabom svih mogućih sredstava, među ostalim, ako to bude potrebno, ponovnom procjenom vizne politike za treće zemlje.”

Sastanak Europskog vijeća (20. i 21. listopada 2016.) – zaključci, EUCO 31/16
„Europsko vijeće podsjeća na važnost nastavka rada na provedbi okvira za partnerstvo za suradnju s pojedinačnim zemljama podrijetla ili tranzita [čiji je cilj] stvaranje i primjena nužnih poticaja primjenom svih relevantnih politika, instrumenata i alata EU-a, među ostalim razvoja i trgovine.”

Sastanak Europskog vijeća (28. lipnja 2016.) – zaključci, EUCO 31/16
„EU će na temelju djelotvornih poticaja i odgovarajuće uvjetovanosti te počevši od ograničenog broja prioritetnih zemalja podrijetla i tranzita uspostaviti i brzo provesti [Okvir za partnerstvo] sa sljedećim ciljevima: […] stvaranje i primjena potrebnog utjecaja koristeći se svim relevantnim politikama, instrumentima i alatima EU-a, među ostalim razvojem i trgovinom.”

Sastanak Europskog vijeća (25. i 26. lipnja 2015.) – zaključci, EUCO 22/15
„Mobilizirat će se svi alati za promicanje ponovnog prihvata neregularnih migranata u zemlje podrijetla i tranzitne zemlje. […] oslanjanje na načelo „više za više”, pomoć EU-a i politike upotrijebit će se za stvaranje poticaja za provedbu postojećih sporazuma o ponovnom prihvatu te za sklapanje novih.”

Komunikacije Komisije

Komunikacija Komisije o učinkovitijoj politici vraćanja u Europskoj uniji – ažurirani akcijski plan, COM(2017) 200 final
„S Okvirom za partnerstvo s trećim zemljama te uporabom svih raspoloživih politika i alata postići će se bolja suradnja s ciljem identifikacije, ponovnog izdavanja dokumenata i ponovnog prihvata njihovih državljana. Općenito, s partnerskim bi se zemljama trebali koristiti prilagođeni pristupi za utvrđivanje svih interesa, poticaja i utjecaja kako bi se […] dodatno poboljšala suradnja u području vraćanja i ponovnog prihvata.”

Komunikacija Komisije o uspostavi novog Okvira za partnerstvo s trećim zemljama u okviru Europskog migracijskog programa, COM(2016) 385 final
„EU i države članice trebali bi kombinirati svoje instrumente i alate pri ugovaranju paktova s trećim zemljama radi boljeg upravljanja migracijama. To znači da bi svaka partnerska zemlja trebala razviti i pozitivne i negativne poticaje koje bi trebala upotrebljavati uz jasnu pretpostavku da će se sveukupni odnosi EU-a i te zemlje temeljiti na njezinoj sposobnosti i spremnosti na suradnju u pogledu upravljanja migracijama. Bit će potrebno upotrijebiti čitav niz politika, financijskih instrumenata i instrumenata vanjskih odnosa EU-a.”

Akcijski plan EU-a o vraćanju, komunikacija Komisije, COM(2015) 453 final
„EU mora povećati pritisak u pogledu ponovnog prihvata u vezi s partnerskim zemljama, osigurati provedbu postojećih obveza i sporazuma te olakšati pregovore o novim sporazumima i njihovo sklapanje. […] Vraćanje i ponovni prihvat trebali bi biti dio uravnoteženog i konsolidiranog paketa EU-a za treću zemlju, oslanjajući se na sve relevantne politike, osobito politiku unutarnjih poslova, vanjsku politiku, politiku razvojne pomoći, trgovine i sigurnosti, kako bi se postigli ciljevi migracijske politike EU-a. Uvjetovanost bi trebalo upotrebljavati ako je to prikladno.”

Prilog III. – Pregled procjene koju je Sud obavio za projekte izgradnje kapaciteta (fond RCBF)

Početak aktivnosti	Kraj aktivnosti	Opis	Ugovoreni iznos (u eurima)	Program	Geografska pokrivenost	Relevantnost Pružen je odgovor na potrebe trećih zemalja / pitanja koja otežavaju praktičnu suradnju	Postignuta ostvarenja Postignuta su planirana ostvarenja (ili je vjerojatno da će se postići)	Ostvareni ishod Ostvaren je planirani ishod (ili je vjerojatno da će se ostvariti)
prosinac 2016.	ožujak 2017.	PARA – pomoć nakon dolaska za 152 vraćenika vraćena u Afganistan od 12. prosinca 2016. do 31. ožujka 2017. u okviru sporazuma „Zajednički put naprijed” između EU-a i Afganistana	267 525	RCBF/EURCAP I	Afganistan
lipanj 2017.	srpanj 2017.	Radionica o konzularnim pitanjima – radionica za izgradnju kapaciteta namijenjena konzularnim službenicima veleposlanstava Afganistana u Europi	33 826	RCBF/EURCAP I	Afganistan
siječanj 2017.	travanj 2018.	Podizanje razine osviještenosti – razvijanje osviještenosti o ključnim temama u području sigurnih migracija u 12 okruga, odnosno o otpornosti i uspjehu zakonitih migranata iz Bangladeša, rizicima nezakonitih migracija u Europu i alternativnim rješenjima te načinima pristupa mehanizmima za zakonite migracije	920 800	RCBF/EURCAP I	Bangladeš
rujan 2018.	prosinac 2020.	RCMS I – izgradnja kapaciteta bangladeških tijela za primjenu sustava upravljanja predmetima ponovnog prihvata i upravljanje tim sustavom u cilju djelotvornog upravljanja procesom vraćanja migranata koji nezakonito borave u zemljama odredišta	4 813 000	RCBF/EURCAP II	Bangladeš
prosinac 2016.	lipanj 2018.	RCMS I – izgradnja kapaciteta pakistanskih tijela za primjenu sustava upravljanja predmetima ponovnog prihvata i upravljanje tim sustavom, razvoj i uvođenje sustava	1 476 000	RCBF/EURCAP I	Pakistan
siječanj 2018.	prosinac 2020.	RCMS II – proširenje sustava upravljanja predmetima ponovnog prihvata	1 415 220	RCBF/EURCAP I	Pakistan
				Zadovoljavajuće			Nezadovoljavajuće
				Djelomično zadovoljavajuće			Nije primjenjivo / nije dostupno

Prilog IV. – Pregled procjene koju je Sud proveo za projekte reintegracije

Početak aktivnosti	Kraj aktivnosti	Naziv	Ugovoreni iznos (doprinos EU-a, u eurima)	Program	Geografska pokrivenost	Relevantnost Pružen je odgovor na potrebe vraćenika / trećih zemalja	Postignutost ostvarenja u području reintegracije Postignuta su planirana ostvarenja (ili je vjerojatno da će se postići)	Praćenje U okviru mjere predviđa se praćenje održivosti pomoći pri reintegraciji	Održivost Pomoć omogućuje održivu reintegraciju
15.3.2017.	14.3.2022.	Pomoć pri reintegraciji i razvojna pomoć u Afganistanu (RADA)	50 000 000	IRS	Afganistan				Na temelju preliminarnih podataka
14.7.2017.	31.3.2021.	Održiva reintegracija i alternativna rješenja za nezakonite migracije državljana Afganistana u nepovoljnom položaju	13 000 000	IRS	Afganistan
21.11.2017.	5.4.2022.	Program poticaja za poboljšanje reintegracije vraćenika u Afganistanu	39 260 500	IRS	Afganistan
23.12.2017.	22.12.2021.	Afganistan – inicijativa za etički životni stil u cilju ekonomske reintegracije vraćenika i osoba raseljenih unutar zemlje	8 788 046	IRS	Afganistan
29.3.2018.	28.9.2021.	Održiva naselja u urbanim područjima kao potpora reintegraciji u Afganistanu (SHURA)	16 700 000	IRS	Afganistan
4.8.2019.	5.10.2023.	Program za gospodarski odgovor na regionalnu raseljenost u Afganistanu („EZ-Kar”)	27 000 000	IRS	Afganistan
13.4.2017.	12.4.2022.	Održiva reintegracija i poboljšano upravljanje migracijama u Bangladešu (PROTTASHA)	15 900 000	IRS	Bangladeš				Na temelju preliminarnih podataka
5.4.2017.	4.10.2020.	Inicijativa EUTF-a i IOM-a za zaštitu i reintegraciju migranata: Gvineja	5 400 000	EUTF	Gvineja				Na temelju preliminarnih podataka
6.12.2018.	5.12.2023.	Projekt „SAFE RETURN” – pomoć pri reintegraciji i oporavku na područjima vraćanja u Iraku (AWDA AMINA)	9 000 000	IRS	Irak
13.4.2017.	12.6.2021.	EUTF i IOM: jačanje upravljanja migracijama i povezanih upravljačkih struktura te održiva reintegracija migranata koji se vraćaju u Nigeriju	15 500 000	EUTF	Nigerija				Na temelju preliminarnih podataka
1.12.2017.	31.5.2022.	Inicijativa EUTF-a i IOM-a za zaštitu i reintegraciju migranata: regionalne mjere usmjerene na regiju Sahela i jezera Čad	188 222 021	EUTF	Burkina Faso, Kamerun, Čad, Côte d’Ivoire, Gambija, Gana, Gvineja, Gvineja Bisau, Mali, Mauritanija, Niger, Nigerija, Senegal				Na temelju preliminarnih podataka
15.8.2018.	31.12.2021.	Instrument EUTF-a i IOM-a za zaštitu i reintegraciju migranata u sjevernoj Africi	58 000 000	EUTF	Alžir, Egipat, Libija, Maroko i Tunis
22.5.2017.	12.2.2021.	Projekt „PROGRES Migration” u Tunisu (uključujući uspostavu mehanizma za reintegraciju kojim upravlja Tunis)	12 800 000 (uključujući 2,5 milijuna eura za reintegraciju)	EUTF	Tunis
1.6.2016.	1.7.2022.	Europska mreža instrumenata za vraćanje i reintegraciju (ERRIN)	58 455 000	FAMI	34 zemlje diljem svijeta
					Zadovoljavajuće			Nezadovoljavajuće
					Djelomično zadovoljavajuće			Nije primjenjivo / nije dostupno

Prilog V. – Nedostatci u podatcima EU-a o vraćanju i mjere za njihovo otklanjanje

Pokazatelj	Problematično pitanje	Učinak	Otklonjeno?			Djelotvorno?
Stvarna stopa vraćanja	Broj odluka o vraćanju izdanih određene godine odnosi se i na osobe koje nisu stvarno vraćene u tom razdoblju jer postoji vremenski razmak između izdavanja odluke o vraćanju i njezina stupanja na snagu.	Pokazatelj je metodološki nepouzdan. Stoga može doći do anomalija u podatcima, kao što je veći broj stvarnih vraćanja nego izdanih naloga za vraćanje. Primjerice, na temelju podataka Eurostata o državljanima Albanije za 2017. godinu stopa vraćanja iznosi 100,9 %.	Ne
Državljani trećih zemalja kojima je naloženo napuštanje predmetnog područja	Pravni okviri država članica sadržavaju različite definicije situacija u kojima je potrebno izdati nalog za vraćanje. Nalozi za vraćanje mogu se: ne izdavati sustavno u slučaju prestanka zakonitog boravka („privremeni boravak”); automatski izdavati svima za koje je utvrđeno da nezakonito ulaze na predmetno državno područje ili na njemu nezakonito borave te se u slučaju izdavanja dozvole boravka (npr. iz humanitarnih razloga) povući ili obustaviti; više puta izdati istoj osobi (npr. zbog ograničenog roka valjanosti).	Ograničava se usporedivost podataka među državama članicama.	U članku 8. stavku 6. preinake Direktive o vraćanju (COM(2018) 634 final), koju je Komisija predložila 2018. godine, navodi se da „države članice izdaju odluku o vraćanju odmah poslije donošenja odluke o prestanku zakonitog boravka državljanina treće zemlje, uključujući odluku o odbijanju statusa izbjeglice ili osobe kojoj je odobrena supsidijarna zaštita”.			Do kraja 2020. godine suzakonodavci još nisu postigli dogovor o tom zakonodavnom prijedlogu.
Državljani trećih zemalja koji su stvarno napustili predmetno područje	Ne postoji sustav u kojem bi se bilježilo gdje i kada je državljanin određene treće zemlje prešao granice EU-a (šengenske granice). Države članice posebice u slučaju dobrovoljnog odlaska primjenjuju različite kriterije za registraciju i prijavljivanje vraćanja predmetne osobe.	Podatci su nepotpuni	U sustavu EU-a za ulaske/izlaske (EES) (Uredba (EU) 2017/2226) registriraju se svi putnici iz trećih zemalja pri svakom prelasku vanjske granice EU-a te se sustavno utvrđuju osobe koje su prekoračile trajanje dopuštenog boravka (osobe koje ostaju u šengenskom prostoru nakon isteka dopuštenog boravka).			Očekuje se da će da taj sustav neće biti u uporabi prije prve polovice 2022. godine.
	Državu članicu koja je izdala odluku o vraćanju ne obavješćuje se kada vraćenik napusti područje EU-a preko državnog područja druge države članice.	Podatci su nepotpuni	U skladu s Uredbom (EU) 2018/1860 kao dijelom zakonodavnog paketa Komisije za jačanje šengenskog informacijskog sustava države članice dužne su unijeti u sustav sve odluke o vraćanju. Kada se državljanina treće zemlje na kojeg se odnosi zabilježena odluka o vraćanju provjerava pri izlasku s državnog područja određene države članice preko vanjskih granica, relevantna nacionalna tijela dužna su obavijestiti državu članicu koja je izdala odluku o vraćanju o mjestu i vremenu odlaska (članak 6.).			Zahvaljujući unaprjeđenju šengenskog informacijskog sustava trebali bi se povećati cjelovitost i točnost podataka o poštovanju odluka o vraćanju. Komisija bi do 28. prosinca 2021. trebala odlučiti kada će se Uredba (EU) 2018/1860 početi primjenjivati, nakon što provjeri mjeru u kojoj su različiti dionici spremni.
	Podatci koje prikuplja Eurostat ne sadržavaju dovoljno pojedinosti (nedostaje detaljan prikaz podataka) o primijenjenim postupcima vraćanja te nisu međusobno povezani.	Na temelju tih podataka ne može se dobiti predodžba o djelotvornosti sustava vraćanja u državama članicama.	Od referentne godine 2014. Eurostat od država članica prikuplja godišnje podatke o vraćenim državljanima trećih zemalja, raščlanjene po vrsti vraćanja, primljenoj pomoći i sporazumu o ponovnom prihvatu.			Budući da nije postojala pravna osnova, dostavljanje podataka bilo je dobrovoljno i u njemu nisu sudjelovale sve države članice. Slijedom toga, podatci su bili nepotpuni i neusporedivi na godišnjoj osnovi.
			U svibnju 2018. Komisija je predložila izmjenu statističkih podataka EUROSTAT-a o migracijama i azilu. Uredba (EU) 2020/851 donesena je u lipnju 2020. te se njome u pogledu statističkih podataka povezanih s vraćanjem predviđa sljedeće: (a) detaljan prikaz podataka po dobi i spolu te prema maloljetnicima bez pratnje; (b) referentna izvještajna razdoblja skraćena su s jedne godine na tri kalendarska mjeseca; (c) za broj državljana trećih zemalja koji su stvarno napustili predmetno područje, detaljan prikaz podataka ne samo prema državljanstvu osoba koje su se vratile, nego i prema vrsti vraćanja i vrsti primljene pomoći te prema zemlji odredišta.			Izmijenjena uredba korak je u pravom smjeru, a nove potkategorije podataka omogućit će stjecanje vrijednih informacija o vraćanju. Međutim: – bez podataka o brzini provedbe postupaka ponovnog prihvata i održivosti reintegracije vraćenih migranata zakonodavci i donositelji odluka i dalje neće imati cjelovitu predodžbu; – podatci neće biti međusobno povezani. To znači da se i dalje neće moći odgovoriti na pitanja kao što su „Koliko je državljana zemlje X vraćeno u zemlju odredišta Y?” ili „Koliko je migranata s nalogom za vraćanje izdanim u godini Z stvarno napustilo EU i koje godine?”.
			Djelotvorno otklonjeno
			Otklonjeno, ali relevantne mjere još se ne primjenjuju ili su djelomično djelotvorne
			Nije otklonjeno / nije doneseno

Pokrate i skraćeni nazivi

ERRIN: Europska mreža instrumenata za vraćanje i reintegraciju

ESVD: Europska služba za vanjsko djelovanje

Eurint: mreža Europske inicijative za integrirano upravljanje vraćanjem

EURLO: mreža europskih časnika za vezu zaduženih za vraćanje

EUTF: Krizni uzajamni fond EU-a za Afriku

FAMI: Fond za azil, migracije i integraciju

Frontex: Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu

IOM: Međunarodna organizacija za migracije

NDICI: Instrument za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju

RCBF/EURCAP: fond za izgradnju kapaciteta za ponovni prihvat

RCMS: sustav upravljanja predmetima ponovnog prihvata

Pojmovnik

Azil: zaštita koju određena država odobrava osobama iz druge zemlje koje bježe od progona ili ozbiljne opasnosti.

Dobrovoljni odlazak: poštovanje obveze napuštanja zemlje u vremenskom roku utvrđenom u odluci o vraćanju.

Dobrovoljno vraćanje: potpomognuto ili samostalno vraćanje u zemlju podrijetla ili tranzitnu zemlju ili drugu zemlju na temelju dobrovoljne odluke vraćenika.

Migracije: kretanje osobe ili skupine ljudi, ili preko međunarodne granice ili unutar određene zemlje, u razdoblju duljem od godinu dana.

Nezakoniti migrant: osoba koja boravi u određenoj zemlji bez potrebnog odobrenja.

Odbor stalnih predstavnika (Coreper): pokrata Coreper označava „Odbor stalnih predstavnika vlada država članica pri Europskoj uniji”. Uloga i različiti sastavi tog glavnog tijela Vijeća za pripremne aktivnosti objašnjene su u članku 240. stavku 1. Ugovora o funkcioniranju EU-a.

Odluka o vraćanju: upravna ili sudska odluka ili akt kojim se utvrđuje da je boravak stranog državljanina u određenoj zemlji nezakonit i zahtijeva njegovo vraćanje.

Ponovni prihvat: mjera kojom određena država prihvaća ponovni ulazak pojedinca, najčešće vlastitog državljanina, ili državljanina druge države koji je prethodno prošao kroz tu zemlju ili državljanina koji ima stalno boravište.

Sporazum o pojednostavnjenju izdavanja viza (EU): sporazum kojim se olakšava izdavanje odobrenja građanima zemalja izvan EU-a za tranzit kroz državno područje država članica EU-a ili planirani boravak na tom području najdulje tri mjeseca tijekom šestomjesečnog razdoblja. Pojednostavnjenje izdavanja viza razlikuje se i odvojeno je od liberalizacije viznog režima.

Sporazum o ponovnom prihvatu: sporazum dviju ili više zemalja kojim se utvrđuju okvir i postupci za brzo i pravilno vraćanje nezakonitih migranata u zemlju podrijetla ili tranzitnu zemlju.

Stopa vraćanja: omjer između broja državljana trećih zemalja koji su stvarno vraćeni i broja državljana kojima je naloženo da napuste EU u određenoj godini. Riječ je o nesavršenom mjerilu djelotvornosti vraćanja s obzirom na protok vremena od izdavanja odluke do stvarnog vraćanja.

Vraćanje: proces vraćanja državljanina treće zemlje – bilo na temelju dobrovoljnog prihvaćanja obveze povratka ili prisilno – u njegovu zemlju podrijetla ili tranzitnu zemlju, ili dobrovoljno u drugu treću zemlju.

Odgovori Komisije, ESVD-a i Frontexa

Odgovori Komisije i ESVD-a

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=59 347

Odgovor Frontexa (Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu)

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=59 347

Bilješke

¹ Tematsko izvješće Suda br. 24/2019 „Azil, premještanje i vraćanje migranata: vrijeme je da se poduzmu odlučnije mjere za usklađivanje ciljeva i rezultata”.

² „Europski migracijski program”, COM(2015) 240 final, str. 9.

³ Vidjeti, primjerice, nacrte članaka o protjerivanju stranaca, koje je donijela Komisija za međunardono pravo na svojoj 66. sjednici 2014. godine.

⁴ Dokument Vijeća 13 409/99 od 25. studenoga 1999.

⁵ Sporazum o partnerstvu između članica Skupine afričkih, karipskih i pacifičkih država s jedne strane i Europske zajednice i njezinih država članica s druge strane, potpisan u Cotonouu, dana 23. lipnja 2000. („Sporazum iz Cotonoua”), članak 13. stavak 5. točka (c) podtočka i.

⁶ Zaključci Europskog vijeća, 25. i 26. lipnja 2015., EUCO 22/15, točka 5. podtočka (g).

⁷ Komunikacija Komisije Europskom parlamentu i Vijeću „Akcijski plan EU-a o vraćanju”, COM(2015) 453 final.

⁸ Komunikacija Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o učinkovitijoj politici vraćanja u Europskoj uniji – ažurirani akcijski plan, COM(2017) 200 final.

⁹ „EU Readmission Agreements, Facilitating the return of irregular migrants”, kratko izvješće Službe Europskog parlamenta za istraživanja, travanj 2015., EPRS_BRI(2015)554 212_EN.

¹⁰ Vidjeti dokument „Joint Way Forward on migration issues between Afghanistan and the EU”.

¹¹ Ugovor iz Amsterdama o izmjeni Ugovora o Europskoj uniji, Ugovora o osnivanju Europskih zajednica i određenih s njima povezanih akata, članak 63.

¹² Ugovor o funkcioniranju Europske unije (UFEU), članak 4.

¹³ Tematsko izvješće Suda br. 24/2019 „Azil, premještanje i vraćanje migranata: vrijeme je da se poduzmu odlučnije mjere za usklađivanje ciljeva i rezultata”.

¹⁴ „Elementi strategije EU-a za Irak”, JOIN(2018) 1 final, Bruxelles, 8.1.2018.

¹⁵ Zajednička izjava o Zajedničkom programu za migracije i mobilnost između Indije i Europske unije i njezinih država članica, Bruxelles, 29. ožujka 2016., točka 4. podtočka (x).

¹⁶ Uredba (EU) 2016/1953 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. listopada 2016. o uspostavi europske putne isprave za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom i stavljanju izvan snage Preporuke Vijeća od 30. studenoga 1994.

¹⁷ „Evaluation of EU Readmission Agreements”, COM(2011) 76 final, 23. veljače 2011.

¹⁸ COM(2011) 76 final, 4., 5. i 8. preporuka.

¹⁹ Odgovor Komisije na pismeno pitanje Europskog parlamenta, referentna oznaka: E002 442/2020(ASW), 18. kolovoza 2020.

²⁰ Vidjeti, primjerice, članak „An, Informal’ Turn in EU’s Migrant Returns Policy towards Sub-Saharan Africa” dostupan na migrationpolicy.org i studiju Službe Europskog parlamenta za istraživanja „European Implementation Assessment on the Return Directive 2008/115/EC”, PE 642.840 – lipanj 2020., str 11.

²¹ Sastanci radne skupine na visokoj razini za azil i migracije održani 23. veljače 2016. (dokument Vijeća 6451/16) i 22. travnja 2016. (dokument Vijeća 8529/16).

²² „EU Cooperation with third countries in the field of migration”, studija, Glavna uprava za unutarnju politiku, Europski parlament, 2015., str. 89.

²³ „The Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument”, informativni članak, Europska komisija, lipanj 2020. ISBN 978-92-76-19025-7 – doi: 10.2761/5991 KV-02-20-381-EN-N.

²⁴ Popis svih zemalja koje su sklopile sporazum o pojednostavnjenju izdavanja viza s EU-om dostupan je na internetskim stranicama Komisije.

²⁵ Vidjeti i „Akcijski plan EU-a o vraćanju”, COM(2015) 453 final, str. 14.

²⁶ Uredba (EZ) br. 810/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o uspostavi Zakonika Zajednice o vizama (Zakonik o vizama).

²⁷ Procjena učinka, SWD(2018) 77 final, str. 23.

²⁸ Uredba (EU) 2019/1155 od 20. lipnja 2019. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 810/2009 o uspostavi Zakonika Zajednice o vizama (Zakonik o vizama).

²⁹ Sud je 2018. godine proveo reviziju uzajamnog fonda i objavio tematsko izvješće br. 32/2018 „Krizni uzajamni fond Europske unije za Afriku: fleksibilan instrument, ali nije dovoljno usmjeren”.

³⁰ Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi Instrumenta za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju, COM(2018) 460 final, 14.6.2018.

³¹ COM(2018) 460 final, uvodna izjava 30.

³² Pregled zakonodavnog postupka za NDICI od 20. rujna 2020.

³³ Uredba (EU) 2021/947 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. lipnja 2021. o uspostavi Instrumenta za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju – Globalna Europa.

³⁴ Studija Službe Europskog parlamenta za istraživanja „European Implementation Assessment on the Return Directive 2008/115/EC”, PE 642.840 – lipanj 2020., str. 166. i 167.

³⁵ Sporazum o gospodarskom partnerstvu između EU-a i Japana (koji je stupio na snagu 1. veljače 2019.), Prilog 8.C, članak 7.

³⁶ „Key facts on the 2019 Biennial Report on the Generalised Scheme of Preferences”, Europska komisija, veljača 2020.

³⁷ Vidjeti Uredbu (EU) br. 978/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o primjeni sustava općih carinskih povlastica i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 732/2008, Prilog VIII.

³⁸ Komunikacija Komisije o uspostavi novog Okvira za partnerstvo s trećim zemljama u okviru Europskog migracijskog programa, COM(2016) 385 final.

³⁹ Komunikacija o provedbi Europskog migracijskog programa, COM(2017) 558 final.

⁴⁰ Opis projekata dostupan je na mobilitypartnershipfacility.eu.

⁴¹ Projekt „Match”.

⁴² Projekt „Towards a Holistic Approach to Labour Migration Governance and Labour Mobility in North Africa”.

⁴³ Skupina povjerenika, „Promoting our European Way of Life – Principles and key workstreams”, 6. prosinca 2019. (nije javno dostupno).

⁴⁴ Poveznica između politike vraćanja / ponovnog prihvata i vizne politike, 9097/1/17 REV 1, Bruxelles, 19. svibnja 2017. (nije javno dostupno).

⁴⁵ Prijedlog koordinacijskog mehanizma za aktivaciju različitih politika u cilju poboljšanja suradnje s trećim zemljama u području vraćanja / ponovnog prihvata njihovih državljana, 8954/1/20 REV 1, Bruxelles, 25. lipnja 2020. (nije javno dostupno).

⁴⁶ COM(2020) 609 final.

⁴⁷ COM(2020) 610 final.

⁴⁸ Vidjeti dokument COM(2018) 631, zakonodavni financijski izvještaj, točka 3.2.3.1., prva tablica, u usporedbi s dokumentom COM(2015) 671, zakonodavni financijski izvještaj, točka 3.2.3.1., privremeno osoblje (razredi AD).

⁴⁹ Evaluacija programa Eurint, PBLQ, prosinac 2018., str. 2. i 3. (nije javno dostupno).

⁵⁰ Izvješće o evaluaciji programa mreže EURLO, BearingPoint, studeni 2018., str. 6. i 7. (nije javno dostupno).

⁵¹ Pregled stanja za mrežu ERRIN, lipanj 2020. (nije javno dostupno).

⁵² Uredba 2016/1624 i Uredba 2019/1896, kojom je proširena uloga Frontexa u operacijama koje prethode vraćanju i operacijama nakon vraćanja.

⁵³ Godišnja izvješća o evaluaciji fleksibilnih operativnih aktivnosti u području vraćanja koje provodi Frontex (nije javno dostupno).

⁵⁴ Za više informacija o potpori i izazovima u pogledu isplativosti operacija sa zakupljenim letovima vidjeti tematsko izvješće Suda br. 24/2019 „Azil, premještanje i vraćanje migranata: vrijeme je da se poduzmu odlučnije mjere za usklađivanje ciljeva i rezultata”.

⁵⁵ Direktiva 2008/115/EZ o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom, uvodna izjava 10.

⁵⁶ Europska komisija „Godišnje izvješće za 2019. o upravljanju proračunom i njegovoj uspješnosti”, COM(2020) 265 final, str. 32. i 155.

⁵⁷ „Returns to Afghanistan: Joint IOM-UNHCR Summary Report 2018”, objavljeno u Kabulu, svibanj 2019., str. 4.

⁵⁸ EUTF – informativni članak, 2020. – Libija, kratke inačice_V.17.

⁵⁹ Za detaljan opis metodologije vidjeti dvogodišnje izvješće IOM-a o reintegraciji br. 2, studeni 2019., str. 32. – 37.

⁶⁰ Dvogodišnje izvješće IOM-a o reintegraciji br. 2, studeni 2019., str 30.

⁶¹ Dostupno na migrationjointinitiative.org.

⁶² Uredba (EU) 2020/851 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. lipnja 2020. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 862/2007 o statistici Zajednice o migracijama i međunarodnoj zaštiti.

⁶³ Uredba (EZ) br. 862/2007, članak 7.

⁶⁴ Primjerice u dokumentu COM(2018) 634 final, str. 2.

⁶⁵ Vidjeti na primjer Eurostat, „Statistics explained – Enforcement of immigration legislation statistics”, 11. srpnja 2019., odjeljak „Non-EU citizens ordered to leave the EU”.

⁶⁶ Frontex je objasnio nedostatke u odjeljcima 5.7. i 6.3. svoje analize rizika za 2019. godinu.

⁶⁷ Vidjeti Frontexovu analizu rizika za 2019. godinu, str. 25. i analizu rizika za 2020. godinu, str. 32.

⁶⁸ Uredba o Zakoniku o vizama, članak 25.a stavak 2.

⁶⁹ Frontex je 2020. godine počeo prikupljati te podatke od država članica na mjesečnoj osnovi.

⁷⁰ Izvješće Komisije Vijeću o procjeni razine suradnje trećih zemalja u području ponovnog prihvata u 2019., COM(2021) 55 final (nije javno dostupno).

⁷¹ Uredba o Zakoniku o vizama, članak 25.a stavci 5. i 8.

Kronologija

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=59 347

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i oblikovanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda Bettina Jakobsen i koje je specijalizirano za rashodovna područja vanjskog djelovanja, sigurnosti i pravosuđa. Reviziju je predvodio član Suda Leo Brincat, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Romuald Kayibanda, ataše u njegovu uredu Annette Farrugia, glavna rukovoditeljica Sabine Hiernaux-Fritsch, voditelj radnog zadatka Karel Meixner i revizori Jiri Land i Piotr Zych. Jezičnu podršku pružio je Mark Smith.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2021.

PDF	ISBN 978-92-847-6474-7	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/902449	QJ-AB-21-017-HR-N
HTML	ISBN 978-92-847-6450-1	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/97303	QJ-AB-21-017-HR-Q

AUTORSKA PRAVA

© Europska unija, 2021.

Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja provodi se na temelju Odluke Europskog revizorskog suda br. 6. – 2019. o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.

Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU-a ima dozvolu Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znači da je ponovna uporaba dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj ne smije izmijeniti izvorno značenje ili poruku dokumenata. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.

Ako određeni sadržaj prikazuje osobe čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, dužni ste zatražiti dodatno dopuštenje. Ako dobijete dopuštenje, njime se poništava i zamjenjuje prethodno opisano opće dopuštenje i jasno se navode sva ograničenja koja se primjenjuju na uporabu tog sadržaja.

Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU-a dopuštenje ste po potrebi dužni zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o ponovnoj uporabi sadržaja te nemate dozvolu za njihovu uporabu.

Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema nikakvu kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike zaštite osobnih podataka i autorskih prava.

Uporaba logotipa Europskog revizorskog suda

Logotip Europskog revizorskog suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Europskog revizorskog suda.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko internetske stranice: https://op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp/hr) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.