ELi tagasivõtmisalane koostöö kolmandate riikidega: asjakohasel tegevusel olid piiratud tulemused

Kokkuvõte

I

Tõhus ja hästi hallatud tagasisaatmispoliitika on tervikliku rändepoliitika oluline osa. ELi tagasisaatmissüsteemi ebatõhusus stimuleerib ebaseaduslikku rännet. Nagu märkisime eriaruandes 24/2019, on ebaseaduslike rändajate tagasisaatmiste väikese arvu üks põhjuseid raskused koostöö tegemisel rändajate päritoluriikidega. Teema olulisuse tõttu otsustasime seda edasi uurida, et anda konstruktiivne panus ELi käimasolevatesse jõupingutustesse ja arutellu.

II

Auditis hindasime seda, kas EL on tulemuslikult tõhustanud tagasivõtmisalast koostööd kolmandate riikidega. Auditi põhiküsimusele vastamiseks analüüsisime, kas EL on teinud edusamme kolmandate riikidega asjakohaste tagasivõtulepingute või sarnaste kokkulepete sõlmimisel, ning kas tänu ELi tegevusele on kolmandatel riikidel senisest lihtsam oma tagasivõtmiskohustusi tõhusalt täita. Keskendusime 10 riigile, kust saabus kõige suurem absoluutne arv ebaseaduslikke ja seni mitte tagasi pöördunud sisserändajaid perioodil 2014–2018. Järeldame, et ELi tegevus kolmandate riikidega tagasivõtmisalase koostöö tõhustamiseks on olnud asjakohane, ent selle tulemused on olnud piiratud.

III

Perioodil 2015–2020 tegi EL kolmandate riikidega tagasivõtulepingute sõlmimisel piiratud edusamme. Pikka aega lahendamata probleemid (peamiselt kolmandate riikide kodanike klausel) on jäänud läbirääkimiste olulisteks kitsaskohtadeks. Komisjonil on olnud rohkem edu õiguslikult mittesiduvate tagasivõtukokkulepete sõlmimisel, mille sisu on paindlikum. Kolmandate riikide poliitiline tahe on olnud tulemuslike tagasivõtmisalaste läbirääkimiste jaoks otsustava tähtsusega.

IV

Leidsime, et kolmandate riikidega peetud läbirääkimiste tulemused polnud optimaalsed liikmesriikide ebapiisava kaasatuse tõttu erinevates poliitikavaldkondades. ELi tasandil on tehtud piiratud edusamme kolmandate riikide jaoks struktuursete stiimulite loomisel, et nad oma tagasivõtmiskohustusi täidaksid. Suurem osa edusamme on tehtud viisapoliitika valdkonnas, kus muudetud viisaeeskiri andis ELile mehhanismi ja vahendid kolmandate riikidega tehtava tagasivõtmisalase koostöö regulaarseks hindamiseks ja ergutamiseks.

V

Leidsime, et ELi sõlmitud tagasivõtulepingutes ja tagasivõtukokkulepetes käsitleti suuremat osa tagasivõtmise hõlbustamise tavapärastest takistustest. Sellega seoses on tagasivõtmise ühiskomiteed või töörühmad toiminud foorumitena tagasivõtmisalase koostöö korrapäraseks hindamiseks. Siiski nähtub mõne käsitletud probleemi kordumisest, et nende tõhusus oli piiratud.

VI

ELi võrgustikud tagasisaatmise valdkonnas on edukalt võtnud ühiskasutusse liikmesriikide vahendeid ning osalevad riigid on neid saavutatud tulemuste pärast kõrgelt hinnanud. Mitu korda järjest laiendatud volitustega on Frontex võrgustikelt järguti tegevusi üle võtnud. Samuti on Frontex suurendanud toetust liikmesriikidele tagasisaatmisele eelnevate tegevuste ja tagasisaatmisoperatsioonide valdkonnas. Leidsime, et liikmesriikide raskused ebaseaduslike rändajate asukoha tuvastamisel, nende põgenemise ennetamisel ning nende vestlustel osalemise tagamisel olid Frontexi toetatavate tuvastusmissioonide ebatõhususe olulised põhjused.

VII

Uurisime kuut komisjoni rahastatavat suutlikkuse suurendamise projekti ja 14 taasintegreerimisprojekti. Leidsime, et projektid olid asjakohased ja enamasti andsid need planeeritud väljundid. Usume, et eelkõige elektrooniliste tagasivõtmise haldamise süsteemide arendamine koos kolmandate riikidega võib parandada tagasivõtmisalast koostööd struktuursel tasandil.

VIII

Leidsime liikmesriikides puudusi tagasisaatmist käsitlevate ELi andmete täielikkuses ja võrreldavuses. Viimaste aastate jooksul on komisjon esitanud seadusandlikke ettepanekuid, et kõrvaldada suurem osa vajakajäämiste põhjustest. Siiski pole paljusid neist muudatustest veel vastu võetud või pole need täielikult jõustunud. Lisaks puuduvad endiselt andmed tagasivõtmismenetluste kiiruse ja tagasisaadetud rändajate taasintegreerimise kestlikkuse kohta.

IX

Alates viisaeeskirja läbivaatamisest 2019. aastal on komisjonil olnud kohustus regulaarselt ja usaldusväärsete andmete põhjal hinnata kolmandate riikidega tehtavat tagasivõtmisalast koostööd. Neil regulaarsetel hindamistel on potentsiaali parandada ELi andmekogumist ja andmete jagamist, samuti hõlbustada tõenduspõhiste poliitiliste otsuste langetamist tagasivõtmisalase koostöö valdkonnas. Kuna puudub võrreldav protsess varasema tagasivõtmisalase koostöö kohta andmete kogumiseks ning andmed tagasisaatmiste kohta on puudulikud, polnud meil võimalik hinnata ELi tegevuse üldist mõju kolmandate riikidega tehtava tagasivõtmisalase koostöö parandamisele.

X

Auditi tulemusena soovitame komisjonil:

• püüelda tagasivõtulepingute läbirääkimistel paindlikuma lähenemisviisi poole;
• teha liikmesriikidega koostööd tagasivõtmisalaste läbirääkimiste hõlbustamiseks;
• tugevdada kolmandate riikide stiimuleid tagasivõtmisalase koostöö tegemiseks;
• tõhustada andmete kogumist tagasivõtmise ja taasintegreerimise kestlikkuse kohta.
  

Sissejuhatus

Tagasisaatmine ja tagasivõtmine

01

Tõhus ja hästi hallatud tagasisaatmispoliitika on tervikliku rändepoliitika oluline osa. Eriaruandes nr 24/2019¹ tuvastasime ebaseaduslike rändajate vähese tagasisaatmise määra mitu põhjust (vt I lisa). Üks neist põhjustest on raskused koostöö tegemisel rändajate päritoluriikidega.

02

ELi tagasisaatmissüsteemi ebatõhusus stimuleerib ebaseaduslikku rännet². Alates 2008. aastast on keskmiselt 500 000 välismaalasele aastas antud korraldus EList lahkuda, kuna nad olid liitu saabunud või viibisid seal loata. Siiski on ainult kolmandik neist tegelikult kolmandasse riiki naasnud (2019. aastal 29 %). Väljaspool Euroopa mandrit on tegelik tagasisaatmise määr vähem kui 20 % (vt joonis 1). Tegelike tagasipöördumiste hulgas on enam-vähem võrdselt vabatahtlikke lahkumisi ja sunniviisilisi tagasisaatmisi.

03

Tegeliku tagasisaatmise määra kasutamisel ja tõlgendamisel tuleb olla ettevaatlik. Andmed, millel see põhineb, pole alati täpsed ega erinevates liikmesriikides täielikult võrreldavad (vt punktid 108–110). Samuti ei tulene tegeliku tagasisaatmise madal määr ainult probleemidest kolmandate riikidega koostöö tegemisel, vaid ka sisemistest probleemidest, näiteks vajakajäämistest varjupaika ja tagasisaatmist reguleerivates õigusaktides ning liikmesriikide süsteemides, menetlustes ja suutlikkuses (vt punkt 115, I lisa ja eriaruanne nr 24/2019). Seega ei tohiks tagasisaatmise määra kasutada eraldiseisva näitajana kolmanda riigiga tehtava tagasivõtmisalase koostöö kvaliteedi kohta järelduste tegemiseks.

04

Tagasisaatmist käsitlevad õigusaktid on osa ELi õigusest, mis käsitleb nii ebaseadusliku sisserände haldamist kui ka Schengeni ala toimimist. Tagasisaatmisprotsessi eest vastutavad enamasti riiklikud ametiasutused. Siiski on tagasisaatmisprotsessi mitmes etapis vajalik teha tagasivõtmisalast koostööd kolmandate riikidega, eelkõige kehtivate reisidokumentideta rändajate puhul (vt joonis 2). Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Amet (Frontex) võib liikmesriike tagasisaatmisprotsessi vältel toetada.

05

Riigil on rahvusvahelisest tavaõigusest tulenevalt eeldatav kohustus võtta tagasi oma kodanikke³. Kohustuse täitmise tugevdamiseks on EL alates 1990ndatest aastatest lisanud kolmandate riikidega sõlmitavatesse lepingutesse rännet puudutavaid klausleid. 1999. aastal otsustas nõukogu lisada tüüpklauslid tagasivõtmise kohta kõigisse Euroopa assotsieerimis- ja koostöölepingutesse, mida sõlmitakse kolmandate riikidega⁴ (vt 1. selgitus). Samuti on selline klausel Cotonou lepingus⁵.

06

2015. aastal kutsus Euroopa Ülemkogu komisjoni üles looma nn sihtotstarbelise Euroopa tagasisaatmisprogrammi⁶. Vastusena üleskutsele koostas komisjon ELi tagasisaatmisalase tegevuskava⁷. Kavas määratleti viivitamatud ja keskpika perioodi meetmed ELi tagasisaatmissüsteemi tõhustamiseks. 2017. aastal võttis komisjon vastu uuendatud tegevuskava⁸, milles määratleti lisategevused olemasoleva kava tegevuste kõrval täide viimiseks.

Tagasivõtulepingud ja tagasivõtukokkulepped

07

Riigid võivad sõlmida tagasivõtulepinguid, et hõlbustada oma tagasivõtmiskohustuste praktilist täitmist. Siiski võib riikide vahel toimida tulemuslik koostöö tagasivõtmise valdkonnas ka ilma ühegi konkreetse tagasivõtulepinguta. Teisest küljest ei taga ka tagasivõtuleping sujuvat koostööd.

08

ELi tagasivõtulepingud sõlmitakse ELi ja ELi mittekuuluvate riikide vahel. Need kehtivad paralleelselt kahepoolsete tagasivõtulepingutega, mille on sõlminud konkreetsed ELi liikmesriigid, ent on nende suhtes ülimuslikud⁹. EL on sõlminud 18 õiguslikult siduvat ELi tagasivõtulepingut. Veel kuue riigi puhul on nõukogu andnud komisjonile volituse läbirääkimiste alustamiseks (vt joonis 3).

09

Kolmandad riigid ei pruugi soovida tagasivõtulepinguid puudutavaid läbirääkimisi pidada peamiselt sisepoliitiliste kaalutluste tõttu, kuna need lepingud võivad mõnes riigis põhjustada üldsuse vaenulikku suhtumist. Alates 2016. aastast on komisjon seega keskendunud kolmandate riikidega praktilise koostöö kokkulepete sõlmimisele, ning on sõlminud nende läbirääkimiste tulemusel kuus õiguslikult mittesiduvat tagasisaatmise ja tagasivõtmise kokkulepet (vt joonis 3). Nende praktiliste kokkulepete sisu, välja arvatud Afganistaniga sõlmitud kokkuleppe¹⁰ sisu, on konfidentsiaalne.

Juhtimine

10

ELile anti pädevus viisade, varjupaiga ja rände valdkondades, sealhulgas õigus sõlmida tagasivõtulepinguid Amsterdami lepingu jõustumisega 1999. aastal¹¹. Seda pädevust jagab EL liikmesriikidega (nn jagatud pädevus)¹².

11

Tagasivõtulepingute sõlmimiseks peetakse läbirääkimisi läbirääkimisvolituste alusel, mille nõukogu komisjonile annab. Komisjon (juhtivana) ja Euroopa välisteenistus vastutavad tagasivõtulepingute läbirääkimiste ning kolmandate riikidega tehtava tagasivõtmisalase koostöö parandamise eest. Tagasivõtulepingud võetakse vastu nõukogu otsusega, kui Euroopa Parlament on selleks nõusoleku andnud.

12

Õiguslikult mittesiduvate kokkulepete puhul on protsess lihtsam. Komisjon taotleb enne läbirääkimiste alustamist nõukogult loa, samuti peab nõukogu läbirääkimiste tulemuse kinnitama. Euroopa Parlamendi nõusolek pole aga nõutav.

13

Kui tagasivõtuleping on sõlmitud, jälgib selle täitmist tagasivõtmise ühiskomitee. Tagasivõtmise ühiskomitee koosneb ekspertidest ning ELi liikmesriikide ja kolmanda riigi esindajatest, seda juhivad kaasesimeestena komisjoni esindaja ja kolmanda riigi esindaja. Sarnaselt sellega jälgivad tagasivõtmise ühiskomiteed tagasivõtukokkuleppeid.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

14

Nagu märkisime eriaruandes nr 24/2019, on ebaseaduslike rändajate tagasisaatmiste väikese arvu üks põhjuseid raskused koostöö tegemisel rändajate päritoluriikidega. Teema olulisuse tõttu otsustasime seda lähemalt uurida. Loodame, et saame oma aruandega panustada ELi jätkuvatesse jõupingutustesse ning arutellu komisjoni uue rände- ja varjupaigaleppe üle, mida tutvustati 2020. aasta septembris.

15

Auditi eesmärk oli kindlaks teha, kas EL on tulemuslikult tõhustanud tagasivõtmisalast koostööd kolmandate riikidega. Peamisele auditiküsimusele vastamiseks esitasime kaks alaküsimust:

1. kas EL on teinud edusamme kolmandate riikidega asjakohaste tagasivõtulepingute või sarnaste kokkulepete sõlmimisel;
2. kas EL on hõlbustanud kolmandate riikide tagasivõtmiskohustuse tulemuslikku täitmist.

16

Auditis keskenduti perioodile alates aastast 2015, mil komisjon käivitas tagasisaatmisalase tegevuskava, kuni 2020. aasta keskpaigani.

17

Kasutasime kõigi tagasisaatmata ebaseaduslike rändajate keskmist arvu kriteeriumina kümne uuritava kolmanda riigi loetelu koostamiseks (vt joonis 4). Nende kümne riigi (välja arvatud Süüria) kodanikud moodustasid 38 % kõigist perioodil 2014–2018 välja antud tagasisaatmiskorraldustest, samuti 46 % kõigist EList tagasisaatmata ebaseaduslikest rändajatest. Jätsime Süüria auditist välja, kuna 2011. aasta mais peatas EL igasuguse kahepoolse koostöö Süüria ametiasutustega.

18

Peamised auditeeritavad olid komisjon, Euroopa välisteenistus ja Frontex. Samuti pidasime nõu tagasisaatmise haldamise integreeritud süsteemide võrgustike esindajatega (vt punkt 80), nõukogu peasekretariaadiga ning Saksamaa, Prantsusmaa ja Hispaania ametiasutustega. Valisime kolm mainitud liikmesriiki nende olulisuse tõttu rändesurve ja tagasisaatmiste kontekstis (varjupaigataotluste ja tagasisaatmisotsuste arv), samuti kuna olime eelmises auditis selles valdkonnas käsitlenud Itaaliat ja Kreekat.

19

COVID-19 pandeemiaga seotud piirangute tõttu ei saanud me teha kavandatud visiite kolmandatesse riikidesse. See tähendab, et pidime suuresti tuginema kättesaadavatel dokumentidel põhinevale kontrollile ning intervjuudele ELi sidusrühmadega. Siiski võtsime ühendust kolme kolmanda riigi saatkonnaga, et nad jagaksid oma arvamust ELiga tehtava tagasivõtmisalase koostöö kohta. Samuti pidasime nõu Euroopa Parlamendi, Rahvusvahelise Migratsiooniorganisatsiooni (IOM) ning Euroopa Põgenike ja Pagulaste Nõukogu sidusrühmadega.

20

Ebaseaduslike rändajate tõhusaks tagasisaatmiseks on vajalik, et ELi tagasisaatmispoliitikal oleks tõhus nn sisemine dimensioon, täpsemalt suutlikkus ebaseaduslikke rändajaid ja nende asukohta tuvastada, eitava vastuse saanud varjupaigataotlejad edasi suunata ning liikmesriikide vastu võetud tagasisaatmisotsused täide viia. Kuna oleme ELi tagasisaatmispoliitika sisemist dimensiooni juba käsitlenud¹³, keskendume selles auditis vaid kolmandate riikidega tehtavale tagasivõtmisalasele koostööle.

21

Me ei võtnud seisukohta individuaalsete tagasisaatmisotsuste suhtes. Tagasisaatmisotsuseid langetavad riiklikud ametiasutused, mille eest vastutavad ainult liikmesriigid. Samuti vastutavad riiklikud ametiasutused tagasisaatmisoperatsioonide korraldamise eest (mida osaliselt toetab Frontex). Tagasisaatmisotsustele kohaldatakse halduslikke- ja õiguskaitsevahendeid, mille näevad ette Euroopa Liidu ja riiklikud õigusaktid. Kui otsus kaevatakse edasi, hindavad riiklikud ametiasutused iga juhtumit vastavalt selle asjaoludele, sealhulgas sellele, kas rändajal on turvaline kolmandasse riiki naasta.

22

Auditis ei käsitletud ELi liikmesriikide kahepoolseid tagasivõtulepinguid, kokkuleppeid, vastastikuse mõistmise memorandumeid ega mis tahes muid liikmesriikide ja kolmandate riikide kahepoolse koostöö vorme. Need on üksnes liikmesriikide pädevuses ning komisjonil pole neile ligipääsu.

Tähelepanekud

Kolmandate riikidega peetud läbirääkimiste tulemused pole optimaalsed liikmesriikide ebapiisava kaasatuse tõttu ELi erinevates poliitikavaldkondades

23

Selles jaos hindame, kas komisjon ja Euroopa välisteenistus:

1. alustasid tagasivõtulepingute läbirääkimisi kümne kolmanda riigiga, kust saabub kõige enam ebaseaduslikke rändajaid, keda ei saadeta tagasi;
2. pidasid läbirääkimisi tulemuslikult;
3. arendasid vahendeid tagasivõtmiskohustuste täitmise stiimulite loomiseks.

Komisjon ja Euroopa välisteenistus pidasid tagasivõtmisteemalisi kõnelusi kolmandate riikidega, kust saabub kõige enam ebaseaduslikke rändajaid, keda ei saadeta tagasi

24

Kümme kolmandat riiki, kust saabus kõige rohkem ebaseaduslikke rändajaid, keda ei saadetud tagasi, olid perioodil 2014–2018 (välja arvatud Süüria) tähtsuse järjekorras järgmised: Afganistan, Maroko, Pakistan, Iraak, Alžeeria, Nigeeria, Tuneesia, India, Bangladesh ja Guinea (vt punkt 17 ja joonis 4). Nõukogu ja komisjon on ametlikult määratlenud kaheksa neist riikidest esmatähtsatena tagasivõtulepingu või kokkuleppe läbirääkimiste pidamiseks. Komisjon on

• saanud nõukogult volituse tagasivõtulepingute sõlmimiseks läbirääkimiste pidamiseks Alžeeria (2002. aastal), Maroko (2003. aastal), Tuneesia (2014. aastal) ja Nigeeriaga (2016. aastal). Alates 2010. aastast kehtib tagasivõtuleping Pakistaniga;
• alustanud läbirääkimisi õiguslikult mittesiduvate kokkulepete sõlmimiseks Afganistani (2016. aastal), Bangladeshi (2016. aastal) ja Guineaga (2017. aastal);
• pidanud rändealast dialoogi Iraagi ja Indiaga, kuigi ei määratlenud neid riike ametlikult esmatähtsate riikidena läbirääkimiste pidamiseks (vt 2. selgitus).

25

Lisaks rändesurvele ja tagasisaatmist ootavate inimeste arvule on komisjon õigustatult kaalunud teisi tegureid otsustamisel, kas alustada kolmanda riigiga tagasivõtmisalaseid läbirääkimisi ning kas pidada läbirääkimisi konkreetsete juhtumite puhul tagasivõtulepingu või õiguslikult mittesiduva tagasivõtukokkuleppe sõlmimiseks. Need tegurid on muu hulgas järgmised:

1. võimalus pidada läbirääkimisi viisalihtsustuslepingu sõlmimiseks. Sellised lepingud võivad olla kolmandatele riikidele stiimul ELiga tagasivõtulepingu sõlmimiseks (vt punkt 50);
2. poliitiline tahe. Mõned kolmandad riigid võivad olla huvitatud ELiga tagasivõtulepingu sõlmimisest selle asemel, et pidada liikmesriikidega eraldi läbirääkimisi individuaalsete lepingute sõlmimiseks. Teisalt võivad teiste kolmandate riikide jaoks olla õiguslikult mittesiduvad kokkulepped poliitiliselt rohkem vastuvõetavad;
3. kiireloomulisus. 2015. aastal kasvas tuvastatud ebaseaduslike ELi piiriületuste arv 1,8 miljonini; 2014. aastal oli neid 0,3 miljonit. Joonisel 5 on näidatud vastavad muudatused meie auditis käsitletud riikides. Neil juhtudel, kus koostööd päritoluriigiga oli hädavajalik parandada, ent kus tagasivõtulepingu sõlmimine ei tundunud lähitulevikus teostatav, püüdis komisjon allkirjastada vähem ametlikke (õiguslikult mittesiduvaid) kokkuleppeid;
4. ajastus. Komisjonil ei pruugi olla võimalik läbirääkimisi alustada või jätkata kolmandas riigis ilmnevate või sellega seotud poliitiliste tegurite tõttu. Samuti võib komisjon alustada läbirääkimisi siis, kui selleks tekib võimalus (näiteks läbirääkimisi soodustav poliitiline õhustik), isegi kui rändevood seda parajasti ei nõua.

Komisjon ja Euroopa välisteenistus tegid piiratud edusamme tagasivõtulepingute sõlmimisel, ent olid edukamad läbirääkimistel õiguslikult mittesiduvate tagasivõtukokkulepete sõlmimiseks

26

Vaatasime läbi tagasivõtulepingute ja -kokkulepete läbirääkimised auditis käsitletavate riikidega, keskendudes perioodile alates 2015. aastast. Hindasime õiguslikult siduvaid lepinguid ja mittesiduvaid kokkuleppeid eraldi, kuna nende läbirääkimisprotsessides on märkimisväärseid erinevusi. Joonisel 6 on kujutatud läbirääkimiste ajakava.

ELi tagasivõtulepingud

27

Kolmandate riikide poliitiline tahe on tulemuslike läbirääkimiste jaoks ülimalt oluline. Alžeeria eelistus teha tagasisaatmiste ja tagasivõtmiste asjus liikmesriikidega kahepoolset koostööd ning rännet ise ELi toeta hallata on põhjus, miks ametlikke läbirääkimisi ei alustatud. Kuna kõrgetasemeline dialoog ELi ja Maroko vahel peatati 2015. aasta detsembris läbirääkimistega mitte seotud probleemi tõttu, peatati ka tagasivõtulepingu läbirääkimised aastail 2015–2019. Kõrgetasemelise poliitilise toetuse vajadus tähendab ühtlasi, et valimisperioodidel on oht, et läbirääkimised peatatakse.

28

ELi tagasivõtulepingute läbirääkimised korraldatakse ametlike voorude kaupa. Pikkadest viivitustest volituste saamise ja läbirääkimiste tegeliku alguse vahel (Marokos, Pakistanis ja Tuneesias) ning läbirääkimisvoorude vahel nähtub kolmandate riikide ametiasutuste vähene tahe läbirääkimiste pidamiseks. Selle põhjuseks võivad olla riigisisesed poliitilised kaalutlused, mida ei ole lihtne lahendada, kuid ka ELi pakutavad ebapiisavad stiimulid läbirääkimiste toetamiseks (vt punktid 47–72). Leidsime tõendeid sellest, kuidas komisjon ja Euroopa välisteenistus mõnel juhul pakkusid poliitilist tuge peatatud läbirääkimiste jätkamiseks. Siiski leidsid meie intervjueeritud liikmesriikide sidusrühmad, et komisjoni ja Euroopa välisteenistuse poliitilist osalemist suhetes kolmandate riikidega tuleb tõhustada, sealhulgas poliitilise tunnustuse ja kõrgetasemeliste visiitide abil, ühtlasi peaks see olema paremini kooskõlastatud liikmesriikidega.

29

Komison peab ELi tagasivõtulepingute sõlmimiseks läbirääkimisi nõukogu väljastatud läbirääkimisjuhiste põhjal, mis tuginevad komisjoni ettepanekule. Kõigi tagasivõtulepingute läbirääkimisjuhised olid üldjoontes sarnased. Kõige rohkem tekitavad läbirääkimistel vaidlusi kaks läbirääkimisjuhiste elementi: kolmandate riikide kodanike klausel (vt 3. selgitus) ning Euroopa reisidokumendi kasutamine kodanike tagasisaatmiseks¹⁶.

30

Komisjoni ainus hinnang tagasivõtulepingutele anti aastal 2011¹⁷. Hindamises leiti, et üks peamine põhjus liigseteks viivitusteks tagasivõtulepingute sõlmimisel on stiimulite puudumine ja liikmesriikide teatav paindumatus mõnes tehnilises küsimuses (peamisel kolmandate riikide kodanike klausli puhul). Komisjon soovitas¹⁸, et konkreetset vajadust kolmandate riikide kodanike klausli ja teiste praktikas mitte laialdaselt kasutatavate menetluste järele tuleks iga riigi puhul põhjalikult hinnata enne klausli lisamist läbirääkimisjuhistesse. Meie auditis käsitletud riikide puhul seda siiski tehtud ei olnud.

31

Kõik auditis käsitletavad kolmandad riigid, kellega on käimas läbirääkimised tagasivõtulepingute sõlmimiseks, on olnud algusest peale kategooriliselt kolmandate riikide kodanike klausli vastu (isegi kui see sisaldus neist mõne kahepoolsetes lepingutes liikmesriikidega). Komisjon ja Euroopa välisteenistus on seetõttu otsustanud panna klausli ootele koos teiste vaidlusi tekitavate teemadega, mida pole võimalik lahendada tehnilisel tasandil, et arutada neid läbirääkimiste lõpus. Siiski kerkis kolmandate riikide kodanike klausel läbirääkimiste käigus sageli üles ning ohustas nende õnnestumist.

32

Erinevalt kolmandate riikide kodanike klauslist võib Euroopa reisidokumendi kasutamine olla meie intervjueeritud sidusrühmade hinnangul tõhus mõne riigiga tagasivõtmisalases koostöös tekkinud probleemide lahendamiseks (probleemidest ülevaate saamiseks vt punkt 74). Siiski nõuab enamik kolmandaid riike tungivalt võimalust kasutada eesõigust oma kodanikele uute dokumentide andmiseks ning on Euroopa reisidokumentide aktsepteerimise vastu. Meie valimi juhtumitest on komisjonil õnnestunud lisada Euroopa reisidokument vaid ühte läbirääkimiste tulemusel sõlmitud lepingusse.

33

Üldiselt ei saavutanud EL aastatel 2015–2020 käegakatsutavaid edusamme tagasivõtulepingute läbirääkimistes Alžeeria ega Marokoga. Tagasivõtulepingute läbirääkimistes Tuneesia ja Nigeeriaga tehti edusamme tehniliste probleemide osas, ent kõige rohkem vaidlusi tekitavad punktid jäeti esialgu kõrvale. Ühtlasi tähendas läbirääkimiste pikkus seda, et ühes läbirääkimistevoorus saavutatud edu võib olla vaja järgmises voorus uuesti kinnitada (näiteks muutuste tõttu osaliste koosseisus või kolmanda riigi poliitilises olukorras).

Tagasivõtukokkulepped

34

Tagasivõtukokkulepete läbirääkimiste protsess on palju paindlikum kui tagasivõtulepingute oma. Komisjonil pole rangeid läbirääkimisjuhiseid, samuti puuduvad ametlikud läbirääkimiste voorud. Fookus on läbirääkimiste kiirusel ning tagasivõtmisalase koostöö parandamiseks pragmaatiliste lahenduste leidmisel.

35

Komisjonil õnnestus Euroopa välisteenistuse toega edukalt pidada läbirääkimisi kolme meie auditis käsitletava õiguslikult mittesiduva tagasivõtukokkuleppe sõlmimiseks (Bangladeshi, Afganistani ja Guineaga). Läbirääkimistel probleeme tekitanud tehniliste küsimuste hulka kuulusid Euroopa reisidokumentide kasutamine (kõigi kolme kokkuleppe puhul) ja tšarterlennud (kahe kokkuleppe puhul). Kitsaskohad lahendati poliitilisel tasandil positiivsete stiimulite kasutamise ja liikmesriikidega kooskõlastamise abil (sealhulgas ELi ja liikmesriikide ühiste kõrgetasemeliste missioonidega, vt punkt 45), ning ühel juhul võimalusega rakendada piiravaid viisameetmeid.

36

ELi tagasivõtulepingud on standardiseeritud avalikud dokumendid. Tagasivõtukokkulepped on paindlikumad, kuigi neil on mõned sarnased omadused. Peale Afganistaniga sõlmitud ühiste edasiste sammude kokkuleppe on kokkulepped konfidentsiaalsed, seega ei saa me konkreetseid dokumente avalikustada. Siiski pakub Pakistaniga sõlmitud tagasivõtulepingu ja Afganistaniga sõlmitud ühiste edasiste sammude kokkuleppe võrdlus kasulikke teadmisi (vt joonis 7).

37

Tagasivõtukokkulepete eesmärk on sama mis tagasivõtulepingutel: hõlbustada tagasisaatmisalast koostööd. Märkimisväärsed erinevused on muu hulgas järgmised:

1. ei mainita pagulaste ega inimõiguste rahvusvahelist kaitset. Meie auditis käsitletud riikidest oli vaid Afganistaniga sõlmitud ühiste edasiste sammude kokkuleppes tagasivõtulepingu viidetega samaväärseid viiteid;
2. puudub vastastikkuse põhimõte;
3. kohaldatus konkreetsele riigile, nii et teatud vastuolulised probleemid jäetakse tekstist välja (näiteks kolmandate riikide kodanike klauslid);
4. puuduvad lisad, milles loetletaks dokumente kodakondsuse tuvastamiseks;
5. suurem paindlikkus ühistes eesmärkides kokku leppimiseks, sealhulgas võimalus lisada kokkuleppe tingimuste hulka pakett riigi toetamiseks. Afganistaniga sõlmitud kokkulepe sisaldas ulatuslikke toetusmeetmeid tagasipöördujate ja vastuvõtvate kogukondade vajaduste rahuldamiseks lühikeses, keskpikas ja pikas perspektiivis, sealhulgas nende kestlikku taasintegreerimist ja töövõimaluste parandamist. Abi (kokku 219 miljoni eurot) on suunatud ka Afganistani riigisisestele põgenikele, Iraanist ja Pakistanist tagasipöördujatele ning neid vastuvõtvatele kogukondadele¹⁹.

38

Kodanikuühiskonna organisatsioonid ja Euroopa Parlament on kokkuleppeid kritiseerinud läbipaistvuse puudumise ning tagasipöördunute inimõigustele avaldatava võimaliku mõju tõttu²⁰. Seevastu väljendasid meie intervjueeritud riiklikud sidusrühmad üldiselt heameelt selle üle, et komisjon arendas õiguslikult mittesiduvaid kokkuleppeid pragmaatilise vahendina kolmandate riikidega tagasivõtmisalase koostöö parandamiseks, eriti kui tarvis oli kiireid tulemusi. Liikmesriigid on samuti uurinud võimalust sarnaste kokkulepete sõlmimiseks, kui ametlike tagasivõtulepingute läbirääkimised pole edenenud. Komisjoni ametlike läbirääkimisvolituste kohaselt pole aga lubatud katkestada ametliku tagasivõtulepingu sõlmimiseks peetavaid läbirääkimisi selleks, et kiiremini kokkuleppeni jõuda.

Liikmesriikidega koostöö tegemisel ja ELi erinevates poliitikavaldkondades ei tehtud piisavalt edusamme

39

Rahvusvaheliste suhete valdkonnas peavad riigid tavaliselt lepingute sõlmimiseks läbirääkimisi mõlema osalise huvides. Samas võivad kolmandad riigid näha tagasivõtulepinguid peamiselt ELile kasu toovatena, kuigi need koostatakse vastastikkuse põhimõttel. Samuti võivad need lepingud (ja sunniviisilised tagasisaatmised) põhjustada mõnes riigis üldsuse vaenulikku suhtumist. See on seotud asjaoluga, et diasporaa (sealhulgas ebaseaduslike rändajate) rahaülekannetega kodustele võidakse pakkuda elatusvahendeid tervetele kogukondadele, need võivad olla oluline välisvaluuta allikas ning märkimisväärselt ületada ametliku arenguabi suuruse. Viimane kehtib meie valimist seitsme riigi puhul (joonis 8). Need asjaolud võivad mõjutada kolmandate riikide seisukohti ja hoiakuid tagasivõtulepingute suhtes, samuti selgitavad need ELi vajadust arendada stiimuleid tagasivõtulepingute läbirääkimiste toetamiseks.

40

Euroopa Ülemkogu on teinud korduvaid üleskutseid vajaliku mõju loomiseks ja kasutamiseks, seda asjakohaste ELi poliitikameetmete, instrumentide ja vahendite abil, eesmärgiga luua mõõdetavaid tulemusi ebaseadusliku rände ennetamises ja ebaseaduslike rändajate tagasisaatmises. Komisjon on samuti teinud üleskutse täiendavaks tegevuseks mõjujõu kasutamiseks tagasivõtmise tõhustamise eesmärgil (vt II lisa).

41

Järgmistes lõikudes hindame komisjoni edusamme mõjuvõimu suurendamisel tagasivõtulepingute alastes läbirääkimistes kahel moel:

• liikmesriikidega n-ö ühel häälel rääkides ja koostööd tehes;
• arendades stiimuleid enda pädevusse kuuluvate poliitikameetmete abil.

Liikmesriikidega n-ö ühel häälel rääkimine ja koostöö

42

Kui komisjon sai nõukogult volituse tagasivõtulepingu või tagasivõtukokkuleppe sõlmimiseks, ei püüdnud komisjon samal ajal jõuda nõukogus liikmesriikidega kokkuleppele võimalike stiimulite ja vahendite asjus, millega läbirääkimisi toetada, samuti ei esitanud ta nn kohaldatud toetuspaketti kolmandate riikidega läbirääkimisi alustades. Mõni kolmas riik oli tõrges läbirääkimisi alustama, kuna ei näinud tagasivõtulepingu selget lisaväärtust võrreldes liikmesriikidega tehtava kahepoolse koostööga. See kehtis eelkõige Põhja-Aafrika riikide puhul, kellel oli mõne liikmesriigiga soodsate tingimustega kahepoolne kokkulepe.

43

2016. aastal valmistasid komisjon ja Euroopa välisteenistus ette ühised mitteametlikud dokumendid rände, liikuvuse ja tagasivõtmise valdkonnas koostöö tõhustamiseks 16 võtmetähtsusega päritolu- ja transiidiriigi jaoks. Neis määratleti ELi paketi võimalikud osad läbirääkimiste toetamiseks nii positiivsete kui ka negatiivsete stiimulitega. Liikmesriike kutsuti üles panustama, ent pakettide teemaline arutelu²¹ ei viinud ammendava tulemuseni. Hiljem pole sarnast lähenemisviisi kasutatud.

44

Peale nõukogu töörühmade nõustamise pole komisjon olulisi liikmesriike (seoses kolmanda riigiga kahepoolsete suhete ja/või rändevoogude mõjuga) süsteemselt kolmandate riikidega läbirääkimiste hõlbustamisse kaasanud. See tähendas, et komisjonil polnud võimalik arutelude toetamiseks tõhusalt kasutada liikmesriikide poliitilist kaalukust ega poliitikavahendeid, mis nõuaks nende aktiivset osalemist (näiteks viisalihtsustus või tööränne, vt ka punkt 65).

45

Kui liikmesriike on kaasatud tagasivõtmisalaste läbirääkimiste hõlbustamisse, on see parandanud kogu ELi poliitilist mõjujõudu. Sellest oli abi tulemuste saavutamiseks tagasivõtukokkulepete sõlmimisel või seiskunud läbirääkimiste uuesti käivitamisel. Näiteks 2017. aasta aprillis osales neli liikmesriiki koos komisjoniga ühisel missioonil Guineasse, et edukalt alustada läbirääkimisi tagasivõtulepingu sõlmimiseks.

46

Ühise lähenemisviisi puudumine ja oluliste liikmesriikide paralleelsed läbirääkimised kahepoolsete lepingute sõlmimiseks võivad aga olla takistanud näiteks ELi Alžeeriaga peetavate läbirääkimiste alustamist²².

Stiimulipõhine lähenemisviis

47

EL ja selle liikmesriigid pole vaid maailma suurimad arenguabi osutajad, vaid samuti olulised ülemaailmsed kaubanduspartnerid ja välisinvestorid²³. Komisjonil õnnestus kasutada juhtumipõhiselt erinevaid poliitikavahendeid tagasivõtmisalaste läbirääkimiste toetamiseks. Eelkõige tagasivõtukokkulepete puhul kasutas komisjon tulemuslikult finantsabi pakkumist (arendustegevust, taasintegreerimist, rände haldamist ja suutlikkuse suurendamist toetavad projektid). Seevastu nende riikide puhul, kelle jaoks pole finantsabi piisav stiimul, on komisjonil olnud raskusi läbirääkimiste tulemuslikuks toetamiseks teiste poliitikavahendite kasutamisega, isegi nende riikide puhul, kellega eksisteerivad laiaulatuslikud poliitilised ja majanduslikud suhted.

48

Järgnevalt analüüsime ELi edusamme oma tähtsamate poliitikavaldkondade (viisapoliitika, arengupoliitika, kaubanduspoliitika) rakendamisel kolmandate riikide jaoks struktuursete stiimulite loomiseks, et nad täidaksid oma tagasivõtmiskohustusi, nagu Euroopa Ülemkogu on korduvalt palunud (vt II lisa). Samuti hindame seaduslikku rännet, mis pakub kolmandatele riikidele peamist huvi, negatiivsete stiimulite kasutamist ning meetmeid koordineerituse suurendamiseks.

Viisapoliitika – oluline edasiminek vahendite arendamisel

49

Viisapoliitika on oma olemuselt seotud rände haldamisega ning on seetõttu eriti sobilik kasutamiseks kolmandate riikidega tagasivõtmisalase koostöö parandamise eesmärgil.

50

Viisalihtsustuslepingu²⁴ sõlmimiseks läbirääkimiste pidamine paralleelselt tagasivõtulepingu läbirääkimistega on varem olnud edukas²⁵. Nagu liikmesriigid valitsuste alaliste esindajate komitees (COREPER) kokku leppisid, saab alates 2005. aastast selliste lepingute sõlmimiseks läbirääkimiste alustamiseks ettepaneku teha tingimusel, et samal ajal alustatakse läbirääkimisi tagasivõtulepingu sõlmimiseks. ELi viisalihtsustuslepingud ei pruugi aga omaette olla piisavalt atraktiivne stiimul nende kolmandate riikide jaoks, kes on juba oluliste liikmesriikidega sõlminud neile kasulikud kahepoolsed lepingud.

51

2009. aasta viisaeeskirjas²⁶ sätestati lühiajaliste viisade andmise menetlus ja tingimused. See ei hõlmanud sobilikke vahendeid viisapoliitika kasutamiseks tagasivõtmisalase koostöö parandamise eesmärgil²⁷. Komisjon esitas 2018. aastal muudatusettepaneku, mis võeti vastu 2019. aasta juunis²⁸. Muudetud viisaeeskiri hõlmab mehhanismi ja vahendeid, mille abil EL saab ergutada kolmandaid riike tagasivõtmise valdkonnas koostöö tegemiseks (mitte ainult positiivsete stiimulite, vaid ka piiravate viisameetmete abil).

Arenguabi – mõningased edusammud

52

EL on andnud arenguabi paljude instrumentide kaudu. Peamiselt toetatakse nendega sotsiaal-majanduslikku arengut, ning enamasti ei nähta ette toetuse või kolmandatele riikidele eraldatavate summade sidumist nende riikide koostööga, üldise rände haldamisega ega kodanike tagasivõtmisega.

53

Rändekriisi haripunktis käivitasid Euroopa ning Aafrika riigipead ja valitsusjuhid 2015. aasta novembris Valletta tippkohtumisel ELi hädaolukorra usaldusfondi Aafrika jaoks²⁹, et kasutada rahalisi vahendeid ebaseadusliku rände algpõhjustega tegelemiseks ning edendada rände haldamise alast koostööd. 2020. aasta oktoobri seisuga oli usaldusfondi jaoks eraldatud summa jõudnud 5 miljardi euroni. ELi hädaolukorra usaldusfond Aafrika jaoks on olnud kasulik tagasivõtmisalase koostöö arutelude toetamiseks.

54

Perioodiks 2021–2027 tegi komisjon ettepaneku vaadata läbi kehtiv ELi arenguabi vahendite korraldus. Naabruspoliitika, arengu- ja rahvusvahelise koostöö rahastamisvahend (NDICI)³⁰ eelarvega 79,5 miljardit eurot katab praktiliselt terve maailma (vt joonis 9).

55

Spetsiaalselt nn naaberriikide suhtes tegi komisjon ettepaneku eraldada neile 10 % asjaomastest rahalistest vahenditest, et premeerida demokraatia, inimõiguste, rändealase koostöö, majanduse juhtimise ja reformide alaseid edusamme. 10 % eraldamise stiimulil põhinev lähenemisviis oli olemas ka varasemas Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahendis, et tunnustada edusamme demokraatia, inimõiguste tagamise ja õigusriigi suunas. Uued näitajad on koostöö rände ning majandusjuhtimise vallas. Komisjon ei kavandanud sellist stiimulipõhist lähenemisviisi teistele piirkondadele.

56

Samuti soovitas komisjon osana naabruspoliitika, arengu- ja rahvusvahelise koostöö rahastamisvahendi raames horisontaalsekse kulueesmärgiks 10 % ning kasutada neid vahendeid selleks, et aidata võimaldada ELil tegeleda rändega seotud probleemide, vajaduste ja võimalustega³¹.

57

Alates 2019. aasta oktoobrist on nõukogu ja Euroopa Parlament naabruspoliitika, arengu- ja rahvusvahelise koostöö rahastamisvahendi üle läbirääkimisi pidanud. Läbirääkimiste üks enim vaidlusi põhjustanud küsimus on olnud rände sidumine tingimuslikkuse elemendiga³². Nõukogu ja parlament jõudsid pärast auditi lõppemist kokkuleppele ning võtsid 2021. aasta juunis vastu naabruspoliitika, arengu- ja rahvusvahelise koostöö rahastamisvahendi määruse³³.

Kaubandus – edusamme ei ole veel tehtud

58

ELI kaubanduslepingud (assotsieerimislepingud ning partnerlus- ja koostöölepingud) on alates 1990ndatest sisaldanud klausleid tagasivõtmise kohta (vt punkt 05). Nagu ühes Euroopa Parlamendi uuringus täheldati³⁴, pole need n-ö iseenesest rakenduvad (see tähendab, et kui lepinguid ei täideta, ei rakendata ka neid klausleid). Lepingutes pole ette nähtud toimivat mehhanismi koostöö tegemise premeerimiseks ega kolmandatele riikidele sanktsioonide kehtestamiseks tagasivõtmisalase koostöö puudumise korral.

59

ELi-Jaapani majanduspartnerluslepingus seoti³⁵ füüsiliste isikute ärilise liikumise hõlbustamine kohustusega teha koostööd tagasisaatmise ja tagasivõtmise valdkonnas. Kui välja arvata üks partnerlus- ja koostööleping, mille üle praegu läbirääkimisi peetakse, ei ole sarnaseid sätteid muudesse lepingutesse lisatud.

60

1971. aastal võttis Euroopa Ühendus esimest korda kasutusele üldise soodustuste kava arenguriikide toetamiseks. Kava kohaldatakse kuuele auditis käsitletud kümnest riigist. Kaval on olnud märkimisväärne mõju töökohtade loomisele: tänu sellele on näiteks Bangladeshis saanud töökoha hinnanguliselt 5 miljonit inimest³⁶.

61

Kõik toetust saavad riigid peavad järgima 15 põhilise inim- ja tööõigusi puudutava konventsiooni põhimõtteid. Täiendava toetuse saamiseks peavad toetusõiguslikud riigid järgima ka 12 keskkonda ja valitsemistava puudutava konventsiooni põhimõtteid³⁷. Rände haldamise ja tagasivõtmisega seotud koostööd puudutavaid tingimusi pole.

62

ELi praegust üldist soodustuste kava puudutav määrus kehtib 2023. aasta lõpuni. Auditi ajal polnud komisjon hinnanud seda, kas ja kuidas võiks rände- ja tagasivõtmisalast koostööd käsitleda järgmises määruses (näiteks Maailma Kaubandusorganisatsiooni eeskirjade järgimine, võimalikud kulutused ja kasulikkus).

Seaduslik ränne – töö ja haridus – vajalik koostöö liikmesriikidega

63

Kolmandad riigid peavad seadusliku rände vallas tehtavat koostööd oluliseks osaks nende rände haldamise alasest koostööst ELiga (ja stiimuliks selle tegemiseks). Mitme ELi direktiiviga on ühtlustatud teatud töötajate kategooriate sisenemist ELi ja õigust ELis viibida. Siiski säilivad liikmesriikide olulised pädevused (näiteks vastu võetavate võõrtöötajate arvu määramine) ning kõnealuste poliitikameetmete rakendamiseks on vajalik liikmesriikide aktiivne osalemine.

64

Kooskõlas partnerlusraamistikuga³⁸ käivitas komisjon 2017. aasta septembris seadusliku rände katseprojektide idee³⁹. Praeguseks on liikuvuspartnerluse rahastamisvahendi⁴⁰ raames toetatud nelja katseprojekti, Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi kaudu üht projekti⁴¹ ja ELi hädaolukorra usaldusfondi kaudu Aafrika jaoks üht projekti⁴². Nende projektide abil sai proovida uusi lähenemisviise. Komisjon pole aga seni suutnud neid projekte kolmandate riikide jaoks tõhusa stiimulina kasutamiseks laiendada.

65

Samal ajal on liikmesriigid kolmandate riikide kodanikele väljastanud märkimisväärse hulga elamislube, sealhulgas töörände jaoks (vt joonis 10). EL ei ole aga edukaid kahepoolseid koostöösüsteeme kasutanud mõjutusvahendina tagasivõtmisalaste läbirääkimiste eesmärgil (vt punkt 44).

66

Üliõpilasvahetustes osalemine on kolmandate riikide jaoks huvitav stiimul. 2019. aastal saabus Euroopa Liitu komisjoni hallatavate populaarsete Erasmus+ programmide kaudu kokku peaaegu 4 000 tudengit meie auditis käsitletavast 10 riigist. Siiski moodustasid neile antud elamisload vaid 5,3 % kõigist esmakordsetest elamislubadest, mille liikmesriigid samal aastal nende 10 riigi kodanikele hariduslikel eesmärkidel väljastasid.

Negatiivsete stiimulite kasutamine – liikmesriikide erinevad seisukohad

67

EL on olnud tõrges kasutama tagasivõtmisalastel läbirääkimistel negatiivseid mõjutusvahendeid. See on kehtinud isegi riikide puhul, kellele osutatakse ulatuslikku poliitilist, majanduslikku ja/või sõjalist toetust, kuid kes siiski keelduvad koostööd tegemast oma ebaseaduslike rändajate tagasi võtmisel. Muret on tuntud selle üle, et negatiivsete stiimulite kasutamine võib kahjustada partnerlussuhteid kolmandate riikidega ning avaldada lõpuks soovitust vastupidist mõju. See võib veelgi halvendada kolmandate riikide (rasket) sotsiaal-majanduslikku olukorda või muuta kolmandad transiidiriigid vähem altiks rände haldamise valdkonnas koostööd tegema, mis suurendaks ebaseaduslikku rännet ELi. Siiski aitas piiravate viisameetmete rakendamise võimalus edendada tagasivõtukokkuleppe läbirääkimisi ühe meie auditis käsitletud riigi puhul.

68

Meie intervjueeritud liikmesriikide esindajad kinnitasid oma riikide erinevaid seisukohti läbirääkimistel negatiivsete mõjutusvahendite kasutamise kohta. Kui mõned pidasid seda võimalust vajalikuks, uskusid teised, et pikemas plaanis võiks see partnerlussuhet kahjustada ning üldiselt tuleks keskenduda vastastikuste suhete tugevdamisele läbi suurema poliitilise kaasatuse ja tõhustatud koostöö kõigis valdkondades.

Suurem koordineeritus koostöö tegemiseks ja mõjujõu loomiseks

69

2016. aasta juunis moodustas komisjon rakkerühma partnerlusraamistiku rakendamise toetamiseks. Rakkerühm on olnud koordineerimis- ja arutelufoorum komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vanemametnikele, kes vastutavad nii rände kui ka laiemalt välissuhete eest. Iganädalastel koosolekutel on osalejad arutanud strateegilist huvi pakkuvate riikide kõige olulisemaid arengusuundi (peamiselt rände tegevuskava kontekstis). 2019. aasta detsembris moodustas komisjon alalise volinike rändeteemalise projektrühma, et koordineeritust poliitilisel tasandil suurendada. Üks rühma eesmärkidest on olnud arendada tugevamaid koostöösuhteid päritolu- ja transiidiriikidega ning kindlamat tagasivõtmis- ja tagasisaatmissüsteemi⁴³.

70

Nõukogus kehtestas COREPER 2017. aastal mitteametliku mehhanismi viisapoliitika kasutamiseks mõjutusvahendina⁴⁴. Sellega loodi võimalike viisameetmete kogum, mida kasutada juhul, kui tagasivõtmise alane koostöö kolmanda riigiga on mitterahuldav. Meie intervjueeritud sidusrühmade sõnul aitas isegi mehhanismi kasutamise võimaluse mainimine mitme kolmanda riigiga koostööd parandada. 2019. aastal muudeti mehhanism muudetud viisaeeskirjas ametlikuks (vt punkt 51).

71

Kuna viisapoliitika mõjuvahendina kasutamise mehhanismiga saadi positiivne kogemus, arendas COREPER välja kõikehõlmava ELi mõjutusmehhanismi⁴⁵. Tegemist on mitteametliku üldise koostöömehhanismiga erinevate poliitikameetmete aktiveerimiseks (mis jäävad ELi ja/või liikmesriikide pädevusse), et parandada kolmandate riikide tagasisaatmis- ja tagasivõtmisalast koostööd. Auditi ajaks ei olnud mehhanismi veel kasutatud.

72

2020. aasta septembris esitles komisjon uut rände- ja varjupaigalepet⁴⁶. Kavandatava varjupaiga ja rände haldamist käsitleva määruse⁴⁷ artiklis 7 esitas komisjon mehhanismi, millega arendatakse edasi COREPERi mitteametlikku terviklikku mõjutusmehhanismi.

ELi tegevus tagasivõtmise hõlbustamiseks oli asjakohane, ent tulemused olid ebaühtlased ning mõju polnud võimalik hinnata

73

Selles jaos vaatleme, kas komisjon on:

1. parandanud praktilist tagasivõtmisalast koostööd kolmandate riikidega koostöös Frontexi ja liikmesriikidega;
2. pakkunud kolmandatele riikidele piisavalt toetust suutlikkuse suurendamisel ja taasintegreerimisel, et hõlbustada tagasivõtmist;
3. koostöös Frontexiga jälginud, mil määral on kolmandad riigid täitnud oma tagasivõtmiskohustusi.

Tagasivõtualase praktilise koostöö parandamise meetmete tulemused on olnud ebaühtlased

74

Enamikul juhtudest ei vaidlusta kolmandad riigid ametlikult oma kodanike tagasivõtmist. Siiski võivad nad mitmel moel takistada tagasivõtuprotsessi ja tulemuslikku tagasipöördumist, eriti ebaseaduslike ja kehtivate reisidokumentideta rändajate puhul (vt joonis 11). Lisaks sellele mõjutavad tagasisaatmisprotsessi liikmesriikides mitu kitsaskohta (vt eriaruanne 24/2019 ja I lisa).

75

EL ja liikmesriigid on püüdnud lahendada tagasivõtualase koostööga seotud probleeme järgmiselt:

• tagasivõtulepingute ja tagasivõtukokkulepete sõlmimine (kuigi nende rakendamine pole praktikas alati olnud rahuldav);
• võrgustike loomine, mille abil võeti edukalt riiklikke vahendeid ühiskasutusse;
• Frontexi toetuse suurendamine.

Tagasivõtulepingud ja tagasivõtukokkulepped

76

Vaatasime läbi meie auditis käsitletud riikidega sõlmitud lepingud ning tagasivõtmise ühiskomiteede / ühiste töörühmade aruanded, et hinnata nende tõhusust tagasivõtmisalase koostöö parandamisel. Leidsime, et tagasivõtulepingutes/tagasivõtukokkulepetes käsitleti suuremat osa sujuva tagasivõtmise tüüpilistest takistustest. Märkimisväärsed erandid olid järgmised:

1. ELi reisidokumentide aktsepteerimine tagasipöördumiseks, mis oli sätestatud vaid ühes neljast läbi vaadatud lepingust (vt ka punkt 32);
2. saatemeeskonna viisanõuded: ühes lepingus oli sätestatud viisanõue, ent ülejäänud kolmes seda ei mainitud. Viisanõuded mõjusid tagasivõtuprotsessile negatiivselt neljast asjassepuutuvast kolmandast riigist kahes;
3. kahes kokkuleppes nähti ette kvantitatiivsed piirangud tagasipöördujate maksimaalse arvu kohta iga lennu või iga kalendrikuu kohta (mis praktikas tagasivõtmist ei takistanud), teistes ei täpsustatud, kas rakendatakse mingeid piiranguid.

77

Kui tagasivõtulepingu sätetega on loodud konkreetne kohustus, ei tähenda see tingimata kohustuse täitmist praktikas ega koostöö sujuvust. Vahel lisasid kolmandad riigid täiendavaid nõuete tasandeid, kontrolle või lube, luues sellega praktilise koostöö tegemiseks uusi raskusi.

78

Regulaarselt on korraldatud tagasivõtmise ühiskomiteede / ühiste töörühmade koosolekuid, et hinnata tagasivõtulepingute/tagasivõtukokkulepete rakendamist ning arutada viimaseid poliitilisi suundumusi ja koostööd teistes rände haldamise valdkondades. Siiski nähtub mõne tagasivõtmise ühiskomiteede / ühiste töörühmade koosolekutel arutatud probleemi kordumisest, et nende tõhusus oli piiratud.

79

Nende riikide puhul, kellega pole sõlmitud ELi tagasivõtulepingut või tagasivõtukokkulepet, puudub tagasivõtmise ühiskomiteede / ühiste töörühmadega võrreldav mehhanism, arutamaks praktilist tagasivõtualast koostööd. Teistes foorumites toimuvat rände ja liikuvuse alast arutelu korraldatakse üldiselt kõrgemal tasandil, see on ulatuslikum ning selles ei võeta eesmärgiks konkreetsete tagasivõtmisalase koostöö takistustega tegelemist.

Tagasisaatmise haldamise integreeritud süsteemi võrgustikud

80

Praktilise tagasivõtmisalase koostöö parandamiseks kasutas komisjon Varjupaiga‑, Rände- ja Integratsioonifondi, et toetada tagasisaatmise haldamise integreeritud süsteemi arendamist. Süsteem hõlmab kolme ELi võrgustikku, milles liikmesriigid osalevad vabatahtlikult ning milles komisjonil ja Frontexil on koordineeriv roll:

1. kolmandatele riikidele suunatud tagasisaatmisalane Euroopa integreeritud võrgustik (EURINT);
2. Euroopa tagasisaatmise kontaktametnike võrgustik (EURLO);
3. Euroopa taasintegreerimisvahendi võrgustik (ERIN), millest sai 2018. aastal suurema ulatusega Euroopa tagasisaatmis- ja taasintegreerimisvõrgustik (ERRIN).

81

Laiendatud volitustega (vt punkt 84) on Frontex võrgustikelt järguti tegevusi üle võtnud. EURINTi tegevuse üleandmine Frontexile viidi lõpule 2019. aasta detsembris, EURLO puhul alustati seda 2019. aasta detsembris (järkjärgulise üleminekuga 2021. aasta septembriks) ning ERRINi taasintegreerimistegevuse puhul planeeritakse see lõpule viia 2022. aasta juuliks.

82

Auditi ajal oli EURINTi tegevuse üleandmine lõpule viidud ning EURLO oma graafikus. Frontexi Euroopa tagasisaatmiskeskusele ei eraldatud nende tegevuste jaoks aga täiendavaid töötajaid ei 2019. ega 2020. aastal. See oli seotud sellega, et komisjon muutis 2018. aastal märkimisväärselt Frontexi ametikohtade loetelu⁴⁸, pidamata enne seda Frontexiga nõu. 2019. aasta märtsis palus Frontex (edutult) inim- ja finantsressursside vähesuse tõttu EURLO tegevuse üleandmist edasi lükata. Samal põhjusel on ERRINi tegevuse üleandmist kaks aastat edasi lükatud.

83

ELi võrgustikel on õnnestunud liikmesriikide vahendeid ühiskasutusse võtta ning osalevad riigid on neid üldiselt nende tulemuste tõttu kõrgelt hinnanud:

1. EURINT on loonud lisaväärtust erialatöötajate teadmiste ja teabejagamise platvormina, mis on tulemuslike tagasisaatmiste paremini integreeritud ja koordineeritud lähenemisviisi arendamise eeltingimus⁴⁹;
2. kuigi EURLOde mõju rändajate tegelikule tagasipöördumisele on olnud piiratud, märkisid sidusrühmad EURLO programmi selget lisaväärtust ning selle kasu tõhususe suurendamisel võrreldes riiklike tagasisaatmistegevustega. EURLOde pidev kohalolu kohapeal on võimaldanud arendada suhteid kolmandate riikide ametiasutustega, mis on parandanud koostööd. Sidusrühmad rõhutasid ka ootamatuid täiendavaid tulemusi: EURLOd toetasid strateegilisi algatusi, nagu tagasivõtulepingute läbirääkimiste pidamine kohaliku ametiasutustega, või parandasid Frontexi mainet ja nähtavust päritoluriikides⁵⁰;
3. ERRIN i tegevus ja lisaväärtus seisneb peamiselt taasintegreerimise alase abi lepingute tarvis kolmandate riikide teenuseosutajatega ühishangete tagamises, nende haldamises ja järelevalves (taasintegreerimise alase abi ning rahastamiskõlblikkuse kriteeriumid määratlesid liikmesriigid eraldi). ERRINiks ümbernimetamisel laiendati võrgustiku tegevust, et toetada uusi algatusi ja taasintegreerimise lähenemisviise. ERRIN on oma ülesannete täitmisel olnud üldjoontes õigel kursil ning ületanud oma seatud eesmärgid taasintegreerimise alase abi pakkumisel (2020. aasta keskpaigaks oli hallatud 22 000 tagasipöördunu juhtumit, eesmärk oli 20 000)⁵¹.

Frontexi toetus

84

Alates 2015. aastast on Frontexi volitusi kahel korral laiendatud⁵². Seetõttu on Frontex aina enam osalenud liikmesriikide abistamises tagasisaatmisele eelnevates tegevustes ja tagasisaatmisoperatsioonides kolmandatesse riikidesse. Tagasisaatmisele eelnevate tegevuste puhul on Frontex pakkunud liikmesriikidele operatiivtoetust (nt lähetas tagasisaatmisspetsialiste) ja vahendeid kolmandate riikidega tehtava koostöö parandamiseks (parimad tavad, õpitoad konsulaaresindustele, tuvastamine videokonverentsi kaudu ja tuvastusmissioonid).

85

Tagasisaatmisspetsialistid pakuvad liikmesriikidele kohandatud tuge tagasisaatmisega seotud tegevustes, näiteks tagasisaatmismenetluste tugevdamise ja kolmandate riikidega konsulaartöö parandamise abil, pakkudes ka infotehnoloogiaalast ja muud tuge. Esimesed lähetused toimusid 2016. aastal, kui seitse ametnikku lähetati Kreekasse. Sellest alates on tegevuste hulk aeglaselt suurenenud ning 2019. aastal lähetas Frontex kokku 15 tagasisaatmise küsimuste spetsialisti viide liikmesriiki. Tagasisaatmise küsimuste spetsialistide töö olemuse tõttu ei koostatud nende töö tõhususe hindamiseks tüüpilisi näitajaid. Siiski loetletakse Frontexi aruannetes⁵³ spetsialistide konkreetseid saavutusi, millega näidatakse nende loodavat lisaväärtust.

86

Meie auditis käsitletud 10 kolmandast riigist on Frontexil kahega koostatud nn parimate tavade dokumendid. Üks neist on aidanud kaasa tagasisaatmisoperatsioonide hõlbustamisele, teine on olnud alus ühe konsulaaresinduse õpitoa ja mitme tuvastusmissiooni korraldamiseks.

87

Komisjon ja/või Frontex on korraldanud asjaomastele konsulaaresindustele Euroopas õpikodasid, et ühtlustada uute läbirääkimiste tulemusena saavutatud kokkulepete kohaldamist. Õpitoad hõlmasid praktilisi küsimusi, näiteks reisidokumentide õigel ajal väljastamist ja tšarterlendude korraldamise menetlusi puudutavate seisukohtade vahetamist. Tulemused olid siiski erinevad ning järgmistel ühiste töörühmade koosolekutel märkisid liikmesriigid mõningast edasiminekut, ent samuti jätkuvaid raskusi.

88

Frontex käivitas 2018. aastal katseprojekti videokonverentside süsteemiks, et selle abil tuvastusprotsessi läbi viia. Katseprojekt viidi läbi koostöös EURLO programmiga, mille kaudu telliti videokonverentsiks vajalik varustus, ja IOMiga. Süsteem andis 2019. aastal tulemusi rändajate tuvastamise hõlbustamisel. Siiski taotles kolmveerand tuvastatud isikutest seejärel rahvusvahelist kaitset ning seega polnud neid võimalik tagasi saata.

89

Liikmesriigid arendasid tuvastusmissioonide kontseptsiooni selleks, et tegeleda kolmandate riikidega tehtavate konsulaarkoostöö probleemidega (nt kui konsulaat ei taha teha tuvastamise alast koostööd, ei oma selleks volitust või ei asu füüsiliselt liikmesriigis). Frontex on liikmesriike tuvastusmissioonidega toetanud alates aastast 2016, mil Frontex selle tegevuse EURINTilt üle võttis. Frontex pakub toetust vastusena liikmesriikide taotlustele ning selle täpne vorm valitakse juhtumipõhiselt.

90

2020. aasta keskpaigaks oli Frontex toetanud 25 lühiajalist projekti (üldiselt on vaja ühte-kahte nädalat, et ühes või mitmes liikmesriigis tuvastustegevusi läbi viia) ja viit pikaajalist missiooni (lähetused ühte asukohta, võimalik, et mitmeks aastaks). Missioonide tulemused on toodud joonisel 12.

91

Tagasisaatmisoperatsioonide puhul pakub Frontex finants- ja operatiivtoetust (nt lendude korraldamine, saatemeeskondade ja järelevalvajate lähetamine). Üldjuhul on Frontex toetanud eelkõige tšarterlende. Frontexi hinnangul toimub enamik neist lendudest hetkel tema abiga. Siiski saab tšarterlende kasutada vaid iga vastuvõtva riigi nõusolekul. Meie auditis käsitletud 10 riigist keelduvad kaks riiki Frontexi tšarterlendudest. Mitu tšarterlendu korraldati nõnda, et pardal oli vaid mõni tagasipöörduja⁵⁴.

92

2017. aasta märtsi uuendatud tagasisaatmisalases tegevuskavas kutsus komisjon Frontexit üles töötama välja mehhanisme liikmesriikide abistamiseks tagasisaatmiste täideviimisel ärilende kasutades. Seetõttu sõlmis Frontex vajalikud lepingud lennuliinidega, lõi sisemised süsteemid ja korraldas esimese kommertslennu 2017. aasta detsembris. Alates sellest on nende hulk märkimisväärselt kasvanud (vt joonis 13). Lisaks sellele on Frontex alates 2019. aastast pakkunud abi vabatahtlike lahkumiste ning alates 2020. aastast ka vabatahtlike tagasipöördumiste puhul. Toetatavate juhtumite hulk on kiiresti kasvanud: 2019. aastal toetati 155 kolmanda riigi kodaniku vabatahtlikku lahkumist, 2020. aastal toetati 1532 kolmanda riigi kodaniku tagasipöördumist (nii vabatahtlike lahkumiste kui ka vabatahtlike tagasipöördumiste raames). Osaliselt kompenseeris see 2020. aasta COVID-19 piirangutega seotud langust teiste päästeoperatsioonide läbiviimises.

Suutlikkuse suurendamise ja taasintegreerimise projektid olid
asjakohased ja enamasti andsid planeeritud väljundeid

Suutlikkuse suurendamise toetus

93

2016. aastal käivitas komisjon tagasivõtmissuutlikkuse suurendamise rahastamisvahendi (RCBF/EURCAP). Selle eesmärk on suurendada partnerriikide suutlikkust tagasisaatmiste haldamisel ja ELiga tagasivõtmisalase koostöö tegemisel, samuti ennetada ebaseaduslikku rännet. Rahastamisvahendi eelarve on 38,5 miljonit eurot (mida rahastatakse Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi kaudu) ning seda rakendab IOM. Joonisel 14 on toodud ülevaade tagasivõtmissuutlikkuse suurendamise rahastamisvahendi toetustegevusest. Meie hinnang auditis käsitletud riikides rakendatud kuuele tegevusele on toodud III lisas. Leidsime, et tegevused olid asjakohased ja üldiselt andsid need planeeritud väljundid. Tulemused olid osaliselt rahuldavad.

94

Tagasivõtmissuutlikkuse suurendamise rahastamisvahendi kolme tegevuse eesmärk oli luua elektrooniline tagasivõtmise haldamise süsteem ning see kasutusele võtta. Elektroonilise tagasivõtmise haldamise süsteemi eesmärk on automatiseerida tagasivõtmise protsesse ja menetlusi, kaasata sidusrühmi (kolmandates riikides ja liikmesriikides), vähendada juhtumite menetlemise üldist kestust ning pakkuda ajakohast statistikat ja teavet. Seega on elektroonilisel tagasivõtmise süsteemil potentsiaali struktuursel tasandil parandada tagasivõtmisalast koostööd kolmandate riikidega.

95

Bangladeshis arendati edukalt välja elektrooniline tagasivõtmise haldamise süsteem, mida kasutatakse alates 2020. aasta novembrist, ning liikmesriigid on hakanud seda kasutama tagasivõtutaotluste esitamiseks. Pakistani elektrooniline tagasivõtmise haldamise süsteem on neljas katseprojektis osalevas liikmesriigis edukalt kavandatud, välja arendatud ja kasutusele võetud (alates 2018. aasta aprillist). Meie intervjueeritud riiklikud esindajad juhtisid tähelepanu katsefaasi erinevatele tulemustele. Nad hindasid elektroonilist tagasivõtmise süsteemi kui tööriista ning leidsid, et seda tuleks edendada ja laiendada. Ametiasutused vastasid tagasivõtutaotlustele suurema tõenäosusega ja kiiremini. Siiski oli endiselt palju probleeme. Elektrooniline tagasivõtmise süsteem on iseenesest tehniline rakendus, mille edu oleneb ka kolmandate riikide tahtest koostööd teha.

96

Komisjon kiitis 2018. aasta lõpus heaks Pakistani elektroonilise tagasivõtmise haldamise süsteemi teise etapi, mille eesmärk oli süsteemi teiste liikmesriikide jaoks kättesaadavaks tegemine. Siiski esines süsteemi laiendamisel olulisi viivitusi. IOM ja Pakistani ametiasutused allkirjastasid vajaliku teenuse osutamise lepingu Pakistani poolsete takistuste tõttu umbes 18 kuud hiljem, 2020. aasta juulis.

97

Vaatasime läbi veel kolm suutlikkuse suurendamiseks tehtud tegevust, mis vastasid konkreetsetele ühistes töörühmades kokku lepitud vajadustele. Nende abil sai määratleda äsja läbirääkimiste tulemusel sõlmitud tagasivõtukokkulepete raames tehtava koostöö.

Taasintegreerimisalane abi

98

Tagasisaatmisdirektiivi kohaselt tuleks sunniviisilistele tagasisaatmistele eelistada vabatahtlikku tagasipöördumist⁵⁵. Rändajate vabatahtlikuks tagasipöördumiseks on oluline stiimul ka sotsiaal-majanduslik taasintegreerimine. See annab tagasipöördunutele võimalusi elatusvahendite hankimiseks ning muudab nende tagasipöördumise väärikamaks ja kestlikumaks. Tagasivõtulepingute läbirääkimiste ja neile järgnenud tagasivõtmise ühiskomiteede / ühiste töörühmade koosolekute käigus on meie auditis käsitletud riigid regulaarselt rõhutanud oma kodanike väärika tagasipöördumise ja taasintegreerimise olulisust. IV lisa sisaldab meie hinnangut taasintegreerimise alasele toetusele auditis käsitletud riikides.

99

Komisjon rahastas taasintegreerimise alast abi kõigile meie auditis käsitletud 10 riigile. Seda tehti Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi ning ELi arengufondide kaudu:

1. komisjon kaasrahastas Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi kaudu vabatahtlikke tagasipöördumisi ja sunniviisilisi tagasisaatmisi, mille viisid läbi liikmesriigid. Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifond kaasrahastas aastail 2015–2019 ligikaudu 276 000 tagasisaatmist (millest 159 000 olid vabatahtlikud) üle maailma. Ligikaudu 40 % pagulastest sai taasintegreerimisalast abi⁵⁶. Siiski ei sätestanud komisjon selle peamiselt riiklikul tasandil kavandatava abi saamiseks ühiseid miinimumnõudeid ega -standardeid;
2. ELi arengufondide vahenditest rahastati vabatahtlikke tagasipöördumisi ja taasintegreerimisalast abi riigisiseselt ümberasustatud inimestele, kolmandates riikides asuvatele rändajatele või rändeteedel lõksu jäänud inimestele. Nende tegevuste aluseks olevatel projektidel olid tugevad humanitaarsed, arengu ja/või rände haldamisega seotud mõõtmed. Üldiselt moodustasid Euroopast tagasipöördunud vaid murdosa toetuse saajatest, peamiselt nende väikese arvu tõttu. Näiteks naasis 2018. aastal Afganistani üle 820 000 inimese Iraanist ja Pakistanist⁵⁷, ent EList naasis vaid 3120 Afganistani kodanikku.

100

Vaatasime läbi 14 taasintegreerimise projekti ja leidsime, et need vastavad tagasipöördujate ja kolmandate riikide vajadustele. Projektide raames on tegeletud tagasipöördunute majandusliku, sotsiaalse ja psühhosotsiaalse taasintegreerimisega, vastuvõtvate kogukondade elamistingimuste parandamisega ja/või päritoluriikide suutlikkuse suurendamisega rände haldamiseks ja tagasipöörduvate rändajate taasintegreerimiseks.

101

Leidsime, et 11 projekti saavutasid kavandatud tulemused (või teevad seda tõenäoliselt tulevikus). Siiski mõjutasid neist 11 projektist kahe puhul täideviimist viivitused (Afganistani keerulise julgeolekuolukorra tõttu). 14 projektist kolme puhul seisti silmitsi tõsiste raskustega. Auditi ajal olid kõnealused kolm projekti pooleli ning komisjon ja tema rakenduspartnerid võtsid kasutusele mitmeid probleeme leevendavaid meetmeid.

102

Mitmel juhul (Afganistanis, Guineas ja Nigeerias) ületas nõudlus taasintegreerimisalase abi järele projektidele esialgu eraldatud eelarve. Neil juhtudel reageerisid komisjon ja ELi hädaolukorra usaldusfond Aafrika jaoks paindlikult, et pakkuda vajalikku täiendavat toetust (vt 4. selgitus).

103

Auditi ajal olid taasintegreerimisprojektid veel käimas ning kättesaadava teabe põhjal polnud meil võimalik hinnata nende plaanitud tulemuste saavutamise tõenäosust. Sellega seoses sisaldasid Afganistanis, Bangladeshis, Guineas, Iraagis, Marokos, Nigeerias ja Tuneesias ellu viidud projektid elemente rände juhtimise parandamiseks, sealhulgas riigi ametiasutuste suutlikkust anda saabumisjärgset ja taasintegreerimisabi. Tagasipöörduvate rändajate kestliku taasintegreerimise saavutamine oleneb ka välistest teguritest ning saadavaolevatest ressurssidest tegevuste jätkamiseks pärast projektitoetuse lõppemist.

104

Küsitletud sidusrühmad rõhutasid, kui oluline on turvaline ja väärikas tagasipöördumine ning tagasipöördujate kestlik taasintegreerimine. Kõigis meie poolt läbi vaadatud taasintegreerimisprojektides (v.a ühes) sisaldus (vajaduse korral) ka järelevalvekomponent toetuse kestlikkuse hindamiseks aja jooksul. Eelkõige on IOM (mis rakendab seitset meie auditeeritud 14 taasintegreerimisprojektist) välja arendanud kõikehõlmava metoodika oma taasintegreerimisalase toetuse kestlikkuse hindamiseks, ning on seda alates 2017. aastast oma taasintegreerimisprojektide puhul järjest enam kasutanud⁵⁹. See võiks võimaldada erinevate projektide tulemusi omavahel võrrelda, ka riikide kaupa ja aja jooksul, samuti paremini tuvastada taasintegreerimise edutegureid.

105

IOMi määratluse järgi võib taasintegreerimist pidada kestlikuks juhul, kui tagasipöördunud on jõudnud sellisele majandusliku sõltumatuse, oma kogukonnas sotsiaalse stabiilsuse ja psühholoogilise heaolu tasemele, mis võimaldab neil toime tulla (korduvate) rändestiimulitega⁶⁰. ELi ja IOMi rändajate kaitseks ja taasintegreerimiseks loodud ühisalgatuse⁶¹ raames esitatud IOMi taasintegreerimisalastest aruannetest nähtub, et üldiselt saavutati kestlikud eesmärgid (kuigi majandusliku taasintegreerimise komponenti hinnati suhteliselt madalamate hinnetega kui sotsiaalseid ja psühholoogilisi komponente) nende inimeste puhul, kelle asukohta oli võimalik määrata ning kes andsid nõusoleku küsimustikule vastamiseks. Seevastu leiti kahe teiste organisatsioonide poolt Afganistanis rakendatud programmi vahearuandes, et abi polnud olnud kestlik.

Olemasolevad andmed ei võimaldanud tagasivõtmiste põhjalikku seiret

106

Komisjon (Eurostat) on koostanud Euroopa rände- ja rahvusvahelise kaitse alast statistikat alates 2008. aastast. Liikmesriigid esitavad andmeid vastavalt ELi määrusele, mida ajakohastati 2020. aastal⁶². Tagasisaatmiste alane statistika⁶³ sisaldas iga-aastaseid andmeid järgneva kohta:

1. nende kolmandate riikide kodanike arv, kellele on antud korraldus EList lahkuda, jaotatuna asjaomaste isikute kodakondsuse kaupa;
2. nende kolmandate riikide kodanike arv, kes on pärast punktis a osutatud haldus- või kohtuotsust või akti tegelikult lahkunud, jaotatuna tagasisaadetud isikute kodakondsuse kaupa (tagasisaadetud kolmandate riikide kodanikud).

107

Ajakohastatud määrus võimaldab alates võrdlusaastast 2021 esitada andmeid sagedamini (seni sai neid esitada korra aastas, nüüd korra kvartalis) ning neid täiendavalt jaotada (vanus, sugu, saatjata alaealised, tagasisaatmise tüüp, saadud toetus, sihtriik).

108

Tagasisaatmispoliitika tõhususe põhinäitaja on nn tegeliku tagasisaatmise määr, mis arvutatakse ELi territooriumilt tegelikult lahkunud isikute arvu ja lahkuma sunnitud isikute arvu jagatisena (näitajad b ja a eespool). Komisjon kasutab näitajat oma dokumentides⁶⁴, ent tunnistab probleeme, mis mõjutavad näitajate aluseks olevaid andmeid⁶⁵. Probleemid tulenevad erinevustest riiklikes menetlustes ja õigusaktides, samuti vajakajäämistest ELi õigusraamistikus ja piirihalduse infosüsteemides. Kokkuvõte peamistest probleemidest ja meetmetest, mida komisjon nendega tegelemiseks on viimaste aastate jooksul võtnud, on toodud V lisas.

109

Järelevalve eesmärgil ning piisavate Euroopa andmete puudumise tõttu on Frontexi riskianalüüsiüksus alates 2011. aastast kogunud liikmesriikidelt igakuiseid andmeid ebaseaduslikult ELis viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisotsuste kohta ning nende tegeliku tagasipöördumise kohta.

110

Frontexi riskianalüüsi võrgustiku (FRAN) raames kogub Frontex andmeid Eurostatist erinevate kanalite ja meetodite abil. See tähendab, et nende andmed pole võrreldavad (vt joonis 15). Nagu ka Eurostati andmetel, on ka Frontexi andmetel vajakajäämisi⁶⁶. Lisaks sellele on mitu liikmesriiki, kes andmeid ei esita⁶⁷.

111

Liikmesriigid, komisjon ja Frontex on jaganud teavet tagasivõtmisalase koostöö kohta esmatähtsatena määratletud kolmandate riikidega erinevatel foorumitel. Täpsemalt on komisjon korraldanud igakuiseid tagasivõtualase eksperdirühma koosolekuid, et vahetada riiklike ekspertidega operatiivteavet. Seda teavet aga ei kogutud ja esitatud süstemaatiliselt ning see oli puudulik.

112

Muudetud viisaeeskirja (vt punkt 51) järgi on komisjon kohustatud regulaarselt, vähemalt korra aastas hindama kolmandate riikidega tehtavat tagasivõtmisalast koostööd usaldusväärsete andmete põhjal⁶⁸. Näitajad puudutavad järgmist:

1. tagasisaatmisotsuste arv;
2. tegelikud sunniviisilised tagasisaatmised väljendatuna protsendina tehtud otsuste arvust;
3. kolmanda riigi poolt heaks kiidetud tagasivõtutaotlused väljendatuna protsendina riigile esitatud tagasivõtutaotluste arvust;
4. praktilise tagasisaatmisalase koostöö tase tagasisaatmismenetluse erinevates etappides (tuvastamine, reisidokumentide väljastamine ja ELi reisidokumentide aktsepteerimine, isikute tagasivõtmise aktsepteerimine ning tagasisaatmislendude ja -operatsioonide aktsepteerimine).

113

Vajalikud andmed tagasisaatmis- ja tagasivõtmisalase koostöö kohta pole aga täielikud ega liikmesriikide kaupa võrreldavad (vt eespool punktid a ja b; vt punkt 108 ja V lisa) või need puuduvad ELi tasandil (punktid c⁶⁹ ja d).

114

Kättesaadavate andmete puudumise kompenseerimiseks käivitas komisjon koos Frontexiga 2020. aasta jaanuaris andmekogumisküsitluse, millega kaasnesid üksikasjalikud kvalitatiivsed küsimustikud liikmesriikide ja 39 huvipakkuva kolmanda riigi vahelise tagasivõtmisalase koostöö taseme kohta.

115

Kogutud kvantitatiivsed andmed on järgmised: väljastatud tagasisaatmiskorraldused (otsused ja isikud); tulemuslikud tagasisaatmisd; tagasipöördumistunnistuse taotlused ja väljastatud tagasipöördumistunnistused. Tagasisaatmiskorralduste (tagasisaatmisotsuste) ja tegelike tagasisaatmiste näitajad vastavad eelnevalt Frontexi riskianalüüsi võrgustiku kogutud näitajatele ning neil on samad vajakajäämised (vt punkt 108). Taotletud ja väljastatud tagasipöördumistunnistuste näitajad on uued ning vaid 20 liikmesriiki esitasid need andmed. Andmetest nähtub, et liikmesriigid taotlesid tagasipöördumistunnistusi vaid murdosa puhul väljastatud tagasisaatmisotsustest (12 liikmesriigi kohta oli nende osakaal vaid 3 %). Kuigi tagasipöördumistunnistused ei ole alati vajalikud (nt rändajatel võivad olla reisidokumendid, nad võivad vabatahtlikult tagasi pöörduda või põgeneda) ja samale isikule võidakse teha mitu tagasisaatmisotsust, viitavad andmed sellele, et suuremal osal juhtudest ei taotlenud enamik liikmesriike päritoluriikidelt koostööd ebaseaduslike rändajate uuesti dokumenteerimisel ja tagasivõtmisel. Nende juhtumite puhul, kus püüti teha koostööd, oli liikmesriikide vahel olulisi erinevusi välja antud tagasipöördumistunnistuste ja nende saamiseks esitatud taotluste arvus – see jäi vahemikku 13–100 %.

116

Kvalitatiivne küsitlus sisaldas 14 üksikasjalikku küsimust tagasivõtmisalase koostöö kohta kõigis 39 kolmandas riigis. Üks neist küsimustest puudutas reisidokumentide väljastamist tagasivõtulepingutes sätestatud tähtaegadeks. Pole aga kogutud andmeid protsessi tegeliku (keskmise) kestuse kohta.

117

Komisjon viis lõpule uuringu tulemuste hindamise ja edastas selle nõukogule 10. veebruaril 2021⁷⁰. Nõukogu võib komisjoni ettepaneku alusel ning arvestades ELi üldisi suhteid konkreetse kolmanda riigiga käivitada kas negatiivseid või positiivseid stiimuleid, mis on ette nähtud muudetud viisaeeskirjas⁷¹.

118

Sellel uuel protsessil on potentsiaali struktuursel tasandil parandada tagasivõtmisalast koostööd kolmandate riikidega järgmiselt:

1. liikmesriikide tagasivõtmisalast koostööd puudutavate andmete kogumise ja jagamise tõhustamine. Esimest korda saavad esmatähtsate kolmandate riikidega tehtavat tagasivõtmisalast koostööd puudutavad kvantitatiivsed ja kvalitatiivsed andmed olema kättesaadavad ELi tasandil;
2. regulaarne iga-aastane hinnang koostööle asjaomaste kolmandate riikide kaupa, mis võimaldab (pärast mitut sellist hinnangut) selgelt määratleda koostöösuundumusi;
3. tõenduspõhiste poliitiliste otsuste tegemise võimaldamine tagasivõtmisalase koostöö valdkonnas.

119

Kuna puudub võrreldav protsess varasema tagasivõtmisalase koostöö kohta andmete kogumiseks ning tagasisaatmisi puudutavates andmetes on vajakajäämisi (vt punktid 108–110 ja V lisa), polnud meil võimalik hinnata ELi tegevuse üldist mõju kolmandate riikidega tehtava tagasivõtmisalase koostöö parandamisele.

Järeldused ja soovitused

120

Üldiselt leidsime, et ELi tegevus kolmandate riikidega tagasivõtmisalase koostöö tõhustamiseks on olnud asjakohane, ent selle tulemused on olnud piiratud.

121

Valisime 10 riiki, kust saabus kõige suurem absoluutne arv ebaseaduslikke ja seni mitte tagasi pöördunud sisserändajaid perioodil 2014–2018 (vt punkt 17). Leidsime, et nõukogu ja komisjon määratlesid ametlikult kaheksa neist 10 riigist esmatähtsatena ning pidasid nendega tagasivõtmisalaseid läbirääkimisi. Komisjon on pidanud rändealast dialoogi ka ülejäänud kahe riigiga, kuid pole tagasivõtmiste teemal saavutanud käegakatsutavaid edusamme (punktid 24–25).

122

Aastail 2015–2020 tegi EL piiratud edusamme tagasivõtulepingute sõlmimisel, ent oli edukam läbirääkimistel õiguslikult mittesiduvate tagasisaatmiskokkulepete sõlmimiseks. Kolmandate riikide poliitiline tahe on olnud tulemuslike tagasivõtmisalaste läbirääkimiste jaoks otsustava tähtsusega. Kuigi komisjon ja Euroopa välisteenistus pakkusid peatatud läbirääkimiste uuesti alustamiseks poliitilist toetust, leidsid meie intervjueeritud sidusrühmad, et komisjoni ja Euroopa välisteenistuse poliitilist osalemist kolmandate riikidega suhtlemisel tuleb tõhustada (punktid 26–28).

123

Komisjon ja liikmesriigid ei võtnud piisavalt arvesse eelmiste tagasivõtulepingute sõlmimise läbirääkimistel saadud kogemusi, ning pikaajalised probleemid (peamiselt kolmandate riikide kodanike klausli lisamise nõudmine ja kolmandate riikide tõrksus sellega nõustuda, isegi kui see juba sisaldus nende kahepoolsetes lepingutes) on endiselt tagasivõtulepingute sõlmimise läbirääkimiste olulised kitsaskohad. Teisalt pole komisjon ja liikmesriigid nõudnud Euroopa reisidokumendi lisamist lepingutesse, mille sõlmimiseks läbirääkimisi peetakse, kuigi Euroopa reisidokumentidel on potentsiaali tagasivõtmisalase koostöö probleemide lahendamisele kaasa aidata (punktid 29–33).

124

Tagasivõtukokkulepete eesmärk on sama mis tagasivõtulepingutel, kuid nende sisu on paindlikum. Komisjoni ametlikud läbirääkimisvolitused ei võimalda aga katkestada edutuid tagasivõtulepingu sõlmimiseks peetavaid läbirääkimisi selleks, et püüda sõlmida kiiremat tagasivõtukokkulepet (punktid 34–38).

1. soovitus. Kasutada tagasivõtulepingute läbirääkimistel paindlikku lähenemisviisi

Komisjon peaks nõukoguga kokku leppima tagasivõtulepingute läbirääkimiste paindlikumas lähenemisviisis,

• kohaldades tagasivõtulepingute sisu kolmanda riigiga tehtava tagasivõtmisalase koostöö konkreetsetele tahkudele ning hinnates tegelikku vajadust kolmandate riikide kodanike klausli ja teiste tundliku loomuga klauslite lisamiseks (või mitte lisamiseks) nõukogule läbirääkimisjuhiste eelnõu esitamisel;
• leppides pikaajaliselt edutute tagasivõtulepingute sõlmimiseks peetavate läbirääkimiste korral kokku, et nende asemel püüeldakse tagasivõtukokkulepete poole, kui see on kohane.

Tähtaeg: 31. detsember 2022.

125

Komisjon ja liikmesriigid ei arendanud välja strateegilist lähenemisviisi, mis hõlmaks ELi ja riiklikke poliitikavahendeid, et luua kõikehõlmavad paketid tagasivõtulepingute läbirääkimiste toetamiseks. Lisaks sellele pole komisjon ja liikmesriigid süsteemselt kolmandate riikidega n-ö ühel häälel rääkinud, ning komisjon pole alati kaasanud olulisi liikmesriike kolmandate riikidega läbirääkimiste hõlbustamise protsessi. Kui liikmesriike kaasati, parandas see kogu ELi poliitilist mõjujõudu ning aitas saavutada tulemusi (punktid 39–46).

2. soovitus. Liikmesriikidega koostoime loomine

Komisjon peaks edendama koostoimet liikmesriikidega, et hõlbustada tagasivõtulepingute ja tagasivõtukokkulepete läbirääkimisi,

• leppides enne läbirääkimiste käivitamist liikmesriikidega kokku ELi ja riiklikes poliitikavahendites, mida võiks kasutada stiimulitena;
• kaasates liikmesriike süsteemselt kolmandate riikidega läbirääkimiste hõlbustamise protsessi.

Tähtaeg: viivitamata.

126

ELi tasandil on tehtud piiratud edusamme kolmandate riikide jaoks struktuursete stiimulite loomisel, et nad oma tagasivõtmiskohustusi täidaks. Viisapoliitika valdkonnas andis muudetud viisaeeskiri ELile mehhanismi ja vahendid kolmandate riikidega tehtava tagasivõtmisalase koostöö ergutamiseks. Uue naabruspoliitika, arengu- ja rahvusvahelise koostöö rahastamisvahendi raames tegi komisjon ettepaneku jätta naaberriikidele alles tulemuspõhine stiimul ning lisada rändealane koostöö kriteeriumide hulka, mille alusel premeeritakse edusamme hea valitsemistava järgimises. Samuti soovitas komisjon horisontaalset kulueesmärki 10 %, et aidata võimaldada ELil tegeleda rändega seotud probleemide, vajaduste ja võimalustega. Kaubanduspoliitika valdkonnas pole kolmandate riikide jaoks tagasivõtmisalase koostöö ergutamiseks stiimulite loomisel tehtud käegakatsutavaid edusamme alates 2015. aastast. Seadusliku rändega seoses pole liikmesriikide kahepoolseid töö- ja hariduskavasid piisavalt palju ELi tasandil mõjutusvahendina kasutatud. EL on olnud tõrges kasutama tagasivõtmisalastel läbirääkimistel negatiivseid mõjutusvahendeid, kuna nende mõju võib olla soovitule vastupidine (punktid 47–68).

127

Edusamme on tehtud komisjoni talituste ja liikmesriikide koordineerituse suurendamises. 2016. aastal moodustatud komisjoni rakkerühm partnerlusraamistiku rakendamise toetamiseks on toiminud foorumina komisjoni talituste ja Euroopa välisteenistuse koordineerimiseks ja arutelude pidamiseks. 2019. aasta detsembris moodustas komisjon alalise volinike rändeteemalise projektrühma, et koordineeritust poliitilisel tasandil suurendada. COREPERi mitteametlik viisapoliitika mõjuvahendina kasutamise mehhanism andis viisameetmete kogumi, mida kasutada juhul, kui kolmandad riigid ei tee tagasivõtmise alal piisavalt koostööd. Juba mehhanismi olemasolu aitas mitmel korral tagasivõtmisalast koostööd parandada. Tänu sellele positiivsele kogemusele arendas COREPER välja mitteametliku põhjaliku mõjutusvahendi, mis võiks võimaldada erinevate poliitikameetmete aktiveerimist eesmärgiga parandada kolmandate riikide panust tagasisaatmis- ja tagasivõtmisalasesse koostöösse (punktid 69–72).

3. soovitus. Tugevdada kolmandate riikide stiimuleid tagasivõtualase koostöö tegemiseks

Komisjon peaks algetapis hindama kõigi kavandatavate kolmandate riikidega seotud kokkulepete, instrumentide ja poliitikavahendite potentsiaali nende kasutamiseks stiimulina rände haldamiseks ja tagasivõtualase koostöö tegemiseks.

Tähtaeg: 31. detsember 2022.

128

Tulemuslikku tagasivõtmist võivad takistada mitmed probleemid. Tagasivõtulepingutes/tagasivõtukokkulepetes käsitletakse suuremat osa sujuva tagasivõtmise tüüpilistest takistustest. Selles kontekstis toimisid tagasivõtmise ühiskomiteed / ühised töörühmad foorumitena tagasivõtmisalase koostöö regulaarseks hindamiseks. Siiski nähtub mõne arutatud probleemi kordumisest, et nende tõhusus oli piiratud (punktid 74–79).

129

ELi võrgustikel (EURINT, EURLO, ERRIN) on õnnestunud liikmesriikide vahendeid ühiskasutusse võtta ning osalevad riigid on neid nende tulemuste tõttu kõrgelt hinnanud. Laiendatud volitustega on Frontex võrgustikelt järguti tegevusi üle võtnud. Siiski seisti EURLO ja ERRINi tegevuse üleandmisel silmitsi probleemidega, mis tulenesid Frontexi inim- ja rahaliste ressursside vähesusest (punktid 80–83).

130

Alates 2015. aastast on Frontexi volitusi kahel korral suurendatud, mille tulemusel on liikmesriike tagasisaatmisele eelnevate tegevuste ja tagasisaatmisoperatsioonide juures senisest rohkem toetatud. Tuvastusmissioonide puhul olid ebatõhususe olulised põhjused liikmesriikide raskused ebaseaduslike rändajate asukoha tuvastamisel, nende kõrvalehoidumise ärahoidmisel ning nende vestlustel osalemise tagamisel. Tagasisaatmisoperatsioonide puhul on Frontexi toetus regulaarlendude abil toimuvatele tagasisaatmistele, vabatahtlikele lahkumistele ja tagasipöördumistele kiiresti suurenenud (punktid 84–92).

131

Leidsime, et kuus projekti, mille me läbi vaatasime ja mida komisjon rahastas tagasivõtmissuutlikkuse suurendamise rahastamisvahendi kaudu, olid tagasivõtmisalase koostöö parandamiseks asjakohased. Usume, et eelkõige elektrooniliste tagasivõtmise haldamise süsteemide arendamine koos kolmandate riikidega võib tõhustada tagasivõtmisalast koostööd struktuursel tasandil (punktid 93–97).

132

Komisjon rahastas taasintegreerimisalase abi projekte kõigis meie auditis käsitletud 10 riigis. Leidsime, et meie poolt läbi vaadatud projektid vastasid tagasipöördujate ja kolmandate riikide vajadustele. 14 projektist 11 on saavutanud (või saavutab tõenäoliselt) enamiku oma planeeritud väljunditest, kuigi kahe projekti puhul tehti seda viivitustega (punktid 98–103).

133

Meie auditi käigus küsitletud sidusrühmad rõhutasid, kui oluline on turvaline ja väärikas tagasipöördumine ning tagasipöördujate kestlik taasintegreerimine. Kõigis meie poolt läbi vaadatud taasintegreerimisprojektides (v.a ühes) sisaldus ka järelevalvekomponent toetuse kestlikkuse hindamiseks aja jooksul. Kuna auditi tegemise ajal olid projektid veel käimas, polnud lõplikud kestlikkuse alased tulemused veel kättesaadavad. Esialgsed andmed näitasid aga paljulubavaid tulemusi (punktid 104 ja 105).

134

Leidsime liikmesriikide lõikes puudusi tagasisaatmist käsitlevate ELi andmete täielikkuses ja võrreldavuses. See tuleneb erinevustest riiklikes menetlustes ja õigusaktides, samuti vajakajäämistest ELi õigusraamistikus ja piirihalduse infosüsteemides. Viimaste aastate jooksul on komisjon esitanud seadusandlikke ettepanekuid neist vajakajäämistest enamikuga tegelemiseks. Samas läbivad paljud kavandatud muudatused veel õigusloometsüklit või pole veel täielikult jõustunud. Lisaks puuduvad endiselt andmed tagasivõtmismenetluste kiiruse ja tagasisaadetud rändajate taasintegreerimise kestlikkuse kohta (punktid 106–110 ja V lisa).

135

Liikmesriigid, komisjon ja Frontex on regulaarsetel koosolekutel jaganud operatiivteavet tagasivõtmisalase koostöö kohta esmatähtsatena määratletud kolmandate riikidega. Seda teavet aga ei kogutud ja esitatud süstemaatiliselt ning see oli puudulik. Alates viisaeeskirja läbivaatamisest 2019. aastal on komisjonil olnud kohustus regulaarselt ja usaldusväärsete andmete põhjal hinnata kolmandate riikidega tehtavat tagasivõtmisalast koostööd. Neil regulaarsetel hindamistel on potentsiaali parandada ELi andmekogumist ja andmete jagamist, samuti hõlbustada tõenduspõhiste poliitiliste otsuste langetamist tagasivõtmisalase koostöö valdkonnas. Kuna puudub võrreldav protsess varasema tagasivõtmisalase koostöö kohta andmete kogumiseks ning andmed tagasisaatmiste kohta on puudulikud, polnud meil võimalik hinnata ELi tegevuse üldist mõju kolmandate riikidega tehtava tagasivõtmisalase koostöö parandamisele (punktid 111–119).

4. soovitus. Parandada andmete kogumist

Komisjon peaks tõhustama andmete kogumist tagasivõtmise ja taasintegreerimise kestlikkuse kohta,

• lisades täiendava eristuse tagasivõtumenetluste kiiruse kohta, kasutades liikmesriikide esitatavaid andmeid ning
• kogudes süsteemselt andmeid tagasisaadetud rändajate taasintegreerimise kestlikkuse kohta.

Tähtaeg: 31. detsember 2023

III auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Bettina Jakobsen, võttis käesoleva aruande vastu 6. juulil 2021 Luxembourgis.

Lisad

I lisa. Kreekast ja Itaaliast tagasi saadetute väikse arvu peamised põhjused

Allikas: kontrollikoja eriaruanne nr 24/2019: „Varjupaigaküsimused, rändajate ümberpaigutamine ja tagasisaatmine: eesmärkide ja tulemuste vaheliste erinevuste käsitlemist tuleb tõhustada“, joonis 25.

II lisa. Üleskutsed stiimulite loomiseks ja kohaldamiseks

Euroopa Ülemkogu järeldused

Euroopa Ülemkogu kohtumine (18. oktoober 2018) – Järeldused, EUCO 13/18
„Rohkem tuleks panustada tõhusa tagasisaatmise soodustamisse. Kehtivaid tagasivõtulepinguid tuleks paremini rakendada, seejuures ühtegi liikmesriiki diskrimineerimata, ning tuleks sõlmida uusi lepinguid ja kokkuleppeid, luues ja kohaldades vajalikke mõjutusvahendeid, kasutades kõiki asjakohaseid ELi poliitikameetmeid, õigusakte ja vahendeid, sealhulgas arengu-, kaubandus- ja viisameetmeid.“

Euroopa Ülemkogu kohtumine (19. oktoober 2017) – Järeldused, EUCO 14/17
„Euroopa Ülemkogu kutsub samuti üles [---] looma vajalikud mõjutusvahendid ja neid kohaldama, kasutades kõiki asjakohaseid ELi poliitikameetmeid, õigusakte ja vahendeid, sealhulgas arengu-, kaubandus- ja viisameetmeid, et saavutada mõõdetavaid tulemusi ebaseadusliku rände ennetamisel ja ebaseaduslike rändajate tagasisaatmisel.“

Euroopa Ülemkogu kohtumine (22. ja 23. juuni 2017) – Järeldused, EUCO 8/17
„Uuendatud tagasisaatmisalasele tegevuskavale tuginedes tuleb edasise viivituseta kehtestada ELi tasandil kolmandate riikidega hästitoimivad tagasivõtulepingud ja pragmaatilised kokkulepped, kasutades selleks kõiki võimalikke mõjutusvahendeid, sealhulgas hinnates vajaduse korral ümber viisapoliitika kolmandate riikide suhtes.“

Euroopa Ülemkogu kohtumine (20. ja 21. oktoober 2016) – Järeldused, EUCO 31/16
„Euroopa Ülemkogu tuletab meelde, kui oluline on jätkata tööd, et rakendada partnerlusraamistikku koostöö tegemiseks konkreetsete päritolu- ja transiidiriikidega [---] ning luua vajalikke mõjutusvahendeid ja neid kohaldada, kasutades kõiki asjakohaseid ELi poliitikameetmeid, instrumente ja vahendeid, sealhulgas areng ja kaubandus.“

Euroopa Ülemkogu kohtumine (28. juuni 2016)– Järeldused, EUCO 26/16
„EL kehtestab selle tõhusatel stiimulitel ja piisavatel tingimustel põhineva raamistiku ning asub seda kiiresti rakendama, alustades piiratud arvul prioriteetsetest päritolu- ja transiidiriikidest, [---] luua vajalikke mõjutusvahendeid ja neid kohaldada, kasutades kõiki asjakohaseid ELi poliitikameetmeid, instrumente ja vahendeid, sealhulgas arengu ja kaubanduse valdkonnas.“

Euroopa Ülemkogu kohtumine (25. ja 26. juuni 2015) – Järeldused, EUCO 22/15
„Tuleb võtta kasutusele kõik vahendid, et edendada ebaseaduslike rändajate tagasivõtmist päritolu- ja transiidiriikidesse. [---] põhimõttest „rohkem rohkema eest“ lähtudes kasutatakse ELi abi ja meetmeid, et luua stiimuleid olemasolevate tagasivõtulepingute rakendamiseks ja uute sõlmimiseks.“

Komisjoni teatised

Teatis tõhusama tagasisaatmispoliitika kohta Euroopa Liidus – uuendatud tegevuskava, komisjoni teatis, COM(2017) 200 final
„Partnerlusraamistiku kaudu tehtav koostöö kolmandate riikidega, mille käigus kasutatakse ära kõik kättesaadavad poliitika- ja muud vahendid, tõhustab paremat koostööd kõnealuste riikide kodanike isiku tuvastamiseks, neile uute dokumentide väljaandmiseks ja nende tagasivõtmiseks. Üldiselt tuleks partnerriikide kõigi huvide, stiimulite ja hoobade väljaselgitamiseks kasutada kohandatud lähenemisviisi, [---] millega parandataks veelgi tagasisaatmise ja tagasivõtmise alast koostööd.“

Komisjoni teatis Euroopa rände tegevuskava alusel uue ELi ja kolmandate riikide partnerlusraamistiku loomise kohta, COM(2016) 385 final
EL ja liikmesriigid peaksid ühendama oma asjakohased instrumendid ja vahendid, et sõlmida kolmandate riikidega kokkulepped rände paremaks haldamiseks. Iga partnerriigi jaoks töötatakse seega välja nii positiivsed kui ka negatiivsed stiimulid, mille kasutamisel tuleks juhinduda selgest arusaamast, et ELi ja asjaomase riigi üldised suhted põhinevad eelkõige selle riigi suutlikkusel ja soovil teha koostööd rändehalduse valdkonnas. Tuleb kasutada kõiki poliitikameetmeid, rahastamisvahendeid ja liidu välissuhete vahendeid.

ELi tagasisaatmisalane tegevuskava, komisjoni teatis, COM(2015) 453 final
„ELil on vaja tugevdada oma mõjujõudu tagasivõtmise valdkonnas suhetes partnerriikidega, et tagada olemasolevate kohustuste ja lepingute täitmine ning hõlbustada uute lepingute üle läbirääkimiste pidamist ja nende sõlmimist. [---] Tagasisaatmine ja -võtmine peaks olema osa ELi poolt kolmandale riigile pakutavast tasakaalustatud ja konsolideeritud paketist, milles kasutatakse kõiki asjaomaseid poliitikavaldkondi, eelkõige siseasju, välispoliitikat, arenguabi, kaubandust, julgeolekut, et saavutada ELi rändepoliitika eesmärgid. Vajaduse korral tuleks kasutada tingimuste seadmist.“

III lisa. Ülevaade meie hinnangust suutlikkuse suurendamise projektidele (RCBF)

Tegevuse algus	Tegevuse lõpp	Kirjeldus	Lepingujärgne summa (eurodes)	Programm	Geograafiline ulatus	Asja­kohasus Vastasid kolmandate riikide vajadustele/ probleemidele, mis praktilist koostööd takistavad	Väljundid saavutatud Planeeritud väljundid on saavutatud (või on väljundite saavutamine tõenäoline)	Tulemus saavutatud Planeeritud tulemus on saavutatud (või on tulemuse saavutamine tõenäoline)
2016. aasta detsember	2017. aasta märts	PARA – saabumisjärgne abi 152 tagasipöördunule, kes saadeti tagasi Afganistani 2016. aasta 12. detsembri ja 2017. aasta 31 märtsi vahel, ELi ja Afganistani sõlmitud ühiste edasiste sammude kokkuleppe raames	267 525	Tagasivõtmissuutlikkuse suurendamise rahastamisvahend I	Afganistan
2017. aasta juuni	2017. aasta juuli	Õpituba konsulaaresindusele – suutlikkuse suurendamise õpituba Euroopas asuvate Afganistani saatkondade konsulaarametnikele	33 826	Tagasivõtmissuutlikkuse suurendamise rahastamisvahend I	Afganistan
2017. aasta jaanuar	2018. aasta aprill	Teadlikkuse suurendamine – teadlikkuse suurendamine turvalise rände põhiteemade kohta 12 ringkonnas, täpsemalt seaduslike Bangladeshi rändajate vastupanuvõime ja edu kohta ning Euroopasse ebaseadusliku rändamise alternatiivide kohta, samuti selle kohta, kuidas pääseda juurde seaduslikele rändemehhanismidele	920 800	Tagasivõtmissuutlikkuse suurendamise rahastamisvahend I	Bangladesh
2018. aasta september	2020. aasta detsember	RCMS I – Bangladeshi ametiasutuste suutlikkuse suurendamine tagasivõtmise haldamise süsteemi haldamiseks ja kasutamiseks, eesmärgiga tõhusalt hallata sihtriikides ebaseaduslikult elavate rändajate tagasipöördumisprotsessi	4 813 000	Tagasivõtmissuutlikkuse suurendamise rahastamisvahend II	Bangladesh
2016. aasta detsember	2018. aasta juuni	RCMS I – Pakistani ametiasutuste suutlikkuse suurendamine tagasivõtmise haldamise süsteemi haldamiseks ja kasutamiseks, süsteemi arendamine ja kasutusele võtmine	1 476 000	Tagasivõtmissuutlikkuse suurendamise rahastamisvahend I	Pakistan
2018. aasta jaanuar	2020. aasta detsember	RCMS II – tagasivõtmise haldamise süsteemi laiendamine	1 415 220	Tagasivõtmissuutlikkuse suurendamise rahastamisvahend I	Pakistan
				Rahuldav			Mitterahuldav
				Osaliselt rahuldav			Pole kohaldatav / pole saadaval

IV lisa. Ülevaade meie hinnangust taasintegreerimise projektidele

Tegevuse algus	Tegevuse lõpp	Nimi	Lepingujärgne summa (ELi toetus eurodes)	Programm	Geograafiline ulatus	Asja­kohasus Vastasid kolmandate riikide/ tagasipöördunute vajadustele	Taasintegreerimisega seotud väljundid saavutatud Planeeritud väljundid on saavutatud (või on väljundite saavutamine tõenäoline)	Järelevalve Meede näeb ette taasintegreerimisalase toetuse kestlikkuse järelevalvet	Kestlikkus Toetus võimaldab kestlikku taasintegreerimist
15.3.2017	14.3.2022	Taasintegreerimis- ja arenguabi Afganistanis (RADA)	50 000 000	DCI	Afganistan				Esialgsete andmete põhjal
14.7.2017	31.3.2021	Haavatavate Afganistani kodanike kestlik taasintegreerimine ja ebaseadusliku rände alternatiivid	13 000 000	DCI	Afganistan
21.11.2017	5.4.2022	Stiimuliprogramm Afganistani tagasipöördunute taasintegreerimise parandamiseks	39 260 500	DCI	Afganistan
23.12.2017	22.12.2021	Afganistan – eetiline elustiilialgatus tagasipöördujate ja riigisiseselt ümberasustatud isikute majanduslikuks taasintegreerimiseks	8 788 046	DCI	Afganistan
29.3.2018	28.9.2021	Kestlikud inimasustused linnapiirkondades taasintegreerimise toetamiseks Afganistanis (SHURA)	16 700 000	DCI	Afganistan
4.8.2019	5.10.2023	Majanduslik vastus piirkondlikule sundrändele Afganistanis, programm („EZ-Kar“)	27 000 000	DCI	Afganistan
13.4.2017	12.4.2022	Jätkusuutlik taasintegreerimine ja rände juhtimise parandamine Bangladeshis (PROTTASHA)	15 900 000	DCI	Bangladesh				Esialgsete andmete põhjal
5.4.2017	4.10.2020	EUTFi ja IOMi ühisalgatus rändajate kaitseks ja taasintegreerimiseks: Guinea	5 400 000	EUTF	Guinea				Esialgsete andmete põhjal
6.12.2018	5.12.2023	TURVALINE TAGASIPÖÖRDUMINE – taasintegreerimise ja taastumise alane abi Iraagi tagasipöördumis-valdkondades (AWDA AMINA)	9 000 000	DCI	Iraak
13.4.2017	12.6.2021	EUTF-IOM: Rände haldamise ja juhtimise tõhustamine ning tagasipöördunute kestlik taasintegreerimine Nigeerias	15 500 000	EUTF	Nigeeria				Esialgsete andmete põhjal
1.12.2017	31.5.2022	EUTFi ja IOMi ühisalgatus rändajate kaitseks ja taasintegreerimiseks: piirkondlik meede Saheli ja Tšaadi järve piirkonna jaoks	188 222 021	EUTF	Burkina Faso, Kamerun, Tšaad, Côte d’Ivoire, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Mali, Mauritaania, Niger, Nigeeria, Senegal				Esialgsete andmete põhjal
15.8.2018	31.12.2021	EUTFi ja IOMi ühisalgatus rändajate kaitseks ja taasintegreerimiseks Põhja-Aafrikas	58 000 000	EUTF	Alžeeria, Egiptus, Liibüa, Maroko ja Tuneesia
22.5.2017	12.2.2021	PROGRES ränne Tuneesias (sealhulgas Tuneesia juhitava taasintegreerimis-mehhanismi käivitamine)	12 800 000 (sealhulgas 2,5 miljonit eurot taasintegreeri-miseks)	EUTF	Tuneesia
1.6.2016	1.7.2022	Euroopa tagasisaatmis- ja taasintegreerimisvõrgustik (ERRIN)	58 455 000	AMIF	34 riiki üle maailma
					Rahuldav			Mitterahuldav
					Osaliselt rahuldav			Pole kohaldatav / pole saadaval

V lisa. Puudused ELi tagasisaatmisalastes andmetes ning meetmed nendega tegelemiseks

Näitaja	Probleem	Mõju	Lahendatud?			Tõhus?
Tegelike tagasisaatmiste määr	Konkreetse aasta jooksul tehtud tagasisaatmisotsuste arv puudutab inimesi, keda sama perioodi jooksul tegelikult tagasi ei saadetud, kuna tagasisaatmisotsuste tegemise ja nende täideviimise vahele jääb teatud ajavahemik.	Näitaja pole metodoloogiliselt põhjendatud. See võib viia andmeanomaaliateni, näiteks selleni, et tegelike tagasisaatmiste arv on suurem kui välja antud tagasisaatmiskorralduste arv. Näiteks Eurostati Albaania kodanikke puudutavate andmete põhjal on 2017. aastal nende tagasisaatmise määr 100,9 %.	Ei
Kolmandate riikide kodanikud, kellele on antud korraldus EList lahkuda	Liikmesriikide õigusraamistikes on erinevaid määratlusi selle kohta, millal tuleb välja anda tagasisaatmiskorraldus. Tagasisaatmiskorraldusi võidakse: väljastada mittesüsteemselt seadusliku riigis viibimise aja lõppemisel (nn nõusolekuga viibimine); anda automaatselt kõigile, keda tuvastatakse ebaseaduslikult territooriumile sisenemas või seal ebaseaduslikult viibimas, seejärel võetakse tagasisaatmiskäsk tagasi või kuulutatakse kehtetuks, kui välja antakse riigis viibimise luba (näiteks humanitaarsetel põhjustel); väljastada samale isikule mitu korda (näiteks piiratud kehtivusaja tõttu).	See piirab liikmesriikide andmete võrreldavust.	Uuesti sõnastatud tagasisaatmisdirektiivis, mille kohta komisjon 2018. aastal ettepaneku tegi (COM(2018) 634 final), täpsustatakse artikli 8 lõikes 6: „Liikmesriigid väljastavad tagasisaatmisotsuse viivitamata pärast seda, kui on vastu võetud otsus, millega lõpetatakse kolmanda riigi kodaniku seaduslik riigis viibimine, sealhulgas otsus, millega jäetakse kolmanda riigi kodanikule pagulasseisund või täiendava kaitse seisund andmata.“			2020. aasta lõpuks polnud kaasseadusandjad selle ettepaneku suhtes veel kokkuleppele jõudnud.
Kolmandate riikide kodanikud, kes on tõepoolest lahkunud	Pole süsteemi, millega tuvastataks, millal ja kus kolmanda riigi kodanik ELi (Schengeni) piire ületab. Eelkõige vabatahtlike lahkumiste korral kasutavad liikmesriigid teistsuguseid kriteeriume isiku tagasipöördumise registreerimiseks ja sellest teatamiseks.	Andmed on ebatäielikud	Riiki sisenemise ja riigist lahkumise süsteemi loomise määruse (EL) 2017/2226 kohaselt registreeritakse kõik kolmandatest riikidest saabuvad reisijad iga kord, kui nad ELi välispiiri ületavad, samuti tuvastatakse süsteemselt viibimisaja ületajad (isikud, kes viibivad Schengeni alal pärast nende lubatud viibimisaja lõppemist).			Riiki sisenemise ja riigist lahkumise süsteem tõenäoliselt enne 2022. aasta esimest poolt ei toimi.
	Tagasisaatmisotsuse väljastanud liikmesriiki ei teavitata, kui tagasipöörduja väljub ELi territooriumilt mõne teise liikmesriigi territooriumi kaudu.	Andmed on ebatäielikud	Osana komisjoni seadusandlikust paketist Schengeni infosüsteemi tugevdamiseks nõutakse määruses (EL) 2018/1860, et liikmesriigid sisestaksid kõik tagasisaatmisotsused süsteemi (artikkel 3). Kui salvestatud tagasisaatmisotsusega kolmanda riigi kodanik registreeritakse liikmesriigi territooriumilt välispiiri kaudu lahkumas, teavitavad riiklikud ametiasutused tagasisaatmisotsuse väljastanud riiki kodaniku lahkumise koha ja aja kohta (artikkel 6).			Tõhustatud Schengeni infosüsteem peaks suurendama tagasisaatmisotsuste täitmise alaste andmete täielikkust ja täpsust. Komisjon peab 2021. aasta 28. detsembriks otsustama, millal hakkab kehtima määrus (EL) 2018/1860, kui on kontrollinud, mil määral erinevad sidusrühmad selleks valmis on.
	Eurostati kogutud andmed kasutatava tagasisaatmismenetluse kohta pole piisavalt üksikasjalikud (jaotatud) ning pole omavahel seotud.	Andmed ei anna selget pilti liikmesriikide tagasisaatmissüsteemidest.	Alates vaatlusaastast 2014 on Eurostat kogunud liikmesriikidelt igal aastal andmeid tagasisaadetud kolmandate riikide kodanike kohta, jaotatuna tagasisaatmise liigi, saadud abi ja järgitud tagasivõtulepingu kaupa.			Õigusliku aluse puudumise tõttu oli andmete esitamine vabatahtlik ning kõik liikmesriigid selles ei osalenud. Seetõttu olid andmed ebatäielikud ning neid polnud võimalik aastate kaupa võrrelda.
			2018. aasta mais tegi komisjon ettepaneku läbi vaadata Eurostati rände- ja varjupaigastatistika. Määrus (EL) 2020/851 võeti vastu 2020. aasta juunis ning näeb tagasisaatmistega seotud statistika jaoks ette järgmist: a) jaotatus vanuse ja soo ning saatjata alaealiste kaupa; b) aruandeperioodide lühendamine aastalt kolmele kalendrikuule; c) tõepoolest lahkunud kolmandate riikide kodanike puhul ei jaotata tagasipöördujaid mitte üksnes nende kodakondsuse, vaid ka tagasisaatmise tüübi ja saadud abi järgi, samuti sihtriigi järgi.			Muudetud määrus on samm õiges suunas ning andmete alamkategooriad pakuvad väärtuslikku teavet tagasisaatmiste kohta. Samas: – seadusandjatel ja otsustajatel pole endiselt n-ö täit pilti, kui puuduvad andmed tagasivõtmismenetluste kiiruse ja tagasisaadetud rändajate taasintegreerimise kestlikkuse kohta; – andmed pole omavahel seotud. Seega pole endiselt võimalik vastata küsimustele nagu „Mitu riigi X kodanikku on saadetud tagasi päritoluriiki Y?“ või „Kui palju aastal Z tagasisaatmiskorralduse saanud rändajaid EList tegelikult lahkusid ja mis aastal?“.
			Tõhusalt lahendatud
			Lahendamisel, kuid mitte veel toimiv või ainult osaliselt tõhus
			Lahendamata / vastu võtmata

Akronüümid ja lühendid

AMIF: Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifond

EEAS: Euroopa välisteenistus

ERRIN: Euroopa tagasisaatmis- ja taasintegreerimisvõrgustik

EURA: ELi tagasivõtuleping

EURINT: kolmandatele riikidele suunatud tagasisaatmisalane Euroopa integreeritud võrgustik

EURLO: Euroopa tagasisaatmise kontaktametnike võrgustik

EUTF: ELi hädaolukorra usaldusfond Aafrika jaoks

Frontex: Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Amet

IOM: Rahvusvaheline Migratsiooniorganisatsioon

NDICI: naabruspoliitika, arengu- ja rahvusvaheline koostöö rahastamisvahend

RCBF/EURCAP: tagasivõtmissuutlikkuse suurendamise rahastamisvahend

Mõisted

COREPER: akronüüm, millega tähistatakse Euroopa Liidu liikmesriikide valitsuste alaliste esindajate komiteed. Nõukogu peamise ettevalmistava organina selgitatakse selle rolle ja erinevaid koosseise ELi toimimise lepingu artikli 240 lõikes 1.

Ebaseaduslik rändaja: isik, kes siseneb riiki või viibib riigis ilma selleks vajaliku loata.

Ränne: inimese või inimeste rühma liikumine aastast pikemaks perioodiks kas üle rahvusvahelise piiri või riigisiseselt.

Tagasisaatmine: kolmanda riigi kodaniku naasmise protsess – kas vabatahtlikult tagasipöördumiskohustust täites või sunniviisiliselt – päritolu- või transiidiriiki või vabatahtlikult järgmisesse kolmandasse riiki.

Tagasisaatmise määr: asjaomasel aastal tegelikult tagasi saadetud kolmandate riikide kodanike arvu ja EList lahkumiskorralduse saanud isikute arvu suhe. Otsuse väljastamisest tegeliku tagasisaatmiseni kuluva aja tõttu on see tagasisaatmiste tõhususe mõõtmiseks puudulik näitaja.

Tagasisaatmisotsus: haldus- või kohtuotsus, millega sätestatakse, et kolmanda riigi kodaniku riigisviibimine on ebaseaduslik ja kehtestatakse tagasipöördumiskohustus.

Tagasivõtmine: riigipoolne isiku, tavaliselt oma kodaniku, riigist läbi reisinud teise riigi kodaniku või alalise elamisloaga isiku uuesti riiki sisenemise aktsepteerimine.

Tagasivõtuleping: leping kahe või enama riigi vahel, milles sätestatakse raamistik ja menetlused ebaseaduslike rändajate kiireks ja korrakohaseks tagasisaatmiseks nende päritolu- või transiidiriiki.

Vabatahtlik lahkumine: riigist lahkumise kohustuse täitmine tagasisaatmisotsuses seatud tähtajaks.

Vabatahtlik tagasipöördumine: abistatud või iseseisev naasmine päritolu- või transiidiriiki, või teise riiki, mille tagasipöörduja vabatahtlikult valib.

Varjupaik: riigi poolt osutatav kaitse teisest riigist pärit inimestele, kes põgenevad tagakiusamise või tõsise ohu eest.

Viisalihtsustusleping (EL): leping, mis hõlbustab ELi mittekuuluva riigi kodanikele loa andmist transiidiks või viibimiseks ELi liikmesriigi territooriumil kuni kolm kuud mis tahes kuuekuulise perioodi jooksul. Viisalihtsustus on eraldiseisev ja lahusolev viisanõude kaotamisest.

Komisjoni, Euroopa välisteenistuse ja Frontexi vastused

Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused

https://www.eca.europa.eu/et/Pages/DocItem.aspx?did=59347

Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti (Frontex) vastus

https://www.eca.europa.eu/et/Pages/DocItem.aspx?did=59347

Järelmärkused

¹ Kontrollikoja eriaruanne nr 24/2019: „Varjupaigaküsimused, rändajate ümberpaigutamine ja tagasisaatmine: eesmärkide ja tulemuste vaheliste erinevuste käsitlemist tuleb tõhustada“.

² Euroopa rände tegevuskava, COM(2015) 240 final, lk 9.

³ Vt näiteks: välismaalaste väljasaatmist käsitlevate artiklite eelnõu, mille rahvusvahelise õiguse komisjon võttis vastu oma 66. istungjärgul 2014. aastal.

⁴ Nõukogu dokument 13409/99, 25. november 1999.

⁵ Koostööleping ühelt poolt Aafrika, Kariibi mere ja Vaikse ookeani piirkonna riikide rühma ning teiselt poolt Euroopa Ühenduse ja selle liikmesriikide vahel, millele on alla kirjutatud Cotonous 23. juunil 2000. aastal (Cotonou leping), artikli 13.5 punkti c alapunkt i.

⁶ Euroopa Ülemkogu 25.–26. juuni 2015. aasta järeldused, EUCO 22/15, punkt 5(g).

⁷ Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile ja nõukogule: ELi tagasisaatmisalane tegevuskava, COM(2015) 453 final.

⁸ Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile ja nõukogule tõhusama tagasisaatmispoliitika kohta Euroopa Liidus: uuendatud tegevuskava, COM(2017) 200 final.

⁹ „EU Readmission Agreements, Facilitating the return of irregular migrants“, Euroopa Parlamendi uuringuteenistuse teavitus, 2015. aasta aprill, EPRS_BRI(2015)554212_EN.

¹⁰ Vt Afganistani ja ELi ühised edasised sammud seoses migratsiooniküsimustega.

¹¹ Amsterdami lepingu, millega muudetakse Euroopa Liidu lepingut, Euroopa ühenduste asutamislepinguid ja teatavaid nendega seotud akte, artikkel 63.

¹² Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 4.

¹³ Kontrollikoja eriaruanne nr 24/2019: „Varjupaigaküsimused, rändajate ümberpaigutamine ja tagasisaatmine: eesmärkide ja tulemuste vaheliste erinevuste käsitlemist tuleb tõhustada“.

¹⁴ ELi ja Iraagi koostöö strateegia elemendid, JOIN(2018) 1 final, Brüssel, 8.1.2018.

¹⁵ „Joint Declaration on a Common Agenda for Migration and Mobility between India and the European Union and its Member States“, Brüssel, 29. märts 2016, punkti 4 alapunkt x.

¹⁶ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. oktoobri 2016. aasta määrus (EL) 2016/1953, mis käsitleb Euroopa reisidokumendi kehtestamist riigis ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmiseks ja millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu 30. novembri 1994. aasta soovitus.

¹⁷ Hinnang ELi tagasivõtulepingutele, COM(2011) 76 final, 23. veebruar 2011.

¹⁸ COM(2011) 76 final, soovitused 4, 5 ja 8.

¹⁹ Komisjoni vastus Euroopa Parlamendi kirjalikule küsimusele, viitenumber: E002442/2020(ASW), 18. august 2020.

²⁰ Vt näiteks artikkel „An ‘Informal’ Turn in EU’s Migrant Returns Policy towards Sub-Saharan Africa“, saadaval aadressil migrationpolicy.org, ja Euroopa Parlamendi uuringuteenistuse uuring „European Implementation Assessment on the Return Directive 2008/115/EC“, PE 642.840 – juuni 2020, lk 11.

²¹ Kõrgetasemelise varjupaiga ja rändetöörühma koosolekud 23. veebruaril 2016 (nõukogu dokument nr 6451/16) ja 22. aprillil 2016 (nõukogu dokument nr 8529/16).

²² „EU Cooperation with third countries in the field of migration“, uuring, Euroopa Liidu siseasjade peadirektoraat, Euroopa Parlament, 2015, lk 89.

²³ The Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument, teabeleht, Euroopa Komisjon, juuni 2020. ISBN 978–92-76–19 025–7 – doi: 10.2761/5991 KV–02–20–381–EN–N.

²⁴ Täieliku loeteluga riikidest, kes on ELiga sõlminud viisalihtsustuslepingu, saab tutvuda komisjoni veebilehel.

²⁵ Vt ka ELi tagasisaatmisalane tegevuskava, COM(2015) 453 final, lk 14.

²⁶ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. juuli 2009. aasta määrus (EÜ) nr 810/2009, millega kehtestatakse ühenduse viisaeeskiri.

²⁷ Mõjuhinnang, SWD(2018) 77 final, lk 23.

²⁸ 20. juuni 2019. aasta määrus (EL) 2019/1155, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 810/2009, millega kehtestatakse ühenduse viisaeeskiri.

²⁹ 2018. aastal auditeerisime usaldusfondi ja avaldasime eriaruande 32/2018 „ELi hädaolukorra usaldusfond Aafrika jaoks: paindlik, kuid piisavalt fookustamata“.

³⁰ Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega luuakse naabruspoliitika, arengu- ja rahvusvahelise koostöö rahastamisvahend, COM(2018) 460 final, 14.6.2018.

³¹ COM(2018) 460 final, põhjendus 30.

³² NDICI seadusandliku protsessi graafik seisuga 20. september 2020.

³³ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 9. juuni 2021. aasta määrus (EL) 2021/947, millega luuakse naabruspiirkonna, arengu- ja rahvusvahelise koostöö instrument „Globaalne Euroopa“.

³⁴ Euroopa Parlamendi uuringuteenistuse uuring „European Implementation Assessment on the Return Directive 2008/115/EC“, EP 642.840 – juuni 2020, lk 166–167.

³⁵ ELi ja Jaapani vaheline majanduspartnerlusleping (jõustus 1. veebruaril 2019), lisa 8-C, artikkel 7.

³⁶ „Key facts on the 2019 Biennial Report on the Generalised Scheme of Preferences, European Commission“, veebruar 2020.

³⁷ Vt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. oktoobri 2012. aasta määrus (EL) nr 978/2012 üldiste tariifsete soodustuste kava kohaldamise ning nõukogu määruse (EÜ) nr 732/2008 kehtetuks tunnistamise kohta, VIII lisa.

³⁸ Komisjoni teatis Euroopa rände tegevuskava alusel uue ELi ja kolmandate riikide partnerlusraamistiku loomise kohta,, COM(2016) 385 final.

³⁹ Teatis Euroopa rände tegevuskava elluviimise kohta, COM(2017) 558 final.

⁴⁰ Projektide kirjeldused on saadaval veebilehel mobilitypartnershipfacility.eu.

⁴¹ Projekt Match.

⁴² Projekt „Towards a Holistic Approach to Labour Migration Governance and Labour Mobility in North Africa“.

⁴³ Volinike rühm „Euroopa eluviisi edendamine“ – põhimõtted ja peamised töösuunad, 6. detsember 2019 (pole üldsusele kättesaadav).

⁴⁴ „Link between return/readmission and visa policies, 9097/1/17 REV 1“, Brüssel, 19. mai 2017 (pole üldsusele kättesaadav).

⁴⁵ „Proposal for a coordination mechanism to activate different policies to improve the cooperation of third countries on the return/readmission of their nationals“, 8954/1/20 REV 1, Brüssel, 25. juuni 2020 (pole üldsusele kättesaadav).

⁴⁶ COM(2020) 609 final.

⁴⁷ COM(2020) 610 final.

⁴⁸ Vt COM(2018) 631, finantsselgitus, punkt 3.2.3.1, esimene tabel, võrdluseks COM(2015) 671, finantsselgitus, punkt 3.2.3.1, ajutised teenistujad (AD palgaastmed).

⁴⁹ „Evaluation Eurint programme“, PBLQ, detsember 2018, lk 2–3 (pole üldsusele kättesaadav).

⁵⁰ „EURLO Programme Evaluation Report“, BearingPoint, november 2018, lk 6–7 (pole üldsusele kättesaadav).

⁵¹ ERRINi tulemustabel, juuni 2020 (pole üldsusele kättesaadav).

⁵² Määrus 2016/1624 ja määrus 2019/1896; viimane suurendas Frontexi rolli tagasisaatmisoperatsioonides, seda nii enne kui ka pärast tagasisaatmisi.

⁵³ Frontexi iga-aastased hindamisaruanded tagasisaatmise valdkonna paindliku operatiivtegevuse kohta (pole üldsusele kättesaadavad).

⁵⁴ Täiendava teabe saamiseks toetuste ja tšarteroperatsioonide kulutõhususe probleemide kohta vt kontrollikoja eriaruanne nr 24/2019: „Varjupaigaküsimused, rändajate ümberpaigutamine ja tagasisaatmine: eesmärkide ja tulemuste vaheliste erinevuste käsitlemist tuleb tõhustada“.

⁵⁵ Direktiiv 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel, põhjendus 10.

⁵⁶ Euroopa Komisjoni aruanne, ELi 2019. aasta eelarve haldus- ja tulemusaruanne, COM(2020) 265 final, lk 32 ja 155.

⁵⁷ „Returns to Afghanistan, Joint IOM-UNHCR Summary Report 2018“, avaldatud Kabulis, mai 2019, lk 4.

⁵⁸ „EUTF-Factsheet 2020-Libya, short versions_V.17“.

⁵⁹ Metoodika üksikasjaliku kirjelduse kohta vt IOM Biannual Reintegration Report #2, november 2019, lk 32–37.

⁶⁰  IOM Biannual Reintegration Report #2, november 2019, lk 30.

⁶¹ Saadaval veebilehel migrationjointinitiative.org.

⁶² Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18. juuni 2020. aasta määrus (EL) 2020/851, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 862/2007, mis käsitleb ühenduse rände- ja rahvusvahelise kaitse statistikat.

⁶³ Määrus (EÜ) nr 862/2007, artikkel 7.

⁶⁴ Näiteks COM(2018) 634 final, lk 2.

⁶⁵ Vt näiteks Eurostat: „Statistics explained – Enforcement of immigration legislation statistics“, 11. juuli 2019, jagu „Non-EU citizens ordered to leave the EU“.

⁶⁶ Frontex selgitas vajakajäämisi 2019. aasta riskianalüüsi jagudes 5.7 ja 6.3.

⁶⁷ Vt Frontexi 2019. aasta riskianalüüs, lk 25 ja 2020. aasta riskianalüüs, lk 32.

⁶⁸ Viisaeeskirja määrus, artikli 25a lõige 2.

⁶⁹ Frontex alustas 2020. aastal liikmesriikidelt nende andmete igakuist kogumist.

⁷⁰ Komisjoni aruanne nõukogule: „Hinnang kolmandate riikide koostöö kohta tagasivõtmise valdkonnas 2019. aastal“, COM(2021) 55 final (pole üldsusele kättesaadav).

⁷¹ Viisaeeskirja määruse artikli 25a lõige 5 ja lõige 8.

Ajakava

https://www.eca.europa.eu/et/Pages/DocItem.aspx?did=59347

Auditirühm

Euroopa Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse auditite tulemused, mis hõlmavad ELi poliitikat ja programme ning konkreetsete eelarvevaldkondade juhtimisega seotud teemasid. Auditiülesannete valimisel ja kavandamisel püüab kontrollikoda maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Käesoleva tulemusauditi viis läbi välistegevuse ning julgeoleku- ja õigusteemadega tegelev III auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Bettina Jakobsen. Auditit juhtis kontrollikoja liige Leo Brincat, keda toetasid kabinetiülem Romuald Kayibanda, kabineti nõunik Annette Farrugia, valdkonnajuht Sabine Hiernaux-Fritsch, auditijuht Karel Meixner ning audiitorid Jiri Lang ja Piotr Zych. Keelealast abi osutas Mark Smith.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-6473-0	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/035108	QJ-AB-21-017-ET-N
HTML	ISBN 978-92-847-6454-9	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/576802	QJ-AB-21-017-ET-Q

AUTORIÕIGUS

© Euroopa Liit, 2021.

Euroopa Kontrollikoja taaskasutamispoliitikat rakendatakse Euroopa Kontrollikoja otsusega nr 6–2019 avatud andmete poliitika ja dokumentide taaskasutamise kohta.

Kui ei ole märgitud teisiti (nt eraldiseisvates autoriõiguse märgetes), on ELile kuuluv kontrollikoja sisu litsentsitud vastavalt litsentsile Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). See tähendab, et taaskasutamine on lubatud, kui autoriõigustele on viidatud ja muudatused on ära märgitud. Taaskasutaja ei tohi moonutada dokumentide algset tähendust ega sõnumit. Kontrollikoda ei vastuta taaskasutamise tagajärgede eest.

Kui konkreetses sisus, näiteks kontrollikoja töötajatest tehtud fotodel, on kujutatud tuvastatavaid eraisikuid, või kui see sisaldab kolmandate isikute teoseid, tuleb teil taotleda täiendavaid õigusi. Kui luba on saadud, tühistab ja asendab see eespool nimetatud üldise loa ja osutab selgelt mis tahes kasutuspiirangutele.

On võimalik, et ELile mittekuuluva sisu kasutamiseks või taasesitamiseks peate küsima luba otse autoriõiguse omajatelt.

Tööstusomandi õigustega hõlmatud tarkvara või dokumendid, nagu patendid, kaubamärgid, registreeritud disainilahendused, logod ja nimed, ei kuulu kontrollikoja taaskasutamispoliitika alla ega ole teile litsentsitud.

Domeeni europa.eu alla koondatud Euroopa Liidu institutsioonide veebisaitidel leidub linke, mis viivad muudele veebisaitidele. Kontrollikoda ei vastuta nende sisu eest ja soovitab teil seetõttu tutvuda nende veebisaitide isikuandmete ja autoriõiguse kaitse põhimõtetega.

Euroopa Kontrollikoja logo kasutamine

Euroopa Kontrollikoja logo ei tohi kasutada ilma kontrollikoja eelneva nõusolekuta.

VÕTA ÜHENDUST ELiga

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: https://europa.eu/european-union/contact_et

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: https://europa.eu/european-union/index_et

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida järgmisel aadressil: https://op.europa.eu/et/publications. Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt https://europa.eu/european-union/contact_et).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1951. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.