Poikkeuksellinen tuki EU:n maidontuottajille vuosina 2014–2016
Tulevaa tehokkuutta voidaan parantaa

Tiivistelmä

Maidontuotanto on taloudellisesti arvioituna yksi EU:n tärkeimmistä maatalousaloista. EU:n maidontuottajille maksettu keskihinta saavutti huippunsa vuoden 2014 alussa, minkä jälkeen hinnat alkoivat laskea. Vuoden 2016 puolivälissä hinnat alkoivat jälleen nousta.

Yhteisessä maatalouspolitiikassa (YMP) on useita välineitä markkinahäiriöiden käsittelemistä varten. Suorilla tuilla on vakauttava rooli, sillä ne tarjoavat jatkuvan tulonlähteen maataloustuottajille. ”Turvaverkon” tarkoituksena on tukea hintoja poistamalla tilapäisesti markkinoilta maitotuotteiden ylijäämät. Komissio voi myös toteuttaa poikkeustoimenpiteitä markkinahäiriöuhkien torjumiseksi. Se teki niin vuosina 2014–2016.

Tilintarkastustuomioistuin tutki, miten hyvin Euroopan komissio ja toimivaltaiset jäsenvaltioiden viranomaiset olivat onnistuneet maitoalan markkinahäiriöitä koskevissa toimenpiteissään vuosina 2014–2016. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio ja jäsenvaltiot olivat kaiken kaikkiaan toteuttaneet laajaperäisiä toimenpiteitä maataloustuottajien auttamiseksi markkinahäiriöiden aikana, mutta komission ja jäsenvaltioiden tekemä analyysi oli yleisesti ottaen riittämätön tarvittavan tuen määrästä ja kohdentamisesta tapahtuvaa päätöksentekoa silmällä pitäen.

Tilintarkastustuomioistuin raportoi vuonna 2019 poikkeustoimenpiteiden käytöstä viljelijöiden tulojen vakauttamiseksi hedelmä- ja vihannesalalla. Tässä kertomuksessa keskitytään EU:n maidontuottajiin. Kertomuksessa ei käsitellä covid-19-pandemian vaikutuksia, mutta siinä arvioidaan, mihin toimiin komissio ryhtyi pandemian seurauksena ja miten se voi hyödyntää aiemmasta kriisistä saatuja kokemuksia.

Komissio reagoi nopeasti Venäjän asettamaan tuontikieltoon. Komissio myönsi ennen vuoden 2014 loppua taloudellista tukea poikkeustoimenpiteiden toteuttamiseen Baltian maissa ja Suomessa, joihin kielto vaikutti eniten. Taustalla vaikuttavan markkinoiden epätasapainon korjaaminen kesti kuitenkin kauemmin, ja tietty nollavaikutuksen riski oli olemassa, kun komissio hyväksyi syyskuussa 2016 toimenpiteitä, joilla tuettiin tuotannon vapaaehtoista vähentämistä.

Komissio ehdotti poikkeustoimenpiteitä maataloustuottajien maksuvalmiusongelmien helpottamiseksi, mutta se ei kuitenkaan arvioinut tarpeita tai asettanut tavoitteita asianmukaisella tavalla. Koska yhteistyössä toteutettava hallinnointi mahdollistaa jäsenvaltioille joustavuuden, ne suosivat helposti toteutettavia poikkeustoimenpiteitä ja valitsivat varojen laajan jakamisen. Tuen kohdentaminen oli vähäistä.

EU:lla on maatalousalan kriisivaraus, mutta komissio ei turvautunut siihen markkinahäiriöiden aikana. Komissio on sittemmin ehdottanut muutoksia, joilla vahvistetaan kriisivarauksen asemaa tulevaisuutta varten. Maaseudun kehittämisohjelmilla on voitu tukea vuodesta 2018 alkaen aiempaa laajempaa joukkoa riskinhallintavälineitä, joita sovelletaan tulojen vähenemisestä kärsiviin maataloustuottajiin. Niitä ovat muun muassa alakohtaiset tulojen vakauttamisvälineet. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi joulukuussa 2020 kaksi maaseudun kehittämisohjelmaa, joista tuetaan tulojen vakauttamisvälineitä, joista yksikään ei ollut toiminnassa.

Markkinahäiriöiden jälkeen tehdyissä arvioinneissa esitettiin joitakin yleisiä johtopäätöksiä EU:n tason poikkeustoimenpiteistä, ja komissio on sittemmin ryhtynyt toimiin kriisinhallintamenettelyjensä parantamista silmällä pitäen. Se ei ole kuitenkaan arvioinut riittävissä määrin jäsenvaltioiden toteuttamien järjestelyjen vaikutuksia.

Tilintarkastustuomioistuin esittää komissiolle joukon suosituksia, jotta se voisi

1. käsitellä paremmin markkinoiden epätasapainoa
2. parantaa budjetointia ja kohdentamista
3. valmistautua tuleviin markkinahäiriöihin.

Johdanto

EU:n maitoala

Lehmistä saatava maito muodostaa rahamääräisesti arvioituna toisen EU:n kahdesta suurimmasta maatalousalasta (59,3 miljardia euroa vuonna 2019). Sen osuus maataloustuotannosta on noin 14 prosenttia.¹ Vuonna 2019 tuotantomääriltään suurimpien maidontuottajamaiden (Saksa, Ranska, Yhdistynyt kuningaskunta, Alankomaat, Puola, Italia ja Irlanti) osuus EU:n maidontuotannon volyymistä oli noin kolme neljäsosaa (ks. kaavio 1). EU:ssa sovellettiin vuosina 1984–2015 maitokiintiöitä, joilla pyrittiin rajoittamaan maidon kokonaistuotantoa EU:ssa. Jäsenvaltioiden kokonaiskiintiöt olivat kasvaneet asteittain vuodesta 2009 lähtien, kunnes järjestelmä lakkautettiin 1. huhtikuuta 2015.

Lähde: Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto – Short-term outlook Autumn 2020, lehmänmaidon toimitukset (tuhatta tonnia) – Euroopan tilintarkastustuomioistuimen laskelma.

Vuonna 2019 maidontuotannon kokonaismäärä EU:ssa oli noin 168 miljoonaa tonnia², josta maidontuottajat toimittivat noin 95 prosenttia³ meijereille. Maidontuottajien toimitukset meijereille kasvoivat nopeasti vuosina 2014 ja 2015, minkä jälkeen kasvu oli hitaampaa (ks. kaavio 2).

Lähde: Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto – Short-term outlook Autumn 2020 – Euroopan tilintarkastustuomioistuimen laskelma.

Toimitukset meijereille kasvoivat vuodesta 2013 vuoteen 2015 kaikissa muissa paitsi kahdessa jäsenvaltiossa. Suurimmista tuottajamaista kasvu oli EU:n keskiarvoa suurempi Irlannissa, Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Puolassa ja Alankomaissa. Toimitukset kasvoivat vuonna 2016 – vaihtelevissa määrin – 15 jäsenvaltiossa ja vähenivät lopuissa 13 jäsenvaltiossa, myös Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja Ranskassa (ks. taulukko 1).

Kymmenessä vuodessa (2009–2019) maitotuotteiden (eli maidon ja maidosta valmistettujen tuotteiden, kuten voin, juuston ja maitojauheen) kulutus kasvoi EU:ssa keskimäärin 0,8 prosenttia vuodessa, kun taas EU:n vienti kasvoi keskimäärin 5,5 prosenttia vuodessa (ks. kaavio 3) maailmanlaajuisen kysynnän nopean kasvun seurauksena. Tämän kasvun jälkeen EU:n viennin osuus oli vuoteen 2019 mennessä noin 15 prosenttia sen tuotannosta⁴. Vuosina 2016–2019 maailman kolme suurinta viejää olivat EU (27 prosenttia), Uusi-Seelanti (25 prosenttia) ja Yhdysvallat (14 prosenttia), ja maitotuotteiden kansainvälinen kauppa muodosti noin yhdeksän prosentin osuuden maailman tuotannosta.⁵

Lähde: Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto – EU agricultural outlook 2019-2030 ja Short-term outlook Autumn 2020 – Euroopan tilintarkastustuomioistuimen laskelma. Maitoekvivalentit on laskettu käyttämällä komission seuraavia kertoimia: 6,57 voille, 3,58 juustolle, 7,57 rasvattomalle maitojauheelle, 7,56 täysmaitojauheelle, 7,48 heralle ja 0,85 tuoreille maitotuotteille.

Maitomarkkinoiden häiriöt vuosina 2014–2016

Hyvät sääolot vuonna 2014 ja maidon korkeat hinnat edellisinä vuosina lisäsivät merkittävästi EU:n maidontuotantoa. Maidon toimitukset meijereille kasvoivat vuosina 2013–2015 noin kahdeksan prosenttia eli noin 11 miljoonaa tonnia (ks. kaavio 2), mikä tarkoitti merkittävää kasvua verrattuna kotimaisen kulutuksen kehitykseen ja viennin määrään (ks. kohta 04 ja kaavio 3). Maitokiintiöt oli ilmoitettu poistettavan vuonna 2015, ja edeltävien vuosien tapaan osalle viljelijöistä koitui sakkoa niiden ylittämisestä.

EU:n maitotuotteiden vientikysyntä säilyi vahvana toukokuussa 2014.⁶ Venäjän federaatio kielsi elokuussa 2014 EU:n maitotuotteiden tuonnin vastalauseena EU:n Venäjän vastaisille Ukraina-pakotteille, ja Kiinan tuonnin kasvu hidastui. Venäjä oli ollut EU:n maitotuotteiden – erityisesti juuston – suurin vientimarkkina-alue, jonka osuus kokonaisviennistä oli noin 14 prosenttia vuonna 2013⁷ ja jonka kulutuksen osuus oli 1,6 prosenttia koko EU:n maidontuotannosta⁸. Vuonna 2013 Kiinan osuus EU:n maitotuotteiden viennin arvosta oli seitsemän prosenttia. Kiina osti pääasiassa rasvatonta maitojauhetta ja herajauhetta.

Komission kertomuksen⁹ mukaan ”maidon ja maitotuotteiden hinnat olivat historiallisen korkeat vuoden 2013 lopussa ja vuoden 2014 alussa, jonka jälkeen maitoalalla alkoi maailmalaajuinen tarjonnan ja kysynnän välinen epätasapaino, joka kuvasi markkinoita vuonna 2015 ja vuoden 2016 ensimmäisellä puoliskolla”.

Maidon hinnat vaihtelevat tavallisesti vuosien aikana ja eri vuosien välillä. Hinnat nousevat talvella (kun maidontuotanto on vähäisintä) ja laskevat tuotannon kasvaessa kevään aikana. Maidon hintojen 12 kuukauden liukuva keskiarvo on näin ollen kuukausihintoja parempi vaihtelun suunnannäyttäjä (ks. kaavio 4). Vuonna 2004 tapahtuneen EU:n laajentumisen jälkeen EU:ssa meijereille toimitetun maidon vuotuinen liukuva keskihinta oli pysynyt enimmäkseen välillä 28–35 senttiä/kg. Vuoden 2013 puolivälin ja 2016 välisenä aikana keskimääräinen kuukausihinta nousi ensin tämän vaihteluvälin yläpuolelle ja laski sitten nopeasti noin 26 senttiin.

Lähde: Jäsenvaltioiden asetuksen (EU) 2017/1185 12 artiklan a kohdan nojalla (liitteessä II olevan 4 kohdan a alakohta) antamat ilmoitukset; summat painotettuina meijereille toimitetuilla määrillä. Tämän tarkastuksen kohteena olevaa poikkeuksellista tukea oli saatavilla vihreällä merkittynä ajanjaksona – ks. liite.

Hinnoissa ja vaihteluissa esiintyi huomattavia eroja jäsenvaltioiden välillä. Hintaero oli suurimmillaan 38,1 senttiä/kg kesäkuussa 2016 Liettuan (16,9 senttiä/kg) ja Kyproksen (55,0 senttiä/kg) välillä. Hinta oli alle 22,5 senttiä/kg seitsemässä jäsenvaltiossa, kun taas neljässä jäsenvaltiossa se oli yli 36,5 senttiä/kg.¹⁰

Maidontuotannon vuotuinen liikevaihto kasvoi vuodesta 2012 vuoteen 2014 ja laski sitten vuodesta 2014 vuoteen 2016 (ks. kaavio 5). Keskimääräinen liikevaihto vuosina 2013 ja 2014 oli 53,4 miljardia euroa ja vuosina 2015 ja 2016 yhteensä 44,8 miljardia euroa eli hieman pienempi kuin vuonna 2012.

Lähde: Kuukausittaisia lehmänmaidontoimituksia koskevat Eurostatin tiedot (apro_mk_colm) – Milk Market Observatory for EU historical raw milk prices – Euroopan tilintarkastustuomioistuimen laskelma.

Maatalouden kirjanpidon tietoverkko (FADN) on komission pääasiallinen tilastollinen väline, jonka avulla seurataan kaupallisten maatilojen tuloja ja liiketoimintaa. Se sisältää useita tuloindikaattoreita¹¹, kuten maatilan nettoarvonlisäyksen (FNVA) vuotuista työyksikköä (AWU) kohti sekä maatilan nettotulot. Molemmat indikaattorit laskivat vuosina 2015–2016 verrattuna vuosiin 2012–2013 EU:n erikoistuneiden maidontuottajien osalta. Ensimmäiseksi mainitun indikaattorin tulos laski noin seitsemän prosenttia ja toiseksi mainitun indikaattorin noin 16 prosenttia.

Dynamiikka oli hyvin erilainen eri jäsenvaltioissa. Esimerkiksi vuosien 2015–2016 ja 2012–2013 vertailussa FNVA/AWU-indikaattori laski 14 jäsenvaltiossa niistä 25 jäsenvaltiosta, joiden osalta tiedot olivat saatavilla, mutta kasvoi muissa 11 jäsenvaltiossa. Kokonaisvaihteluväli ulottui Alankomaiden 35 prosentin laskusta Slovakian 110 prosentin kasvuun.

Hintavaihteluiden käsittelemistä varten käytettävissä olevat mekanismit

Hintojen vaihtelut vaikuttavat tuottajien tuloihin. YMP:hen sisältyy tätä riskiä lieventäviä mekanismeja: suoria tukia, turvaverkko ja poikkeustoimenpiteitä.

Suorat tuet vakauttavat maatilojen tuloja

Maidontuottajilla on kaksi pääasiallista tulonlähdettä: maidon myynnistä saatavat tulot ja EU:n talousarviosta maksettavat suorat tuet. Useimmat EU:n talousarviosta maksettavat suorat tuet perustuvat viljeltyjen hehtaarien määrään tuotannosta riippumatta. Tuotetun maidon määrän tai meijerien maksaman hinnan vaihtelut eivät vaikuta tuottajille maksettavan suoran tuen määrään.

Maidontuottajat voivat saada 19 jäsenvaltiossa hehtaarikohtaisten suorien tukien lisäksi erillistä tuotantoon liittyvää suoraa tukea, jota kutsutaan vapaaehtoiseksi tuotantosidonnaiseksi tueksi (ks. laatikko 1). Lisäksi tuottajat voivat hyötyä maaseudun kehittämistoimenpiteistä, kuten maataloustuottajille luonnonhaitta-alueilla maksettavasta tuesta sekä erilaisia investointeja varten myönnettävästä tuesta.

Kuten tilintarkastustuomioistuin on jo aiemmin pannut merkille¹², suorat tuet vähentävät hinta- ja tuotantovaihteluiden vaikutusta. Tuet suojaavat huomattavan hyvin tulonvaihteluilta, kun niitä käytetään yhdessä YMP:n muiden tukien ja erityisesti sellaisten maaseudun kehittämistukien kanssa, joita suunnataan alueille, joilla on luonnonoloista johtuvia tai muita erityisrajoitteita.

Maitoalan turvaverkko

Yhteisiä markkinajärjestelyjä koskeva asetus (EU) N:o 1308/2013 tarjoaa lisävälineitä maatalousmarkkinoiden vakauttamista ja markkinahäiriöiden käsittelemistä varten.

Maitotuotteisiin voidaan kohdistaa markkinoiden interventiotoimenpiteitä, joita kutsutaan ”turvaverkoksi”. Näiden toimenpiteiden tarkoituksena on torjua markkinoiden epätasapainoa ja tukea hintoja poistamalla väliaikaisesti maitotuotteiden ylijäämät markkinoilta, erityisesti sellaisina kuukausina, jolloin tuotantoa on eniten. Maito sisältää vettä, laktoosia, rasvoja ja proteiineja. Erottamalla rasva proteiineista saadaan voita ja rasvatonta maitoa. Turvaverkko tarkoittaa käytännössä markkinoilla tehtävää julkista interventiota, jossa ostetaan voita ja rasvatonta maitojauhetta, sekä julkista tukea voin, rasvattoman maitojauheen ja tietyntyyppisten juustojen yksityistä varastointia varten.¹³

Yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen mukaan neuvosto vahvistaa julkisten interventioiden määrät ja hinnat.¹⁴ Vuonna 2013 neuvosto päätti¹⁵, että jäsenvaltiot voivat kunakin vuonna 1. maaliskuuta ja 30. syyskuuta välisenä aikana enintään 109 000 tonnia rasvatonta maitojauhetta kiinteään hintaan 169,80 euroa/100 kg. Tämä hinta on sama kaikkialla EU:ssa, minkä seurauksena julkinen interventio on houkuttelevampi niillä alueilla, joilla maidon hinnat ovat alhaisimpia.

Komissio pidensi vuosina 2014–2016 julkisen interventiojakson vuoden pituiseksi YMP-asetuksen 219 artiklan perusteella. Lisäksi neuvosto korotti kiinteään hintaan ostettavan rasvattoman maitojauheen enimmäismäärän 350 000 tonniin vuoden 2016 osalta. Nämä määrät vastasivat proteiinipitoisuuden osalta noin 3,8:aa miljoonaa maitotonnia, eli 2,5:tä prosenttia EU:n maidontuotannosta. Komissio otti vuonna 2015 käyttöön lisätoimenpiteitä, joiden tarkoituksena oli kannustaa toimijoita varastoimaan suurempia määriä rasvatonta maitojauhetta. Tämä tapahtui myöntämällä suurempaa tukea pidempään, eli vuoden mittaiseen yksityiseen varastointiin.

Koska voin markkinahinta oli ollut vuodesta 2009 lähtien turvaverkon interventiota varten vahvistettua ostohintaa korkeampi, julkisia interventioita ei tehty vuosina 2014–2016. Rasvattoman maitojauheen markkinahinta alitti ostohinnan vuoden 2015 jälkipuoliskolla – ensimmäistä kertaa sitten vuoden 2009 – ja vuonna 2016 rasvatonta maitojauhetta poistettiin markkinoilta 336 000 tonnia 14 jäsenvaltiossa.

Komissio myi yli 90 prosenttia julkisista rasvattoman maitojauheen varastoista toukokuun 2018 ja helmikuun 2019 välisenä aikana, kun maidon hinta oli elpynyt. Rasvatonta maitojauhetta koskeneesta julkisesta interventiosta aiheutui EU:n talousarviolle 136,9 miljoonan euron kokonaisnettokustannus vuosina 2015–2019. EU käytti saman ajanjakson kuluessa lisäksi 39,3 miljoonaa euroa voin, rasvattoman maitojauheen ja juuston yksityiseen varastointiin.

Poikkeustoimenpiteet

Yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen 219 artiklan mukaan komissio voi toteuttaa poikkeuksellisia toimenpiteitä markkinahäiriöuhkien torjumiseksi. Se voi tehdä niin delegoiduilla säädöksillä, jotka se hyväksyy kuultuaan asiantuntijaryhmiä kustakin jäsenvaltiosta. Kaaviossa 6 esitetään komission ja jäsenvaltioiden erilaiset tehtävät ja vastuualueet poikkeustoimenpiteitä koskevassa menettelyssä.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin sovellettavien EU:n asetusten perusteella.

Kaaviossa 7 esitetään komission vuosina 2014–2016 toteuttamien poikkeustoimenpiteiden yksinkertaistettu aikajana. Komissio esimerkiksi antoi yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen 228 artiklan mukaisesti viisi delegoitua asetusta (ks. liite) maidontuottajien ja muiden karjankasvatusalojen tueksi.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission tietojen perusteella.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Tämän tarkastuksen tarkoituksena oli tutkia, miten hyvin Euroopan komissio ja jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset olivat onnistuneet maitoalan markkinahäiriöitä koskevissa toimenpiteissään vuosina 2014–2016. Tilintarkastustuomioistuin arvioi erityisesti, miten komissio reagoi markkinahäiriöihin, minkä lisäksi tarkastuksessa arvioitiin poikkeustoimenpiteiden tarvetta ja kohdentamista sekä sitä, miten jäsenvaltiot panivat toimenpiteet täytäntöön. Tilintarkastustuomioistuin tutki myös, olivatko komissio ja jäsenvaltiot arvioineet poikkeuksellisen tuen tuloksia ja tehneet tarvittavat johtopäätökset maitoalan tulevien häiriöiden varalta.

Tilintarkastustuomioistuin raportoi vuonna 2019 poikkeustoimenpiteiden käytöstä viljelijöiden tulojen vakauttamiseksi hedelmä- ja vihannesalalla.¹⁶ Tässä kertomuksessa keskitytään EU:n maidontuottajiin. Tarkastuksen soveltamisalaan kuuluivat liitteessä luetelluilla delegoiduilla asetuksilla käyttöön otetut poikkeukselliset tukitoimenpiteet. Tilintarkastustuomioistuin tutki myös turvaverkon toimenpiteitä siltä osin kuin niillä täydennettiin poikkeustoimenpiteitä.

Komissio antoi covid-19-pandemian puhkeamisen jälkeen 30. huhtikuuta 2020 asetukset tuottajaorganisaatioiden tekemästä maidontuotannon suunnittelusta sekä rasvatonta maitojauhetta, voita ja tiettyjä juustoja koskevasta yksityisestä varastointituesta. Tarkastuksessa ei tutkittu, miten komissio pyrki hallitsemaan maitoalan markkinoihin kohdistuvia covid-19-pandemian vaikutuksia. Tässä kertomuksessa arvioidaan kuitenkin, miten komissio reagoi aiempaan kriisiin ja mitä se voi oppia siitä.

Tilintarkastustuomioistuin toteutti tarkastustyönsä heinäkuun 2019 ja joulukuun 2020 välisenä aikana. Tarkastus perustui tarkastuskriteereihin, jotka tilintarkastustuomioistuin määritti käyttämällä apuna EU:n poliittisia asiakirjoja, lainsäädäntöä, lainsäädäntökäsittelyjä, tutkimuksia ja muuta julkaistua aineistoa.

Tilintarkastustuomioistuin haastatteli komission virkamiehiä ja tarkasti komission asiakirjoja arvioidakseen, miten komissio oli arvioinut poikkeustoimenpiteiden tarpeen, suunnitellut kyseiset toimenpiteet, seurannut niiden täytäntöönpanoa ja arvioinut niiden vaikutuksia. Tilintarkastustuomioistuin otti huomioon komission sisäisen tarkastuksen tekemän työn, sillä se oli aiemmin tutkinut maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston kriisinhallintaprosesseja.

Tilintarkastustuomioistuin teki myös tarkastuskäynnit toimivaltaisten viranomaisten luona Irlannissa, Ranskassa, Italiassa ja Suomessa, joissa se

• keräsi tarkastusevidenssiä analysoimalla asiakirjoja ja tietoja
• haastatteli poikkeustoimenpiteiden suunnittelusta ja täytäntöönpanosta vastaavien viranomaisten edustajia
• tarkasti satunnaisotannalla valittujen 120 maksun perustana olevat asiakirjat ja teki käynnin 12 maataloustuottajan luo.

Näiden käyntien lisäksi tilintarkastustuomioistuin tutki poikkeustoimenpiteiden käyttöä Saksassa ja hyödynsi myös kahden saksalaisen instituution poikkeustoimenpiteiden täytäntöönpanon osalta tekemää työtä.¹⁷ Tilintarkastustuomioistuin valitsi nämä viisi jäsenvaltiota niiden saaman poikkeustuen määrän, niiden toteuttamien toimenpiteiden luonteen ja niiden maitoalan erityispiirteiden – kuten Venäjän markkinoihin llittyvien riskien tai maidon toimitusten kokonaismäärään liittyvän vaihtelun – perusteella.

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin lähetti kyselylomakkeen

• niiden 16 jäsenvaltion toimivaltaisille kansallisille viranomaisille¹⁸, jotka saivat yhdessä yli 80 prosenttia maidontuottajia hyödyttäviin poikkeustoimenpiteisiin tarkoitetusta EU:n rahoituksesta. Vastausprosentti oli 100.
• 56 ammatilliselle elimelle, jotka kuuluivat keskeisten maitoalalla toimivien elinten joukkoon. Vastausprosentti oli 44,6.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi vastaukset ja käytti niitä yhdessä muun tarkastusevidenssin kanssa, kun se kokosi havaintonsa.

Huomautukset

Komissio reagoi nopeasti Venäjän tuontikieltoon, mutta siltä kesti kauemmin puuttua markkinoiden epätasapainoon

Tilintarkastustuomioistuin on hiljattain raportoinut¹⁹, että ”markkinahäiriön käsite on melko yleisluonteinen, eikä sitä ole määritelty tarkemmin EU:n lainsäädännössä” ja että tilanne ”antaa paljon harkintavaltaa sen osalta, milloin poikkeustoimenpiteiden käyttöä voidaan harkita”. Tilintarkastustuomioistuin arvioi tätä tarkastusta varten, oliko komissio havainnut markkinoiden epätasapainon hyvissä ajoin ja ehdottanut tarkoituksenmukaisia poikkeustoimenpiteitä.

Komissio reagoi nopeasti Venäjän asettamaan tuontikieltoon

Huhtikuussa 2014 perustetun ja komission henkilöstöstä sekä alakohtaisten organisaatioiden markkina-asiantuntijoista koostuvan maitoalan seurantakeskuksen tehtävänä on analysoida ja jakaa tietoa maitoalan markkinoista. Seurantakeskuksen talouslautakunta totesi 24. syyskuuta 2014 päivätyssä raportissaan, että hinnat ovat pudonneet korkealta tasolta ja että niihin on kohdistunut paineita, koska markkinoilla on ollut vaikeuksia hyödyntää maailman suurimpien maidontuottaja-alueiden tuotannon kasvu, minkä lisäksi tilannetta on pahentanut Venäjän asettama tuontikielto. Tämä laskusuunta saattaa jatkua, jos tuotanto ei hidastu. Lautakunta varoitti myös maitomarkkinoiden epätasapainosta neljässä vuoden 2016 alkupuoliskolla antamassaan raportissa. Se totesi esimerkiksi 23. helmikuuta 2016, että vaikka kustannuspuolen ja maailmanlaajuisen kysynnän kehitys helpottavat tilannetta jonkin verran, maidon tuottajahintoihin ja maitotuotteisiin kohdistuu edelleen paineita EU:n markkinoiden tasapainon heikkenemisen vuoksi. Tarjonnan ja kysynnän yhtälöä on edelleen kehitettävä.

Komissio arvioi vuonna 2014 maitomarkkinoiden seurantakeskuksen tietojen perusteella Venäjän asettaman kiellon²⁰ vaikutuksia EU:n maitoalan markkinoihin erityisesti voin, juuston ja herajauheen menetetyn viennin osalta. Ennen kriisiä noin neljännes Suomessa tuotetuista maitotuotteista ja yli 15 prosenttia kolmessa Baltian maassa tuotetuista maitotuotteista vietiin Venäjälle. Näiden neljän jäsenvaltion osuus EU:n maidontoimituksista oli 3,6 prosenttia vuonna 2013, mutta niiden osuus EU:n Venäjälle suuntautuvasta viennistä oli noin kolmannes. Komissio julkaisi vuonna 2014 ensimmäisen poikkeuksellisen Baltian maiden ja Suomen maidontuottajille tarkoitetun rahoitustukipaketin, jossa otettiin huomioon maidontuotannon volyymit ja maidon hintojen laskun laajuus.

Rasvattoman maitojauheen julkiset varastot jumiuttivat hinnat alhaiselle tasolle elpymisvaiheen aikana

Komissio antoi syyskuusta 2014 alkaen, pian Venäjän asettaman tuontikiellon jälkeen, tukea yksityisille toimijoille, jotka varastoivat rasvatonta maitojauhetta. Tällä toimenpiteellä ei ollut selvää vaikutusta rasvattoman maitojauheen hintoihin, jotka jatkoivat laskuaan vuoden 2016 puoliväliin asti. Julkinen interventio toteutettiin heinäkuusta 2015 syyskuuhun 2016, jolloin markkinahinta saavutti interventiohinnan. Rasvattoman maitojauheen hinnat pysyivät alhaisina, kunnes lähes kaikki interventiovarastot oli myyty vuoden 2019 alussa (ks. kaavio 8). Komission huhtikuussa 2019 toimenpiteestä tekemässä arvioinnissa todettiin, että julkisessa interventiossa ostettujen suurien määrien avulla onnistuttiin tasoittamaan hintojen laskua, mutta tämä heikensi rasvattoman maitojauheen markkinoiden tasapainoa ja viivästytti sen hintojen elpymistä.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin maitomarkkinoiden seurantakeskuksen tietojen perusteella.

Tuotannon vapaaehtoista vähentämistä koskeva tuki tuli voimaan vaiheessa, jolloin tuotanto oli alkanut laskea

Komissio antoi syyskuussa 2015 asetuksen (EU) 2015/1853 väliaikaisesta poikkeuksellisesta tuesta viljelijöille EU:n kotieläintuotantoaloilla. Asetuksessa ei asetettu tuen ehdoksi maidon tuotantomäärien vähentämistä tai jäädyttämistä. Komissio hyväksyi huhtikuussa 2016 säännöt²¹, joiden mukaan tuottajaorganisaatiot ja osuuskunnat voivat tehdä vapaaehtoisia yhteisiä sopimuksia ja yhteisiä päätöksiä maidontuotannon suunnittelusta väliaikaisesti. Ne eivät kuitenkaan hyödyntäneet tätä mahdollisuutta. Komission mukaan tämä johtui todennäköisesti toimiin liittyvän rahoituksen puutteesta ja siitä, että tuotannon vähentämiseen sitoutumattomat maataloustuottajat olisivat hyötyneet tuotannon vähentämisestä (niin sanottu vapaamatkustajuus).

Komissio ilmoitti heinäkuussa 2016 uusista asetuksista. Asetus (EU) 2016/1612 koski tuen myöntämistä vapaaehtoista tuotannon vähentämistä varten ja asetuksessa (EU) 2016/1613 myös vapaaehtoiset vähennykset sisällytettiin toimiin, joita varten voidaan myöntää poikkeuksellista tukea. Tällä hetkellä viimeisimmät komission saatavilla olleet tiedot osoittivat, että kuukausihinnat laskivat merkittävästi toukokuussa 2016. Laskua tapahtui 4,0 prosenttia 26,2 senttiin/kg (joka oli 14 prosenttia alhaisempi hinta kuin toukokuussa 2015), ja jäsenvaltioiden arvioiden mukaan hinnat jatkoivat laskuaan kesäkuussa 2016. Viimeisimmät huhtikuulta 2016 saatavilla olleet tiedot osoittivat, että toimitusten kasvu oli hidastumassa, ja komissio ennusti niiden kääntyvän laskuun vuoden 2016 toisella puoliskolla.²² Komissio hyväksyi nämä kaksi asetusta syyskuussa 2016.

Asetuksessa (EU) 2016/1612 vahvistettiin tukitasoksi 14 euroa/100 kg maitoa ja kokonaismäärärahoiksi 150 miljoonaa euroa. Tavoitteena oli vähentää meijereille toimitettavaa määrää noin 1,1 miljoonaa tonnia kolmen kuukauden vähennysjakson aikana. Komissio ei arvioinut, kuinka paljon tai kuinka pian tämä vähennys vaikuttaisi hintoihin.

Taulukosta 2 käy ilmi, että asetuksella (EU) 2016/1612 tuetut toimitusten vähennykset vastasivat 1,69:ää prosenttia meijereille EU:ssa lokakuun 2015 ja tammikuun 2016 välisen viiteajanjakson aikana toimitetun maidon volyymistä. Määrä oli yhteensä 833 551 tonnia eli 75 prosenttia komission ennakoimasta määrästä. Komissio ei saanut tietoja maitomäärästä, joka poistettiin markkinoilta asetuksen (EU) 2016/1613 nojalla täytäntöön pantujen jäsenvaltioiden järjestelmien avulla. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tämäntyyppisten tukitoimenpiteiden kustannukset olivat 200–250 miljoonaa euroa yhteensä 390 miljoonasta eurosta, jotka EU:n varoista suunnattiin maitoalalle näiden kahden asetuksen nojalla.

Tuotannon vapaaehtoista vähentämistä koskevaan järjestelyyn liittyvä vähennyskausi (lokakuusta 2016 tammikuuhun 2017) alkoi sen jälkeen, kun maidon hinta oli alkanut elpyä elokuussa 2016. Maidontuotanto oli itse asiassa jo vähentynyt kesäkuusta 2016 lähtien historiallisen alhaisten hintojen vuoksi (ks. kaavio 9). Kesä-syyskuussa 2016 maidontoimitukset vähenivät noin miljoona tonnia edellisvuoden vastaaviin kuukausiin verrattuna. Tämä volyymi ylitti vapaaehtoista vähentämistä koskevasta toimenpiteestä tuetut vähennykset. Siksi on erittäin todennäköistä, että jotkin tukea saaneet tuottajat olisivat joka tapauksessa vähentäneet tuotantoaan. Thünen-Institut päätyi samanlaisiin johtopäätöksiin, kun se tutki asetuksen (EU) 2016/1613 nojalla saksalaisille maidontuottajille myönnetyn poikkeustuen käyttöä²³. Instituutti huomautti, että maidontuottajat olivat jo vähentäneet maidontuotantoaan ennen tukitoimenpiteiden voimaantuloa.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen laskelma Eurostatin tietojen (APRO_MK_COLM) perusteella.

Ranskan viranomaiset ilmoittivat, että ne olisivat pitäneet vapaaehtoisten vähennysten tukemista kannattavana jo aiemmin – heti kun ensimmäiset poikkeustoimenpiteet oli otettu käyttöön.²⁴ Saksan viranomaiset huomauttivat tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn antamassaan vastauksessa, että vaikka hinnat laskivat, jotkin maidontuottajat lisäsivät tuotantoaan kiinteiden kustannusten kattamiseksi, mikä lisäsi edelleen toimituspaineita. Kaiken kaikkiaan maidontuotanto kasvoi Saksassa kesäkuuhun 2016 asti. Tämän perusteella saksalaiset katsoivat, että vapaaehtoiset vähennystoimenpiteet olisivat voineet olla vaikuttavampia, jos ne olisi toteutettu aikaisemmin. Saksassa 20 prosenttia maataloustuottajista vetäytyi järjestelmästä ennen maksupyyntöjen esittämistä.

Vuonna 2019 maatalousmarkkinoiden kriisinhallintatoimenpiteistä tekemässään sisäisessä arvioinnissa komissio totesi, ettei toimenpiteen ajoituksen perusteella voida todeta, että toimenpide olisi vaikuttanut tuotannon vähentämiseen, koska vähentäminen oli jo alkanut, kun toimenpide otettiin käyttöön. Järjestelmästä myönnettiin kuitenkin tukea vain sellaisille maataloustuottajille, jotka vähensivät tuotantoa hintojen elpymiseen johtavalla tavalla. Komissio määritti tuotannon vähentämisen yhdeksi niistä monista tekijöistä, jotka vaikuttivat hintojen elpymiseen vuoden 2016 jälkipuoliskolla (ks. laatikko 2).

Tuotantosidonnaisella tuella vähennetään kannustimia mukauttaa tuotantoa markkinahäiriöiden aikana

Vapaaehtoinen tuotantosidonnainen tuki maidontuottajille (ks. kohta 15) perustuu karjan kokoon, ja sitä maksetaan pääkohtaisesti. Tiettyjen maataloustuottajien oli vähennettävä karjansa määrää, jotta maidon tarjontaa voitiin vähentää uusiin markkinaolosuhteisiin mukautumista varten – myös sovellettaessa vapaaehtoisia tuotannon vähentämistoimenpiteitä. Komissio hyväksyi syyskuussa 2016 hakuvuotta 2017 koskevan poikkeuksen²⁶, jonka nojalla jäsenvaltiot voivat maksaa tuotantosidonnaista tukea maidontuottajilla vuonna 2016 olleen karjan koon perusteella, vaikka se olisi pienentynyt tällä välin. Asetuksilla (EU) 2017/2393 ja (EU) 2020/2220 valtuutettiin komissio antamaan vastaavat säännökset hakuvuosiksi 2018–2022.²⁷ Näillä säännöksillä puututtiin toimintapolitiikkaan liittyneiden epäjohdonmukaisuuksien käytännön vaikutuksiin vuodesta 2017 alkaen, mutta maitomarkkinoiden häiriöiden aikana tuotantosidonnainen tuki vähensi maataloustuottajien kannustimia mukauttaa tuotantoa karjansa kokoa pienentämällä.

Komissio laati kokonaisarvion markkinahäiriön vaikutuksista, ja tuen kohdentaminen jäi kansallisten viranomaisten tehtäväksi

Komissio otti vuosina 2014–2016 käyttöön väliaikaisia poikkeustoimenpiteitä maitoalan tuottajien tukemiseksi. Näiden toimenpiteiden tavoitteena ei ollut korvata tuottajille kaikkia hintojen laskun vuoksi menetettyjä tuloja, vaan pääasiassa helpottaa heidän maksuvalmiusongelmiaan. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, oliko komissio analysoinut markkinoiden epätasapainon vaikutusta maitoalaan ennen poikkeustoimenpiteiden käyttöönottoa ja otettiinko näissä toimenpiteissä huomioon maidontuottajien taloudellinen tilanne ja kassavirta.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi myös, oliko komissio ryhtynyt toimiin tuen riittävän kohdentamisen varmistamiseksi ja ottanut huomioon, miten häiriö oli vaikuttanut maidontuottajien taloudelliseen tilanteeseen, sekä EU:n tavoitteen edistää maaseutualueiden tasapainoista ja ympäristön kannalta kestävää kehitystä. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, kohdensiko komissio tuen siten, että sen avulla kyettiin torjumaan moraalikadon ja nollavaikutuksen riskejä, joita liittyy tukea ja tuotannon vähentämistä koskeviin poikkeusjärjestelyihin.

Komissio pyrki puuttumaan maataloustuottajien maksuvalmiusongelmiin

Poikkeustoimenpiteet ovat yksi monista yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) välineistä. Muilla YMP:n tuilla, pääasiassa tuottajille maksettavilla suorilla tuilla (ks. kohdat 14–16), on ollut vakauttava tehtävä tulosuojana. Suorien tukien osuus maitotilojen tuloista²⁸ kasvoi vuosina 2015 ja 2016, jolloin maidon myynnistä saadut tulot laskivat (ks. kaavio 10). Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskohteena olleiden viiden jäsenvaltion joukossa suorien tukien vakauttava tehtävä oli erityisen merkittävä Suomessa, jossa niiden osuus maitotilojen tuloista oli 76–96 prosenttia vuosina 2013–2018.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen laskelma maatalouden kirjanpidon tietoverkon (FADN) tietojen perusteella. Huomioon on otettu kaikki suorat tuet (SE606) sekä muut tuet investointitukia lukuun ottamatta. Määrät on ilmaistu prosentteina maatilan nettoarvionlisäyksestä (SE415). Muut tuet investointitukia lukuun ottamatta lasketaan vähentämällä tukien kokonaismäärästä (investointitukia lukuun ottamatta) (SE605) suorien tukien kokonaismäärä (SE606).

EU:n tukien tuloja vakauttavasta vaikutuksesta huolimatta äkillinen hintojen lasku voi aiheuttaa maksuvalmiusongelmia. Komissio salli syyskuussa 2015, että jäsenvaltiot voivat maksaa enintään 70 prosenttia suorista tuista vuonna 2016 ja 85 prosenttia pinta-alaperusteisista maaseudun kehittämistuista 16. lokakuuta 2015 alkaen (kuusi viikkoa etuajassa) edellyttäen, että ne olivat tehneet maksupyyntöjä koskevat hallinnolliset tarkastukset. Tavanomaisten sääntöjen mukaan nämä ennakon enimmäismäärät olisivat 50 prosenttia ja 75 prosenttia.²⁹ Komissio hyväksyi tämän poikkeuksen uudelleen seuraavana vuonna.

Komissio otti syyskuussa 2015 käyttöön myös EU:n laajuisia poikkeustoimenpiteitä maataloustuottajien tukemiseksi. Vastauksissaan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomukseen nro 23/2019³⁰ poikkeustoimenpiteistä hedelmä- ja vihannesalalla komissio oli samaa mieltä siitä, että tuottajille muodostuva kokonaistuotto, mukaan lukien suorien tukien vaikutus, olisi otettava huomioon analyysissä, joka on tehtävä, ennen kuin komissio voi ehdottaa tällaisten toimenpiteiden käynnistämistä tai lopettamista. Kun komissio määritti maksuvalmiustukea koskevan talousarvionsa vuosien 2014–2016 maitomarkkinoiden häiriöiden yhteydessä, se ei arvioinut maitotilojen kassavirtavaikeuksien laajuutta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että käytettävissä olevien varojen määrällä oli käytännössä suuri merkitys määrärahojen jakamisessa.

Kohdentaminen oli vähäistä komission ensimmäisissä delegoiduissa asetuksissa

Komissio osoitti noin 80 prosenttia rahoituksesta jäsenvaltioille suhteessa kunkin maan vuosien 2014–2015 maidontuotantokiintiöön. Jäljelle jäävien 20 prosentin osalta otettiin huomioon muita tekijöitä, kuten maidon keskihinta, riippuvuus Venäjän markkinoista, kuivuuden vaikutus rehukasveihin ja pienten tilojen osuus.

Kahdessa Baltian maita ja Suomea koskevassa delegoidussa asetuksessa (ks. kohta 34) säädettiin unionin tuen saataville asettamisesta kohdennetun tuen myöntämiseksi ”sellaisille maidontuottajille, joihin Venäjän [...] asettama tuontikielto vaikuttaa”. Delegoidun asetuksen (EU) 2015/1853 johdanto-osan kappaleessa todetaan, että ”[s]en varmistamiseksi, että tuki kohdennetaan niille viljelijöille, jotka ovat kärsineet markkinahäiriöistä eniten, kun otetaan huomioon rajalliset talousarviovarat, asianomaisille jäsenvaltioille olisi annettava joustovaraa kansallisen määränsä jakamisessa tehokkaimpien kanavien kautta”. Yhdessäkään näistä kolmesta asetuksesta ei täsmennetty, miten kansallisten viranomaisten olisi kohdennettava rahoitus. Edellä mainitun asetuksen johdanto-osan kappaleessa todetaan myös, että tukea myönnetään jäsenvaltioille ”karjankasvattajien tukemiseen niillä kotieläintuotantoaloilla, joilla hintojen lasku on ollut jyrkintä, joihin kohdistuu suoria seurauksia Venäjän tuontikiellon jatkamisesta ja kuivuuden vaikutuksesta rehusatoihin”.

Delegoidussa asetuksessa (EU) 2016/1613 todetaan, että ”jäsenvaltioiden olisi valittava erityisesti markkinoiden vakauttamisen ja taloudellisen kestävyyden kannalta asianmukaisimmat toimenpiteet” ja luetellaan seitsemän toimintoa, joihin maidontuottajien on sitouduttava, jotta he voivat saada poikkeustukea. Tuotannon vähentämisen tai jäädyttämisen (ks. kohdasta 36 eteenpäin) lisäksi luetteloon kuuluvat muun muassa ympäristö- ja ilmastotoimet, riskin- ja laadunhallinta sekä yhteistyöhankkeet. Nämä vaatimukset tarkoittivat sitä, että kohdentamista lisättiin aiempiin asetuksiin verrattuna.

Tulokset olivat epäselviä, kun komissio pyrki kohdentamaan tukea maitoalan kestävyyden parantamiseen

Maidontuotannolla on useita ympäristö- ja ilmastopoliittisia vaikutuksia. Maidontuotannolla – erityisesti tehotuotannolla – on monimutkaisia vaikutuksia maaperään, ilmaan ja veteen. Ne johtuvat pääasiassa lannoitteiden ja lannan käytöstä sekä lehmien suolistokäymisestä. Voimakas tuotannon kasvu on ristiriidassa EU:n kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä koskevan tavoitteen kanssa. Vuoden 2014 lopussa karjankasvattajille kuudessa jäsenvaltiossa (Belgiassa, Tanskassa, Italiassa, Irlannissa, Alankomaissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa) oli myönnetty poikkeus lannasta peräisin olevan typen osalta vahvistetusta 170 kilogramman vuotuisesta hehtaarikohtaisesta enimmäismäärästä, jota sovelletaan nitraattidirektiivissä määritellyillä pilaantumisalttiilla vyöhykkeillä³¹. Rajoituksen tarkoituksena on suojella vesiä maatalouden aiheuttamalta pilaantumiselta. Poikkeuksen piiriin kuuluvia viljelijöitä sitovat lantaa ja maankäyttöä koskevat erityisvelvoitteet.

Delegoituun asetukseen (EU) 2016/1613 sisältyi joitakin kestävyyteen liittyviä tavoitteita. Kolme seitsemästä toiminnosta, joihin maidontuottajien oli osallistuttava poikkeuksellisen tuen saamista varten, liittyi erityisesti ympäristöongelmiin. Nämä toiminnot olivat pienimuotoinen viljely sekä laajaperäisten tuotantomenetelmien ja ympäristö- ja ilmastoystävällisten tuotantomenetelmien noudattaminen. Jäsenvaltioiden oli määritettävä tuen ehdoksi, että tuen hakija osallistuu yhteen tai useampaan näistä seitsemästä toiminnosta.

Komissio arvioi, mitä toimintoja jäsenvaltiot olivat valinneet. Komissio havaitsi, että 13 jäsenvaltiota oli sisällyttänyt tuen ehdoksi pienimuotoisen viljelyn, 12 jäsenvaltiota oli täsmentänyt ehdoksi ympäristö- ja ilmastoystävälliset tuotantomenetelmät ja seitsemän jäsenvaltiota oli määritellyt tuen ehdoksi laajaperäiset tuotantomenetelmät (ks. laatikko 3). Nämä käsittelemättömät tiedot eivät kuitenkaan ole riittäviä toimenpiteiden käyttöönoton tai vaikutuksen arviointia silmällä pitäen.

Poikkeuksellisiin tukitoimenpiteisiin liittyvä moraalikadon riski

Tilintarkastustuomioistuin on todennut aiemmassa kertomuksessaan³³, että ”mitä useammin julkista tukea tarjotaan kriisin aikana tai sen jälkeen, sitä vähemmän viljelijöillä on kannustimia vähentää riskiä käyttämällä riskienhallinnan välineitä”. Tämä aiheuttaa moraalikatoa, sillä maataloustuottajilla on tässä yhteydessä kannustin lisätä altistumistaan riskeille. Heillä on esimerkiksi suurempi kannustin lisätä tuotantoa, koska jos kysyntä ei kasva, he uskovat saavansa tukea EU:n talousarviosta, mikäli hinnat laskevat.

Vuosina 2014–2016 monet tekijät vaikuttivat paitsi hintojen laskuun myös erityisesti liialliseen tarjontaan (ks. kohdat 05 ja 06). Markkinahäiriöitä edeltävinä vuosina joidenkin jäsenvaltioiden tuottajat lisäsivät merkittävästi maidontuotantoa käyttämällä hyväksi korkeampia hintoja, ja osa tuottajista jatkoi tuotannon lisäämistä myös sen jälkeen, kun hinnat alkoivat laskea (ks. kohta 03 ja taulukko 1). Tästä seurannut ylituotanto painoi alas markkinahintoja. Tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosastossa käytiin keskusteluja siitä, onko tarkoituksenmukaista maksaa poikkeustoimenpiteiden avulla korvauksia sellaisille tuottajille, jotka olivat päättäneet investoida – omalla vastuullaan – ja olivat mukana aiheuttamassa ylituotantoa. Pääosasto torjui ajatuksen siitä, että tuottajien velkoja maksettaisiin pois vastineeksi tuotannon vähentämisestä, koska se katsoi tämän aiheuttavan selvän moraalikadon vaaran. Komissio ei kuitenkaan käsitellyt tätä asiaa delegoiduissa asetuksissaan, joiden perusteella annettiin maksuvalmiustukea maidontuottajille.

Komissiolle vuonna 2018 tehdyssä tutkimuksessa todettiin myös, että turvaverkon olemassaolo on saattanut johtaa siihen, että rasvattoman maitojauheen tuottajat eivät ole lyhyellä aikavälillä yhtä tarkkaavaisia markkinasignaalien suhteen. Tutkimuksessa todettiin, että näin oli todennäköisesti käynyt markkinahäiriöiden aikana erityisesti Alankomaissa mutta myös Puolassa, Espanjassa ja Tšekissä.³⁴

Tuotannon vähentämistä koskeviin toimenpiteisiin liittyvä suuri nollavaikutuksen riski

Toinen poikkeustoimenpiteisiin ja erityisesti tuotannon vapaaehtoista vähentämistä koskevaan tukeen liittyvä riski on nollavaikutus. Alhaisemmat maidon hinnat vähentävät tuotantoon liittyviä kannustimia, joten maidontuottajien odotetaan reagoivan alhaisempiin hintoihin vähentämällä tuotantoa. Se jää kuitenkin usein osittaiseksi tai viivästyy. Tämä johtuu toisinaan kassavirran tarpeesta (esim. velan maksamiseksi), tarpeesta kattaa korkeat kiinteät kulut tai vapaamatkustajuudesta. Koska hinnat jatkoivat laskuaan vuosina 2014–2016, osa tuottajista olisi vähentänyt tuotantoa myös ilman tukea.

Komissio havaitsi nopeasti nollavaikutuksen riskin, joka liittyi luontaisesti sen tuotannon vapaaehtoista vähentämistä varten myöntämään poikkeustukeen. Komissio ei kuitenkaan ehdottanut delegoiduissa asetuksissa suojatoimia tämän riskin hillitsemiseksi.

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että asetuksella (EU) 2016/1612 luotiin nollavaikutus tarjoamalla tukea myös sellaisille tuottajille, jotka olisivat joka tapauksessa lopettaneet tuotantonsa. Riski oli erityisen suuri Suomessa, jossa neljäsosa järjestelmän tukea hakeneista tuottajista vähensi toimituksiaan yli 90 prosenttia (60 prosenttia kokonaisvähennyksestä). Thünen-Institutin vuonna 2018 tekemässä tutkimuksessa³⁵, jossa arvioitiin maidontuotannon vapaaehtoista vähentämistä koskevaa toimenpidettä Saksassa , todettiin myös, että nollavaikutuksen riski oli merkittävä, vaikka sitä ei ollut mahdollista arvioida määrällisesti.

Asetuksessa (EU) 2016/1612 ei kielletty tukikelpoisia tuottajia siirtämästä karjaansa muille tiloille, joilla ne voisivat edelleen tuottaa maitoa. Näin ollen luotu tuki ei vaikuttanut markkinoihin, koska kokonaistuotanto säilyi entisellään. Esimerkiksi Irlannissa eräs tilintarkastustuomioistuimen tutkima tapaus koski hakijaa, joka ”vähensi” maidon toimituksia siirtämällä noin 200 lehmää sekä lypsyvälineidensä ja maa-alueidensa vuokrasopimuksen toiselle tuottajalle, joka jatkoi kyseisten lehmien tuottaman maidon toimituksia vähennyskauden aikana.

Toisin kuin asetuksessa (EU) 2016/1612, jossa etupäässä komissio vahvisti järjestelmän säännöt, asetuksen (EU) 2016/1613 nojalla jäsenvaltiot saivat suunnitella vapaasti omat sääntönsä maidontuotannon vähentämistä tai vakauttamista koskevia vapaaehtoisia toimenpiteitä varten. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kansalliset viranomaiset olivat ottaneet käyttöön joitakin takeita, joilla pienennettiin nollavaikutuksen riskiä sulkemalla pois hakijat, jotka olivat lopettamassa tai jo lopettaneet tuotantonsa (Saksa, Suomi) tai jotka olivat siirtäneet lehmiä toiselle tilalle (Saksa).

Jäsenvaltiot kannattivat yksinkertaisuutta ja tuen laajaa jakamista

Viidestä poikkeustoimenpiteitä koskevasta komission delegoidusta asetuksesta neljässä annettiin jäsenvaltioille huomattavan paljon harkintavaltaa päättää järjestelmien suunnittelusta ja toteuttamisesta. Poikkeuksen muodosti asetus (EU) 2016/1612 tuen myöntämisestä maidontuotannon vähentämiseksi.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, missä määrin jäsenvaltiot käyttivät tehokkaita työjärjestelyjä, joiden tarkoituksena oli varojen jakaminen ja tukien kohdentaminen eniten vaikeuksissa oleville tuottajille.

Komission luvut osoittavat, että 21 jäsenvaltiota maksoi maidontuottajille vuosien 2014 ja 2015 delegoitujen asetusten mukaista tukea joko kustakin toimitetusta maitolitrasta tai lypsylehmästä taikka kertasuorituksena. Näiden maksujen osuus on noin 250 miljoonaa euroa yhteensä noin 350 miljoonasta eurosta, jotka käytettiin EU:n varoista maitoalaa varten näiden asetusten nojalla. Yli puolet vuoden 2016 delegoitujen asetusten mukaisesta EU:n rahoituksesta käytettiin vapaaehtoisiin järjestelmiin, joilla vähennettiin maidontuotantoa tai säilytettiin se nykyisellä tasolla (ks. kohta 39). Kaaviossa 11 havainnollistetaan käytössä ollut toimenpiteiden yhdistelmä tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen kohteina olleissa viidessä jäsenvaltiossa, joiden osuus oli 64 prosenttia liitteessä lueteltujen asetusten nojalla käytetyistä 737 miljoonasta eurosta.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin tarkastuskäynnin kohteena olleilta jäsenvaltioilta saatujen tietojen perusteella.

Irlannissa, Ranskassa ja Italiassa tilintarkastustuomioistuin havaitsi järjestelmiä, joiden yhteydessä tuensaajien ei tarvinnut toimittaa erityisiä tukihakemuksia. Viranomaiset suorittivat maksut perehdyttyään muita YMP:n maksuja varten käytettäviin tietokantoihin tai meijereiden toimittamiin tietoihin (ks. kaavio 12). Irlannissa viranomaiset sovelsivat asetusta (EU) 2015/1853 suoraan ilman kansallisia täytäntöönpanosääntöjä. Sen ansiosta Irlannin viranomaiset pystyivät suorittamaan maksun suurimmalle osalle tuensaajista kolme kuukautta ennen määräajan umpeutumista.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Delegoiduissa asetuksissa jäsenvaltioille annettiin huomattava harkintavalta tuen kohdentamisessa (ks. kohdat 49–51). Tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn vastanneista 17:stä jäsenvaltioiden viranomaisesta yhdeksän mainitsi käyttävänsä vähintään yhtä kohdentamisperustetta ja viittasi neljässä tapauksessa³⁶ perusteisiin, jotka liittyivät hintojen laskusta johtuviin taloudellisiin tappioihin. Kahdeksan vastaajaa ei maininnut mitään kohdentamisperusteita.

Kertakorvausten käyttö (ks. kaavio 11) oli yksinkertaista, mutta siinä ei otettu huomioon yksittäisten tuottajien kohtaamia taloudellisia vaikeuksia. Ranskassa kaikki tuensaajat saivat samansuuruisen kertakorvauksen, joka oli 1 000 euroa, ja Irlannissa kaikki saivat 1 395 euroa. Näiden summien osuus oli Ranskassa 37 prosenttia ja Irlannissa 49 prosenttia jaetun poikkeuksellisen tuen kokonaismäärästä.

Kaksi viidestä tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskohteena olleesta jäsenvaltiosta sovelsi suhteellista lähestymistapaa. Italiassa ja Suomessa tukien maksamista kaikille maidontuottajille niiden ensiostajille toimittaman maidon volyymin tai lypsylehmien määrän mukaan perusteltiin sillä, että tarkoituksena oli maksaa tuottajille nopeasti korvauksia suhteessa heidän menettämäänsä liikevaihtoon.

Niiden tapausten osalta, joissa jäsenvaltiot käyttivät kohdentamisperusteita, tilintarkastustuomioistuimelle piirtyi asiaa koskeneessa arvioinnissa kirjava kuva perusteiden vaikuttavuudesta (ks. laatikko 4).

Saksa, Irlanti ja Ranska tukivat tuottajille myönnettyjä pankkilainoja. Näiden toimenpiteiden avulla voitiin rahoittaa uudelleen maatiloja pienentämällä vuotuisia maksueriä ja korkoja ja/tai järjestämällä lainoja uudelleen. Toisin kuin perinteisillä EU:n avustuksilla, näiden toimenpiteiden avulla varmistettiin, että tuottajat osallistuvat pääoman takaisinmaksuihin ja korkojen maksuun. Tämä lähestymistapa tukee laajasti yrityksiä, joilla on likviditeettitarpeita (ks. laatikko 5). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että meijereiden yksityisin varoin käynnistämät lainajärjestelmät paransivat alan taloudellista kestävyyttä.

Komissio on hyödyntänyt saamiaan kokemuksia, mutta se ei ole saanut päätökseen toimenpiteiden arviointiaan

Tilintarkastustuomioistuin tutki, mahdollistavatko tiedot, jotka ovat kertyneet viimeaikaisista kokemuksista poikkeustoimenpiteiden arvioinnin perusteella, sekä EU:n että jäsenvaltioiden viranomaisten paremman valmistautumisen mahdollisiin tuleviin markkinahäiriöihin.

Komissio ehdotti syyskuussa 2016 sääntömuutoksia EU:n maaseudun kehittämispolitiikan tukemiin riskinhallintavälineisiin, jotta niistä voitaisiin tehdä houkuttelevampia maataloustuottajille. Esimerkiksi varainhoitoasetuksessa otettiin vuodesta 2018 alkaen³⁷ käyttöön mahdollisuus alakohtaisiin tulojen vakauttamisvälineisiin maataloustuottajille, joiden tulot olivat laskeneet vähintään 20 prosenttia³⁸. Samaa vähimmäiskynnysarvoa on sovellettu myös muihin kuin alakohtaisiin tulojen vakauttamisvälineisiin joulukuusta 2020 alkaen³⁹. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tuolloin koko EU:n alueella kaksi maaseudun kehittämisohjelmaa, jotka tarjoavat tukea tulojen vakauttamisvälineille; tällaisia välineitä ei kuitenkaan ollut toiminnassa.

Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston vuonna 2017 maatalousmarkkinakriisien hallinnasta julkaiseman sisäisen tarkastuskertomuksen jälkeen komissio muutti sisäisiä menettelyjään vuonna 2018, jotta maatalouden riskiskenaarioita voidaan määrittää paremmin 24 kuukaudeksi eteenpäin. Jos havaitaan uusi merkittävä riski, uuden menettelytavan mukaan komission on oltava valmis ehdottamaan tarvittaessa mahdollisia riskiä hillitseviä toimenpiteitä kohtuullisessa ajassa.

Komissio harkitsi ”maatalousalan kriisivaraukseen” turvautumista vuosien 2014–2016 poikkeustoimenpiteiden rahoittamista varten. Kyseessä on hätäapuvaraus, jota ylläpidetään tekemällä vuosittain 400 miljoonan euron (vuoden 2011 kiinteinä hintoina) vähennys suoria tukia koskevaan talousarvioon. Vähennys maksetaan takaisin maataloustuottajille seuraavana vuonna, jos määrää ei käytetä aina kunkin varainhoitovuoden loppuun mennessä. Käytännössä EU ei ole koskaan turvautunut kriisivaraukseen. Parlamentin, neuvoston ja komission välillä tehdyssä toimielinten välisessä sopimuksessa edellytetään, että komission ehdotusta määrärahojen siirtämiseksi varauksesta on edellettävä määrärahojen uudelleenjaon soveltamisalan arviointi. Tämän perusteella komissio katsoi, ettei se voinut ottaa kriisivarausta käyttöön vuosien 2014–2016 häiriöiden käsittelemistä varten, sillä muita varoja oli käytettävissä YMP:n talousarviossa.

Komissio on ehdottanut, että seuraavassa YMP:n monivuotisessa rahoituskehyksessä (2021–2027) vahvistettaisiin kriisivarauksen roolia ja sen mahdollisia vaikutuksia tekemällä varauksen käyttämisestä joustavampaa ja sallimalla vuotuisten käyttämättä jääneiden määrien siirtäminen seuraavalle varainhoitovuodelle. Komissio on myös ehdottanut, että varaus rahoitettaisiin erillään maataloustuottajien suorista tuista, mutta kuitenkin YMP:n kokonaisbudjetista.

Komissio hyväksyi osana covid-19-pandemian puhkeamisen vuoksi koottua maatalous- ja elintarvikealan tukipakettia⁴⁰, johon sisältyivät myös kohdassa 27 mainitut toimenpiteet, asetuksen⁴¹, jolla lisätään poikkeuksellisesti joustavuutta EU:n rahoituksen käytössä, myös maaseudun kehittämisohjelmien osalta. Yksi joustavuuden osa-alue on se, että erillinen käyttöpääoma on oikeutettu tukeen maaseudun kehittämisohjelmista tuetuista rahoitusvälineistä, vaikka se ei liittyisi investointikustannuksiin.

Komissio on tehnyt ja rahoittanut⁴² tutkimuksia poikkeustoimenpiteiden käytöstä EU:n tasolla. Ne ovat tarjonneet tietoa maatalousalan kriisien ennaltaehkäisystä ja hallinnoinnista. Yhdessäkään näistä toimenpiteistä ei ole kuitenkaan keskitytty jäsenvaltioiden asetusten (EU) 2015/1853 ja (EU) 2016/1613 nojalla toteuttamien tukijärjestelyjen vaikutuksiin. Komission sisäisessä arvioinnissa todettiin, että toimenpiteiden suorien vaikutusten arvioiminen oli vaikeaa toimenpiteiden heterogeenisyyden ja komissiolle toimitettujen tietojen luonteen vuoksi.

Delegoidussa asetuksessa (EU) 2016/1613⁴³ edellytettiin, että jäsenvaltioiden oli toimitettava komissiolle 15. lokakuuta 2017 mennessä tuotostiedot (maksetut summat toimenpidettä kohti, tuensaajien lukumäärä ja tyyppi) sekä arviointi toimenpiteiden vaikuttavuudesta. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen painopisteinä olleissa viidessä jäsenvaltiossa tehty tarkastustyö osoitti, että Ranska, Italia ja Suomi olivat lähettäneet vaaditut tiedot, mutta ne eivät olleet arvioineet toimenpiteitä.

Johtopäätökset ja suositukset

Tilintarkastustuomioistuin tutki, miten hyvin Euroopan komissio ja jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset olivat onnistuneet maitoalan markkinahäiriöitä koskevissa toimenpiteissään vuosina 2014–2016 ja olivatko ne tehneet tarkoituksenmukaiset johtopäätökset tulevia kriisejä silmällä pitäen.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio ja jäsenvaltiot olivat toteuttaneet laajaperäisiä toimenpiteitä maataloustuottajien auttamiseksi vuosien 2014–2016 markkinahäiriöiden aikana, mutta komission ja jäsenvaltioiden tekemä analyysi oli yleisesti ottaen riittämätön tarvittavan tuen määrästä päättämistä ja tuen kohdentamista varten. Vaikka komissio reagoi nopeasti Venäjän EU:n maitotuotteille asettamaan kieltoon, siltä kesti kauemmin puuttua taustalla vaikuttavaan markkinoiden epätasapainoon. Komissio ehdotti lieventäviä toimenpiteitä maataloustuottajien maksuvalmiusongelmien helpottamiseksi, mutta se ei arvioinut tarpeita tai asettanut tavoitteita asianmukaisesti. Koska yhteistyössä toteutettava hallinnointi mahdollistaa jäsenvaltioille joustavuuden, ne suosivat helposti toteutettavia poikkeustoimenpiteitä ja valitsivat varojen laajan jakamisen. Tuen kohdentaminen oli vähäistä. Komissio on ryhtynyt sittemmin joihinkin toimiin markkinoiden epätasapainon korjaamiseksi, mutta se ei ole saattanut toimenpiteiden arviointiaan päätökseen.

Komissio antoi Venäjän tuontikiellon jälkeen ja ennen vuoden 2014 loppua taloudellista poikkeustukea Baltian maille ja Suomelle, joihin kielto vaikutti eniten. Hintojen laskuun vaikuttivat myös muut tekijät, varsinkin ylitarjonta. Komissio ryhtyi toimiin, joilla pyrittiin vähentämään tarjontaa ottamalla käyttöön yksityistä varastointia koskeva tuki, laajentamalla julkista interventiota ja sallimalla tuottajaorganisaatioille ja osuuskunnille tuotannon suunnittelu. Näihin toimenpiteisiin liittyi kuitenkin kompromissejä. Esimerkiksi rasvattoman maitojauheen julkiset ostot auttoivat aluksi osittain hillitsemään ylitarjontaa, mutta kertyneet julkiset varastot painoivat rasvattoman maitojauheen markkinahintaa alas (kohdat 33–36).

Komissio hyväksyi tuotannon vapaaehtoista vähentämistä koskevat toimenpiteet syyskuussa 2016. Tuotanto oli laskenut jo ennen tätä kesäkuusta 2016 lähtien, ja toimenpiteet tulivat voimaan vasta, kun maidon hinta oli jo alkanut elpyä (kohdat 37–42). Tässä tilanteessa nollavaikutuksen riski oli merkittävä. Osa kansallisista viranomaisista otti käyttöön takeita, joilla hillittiin tätä riskiä sulkemalla pois hakijat, jotka olivat lopettamassa tai jo lopettaneet tuotantonsa tai jotka olivat siirtäneet lehmiä toiselle tilalle (kohdat 58–62). Lisäksi oli mahdollista, että tuottajia oli kannustettu koko markkinahäiriön ajan olemaan pienentämättä karjan kokoa tuotannon vähentämiskeinona, koska se olisi voinut merkitä vapaaehtoisen tuotantosidonnaisen tuen menettämistä (kohta 43).

Jotta komissio voisi parantaa tapaansa käsitellä mahdollisesti merkittävää markkinoiden epätasapainoa, sen olisi saatettava menettelynsä ajan tasalle siten, että ennen kuin komissio hyväksyy tulevaisuudessa tuotannon vähentämistä koskevan tuen, se

1. tutkisi, lisäävätkö YMP:n tukeen liittyvät ehdot, kuten tuotantosidonnainen tuki, osaltaan ylitarjontaa
2. pienentäisi nollavaikutuksen riskiä harkitsemalla asianmukaisten suojatoimien sisällyttämistä asetuksiin.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: 2022

Komissio ehdotti toimenpiteitä maataloustuottajien tukemiseksi, mutta se ei arvioinut määrällisesti maataloustuottajien tarpeita talousarviota laatiessaan. Muulla YMP:n tuella, erityisesti suorilla tuilla, on vakauttava tehtävä markkinahäiriöiden aikana, koska ne toimivat puskurina hintojen muutoksia vastaan. Komissio ei ottanut huomioon tuottajien kokonaistuottoa määrärahatarpeiden arvioinnissaan. Sen sijaan käytettävissä olevien varojen määrällä oli suuri merkitys määrärahojen jakamisessa (kohdat 44–48).

Myöhemmissä delegoiduissa asetuksissaan komissio ilmoitti, että tuen tarkoituksena oli antaa maataloustuottajille kohdennettua tukea, mutta komissio ei kuitenkaan täsmentänyt, miten kansallisten viranomaisten olisi pitänyt toteuttaa tämä (kohdat 49–51). Jäsenvaltiot ovat ottaneet usein käyttöön yksinkertaisia lähestymistapoja toimitusten yksinkertaistamiseksi. Ne ovat esimerkiksi käyttäneet kertakorvauksia tai maatilojen kokoon suhteutettuja tukia. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskohteena olleet viisi jäsenvaltiota suosivat yleisesti yksinkertaisia järjestelyjä ja varojen laajaa jakamista (kohdat 63–71).

Maidontuotannolla on useita ympäristöön ja ilmastoon liittyviä vaikutuksia. Viidestä delegoidusta asetuksesta viimeisessä (jonka komissio hyväksyi vuonna 2016) otettiin huomioon joitakin kestävyyteen liittyviä huolenaiheita, mutta tällä hetkellä saatavilla ei ole riittävästi tietoja tähän liittyvien toimenpiteiden vaikutusten arvioimiseksi. Tilintarkastustuomioistuin ei havainnut mitään näyttöä siitä, että komissio olisi ottanut huomioon tai arvioinut mahdollisia ympäristö- ja ilmastovaikutuksia, kun se laati neljää muuta asetusta (kohdat 52–54).

Vuosien 2014–2016 markkinahäiriöitä edeltävinä vuosina joidenkin jäsenvaltioiden tuottajat lisäsivät merkittävästi maidontuotantoa käyttämällä hyväksi korkeampia hintoja ja jatkoivat tuotannon lisäämistä, kun hinnat alkoivat laskea. Komissio ei käsitellyt maidontuottajille myönnettävää maksuvalmiustukea koskevissa delegoiduissa asetuksissaan näihin tilanteisiin liittyvää moraalikadon riskiä (kohdat 55–57).

Julkisten varojen tehokkaamman käytön varmistamiseksi komission olisi

1. määritettävä raja-arvot mahdollisten merkittävien markkinahäiriöiden analysoimista varten
2. oltava valmis analysoimaan markkinahäiriöiden todennäköisiä vaikutuksia maitoalaan ottamalla huomioon nykyisen tuen vakauttava vaikutus, ja jos komissio sen jälkeen katsoo, että poikkeuksellista tukea tarvitaan, yhdistettävä se selkeisiin tavoitteisiin.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: 2022

Monimutkaisten sääntöjen ja YMP:n talousarviossa käytettävissä olevien varojen vuoksi maatalousalan kriisivarausta ei käytetty vuosien 2014–2016 markkinahäiriöiden aikana. Komissio on ehdottanut muutoksia, joilla vahvistetaan kriisivarauksen asemaa tulevaisuudessa (kohdat 75 ja 76). Lisäksi varainhoitoasetuksessa otettiin käyttöön vuodesta 2018 alkaen mahdollisuus alakohtaisiin tulojen vakauttamisvälineisiin. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi joulukuussa 2020 kaksi maaseudun kehittämisohjelmaa, jotka tarjoavat tukea tulojen vakauttamisvälineille; tällaisia välineitä ei kuitenkaan ollut toiminnassa (kohta 73).

Markkinahäiriöiden jälkeen tehdyissä arvioinneissa esitettiin joitakin yleisiä johtopäätöksiä EU:n tason poikkeustoimenpiteistä, ja komissio on sittemmin ryhtynyt toimiin kriisinhallintamenettelyjensä parantamista silmällä pitäen. Se ei ole kuitenkaan arvioinut riittävissä määrin jäsenvaltioiden toteuttamien järjestelyjen vaikutuksia. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tällainen analyysi voisi tuottaa tärkeitä johtopäätöksiä ja hyödynnettäviä kokemuksia, jotka parantaisivat valmistautuneisuutta mahdollisiin tuleviin markkinahäiriöihin (kohdat 72–79).

Jotta voidaan ottaa opiksi vuosien 2014–2016 markkinahäiriöistä ja auttaa valmistautumaan tulevaisuuteen, komission olisi analysoitava poikkeuksellisen tuen eri mallien vaikutuksia maitotilojen toimintaan ja maksuvalmiuteen, markkinoiden vakauttamiseen ja ympäristöön sekä arvioitava tuottajien ja meijerien riskinhallinnan merkitystä ja julkaistava sen jälkeen havaintonsa.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: 2024

Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Samo Jerebin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 19. toukokuuta 2021 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Klaus-Heiner Lehne
presidentti

Liite – Maitoalan poikkeustukitoimenpiteistä annetut delegoidut asetukset

(*) Menot pelkällä maitoalalla. Kaikkia kotieläintuotantoaloja varten käytettävissä olevat varat olivat yhteensä 420 miljoonaa euroa asetuksen (EU) 2015/1853 nojalla ja 350 miljoonaa euroa asetuksen (EU) 2016/1613 nojalla.
(**) Menot käytettävissä olleesta 150 miljoonan euron kokonaismäärästä.
(¹) Sisältää kaiken meijereille vuonna 2013 toimitetun maidon asianomaisissa jäsenvaltioissa, myös niiltä tuottajilta, jotka eivät saaneet EU:n tukea.
(²) Asetuksen julkaisemispäivästä tuensaajille suoritettavien maksujen määräaikaan.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission tietojen perusteella.

Lyhenteet

FADN: Maatalouden kirjanpidon tietoverkko

FAO: YK:n elintarvike- ja maatalousjärjestö

PO AGRI: Euroopan komission maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto

YMP: Yhteinen maatalouspolitiikka

Sanasto

Delegoitu säädös (delegoitu asetus): Oikeudellisesti sitova säädös, jota komissio käyttää (jos parlamentti ja neuvosto eivät vastusta sitä) EU:n lainsäädännön muiden kuin keskeisten osien täydentämistä tai muuttamista varten ja joka voi sisältää esimerkiksi yksityiskohtaisia tietoja täytäntöönpanotoimenpiteistä.

Euroopan rakenne- ja investointirahastot: EU:n viisi keskeistä rahastoa, jotka yhdessä tukevat taloudellista kehitystä koko EU:n alueella: Euroopan aluekehitysrahasto, Euroopan sosiaalirahasto, koheesiorahasto, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto sekä Euroopan meri- ja kalatalousrahasto.

Maatalouden kirjanpidon tietoverkko: Kaupallisia maatiloja koskeviin jäsenvaltioiden kyselytutkimuksiin perustuva väline, jonka avulla arvioidaan EU:n maatilojen tulotasoa ja määritetään yhteisen maatalouspolitiikan vaikutukset.

Maitoekvivalentti: Maitotuotteissa käytettävän nestemäisen täysmaidon, kuten maitotiivisteen, maitojauheen, jogurtin, kerman, kaseiinin, rasvattoman maidon ja heran, vastaavan määrän mittayksikkö.

Maitotuotteet: Maito ja maidosta valmistetut tuotteet, kuten voi, juusto ja maitojauhe.

Nollavaikutus: Tilanne, jossa toiminta olisi tapahtunut myös ilman julkista tukea.

Rahoitusväline: EU:n talousarviosta maksettava rahoitustuki, joka voi olla muodoltaan pääomasijoitus tai oman pääoman luonteinen sijoitus, laina tai takaus taikka muu riskinjakoväline.

Suora tuki: Pääasiassa pinta-alaperusteiset maataloustuet, jotka maksetaan suoraan maataloustuottajille Euroopan maatalouden tukirahastosta.

Thünen-Institut: Saksan liittovaltion elintarvike- ja maatalousministeriön alainen tutkimuslaitos.

Tilan nettoarvonlisäys: Maatalouden kirjanpidon tietoverkon indikaattori, jolla kuvataan tilan tuotannon kokonaisarvoa, tuet mukaan luettuina, sen jälkeen, kun siitä on vähennetty poistot ja tuotantoprosessin aikana kulutettujen tavaroiden ja palvelujen arvo. Tämä on maatilan kaikkien kiinteiden tuotannontekijöiden (maa, työvoima ja pääoma) maksamiseen käytettävissä oleva määrä riippumatta siitä, ovatko ne omia vai ulkoisia.

Tilan nettotulot: Maatalouden kirjanpidon tietoverkon indikaattori, jolla kuvataan tilan omille tuotannontekijöille maksettaviin korvauksiin käytettävissä olevaa määrää. Se lasketaan vähentämällä palkat, vuokrat ja tilan haltijan maksamat korot tilan nettoarvonlisäyksestä ja lisäämällä tukien ja investointeja koskevien verojen erotuksen osuus.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät mahdollisimman vaikuttaviksi ottamalla huomioon tuloksellisuuteen tai sääntöjen noudattamiseen liittyvät riskit, tulojen tai menojen tason, tulevan kehityksen sekä poliittisen ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi I tarkastusjaosto, jonka erikoisalana on luonnonvarojen kestävä käyttö. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Samo Jereb. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Nikolaos Milioniksen johdolla.

Loppuviitteet

¹ Eurostat data explorer – Economic accounts for agriculture – perushintaiset arvot – päivitetty 9. maaliskuuta 2020.

² Euroopan komissio, EU agricultural outlook – For markets and income 2019-2030, joulukuu 2019, s. 82, liitteessä oleva taulukko 9.23 (EU milk market balance).

³ Eurostat data explorer – Cows' milk collection and products obtained – monthly data – päivitetty 31. maaliskuuta 2020.

⁴ Komission laskelmat Eurostatin tietojen ja arvioiden perusteella. Laskelmien perustana olevat taseet on julkaistu komission sivustolla lyhyen aikavälin näkymät

⁵ Laskettu käyttämällä perustana maitoekvivalenttimääriä, jotka on ilmoitettu FAO:n raportissa Food Outlook – joulukuu 2020 – liitteessä oleva taulukko 19.

⁶ Ks. Milk Market Observatory Economic Board meeting report, 27. toukokuuta 2014.

⁷ Laskettu käyttämällä perustana EU:n kauppatietoja, jotka ovat saatavilla komission Access2Markets-tietokannassa, harmonisoidun järjestelmän koodit 0401–0406.

⁸ Perustuu komissiolle tehtyyn tutkimukseen: Written Wageningen Economic Research ja Ecorys – arviointi komissiolle aiheesta Improving crisis prevention and management criteria and strategies in the agricultural sector, (05.087713) loppuraportti, elokuu 2019, s. 37.

⁹ Komission kertomus: ”Maitoalan markkinatilanteen kehittyminen ja maitoalan paketin säännösten soveltaminen”, COM(2016) 724 final.

¹⁰ Ks. lisätietoja komission maatalouselintarvikkeita koskevien tietojen portaalista.

¹¹ Lisätietoja komission tavoista mitata maatilan tuloja, ks. tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 1/2016: Onko komission käyttämä tuloksellisuuden mittausjärjestelmä viljelijöiden tulojen osalta hyvin suunniteltu ja perustuuko se luotettaviin tietoihin?

¹² Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 23/2019: Viljelijöiden tulojen vakauttaminen: välinevalikoima on kattava, mutta välineiden vähäiseen käyttöön ja liiallisiin korvauksiin on puututtava.

¹³ Yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen 17 artikla.

¹⁴ Yhteisiä markkinajärjestelyjä koskeva asetus, 14 ja 15 artikla.

¹⁵ Neuvoston asetus (EU) N:o 1370/2013, annettu 16 päivänä joulukuuta 2013 , maataloustuotteiden yhteiseen markkinajärjestelyyn liittyvien tiettyjen tukien ja vientitukien vahvistamista koskevien toimenpiteiden määrittämisestä, 2 ja 3 artikla.

¹⁶ Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 23/2019: Viljelijöiden tulojen vakauttaminen: välinevalikoima on kattava, mutta välineiden vähäiseen käyttöön ja liiallisiin korvauksiin on puututtava.

¹⁷ Bundesrechnungshof ja Thünen-Institut.

¹⁸ Belgia, Tšekki, Tanska, Saksa, Viro, Irlanti, Espanja, Ranska, Italia, Latvia, Liettua, Unkari, Alankomaat, Puolta, Romania ja Suomi.

¹⁹ Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 23/2019.

²⁰ Tietoa Venäjän tuontikiellosta on saatavilla komission verkkosivustolla.

²¹ Komission delegoitu asetus (EU) 2016/558 ja komission täytäntöönpanoasetus (EU) 2016/559.

²² MMO economic board meeting report – 28. kesäkuuta 2016, erityisesti s. 68.

²³ Andrea Rothe & Sascha A. Weber, Evaluierung über die in Deutschland erfolgte Umsetzung der Milchmengenverringerungsmaßnahme sowie der Milchsonderbeihilfe (Saksan maidontuotannon vähentämistä koskevan toimenpiteen ja erityisen maitotukijärjestelmän täytäntöönpanon arviointi), Thünen-Institut, valmisteluasiakirja 88.

²⁴ Ks. myös ETEY Agrosynergien komissiolle laatima arviointia tukeva tutkimus Evaluation on the impact of the CAP measures towards the general objective ‘viable food production’, elokuu 2018, jakso 8.5 (Timeliness of the Commission's reaction to market crises), s. 147.

²⁵ Euroopan komissio, ”EU Agricultural Outlook: Prospect for the EU agricultural markets and income 2016-2026”, joulukuu 2016, s. 32.

²⁶ Komission täytäntöönpanoasetus (EU) 2016/1616.

²⁷ Asetus (EU) 2017/2393, 3 artiklan 11 kohdan c alakohta, ja asetus (EU) 2020/2220, 9 artiklan 14 kohta.

²⁸ Tässä kertomuksessa käytettävä tulon määritelmä on tilan nettoarvonlisäys.

²⁹ Asetus (EU) N:o 1306/2013, 75 artiklan 1 kohta.

³⁰ Kertomuksen suositus 3 a, s. 46, ja komission vastaukset, s. 9.

³¹ Neuvoston direktiivi 91/676/ETY vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta.

³² Bundesrechnungshof, ”Abschließende Mitteilung an das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft über die Prüfung der Maßnahmen zur Entwicklung des Marktes von Milch und Milcherzeugnissen”, 19. syyskuuta 2019.

³³ Erityiskertomus nro 23/2019, kohta 35.

³⁴ EEIG Agrosynergie, op. cit., jakso 9.2 (Effects of market measures in production decisions in the short term: generation of occasional surplus), s. 152–154.

³⁵ Op. cit.

³⁶ Tšekissä, Saksassa, Espanjassa ja Ranskassa.

³⁷ Asetus (EU) 2017/2393, 1 artiklan 19 kohta, jolla lisättiin 39 a artikla asetukseen (EU) N:o 1305/2013.

³⁸ Lisätietoja tulojen vakauttamisvälineistä ja muista YMP:sta tuettavista riskinhallintavälineistä, ks. myös tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 23/2019.

³⁹ Asetus (EU) N:o 1305/2013, 39 artikla, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksen (EU) 2020/2220 7 artiklan 7 kohdalla.

⁴⁰ Ks. lisätietoja komission verkkosivustolta.

⁴¹ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2020/558, annettu 23 päivänä huhtikuuta 2020, asetusten (EU) N:o 1301/2013 ja (EU) N:o 1303/2013 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse erityistoimenpiteistä, joilla voidaan tarjota poikkeuksellista joustavuutta Euroopan rakenne- ja investointirahastojen käyttöön covid-19:n puhkeamisen vastatoimena.

⁴² EEIG Agrosynergie, op. cit., ja Written Wageningen Economic Research ja Ecorys, op. cit.

⁴³ Asetus (EU) 2016/1613, 3 artiklan b kohta.

⁴⁴ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2017/2393, annettu 13 päivänä joulukuuta 2017, asetuksen (EU) N:o 1305/2013 muuttamisesta (EUVL L 350, 29.12.2017, s. 15–49).

⁴⁵ Komission delegoitu asetus (EU) 2015/1853, annettu 15 päivänä lokakuuta 2015, väliaikaisesta poikkeuksellisesta tuesta viljelijöille kotieläintuotantoaloilla (EUVL L 271, 16.10.2015, s. 25–30).

⁴⁶ Komission delegoitu asetus (EU) 2016/1612, annettu 8 päivänä syyskuuta 2016, tuen myöntämisestä maidontuotannon vähentämiseksi, C(2016) 5681 (EUVL L 242, 9.9.2016, s. 4–9).

⁴⁷ Asetus (EU) 2017/2393, 1 artiklan 19 kohta, jolla lisättiin 39 a artikla asetukseen (EU) N:o 1305/2013.

⁴⁸ Ks. asetus (EU) N:o 1305/2013, 39 artikla, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksen (EU) 2020/2220 7 artiklan 7 kohdalla.

⁴⁹ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2020/872, annettu 24 päivänä kesäkuuta 2020, asetuksen (EU) N:o 1305/2013 muuttamisesta (EUVL L 204, 26.6.2020, s. 1–3).

⁵⁰ Written Wageningen Economic Research ja Ecorys – arviointi komissiolle Improving crisis prevention and management criteria and strategies in the agricultural sector, (05.087713) loppuraportti, elokuu 2019.

⁵¹ Pellolta pöytään ‑strategia oikeudenmukaista, terveyttä edistävää ja ympäristöä säästävää elintarvikejärjestelmää varten, COM(2020) 381 final, 20.5.2020.

Tarkastuksen eteneminen

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2021

TEKIJÄNOIKEUDET

© Euroopan unioni, 2021.

Datan ja asiakirjojen uudelleenkäyttöä koskevat Euroopan tilintarkastustuomioistuimen periaatteet pannaan täytäntöön avoimen datan politiikkaa ja asiakirjojen uudelleen käyttämistä koskevalla Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätöksellä 6-2019.

Ellei toisin ilmoiteta (esimerkiksi yksittäisissä tekijänoikeusilmoituksissa), Euroopan tilintarkastustuomioistuimen sisältöihin, jotka EU omistaa, myönnetään käyttöoikeudet Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licence ‑käyttöoikeuden nojalla. Tämä merkitsee, että uudelleenkäyttö on sallittua, jos sisällön tuottaja mainitaan asianmukaisesti ja sisältöön tehdyistä muutoksista ilmoitetaan. Uudelleenkäyttäjä ei saa vääristää asiakirjojen alkuperäistä merkitystä tai sanomaa. Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa mistään seurauksista, jotka johtuvat uudelleenkäytöstä.

Uudelleenkäyttäjän on hankittava tarvittavat lisäoikeudet, jos tietyssä sisällössä (esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen henkilöstöstä otetuissa valokuvissa) esitetään tunnistettavissa olevia henkilöitä tai jos sisällössä on mukana kolmansien tahojen töitä. Jos tällainen lisäoikeus saadaan, yllä mainittu yleinen käyttöoikeus peruuntuu ja lisäoikeus korvaa sen. Lisäoikeutta koskevassa luvassa on selvästi ilmoitettava käyttöoikeuden rajoitukset.

Jos sisällöt eivät ole EU:n omaisuutta, voi olla, että lupa niiden käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä suoraan asianomaisilta tekijänoikeuksien haltijoilta.

Kaaviot 6 ja 11: Kuvakkeet: Pixel perfect, https://flaticon.com.

Tietokoneohjelmistot tai asiakirjat, joihin kohdistuu teollisoikeuksia, kuten patentteja, tavaramerkkejä, rekisteröityjä malleja, logoja ja nimiä, eivät kuulu Euroopan tilintarkastustuomioistuimen uudelleenkäyttöperiaatteiden piiriin, eikä niiden käyttöön anneta lupaa.

EU:n toimielinten verkkosivuilla (joiden verkkotunnuksen loppuosa on europa.eu) on linkkejä ulkopuolisille verkkosivuille. Koska Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa näistä sivustoista, on suositeltavaa, että tutustutte niiden tietosuoja- ja tekijänoikeusperiaatteisiin.

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logon käyttäminen

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logoa ei saa käyttää ilman tilintarkastustuomioistuimen ennakkosuostumusta.

Yhteydenotot EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitseEurope Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Tietoa EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1952 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.