Buitengewone steun voor melkproducenten in de EU in 2014-2016
Potentieel om de doelmatigheid in de toekomst te verbeteren

Samenvatting

Melk is naar waarde een van de belangrijkste landbouwsectoren van de EU. Na begin 2014 een piek te hebben bereikt, begon de gemiddelde prijs die melkproducenten in de EU ontvingen, te dalen. Medio 2016 begonnen de prijzen weer te stijgen.

Het gemeenschappelijk landbouwbeleid omvat een aantal instrumenten om marktverstoringen aan te pakken. Rechtstreekse betalingen spelen een stabiliserende rol, aangezien zij een constante bron van inkomsten voor landbouwers bieden. Een “vangnet” is erop gericht om de prijzen te ondersteunen door overschotten aan zuivelproducten tijdelijk van de markt te halen. De Commissie kan ook buitengewone maatregelen nemen tegen dreigende marktverstoringen: zij deed dit tussen 2014 en 2016.

We onderzochten hoe goed de Europese Commissie en de relevante autoriteiten in de lidstaten hun reactie op de verstoring van de zuivelmarkt in de periode 2014‑2016 hadden beheerd. Al met al constateerden we dat de Commissie en de lidstaten brede maatregelen hadden genomen om de landbouwers te helpen tijdens de verstoring van de markt, maar dat de door hen gemaakte analyse over het algemeen ontoereikend was om te beslissen welk steunniveau nodig was en de steun doelgericht toe te kennen.

In 2019 hebben wij verslag uitgebracht over het gebruik van buitengewone maatregelen om het inkomen van landbouwers in de groente- en fruitsector te stabiliseren. Dit verslag is gericht op melkproducenten in de EU. Hoewel we hierin niet ingaan op de impact van de COVID-19-pandemie, kijken we wel naar de manier waarop de Commissie omging met een eerdere crisis en de wijze waarop zij daaruit lering kan trekken.

De Commissie heeft snel gereageerd op het Russische verbod. Vóór eind 2014 verstrekte zij financiële steun voor buitengewone maatregelen in de Baltische landen en Finland, die het zwaarst door het verbod werden getroffen. Het kostte haar echter meer tijd om de onderliggende onevenwichtigheden op de markt aan te pakken, en de maatregelen die zij in september 2016 heeft vastgesteld waarbij steun werd verleend voor vrijwillige productiereductie, brachten een hoge mate van buitenkanseffect met zich mee.

De Commissie stelde buitengewone maatregelen voor om de liquiditeitsproblemen van landbouwers te verminderen, maar zonder de behoeften adequaat te beoordelen of streefdoelen vast te stellen. In het licht van de flexibiliteit waarover zij in gedeeld beheer beschikken, hebben de lidstaten de voorkeur gegeven aan buitengewone maatregelen die eenvoudig konden worden uitgevoerd en hebben zij gekozen voor een brede verdeling van de middelen. Er werden weinig inspanningen geleverd om de steun gericht te verlenen.

Hoewel de EU middelen heeft gereserveerd voor crises in de landbouwsector, heeft de Commissie deze reserve niet aangesproken tijdens de verstoring van de markt. De Commissie heeft sindsdien wijzigingen voorgesteld om de rol van de crisisreserve in de toekomst te versterken. Sinds 2018 kan in het kader van programma’s voor plattelandsontwikkeling steun worden verleend voor een breder scala aan risicobeheerinstrumenten voor landbouwers die te maken hebben met een inkomensdaling, waaronder sectorale inkomensstabiliseringsinstrumenten. We stelden vast dat er in december 2020 twee plattelandsontwikkelingsprogramma’s waren die steun boden voor inkomensstabiliseringsinstrumenten, waarvan er geen een operationeel was.

Op basis van evaluaties die na de marktverstoring werden verricht, werden enkele algemene conclusies getrokken over de buitengewone maatregelen op EU-niveau, en de Commissie heeft sindsdien stappen gezet om haar crisisbeheersingsprocedures te verbeteren. Zij heeft de effecten van de door de lidstaten getroffen regelingen echter niet adequaat beoordeeld.

Wij doen een aantal aanbevelingen aan de Commissie om:

1. beter om te gaan met onevenwichtigheden op de markt;
2. de budgettering en doelgerichtheid te verbeteren;
3. voorbereidingen te treffen voor toekomstige marktverstoringen.

Inleiding

De melksector in de EU

Koemelk vormt, gemeten naar waarde (59,3 miljard EUR in 2019), een van de twee grootste landbouwsectoren van de EU en is goed voor ongeveer 14 % van de landbouwproductie¹. In 2019 waren de belangrijkste melkproducerende landen (Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Nederland, Polen, Italië en Ierland) goed voor ongeveer driekwart van het volume van de melkproductie in de EU (zie figuur 1). Van 1984 tot 2015 werkte de EU met een melkquotasysteem, waarmee ernaar werd gestreefd de totale melkproductie van de EU te beperken. Vanaf 2009 stegen de totale quota van de lidstaten geleidelijk totdat het systeem op 1 april 2015 werd afgeschaft.

Bron: DG Landbouw en Plattelandsontwikkeling — Short-term outlook Autumn 2020, leveringen van koemelk (in duizend ton) — berekening van de ERK.

In 2019 bedroeg de totale melkproductie in de EU ongeveer 168 miljoen ton², waarvan de melkproducenten ongeveer 95 %³ aan zuivelbedrijven leverden. De leveringen van melkproducenten aan zuivelbedrijven namen in 2014 en 2015 snel toe en stegen vervolgens langzamer (zie figuur 2).

Bron: DG Landbouw en Plattelandsontwikkeling — Short-term outlook Autumn 2020 — berekening van de ERK.

Van 2013 tot 2015 zijn de leveringen aan zuivelbedrijven in alle lidstaten op twee na gestegen. Wat betreft landen met de grootste productie lag de stijging boven het EU-gemiddelde in Ierland, het Verenigd Koninkrijk, Polen en Nederland. De leveringen bleven in 2016 in vijftien lidstaten — in verschillende tempo — stijgen, terwijl ze in de overige dertien lidstaten, waaronder het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk, daalden (zie tabel 1).

In de periode 2009‑2019 nam de consumptie van zuivelproducten (d.w.z. melk en uit melk verkregen producten, zoals boter, kaas en melkpoeder) in de EU met gemiddeld 0,8 % per jaar toe, terwijl de EU-uitvoer met gemiddeld 5,5 % per jaar steeg (zie figuur 3) als reactie op de snel groeiende wereldwijde vraag. Na deze groei exporteerde de EU in 2019 ongeveer 15 % van haar productie⁴. In de periode 2016‑2019 waren de drie grootste exporteurs ter wereld de EU (27 %), Nieuw-Zeeland (25 %) en de Verenigde Staten (14 %) en was de internationale handel in zuivelproducten goed voor ongeveer 9 % van de wereldproductie⁵.

Bron: DG Landbouw en Plattelandsontwikkeling — EU agricultural outlook 2019‑2030 en Short-term outlook Autumn 2020 — berekening van de ERK. Melkequivalenten berekend aan de hand van de coëfficiënten van de Commissie van 6,57 voor boter, 3,58 voor kaas, 7,57 voor mageremelkpoeder (MMP), 7,56 voor vollemelkpoeder (VMP), 7,48 voor wei en 0,85 voor verse zuivelproducten.

De verstoring van de melkmarkt in de periode 2014-2016

De goede weersomstandigheden in 2014 en de hoge melkprijzen in de voorgaande jaren leidden tot een aanzienlijke toename van de melkproductie in de EU. Van 2013 tot 2015 stegen de melkleveringen aan zuivelbedrijven met ongeveer 8 %, ofwel ongeveer 11 miljoen ton (zie figuur 2), een aanzienlijke stijging ten opzichte van de trend van het binnenlandse verbruik en de omvang van de uitvoer (zie paragraaf 04 en figuur 3). Er was aangekondigd dat de EU-melkquota in 2015 zouden worden afgeschaft en sommige producenten betaalden, net als in voorgaande jaren, een boete wegens overschrijding ervan.

In mei 2014 bleef de vraag naar uit de EU uitgevoerde zuivelproducten groot⁶. In augustus 2014 verbood de Russische Federatie de invoer van zuivelproducten uit de EU als reactie op EU-sancties in verband met Oekraïne, en de Chinese invoer groeide minder snel. Rusland was de grootste exportmarkt voor zuivelproducten uit de EU, met name kaas; het land was goed voor ongeveer 14 % van de totale uitvoer naar waarde in 2013⁷ en verbruikte 1,6 % van de totale melkproductie in de EU⁸. In 2013 was China goed voor 7 % van de waarde van de uitvoer van zuivelproducten uit de EU; het kocht met name mageremelkpoeder en weipoeder.

Volgens een verslag van de Commissie⁹ ging de “zuivelsector, die eind 2013, begin 2014 op historisch hoge prijzen voor melk en zuivelproducten kon rekenen, (…) een fase van wereldwijd onevenwicht tussen vraag en aanbod in, die de markt in heel 2015 en de eerste helft van 2016 heeft gekenmerkt”.

De melkprijzen schommelen gewoonlijk binnen en tussen jaren. De prijzen stijgen in de winter (wanneer de melkproductie het laagst is) en dalen naarmate de productie in het voorjaar stijgt. Een voortschrijdend twaalfmaands gemiddelde van de melkprijzen is derhalve een betere indicatie voor schommelingen dan de maandprijzen (zie figuur 4). In de periode sinds de uitbreiding van de EU van 2004 was de jaarlijkse voortschrijdende gemiddelde prijs voor melk die aan zuivelbedrijven in de EU wordt geleverd, grotendeels binnen een bandbreedte tussen 28 en 35 eurocent/kg gebleven. Tussen medio 2013 en 2016 steeg de gemiddelde maandprijs eerst boven deze bandbreedte en daalde vervolgens — kort — tot een dieptepunt van ongeveer 26 eurocent.

Bron: Meldingen van de lidstaten op grond van artikel 12, punt a), van Verordening (EU) 2017/1185 — Bijlage II, punt 4)a) — Bedragen, gewogen op basis van de aan de zuivelbedrijven geleverde hoeveelheden. De buitengewone steun waarop deze controle betrekking heeft, was beschikbaar in de periode die groen gemarkeerd is — zie de bijlage.

De prijzen en schommelingen verschilden aanzienlijk van lidstaat tot lidstaat. Het prijsverschil was het grootst in juni 2016 en bedroeg toen 38,1 eurocent/kg (van 16,9 eurocent/kg in Litouwen tot 55,0 eurocent/kg in Cyprus). In zeven lidstaten bedroeg de prijs minder dan 22,5 eurocent/kg, terwijl deze in vier lidstaten hoger was dan 36,5 eurocent/kg¹⁰.

De jaarlijkse omzet uit de melkproductie steeg van 2012 tot 2014 en daalde vervolgens van 2014 tot 2016 (zie figuur 5). De gemiddelde omzet bedroeg 53,4 miljard EUR voor 2013 en 2014 en 44,8 miljard EUR voor 2015 en 2016 — iets minder dan de omzet in 2012.

Bron: DG Eurostat voor maandelijkse leveringen van koemelk (apro_mk_colm) — het melkmarktobservatorium voor historische prijzen voor rauwe melk in de EU — berekening van de ERK.

Het informatienet inzake landbouwbedrijfsboekhoudingen (ILB) is het belangrijkste statistische instrument van de Commissie voor het monitoren van het inkomen en de bedrijfsactiviteiten van commerciële landbouwbedrijven. Het omvat verschillende inkomensindicatoren¹¹, zoals de netto bedrijfstoegevoegde waarde (NBTW) per arbeidsjaareenheid (AJE) en het netto-landbouwbedrijfsinkomen. Beide indicatoren zijn voor gespecialiseerde melkveehouders in de EU in de periode 2015‑2016 gedaald ten opzichte van de periode 2012‑2013, de eerste met ongeveer 7 % en de tweede met ongeveer 16 %.

De dynamiek verschilde sterk van lidstaat tot lidstaat. Zo daalde de NBTW/AJE-indicator in 14 van de 25 lidstaten waarvoor gegevens beschikbaar zijn in de periode 2015‑2016 ten opzichte van de periode 2012‑2013, maar steeg deze in de overige 11 lidstaten. De totale bandbreedte varieerde van een daling van 35 % in Nederland tot een stijging met 110 % in Slowakije.

Beschikbare mechanismen om prijsschommelingen op te vangen

Prijsschommelingen zijn van invloed op het inkomen van producenten. Het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) voorziet in mechanismen om dit risico te beperken: rechtstreekse betalingen, een vangnet en buitengewone maatregelen.

Rechtstreekse betalingen stabiliseren landbouwbedrijfsinkomens

Melkveehouders hebben twee belangrijke inkomstenbronnen: ontvangsten uit de verkoop van melk en rechtstreekse betalingen uit de EU-begroting. De meeste rechtstreekse betalingen uit de EU-begroting zijn gebaseerd op het aantal bewerkte hectaren, ongeacht de productie. Schommelingen in de geproduceerde hoeveelheid melk of de door zuivelbedrijven betaalde prijs hebben geen invloed op de hoogte van de aan landbouwers betaalde rechtstreekse steun.

In 19 lidstaten kunnen melkveehouders naast de rechtstreekse betalingen per hectare ook een afzonderlijke, aan de productie gekoppelde rechtstreekse betaling ontvangen, vrijwillige gekoppelde steun genoemd (zie kader 1). Bovendien kunnen zij in aanmerking komen voor plattelandsontwikkelingsmaatregelen zoals steun voor landbouwers in gebieden met natuurlijke productiebeperkingen en subsidies voor verschillende soorten investeringen.

Zoals we eerder hebben opgemerkt¹², verminderen rechtstreekse betalingen de impact van prijs- en productieschommelingen. Wanneer zij naast andere GLB-subsidies worden gebruikt, met name betalingen voor plattelandsontwikkeling voor gebieden met natuurlijke of andere specifieke beperkingen, bieden zij een aanzienlijke bescherming tegen inkomensschommelingen.

Het zuivelvangnet

Verordening (EU) nr. 1308/2013 — de verordening tot vaststelling van een gemeenschappelijke marktordening (GMO) — voorziet in aanvullende instrumenten om de landbouwmarkten te stabiliseren en marktverstoringen aan te pakken.

Er kunnen marktinterventiemaatregelen worden genomen voor zuivelproducten; deze worden vaak het “vangnet” genoemd. Deze maatregelen hebben tot doel marktonevenwichtigheden aan te pakken en de prijzen te ondersteunen door overschotten aan zuivelproducten tijdelijk van de markt te halen, met name in de maanden waarin de productie het hoogst is. Melk bevat water, lactose, vetten en eiwitten. Het scheiden van het vet van de eiwitten levert boter en magere melk op. Het vangnet houdt de aankoop in van boter en mageremelkpoeder (MMP) in het kader van een openbare interventie op de markt, alsook overheidssteun voor de particuliere opslag van boter, MMP en bepaalde soorten kaas¹³.

Op grond van de GMO-verordening worden de openbare-interventiehoeveelheden en -prijzen vastgesteld door de Raad¹⁴. In 2013 besloot de Raad¹⁵ dat de lidstaten elk jaar tussen 1 maart en 30 september maximaal 109 000 ton MMP mochten aankopen tegen de vaste prijs van 169,80 EUR/100 kg. Deze prijs is overal in de EU gelijk, waardoor openbare interventie aantrekkelijker is in regio’s waar de melkprijzen het laagst zijn.

In de periode 2014‑2016 verlengde de Commissie de interventieperiode tot het hele jaar op grond van artikel 219 van de GMO-verordening. De Raad heeft ook het plafond voor 2016 voor hoeveelheden MMP die tegen de vaste prijs konden worden gekocht, verhoogd tot 350 000 ton. Deze hoeveelheden kwamen overeen met het eiwitgehalte van ongeveer 3,8 miljoen ton melk, ofwel 2,5 % van de melkproductie in de EU. In 2015 voerde de Commissie aanvullende maatregelen in om marktdeelnemers te stimuleren om meer MMP op te slaan door te voorzien in een hoger steunpercentage voor particuliere opslag voor een langere periode van één jaar.

Aangezien de marktprijs voor boter hoger was dan de aankoopprijs die sinds 2009 geldt bij interventie als vangnet, was er in de periode 2014‑2016 geen sprake van openbare interventie. De marktprijs voor MMP daalde in de tweede helft van 2015 — voor het eerst sinds 2009 — onder de aankoopprijs en in 2016 werd in 14 lidstaten 336 000 ton MMP van de markt gehaald.

De Commissie heeft tussen mei 2018 en februari 2019 meer dan 90 % van de openbare MMP-voorraden verkocht, toen de melkprijs was hersteld. De totale nettokosten voor de EU-begroting van de openbare interventie voor MMP bedroegen tussen 2015 en 2019 136,9 miljoen EUR. De EU besteedde in dezelfde periode ook 39,3 miljoen EUR aan steun voor de particuliere opslag van boter, MMP en kaas.

Buitengewone maatregelen

Op grond van artikel 219 van de GMO-verordening kan de Commissie buitengewone maatregelen tegen dreigende marktverstoringen vaststellen. Zij kan dit doen door middel van gedelegeerde handelingen, die zij vaststelt na raadpleging van deskundigengroepen bestaande uit vertegenwoordigers van alle lidstaten. In figuur 6 worden de verschillende rollen en verantwoordelijkheden weergegeven van de Commissie en de lidstaten in het kader van de procedure voor buitengewone maatregelen.

Bron: ERK, op basis van de toepasselijke EU-verordeningen.

Figuur 7 bevat een vereenvoudigde tijdlijn van de buitengewone maatregelen die de Commissie van 2014 tot en met 2016 heeft genomen. In overeenstemming met artikel 228 van de GMO-verordening heeft de Commissie met name vijf gedelegeerde verordeningen vastgesteld (zie de bijlage) waarmee steun werd verleend aan melkveehouders en andere veehouderijsectoren.

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie.

Reikwijdte en aanpak van de controle

Deze controle had tot doel vast te stellen hoe goed de Europese Commissie en de relevante autoriteiten in de lidstaten de reactie op de verstoring van de zuivelmarkt in de periode 2014‑2016 hadden beheerd. Meer in het bijzonder onderzochten we hoe de Commissie op de marktverstoring heeft gereageerd, de behoefte aan buitengewone maatregelen heeft beoordeeld en deze maatregelen op doelgroepen heeft gericht, en hoe de lidstaten deze hebben uitgevoerd. Wij hebben ook onderzocht of de Commissie en de lidstaten het resultaat van de buitengewone steun hadden beoordeeld en de nodige conclusies hadden getrokken om zich voor te bereiden op toekomstige verstoringen van de melkmarkt.

In 2019 hebben wij verslag uitgebracht over het gebruik van buitengewone maatregelen om het inkomen van landbouwers in de groente- en fruitsector te stabiliseren¹⁶. Dit verslag is gericht op melkproducenten in de EU. De reikwijdte van de controle omvatte de buitengewone steunmaatregelen die zijn ingevoerd bij de in de bijlage vermelde gedelegeerde verordeningen. We onderzochten ook de maatregelen van het vangnet voor zover deze de buitengewone maatregelen aanvulden.

Na de uitbraak van COVID-19 heeft de Commissie op 30 april 2020 verordeningen vastgesteld inzake de planning van de melkproductie door producentenorganisaties en steun voor de particuliere opslag van MMP, boter en bepaalde kaassoorten. Hoewel het beheer door de Commissie van de impact van de COVID-19-pandemie op de zuivelmarkten geen deel uitmaakte van onze controlewerkzaamheden, wordt in dit verslag wel onderzocht op welke wijze de Commissie heeft gereageerd op een eerdere crisis en hoe zij lessen kan trekken uit de manier waarop zij daarmee omging.

Wij hebben onze controlewerkzaamheden tussen juli 2019 en december 2020 verricht op basis van controlecriteria die we hebben vastgesteld aan de hand van EU-beleidsdocumenten, -wetgeving, wetgevingsoverleg, studies en ander gepubliceerd materiaal.

We hielden vraaggesprekken met ambtenaren van de Commissie en onderzochten documentatie van de Commissie om na te gaan hoe de instelling de behoefte aan buitengewone maatregelen had beoordeeld, die maatregelen had ontworpen, de uitvoering ervan had gemonitord en de effecten ervan had geëvalueerd. We hebben rekening gehouden met het werk van de dienst Interne Audit van de Commissie, die eerder de crisisbeheersingsprocessen van het directoraat-generaal Landbouw en Plattelandsontwikkeling (DG AGRI) had onderzocht.

We bezochten ook relevante autoriteiten in Ierland, Frankrijk, Italië en Finland, waar we:

• controle-informatie verzamelden door analyse van documenten en gegevens;
• vraaggesprekken hielden met vertegenwoordigers van de autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor het ontwerpen en uitvoeren van buitengewone maatregelen;
• de documentatie ter staving van 120 willekeurig geselecteerde betalingen onderzochten en 12 landbouwers bezochten.

Naast deze bezoeken hebben wij het gebruik van buitengewone maatregelen in Duitsland onderzocht, waarbij we ook gebruikmaakten van het werk dat twee Duitse instellingen hebben verricht met betrekking tot de uitvoering van buitengewone maatregelen¹⁷. Wij selecteerden deze vijf lidstaten op basis van de bedragen aan buitengewone steun die zij ontvingen, de aard van de door hen uitgevoerde maatregelen en de specifieke kenmerken van hun zuivelsector — zoals blootstelling aan de Russische markt of schommelingen in de totale melkleveringen.

Tot slot hebben wij een vragenlijst gestuurd naar:

• de relevante nationale autoriteiten in 16 lidstaten¹⁸ die samen meer dan 80 % ontvingen van de EU-financiering voor de buitengewone maatregelen ten gunste van melkproducenten. De respons bedroeg 100 %;
• 56 beroepsorganisaties die behoren tot de belangrijkste organisaties die actief zijn in de zuivelsector. De respons bedroeg 44,6 %.

Wij hebben de antwoorden geanalyseerd en, in combinatie met onze andere bronnen van bewijs, gebruikt bij het opstellen van onze bevindingen.

Opmerkingen

De Commissie heeft snel gereageerd op het Russische verbod, maar het kostte haar meer tijd om de onderliggende onevenwichtigheden op de markt aan te pakken

We hebben eerder gerapporteerd¹⁹ dat “het begrip “marktverstoring” vrij algemeen [is] en niet verder [wordt] uitgewerkt in de EU-wetgeving”, en dat de situatie “een ruime marge [biedt] om te beoordelen wanneer het gebruik van buitengewone maatregelen wordt overwogen”. Voor deze controle beoordeelden we of de Commissie onevenwichtigheden op de markt tijdig had vastgesteld en passende buitengewone maatregelen had voorgesteld.

De Commissie heeft snel gereageerd op het Russische verbod

Het melkmarktobservatorium (MMO), een in april 2014 opgericht orgaan bestaande uit personeel van de Commissie en marktdeskundigen van sectorale organisaties, is belast met het analyseren en verspreiden van gegevens over de zuivelmarkt. In een verslag van 24 september 2014 stelde de economische raad van het MMO dat de prijzen, die eerst hoog waren, onder druk zijn komen te staan als gevolg van moeilijkheden voor de markt om de toegenomen productie in de belangrijkste melkproducerende regio’s van de wereld te absorberen, dat dit nog is verergerd door het Russische invoerverbod, en dat deze neerwaartse trend zou kunnen aanhouden als de productie niet daalt. De raad waarschuwde ook in vier verslagen uit de eerste helft van 2016 voor een gebrek aan evenwicht op de melkmarkt. Zo heeft hij op 23 februari 2016 opgemerkt dat hoewel de ontwikkelingen aan de kostenzijde en in de mondiale vraag enige verlichting boden, de melkprijzen af landbouwbedrijf en de zuivelgrondstoffen onder druk bleven staan als gevolg van het verslechterende marktevenwicht in de EU en dat een verbetering van de verhouding tussen vraag en aanbod noodzakelijk bleef.

Op basis van gegevens van het melkmarktobservatorium heeft de Commissie in 2014 de omvang van de impact van het Russische verbod²⁰ op de zuivelmarkt van de EU geraamd, met name wat de lagere uitvoer van boter, kaas en weipoeder betreft. Vóór de crisis werd ongeveer een kwart van de in Finland geproduceerde zuivel en meer dan 15 % van de zuivel uit de drie Baltische staten naar Rusland uitgevoerd. Deze vier lidstaten waren in 2013 goed voor 3,6 % van de EU-melkleveringen, maar voor ongeveer een derde van de EU-uitvoer naar Rusland. In 2014 heeft de Commissie een eerste pakket buitengewone financiële steunmaatregelen voor melkveehouders in de Baltische staten en Finland uitgebracht, rekening houdend met de respectieve melkproductievolumes en de omvang van de daling van de melkprijzen.

Openbare voorraden van mageremelkpoeder hingen boven de markt tijdens de herstelperiode

Met ingang van september 2014, kort na het Russische invoerverbod, verleende de Commissie steun aan particuliere marktdeelnemers die MMP opslaan. Deze maatregel had geen duidelijke impact op de MMP-prijzen, die tot medio 2016 bleven dalen. Openbare interventie was van juli 2015 tot september 2016 aan de orde, toen de marktprijs de interventieprijs bereikte. De MMP-prijzen bleven laag totdat bijna alle interventievoorraden begin 2019 waren verkocht (zie figuur 8). In april 2019 kwam de Commissie in haar beoordeling van de maatregel tot de conclusie dat door de grote hoeveelheden die in het kader van de openbare interventie waren aangekocht de prijsdaling kon worden getemperd, maar dat deze het marktevenwicht voor MMP onder druk zetten en bijdroegen tot een vertraging van het herstel van de prijzen.

Bron: ERK, op basis van gegevens van het melkmarktobservatorium.

De maatregel ter ondersteuning van vrijwillige productiereductie trad in werking toen de productiedaling was begonnen

In september 2015 heeft de Commissie Verordening (EU) 2015/1853 tot vaststelling van buitengewone steun voor de veehouderijsector in de EU vastgesteld. In de verordening werd het verminderen of bevriezen van de melkproductievolumes niet als voorwaarde gesteld voor het verkrijgen van steun. In april 2016 heeft de Commissie regels²¹ vastgesteld op grond waarvan producentenorganisaties en coöperaties vrijwillige gezamenlijke overeenkomsten mogen sluiten en gezamenlijke besluiten mogen vaststellen om de melkproductie tijdelijk te plannen, maar zij hebben van deze mogelijkheid geen gebruik gemaakt. Volgens de Commissie was dit waarschijnlijk te wijten aan het gebrek aan bijhorende financiering en aan het feit dat landbouwers die zich niet inzetten voor productiereductie, zouden hebben geprofiteerd van een vermindering van de productie (“meeliften” genoemd).

In juli 2016 kondigde de Commissie aan wat Verordening (EU) 2016/1612 tot vaststelling van steun om de melkproductie vrijwillig te reduceren en Verordening (EU) 2016/1613 zouden worden; op grond van deze laatste verordening behoren vrijwillige reducties tot de activiteiten die in aanmerking komen voor buitengewone steun. Op dat moment bleek uit de meest recente informatie waarover de Commissie beschikte een aanzienlijke daling van de maandprijs in mei 2016 — met 4,0 % tot 26,2 eurocent/kg (14 % lager dan in mei 2015) — en wezen de ramingen van de lidstaten erop dat de prijzen in juni 2016 verder waren gedaald. Uit de meest recente beschikbare gegevens van april 2016 bleek dat de toename van de leveringen langzamer verliep, en de Commissie verwachtte dat deze in de tweede helft van 2016 zouden afnemen²². De Commissie stelde de twee verordeningen in september 2016 vast.

In Verordening (EU) 2016/1612 werd het steunniveau vastgesteld op 14 EUR/100 kg melk en werd voorzien in een totaal budget van 150 miljoen EUR teneinde het volume dat aan de zuivelbedrijven werd geleverd tijdens een reductieperiode van drie maanden met ongeveer 1,1 miljoen ton te verminderen. De Commissie heeft niet geraamd in welke mate, of hoe snel, deze reductie van invloed zou zijn op de prijzen.

Uit tabel 2 blijkt dat de door Verordening (EU) 2016/1612 ondersteunde reductie van de leveringen overeenkwam met 1,69 % van het volume melk dat in de referentieperiode oktober 2015 — januari 2016 aan zuivelbedrijven in de EU was geleverd. Dit was 833 551 ton, ofwel 75 % van wat de Commissie had verwacht. De Commissie heeft geen gegevens verzameld over het volume melk dat van de markt werd gehaald op grond van regelingen van de lidstaten die werden uitgevoerd in het kader van Verordening (EU) 2016/1613. We hebben vastgesteld dat dit soort steunmaatregelen tussen 200 en 250 miljoen EUR hebben gekost van de 390 miljoen EUR die in het kader van de twee verordeningen uit EU-fondsen is uitgegeven voor de melksector.

De reductieperiode in het kader van de regeling voor vrijwillige productiereductie (oktober 2016-januari 2017) viel na het moment waarop het herstel van de melkprijs had ingezet (augustus 2016). In feite was de melkproductie al sinds juni 2016 gedaald als reactie op de historisch lage prijzen (zie figuur 9). Tussen juni en september 2016 daalden de melkleveringen met ongeveer 1 miljoen ton ten opzichte van dezelfde maanden in het voorgaande jaar, wat meer is dan de reducties die werden ondersteund door de maatregel voor vrijwillige reductie. Het is dan ook zeer waarschijnlijk dat sommige gesteunde producenten hun productie hoe dan ook zouden hebben verminderd. Het Thünen-Institut kwam tot soortgelijke conclusies toen het de gebruikmaking van buitengewone steun in het kader van Verordening (EU) 2016/1613 voor Duitse melkproducenten onderzocht²³ en merkte op dat zij hun melkproductie al hadden gereduceerd voordat de steunmaatregelen van kracht werden.

Bron: Berekening van de ERK op basis van gegevens van Eurostat (APRO_MK_COLM).

De Franse autoriteiten verklaarden dat zij ingenomen zouden zijn geweest met steun voor vrijwillige reducties op een eerder moment, zodra de eerste buitengewone maatregelen waren genomen²⁴. De Duitse autoriteiten hebben er in hun antwoord op onze enquête op gewezen dat sommige melkveehouders, zelfs bij dalende prijzen, hun productie hebben verhoogd om de vaste kosten te dekken, waardoor de aanboddruk verder toenam. Over het geheel genomen bleef de melkproductie in Duitsland tot juni 2016 stijgen. Vanuit dit oogpunt waren de Duitsers van mening dat de maatregelen voor vrijwillige reductie doeltreffender hadden kunnen zijn als ze eerder waren uitgevoerd. In Duitsland heeft 20 % van de landbouwers zich uit de regeling teruggetrokken voordat zij betalingsaanvragen indienden.

In haar interne beoordeling van 2019 van de maatregelen tot beheersing van de crisis op de landbouwmarkt concludeerde de Commissie dat door de timing van de maatregel niet kan worden verklaard dat de maatregel van invloed is geweest op de productiereductie, aangezien die reductie al had ingezet toen de maatregel werd ingevoerd, maar dat in het kader van de regeling alleen steun werd verleend aan landbouwers die bijdroegen tot de productiereductie die bevorderlijk was voor het herstel van de prijzen. De Commissie heeft de productiereductie aangemerkt als een van de vele factoren die van invloed waren op het prijsherstel in de tweede helft van 2016 (zie kader 2).

Gekoppelde steun vermindert de prikkels om de productie aan te passen tijdens marktverstoringen

Vrijwillige gekoppelde steun aan melkveehouders (zie paragraaf 15) is, als betaling per dier, gebaseerd op de omvang van hun veestapel. Voor de beperking van hun melkaanbod met als doel zich aan de nieuwe marktomstandigheden aan te passen — ook in het kader van maatregelen voor vrijwillige productiereductie — moesten bepaalde landbouwers hun veestapel verkleinen. In september 2016 stelde de Commissie een afwijking²⁶ vast voor het aanvraagjaar 2017 op grond waarvan de lidstaten gekoppelde steun aan melkveehouders konden betalen op basis van de omvang van hun veestapel in 2016, ook al was deze ondertussen kleiner geworden. Op grond van Verordeningen (EU) 2017/2393 en (EU) 2020/2220 had de Commissie de bevoegdheid om soortgelijke bepalingen vast te stellen voor de aanvraagjaren 2018‑2022²⁷. Met deze bepalingen werden de praktische gevolgen van inconsistentie in het beleid vanaf 2017 aangepakt, maar tijdens de periode van de verstoring van de melkmarkt zijn de prikkels voor landbouwers om hun productie aan te passen door de omvang van hun veestapel te verkleinen, verminderd door de gekoppelde steun.

De Commissie maakte een algemene beoordeling van de impact van de marktverstoring en liet het richten van de steun over aan de nationale autoriteiten

In de periode 2014‑2016 heeft de Commissie tijdelijke buitengewone maatregelen ingevoerd om landbouwers in de zuivelsector te ondersteunen. Deze maatregelen waren er niet op gericht de landbouwers volledig te compenseren voor de dalende prijzen maar ze waren vooral bedoeld om hun kasstroomproblemen te verlichten. Wij gingen na of de Commissie de impact van het gebrek aan evenwicht op de markt op de zuivelsector had geanalyseerd alvorens de buitengewone maatregelen vast te stellen, en of hierbij rekening werd gehouden met de financiële situatie en de kasstroom van melkveehouders.

We beoordeelden ook of de Commissie stappen had gezet om ervoor te zorgen dat de steun voldoende doelgericht zou zijn, rekening houdend met de wijze waarop de verstoring de financiële situatie van melkveehouders had beïnvloed, alsook met de EU-doelstelling om een evenwichtige en ecologisch duurzame ontwikkeling van plattelandsgebieden te bevorderen. We gingen na of de Commissie de steun zodanig had gericht dat het moreel risico en buitenkanseffect die inherent zijn aan buitengewone steunregelingen en regelingen ter vermindering van de productie, werden aangepakt.

De Commissie probeerde de liquiditeitsproblemen van landbouwers aan te pakken

Buitengewone maatregelen vormen een van de instrumenten die in het kader van het GLB beschikbaar zijn. Andere GLB-subsidies, voornamelijk rechtstreekse betalingen aan producenten (zie de paragrafen 14-16), hebben een stabiliserende rol gespeeld als inkomensbuffer. Het aandeel van de rechtstreekse betalingen in het inkomen van melkveebedrijven²⁸ nam toe in 2015 en 2016, toen de inkomsten uit de verkoop van melk daalden (zie figuur 10). Wat betreft de vijf lidstaten waarop we ons richtten, hadden de rechtstreekse betalingen een bijzonder belangrijke stabiliserende rol in Finland, waar het aandeel daarvan in het inkomen van melkveebedrijven tussen 76 % en 96 % lag in de periode 2013‑2018.

Bron: Berekening van de ERK op basis van ILB-gegevens. Totale rechtstreekse betalingen (SE606), en andere subsidies, exclusief die voor investeringen, als percentage van de NBTW (SE415). Andere subsidies, exclusief die voor investeringen, berekend als totaal aan subsidies, exclusief die voor investeringen (SE605) min de totale rechtstreekse betalingen (SE606).

Ondanks het inkomensstabiliserende effect van EU-subsidies kan een plotselinge prijsdaling liquiditeitsproblemen veroorzaken. In september 2015 stond de Commissie de lidstaten toe om vanaf 16 oktober 2015 (zes weken te vroeg) tot 70 % van de rechtstreekse betalingen voor 2016 en 85 % van de oppervlaktegerelateerde plattelandsontwikkelingsbetalingen uit te keren, op voorwaarde dat zij hun administratieve controles van de betalingsaanvragen hadden afgerond. Dit in vergelijking met een maximaal voorschot van respectievelijk 50 % en 75 % volgens de standaardregels²⁹. De Commissie heeft deze afwijking het jaar daarop opnieuw toegestaan.

In september 2015 heeft de Commissie ook buitengewone maatregelen geactiveerd om landbouwers te ondersteunen die van toepassing waren in de hele EU. In haar antwoorden op ons Speciaal verslag nr. 23/2019³⁰ over buitengewone maatregelen in de sector groenten en fruit was de Commissie het ermee eens dat de totale opbrengsten voor de producenten, met inbegrip van het effect van rechtstreekse betalingen, in aanmerking moeten worden genomen bij de analyse die wordt gemaakt voordat de Commissie kan voorstellen dergelijke maatregelen te activeren of te beëindigen. Bij de vaststelling van haar begroting voor liquiditeitssteun in het kader van de verstoring van de melkmarkt in de periode 2014‑2016 heeft de Commissie de omvang van de kasstroomproblemen van melkveebedrijven niet beoordeeld. We constateerden dat de hoogte van de beschikbare middelen in de praktijk een belangrijke rol heeft gespeeld bij de begrotingstoewijzing.

Weinig doelgerichtheid in de oorspronkelijke gedelegeerde verordeningen van de Commissie

De Commissie wees ongeveer 80 % van de financiering toe aan de lidstaten in verhouding tot het melkproductiequotum van elk land voor 2014‑2015. Voor de resterende 20 % hield zij rekening met andere factoren: de gemiddelde melkprijs, de afhankelijkheid van de Russische markt, de impact van droogte op voedergewassen en het aandeel van kleine landbouwbedrijven.

In de twee gedelegeerde verordeningen voor de Baltische staten en Finland (zie paragraaf 34) werd EU-steun beschikbaar gesteld “met het oog op gerichte steunverlening aan melkproducenten die worden getroffen door het Russische verbod”. In de overwegingen bij Gedelegeerde Verordening (EU) 2015/1853 werd het volgende gesteld: “Om, rekening houdend met de beperkte begrotingsmiddelen, te waarborgen dat de steun terechtkomt bij de landbouwers die het zwaarst door de marktverstoring worden getroffen, moet de betrokken lidstaten de flexibiliteit worden geboden om dat nationale bedrag via de meest doeltreffende kanalen te verdelen”. In geen van deze drie verordeningen werd gespecificeerd hoe de nationale autoriteiten de financiering gericht moesten inzetten. In de overwegingen werd vermeld dat aan de lidstaten steun werd verleend “ter ondersteuning van de landbouwers in de veehouderijsectoren die de grootste prijsdaling, de rechtstreekse gevolgen van de verlenging van het Russische invoerverbod, en de impact van de droogte op voedergewassen ondervinden”.

Gedelegeerde Verordening (EU) 2016/1613 bepaalde dat “elke lidstaat de voor hem meest geschikte maatregelen [moet] kiezen, met name op het gebied van marktstabilisatie en economische duurzaamheid”, en noemde zeven activiteiten die melkproducenten moesten verrichten om in aanmerking te komen voor de buitengewone steun. Naast het reduceren of bevriezen van de productievolumes (zie paragraaf 36 e.v.) omvatte de lijst milieu- en klimaatactiviteiten, risico- en kwaliteitsbeheer en samenwerkingsprojecten. Met deze reeks voorwaarden werd een grotere doelgerichtheid ingevoerd dan in de vorige verordeningen.

Onduidelijke resultaten van de poging van de Commissie om de steun te richten op het bevorderen van de duurzaamheid van de melkveehouderij

De melkproductie heeft een aantal gevolgen voor het milieu- en klimaatbeleid. De melkveehouderij, met name wanneer deze intensief is, heeft complexe gevolgen voor de bodem, de lucht en het water, voornamelijk door het op of in de bodem brengen en het beheer van meststoffen en mest, en door darmgisting bij koeien. Een sterke productiegroei staat haaks op de ambitie van de EU om haar broeikasgasemissies terug te dringen. Eind 2014 beschikten de veehouders in zes lidstaten (België, Denemarken, Italië, Ierland, Nederland en het Verenigd Koninkrijk) over een derogatie van het maximum van 170 kg stikstof per hectare per jaar afkomstig van dierlijke mest in kwetsbare zones als omschreven in de nitraatrichtlijn³¹, waarmee water beschermd moet worden tegen verontreiniging uit agrarische bronnen. Landbouwers voor wie de derogatie geldt, zijn gebonden aan specifieke verplichtingen met betrekking tot mest- en grondbeheer.

Bij Gedelegeerde Verordening (EU) 2016/1613 is een aantal bepalingen ingevoerd die op duurzaamheid zijn gericht. Drie van de zeven activiteiten die melkproducenten moesten verrichten om voor buitengewone steun in aanmerking te komen, hielden specifiek verband met milieuoverwegingen: kleinschalige landbouw, het toepassen van extensieve productiemethoden en het toepassen van milieu- en klimaatvriendelijke productiemethoden. De lidstaten moesten de steun afhankelijk stellen van een of meer van deze zeven activiteiten.

De Commissie ging na welke activiteiten de lidstaten hadden gekozen. Zij constateerde dat 13 lidstaten kleinschalige landbouw als voorwaarde voor steun hadden opgenomen, 12 milieu- en klimaatvriendelijke productiemethoden hadden bepaald en 7 extensieve productiemethoden (zie kader 3). Deze ruwe informatie volstaat echter niet om de toepassing of impact van deze maatregelen te beoordelen.

Het moreel risico bij buitengewone steunmaatregelen

Wij hebben in het verleden gemeld³³ dat “[h]oe vaker overheidssteun wordt geboden tijdens of na een “crisis”, des te minder landbouwers worden geprikkeld om risico’s te beperken door gebruik te maken van risicobeheersinstrumenten”. Hierdoor ontstaat een moreel risico: er bestaat voor landbouwers een prikkel om hun blootstelling aan risico’s te vergroten. Zo worden ze meer geprikkeld om de productie te verhogen, omdat zij denken dat, indien de vraag niet toeneemt, zij steun uit de EU-begroting zullen ontvangen als de prijzen dalen.

In de periode 2014‑2016 droegen vele factoren bij tot de dalende prijzen, maar vooral het overaanbod (zie de paragrafen 05 en 06). In de jaren voorafgaand aan de marktverstoring hebben landbouwers in sommige lidstaten de melkproductie aanzienlijk verhoogd en geprofiteerd van de hogere prijzen, en sommigen bleven hun productie verhogen zelfs nadat de prijzen begonnen te dalen (zie paragraaf 03 en tabel 1). De daaruit voortvloeiende overproductie drukte de marktprijzen. Wij merkten op dat DG AGRI heeft besproken of het passend was om buitengewone maatregelen te nemen teneinde landbouwers te compenseren die — onder hun eigen verantwoordelijkheid — hadden besloten te investeren en bijdroegen aan overproductie. Het heeft het idee om de schulden van landbouwers af te lossen in ruil voor een lagere productie uitgesloten, aangezien het van mening was dat dit een duidelijk moreel risico inhoudt. De Commissie heeft deze kwestie echter niet aangepakt in haar gedelegeerde verordeningen tot verstrekking van liquiditeitssteun aan melkveehouders.

Uit een ten behoeve van de Commissie uitgevoerde studie van 2018 is ook gebleken dat het bestaan van het vangnet ervoor kan hebben gezorgd dat de MMP-producenten minder aandacht hadden voor marktsignalen op de korte termijn. In de studie werd de conclusie getrokken dat dit waarschijnlijk het geval was geweest tijdens de marktverstoring, met name in Nederland, maar ook in Polen, Spanje en Tsjechië³⁴.

Een hoog risico op buitenkanseffect bij maatregelen voor productiereductie

Een ander risico dat verband houdt met buitengewone maatregelen, en met name met steun voor vrijwillige productiereductie, is het buitenkanseffect. Lagere melkprijzen verminderen de prikkels om de productie aan te passen en daarom wordt verwacht dat melkveehouders zullen reageren op lagere prijzen door minder te produceren. Het betreft vaak een gedeeltelijke of vertraagde reactie, soms vanwege kasstroombehoeften (bijv. om schulden af te lossen) of de noodzaak om hoge vaste kosten te dekken of om “mee te liften”. Aangezien de prijzen in de periode 2014‑2016 bleven dalen, zouden sommige producenten hun productie zelfs zonder steun hebben verminderd.

De Commissie heeft snel het inherente risico van buitenkanseffect vastgesteld bij haar buitengewone steun voor vrijwillige productiereductie. Zij heeft echter geen waarborgen voorgesteld om dat risico in de gedelegeerde verordeningen te beperken.

Wij zijn van mening dat Verordening (EU) 2016/1612 een buitenkanseffect heeft gecreëerd door ook steun te verlenen aan landbouwers die hun productie hoe dan ook zouden hebben stopgezet. We constateerden dat het risico bijzonder hoog was in Finland, waar een kwart van de aanvragers van de regeling hun leveringen met meer dan 90 % verminderde (goed voor 60 % van de totale reductie). In de studie van het Thünen-Institut³⁵ uit 2018 waarin de vrijwillige maatregel ter vermindering van de melkproductie in Duitsland werd beoordeeld, werd ook geconcludeerd dat het buitenkanseffect een aanzienlijk, zij het niet kwantificeerbaar, risico vormde.

Verordening (EU) 2016/1612 verbood de in aanmerking komende landbouwers niet om hun veestapel over te dragen aan andere bedrijven waar deze melk kon blijven produceren. In deze omstandigheden heeft de steun geen effect gehad op de markt, aangezien de totale productie gelijk bleef. Zo ging het bij één geval dat we in Ierland hebben onderzocht om een aanvrager die de melkleveringen “verminderde” door ongeveer 200 koeien, samen met de huur van zijn melkfaciliteiten en land, over te dragen aan een andere landbouwer. Deze bleef tijdens de reductieperiode melk van die koeien leveren.

In tegenstelling tot Verordening (EU) 2016/1612, waar de regels van de regeling hoofdzakelijk door de Commissie werden vastgesteld, stond het de lidstaten in het kader van Verordening (EU) 2016/1613 vrij om hun eigen regels voor vrijwillige maatregelen ter vermindering of stabilisering van de melkproductie op te stellen. We constateerden dat de nationale autoriteiten een aantal waarborgen hadden ingevoerd om het risico op buitenkanseffect te beperken door aanvragers uit te sluiten die hun productie stopzetten of hadden stopgezet (Duitsland, Finland) of die koeien aan een ander landbouwbedrijf hadden overgedragen (Duitsland).

De lidstaten gaven de voorkeur aan eenvoud en een brede verdeling van de steun

Vier van de vijf gedelegeerde verordeningen van de Commissie inzake buitengewone maatregelen gaven de lidstaten een aanzienlijke mate van vrijheid bij het opzetten en uitvoeren van regelingen. De uitzondering werd gevormd door Verordening (EU) 2016/1612 inzake steun om de melkproductie te reduceren.

We beoordeelden in welke mate de lidstaten doelmatige werkregelingen toepasten om zich op de zwaarst getroffen landbouwers te richten en de middelen te verdelen.

Uit de cijfers van de Commissie blijkt dat 21 lidstaten in het kader van de gedelegeerde verordeningen van 2014 en 2015 steun aan melkproducenten hebben betaald, hetzij voor elke liter geleverde melk, hetzij voor elke melkkoe, hetzij in de vorm van een forfaitair bedrag. Deze betalingen waren goed voor ongeveer 250 miljoen EUR van het totale bedrag van ongeveer 350 miljoen EUR dat in het kader van die verordeningen uit EU-fondsen is uitgegeven voor de zuivelsector. Meer dan de helft van de EU-financiering in het kader van de gedelegeerde verordeningen van 2016 werd besteed aan vrijwillige regelingen om de melkproductie te verminderen of op het bestaande niveau te handhaven (zie paragraaf 39). Figuur 11 illustreert de mix van maatregelen in de vijf lidstaten waarop we ons hebben gericht en die goed waren voor 64 % van de 737 miljoen EUR die in het kader van de in de bijlage vermelde verordeningen is uitgegeven.

Bron: ERK, op basis van gegevens van de bezochte lidstaten.

In Ierland, Frankrijk en Italië troffen we regelingen aan in het kader waarvan begunstigden geen specifieke steunaanvragen hoefden in te dienen. De autoriteiten hebben betalingen verricht na raadpleging van de databanken die werden gebruikt voor andere GLB-betalingen of door zuivelbedrijven verstrekte gegevens (zie figuur 12). In Ierland hebben de autoriteiten Verordening (EU) 2015/1853 rechtstreeks toegepast, zonder aanvullende nationale uitvoeringsbepalingen. Hierdoor konden de Ierse autoriteiten de meeste begunstigden drie maanden voor de uiterste datum betalen.

Bron: ERK.

De gedelegeerde verordeningen gaven de lidstaten een aanzienlijke vrijheid bij het bepalen waarop de steun gericht zou zijn (zie de paragrafen 49-51). Van de 17 respondenten op onze enquête onder de autoriteiten van lidstaten noemden er 9 ten minste één doelgroepcriterium, waarbij in vier gevallen³⁶ werd verwezen naar criteria in verband met financieel verlies als gevolg van de prijsdaling. Acht respondenten vermeldden geen doelgroepcriteria.

Het gebruik van forfaitaire betalingen (zie figuur 11) was weliswaar eenvoudig, maar er werd hierbij geen rekening gehouden met de omvang van de financiële moeilijkheden waarmee individuele landbouwers werden geconfronteerd. In Frankrijk ontvingen alle begunstigden een identiek forfaitair bedrag van 1 000 EUR en in Ierland ontvingen allen 1 395 EUR. Deze bedragen waren goed voor 37 % van de totale buitengewone steun die werd toegekend in Frankrijk en 49 % van die in Ierland.

Twee van de vijf lidstaten waarop wij ons hebben gericht, volgden een proportionele aanpak. In Italië en Finland was de achterliggende reden om alle melkveehouders te betalen op basis van de hoeveelheid melk die zij aan de eerste kopers hadden geleverd of het aantal melkkoeien, de landbouwers snel te vergoeden in verhouding tot hun omzetverlies.

Voor de gevallen waarin de lidstaten doelgroepcriteria gebruikten, liet onze beoordeling van de doeltreffendheid van de criteria een gemengd beeld zien (zie kader 4).

Duitsland, Ierland en Frankrijk subsidieerden bankleningen aan landbouwers. Deze maatregelen droegen bij tot de herfinanciering van landbouwbedrijven door het bedrag van de jaarlijkse termijnen en rente te verlagen en/of door leningen te herstructureren. In tegenstelling tot de traditionele EU-subsidies zorgden deze ervoor dat landbouwers financieel bijdragen in de vorm van terugbetaald kapitaal en rente. Deze aanpak is een manier van brede ondersteuning van ondernemingen met liquiditeitsbehoeften (zie kader 5). We troffen ook leningregelingen aan die door zuivelbedrijven met particuliere middelen waren opgezet om de financiële veerkracht van de sector te vergroten.

De Commissie heeft geleerd van de ervaring, maar heeft haar beoordeling van de maatregelen niet afgerond

We onderzochten of de autoriteiten, zowel op EU- als op nationaal niveau, zich beter konden voorbereiden op mogelijke toekomstige marktverstoringen aan de hand van de lessen die op basis van een beoordeling van de buitengewone maatregelen zijn getrokken uit de recente ervaringen.

In september 2016 heeft de Commissie gewijzigde regels voorgesteld voor risicobeheersinstrumenten die door het plattelandsontwikkelingsbeleid van de EU worden ondersteund, om de instrumenten aantrekkelijker te maken voor landbouwers. Zo voorziet de omnibusverordening³⁷ sinds 2018 in de mogelijkheid van sectorspecifieke inkomensstabiliseringsinstrumenten voor landbouwers die worden geconfronteerd met een inkomensdaling van ten minste 20 %³⁸. Sinds december 2020 geldt dezelfde minimumdrempel voor inkomensstabiliseringsinstrumenten die niet sectorspecifiek zijn³⁹. We stelden vast dat er op dat moment in de hele EU twee plattelandsontwikkelingsprogramma’s waren die steun boden voor inkomensstabiliseringsinstrumenten maar dat dergelijke instrumenten niet operationeel waren.

Naar aanleiding van een interneauditverslag van 2017 over het beheer door DG AGRI van crises op landbouwmarkten heeft de Commissie haar interne procedures in 2018 gewijzigd om beter risicoscenario’s voor de landbouw 24 maanden vooruit te kunnen bepalen. Wanneer een nieuw groot risico wordt vastgesteld, moet de Commissie volgens de nieuwe procedure gereed zijn om, indien nodig, binnen een redelijke termijn een reeks mogelijke risicobeperkende maatregelen voor te stellen.

De Commissie heeft overwogen om voor de financiering van haar buitengewone maatregelen voor de periode 2014‑2016 de “reserve voor crises in de landbouwsector” aan te spreken. Dit is een noodreserve die in stand wordt gehouden door op de begroting voor rechtstreekse betalingen een jaarlijkse verlaging van 400 miljoen EUR (in constante prijzen van 2011) toe te passen. Indien dit bedrag aan het einde van het begrotingsjaar niet is gebruikt, krijgen de landbouwers deze verlaging het jaar daarop vergoed. In de praktijk heeft de EU de reserve voor crises nooit aangesproken. Volgens een interinstitutioneel akkoord tussen het Parlement, de Raad en de Commissie moeten “[v]oorstellen van de Commissie tot overschrijving uit de reserve (…) voorafgegaan [worden] door een onderzoek van de mogelijkheden tot herschikking van kredieten”. Op basis hiervan was de Commissie van mening dat zij de reserve voor crises niet kon activeren om de verstoring in de periode 2014‑2016 aan te pakken, aangezien er andere middelen beschikbaar waren in de GLB-begroting.

Voor het volgende meerjarig financieel kader voor het GLB (2021‑2027) heeft de Commissie voorgesteld de rol en de potentiële impact van de reserve voor crises te versterken door het gebruik ervan flexibeler te maken en het mogelijk te maken jaarlijks ongebruikte bedragen over te dragen naar het volgende begrotingsjaar. De Commissie heeft ook voorgesteld de reserve los van de rechtstreekse betalingen aan landbouwers, maar nog steeds binnen de algemene GLB-begroting te financieren.

Als onderdeel van een pakket maatregelen ter ondersteuning van de landbouw- en levensmiddelensector naar aanleiding van de uitbraak van COVID-19⁴⁰, waaronder de in paragraaf 27 genoemde maatregelen, heeft de Commissie een verordening⁴¹ vastgesteld op grond waarvan bij wijze van uitzondering meer flexibiliteit is toegestaan bij het gebruik van EU-financiering, met inbegrip van plattelandsontwikkelingsprogramma’s. Een van de flexibiliteitsgebieden is dat bedrijfskapitaal op zich, en niet alleen wanneer het gekoppeld is aan investeringskosten, subsidiabel is in het kader van financieringsinstrumenten die door plattelandsontwikkelingsprogramma’s worden ondersteund.

De Commissie heeft studies uitgevoerd en gefinancierd⁴² over het gebruik van buitengewone maatregelen op EU-niveau en deze boden inzicht in crisispreventie en crisisbeheer in de landbouwsector. Geen van deze studies was echter gericht op de effecten van de steunregelingen die de lidstaten in het kader van de Verordeningen (EU) 2015/1853 en (EU) 2016/1613 hadden ingesteld. De conclusie van de interne beoordeling van de Commissie luidde dat het moeilijk was om de rechtstreekse impact van de maatregelen te beoordelen vanwege de heterogeniteit ervan en de aard van de aan de Commissie verstrekte informatie.

Op grond van Gedelegeerde Verordening (EU) 2016/1613⁴³ moesten de lidstaten uiterlijk op 15 oktober 2017 outputgegevens (per maatregel betaalde bedragen, het aantal en het type begunstigden) en een beoordeling van de doeltreffendheid van de maatregelen aan de Commissie verstrekken. Uit ons werk in de vijf lidstaten waarop we ons richtten, bleek dat, hoewel zij de vereiste gegevens hadden toegezonden, Frankrijk, Italië en Finland de maatregelen niet hadden beoordeeld.

Conclusies en aanbevelingen

We onderzochten hoe goed de Europese Commissie en de relevante autoriteiten in de lidstaten de reactie op de verstoring van de zuivelmarkt in de periode 2014‑2016 hadden beheerd en of zij passende conclusies hadden getrokken met het oog op toekomstige crises.

Wij constateerden dat de Commissie en de lidstaten brede maatregelen hadden genomen om de landbouwers te helpen tijdens de verstoring van de zuivelmarkt in de periode 2014‑2016, maar dat de onderliggende analyse over het algemeen ontoereikend was om te beslissen welk steunniveau nodig was en de steun doelgericht toe te kennen. Hoewel de Commissie snel heeft gereageerd op het Russische verbod op zuivelproducten uit de EU, kostte het haar meer tijd om de onderliggende onevenwichtigheden op de markt aan te pakken. Zij stelde mitigerende maatregelen voor om de liquiditeitsproblemen van landbouwers te verminderen, maar zonder de behoeften adequaat te beoordelen of streefdoelen vast te stellen. In het licht van de flexibiliteit waarover zij in gedeeld beheer beschikken, hebben de lidstaten de voorkeur gegeven aan buitengewone maatregelen die eenvoudig konden worden uitgevoerd en ervoor gekozen de middelen breed te verdelen. Er werden weinig inspanningen geleverd om de steun gericht te verlenen. De Commissie heeft sindsdien enkele stappen gezet om het beheer van marktonevenwichtigheden te verbeteren, maar heeft haar beoordeling van de maatregelen niet afgerond.

Naar aanleiding van het Russische verbod verstrekte de Commissie vóór eind 2014 buitengewone financiële steun aan de Baltische staten en Finland, die het zwaarst door het verbod werden getroffen. Ook andere factoren hebben geleid tot een daling van de prijzen, met name een overaanbod. De Commissie heeft maatregelen genomen om het aanbod te verminderen door steun voor particuliere opslag in te voeren, de openbare interventie uit te breiden en productieplanning door producentenorganisaties en coöperaties toe te staan. Deze maatregelen hielden echter compromissen in. Zo droegen de openbare aankopen van mageremelkpoeder aanvankelijk bij tot de absorptie van een deel van het overaanbod, maar drukten de gecumuleerde openbare voorraden de MMP-marktprijs (zie de paragrafen 33-36).

De Commissie heeft in september 2016 maatregelen voor vrijwillige productiereductie vastgesteld. De productie liep sinds juni 2016 hoe dan ook al terug en de maatregelen zijn pas van kracht geworden toen de melkprijs zich al begon te herstellen (zie de paragrafen 37-42). In deze situatie bestond er een aanzienlijk risico op buitenkanseffect. Sommige nationale autoriteiten hadden waarborgen ingevoerd om dit risico te beperken door aanvragers uit te sluiten die hun productie stopzetten of hadden stopgezet of die koeien aan een ander landbouwbedrijf hadden overgedragen (zie de paragrafen 58-62). Bovendien werden landbouwers tijdens de verstoring van de markt wellicht ontmoedigd om de omvang van hun veestapel te verkleinen als een manier om hun productie te verminderen, omdat ze hierdoor vrijwillige gekoppelde steun zouden kunnen verliezen (zie paragraaf 43).

Ter verbetering van de manier waarop zij omgaat met mogelijk aanzienlijke verstoringen van de markt, moet de Commissie haar procedures bijwerken zodat zij, voordat zij in de toekomst steun voor productiereductie goedkeurt, eerst:

1. nagaat of de voorwaarden die zijn verbonden aan de GLB-steun, bijvoorbeeld gekoppelde steun, bijdragen tot overaanbod;
2. het risico op buitenkanseffect vermindert door te overwegen om in de verordeningen passende waarborgen op te nemen.

Streefdatum voor uitvoering: 2022

De Commissie heeft maatregelen voorgesteld om landbouwers te ondersteunen, maar heeft bij de vaststelling van de begroting de behoeften van landbouwers niet gekwantificeerd. Andere GLB-steunmaatregelen, met name rechtstreekse betalingen, spelen een stabiliserende rol in tijden van marktverstoring, aangezien deze een buffer vormen tegen prijsveranderingen. De Commissie heeft in haar beoordeling van de begrotingsbehoeften geen rekening gehouden met de totale opbrengsten voor de producenten. In plaats daarvan speelde de beschikbaarheid van middelen een belangrijke rol bij de begrotingstoewijzing (zie de paragrafen 44-48).

In haar opeenvolgende gedelegeerde verordeningen gaf de Commissie aan dat de hulp bedoeld was om gerichte steun te verlenen aan landbouwers, maar specificeerde zij niet hoe de nationale autoriteiten dit moesten verwezenlijken (zie de paragrafen 49-51). De lidstaten hebben vaak een ongecompliceerde aanpak gevolgd om de uitvoering te vereenvoudigen, zoals het gebruik van forfaitaire betalingen of betalingen naar rato van de omvang van de landbouwbedrijven. De vijf lidstaten waarop wij ons hebben gericht, gaven in het algemeen de voorkeur aan eenvoudige regelingen en een brede verdeling van de middelen (zie de paragrafen 63-71).

De melkproductie heeft een aantal gevolgen voor het milieu en het klimaat. In de laatste van de vijf gedelegeerde verordeningen (die de Commissie in 2016 heeft vastgesteld) is rekening gehouden met een aantal duurzaamheidsoverwegingen, maar momenteel is onvoldoende informatie beschikbaar om de impact van de bijbehorende maatregelen te beoordelen. We troffen geen bewijs aan dat de Commissie potentiële milieu- en klimaateffecten in aanmerking had genomen of beoordeeld bij het ontwerpen van de vier andere verordeningen (zie de paragrafen 52-54).

In de jaren voorafgaand aan de marktverstoring in de periode 2014‑2016 hebben landbouwers in sommige lidstaten de melkproductie aanzienlijk verhoogd en geprofiteerd van de hogere prijzen, en zij bleven hun productie verhogen toen de prijzen begonnen te dalen. In haar gedelegeerde verordeningen tot verstrekking van liquiditeitssteun aan melkveehouders heeft de Commissie het aan deze omstandigheden inherente moreel risico niet aangepakt (zie de paragrafen 55-57).

Om een doelmatiger gebruik van overheidsmiddelen te waarborgen, moet de Commissie:

1. drempels vaststellen voor het analyseren van mogelijk aanzienlijke marktverstoringen;
2. voorbereid zijn om de waarschijnlijke impact van een verstoring van de markt op de zuivelsector te analyseren, rekening houdend met het stabiliserende effect van de bestaande steun, en, indien zij tot de conclusie komt dat buitengewone steun nodig is, deze koppelen aan duidelijke doelstellingen en streefdoelen.

Streefdatum voor uitvoering: 2022

Als gevolg van complexe regels en de beschikbaarheid van middelen in de GLB-begroting speelde de reserve voor crises in de landbouwsector geen rol tijdens de marktverstoring in de periode 2014‑2016. De Commissie heeft wijzigingen voorgesteld om de rol van de crisisreserve in de toekomst te versterken (zie de paragrafen 75 en 76). Bovendien voorziet de omnibusverordening sinds 2018 in de mogelijkheid van sectorale inkomensstabiliseringsinstrumenten. We stelden vast dat er in december 2020 twee plattelandsontwikkelingsprogramma’s waren die steun boden voor inkomensstabiliseringsinstrumenten, maar dat dergelijke instrumenten niet operationeel waren (zie paragraaf 73).

Op basis van evaluaties die na de marktverstoring werden verricht, werden enkele algemene conclusies getrokken over de buitengewone maatregelen op EU-niveau, en de Commissie heeft sindsdien stappen gezet om haar crisisbeheersingsprocedures te verbeteren. Zij heeft de effecten van de door de lidstaten getroffen regelingen echter niet adequaat beoordeeld. Wij zijn van mening dat een dergelijke analyse belangrijke conclusies en lessen zou kunnen opleveren waardoor meer voorbereidingen kunnen worden getroffen voor toekomstige marktverstoringen (zie de paragrafen 72-79).

Om lering te trekken uit de marktverstoring in de periode 2014‑2016 en bij te dragen tot voorbereidingen voor de toekomst, moet de Commissie de effecten van de verschillende modellen voor het verlenen van buitengewone steun op het gedrag en de liquiditeit van de melkveehouderijen en op de marktstabilisatie en het milieu analyseren, samen met de rol van risicobeheer door producenten en zuivelbedrijven, en vervolgens haar bevindingen publiceren.

Streefdatum voor uitvoering: 2024

Dit verslag werd door kamer I onder leiding van de heer Samo Jereb, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op 19 mei 2021.

Voor de Rekenkamer

Klaus-Heiner Lehne
President

Bijlage — Gedelegeerde verordeningen betreffende buitengewone steunmaatregelen in de melksector

(*) Uitsluitend uitgaven in de zuivelsector. Het totale beschikbare bedrag voor alle veehouderijsectoren bedroeg 420 miljoen EUR in het kader van Verordening (EU) 2015/1853 en 350 miljoen EUR in het kader van Verordening (EU) 2016/1613.
(**) Besteed van een beschikbaar totaalbedrag van 150 miljoen EUR.
(¹) Omvat alle melk die in 2013 in de betrokken lidstaten aan zuivelbedrijven is geleverd, ook door landbouwers die geen EU-steun hebben ontvangen.
(²) Vanaf de datum van bekendmaking van de verordening tot de uiterste datum voor betalingen aan begunstigden.

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie.

Acroniemen en afkortingen

DG AGRI: directoraat-generaal Landbouw en Plattelandsontwikkeling — Europese Commissie

FAO: Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties (Food and Agriculture Organization)

GLB: gemeenschappelijk landbouwbeleid

ILB: informatienet inzake landbouwbedrijfsboekhoudingen

MMO: melkmarktobservatorium

MMP: mageremelkpoeder

VMP: vollemelkpoeder

Verklarende woordenlijst

Buitenkanseffect: een situatie waarin een activiteit zou zijn doorgegaan zonder dat overheidssteun werd ontvangen.

Europese structuur- en investeringsfondsen: de vijf belangrijkste EU-fondsen, die samen de economische ontwikkeling in de hele EU ondersteunen: het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij.

Financieringsinstrument: financiële steun uit de EU-begroting in de vorm van investeringen in eigen vermogen of quasi-eigen vermogen, leningen, garanties of andere risicodelende instrumenten.

Gedelegeerde handeling (gedelegeerde verordening): een juridisch bindende handeling die, indien het Parlement en de Raad geen bezwaar maken, door de Commissie wordt gebruikt om niet-essentiële onderdelen van EU-wetgeving aan te vullen of te wijzigen, bijvoorbeeld in de vorm van nadere bijzonderheden over uitvoeringsmaatregelen.

Informatienet inzake landbouwbedrijfsboekhoudingen: een instrument op basis van enquêtes van de lidstaten onder commerciële landbouwbedrijven dat wordt gebruikt om het niveau van het landbouwbedrijfsinkomen in de EU te evalueren en de effecten van het gemeenschappelijk landbouwbeleid te bepalen.

Melkequivalent: een maatstaf voor de equivalente hoeveelheid vloeibare volle melk die wordt gebruikt in zuivelproducten, zoals gecondenseerde/geëvaporeerde melk, melkpoeder, yoghurt, room, caseïne, magere melk en wei.

Netto bedrijfstoegevoegde waarde: een indicator die in het ILB wordt gebruikt om de totale productiewaarde van een landbouwbedrijf te beschrijven, met inbegrip van subsidies, na aftrek van afschrijvingen en de waarde van de tijdens het productieproces verbruikte goederen en diensten. Dit is het bedrag dat beschikbaar is om te betalen voor alle vaste productiefactoren van een landbouwbedrijf (grond, arbeid en kapitaal), ongeacht of het gaat om eigen of externe vaste productiefactoren.

Netto-landbouwbedrijfsinkomen: indicator van het ILB die het bedrag beschrijft dat beschikbaar is om de eigen productiefactoren van het bedrijf te vergoeden. Het wordt berekend door de door het bedrijfshoofd betaalde lonen, pacht en rente in mindering te brengen op de netto bedrijfstoegevoegde waarde en het saldo van subsidies en belastingen op investeringen erbij op te tellen.

Rechtstreekse betalingen: landbouwsteunbetalingen, meestal oppervlaktegerelateerde steun, die rechtstreeks aan landbouwers worden gedaan in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds.

Thünen-Institut: Duits onderzoeksinstituut dat rapporteert aan het Bondsministerie van Voedselvoorziening en Landbouw.

Zuivelproducten: melk en uit melk verkregen producten, zoals boter, kaas en melkpoeder.

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheerthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de prestaties of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer I “Duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen”, die onder leiding staat van ERK-lid Samo Jereb. De controle werd geleid door ERK-lid Nikolaos Milionis.

Voetnoten

¹ Eurostat data explorer – Economic accounts for agriculture — waarden tegen basisprijzen — update van 9 maart 2020.

² Europese Commissie, “EU agricultural outlook – For markets and income 2019‑2030”, december 2019, blz. 82, tabel 9.23 “EU milk market balance” in de bijlage.

³ Eurostat data explorer — Cows' milk collection and products obtained — monthly data —update van 31 maart 2020.

⁴ Berekening van de Commissie op basis van beschikbare gegevens en ramingen van Eurostat. De onderliggende balansen zijn gepubliceerd in de kortetermijnvooruitzichten van de Commissie.

⁵ Berekend op basis van de volumes melkequivalenten die door de FAO werden gerapporteerd in Food Outlook — november 2020 — tabel 19 van de bijlage.

⁶ Zie het verslag van de bijeenkomst van de economische raad van het melkmarktobservatorium, 27 mei 2014.

⁷ Berekend op basis van de handelsgegevens van de EU die beschikbaar zijn in de Access2Markets-databank van de Commissie, codes 0401‑0406 van het geharmoniseerd systeem.

⁸ Volgens een voor de Commissie verrichtte studie: Written Wageningen Economic Research en Ecorys — evaluatie voor de Commissie, “Improving crisis prevention and management criteria and strategies in the agricultural sector” (05.087713), eindverslag, augustus 2019, blz. 37.

⁹ Verslag van de Commissie: “Ontwikkeling van de situatie op de zuivelmarkt en werking van de bepalingen van het “zuivelpakket"”; COM(2016) 724 final.

¹⁰ Zie voor meer informatie het agri-food data portal van de Commissie.

¹¹ Zie voor meer informatie over de meting van landbouwbedrijfsinkomens door de Commissie ons Speciaal verslag nr. 01/2016: “Is het systeem van de Commissie voor prestatiemeting met betrekking tot de inkomens van landbouwers goed opgezet en gebaseerd op degelijke gegevens?”.

¹² Speciaal verslag nr. 23/2019 van de ERK: “Inkomensstabilisering voor landbouwers: uitgebreid instrumentarium, maar geringe benutting van instrumenten en overcompensatie moeten worden aangepakt”.

¹³ Artikel 17 van de GMO-verordening.

¹⁴ Artikelen 14 en 15 van de GMO-verordening.

¹⁵ Artikelen 2 en 3 van Verordening (EU) nr. 1370/2013 van de Raad van 16 december 2013 houdende maatregelen tot vaststelling van steun en restituties in het kader van de gemeenschappelijke ordening van de markten voor landbouwproducten.

¹⁶ Speciaal verslag nr. 23/2019 van de ERK: “Inkomensstabilisering voor landbouwers: uitgebreid instrumentarium, maar geringe benutting van instrumenten en overcompensatie moeten worden aangepakt”.

¹⁷ Het Bundesrechnungshof en het Thünen-Institut.

¹⁸ België, Tsjechië, Denemarken, Duitsland, Estland, Ierland, Spanje, Frankrijk, Italië, Letland, Litouwen, Hongarije, Nederland, Polen, Roemenië en Finland.

¹⁹ Paragraaf 63 van Speciaal verslag nr. 23/2019 van de ERK.

²⁰ Informatie over het Russische invoerverbod is beschikbaar op de website van de Commissie.

²¹ Gedelegeerde Verordening (EU) 2016/558 van de Commissie en Uitvoeringsverordening (EU) 2016/559 van de Commissie.

²² Verslag van de bijeenkomst van de economische raad van het MMO — 28 juni 2016, met name blz. 68.

²³ Andrea Rothe en Sascha A. Weber, "Evaluierung über die in Deutschland erfolgte Umsetzung der Milchmengenverringerungsmaßnahme sowie der Milchsonderbeihilfe", werkdocument 88 van het Thünen-Institut.

²⁴ Zie ook de studie ter evaluatie van de steun door het Europees economisch samenwerkingsverband (EESV) Agrosynergie voor de Commissie — “Evaluation on the impact of the CAP measures towards the general objective 'viable food production’”, augustus 2018, paragraaf 8.5 “Timeliness of the Commission's reaction to market crises”, blz. 147.

²⁵ Europese Commissie, “EU Agricultural Outlook: Prospect for the EU agricultural markets and income 2016‑2026”, december 2016, blz. 32.

²⁶ Uitvoeringsverordening (EU) 2016/1616 van de Commissie.

²⁷ Artikel 3, lid 11, punt c), van Verordening (EU) 2017/2393 en artikel 9, lid 14, van Verordening (EU) 2020/2220.

²⁸ Hier gebruiken we als definitie van inkomen de netto bedrijfstoegevoegde waarde.

²⁹ Artikel 75, lid 1, van Verordening (EU) nr. 1306/2013.

³⁰ Aanbeveling 3, onder a), van het verslag, blz. 46, en de antwoorden van de Commissie, blz. 9.

³¹ Richtlijn 91/676/EEG van de Raad inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen.

³² Bundesrechnungshof, “Abschließende Mitteilung an das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft über die Prüfung der Maßnahmen zur Entwicklung des Marktes von Milch und Milcherzeugnissen”, 19 september 2019.

³³ Speciaal verslag nr. 23/2019, paragraaf 35.

³⁴ EESV Agrosynergie, op. cit., paragraaf 9.2 “Effects of market measures in production decisions in the short term: generation of occasional surplus”, blz. 152-154.

³⁵ Op. cit.

³⁶ In Tsjechië, Duitsland, Spanje en Frankrijk.

³⁷ Artikel 1, lid 19, van Verordening (EU) 2017/2393, waarbij artikel 39 bis werd ingevoegd in Verordening (EU) nr. 1305/2013.

³⁸ Zie voor meer informatie over inkomensstabilisering en andere risicobeheersinstrumenten die door het GLB worden ondersteund ook ons Speciaal verslag nr. 23/2019.

³⁹ Artikel 39 van Verordening (EU) nr. 1305/2013, zoals gewijzigd bij artikel 7, lid 7, van Verordening (EU) 2020/2220.

⁴⁰ Voor meer informatie, zie de website van de Commissie.

⁴¹ Verordening (EU) 2020/558 van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2020 tot wijziging van Verordeningen (EU) nr. 1301/2013 en (EU) nr. 1303/2013 wat betreft specifieke maatregelen met het oog op uitzonderlijke flexibiliteit bij het gebruik van de Europese structuur- en investeringsfondsen naar aanleiding van de uitbraak van COVID‐19.

⁴² EESV Agrosynergie, op. cit.; en Written Wageningen Economic Research en Ecorys, op.cit.

⁴³ Artikel 3, punt b), van Verordening (EU) 2016/1613.

⁴⁴ Verordening (EU) 2017/2393 van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2017 tot wijziging van Verordeningen (EU) nr. 1305/2013 (PB L 350 van 29.12.2017, blz. 15).

⁴⁵ Gedelegeerde Verordening (EU) 2015/1853 van de Commissie van 15 oktober 2015 tot vaststelling van tijdelijke buitengewone steun voor landbouwers in de veehouderijsectoren (PB L 271 van 16.10.2015, blz. 25).

⁴⁶ Gedelegeerde Verordening (EU) 2016/1612 van de Commissie van 8 september 2016 tot vaststelling van steun om de melkproductie te reduceren, C(2016) 5681 (PB L 242 van 9.9.2016, blz. 4).

⁴⁷ Verordening (EU) 2017/2393, artikel 1, punt 19), waarbij artikel 39 bis wordt ingevoegd in Verordening (EU) nr. 1305/2013.

⁴⁸ Zie artikel 39 van Verordening (EU) nr. 1305/2013 zoals gewijzigd bij artikel 7, lid 7, van Verordening (EU) 2020/2220.

⁴⁹ Verordening (EU) 2020/872 van het Europees Parlement en de Raad van 24 juni 2020 tot wijziging van Verordening (EU) nr. 1305/2013 (PB L 204 van 26.6.2020, blz. 1).

⁵⁰ Written Wageningen Economic Research and Ecorys — evaluatie voor de Commissie, “Improving crisis prevention and management criteria and strategies in the agricultural sector” (05.087713), eindverslag, augustus 2019.

⁵¹ “Een “van boer tot bord”-strategie voor een eerlijk, gezond en milieuvriendelijk voedselsysteem”, COM(2020) 381 final van 20.5.2020.

Tijdlijn

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2021

AUTEURSRECHT

© Europese Unie, 2021.

Het beleid van de Europese Rekenkamer (ERK) inzake hergebruik is geregeld bij Besluit nr. 6-2019 van de Europese Rekenkamer over het opendatabeleid en het hergebruik van documenten.

Tenzij anders aangegeven (bijv. in afzonderlijke auteursrechtelijke mededelingen), wordt voor inhoud van de ERK die eigendom is van de EU een licentie verleend in het kader van de Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0)-licentie. Dit betekent dat hergebruik is toegestaan mits de bron correct wordt vermeld en wijzigingen worden aangegeven. De hergebruiker mag de oorspronkelijke betekenis of boodschap van de documenten niet wijzigen. De ERK is niet aansprakelijk voor mogelijke gevolgen van hergebruik.

U dient aanvullende rechten te verwerven indien specifieke inhoud personen herkenbaar in beeld brengt, bijvoorbeeld op foto’s van personeelsleden van de ERK, of werken van derden bevat. Indien toestemming wordt verkregen, wordt hiermee de bovengenoemde algemene toestemming opgeheven en zullen beperkingen van het gebruik daarin duidelijk worden aangegeven.

Wilt u inhoud gebruiken of reproduceren die geen eigendom van de EU is, dan dient u de houders van het auteursrecht mogelijk rechtstreeks om toestemming te vragen:

figuren 6 en 11: iconen gemaakt door Pixel perfect van https://flaticon.com

Software of documenten waarop industriële-eigendomsrechten rusten, zoals octrooien, handelsmerken, geregistreerde ontwerpen, logo’s en namen, zijn uitgesloten van het beleid van de ERK inzake hergebruik; hiervoor wordt u geen licentie verleend.

De groep institutionele websites van de Europese Unie met de domeinnaam “europa.eu” bevat links naar sites van derden. Aangezien de ERK geen controle heeft over deze sites, wordt u aangeraden kennis te nemen van hun privacy- en auteursrechtbeleid.

Gebruik van het logo van de Europese Rekenkamer

Het logo van de Europese Rekenkamer mag niet worden gebruikt zonder voorafgaande toestemming van de Europese Rekenkamer.

Hoe neemt u contact op met de EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen),
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e-mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: https://europa.eu/european-union/index_nl

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen op: https://op.europa.eu/nl/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie https://europa.eu/european-union/contact_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1952 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp/nl) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.