Särskild rapport: EU:s åtgärder mot störningarna på mjölkmarknaden 2014

Sammanfattning

I

Mjölksektorn är en av EU:s största jordbrukssektorer sett till värde. Det genomsnittliga mjölkpriset till EU:s producenter nådde en kulmen i början av 2014 men började sedan sjunka. I mitten av 2016 började priserna stiga igen.

II

Den gemensamma jordbrukspolitiken innehåller ett antal verktyg för att hantera marknadsstörningar. Direktstöd spelar en stabiliserande roll eftersom det utgör en konstant inkomstkälla för jordbrukarna. Ett ”skyddsnät” syftar till att stödja priserna genom att tillfälligt avlägsna överskott av mejeriprodukter från marknaden. Kommissionen kan också vidta extraordinära åtgärder mot hot om marknadsstörningar, vilket den gjorde mellan 2014 och 2016.

III

Vi undersökte hur väl Europeiska kommissionen och de berörda myndigheterna i medlemsstaterna hade förvaltat åtgärderna mot störningarna på mejerimarknaden 2014–2016. På det stora hela konstaterade vi att kommissionen och medlemsstaterna hade vidtagit omfattande åtgärder för att hjälpa jordbrukarna under marknadsstörningarna, men den analys de gjorde var i allmänhet otillräcklig för att avgöra vilken stödnivå som behövdes och för att rikta stödet på lämpligt sätt.

IV

År 2019 rapporterade vi om användningen av undantagsåtgärder för att stabilisera jordbrukarnas inkomster i frukt- och grönsakssektorn. Denna rapport är inriktad på EU:s mjölkproducenter. Rapporten omfattar inte effekterna av covid‑19‑pandemin men undersöker hur kommissionen hanterade en tidigare kris och hur den kan dra lärdom av det.

V

Kommissionen reagerade snabbt på det ryska importförbudet. Före utgången av 2014 gav kommissionen finansiellt stöd till extraordinära åtgärder i de baltiska länderna och Finland som var de länder som drabbades hårdast av förbudet. Det tog dock längre tid att åtgärda underliggande marknadsobalanser, och de åtgärder som kommissionen antog i september 2016 till stöd för frivillig produktionsminskning innebar vissa dödviktseffekter.

VI

Kommissionen föreslog extraordinära åtgärder för att minska jordbrukarnas likviditetsproblem men utan att på lämpligt sätt bedöma behoven eller fastställa mål. Med den flexibilitet som medlemsstaterna har vid delad förvaltning prioriterade de sådana extraordinära åtgärder som var enkla att leverera och valde en bred fördelning av medlen. Insatserna för att rikta stödet var begränsade.

VII

Trots att EU har öronmärkt en reserv för kriser i jordbrukssektorn utnyttjade inte kommissionen den under marknadsstörningarna. Kommissionen har sedan dess föreslagit ändringar för att stärka krisreservens roll inför framtiden. Sedan 2018 kan landsbygdsprogram stödja ett bredare spektrum av riskhanteringsverktyg för jordbrukare som drabbas av minskade inkomster, inbegripet sektorsspecifika inkomststabiliserande verktyg. I december 2020 identifierade vi två landsbygdsprogram som erbjöd stöd till inkomststabiliserande verktyg, varav inget användes.

VIII

I utvärderingar som genomfördes efter marknadsstörningarna drogs vissa övergripande slutsatser om de extraordinära åtgärderna på EU-nivå, och kommissionen har sedan dess vidtagit åtgärder för att förbättra sina krishanteringsförfaranden. Den har dock inte på ett tillfredsställande sätt bedömt effekterna av medlemsstaternas åtgärder.

IX

Vi lämnar ett antal rekommendationer till kommissionen om att

bättre hantera marknadsobalanser,
förbättra budgetering och riktning av stödet,
förbereda sig för framtida marknadsstörningar.

Inledning

EU:s mjölksektor

01

Mjölk från kor är en av EU:s två största jordbrukssektorer sett till värde (59,3 miljarder euro 2019) och står för omkring 14 % av jordbrukets produktion¹. Under 2019 stod de största mjölkproducerande länderna (Tyskland, Frankrike, Förenade kungariket, Nederländerna, Polen, Italien och Irland) för omkring tre fjärdedelar av EU:s produktionsvolym av mjölk (se figur 1). Från 1984 till 2015 hade EU ett system med mjölkkvoter med vilket man försökte begränsa EU:s totala mjölkproduktion. Sedan 2009 hade medlemsstaternas totala kvoter gradvis ökats fram till dess att systemet avskaffades den 1 april 2015.

02

År 2019 uppgick den totala mjölkproduktionen i EU till cirka 168 miljoner ton², varav mjölkproducenterna levererade omkring 95 %³ till mejerier. Mjölkproducenternas leveranser till mejerierna ökade snabbt under 2014 och 2015 och fortsatte sedan öka i långsammare takt (se figur 2).

03

Från 2013 till 2015 ökade leveranserna till mejerierna i alla utom två medlemsstater. Bland de största producentländerna låg ökningen över EU-genomsnittet i Irland, Förenade kungariket, Polen och Nederländerna. Leveranserna fortsatte att öka under 2016 – i varierande takt – i 15 medlemsstater, medan de minskade i de återstående 13, inklusive Förenade kungariket och Frankrike (se tabell 1).

Tabell 1

Utveckling av mjölkleveranserna 2013–2016

Medlemsstat	% förändring 2015 mot 2013	% förändring 2016 mot 2015
Tjeckien	25,6 %	−0,1 %
Irland	18,0 %	4,1 %
Luxemburg	15,9 %	8,9 %
Belgien	14,8 %	−2,7 %
Ungern	12,6 %	0,7 %
Förenade kungariket	11,0 %	−4,3 %
Cypern	9,9 %	16,1 %
Lettland	9,8 %	0,8 %
Polen	9,6 %	2,4 %
Nederländerna	9,2 %	7,4 %
Portugal	8,9 %	−4,4 %
EU-28	7,7 %	0,4 %
Spanien	7,6 %	1,1 %
Litauen	7,4 %	−1,5 %
Slovenien	7,1 %	3,8 %
Frankrike	5,9 %	−2,7 %
Österrike	5,8 %	−0,2 %
Tyskland	5,2 %	0,3 %
Danmark	5,0 %	1,6 %
Finland	4,7 %	−0,2 %
Slovakien	4,6 %	−4,8 %
Italien	4,3 %	3,2 %
Rumänien	4,2 %	3,6 %
Sverige	2,2 %	−2,4 %
Estland	2,1 %	−0,8 %
Kroatien	1,9 %	−4,6 %
Malta	1,6 %	3,8 %
Grekland	−0,7 %	−0,2 %
Bulgarien	−4,4 %	7,3 %

Källa: GD Jordbruk och landsbygdsutveckling – Short-term outlook Autumn 2020 – revisionsrättens beräkning.

04

Under årtiondet 2009–2019 ökade konsumtionen av mejeriprodukter (dvs. mjölk och mjölkprodukter, såsom smör, ost och mjölkpulver) i EU med i genomsnitt 0,8 % per år, medan EU:s export ökade med i genomsnitt 5,5 % per år (se figur 3) som svar på en snabbt växande global efterfrågan. Efter denna tillväxt exporterade EU omkring 15 % av sin produktion 2019⁴. Under perioden 2016–2019 var världens tre största exportörer EU (27 %), Nya Zeeland (25 %) och Förenta staterna (14 %), och den internationella handeln med mejeriprodukter stod för omkring 9 % av världsproduktionen⁵.

Figur 3

Export av mejeriprodukter, 2009–2019

Störningarna på mjölkmarknaden 2014–2016

05

Goda väderförhållanden 2014 och höga mjölkpriser de föregående åren drev på en betydande ökning av EU:s mjölkproduktion. Mellan 2013 och 2015 ökade mjölkleveranserna till mejerierna med omkring 8 %, eller cirka 11 miljoner ton (se figur 2), vilket var en betydande ökning jämfört med utvecklingen för den inhemska konsumtionen och exportvolymen (se punkt 04 och figur 3). Det hade meddelats att EU:s mjölkkvoter skulle avskaffas 2015, och liksom tidigare år betalade en del producenter böter för att de överskred dem.

06

I maj 2014 var efterfrågan på EU:s export av mejeriprodukter fortfarande stark⁶. I augusti 2014 förbjöd Ryska federationen import av mejeriprodukter från EU som svar på EU:s sanktioner med anledning av Ukraina, och den kinesiska importtillväxten saktade av. Ryssland, som hade varit den största exportmarknaden för EU:s mejeriprodukter, särskilt ost, tog emot omkring 14 % av den totala exporten räknat i värde 2013⁷ och konsumerade 1,6 % av all mjölkproduktion i EU⁸. Kina stod 2013 för 7 % av värdet av EU:s export av mejeriprodukter och köpte främst skummjölkspulver och vasslepulver.

07

I en rapport från kommissionen⁹ anges följande: ”Efter att ha noterat de historiskt höga priserna på mjölk och mjölkprodukter i slutet av 2013 och början av 2014 trädde mjölksektorn in i en fas med global obalans mellan utbud och efterfrågan, vilket präglade marknaden under 2015 och första halvåret 2016”.

08

Mjölkpriserna fluktuerar vanligtvis både inom och mellan åren. Priserna stiger under vintern (när mjölkproduktionen är som lägst) och sjunker i takt med att produktionen ökar under våren. Ett tolvmånaders glidande medelvärde för mjölkpriserna ger därför en bättre bild av fluktuationen än månadspriser (se figur 4). Under perioden efter EU:s utvidgning 2004 hade det årliga glidande genomsnittspriset på mjölk som levereras till mejerier i stort sett legat i intervallet 28–35 eurocent/kg. Mellan mitten av 2013 och 2016 steg det genomsnittliga månadspriset först över detta intervall för att sedan – under en kort tid – falla till en lägsta nivå på cirka 26 cent.

Figur 4

Priser på obehandlad mjölk i EU, 2005–2020

09

Priserna och fluktuationerna varierade avsevärt mellan medlemsstaterna. När prisskillnaden var som störst, i juni 2016, skilde det 38,1 cent/kg mellan Litauen (16,9 cent/kg) och Cypern (55,0 cent/kg). I sju medlemsstater låg priset under 22,5 cent/kg, medan det låg över 36,5 cent/kg i fyra medlemsstater¹⁰.

10

Den årliga omsättningen från mjölkproduktion ökade från 2012 till 2014 och minskade sedan från 2014 till 2016 (se figur 5). Den genomsnittliga omsättningen 2013 och 2014 var 53,4 miljarder euro och 2015 och 2016 44,8 miljarder euro – något lägre än omsättningen 2012.

11

Informationssystemet för jordbruksföretagens redovisningsuppgifter (ISJR) är kommissionens viktigaste statistiska instrument för övervakning av kommersiella jordbruksföretags inkomster och affärsverksamhet. Det omfattar flera inkomstindikatorer¹¹, såsom jordbrukets nettoförädlingsvärde per årsarbetsenhet och jordbrukets nettoinkomst. Båda indikatorerna minskade under 2015–2016 jämfört med 2012–2013 för specialiserade mjölkbönder i EU, den första med omkring 7 % och den andra med omkring 16 %.

12

Dynamiken skilde sig markant mellan medlemsstaterna. Vid en jämförelse mellan 2015–2016 och 2012–2013 minskade exempelvis indikatorn för jordbrukets nettoförädlingsvärde per årsarbetsenhet i 14 av de 25 medlemsstater för vilka uppgifter finns tillgängliga, men ökade i de övriga elva. Det totala intervallet var från en minskning på 35 % i Nederländerna till en ökning på 110 % i Slovakien.

Tillgängliga mekanismer för att hantera prisfluktuationer

13

Prisfluktuationer påverkar producenternas inkomster. Den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) innehåller mekanismer som minskar denna risk: direktstöd, ett skyddsnät och extraordinära åtgärder.

Direktstöd stabiliserar jordbruksinkomsterna

14

Mjölkbönder har två huvudsakliga inkomstkällor: inkomster från försäljning av mjölk och direktstöd från EU:s budget. Det mesta av direktstödet från EU:s budget baseras på antalet hektar som brukas, oavsett produktion. Fluktuationer i mängden mjölk som produceras eller det pris som mejerierna betalar påverkar inte storleken på det direktstöd som betalas ut till jordbrukarna.

15

I 19 medlemsstater kan mjölkbönder, utöver direktstöd per hektar, få ett separat direktstöd kopplat till produktionen, kallat frivilligt kopplat stöd (se ruta 1). Dessutom kan de dra nytta av landsbygdsutvecklingsåtgärder, såsom stöd till jordbrukare i områden med naturliga produktionsbegränsningar, samt stöd till olika typer av investeringar.

Ruta 1

Frivilligt kopplat stöd inom mjölksektorn

Medlemsstaterna får betala ut frivilligt kopplat stöd till en rad sektorer och produktionsområden som förtecknas i artikel 52.2 i förordning (EU) nr 1307/2013 i fall där särskilda typer av jordbruk eller sektorer som är särskilt viktiga av ekonomiska, sociala eller miljömässiga skäl genomgår svårigheter. Enligt kommissionen gällde följande år 2015:

Nästan hälften av EU:s mjölkkobesättning omfattades av frivilligt kopplat stöd.
Mejerisektorn var den näst största mottagaren av frivilligt kopplat stöd (19,5 % av alla anslag till frivilligt kopplat stöd, eller 794 miljoner euro i 19 medlemsstater).

16

Som vi tidigare har konstaterat¹² minskar direktstödet effekterna av pris- och produktionsfluktuationer. När det används parallellt med andra former av GJP-stöd, framför allt landsbygdsutvecklingsstöd till områden med naturliga eller andra särskilda begränsningar, ger det ett betydande skydd mot inkomstvariationer.

Skyddsnätet för mejeriprodukter

17

Förordning (EU) nr 1308/2013 – förordningen om en samlad marknadsordning – ger ytterligare verktyg för att stabilisera jordbruksmarknaderna och hantera störningar på marknaden.

18

Mejeriprodukter kan omfattas av marknadsinterventionsåtgärder, det så kallade ”skyddsnätet”. Dessa åtgärder syftar till att hantera marknadsobalanser och stödja priserna genom att tillfälligt avlägsna överskott av mejeriprodukter från marknaden, särskilt under de månader då produktionen är som störst. Mjölk innehåller vatten, laktos, fetter och proteiner. Om fettet separeras från proteinerna bildas smör och skummjölk. Skyddsnätet består i offentliga interventioner på marknaden i form av uppköp av smör och skummjölkspulver samt offentligt stöd till privat lagring av smör, skummjölkspulver och vissa typer av ost¹³.

19

Enligt förordningen om en samlad marknadsordning fastställs kvantiteter och priser för offentlig intervention av rådet¹⁴. År 2013 beslutade rådet¹⁵ att medlemsstaterna mellan den 1 mars och den 30 september varje år fick köpa upp högst 109 000 ton skummjölkspulver till ett fast pris på 169,80 euro/100 kg. Detta pris är detsamma i hela EU, vilket gör offentlig intervention mer attraktiv i regioner där mjölkpriserna är lägst.

20

Under perioden 2014–2016 förlängde kommissionen den offentliga interventionsperioden så att den omfattade hela året, på grundval av artikel 219 i förordningen om en samlad marknadsordning. Rådet höjde också 2016 taket för de kvantiteter skummjölkspulver som fick köpas upp till fast pris till 350 000 ton. Dessa kvantiteter motsvarade proteininnehållet i omkring 3,8 miljoner ton mjölk, det vill säga 2,5 % av EU:s mjölkproduktion. År 2015 införde kommissionen ytterligare åtgärder för att uppmuntra aktörer att lagra större kvantiteter av skummjölkspulver genom att erbjuda högre stödnivåer för privat lagring under en längre period på ett år.

21

Eftersom marknadspriset för smör hade legat över det fastställda uppköpspriset för skyddsnätsintervention sedan 2009 förekom ingen offentlig intervention under perioden 2014–2016. Marknadspriset för skummjölkspulver föll under uppköpspriset under andra halvåret 2015 – för första gången sedan 2009 – och under 2016 avlägsnades 336 000 ton skummjölkspulver från marknaden i 14 medlemsstater.

22

Kommissionen sålde mer än 90 % av de offentliga lagren av skummjölkspulver mellan maj 2018 och februari 2019, när mjölkpriset hade återhämtat sig. Den totala nettokostnaden för EU:s budget för offentliga interventioner för skummjölkspulver var 136,9 miljoner euro mellan 2015 och 2019. EU betalade också 39,3 miljoner euro i stöd till privat lagring av smör, skummjölkspulver och ost under samma period.

Extraordinära åtgärder

23

Enligt artikel 219 i förordningen om en samlad marknadsordning får kommissionen vidta extraordinära åtgärder mot hot om marknadsstörningar. Den kan göra detta genom delegerade akter, som den antar efter samråd med expertgrupper med företrädare för varje medlemsstat. Figur 6 visar kommissionens och medlemsstaternas olika roller och ansvarsområden i förfarandet för extraordinära åtgärder.

Figur 6

Extraordinära åtgärder: Europeiska kommissionens och medlemsstaternas roller

24

Figur 7 visar en förenklad tidslinje för de extraordinära åtgärder som kommissionen vidtog under perioden 2014–2016. Framför allt antog kommissionen i enlighet med artikel 228 i förordningen om en samlad marknadsordning fem delegerade förordningar (se bilagan) som ger stöd till mjölkbönder och andra djurhållningssektorer.

Figur 7

Extraordinära åtgärder, 2014–2016

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

25

Syftet med denna revision var att avgöra hur väl Europeiska kommissionen och de berörda myndigheterna i medlemsstaterna hade hanterat reaktionen på störningarna på mejerimarknaden 2014–2016. Mer specifikt undersökte vi hur kommissionen reagerade på marknadsstörningarna, bedömde behovet av extraordinära åtgärder och riktade dessa åtgärder och hur medlemsstaterna genomförde dem. Vi tittade också på om kommissionen och medlemsstaterna hade bedömt utfallet av det extraordinära stödet och dragit de nödvändiga slutsatserna för att förbereda sig inför framtida störningar på mjölkmarknaden.

26

År 2019 rapporterade vi om användningen av undantagsåtgärder för att stabilisera jordbrukarnas inkomster i frukt- och grönsakssektorn¹⁶. Denna rapport är inriktad på EU:s mjölkproducenter. Revisionen omfattade de extraordinära stödåtgärder som infördes genom de delegerade förordningar som förtecknas i bilagan. Vi granskade också åtgärderna i skyddsnätet i den mån de kompletterade de extraordinära åtgärderna.

27

Efter utbrottet av covid-19 antog kommissionen den 30 april 2020 förordningar om producentorganisationers planering av mjölkproduktionen och om stöd till privat lagring av skummjölkspulver, smör och vissa ostar. Kommissionens hantering av covid‑19-pandemins effekter på mejerimarknaderna ingick inte i vårt revisionsarbete, men i denna rapport undersöks hur kommissionen reagerade på och kan dra lärdom av hur den hanterade en tidigare kris.

28

Vi utförde vårt revisionsarbete mellan juli 2019 och december 2020 på grundval av revisionskriterier som vi fastställde med hjälp av EU:s policydokument, lagstiftning, lagstiftningsdiskussioner, studier och annat publicerat material.

29

Vi intervjuade kommissionstjänstemän och granskade kommissionens dokumentation för att analysera hur institutionen hade bedömt behovet av extraordinära åtgärder, utformat dessa åtgärder, övervakat deras genomförande och utvärderat deras effekter. Vi tog hänsyn till det arbete som utförts av kommissionens tjänst för internrevision som tidigare hade granskat krishanteringsprocesserna vid generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling.

30

Vi besökte också berörda myndigheter i Irland, Frankrike, Italien och Finland, där vi

samlade in revisionsbevis genom analys av dokument och uppgifter,
intervjuade företrädare för de myndigheter som ansvarar för att utforma och genomföra de extraordinära åtgärderna,
granskade den dokumentation som låg till grund för 120 slumpvis utvalda betalningar och besökte tolv jordbrukare.

Utöver dessa besök granskade vi tillämpningen av extraordinära åtgärder i Tyskland och använde oss också av två tyska institutioners¹⁷ arbete om genomförandet av extraordinära åtgärder. Vi valde ut de fem medlemsstaterna för granskning på grundval av de belopp av extraordinärt stöd som de fick, vilken typ av åtgärder de genomförde och deras mejerisektorers särdrag – såsom exponering mot den ryska marknaden eller variationer i totala mjölkleveranser.

31

Slutligen skickade vi ett frågeformulär till

de berörda nationella myndigheterna i 16 medlemsstater¹⁸ som tillsammans tog emot mer än 80 % av EU:s finansiering genom de extraordinära åtgärderna till förmån för mjölkproducenter; svarsfrekvensen var 100 %,
56 branschorganisationer som tillhör de viktigaste inom mejerisektorn; svarsfrekvensen var 44,6 %.

Vi analyserade och använde svaren, i kombination med våra andra beviskällor, när vi formulerade våra granskningsresultat.

Iakttagelser

Kommissionen reagerade snabbt på det ryska förbudet, men det tog längre tid att åtgärda underliggande marknadsobalanser

32

Vi har tidigare rapporterat¹⁹ att ”[b]egreppet marknadsstörning är ganska allmänt och utvecklas inte närmare i EU:s lagstiftning” och att situationen ”ger stort utrymme för skönsmässig bedömning av när undantagsåtgärder ska övervägas”. Vid denna revision bedömde vi om kommissionen hade identifierat obalanser på marknaden i god tid och föreslagit lämpliga extraordinära åtgärder.

Kommissionen reagerade snabbt på det ryska förbudet

33

Europeiska observatoriet för mjölkmarknaden, som inrättades i april 2014 och består av personal från kommissionen och marknadsexperter från branschorganisationer, har till uppgift att analysera och sprida information om mejerimarknaden. I en rapport av den 24 september 2014 uppgav det ekonomiska rådet vid observatoriet för mjölkmarknaden att priserna, från att ha legat på en hög nivå, hade pressats på grund av svårigheter för marknaden att absorbera den ökade produktionen i världens största mjölkproducerande regioner och att detta hade förvärrats av det ryska importförbudet. Denna nedåtgående trend skulle kunna fortsätta om produktionen inte minskades. Rådet varnade också för en obalans på mjölkmarknaden i fyra rapporter från första halvåret 2016. Den 23 februari 2016 konstaterade man till exempel att utvecklingen på kostnadssidan och i den globala efterfrågan gav en viss lättnad, medan mjölkpriserna fritt gård och mejeriråvarupriserna fortsatte att vara pressade på grund av försämrad marknadsbalans i EU, och att det fortfarande var nödvändigt att förbättra förhållandet mellan utbud och efterfrågan.

34

Med hjälp av uppgifter från observatoriet för mjölkmarknaden uppskattade kommissionen 2014 omfattningen av effekterna av det ryska förbudet²⁰ på EU:s mejerimarknad, särskilt när det gäller utebliven export av smör, ost och vasslepulver. Före krisen exporterades omkring en fjärdedel av mejeriproduktionen i Finland och över 15 % i de tre baltiska staterna till Ryssland. Dessa fyra medlemsstater stod för 3,6 % av EU:s mjölkleveranser under 2013 men omkring en tredjedel av EU:s export till Ryssland. År 2014 utfärdade kommissionen ett första paket med extraordinärt finansiellt stöd till mjölkbönder i de baltiska staterna och Finland, med beaktande av respektive mjölkproduktionsvolymer och storleken på sänkningen av mjölkpriserna.

De offentliga lagren av skummjölkspulver tyngde marknaden under återhämtningsperioden

35

Med början i september 2014, strax efter det ryska importförbudet, gav kommissionen stöd till privata aktörer för lagring av skummjölkspulver. Denna åtgärd hade ingen tydlig inverkan på priserna på skummjölkspulver, som fortsatte att sjunka fram till mitten av 2016. Den offentliga interventionen trädde i kraft från juli 2015 till september 2016, då marknadspriset nådde interventionspriset. Priserna på skummjölkspulver förblev låga till dess att nästan alla interventionslager hade sålts i början av 2019 (se figur 8). I en bedömning av åtgärden drog kommissionen i april 2019 slutsatsen att de stora kvantiteter som köptes upp genom offentlig intervention lyckades mildra prisfallet men påverkade balansen på marknaden för skummjölkspulver och bidrog till att försena prisåterhämtningen.

Figur 8

Utvecklingen av offentliga och privata lager av skummjölkspulver och priset

Åtgärden med stöd till frivillig produktionsminskning trädde i kraft när produktionen hade börjat minska

36

I september 2015 antog kommissionen förordning (EU) 2015/1853 om tillfälligt extraordinärt stöd till jordbrukare inom sektorn för animalieproduktion. Enligt förordningen var stödet inte villkorat med minskade eller frysta mjölkproduktionsvolymer. I april 2016 antog kommissionen bestämmelser²¹ som gjorde det möjligt för producentorganisationer och kooperativ att ingå frivilliga gemensamma avtal och fatta gemensamma beslut om planering av mjölkproduktionen på tillfällig basis, men de utnyttjade inte denna möjlighet. Enligt kommissionen berodde det förmodligen på att det inte fanns någon koppling till finansiering och det faktum att jordbrukare som inte hade åtagit sig att minska produktionen skulle ha dragit nytta av en eventuell produktionsminskning och så att säga åkt ”snålskjuts” på övriga producenter.

37

I juli 2016 tillkännagav kommissionen vad som skulle bli förordning (EU) 2016/1612 som tillhandahöll stöd för frivillig mjölkproduktionsminskning och förordning (EU) 2016/1613 där frivilliga produktionsminskningar också ingick som en verksamhet som berättigade till extraordinärt stöd. Vid denna tidpunkt visade de senaste uppgifter som kommissionen hade tillgång till en betydande nedgång i månadspriset i maj 2016 – med 4,0 % till 26,2 cent/kg (14 % lägre än i maj 2015) – och medlemsstaternas uppskattningar tydde på att priserna hade fortsatt att sjunka i juni 2016. De senaste tillgängliga uppgifterna från april 2016 visade att ökningen av leveranserna avtog, och kommissionen beräknade att de skulle minska under andra halvåret 2016²². Kommissionen antog de två förordningarna i september 2016.

38

I förordning (EU) 2016/1612 fastställdes stödnivåer på 14 euro/100 kg mjölk och en total budget på 150 miljoner euro i syfte att minska den kvantitet som levererades till mejerierna med cirka 1,1 miljoner ton under en tremånaders minskningsperiod. Kommissionen gjorde ingen uppskattning av hur mycket eller hur snart denna minskning skulle påverka priserna.

39

Tabell 2 visar att minskningen av leveranserna med stöd av förordning (EU) 2016/1612 motsvarade 1,69 % av den mängd mjölk som levererades till mejerier i EU under referensperioden oktober 2015–januari 2016. Minskningen uppgick till 833 551 ton, eller 75 % av vad kommissionen hade förutsett. Kommissionen fick inga uppgifter om den mängd mjölk som avlägsnades från marknaden genom de ordningar som medlemsstaterna genomförde enligt förordning (EU) 2016/1613. Vi konstaterade att denna typ av stödåtgärder kostade mellan 200 och 250 miljoner euro av de 390 miljoner euro i EU-medel som betalades till mjölksektorn enligt de två förordningarna.

Tabell 2

Minskning av mjölkleveranser (förordning (EU) 2016/1612)

Indikator	EU	Tyskland	Irland	Frankrike	Italien	Finland
Mjölkleveranser okt 2015–jan 2016 (ton)	49 466	10 583	1 249	8 499	3 444	784
Minskning av leveranser med stöd av förordning (EU) 2016/1612 (ton)	834	232	50	153	17	11
Andel*	1,69 %	2,19 %	4,00 %	1,79 %	0,50 %	1,36 %

* Skillnader på grund av avrundning.

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från kommissionen.

40

Minskningsperioden enligt den frivilliga ordningen för produktionsminskning (oktober 2016–januari 2017) inleddes efter att mjölkpriset hade börjat återhämta sig i augusti 2016. Mjölkproduktionen hade i själva verket redan minskat sedan juni 2016 som en reaktion på historiskt låga priser (se figur 9). Mellan juni och september 2016 minskade mjölkleveranserna med cirka 1 miljon ton jämfört med samma månader föregående år, vilket var mer än de minskningar som stöddes av den frivilliga minskningsåtgärden. Det är därför högst sannolikt att vissa producenter som fått stöd ändå skulle ha minskat sin produktion. Thünen-institutet drog liknande slutsatser vid sin granskning av användningen av extraordinärt stöd enligt förordning (EU) nr 2016/1613 till tyska mjölkproducenter²³ då det konstaterades att dessa redan hade minskat sin mjölkproduktion innan stödåtgärderna trädde i kraft.

Figur 9

Förändring av leveransvolymer och priser under minskningsperioden

41

De franska myndigheterna uppgav att de skulle ha välkomnat stöd till frivilliga minskningar tidigare, så snart de första extraordinära åtgärderna hade införts²⁴. De tyska myndigheterna noterade i sitt svar på vår enkät att vissa mjölkproducenter även då priserna föll ökade sin produktion för att täcka de fasta kostnaderna, vilket ytterligare ökade trycket på utbudssidan. Totalt sett fortsatte mjölkproduktionen i Tyskland att öka fram till juni 2016. Ur detta perspektiv ansåg de tyska myndigheterna att frivilliga minskningsåtgärder hade kunnat vara mer ändamålsenliga om de hade genomförts tidigare. I Tyskland drog sig 20 % av jordbrukarna ur ordningen innan de lämnade in betalningsanspråk.

42

I sin interna bedömning 2019 av krishanteringsåtgärderna på jordbruksmarknaden drog kommissionen slutsatsen att tidpunkten för åtgärden inte gjorde det möjligt att fastställa om den hade påverkat produktionsminskningen, eftersom minskningen redan hade börjat när åtgärden infördes. Stödordningen gav dock endast stöd till de jordbrukare som deltog i den produktionsminskning som bidrog till prisåterhämtningen. Kommissionen identifierade produktionsminskningen som en av många faktorer som påverkade prisåterhämtningen under andra halvåret 2016 (se ruta 2).

Ruta 2

Många drivkrafter bakom prisåterhämtning

I sitt årliga medellångsiktiga prognosdokument från slutet av 2016²⁵ identifierade GD Jordbruk och landsbygdsutveckling flera olika externa och interna drivkrafter bakom prisåterhämtningen:

En kraftig nedgång i mjölkproduktionen i Argentina, Uruguay och Australien på grund av ogynnsamma väderförhållanden.
Ökande efterfrågan på import av ost och smör i världen, vilket särskilt gynnade EU (importen ökade i Kina, Förenta staterna, Filippinerna och Mexiko).
Offentlig intervention genom skyddsnätet för att dra tillbaka ungefär en tredjedel av EU:s årliga produktion av skummjölkspulver från marknaden.
Ökad inhemsk konsumtion av ost och smör i EU, som mer än väl uppvägde nedgången i försäljningen av flytande mjölk.
EU:s månatliga mjölkproduktion låg sedan juni 2016 under föregående års nivåer, och en ytterligare minskning kunde förväntas särskilt med tanke på de stödordningar som antogs i september 2016.

Kopplat stöd minskar incitamenten att anpassa produktionen vid marknadsstörningar

43

Frivilligt kopplat stöd till mjölkbönder (se punkt 15) baseras på storleken på deras besättningar med betalning per djur. För att minska mjölkutbudet och därigenom anpassa sig till de nya marknadsvillkoren – bland annat genom frivilliga produktionsminskande åtgärder – var vissa jordbrukare tvungna att minska sin besättning. I september 2016 antog kommissionen ett undantag²⁶ för ansökningsåret 2017 som gjorde att medlemsstaterna fick betala ut kopplat stöd till mjölkbönder på grundval av deras besättningsstorlek 2016 även om den hade minskat sedan dess. Genom förordningarna (EU) 2017/2393 och (EU) 2020/2220 gavs kommissionen befogenhet att anta liknande bestämmelser för ansökningsåren 2018–2022²⁷. Dessa bestämmelser hanterade de praktiska följderna av inkonsekvenser i politiken från och med 2017, men under perioden med störningar på mjölkmarknaden ledde det kopplade stödet till minskade incitament för jordbrukare att anpassa produktionen genom att minska storleken på sina besättningar.

Kommissionen gjorde en övergripande bedömning av marknadsstörningens inverkan men överlät åt de nationella myndigheterna att rikta stödet

44

Under perioden 2014–2016 införde kommissionen tillfälliga extraordinära åtgärder för att stödja jordbrukare inom mejerisektorn. Dessa åtgärder syftade inte till att kompensera jordbrukarna fullt ut för de sjunkande priserna, utan främst till att minska deras kassaflödesproblem. Vi kontrollerade om kommissionen hade analyserat hur obalansen på marknaden påverkade mejerisektorn innan de extraordinära åtgärderna antogs, och om åtgärderna tog hänsyn till mjölkböndernas finansiella ställning och kassaflöde.

45

Vi bedömde också om kommissionen hade vidtagit åtgärder för att se till att stödet var tillräckligt riktat, med beaktande av hur störningarna hade påverkat mjölkböndernas finansiella ställning samt EU:s mål att främja en balanserad och miljömässigt hållbar utveckling i landsbygdsområden. Vi kontrollerade om kommissionen riktade stödet på ett sätt som motverkade de inneboende moraliska riskerna och riskerna för dödviktseffekter i ordningar för extraordinärt stöd och produktionsminskning.

Kommissionen avsåg att åtgärda jordbrukarnas likviditetsproblem

46

Extraordinära åtgärder är ett av flera tillgängliga verktyg inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Andra former av GJP-stöd, främst direktstöd till producenter (se punkterna 14–16), har spelat en stabiliserande roll som en inkomstbuffert. Direktstödets andel av mjölkgårdarnas inkomster²⁸ ökade 2015 och 2016, då intäkterna från mjölkförsäljningen minskade (se figur 10). Bland de fem medlemsstater vi inriktade oss på hade direktstödet en särskilt framträdande stabiliserande roll i Finland, där stödets andel av mjölkgårdsinkomsterna var mellan 76 % och 96 % under perioden 2013–2018.

Figur 10

GJP-stödets andel av inkomsterna för mjölkgårdar i EU

47

Trots EU-stödets inkomststabiliserande effekt kan ett plötsligt prisfall skapa likviditetsproblem. I september 2015 tillät kommissionen medlemsstaterna att betala ut upp till 70 % av 2016 års direktstöd och 85 % av arealbaserat landsbygdsutvecklingsstöd från den 16 oktober 2015 (sex veckor i förskott) förutsatt att de hade slutfört sina administrativa kontroller av betalningsansökningarna. Detta kan jämföras med ett maximalt förskott på 50 % respektive 75 % enligt standardreglerna²⁹. Kommissionen beviljade motsvarande undantag även påföljande år.

48

I september 2015 vidtog kommissionen också extraordinära åtgärder på EU-nivå för att stödja jordbrukare. I sina svar på vår särskilda rapport 23/2019³⁰ om undantagsåtgärder inom frukt- och grönsakssektorn höll kommissionen med om att producenternas totala avkastning, inbegripet effekterna av direktstöd, skulle beaktas i den analys som görs innan kommissionen kan föreslå att undantagsåtgärder ska vidtas eller avslutas. När kommissionen fastställde sin budget för likviditetsstöd i samband med störningarna på mjölkmarknaden 2014–2016 bedömde den inte omfattningen av mjölkgårdarnas kassaflödesproblem. Vi konstaterade att mängden tillgängliga resurser i praktiken spelade en viktig roll vid budgettilldelningen.

Kommissionens ursprungliga delegerade förordningar är inte tillräckligt riktade

49

Kommissionen anslog cirka 80 % av medlen till medlemsstaterna i proportion till varje lands mjölkproduktionskvot för perioden 2014–2015. För resterande 20 % tog kommissionen hänsyn till andra faktorer: det genomsnittliga mjölkpriset, beroendet av den ryska marknaden, inverkan av torka på fodergrödor samt andelen små jordbruksföretag.

50

Genom de två delegerade förordningarna för de baltiska staterna och Finland (se punkt 34) avsattes EU-stöd ”för att ge riktat stöd till mjölkproducenter som drabbats av Rysslands förbud”. I skälen till den delegerade förordningen (EU) 2015/1853 angavs att ”[f]ör att säkerställa att stödet riktas till de jordbrukare som drabbats hårdast av marknadsstörningarna och med beaktande av de begränsade budgetresurserna bör de berörda medlemsstaterna ges flexibilitet att fördela det nationella beloppet genom de effektivaste kanalerna”. Inte i någon av dessa tre förordningar angavs det hur de nationella myndigheterna skulle rikta finansieringen. I skälen angavs att stöd beviljades medlemsstaterna ”i syfte att stödja de jordbrukare inom sektorn för animalieproduktion som drabbas av det största prisfallet, de direkta konsekvenserna av förlängningen av det ryska importförbudet samt torkans effekter på fodergrödor”.

51

I den delegerade förordningen (EU) 2016/1613 angavs att ”medlemsstaterna [bör] välja de lämpligaste åtgärderna, särskilt när det gäller marknadsstabilisering och ekonomisk hållbarhet” och att mjölkproducenterna måste bedriva en eller flera av sju listade verksamheter för att vara berättigade till extraordinärt stöd. Utöver minskning eller frysning av produktionen (se punkt 36 och framåt) ingick miljö- och klimatvänlig produktion, riskhantering, kvalitetsstyrning och samarbetsprojekt i listan. Genom denna uppsättning villkor gjordes åtgärderna mer riktade än i de tidigare förordningarna.

Oklara resultat av kommissionens försök att rikta stödet mot hållbar mjölkproduktion

52

Mjölkproduktionen har på många sätt betydelse för miljö- och klimatpolitiken. Mjölkproduktion – särskilt intensiv sådan – har en komplex inverkan på mark, luft och vatten, främst på grund av spridning och hantering av gödselmedel och stallgödsel samt metanbildning i mag-tarmkanalen hos kor. En stark produktionstillväxt strider mot EU:s ambition att minska sina utsläpp av växthusgaser. I slutet av 2014 hade djuruppfödare i sex medlemsstater (Belgien, Danmark, Italien, Irland, Nederländerna och Förenade kungariket) ett undantag från det tak som innebär att stallgödsel med ett maxinnehåll på 170 kg kväve per hektar och år får spridas i identifierade känsliga områden enligt nitratdirektivet³¹ och som syftar till att skydda vattnet från föroreningar från jordbruket. Jordbrukare som omfattas av undantaget är bundna av särskilda skyldigheter när det gäller gödsel och markförvaltning.

53

Genom den delegerade förordningen (EU) 2016/1613 infördes vissa hållbarhetsmål. Tre av de sju verksamheter som mjölkproducenter skulle bedriva för att vara berättigade till extraordinärt stöd var specifikt kopplade till miljöhänsyn: småskaligt jordbruk, extensiva produktionsmetoder och miljö- och klimatvänliga produktionsmetoder. Medlemsstaterna var tvungna att villkora stödet med att mottagaren bedrev en eller flera av dessa sju verksamheter.

54

Kommissionen bedömde vilka verksamheter medlemsstaterna hade valt. Den konstaterade att 13 medlemsstater inkluderade småskaligt jordbruk som ett villkor för stöd, tolv angav miljö- och klimatvänliga produktionsmetoder och sju angav extensiva produktionsmetoder (se ruta 3). Dessa rådata är dock inte tillräckliga för att bedöma utnyttjandet eller effekterna av dessa åtgärder.

Ruta 3

Exempel på en medlemsstat som riktat stödet mot hållbarhet och en medlemsstat som inte gjort det

I Irland var ett av kriterierna för stödberättigande enligt ordningen för kassaflödeslån (se ruta 5) användningen av miljövänliga och klimatvänliga produktionsmetoder med stöd i det nationella landsbygdsprogrammet. Bland dessa ingick ekologiskt jordbruk, olika miljöordningar inom jordbruket och ett program för uppgifter om nötkött och genomik som syftade till att förbättra nötkreatursbesättningens genetik för att skapa klimatfördelar. Mejeri- och boskapssektorn var den främsta källan till ökade utsläpp av växthusgaser i Irland mellan 2011 och 2017.

Tyskland har inte villkorat extraordinärt stöd med någon av de tre verksamheter som är specifikt kopplade till miljöhänsyn. I sin utvärdering av åtgärderna kritiserade den tyska federala revisionsrätten det faktum att finansieringen inte var kopplad till hållbarhetsmål och drog slutsatsen att likviditetsstöd i sådana fall endast är en räddningsinsats utan hållbara och bestående effekter³².

Den moraliska risken vid extraordinära stödåtgärder

55

Vi har tidigare rapporterat³³ att ”[j]u oftare offentligt stöd erbjuds under eller efter en ’kris’, desto mindre är incitamenten för jordbrukarna att minska risken genom att använda riskhanteringsverktyg”. Detta skapar en moralisk risk genom att jordbrukarna har incitament att öka sin riskexponering. De har till exempel ett större incitament att öka produktionen eftersom de, om efterfrågan inte ökar, tänker att EU-budgeten kommer att stödja dem om priserna sjunker.

56

Under perioden 2014–2016 bidrog många faktorer till sjunkande priser, men särskilt överutbudet (se punkterna 05 och 06). Under åren före marknadsstörningarna ökade jordbrukarna i vissa medlemsstater mjölkproduktionen avsevärt och drog fördel av högre priser, och vissa fortsatte att öka produktionen även efter det att priserna börjat sjunka (se punkt 03 och tabell 1). Den resulterande överproduktionen pressade ner marknadspriserna. Vi noterade att GD Jordbruk och landsbygdsutveckling diskuterade lämpligheten i att använda extraordinära åtgärder för att kompensera jordbrukare som – på eget bevåg – hade beslutat att investera och bidrog till överproduktion. Man uteslöt tanken på att betala jordbrukarnas skulder i utbyte mot lägre produktion, eftersom detta ansågs leda till en uppenbar moralisk risk. Kommissionen tog dock inte upp denna fråga i sina delegerade förordningar om likviditetsstöd till mjölkbönder.

57

I en studie från 2018 som genomfördes för kommissionens räkning konstaterades också att förekomsten av skyddsnät kan ha fått producenter av skummjölkspulver att vara mindre uppmärksamma på marknadssignaler på kort sikt. Man drog slutsatsen att detta sannolikt varit fallet under marknadsstörningarna, särskilt i Nederländerna, men även i Polen, Spanien och Tjeckien³⁴.

Hög risk för dödviktseffekter vid produktionsminskande åtgärder

58

En ytterligare risk i samband med extraordinära åtgärder, och då särskilt stöd till frivillig produktionsminskning, är dödviktseffekter. Lägre mjölkpriser minskar produktionsincitamenten, och mjölkbönderna förväntas därför reagera på lägre priser genom att minska produktionen. Denna reaktion sker ofta bara delvis eller med en fördröjning, ibland på grund av kassaflödesbehov (t.ex. för att betala räntor och amorteringar), behov av att täcka höga fasta kostnader eller att man åker snålskjuts på andra. Under 2014–2016, då priserna fortsatte att sjunka, skulle vissa producenter ha minskat sin produktion även utan stöd.

59

Kommissionen identifierade snabbt den inneboende risken för dödviktseffekter i sitt extraordinära stöd för frivillig produktionsminskning. Den föreslog dock inga skyddsåtgärder för att begränsa denna risk i de delegerade förordningarna.

60

Vi anser att förordning (EU) 2016/1612 skapade dödviktseffekter genom att även ge stöd till jordbrukare som ändå skulle ha upphört med sin produktion. Vi konstaterade att risken var särskilt hög i Finland, där en fjärdedel av dem som ansökte om stöd från ordningen minskade sina leveranser med mer än 90 % (dessa stod för 60 % av den totala minskningen). I en studie som gjordes av Thünen-institutet 2018³⁵, där man utvärderade den frivilliga åtgärden för att minska mjölkproduktionen i Tyskland, drogs också slutsatsen att dödviktseffekter var en betydande risk som dock inte kunde kvantifieras.

61

Förordning (EU) 2016/1612 hindrade inte stödberättigade jordbrukare från att överlåta sina besättningar till andra jordbruksföretag där de kunde fortsätta att producera mjölk. Under dessa omständigheter hade stödet inga effekter på marknaden, eftersom den totala produktionen förblev oförändrad. Till exempel gällde ett fall som vi granskade i Irland en sökande som ”minskade” mjölkleveranserna genom att överlåta omkring 200 kor, och samtidigt utarrendera sina mjölkanläggningar och sin mark, till en annan jordbrukare som fortsatte att leverera mjölk från dessa kor under minskningsperioden.

62

Till skillnad från förordning (EU) 2016/1612, där stödordningens regler i huvudsak fastställdes av kommissionen, var medlemsstaterna enligt förordning (EU) 2016/1613 fria att utforma sina egna regler om frivilliga åtgärder för att minska eller stabilisera mjölkproduktionen. Vi konstaterade att de nationella myndigheterna hade infört vissa skyddsåtgärder för att minska risken för dödviktseffekter genom att utesluta sökande som var på väg att upphöra med eller hade upphört med sin produktion (Tyskland och Finland) eller som hade flyttat kor till en annan gård (Tyskland).

Medlemsstaterna prioriterade enkelhet och en bred fördelning av stödet

63

Fyra av kommissionens fem delegerade förordningar om extraordinära åtgärder gav medlemsstaterna stor frihet att utforma och genomföra stödordningar. Undantaget var förordning (EU) 2016/1612 om tillhandahållande av stöd för minskning av mjölkproduktionen.

64

Vi bedömde i vilken utsträckning medlemsstaterna använde effektiva arbetsformer för att rikta in sig på de mest drabbade jordbrukarna och fördela medlen.

65

Kommissionens siffror visar att 21 medlemsstater betalade ut stöd till mjölkproducenter enligt de delegerade förordningarna från 2014 och 2015, antingen för varje liter levererad mjölk, för varje mjölkko eller som ett schablonbelopp. Dessa betalningar kostade omkring 250 miljoner euro av de totalt cirka 350 miljoner euro i EU-medel som betalades till mjölksektorn enligt dessa förordningar. Mer än hälften av EU:s finansiering inom ramen för de delegerade förordningarna från 2016 användes till frivilliga ordningar för att minska mjölkproduktionen eller bibehålla den på befintliga nivåer (se punkt 39). Figur 11 visar de olika åtgärderna i de fem medlemsstater som vi inriktade oss på, vilket motsvarar 64 % av de 737 miljoner euro som använts enligt de förordningar som förtecknas i bilagan.

Figur 11

Olika typer av extraordinära åtgärder i fem medlemsstater (i miljoner euro)

66

I Irland, Frankrike och Italien fann vi stödordningar enligt vilka stödmottagarna inte behövde lämna in några särskilda stödansökningar. Myndigheterna gjorde utbetalningar efter att ha konsulterat de databaser som användes för andra GJP-utbetalningar eller uppgifter från mejerier (se figur 12). I Irland tillämpade myndigheterna förordning (EU) 2015/1853 direkt, utan några ytterligare nationella genomförandebestämmelser. Det gjorde att de irländska myndigheterna kunde betala de flesta stödmottagarna tre månader före tidsfristens utgång.

67

De delegerade förordningarna gav medlemsstaterna stor handlingsfrihet när det gäller att rikta stödet (se punkterna 49–51). Nio av de 17 som svarade på vår enkät bland medlemsstaternas myndigheter nämnde att de använde minst ett kriterium för att rikta stödet och hänvisade i fyra fall³⁶ till kriterier kopplade till ekonomiska förluster på grund av prisnedgången. Åtta av de svarande nämnde inte några kriterier för att rikta stödet.

68

Användningen av schablonbetalningar (se figur 11) var visserligen en enkel metod, men den tog inte hänsyn till i vilken grad enskilda jordbrukare var drabbade av finansiella problem. I Frankrike fick alla stödmottagare samma schablonbelopp på 1 000 euro, och i Irland fick alla 1 395 euro. Dessa belopp utgjorde 37 % av det totala extraordinära stöd som delades ut i Frankrike och 49 % i Irland.

69

Två av de fem medlemsstater vi inriktade oss på använde sig av en proportionerlig strategi. I Italien och Finland betalades alla mjölkbönder på grundval av den mängd mjölk som de levererade till de första köparna, eller antalet mjölkkor, i syfte att snabbt kompensera jordbrukare i proportion till deras förlorade omsättning.

70

I de fall medlemsstaterna använde kriterier för att rikta stödet visade vår bedömning av kriteriernas ändamålsenlighet en blandad bild (se ruta 4).

Ruta 4

Kriterier för att rikta stödet i medlemsstaterna

I Frankrike använde myndigheterna vid tillämpningen av förordningarna 2015/1853 och 2016/1613 tre kriterier för att rikta stödet till mottagare: specialisering inom mejerisektorn, inkomstbortfall från mjölkförsäljning och andelen banklån i producentens balansräkning. Nytillkomna investerare och nyetablerade jordbrukare omfattades av högre stödtak.

I Tyskland var jordbrukare med medel- och långfristiga banklån som kunde uppvisa en förlust på minst 19 % av sitt mjölkpris fritt gård berättigade till extraordinärt stöd enligt förordning (EU) 2015/1853. Den genomsnittliga nedgången i priset fritt gård i Tyskland var omkring 23 % i slutet av 2015.

I Italien riktade myndigheterna stödet enligt förordning (EU) 2016/1613 till jordbrukare i områden med naturliga eller andra särskilda begränsningar. Detta kriterium beaktade sociala och miljömässiga hänsyn, men innebar att en bergsregion som stod för endast 3 % av den totala nationella mjölkproduktionen fick en tredjedel av allt nationellt stöd, trots att mjölkpriserna i regionen förblev stabila under störningarna 2014–2016 på grund av den lokala produktionens särskilda karaktär.

71

Tyskland, Irland och Frankrike subventionerade banklån till jordbrukare. Dessa åtgärder hjälpte till att återfinansiera jordbruksföretag genom att minska beloppen för årliga avbetalningar och räntor och/eller genom att omstrukturera lånen. Till skillnad från traditionella EU-bidrag innebar de att jordbrukarna bidrog ekonomiskt i form av återbetalningar och räntor. Detta tillvägagångssätt är ett sätt att brett stödja företag med likviditetsbehov (se ruta 5). Vi fann också låneordningar som införts av mejerier med privata medel för att öka sektorns finansiella motståndskraft.

Ruta 5

Exempel på en stödordning med subventionerade lån till jordbrukare

I Irland subventionerade stödordningen Agriculture CashFlow Support Loan Scheme, som inrättades genom förordning (EU) 2016/1613, 126 miljoner euro i banklån till mjölkbönder för att fylla på deras rörelsekapital. Totalt offentligt stöd på 21 miljoner euro användes för att tillhandahålla kreditriskgarantier och lägre räntor. Stödordningen hade övertecknats inom några veckor från lanseringen.

Kommissionen har dragit lärdom av erfarenheterna men inte slutfört sin bedömning av åtgärderna

72

Vi undersökte om de lärdomar som dragits från den senaste tidens erfarenheter, på grundval av en bedömning av de extraordinära åtgärderna, gjorde att myndigheter, både på EU-nivå och nationell nivå, var bättre förberedda inför potentiella framtida störningar på marknaden.

73

I september 2016 föreslog kommissionen ändrade regler för de riskhanteringsverktyg som stöds av EU:s landsbygdsutvecklingspolitik, i syfte att göra verktygen mer attraktiva för jordbrukare. Från och med 2018 infördes till exempel genom omnibusförordningen³⁷ möjligheten till sektorsspecifika inkomststabiliserande verktyg för jordbrukare som drabbas av en inkomstminskning på minst 20 %³⁸. Från och med december 2020 gäller samma minimitröskel för inkomststabiliserande verktyg som inte är sektorsspecifika³⁹. Vid den tidpunkten identifierade vi i hela EU två landsbygdsprogram som erbjöd stöd till inkomststabiliserande verktyg, och inget sådant verktyg användes.

74

Efter en internrevisionsrapport 2017 om GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings hantering av kriser på jordbruksmarknaden ändrade kommissionen sina interna förfaranden 2018 för att bättre fastställa riskscenarier inom jordbruket för 24 månader framåt. Om en ny större risk identifieras ska kommissionen enligt det nya förfarandet vara beredd att vid behov föreslå en uppsättning möjliga riskreducerande åtgärder inom rimlig tid.

75

För att finansiera sina extraordinära åtgärder för 2014–2016 övervägde kommissionen att utnyttja ”reserven för kriser i jordbrukssektorn”. Detta är en nödreserv som upprätthålls genom att man tillämpar en årlig minskning på 400 miljoner euro (i 2011 års fasta priser) i budgeten för direktstöd. Detta belopp återbetalas till jordbrukarna påföljande år om det inte använts i slutet av varje budgetår. I praktiken har EU aldrig utnyttjat krisreserven. Enligt ett interinstitutionellt avtal mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen krävs att ”[i]nnan kommissionen lägger fram ett förslag om en överföring från reserven ska en undersökning av möjligheterna att omfördela anslag företas”. På grundval av detta ansåg kommissionen att den inte kunde utlösa krisreserven för att hantera störningarna 2014–2016, eftersom andra resurser fanns tillgängliga i budgeten för den gemensamma jordbrukspolitiken.

76

Inför nästa fleråriga budgetram för den gemensamma jordbrukspolitiken (2021–2027) har kommissionen föreslagit att stärka krisreservens roll och potentiella effekter genom att göra användningen mer flexibel och tillåta att årliga outnyttjade belopp förs över till nästa budgetår. Kommissionen har också föreslagit att reserven ska finansieras oberoende av direktstöd till jordbrukare, men fortfarande inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitikens totala budget.

77

Som en del av ett stödpaket till jordbruks- och livsmedelssektorn för att hantera covid-19-pandemin⁴⁰, inbegripet de åtgärder som nämns i punkt 27, har kommissionen antagit en förordning⁴¹ som undantagsvis medger större flexibilitet i användningen av EU-medel, däribland landsbygdsprogram. Som en del av denna flexibilitet är fristående rörelsekapital, inte bara när det är kopplat till investeringskostnader, berättigande för finansieringsinstrument som stöds av landsbygdsprogram.

78

Kommissionen har genomfört och finansierat⁴² studier om användningen av extraordinära åtgärder på EU-nivå, som gett inblick i krisförebyggande och krishantering inom jordbrukssektorn. Ingen av dem har dock fokuserat på effekterna av de stödordningar som medlemsstaterna har infört enligt förordningarna (EU) 2015/1853 och (EU) 2016/1613. I kommissionens interna bedömning drogs slutsatsen att det var svårt att bedöma åtgärdernas direkta effekter på grund av deras heterogenitet och vilken typ av information som lämnats till kommissionen.

79

Enligt delegerad förordning (EU) 2016/1613⁴³ skulle medlemsstaterna lämna uppgifter om output (belopp som betalats ut per åtgärd och antal och typ av stödmottagare) och en bedömning av åtgärdernas ändamålsenlighet till kommissionen senast den 15 oktober 2017. Vårt arbete i de fem medlemsstater vi fokuserade på visade att de hade skickat in de begärda uppgifterna, men Frankrike, Italien och Finland hade inte gjort någon bedömning av åtgärderna.

Slutsatser och rekommendationer

80

Vi undersökte hur väl Europeiska kommissionen och de berörda myndigheterna i medlemsstaterna hade förvaltat åtgärderna mot störningarna på mejerimarknaden 2014–2016 och om de hade dragit lämpliga slutsatser inför kommande kriser.

81

Vi konstaterade att kommissionen och medlemsstaterna vidtog omfattande åtgärder för att hjälpa jordbrukarna under störningarna på mjölkmarknaden 2014–2016 men att den underliggande analysen i allmänhet var otillräcklig för att avgöra vilken stödnivå som behövdes och för att rikta stödet på lämpligt sätt. Kommissionen reagerade snabbt på det ryska förbudet mot mejeriprodukter från EU, men det tog längre tid att åtgärda underliggande marknadsobalanser. Kommissionen föreslog riskreducerande åtgärder för att minska jordbrukarnas likviditetsproblem men utan att på lämpligt sätt bedöma behoven eller fastställa mål. Med den flexibilitet som medlemsstaterna har vid delad förvaltning prioriterade de extraordinära åtgärder som var enkla att leverera och valde att fördela medlen brett. Insatserna för att rikta stödet var begränsade. Kommissionen har sedan dess vidtagit vissa åtgärder för att förbättra hanteringen av marknadsobalanser men har inte slutfört sin bedömning av åtgärderna.

82

Efter det ryska förbudet, och före utgången av 2014, tillhandahöll kommissionen extraordinärt finansiellt stöd till de baltiska länderna och Finland som var de länder som drabbades hårdast av förbudet. Även andra faktorer gjorde att priserna föll, särskilt överutbudet. Kommissionen vidtog åtgärder för att minska utbudet genom att införa stöd till privat lagring, utöka den offentliga interventionen och låta producentorganisationer och kooperativ planera produktionen. Men dessa åtgärder innebar kompromisser. Exempelvis bidrog offentliga uppköp av skummjölkspulver visserligen till en början till att absorbera en del av överutbudet, men de ackumulerade offentliga lagren höll nere marknadspriset för skummjölkspulver (punkterna 33–36).

83

Kommissionen antog frivilliga produktionsminskande åtgärder i september 2016. Produktionen hade ändå minskat sedan juni 2016, och åtgärderna trädde i kraft först när mjölkpriset redan hade börjat återhämta sig (punkterna 37–42). I denna situation fanns det en betydande risk för dödviktseffekter. Några nationella myndigheter införde skyddsåtgärder för att minska risken genom att utesluta sökande som var på väg att upphöra med eller hade upphört med sin produktion eller som hade flyttat över kor till en annan gård (punkterna 58–62). Dessutom kan jordbrukare under hela marknadsstörningen ha avskräckts från att minska sina besättningsstorlekar som ett sätt att minska produktionen, eftersom detta kunde innebära att de förlorade frivilligt kopplat stöd (punkt 43).

Rekommendation 1 – Hantering av framtida marknadsobalanser

För att förbättra hanteringen av potentiellt betydande marknadsobalanser bör kommissionen uppdatera sina förfaranden så att den, innan den godkänner stöd till produktionsminskning i framtiden, ska

undersöka om villkoren för GJP-stöd, till exempel kopplat stöd, bidrar till ett överutbud,
minska risken för dödviktseffekter genom att överväga att införa lämpliga skyddsåtgärder i förordningarna.

Måldatum för genomförande: 2022

84

Kommissionen föreslog åtgärder för att stödja jordbrukare men kvantifierade inte jordbrukarnas behov när budgeten fastställdes. Annat GJP-stöd, särskilt direktstöd, spelar en stabiliserande roll i tider av marknadsstörningar, eftersom det utgör en buffert mot prisförändringar. Kommissionen tog inte hänsyn till producenternas totala avkastning i sin bedömning av budgetbehoven. I stället spelade mängden tillgängliga resurser en viktig roll vid budgettilldelningen (punkterna 44–48).

85

I sina på varandra följande delegerade förordningar angav kommissionen att stödet var avsett att ge riktat stöd till jordbrukare men specificerade inte hur de nationella myndigheterna skulle uppnå detta (punkterna 49–51). Medlemsstaterna valde ofta förenklade metoder för utdelningen, såsom schablonbelopp eller betalningar i proportion till jordbruksföretagens storlek. De fem medlemsstater vi inriktade oss på prioriterade i allmänhet enkla arrangemang och en bred fördelning av medlen (punkterna 63–71).

86

Mjölkproduktionen har på många sätt betydelse för miljön och klimatet. I den sista av de fem delegerade förordningarna (som antogs av kommissionen 2016) beaktades vissa hållbarhetsproblem, men för närvarande finns det inte tillräckligt med information för att bedöma effekterna av de tillhörande åtgärderna. Vi fann inga belägg för att kommissionen hade övervägt eller bedömt potentiella miljö- och klimateffekter när den utformade någon av de övriga fyra förordningarna (punkterna 52–54).

87

Under åren före marknadsstörningarna 2014–2016 ökade jordbrukarna i vissa medlemsstater mjölkproduktionen avsevärt och drog fördel av högre priser och fortsatte att öka produktionen även efter det att priserna börjat sjunka. I sina delegerade förordningar om likviditetsstöd till mjölkbönder tog kommissionen inte hänsyn till den inneboende moraliska risken under de rådande omständigheterna (punkterna 55–57).

Rekommendation 2 – Förbättra budgetering och riktning av stödet

För att säkerställa en effektivare användning av offentliga medel bör kommissionen

fastställa tröskelvärden för analys av potentiellt betydande störningar på marknaden,
vara beredd att analysera en marknadsstörnings sannolika effekter på mejerisektorn med beaktande av det befintliga stödets stabiliserande effekt och, om kommissionen sedan drar slutsatsen att det behövs ett extraordinärt stöd, koppla det till tydliga mål och förväntade resultat.

Måldatum för genomförande: 2022

88

På grund av komplexa regler och tillgängliga resurser i budgeten för den gemensamma jordbrukspolitiken spelade reserven för kriser i jordbrukssektorn inte någon roll under marknadsstörningarna 2014–2016. Kommissionen föreslog ändringar för att stärka krisreservens roll inför framtiden (punkterna 75 och 76). Dessutom infördes genom omnibusförordningen från och med 2018 en möjlighet till sektorsspecifika inkomststabiliserande verktyg. I december 2020 identifierade vi två landsbygdsprogram som erbjöd stöd till inkomststabiliserande verktyg, och inget sådant verktyg användes (punkt 73).

89

I utvärderingar som genomfördes efter marknadsstörningarna drogs vissa övergripande slutsatser om de extraordinära åtgärderna på EU-nivå, och kommissionen har sedan dess vidtagit åtgärder för att förbättra sina krishanteringsförfaranden. Den har dock inte på ett tillfredsställande sätt bedömt effekterna av medlemsstaternas åtgärder. Vi anser att en sådan analys skulle kunna leda till viktiga slutsatser och lärdomar som skulle öka beredskapen inför framtida marknadsstörningar (punkterna 72–79).

Rekommendation 3 – Ökad beredskap inför framtida marknadsstörningar

För att dra lärdom av marknadsstörningarna 2014–2016 och bidra till bättre beredskap i framtiden bör kommissionen analysera vilka effekter de olika modellerna för att tillhandahålla extraordinärt stöd har haft på mjölkgårdarnas beteende och likviditet liksom på marknadsstabiliseringen och miljön, tillsammans med den roll som producenternas och mejeriernas riskhantering spelar, och den bör därefter offentliggöra sina slutsatser.

Måldatum för genomförande: 2024

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning I, med ledamoten Samo Jereb som ordförande, i Luxemburg den 19 maj 2021.

För revisionsrätten

Klaus-Heiner Lehne
ordförande

Bilaga – Delegerade förordningar om extraordinära stödåtgärder i mjölksektorn

Kommissionens delegerade förordning	Syfte	EU:s utgifter för mjölkproducenter	EU:s utgifter per ton mjölk som levererats till mejerier i de berörda medlemsstaterna¹	Ytterligare nationellt stöd (”tilläggsstöd”)	Tidsram²
1263/2014	Tillfälliga undantagsåtgärder för stöd till mjölkproducenter i Estland, Lettland och Litauen	28,6 miljoner euro	10,3 euro/ton	Upp till 100 %	26.11.2014–30.4.2015
1370/2014	Tillfälliga undantagsåtgärder för stöd till mjölkproducenter i Finland	10,7 miljoner euro	4,7 euro/ton	Upp till 100 %	19.12.2014–31.5.2015
2015/1853	Tillfälligt extraordinärt stöd till jordbrukare inom sektorn för animalieproduktion	308,3 miljoner euro*	2,2 euro/ton	Upp till 100 %	15.10.2015–30.6.2016
2016/1612	Stöd för minskning av mjölkproduktionen	108,7 miljoner euro**	0,8 euro/ton	Ej tillämpligt	8.9.2016–30.9.2017
2016/1613	Extraordinärt anpassningsstöd till mjölkproducenter och jordbrukare inom andra djurhållningssektorer	281,1 miljoner euro*	2,0 euro/ton	Upp till 100 %	8.9.2016–30.9.2017
Totalt		737,3 miljoner euro	5,2 euro/ton	357,8 miljoner euro

* Utgifter endast inom mjölksektorn. Det totala tillgängliga beloppet för alla djurhållningssektorer var 420 miljoner euro enligt förordning (EU) 2015/1853 och 350 miljoner euro enligt förordning (EU) 2016/1613.
** Utnyttjat av ett totalt tillgängligt belopp på 150 miljoner euro.
¹ Inkluderar all mjölk som levererades till mejerier under 2013 i de berörda medlemsstaterna, även av jordbrukare som inte fick EU-stöd.
² Från dagen för offentliggörandet av förordningen till sista datum för utbetalning till stödmottagarna.

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från kommissionen.

Akronymer och förkortningar

FAO: FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation.

GD Jordbruk och landsbygdsutveckling: Europeiska kommissionens generaldirektorat för jordbruk och landsbygdsutveckling.

GJP: den gemensamma jordbrukspolitiken.

ISJR: informationssystem för jordbruksföretagens redovisningsuppgifter (FADN, Farm Accountancy Data Network).

Ordförklaringar

de europeiska struktur- och investeringsfonderna: de fem viktigaste EU-fonderna som tillsammans stöder den ekonomiska utvecklingen i EU, nämligen Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden.

delegerad akt (delegerad förordning): en rättsligt bindande akt som används av kommissionen, om parlamentet och rådet inte gör några invändningar, för att komplettera eller ändra icke väsentliga delar av EU-lagstiftningen, till exempel genom att närmare ange genomförandeåtgärder.

direktstöd: jordbruksstöd, främst arealstöd, som betalas ut direkt till jordbrukare inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket.

dödviktseffekt: en situation där en verksamhet skulle ha bedrivits utan att ha fått offentligt stöd.

finansieringsinstrument: finansiellt stöd från EU-budgeten i form av kapitalinvesteringar eller investeringar i form av kapital likställt med eget kapital, lån eller garantier eller andra riskdelningsinstrument.

informationssystemet för jordbruksföretagens redovisningsuppgifter: ett verktyg som bygger på medlemsstaternas undersökningar av kommersiella jordbruksföretag och som används för att utvärdera EU-jordbrukarnas inkomstnivåer och fastställa effekterna av den gemensamma jordbrukspolitiken.

jordbrukets nettoförädlingsvärde: en indikator som används inom ISJR för att beskriva ett jordbruksföretags totala produktionsvärde, inklusive stöd, efter avdrag för avskrivningar och värdet av de varor och tjänster som förbrukas under produktionsprocessen; det är det belopp som är tillgängligt för betalning av alla fasta produktionsfaktorer i ett jordbruksföretag (mark, arbetskraft och kapital), oavsett om de är egna eller externa.

jordbrukets nettoinkomst: ISJR-indikator som beskriver det belopp som finns tillgängligt för att ersätta företagets egna produktionsfaktorer; den beräknas genom att man drar av löner, hyra och ränta som betalats av företagaren från jordbrukets nettoförädlingsvärde och adderar nettosumman av stöd och skatter på investeringar.

mejeriprodukter: mjölk och produkter framställda av mjölk, till exempel smör, ost och mjölkpulver.

mjölkekvivalent: ett mått på motsvarande mängd flytande helmjölk som använts i mejeriprodukter såsom kondenserad/evaporerad mjölk, mjölkpulver, yoghurt, grädde, kasein, skummjölk och vassle.

Thünen-institutet: tyskt forskningsinstitut som rapporterar till förbundsministeriet för livsmedel och jordbruk.

Kommissionens svar

Sammanfattning

I

Kommissionen är medveten om den europeiska mejerisektorns ekonomiska och sociala betydelse och fäster stor vikt vid behovet att stödja den under svåra tider.

Mejerisektorn ställdes inför allvarliga marknadsstörningar under åren 2014–2016. Mjölkproduktionen utvidgades i EU, Förenta staterna och Nya Zeeland under 2014 och 2015 till följd av gynnsamma ersättningsnivåer och väderförhållanden, medan tillväxten i den inhemska konsumtionen och exporten knappt absorberade hälften av den volymen (huvudsakligen på grund av minskad import till Kina och införandet av det ryska importförbudet).

Kommissionen gjorde en löpande och grundlig övervakning av marknadssituationen genom att organisera veckoliga sammanträden i kommittén för den samlade marknadsordningen inom jordbruket (med medlemsstaternas företrädare) och månatliga sammanträden i det ekonomiska rådet vid observatoriet för mjölkmarknaden (med marknadsexperter). Internt upprättade kommissionen tvärvetenskapliga arbetsgrupper för att bedöma den rådande situationen och utforma de lämpligaste åtgärderna.

Kommissionen mobiliserade följaktligen alla möjliga instrument som lagstiftaren gjort tillgängliga, inklusive marknadsinterventioner (offentliga interventioner och stöd för privat lagring), extraordinära åtgärder, flexibilitet i direktstöd och utbetalningar för landsbygdsutveckling eller främjande åtgärder. Alla dessa åtgärder genomfördes med stöd och under granskning av Europeiska unionens råd och Europaparlamentet.

III

Kommissionen tillhandahöll flera bevis på den grundliga marknads- och policyanalys som genomfördes för att fastställa de mest ändamålsenliga och effektiva åtgärder som kunde genomföras.

Kommissionen utförde analyser av huvudorsakerna till krisen och av effekterna på mjölkproducenternas marginaler, och föreslog lämpliga marknadsåtgärder, inklusive budgetkonsekvenserna av var och en av dem. Med tanke på tillgängligheten av budgetresurser valde man åtgärder enligt principen ”bäst valuta för pengarna”. I tillämpliga fall gjordes tilldelningen av medel (anslag) till medlemsstaterna genom en kombination av objektiva kriterier såsom produktionsvolym, priseffekt eller beroende av den ryska marknaden.

V

Kommissionens genomförande av extraordinära åtgärder var evidensbaserat. Ingen åtgärd antogs såvida inte en marknadsstörning kunde påvisas med tillförlitliga uppgifter. Detta förklarar det gradvisa genomförandet av åtgärderna från 2014 till 2016.

VI

Kommissionen uppskattade krisens effekter på EU- och medlemsstatsnivå. Reglerna för de extraordinära stödåtgärderna inom mjölksektorn gav medlemsstaterna stort handlingsutrymme för att rikta stödet bättre till de mest drabbade sektorerna inom sina territorier.

VII

Från och med 2018 införde omnibusförordningen⁴⁴ betydande förbättringar för genomförandebestämmelserna för riskhanteringsverktyg. Dessa inkluderar möjligheten till sektoriella inkomststabiliserande verktyg samt stärkande av det offentliga finansiella stödet till dessa verktyg. Från och med december 2020 inkluderades inkomststabiliserande verktyg i två program för landsbygdsutveckling. Även om inget sådant verktyg var operativt pågick ändringsprocesser i programmen för att utnyttja de nya möjligheterna.

VIII

Kommissionen samlade in och sammanställde medlemsstaternas meddelanden om de åtgärder som genomfördes inom deras territorier. I linje med subsidiaritetsprincipen ansågs det vara mer lämpligt för medlemsstaterna att bedöma ändamålsenligheten av sina åtgärder.

IX 1)

Kommissionen godtar rekommendation 1 och håller med om möjligheten att överväga effekterna av EU-stöd i samband med marknadsstörningar på ett holistiskt sätt och att överväga skyddsåtgärder för att undvika dödviktseffekter.

IX 2)

Kommissionen godtar delvis rekommendation 2 och kommer att kalkylera in den stabiliserande effekten av direktstöd i bedömningen av marknadsstörningar samt fastställa mer restriktiva villkor och mål om och när ytterligare extraordinära stödåtgärder genomförs.

Det är dock inte möjligt att fördefiniera trösklar för att kvalificera marknadsstörningar.

XI 3)

Kommissionen godtar rekommendation 3 och kommer att analysera vilka effekter de olika modellerna för att tillhandahålla extraordinärt stöd har haft på mjölkgårdarnas beteende och likviditet liksom på marknadsstabiliseringen och miljön, tillsammans med den roll som producenternas och mejeriernas riskhantering spelar.

Inledning

15

Den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) erbjuder flera jordbruksstödsverktyg som har en inkomststabiliserande karaktär och inte är utsatta för marknadsrisker. Mjölkbönder kan delta i dessa system för GJP-stöd.

Dessa verktyg utgörs av direktstöd (inklusive frivilligt kopplat stöd) och stödverktyg för landsbygdsutveckling som kompenserar jordbrukare för inkomstbortfall och kostnader (stöd till jordbrukare i områden med naturliga produktionsbegränsningar om en sådan beteckning av områden finns, stöd till jordbrukare i Natura 2000-områden, stöd för åtaganden om miljö- och klimatvänligt jordbruk, ekologiska jordbruksmetoder och djurskyddsmetoder). De flesta av dessa typer av inkomst påverkas inte heller av produktionsrisker.

Ett stöd för investeringar i landsbygdsutveckling kan även öka kassainflödena för jordbruksföretag, men det kapitaliseras i fysiska tillgångar som måste fortsätta att uppfylla sitt ursprungliga syfte i minst fem år.

22

De totala utgifterna i samband med interventioner och privat lagring under perioden 2015–2019 uppgick till 176,2 miljoner euro, vilket motsvarar cirka 0,07 % av mejerisektorns omsättning för perioden i fråga.

Observationer

33

Kommissionen framhåller att slutsatsen från det ekonomiska rådet vid observatoriet för mjölkmarknaden är huvudsakligen riktad till aktörer inom mejerisektorn, för att anpassa deras produktions- och affärsbeslut till rådande marknadsförhållanden och marknadsutsikter. Dess roll är att informera, men inte driva på politiska beslut.

Bevis på fluktuationer i tillgång, efterfrågan och priser bör inte nödvändigtvis leda till automatisk intervention, genom skyddsnätsåtgärder eller på annat sätt. I stället bör man låta marknadsaktörerna ta itu med dessa fluktuationer genom lämpliga justeringar i sin produktion. Det är bara om fluktuationernas intensitet och effekter fördjupas, så att det skapas en risk för betydande självgenererande marknadsstörningar, som formella skyddsnätsåtgärder bör övervägas.

37

Kommissionen påminner om att EU:s mjölkleveranser växte med 4,7 % under perioden januari–april 2016, vilket är en substantiell ökning med få tecken på nedgång.

38

Denna stödnivå motsvarar cirka 0,3 % av den europeiska mejerisektorns produktion. Även om den är mycket blygsam skickade den en kraftfull signal om att det var nödvändigt att minska produktionen, med stöd av en finansiell stimulansåtgärd för att utlösa en sådan minskning.

Kommissionen anser att en noggrann och tillförlitlig uppskattning av hur mycket mjölkpriset kan öka beroende på en minskning i mjölkproduktionen är extremt utmanande och skulle kunna skicka fel signaler, på grund av de många exogena variabler som påverkar priserna.

40

Kommissionen noterar att det inte fanns något tecken på prisförbättringar vid den tidpunkt då åtgärden utformades och tillkännagavs (juli 2016). Mjölkpriserna i EU började förbättras i augusti 2016 (information endast tillgänglig i slutet av september 2016).

42

Kommissionen ansåg att systemet för en minskning av mjölkproduktionen var relevant eftersom det tillhandahöll ekonomiskt stöd till jordbrukare i svårigheter genom att belöna dem som anpassade tillgången till efterfrågan, i hög grad bidrog till en ändamålsenlig ombalansering av EU:s mejerimarknad samt, som en indirekt konsekvens av det senare, påverkade mjölkprisets återhämtning under det andra halvåret 2016.

Åtgärdernas begränsade omfattning när det gäller utgifter innebar uppenbart en begränsning för deras förmåga att leda till en prisåterhämtning. Det är tydligt att en mycket högre utgiftsnivå sannolikt skulle ha haft större effekt, men till en kostnad i fråga om resurser. De skickade dock viktiga signaler till marknaden om politikens inriktning och behovet att minska produktionen på ett proportionellt, flexibelt och ekonomiskt sätt.

43

Förutom att minska storleken på sin besättning kan jordbrukare minska produktionen ytterligare genom andra medel, t.ex. mindre foderinsatser, fördröjd utslaktning av mindre produktiva kor, mindre användning av gödselmedel i gräsbaserade system, utfodring av mjölk till kalvar osv.

48

Kommissionen utförde analyser av huvudorsakerna till krisen och av effekterna på mjölkproducenternas marginaler, och föreslog lämpliga marknadsåtgärder, inklusive budgetkonsekvenserna av var och en av dem. Med tanke på tillgängligheten av budgetresurser valde kommissionen åtgärder enligt principen ”bäst valuta för pengarna”.

49

Kommissionen ansåg att fördelningen av den tillgängliga budgeten mellan de olika medlemsstaterna i stor utsträckning skulle vara proportionell mot storleken på deras mejerisektorer. Det är därför som den totala mjölkproduktionen (beräknad som faktisk mjölkproduktion inom kvoter) hade en dominerande betydelse.

50

Kommissionen ansåg det vara en tillräcklig vägledning att i skälen i förordning (EU) 2015/1853⁴⁵ ange ”de jordbrukare inom sektorn för animalieproduktion som drabbas av det största prisfallet, de direkta konsekvenserna av förlängningen av det ryska importförbudet samt torkans effekter på fodergrödor”. I slutändan var det upp till medlemsstaterna att rikta stödet bättre till de mest drabbade jordbrukarna.

Detta är förenligt med subsidiaritetsprincipen och medlemsstatsmyndigheternas större kunskap om de mest drabbade jordbrukarna samt, i sin tur, deras flexibilitet när det gäller att införa de nödvändiga åtgärderna.

52

Kommissionen anser att de externa effekterna av mjölkproduktion är flerdimensionella och att de miljömässiga fördelarna i stor utsträckning uppväger de negativa effekterna. Dessutom kommer flera studier fram till fördelarna med intensivt jordbruk när det gäller relativa utsläpp. Det går verkligen att uppnå mer (mjölk) med mindre (utsläpp). Enligt det utvärderande arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar (SWD(2021)115) om klimatförändring och utsläpp av växthusgaser:

År 2018 var 44 % av andra utsläpp än koldioxid från jordbruket inom EU-28 relaterade till metanbildning i mag-tarmkanalen hos idisslare (metan, CH4). Rapporteringen om utsläppens intensitet till Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar (UNFCCC) anger dock att växthusgasutsläppen per produktionsenhet har sjunkit något för vissa jordbrukssystem, inklusive mjölkproduktion.
När det gäller tekniska innovationer är det ganska vanligt på EU-nivå att man använder genetiskt förbättrade frön eller djur liksom könssorterad sperma och klimatstyrda växthus och byggnader avsedda för djur. Inom mejerisektorn, till exempel, har EU:s genomsnittliga mjölkproduktion ökat med 67 % sedan 1990, vilket har möjliggjort en produktionsökning på 5 % samtidigt som antalet mjölkkor minskade med nära 40 %. Detta har i stor utsträckning bidragit till minskningarna av växthusgasutsläppen i Europa sedan 1990.

54

De olika aktiviteter som valts av medlemsstaterna återspeglar deras särskilda omständigheter, preferenser och politiska alternativ och de motsvarande begränsningarna hos en strategi baserad på en universallösning. Det återspeglar även fördelarna med en subsidiaritetsstrategi där medlemsstaterna skräddarsyr sina åtgärder efter sina egna omständigheter.

60

Produktionsnivåerna hos individuella mjölkbönder fluktuerar avsevärt av flera olika skäl, i både goda och dåliga marknadsförhållanden. Vad som är viktigt i samband med kraftigt försämrade marknader är att skicka en signal till producenterna om att produktionen bör anpassas och att tillhandahålla lämpliga stöd där så är möjligt. Kommissionen ansåg att det inte var möjligt att identifiera de jordbrukare som ändå skulle ha upphört med sin produktion och att alla faktiska produktionsminskningar skulle bidra till marknadsstabiliseringar. De borde därför vara berättigande till unionsstöd (inom de begränsningar och villkor som fastställs i förordning (EU) 2016/1612)⁴⁶.

61

Kommissionen påminner om att medlemsstaterna, enligt artikel 5.4 i förordning (EU) 2016/1612, var tvungna att kontrollera att ”den minskning av leveranser av komjölk för vilken unionsstöd betalas ut faktiskt har skett”. Överlåtelser av besättningar mellan jordbrukare utan någon faktisk minskning av mjölkproduktionen borde därför ha upptäckts av medlemsstaterna och undantagits från stöd och kommer att undersökas i enlighet med de normala förfarandena för avslutande av räkenskaper.

73

Reglerna för riskhanteringsverktyg har ändrats betydligt under perioden 2014–2020 för att förbättra systemens funktion och göra dem enklare att genomföra och mer attraktiva för jordbrukare.

Omnibusförordningen från 2018⁴⁷ ändrade fundamentalt det sätt som stödet till inkomststabiliserande verktyg fungerar genom att göra det lättare att skapa och underhålla den gemensamma fondens kapital (centralt element för att skapa en robust fond) genom att tillåta att offentligt stöd används för att skapa det grundläggande kapitalet och komplettera med årliga inbetalningar till fonden. Detta gäller utöver möjligheten att subventionera de ersättningsbetalningar som gemensamma fonder gör till deltagande jordbrukare.

Systemet blev även billigare för jordbrukare och skapade en bättre nivå av inkomstsäkerhet: minimiförlusttröskeln sänktes från 30 % till 20 %. Stödnivån (andelen offentliga medel som betalar för de gemensamma fondernas kostnader) höjdes från 65 % till 70 %. Från och med december 2020 gäller samma minimitröskel för inkomststabiliserande verktyg som inte är sektorspecifika⁴⁸.

Under 2020 inkluderades inkomststabiliserande verktyg i två program för landsbygdsutveckling (inom hela EU), men de var inte operativa. I båda fallen pågick dock ändringsprocesser i programmen under 2020 för att utnyttja de nya möjligheterna.

77

Förutom de åtgärder som nämns i revisionsrättens punkt, ändrades Ejflu-förordningen⁴⁹, som en del av åtgärdspaketet mot covid-19-utbrottet, för att möjliggöra extraordinärt tillfälligt stöd (i form av schablonbelopp) till jordbrukare och små och medelstora företag som drabbats särskilt hårt av covid-19-krisen och säkerställa kontinuitet i deras affärsverksamhet.

78

Kommissionen påminner om att studien från Wageningen Economic Research och Ecorys⁵⁰ hade en särskild fallstudie om krisen i mejerisektorn, som kom fram till att EU-kommissionen hanterade mejerikrisen 2014–2016 på ett balanserat sätt, utnyttjade de många olika instrumenten och samtidigt tog hänsyn till begränsningarna för dessa instrument.

Slutsatser och rekommendationer

81

Kommissionen anser att grundliga, kontinuerliga och tvärvetenskapliga analyser och bedömningar genomfördes under åren 2014–2016 och att detta bidrog till ändamålsenligheten hos åtgärderna i fråga, vilka tillhandahöll viktiga stöd för återhämtningen inom mejerisektorn till minimal kostnad och på ett flexibelt och pragmatiskt sätt. Åtgärderna diskuterades ingående med medlemsstaterna och stöddes av dem.

82

Kommissionen påminner om att priserna på skummjölkspulver hade en nedåtgående trend i 18 månader innan de offentliga interventionerna hade verkan. Tack vare detta instrument försämrades inte priserna på skummjölkspulver, och följaktligen på mjölk, ytterligare. De offentliga lagren av skummjölkspulver behölls tills marknaden hade återhämtat sig. De rådande låga priserna på skummjölkspulver gjorde det svårt för kommissionen att sälja interventionslagren. Detta är en normal marknadsrelaterad utveckling som inte strider mot instrumentets ändamålsenlighet.

Kommissionen lyckades i allt väsentligt avyttra en stor lagervolym i en situation med stigande marknadspriser.

83

Kommissionen påminner om att det inte fanns något tecken på att produktionen höll på att minska vid den tidpunkt då åtgärden utformades. Om produktionen började minska i juni 2016 kunde beviset på en sådan minskning endast komma till kännedom i mitten av augusti 2016.

Rekommendation 1 – Hantering av framtida marknadsobalanser

a) Kommissionen godtar denna rekommendation.

Kommissionen noterar att kopplat stöd är begränsat till sektorer som genomgår strukturella svårigheter, för att förhindra en eskalering av sådana svårigheter, vilket skulle kunna orsaka produktionsnedläggningar och påverka andra delar av leveranskedjan eller associerade marknader. Det är föremål för strikta begränsningar och villkor för att begränsa risken för marknadssnedvridningar. Kopplat stöd är därför inte en produktionsfrämjande mekanism.

Med tanke på bestämmelserna för systemet har kommissionen dessutom mycket begränsade möjligheter att genom frivilligt kopplat stöd påverka antalet djur som innehas av jordbrukare i händelse av en kris.

Det finns en befogenhet för kommissionen att vidta åtgärder för att undvika att mottagare av frivilligt kopplat stöd drabbas av strukturella marknadsobalanser inom en sektor. Sådana åtgärder kan göra det möjligt för medlemsstaterna att besluta att sådant stöd utbetalas på grundval av de produktionsenheter för vilka stödet beviljades under en tidigare referensperiod.

I ett eventuellt scenario av marknadsstörningar på grund av överutbud kommer kommissionen att överväga sätt att undvika att förekomsten av kopplade stöd inkräktar på de nödvändiga produktionsjusteringarna. I detta avseende kommer kommissionen noggrant att bedöma tillfället och tidpunkten för att vidta åtgärder på det sätt som nämns ovan.

b) Kommissionen godtar denna rekommendation.

84

Kommissionen utförde analyser av huvudorsakerna till krisen och av effekterna på mjölkproducenternas marginaler, och föreslog lämpliga marknadsåtgärder, inklusive budgetkonsekvenserna av var och en av dem. Med tanke på tillgängligheten av budgetresurser valde kommissionen åtgärder enligt principen ”bäst valuta för pengarna”.

85

Kommissionen genomförde en kontinuerlig marknadsövervakning och en grundlig och tvärvetenskaplig bedömning av krisen (inklusive en diskussion om lämpliga åtgärder med medlemsstaterna i rådet). I linje med subsidiaritetsprincipen ansågs det vara mer lämpligt för medlemsstaterna att rikta stödet i de olika extraordinära åtgärderna. Kommissionen ansåg att en tillräcklig vägledning för riktningen tillhandahålls genom de indikationer som anges i skälen i de olika förordningar som genomför de extraordinära stödåtgärderna inom mjölksektorn (t.ex. ”de jordbrukare inom sektorn för animalieproduktion som drabbas av det största prisfallet, de direkta konsekvenserna av förlängningen av det ryska importförbudet samt torkans effekter på fodergrödor” i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/1853).

86

Kommissionen påminner om att hållbarhet (i den mening som avses i strategin från jord till bord⁵¹, i synnerhet konsekvenserna för miljön och klimatet) inte var en målsättning för de extraordinära åtgärder som antogs 2014–2016.

Rekommendation 2 – Förbättra budgetering och riktning av stödet

a) Kommissionen godtar inte denna rekommendation.

Marknadsstörningar har en flerdimensionell och oförutsedd karaktär, vilket gör att det är omöjligt och inte önskvärt att fördefiniera operativa trösklar som skulle begränsa en eventuell åtgärd till en fördefinierad ram. Marknadsstörningar måste hanteras från fall till fall och på ett holistiskt sätt.

b) Kommissionen godtar denna rekommendation.

Den stabiliserande effekten av direktstöd kan kalkyleras in i dess bedömning av marknadsstörningar på sektornivå, och mer restriktiva villkor och mål kan fastställas om och när ytterligare extraordinära stödåtgärder genomförs.

88

Reserven för kriser i jordbrukssektorn spelade ingen roll under marknadsstörningarna 2014–2016, dock inte endast på grund av komplexa regler utan även på grund av tillräckliga disponibla medel i EU-budgeten.

Från och med 2018 förbättrade omnibusförordningen betydligt genomförandebestämmelserna för riskhanteringsverktyg, inklusive möjligheten till sektoriella inkomststabiliserande verktyg samt stärkande av det offentliga finansiella stödet till dessa verktyg. Från och med december 2020 inkluderades inkomststabiliserande verktyg i två program för landsbygdsutveckling. Även om inget sådant verktyg var operativt genomgick programmen ändringar för att utnyttja de nya möjligheterna.

89

Kommissionen samlade in och sammanställde medlemsstaternas meddelanden om de åtgärder som genomfördes inom deras territorier. I linje med subsidiaritetsprincipen ansågs det vara mer lämpligt för medlemsstaterna att bedöma ändamålsenligheten av sina åtgärder. Kommissionen kan dock föreställa sig en djupare analys av medlemsstaternas arrangemang.

Rekommendation 3 – Ökad beredskap inför framtida marknadsstörningar

Kommissionen godtar denna rekommendation.

Kommissionen kommer att genomföra en studie för att hjälpa till att dra lärdomar av marknadsstörningarna 2014–2016 när det gäller vilka effekter de olika extraordinära åtgärderna har haft på mjölkgårdarnas beteende och likviditet liksom på marknadsstabiliseringen och miljön, tillsammans med den roll som producenternas och mejeriernas riskhantering spelar när det gäller krishantering.

Med tanke på den tid som krävs för upphandlingsförfaranden och för att producera en studie av hög kvalitet anser kommissionen att måldatumet för genomförandet måste vara 2024.

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman som är kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller prestation eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller utgifterna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning I hållbar användning av naturresurser, där ledamoten Samo Jereb är ordförande. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Nikolaos Milionis.

Slutnoter

¹ Eurostat, Data Explorer, Economic accounts for agriculture – values at basic prices – uppdaterad den 9 mars 2020.

² Europeiska kommissionen, EU agricultural outlook for markets and income 2019–2030, december 2019, s. 82, tabell 9.23 i bilagan, EU milk market balance.

³ Eurostat, Data Explorer, Cows' milk collection and products obtained – monthly data – uppdaterad den 31 mars 2020.

⁴ Kommissionens beräkning baserad på tillgängliga uppgifter från Eurostat och uppskattningar. De underliggande balansräkningarna offentliggörs i kommissionens utsikter på kort sikt.

⁵ Beräknat på grundval av de volymer mjölkekvivalenter som rapporterats av FAO i Food Outlook, november 2020, tabell 19 i tillägget.

⁶ Se rapport från möte i det ekonomiska rådet vid Europeiska observatoriet för mjölkmarknaden, 27 maj 2014.

⁷ Beräknat på grundval av uppgifter om EU:s handel som finns tillgängliga i kommissionens databas Access2Markets, koderna 0401–0406 i det harmoniserade systemet.

⁸ Enligt en studie som utarbetats för kommissionens räkning: Wageningen Economic Research och Ecorys, utvärdering för kommissionens räkning, Improving crisis prevention and management criteria and strategies in the agricultural sector (05.087713) slutlig rapport, augusti 2019, s. 37.

⁹ Kommissionens rapport: Marknadssituationens utveckling inom mejerisektorn och genomförandet av bestämmelserna i ”mjölkpaketet”, COM(2016) 0724 final.

¹⁰ Se kommissionens portal för uppgifter om den jordbruksbaserade livsmedelssektorn för mer information.

¹¹ För mer information om kommissionens mätning av jordbruksinkomster, se vår särskilda rapport 01/2016 Är kommissionens resultatmätningssystem för jordbrukarnas inkomster väl utformat och baserat på tillförlitliga uppgifter?

¹² Revisionsrättens särskilda rapport 23/2019 Stabilisering av jordbrukarnas inkomster: uppsättningen av verktyg är bred, men lågt utnyttjande av instrument och överkompensation måste åtgärdas.

¹³ Artikel 17 i förordningen om en samlad marknadsordning.

¹⁴ Artiklarna 14 och 15 i förordningen om en samlad marknadsordning.

¹⁵ Artiklarna 2 och 3 i rådets förordning (EU) nr 1370/2013 av den 16 december 2013 om fastställande av vissa stöd och bidrag inom ramen för den samlade marknadsordningen för jordbruksprodukter.

¹⁶ Revisionsrättens särskilda rapport 23/2019 Stabilisering av jordbrukarnas inkomster: uppsättningen av verktyg är bred, men lågt utnyttjande av instrument och överkompensation måste åtgärdas.

¹⁷ Bundesrechnungshof och Thünen-institutet.

¹⁸ Belgien, Tjeckien, Danmark, Tyskland, Estland, Irland, Spanien, Frankrike, Italien, Lettland, Litauen, Ungern, Nederländerna, Polen, Rumänien och Finland.

¹⁹ Punkt 63 i revisionsrättens särskilda rapport 23/2019.

²⁰ Information om det ryska förbudet finns på kommissionens webbplats.

²¹ Kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/558 och kommissionens genomförandeförordning (EU) 2016/559.

²² Rapport från möte i det ekonomiska rådet vid observatoriet för mjölkmarknaden – 28 juni 2016, särskilt s. 68.

²³ Andrea Rothe och Sascha A. Weber, Evaluierung über die in Deutschland erfolgte Umsetzung der Milchmengenverringerungsmaßnahme sowie der Milchsonderbeihilfe, Thünen Working Paper 88.

²⁴ Se även utvärderingsstudien från EEIG Agrosynergie för kommissionen – Evaluation study of the impact of the CAP measures towards the general objective ”viable food production”, augusti 2018, avsnitt 8.5 Timeliness of the Commission’s reaction to market crises, s. 147.

²⁵ Europeiska kommissionen, EU Agricultural Outlook: Prospect for the EU agricultural markets and income 2016–2026, december 2016, s. 32.

²⁶ Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2016/1616.

²⁷ Artikel 3.11 c i förordning (EU) 2017/2393 och artikel 9.14 i förordning (EU) 2020/2220.

²⁸ Den definition av inkomst vi använder här är jordbrukets nettoförädlingsvärde.

²⁹ Artikel 75.1 i förordning (EU) nr 1306/2013.

³⁰ Rekommendation 3 a i rapporten, s. 50, och kommissionens svar, s. 10.

³¹ Rådets direktiv 91/676/EEG om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket.

³² Bundesrechnungshof, Abschließende Mitteilung an das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft über die Prüfung der Maßnahmen zur Entwicklung des Marktes von Milch und Milcherzeugnissen, 19 september 2019.

³³ Punkt 35 i särskild rapport 23/2019.

³⁴ EEIG Agrosynergie, Evaluation study of the impact of the CAP measures towards the general objective ”viable food production”, avsnitt 9.2 Effects of market measures in production decisions in the short term: generation of occasional surplus, s. 152–154.

³⁵ Evaluierung über die in Deutschland erfolgte Umsetzung der Milchmengenverringerungsmaßnahme sowie der Milchsonderbeihilfe

³⁶ I Tjeckien, Tyskland, Spanien och Frankrike.

³⁷ Artikel 1.19 i förordning (EU) 2017/2393, genom vilken artikel 39a införs i förordning (EU) nr 1305/2013.

³⁸ För mer information om inkomststabiliserande verktyg och andra riskhanteringsverktyg som stöds av den gemensamma jordbrukspolitiken, se även vår särskilda rapport 23/2019.

³⁹ Artikel 39 i förordning (EU) nr 1305/2013, ändrad genom artikel 7.7 i förordning (EU) 2020/2220.

⁴⁰ Mer information finns på kommissionens webbplats.

⁴¹ Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/558 av den 23 april 2020 om ändring av förordningarna (EU) nr 1301/2013 och (EU) nr 1303/2013 vad gäller särskilda åtgärder för att tillhandahålla extraordinär flexibilitet vid användningen av de europeiska struktur- och investeringsfonderna för att hantera covid-19-utbrottet.

⁴² EEIG Agrosynergie, Evaluation study of the impact of the CAP measures towards the general objective ”viable food production” och Wageningen Economic Research och Ecorys, Improving crisis prevention and management criteria and strategies in the agricultural sector.

⁴³ Artikel 3 b i förordning (EU) 2016/1613.

⁴⁴ Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/2393 av den 13 december 2017 om ändring av förordningarna (EU) nr 1305/2013, (EUT L 350, 29.12.2017, s. 15).

⁴⁵ Kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/1853 av den 15 oktober 2015 om tillfälligt extraordinärt stöd till jordbrukare inom sektorn för animalieproduktion, (EUT L 271, 16.10.2015, s. 25).

⁴⁶ Kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/1612 av den 8 september 2016 om tillhandahållande av stöd för minskning av mjölkproduktionen C/2016/5681, (EUT L 242, 9.9.2016, s. 4).

⁴⁷ Förordning (EU) 2017/2393, artikel 1.19, om införande av artikel 39a i förordning (EU) nr 1305/2013.

⁴⁸ Se artikel 39 i förordning (EU) nr 1305/2013 i dess ändrade lydelse enligt artikel 7.7 i förordning (EU) 2020/2220.

⁴⁹ Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/872 av den 24 juni 2020 om ändring av förordning (EU) nr 1305/2013, (EUT L 204, 26.6.2020, s. 1).

⁵⁰ Skriftlig utvärdering från Wageningen Economic Research och Ecorys för kommissionen, Improving crisis prevention and management criteria and strategies in the agricultural sector (05.087713) slutrapport, augusti 2019.

⁵¹ Från jord till bord-strategin för ett rättvisare, hälsosammare och miljövänligare livsmedelssystem, COM(2020) 381 final, 20.5.2020.

Tidslinje

Händelse	Datum
Revisionsplanen antogs/Revisionen inleddes	15.5.2019
Den preliminära rapporten skickades officiellt till kommissionen (eller andra revisionsobjekt)	26.3.2021
Den slutliga rapporten antogs efter det kontradiktoriska förfarandet	19.5.2021
Kommissionens officiella svar hade tagits emot på alla språk	17.6.2021

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-6149-4	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/95	QJ-AB-21-011-SV-N
HTML	ISBN 978-92-847-6128-9	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/728152	QJ-AB-21-011-SV-Q

Upphovsrätt

Europeiska revisionsrättens policy för vidareutnyttjande av handlingar tillämpas genom Europeiska revisionsrättens beslut nr 6-2019 om öppen datapolitik och vidareutnyttjande av handlingar.

Om inget annat anges (t.ex. i enskilda meddelanden om upphovsrätt) omfattas revisionsrättens innehåll som ägs av EU av den internationella licensen Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Det innebär att vidareutnyttjande är tillåtet under förutsättning att ursprunget anges korrekt och att det framgår om ändringar har gjorts. Vidareutnyttjas materialet får handlingarnas ursprungliga betydelse eller budskap inte förvanskas. Revisionsrätten bär inte ansvaret för eventuella konsekvenser av vidareutnyttjande.

När enskilda privatpersoner kan identifieras i ett specifikt sammanhang, exempelvis på bilder av revisionsrättens personal eller om verk av tredje part används, måste tillstånd inhämtas med avseende på de ytterligare rättigheterna. Om tillstånd beviljas upphävs och ersätts det allmänna godkännande som nämns ovan, och eventuella begränsningar av materialets användning måste tydligt anges.

För användning eller återgivning av innehåll som inte ägs av EU kan tillstånd behöva inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavarna.

Figurerna 6 och 11: Ikoner gjorda av Pixel perfect från https://flaticon.com.

Programvara eller handlingar som omfattas av immateriella rättigheter, till exempel patent, varumärkesskydd, mönsterskydd samt upphovsrätt till logotyper eller namn, omfattas inte av revisionsrättens policy för vidareutnyttjande eller av licensen.

EU-institutionernas webbplatser inom domänen europa.eu innehåller länkar till webbplatser utanför den domänen. Eftersom revisionsrätten inte har någon kontroll över dem uppmanas du att ta reda på vilken integritets- och upphovsrättspolicy de tillämpar.

Användning av Europeiska revisionsrättens logotyp

Europeiska revisionsrättens logotyp får inte användas utan Europeiska revisionsrättens förhandsgodkännande.

Kontakta EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor: https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
Ring telefonnumret +32 22999696.
Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-information

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/index_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer (https://op.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1952, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.

Extraordinärt stöd till EU:s mjölkproducenter 2014–2016Potential att förbättra effektiviteten framöver

Sammanfattning

Inledning

EU:s mjölksektor

Störningarna på mjölkmarknaden 2014–2016

Tillgängliga mekanismer för att hantera prisfluktuationer

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

Iakttagelser

Kommissionen reagerade snabbt på det ryska förbudet, men det tog längre tid att åtgärda underliggande marknadsobalanser

Kommissionen gjorde en övergripande bedömning av marknadsstörningens inverkan men överlät åt de nationella myndigheterna att rikta stödet

Medlemsstaterna prioriterade enkelhet och en bred fördelning av stödet

Kommissionen har dragit lärdom av erfarenheterna men inte slutfört sin bedömning av åtgärderna

Slutsatser och rekommendationer

Bilaga – Delegerade förordningar om extraordinära stödåtgärder i mjölksektorn

Akronymer och förkortningar

Ordförklaringar

Kommissionens svar

Sammanfattning

Inledning

Observationer

Slutsatser och rekommendationer

Granskningsteam

Slutnoter

Tidslinje

Kontakt

Upphovsrätt

Kontakta EU

EU-information

Extraordinärt stöd till EU:s mjölkproducenter 2014–2016
Potential att förbättra effektiviteten framöver