Azione dell’UE per contrastare la pesca illegale Regimi di controllo in atto ma indeboliti da verifiche e sanzioni non uniformi applicate dagli Stati membri

Sintesi

I La pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata (“pesca illegale”) costituisce una delle più grandi minacce per gli ecosistemi marini, compromettendo gli sforzi tesi a gestire le risorse alieutiche in modo sostenibile. L’Unione europea (UE) è uno dei principali attori globali nel settore della pesca, sia in termini di flotta peschereccia (con circa 79 000 navi), sia in qualità di maggiore importatore al mondo di prodotti ittici (il 34 % del commercio totale a livello mondiale in termini di valore). L’UE si è impegnata a raggiungere il traguardo 14.4 degli Obiettivi di sviluppo sostenibile, che punta a porre termine alla pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata entro il 2020. Tale traguardo non è stato ancora conseguito, la pesca non sostenibile persiste e vi è il rischio che i prodotti derivanti dalla pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata vengano venduti sul mercato dell’UE.

II La Corte ha esaminato il quadro di riferimento, l’azione e la spesa dell’Unione volti a evitare che prodotti ricavati dalla pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata finiscano nei piatti dei cittadini europei. Il Parlamento europeo ha chiesto alla Corte di riferire sulla questione nel 2018 e nel 2021. Con la presente relazione, la Corte intende contribuire al dibattito sulla politica e agli sviluppi giuridici riguardanti la lotta alla pesca illegale. L’audit ha riguardato il periodo dal 2014 al 2020. La Corte si è concentrata sui seguenti aspetti:

• l’efficacia dei regimi di controllo per prevenire l’importazione di prodotti della pesca illegale;
• l’efficacia dei regimi di controllo degli Stati membri per la verifica delle flotte e delle acque nazionali.

III Nel complesso, la Corte giunge alla conclusione che i regimi di controllo in atto per contrastare la pesca illegale sono parzialmente efficaci; sebbene attenuino il rischio, la loro efficacia è tuttavia ridotta a causa di un’applicazione non uniforme delle verifiche e delle sanzioni da parte degli Stati membri.

IV Le principali constatazioni della Corte sono:

1. l’UE ha istituito un sistema di certificazione delle catture nel 2008, al fine di garantire la legalità dei prodotti della pesca importati. Tuttavia, assicurare la legalità di un prodotto non fornisce alcuna garanzia che quest’ultimo provenga da fonti sostenibili. È stato riscontrato che tale sistema ha migliorato la tracciabilità e ha rafforzato il controllo delle importazioni. Ciononostante, le differenze in termini di estensione e qualità delle verifiche negli Stati membri rischiano di comprometterne l’efficacia. La scarsa digitalizzazione di tale sistema ne riduce l’efficienza e aumenta il rischio di frode.
2. La Commissione e il Consiglio, qualora reputino carenti i regimi di controllo in atto in paesi non appartenenti all’UE che esportano prodotti ittici nell’UE, possono intervenire per incoraggiare l’adozione di riforme. La Corte ha osservato che tali azioni si sono rivelate utili e hanno condotto a riforme positive nella maggior parte dei paesi interessati.
3. Gli Stati membri sono responsabili della corretta attuazione del regime di controllo della pesca dell’UE. La Corte ha constatato che le verifiche nazionali hanno spesso rilevato casi di pesca illegale. Tuttavia, la Commissione ha individuato carenze significative nei regimi di controllo della pesca in taluni Stati membri, che hanno comportato una pesca eccessiva e una comunicazione incompleta delle catture e sta adottando misure per porre rimedio a tali carenze.
4. Il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP) ha fornito sostegno per le attività di controllo, monitoraggio ed esecuzione, con un bilancio totale pari a 580 milioni di euro. La Corte ha rilevato che 23 progetti sottoposti ad audit in quattro Stati membri erano in linea con le priorità e hanno contribuito a rafforzare il regime di controllo.
5. Il quadro di riferimento dell’UE impone agli Stati membri di infliggere sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive per tutte le infrazioni gravi alle norme. Anche se gran parte delle infrazioni gravi individuate ha comportato l’introduzione di sanzioni, le sanzioni per infrazioni analoghe differivano in misura considerevole da uno Stato membro all’altro. In alcuni Stati membri, le sanzioni non erano né commisurate ai vantaggi economici derivanti dalle infrazioni, né dissuasive.

V Alla luce delle suddette constatazioni, la Corte raccomanda alla Commissione di:

• monitorare che gli Stati membri rafforzino i propri regimi di controllo per prevenire l’importazione di prodotti della pesca illegale e adottino le misure necessarie e
• fare in modo che gli Stati membri applichino sanzioni dissuasive contro la pesca illegale.

Introduzione

01 L’UE è uno dei principali attori mondiali nel settore della pesca: dispone di una delle più grandi flotte pescherecce al mondo, con circa 79 000 navi¹, e rappresenta il 6 % della produzione ittica mondiale ottenuta dalle catture². Il settore della pesca occupa direttamente 129 540 pescatori e genera ricavi annui pari a 6,3 miliardi di euro. Gli Stati membri leader del mercato in termini di volume sono Spagna, Danimarca, Francia e Paesi Bassi³.

02 L’UE consuma molti più prodotti ittici di quanti ne ottenga dalle catture o dagli allevamenti e, per soddisfare la domanda, importa il 60 % dei prodotti consumati. Per tale motivo, l’UE è il principale importatore al mondo di prodotti della pesca (34 % del commercio totale a livello mondiale in termini di valore)⁴.

03 Nel 2020 l’UE ha importato prodotti della pesca per un valore di 23 miliardi di euro. La figura 1 mostra i principali fornitori dell’UE.

Pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata

04 La pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata (“pesca INN”), qui di seguito denominata “pesca illegale” comprende una vasta gamma di attività di pesca⁵ che violano le misure di conservazione e di gestione nazionali e regionali e non sono conformi alle responsabilità dello Stato di bandiera in virtù del diritto internazionale. Le attività di pesca sono considerate:

• illegali, quando sono praticate senza una licenza o un’autorizzazione, contravvenendo alle misure di conservazione e di gestione o in violazione di leggi nazionali/obblighi internazionali;
• non dichiarate, quando non sono dichiarate o sono dichiarate erroneamente alle autorità competenti;
• non regolamentate, quando sono praticate in zone a cui non si applicano misure di conservazione o di gestione, sono condotte in modo non conforme alle responsabilità che incombono allo Stato ai fini della conservazione delle risorse biologiche marine, o quando il peschereccio non ha nazionalità.

05 Secondo le stime dell’Organizzazione per l’alimentazione e l’agricoltura (FAO), circa il 94 % degli stock ittici mondiali risulta interamente sfruttato o sovrasfruttato ⁶ (cfr. figura 2). La pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata provoca il depauperamento degli stock ittici e costituisce quindi una delle più grandi minacce per gli ecosistemi marini, compromette gli sforzi tesi a gestire le risorse alieutiche in modo sostenibile⁷ e spinge alcune di esse sull’orlo del collasso⁸.

06 Anche se è difficile determinare l’esatta entità della pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata, uno studio in materia⁹ ne stimava la consistenza tra 10 e 26 milioni di tonnellate a livello mondiale all’inizio degli anni 2000, ossia tra l’11 e il 19 % delle catture dichiarate, per un valore tra i 10 e i 23 miliardi di dollari USA.

Risposta globale alla pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata

07 Dalla “rete al piatto”, i prodotti della pesca possono essere catturati, trasbordati, sbarcati, immagazzinati, trasformati, trasportati e venduti lungo catene di approvvigionamento globalizzate, estremamente complesse. La lotta alla pesca illegale richiede dunque una risposta mondiale da parte di tutti i soggetti coinvolti, comprese le nazioni sovrane nella loro funzione di Stati costieri, di bandiera, di approdo e di commercializzazione (cfr. figura 3).

08 Le Nazioni Unite e la FAO hanno elaborato e adottato una serie di strumenti giuridicamente vincolanti, piani di azione e linee guida volontarie, che forniscono un quadro internazionale per le attività di pesca responsabile e per la lotta alla pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata. Tali strumenti sono elencati nell’allegato I.

09 Le organizzazioni regionali di gestione della pesca costituiscono portatori di interessi fondamentali nella gestione della pesca internazionale. Comprendono i paesi che hanno interessi di pesca in una determinata zona e sono responsabili della gestione comune degli stock ittici transzonali e altamente migratori. La maggior parte di tali organizzazioni è autorizzata a stabilire limiti vincolanti per lo sforzo di pesca e il volume delle catture, misure tecniche e obblighi di controllo per i loro membri. L’UE è parte contraente di tutti i principali strumenti internazionali ed è membro di 18 organizzazioni regionali di gestione della pesca e di organismi competenti in materia di pesca¹⁰.

10 La lotta contro la pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata rientra negli obiettivi di sviluppo sostenibile formulati dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite nel 2015¹¹. L’obiettivo di sviluppo sostenibile 14 “La vita sott’acqua” definisce un ambizioso traguardo per la pesca sostenibile (14.4.): “Entro il 2020, regolare in modo efficace la pesca e porre termine alla pesca eccessiva, illegale, non dichiarata e non regolamentata e ai metodi di pesca distruttivi […]”. L’UE si è impegnata a raggiungerlo per porre fine alla pesca illegale entro il 2020¹². Questo traguardo non è stato raggiunto¹³, la pesca non sostenibile persiste¹⁴ e vi è il rischio che i prodotti ricavati dalla pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata (qui di seguito “pesca illegale”) siano venduti sul mercato dell’UE.

Il quadro di riferimento dell’UE per contrastare la pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata

11 La politica della pesca è una competenza esclusiva dell’UE, che è l’unica a poter legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti sulla conservazione delle risorse biologiche marine nell’ambito della politica comune della pesca. Questa politica definisce le norme per la gestione della flotta peschereccia europea e per la conservazione degli stock ittici. Ad esempio, le norme UE fissano i contingenti e le dimensioni minime del pescato per talune risorse alieutiche. L’UE disciplina altresì gli attrezzi da pesca e può vietare la pesca in determinate zone o stagioni.

12 Una componente importante della politica della pesca dell’UE è costituita dal regolamento sull’organizzazione comune dei mercati, che definisce norme per la commercializzazione dei prodotti della pesca e gli obblighi in materia di informazione dei consumatori (etichettatura), per consentire loro di effettuare scelte di acquisto informate. L’etichetta, ad esempio, deve riportare la denominazione commerciale, il metodo di produzione, la zona di cattura e gli attrezzi da pesca. Non vi è un’etichettatura UE che certifichi la sostenibilità dei prodotti della pesca.

13 Nel quadro della politica comune della pesca, l’UE ha adottato i principali strumenti normativi di seguito indicati e ha stanziato finanziamenti per contrastare la pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata.

Quadro normativo dell’UE

14 Il regolamento sulla pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata (che concerne principalmente le importazioni) e il regolamento sul regime di controllo della pesca (incentrato principalmente sul rispetto delle norme da parte dei pescatori dell’UE) costituiscono i principali strumenti normativi per contrastare la pesca illegale.

15 Il regolamento sulla pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata è il principale strumento dell’UE per prevenire, scoraggiare ed eliminare la pesca illegale. Impone agli Stati membri di adottare misure contro i pescherecci e i cittadini dell’UE che attuano attività di pesca illegali, in qualsiasi parte del mondo. Le due caratteristiche più rilevanti di suddetto regolamento sono il sistema di certificazione delle catture e il sistema basato sull’emissione di “cartellini”. Il primo mira a garantire la legalità delle importazioni, mentre il secondo individua i “paesi terzi” (paesi non-UE) che non cooperano nella lotta alla pesca illegale.

16 Il regolamento sul regime di controllo della pesca è incentrato sulle attività della flotta dell’UE e istituisce un regime di controllo a livello dell’Unione per garantire il rispetto della politica comune della pesca. Tale regolamento si applica a tutte le attività di pesca nelle acque dell’UE e a tutte quelle praticate altrove da pescherecci dell’UE. Tale atto è integrato dal regolamento relativo alla gestione sostenibile delle flotte da pesca esterne, che verte sul controllo dei pescherecci di paesi terzi che operano nelle acque dell’UE e dei pescherecci dell’UE che praticano la pesca altrove.

17 Il regolamento sul regime di controllo prevede disposizioni per gli Stati membri e gli operatori finalizzate a prevenire e contrastare la pesca illegale. Esse mirano, tra l’altro, a:

• monitorare l’accesso alle acque e alle risorse;
• controllare l’utilizzo delle possibilità e della capacità di pesca;
• garantire l’adozione di misure di esecuzione adeguate in caso di infrazione;
• consentire la tracciabilità e il controllo dei prodotti della pesca lungo l’intera catena di approvvigionamento, dalla “rete al piatto”.

18 Nell’aprile 2017 la Commissione europea ha pubblicato una valutazione del regolamento sul regime di controllo della pesca¹⁵, in cui giunge alla conclusione che l’efficacia del regime di controllo è stata ostacolata da una serie di carenze nella concezione del regolamento. Nella proposta sulla revisione del regime di controllo della pesca dell’UE del 31 maggio 2018, la Commissione ha proposto una serie di modifiche al regolamento sul regime di controllo¹⁶. Tale proposta non era stata adottata nel maggio 2022.

Uso dei fondi UE

19 L’UE eroga finanziamenti a sostegno del controllo della pesca. Il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP) ha finanziato la politica marittima e della pesca dell’UE per il periodo 2014-2020. Nel quadro della terza priorità dell’UE “Promuovere l’attuazione della politica comune della pesca”, il Fondo ha sostenuto attività di monitoraggio, controllo ed esecuzione con una dotazione totale di 580 milioni di euro. Lo strumento che vi fa seguito, ossia il Fondo europeo per gli affari marittimi, la pesca e l’acquacoltura, continuerà a sostenere le misure di controllo per il periodo 2021-2027. È previsto che almeno il 15 % del sostegno finanziario dell’UE per ogni Stato membro, 797 milioni di euro in totale, sia assegnato ad attività volte a promuovere misure efficienti di controllo ed esecuzione nel settore della pesca, nonché la disponibilità di dati affidabili per un processo decisionale basato sulla conoscenza. Tali importi sono integrati dal cofinanziamento nazionale.

Ruoli e responsabilità

20 La direzione generale degli Affari marittimi e della pesca (DG MARE) della Commissione è il principale servizio responsabile della sorveglianza della politica comune della pesca. L’Agenzia europea di controllo della pesca (EFCA) promuove e coordina lo sviluppo di metodologie di gestione uniforme del rischio, e organizza attività di formazione e coordinamento/cooperazione tra le autorità di controllo e di ispezione nazionali. Agli Stati membri spetta la responsabilità di attuare compiti fondamentali della politica comune della pesca, quali l’ispezione dei pescherecci, la verifica delle importazioni e l’applicazione di sanzioni.

La legalità non garantisce la sostenibilità

21 Il quadro giuridico sopra illustrato mira a fare in modo che tutti i prodotti della pesca venduti nell’UE siano il frutto di attività legali. Esso dovrebbe garantire ai consumatori dell’UE che i prodotti che consumano non provengono dalla pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata. Tuttavia, assicurare la legalità di un prodotto non fornisce alcuna garanzia che quest’ultimo provenga da fonti sostenibili.

22 Per quanto concerne i prodotti importati, il sistema di certificazione delle catture dell’UE è volto a far sì che gli Stati di bandiera certifichino la legalità di tutti i prodotti della pesca importati sulla base dei propri sistemi di controllo e monitoraggio. I pescherecci devono rispettare le norme imposte dallo Stato di bandiera e, se del caso, dall’organizzazione regionale di gestione della pesca competente o dallo Stato costiero. Tale sistema non è in grado di assicurare che suddette norme, adottate al di fuori dell’Unione, siano sufficientemente rigorose per garantire la sostenibilità. Ad esempio, anche quando uno Stato costiero non impone norme per limitare la pesca eccessiva o pratiche di pesca dannose per l’ambiente, le catture in tale zona sono considerate legali.

23 Analogamente, per le attività praticate dalla flotta dell’UE, assicurare la conformità alle norme dell’UE non implica che le norme siano di per sé sufficienti ad assicurare la sostenibilità degli stock ittici e dei loro habitat. Nel 2019 l’Agenzia europea dell’ambiente ha affermato che lo sfruttamento eccessivo degli stock di pesci e molluschi commerciali prosegue nei mari dell’Europa. Nella relazione speciale pubblicata nel 2020 sul tema “Ambiente marino: la protezione esercitata dall’UE è estesa ma non va in profondità”¹⁷, la Corte è giunta alla conclusione che l’azione dell’UE intesa a proteggere l’ambiente marino ha determinato progressi misurabili nell’Atlantico, ma che lo sfruttamento delle risorse ittiche del Mediterraneo restava decisamente eccessivo.

Estensione e approccio dell’audit

24 La Corte ha esaminato il quadro dell’Unione volto a evitare che i prodotti derivati dalla pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata finiscano nei piatti dei cittadini dell’UE. Il Parlamento europeo ha chiesto alla Corte di riferire sulla questione nel 2018 e nel 2021. La Corte ha inoltre analizzato la spesa e le azioni dell’UE nel periodo compreso tra il 2014 e il 2020. Questo argomento è stato scelto in considerazione dell’impatto che la pesca illegale ha sulla sostenibilità delle risorse marine. La Corte si è concentrata sull’efficacia dei:

•  regimi di controllo volti a evitare l’importazione di prodotti ittici derivanti dalla pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata nell’UE, esaminando tra l’altro se la Commissione abbia intrapreso azioni mirate per affrontare i rischi fondamentali e se gli Stati membri abbiano effettuato verifiche efficaci;
•  regimi di controllo degli Stati membri per la verifica delle flotte e delle acque nazionali, esaminando se i finanziamenti UE miravano ad affrontare i rischi significativi e hanno conseguito risultati.

25 Nel corso dell’audit, gli auditor della Corte:

• hanno esaminato le relazioni della Commissione e delle agenzie competenti, nonché le azioni relative alle misure di controllo e di esecuzione nel settore della pesca;
• hanno avuto colloqui con le autorità nazionali responsabili del controllo della pesca in Danimarca, Spagna, Francia e Svezia, selezionate in base alle dimensioni del loro settore della pesca e dei flussi di scambi con i paesi terzi, all’importo dei finanziamenti UE loro assegnati per il controllo e all’equilibrio geografico;
• hanno effettuato visite presso le autorità svedesi responsabili del controllo della pesca, osservando il lavoro svolto dal Centro svedese per il monitoraggio della pesca, e hanno eseguito un’ispezione presso il mercato del pesce e nei pescherecci in porto. A causa delle restrizioni di viaggio dovute alla pandemia di COVID-19, gli auditor hanno potuto recarsi in Svezia per le visite in loco solo durante il periodo assegnato al relativo lavoro di audit;
• ha confrontato l’estensione e le caratteristiche principali del sistema di certificazione delle catture dell’UE con sistemi analoghi applicati negli Stati Uniti e in Giappone;
• ha esaminato 23 progetti finanziati dall’UE relativi al controllo della pesca, per un valore pari a 26,9 milioni di euro, attuati nel periodo di programmazione 2014-2020. Tali progetti sono stati selezionati per coprire un’ampia gamma di spese e investimenti, quali pattugliatori, tecnologia innovativa e spese di gestione.

26 Con la presente relazione, la Corte intende contribuire al dibattito sulla politica in esame e agli sviluppi giuridici riguardanti la lotta alla pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata.

Osservazioni

27 Le osservazioni sono esposte in due sezioni principali. La prima riguarda il sistema di controllo delle importazioni dei prodotti della pesca e la seconda è incentrata sui regimi di controllo applicati dagli Stati membri per la verifica delle flotte e delle acque nazionali.

Il regime di controllo delle importazioni ha ridotto i rischi di pesca illegale sul mercato dell’UE, ma le verifiche effettuate dagli Stati membri non sono uniformi

Il sistema di certificazione delle catture dell’UE ha migliorato la tracciabilità e ha rafforzato il controllo delle importazioni

28 L’UE ha adottato il regolamento sulla pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata nel 2008, dando vita all’innovativo sistema di certificazione delle catture dell’UE. Cfr. figura 4 per informazioni dettagliate sul sistema.

29 La Corte ha riscontrato che tale sistema ha colmato una significativa lacuna in materia di controlli poiché, prima della sua entrata in vigore, la legalità dei prodotti della pesca importati non veniva verificata, salvo che in applicazione di alcune norme specifiche ad alcune regioni che contemplavano un sistema di documentazione delle catture. Nel quadro del sistema di certificazione delle catture, tutti i prodotti della pesca marittima esportati verso l’UE devono essere accompagnati da un certificato di cattura convalidato dallo Stato di bandiera del peschereccio. Tale certificato rende possibile la tracciabilità dei prodotti della pesca lungo tutta la catena di approvvigionamento fino all’entrata nell’UE. È responsabilità dello Stato di bandiera certificare che i prodotti della pesca non provengano da attività di pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata, e verificarne la conformità alle norme applicabili in materia di conservazione e di gestione.

30 La Corte ha svolto un esercizio di analisi comparativa al fine di confrontare il sistema di documentazione delle catture dell’UE con sistemi analoghi applicati negli Stati Uniti e in Giappone, che sono il secondo e il terzo maggiore importatore al mondo¹⁸. Il confronto ha riguardato la copertura delle specie, gli obblighi di informazione e i meccanismi di controllo.

31 Negli Stati Uniti, il programma di monitoraggio delle importazioni di prodotti ittici (SIMP)¹⁹ ha stabilito procedure di autorizzazione, di notifica e di registrazione per l’importazione di prodotti ittici identificati come prodotti vulnerabili alla pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata, o ad attività di frode. Esso riguarda 13 tipi di prodotti ittici e circa la metà di tutte le importazioni statunitensi di prodotti ittici²⁰.

32 Attualmente il Giappone non dispone di un sistema nazionale di documentazione delle catture per i prodotti della pesca importati, sebbene l’introduzione di tale sistema sia ancora in sospeso nel quadro di una nuova legge volta a contrastare la pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata. Tale paese, invece, si basa sui sistemi delle organizzazioni regionali di gestione della pesca²¹, di cui anche l’UE e gli Stati Uniti sono parti contraenti. L’UE riconosce detti sistemi di documentazione delle catture per i prodotti ittici che vengono introdotti nel suo mercato²².

33 La Corte ha constatato che il sistema di certificazione delle catture dell’UE è il più completo in termini di estensione, informazioni richieste, convalida e processi di controllo.

• Il sistema dell’UE ha la copertura più completa: quasi tutti i prodotti della pesca devono essere tracciabili e certificati. A differenza di altri sistemi, quello dell’UE riguarda tutti i pesci marini catturati allo stato selvatico trasformati e non trasformati, importati da paesi terzi e introdotti nel mercato dell’UE.
• I sistemi dell’UE e degli Stati Uniti prevedono obblighi di informazione di ampia portata che consentono una tracciabilità dettagliata. In molti casi, tali sistemi raccolgono informazioni più dettagliate rispetto a quelli istituiti dalle organizzazioni regionali di gestione della pesca.
• Il sistema dell’UE prevede la procedura di controllo e convalida più esaustiva. Nell’UE ogni spedizione deve essere accompagnata da un certificato convalidato dallo Stato di bandiera e le autorità degli Stati membri devono espletare controlli e verifiche basate sul rischio.

34 Nell’allegato II sono riportati ulteriori dettagli relativi all’esercizio di analisi comparativa (il sistema di certificazione delle catture dell’UE e sistemi analoghi negli Stati Uniti e in Giappone).

Differenze significative riguardo all’estensione e alla qualità dei controlli eseguiti dagli Stati membri indeboliscono il sistema

35 Ogni due anni, gli Stati membri devono trasmettere alla Commissione una relazione sull’applicazione del regolamento sulla pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata. Gli ultimi dati disponibili risalgono al 2019 (e includono i dati relativi al Regno Unito), quando ogni Stato membro, eccetto il Lussemburgo, ha trasmesso una relazione. L’Agenzia europea di controllo della pesca ha analizzato le relazioni presentate dagli Stati membri e fornito un quadro riepilogativo relativo all’attuazione del regolamento da parte degli Stati membri.

36 Secondo suddetta analisi, nel 2019 circa 2 000 pescherecci stranieri, principalmente provenienti da Norvegia, Venezuela e Isole Faroer, hanno sbarcato le catture direttamente in un porto dell’UE. Gli Stati di approdo dell’UE erano tenuti a ispezionare almeno il 5 % delle catture sbarcate e il tasso medio di ispezione è stato circa del 20 % per l’intera UE, sebbene Polonia e Danimarca non abbiano rispettato il requisito del 5 %. Le ispezioni in porto hanno contribuito a rilevare infrazioni nell’11 % dei casi, perlopiù riguardanti gli obblighi di comunicazione.

37 La maggior parte dei prodotti della pesca importati non viene sbarcata direttamente da un peschereccio in un porto dell’UE, bensì in altre regioni del mondo, e viene poi trasportata nell’UE su navi da carico. Il regolamento sulla pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata prevede l’obbligo di effettuare verifiche nello Stato membro di destinazione invece che nel punto di ingresso nell’UE. Una volta accettati, i prodotti possono essere venduti ovunque nel territorio dell’UE. Pertanto le verifiche effettuate dagli Stati membri devono essere sufficientemente rigorose in modo da evitare una “caccia al controllo meno rigido”, ove gli operatori sfruttano l’anello più debole del regime di controllo. Tale rischio è stato posto in evidenza dalle autorità di controllo consultate in due Stati membri, nonché in uno studio pubblicato nel 2018²³.

38 Nel 2019 le autorità degli Stati membri hanno ricevuto circa 285 000 certificati di cattura e 35 000 dichiarazioni di trasformazione da paesi terzi. In base alla gestione del rischio, il regolamento sulla pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata impone agli Stati membri di verificare che:

• i certificati di cattura siano completati e convalidati dallo Stato di bandiera (timbro e firma correttamente apposti);
• lo Stato di bandiera sia autorizzato ad esportare nell’UE e non sia identificato dall’UE come paese non cooperante nella lotta contro la pesca illegale (“cartellino rosso”, cfr. paragrafo 50) e il peschereccio non sia indicato come nave coinvolta nella pesca illegale;
• i certificati di cattura per i prodotti trasformati riportino la stessa specie e la medesima quantità indicata nella dichiarazione di trasformazione.

39 Gli Stati membri possono effettuare ulteriori controlli più dettagliati (denominati “verifiche”), sulla base di un’analisi del rischio. Una verifica è richiesta qualora sussistano dubbi circa l’autenticità di un certificato di cattura o la conformità di un peschereccio alle norme applicabili, o se vi è un qualsiasi sospetto di pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata.

40 L’estensione delle verifiche dipende dalle autorità di controllo degli Stati membri. Tali attività possono comprendere controlli incrociati di tutti i documenti per verificarne coerenza (ad esempio, certificati di cattura, dichiarazioni di trasformazione, documenti di trasporto), o la ricerca di elementi probatori da fonti esterne (licenza valida per un peschereccio, autorizzazione di pesca nella zona di cattura notificata, armatore/titolare del peschereccio sospettato di coinvolgimento in attività di pesca illegale, coerenza tra modelli di scambi commerciali e attività di pesca note ecc.). Una verifica può anche prevedere un’ispezione fisica del prodotto, ad esempio in caso di dubbi riguardo alla specie.

41 Nel complesso, gli Stati membri hanno riferito di aver eseguito controlli di base o più dettagliati su circa il 64 % dei certificati di cattura ricevuti. Cinque Stati membri (Germania, Lituania, Malta, Portogallo e Svezia) hanno comunicato di aver espletato solo le verifiche più basilari, mentre Belgio, Finlandia, Italia e Romania non hanno fornito alcuna informazione a tal riguardo.

42 Talvolta la verifica dà adito a dubbi e le autorità degli Stati membri devono richiedere informazioni aggiuntive allo Stato di bandiera al fine di confermare la validità dei documenti trasmessi dall’importatore. Nel 2019 sono stati individuati oltre 1 000 casi di questo genere in 19 Stati membri. Quattro Stati membri (Ungheria, Romania, Svezia e Slovacchia) non hanno richiesto ulteriori informazioni a nessun paese terzo nel periodo tra il 2016 e il 2019.

43 Ai sensi del regolamento sulla pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata, gli Stati membri sono tenuti a respingere le importazioni se non ricevono risposte pertinenti alle loro domande. Nelle loro relazioni biennali, Austria, Francia e Polonia hanno segnalato che, mentre alcuni paesi terzi hanno risposto alle richieste in modo esauriente, altri hanno semplicemente confermato la validità del certificato e si sono rifiutati di fornire documentazione aggiuntiva.

44 Nel 2019 le autorità in dieci Stati membri hanno respinto 29 importazioni (meno dello 0,01 % di tutti i certificati di cattura ottenuti nell’anno in questione), principalmente a causa dell’assenza di un certificato di cattura valido o di incongruenze tra la documentazione e i prodotti. Nella maggior parte dei casi, i prodotti sono stati rispediti nel paese di esportazione.

45 L’analisi condotta dalla Corte sui regimi di controllo applicati per i prodotti importati in Danimarca, Spagna, Francia e Svezia ha confermato che l’estensione e la qualità delle verifiche variavano fortemente da uno Stato membro all’altro, così come il grado di sofisticazione dei sistemi informatici (cfr. tabella 1) classificato dalla Corte in basso, medio ed elevato.

Il sistema di certificazione delle catture dell’UE è basato su documentazione cartacea, il che riduce l’efficienza e aumenta il rischio di frode

46 Il sistema di certificazione delle catture dell’UE è ancora basato su documentazione cartacea. Alcuni paesi terzi (Norvegia, Stati Uniti e Regno Unito) convalidano e trasmettono certificati di cattura elettronici mentre, per altri, gli importatori inviano alle autorità degli Stati membri copie scansionate dei documenti.

47 Non esiste a livello dell’UE una banca dati dei certificati di cattura ricevuti dagli Stati membri e le informazioni in possesso di uno Stato membro non sono disponibili agli altri. La mancanza di digitalizzazione e di una condivisione di informazioni sistematica tra gli Stati membri causa molteplici sfide per l’efficienza e l’efficacia del regime di controllo.

• Tempi di elaborazione più lenti e onere amministrativo: le autorità degli Stati membri devono raccogliere, elaborare e archiviare tutti i certificati di cattura e le dichiarazioni di trasformazione in formato cartaceo. Nel 2019 ciò equivaleva a oltre 300 000 documenti. Tuttavia Germania, Spagna, Finlandia, Paesi Bassi e Svezia²⁴ hanno messo a punto sistemi informatici che richiedono agli importatori di inserire tutti i dati pertinenti e di allegare una copia scansionata dei documenti, riducendo così l’onere a carico dell’amministrazione e abbreviando il tempo di elaborazione per l’importatore.
• Rischio di frode: i documenti cartacei, timbrati e firmati da paesi terzi, sono più facili da falsificare rispetto ai documenti firmati in formato elettronico. La mancanza di una condivisione di informazioni tra i paesi dell’UE fa sì che eventuali duplicati dei certificati potrebbero essere trasmessi a fini fraudolenti in diversi Stati membri.
• Occasione persa per automatizzare le verifiche e i controlli incrociati: un’unica banca dati consentirebbe di estrarre i dati e inviare allarmi automatici grazie a controlli incrociati in tempo reale su tutti i dati inseriti in tutti gli Stati membri. Alcuni Stati membri hanno sviluppato sistemi informatici sofisticati con controlli automatici²⁵, mentre altri continuano a non utilizzare strumenti informatici.

48 Per ovviare a tali carenze, gli Stati membri hanno ripetutamente chiesto alla Commissione di istituire un sistema informatico a livello dell’UE per tracciare i certificati di cattura e facilitare la verifica. La Commissione ha pertanto elaborato lo strumento “CATCH” per aiutare gli Stati membri a individuare casi di frode e abuso del sistema basato su documentazione cartacea, semplificando e accelerando così i controlli e le verifiche.

49 Il sistema CATCH è stato reso disponibile nel 2019, ma nessuno Stato membro lo utilizza. Le autorità nei quattro Stati membri oggetto del presente audit hanno spiegato che tale sistema non è a loro avviso necessario né offre alcun valore aggiunto a meno che non venga utilizzato da tutti gli Stati membri. La proposta della Commissione che modifica il regolamento sul controllo della pesca intende rendere CATCH obbligatorio nell’UE.

Il sistema dei cartellini dell’UE si è rivelato utile, ma spesso colpisce paesi che rappresentano solo una quota minima degli scambi di prodotti ittici con l’UE e sussistono lacune

50 Il sistema di certificazione delle catture fa affidamento sull’efficace funzionamento dei regimi di controllo attuati dai paesi terzi nel certificare le catture dei pescherecci battenti la loro bandiera. Quando un regime di controllo di uno Stato di bandiera è carente in relazione ad aspetti fondamentali, i certificati di cattura convalidati non garantiscono la legalità dei prodotti esportati nel territorio dell’UE. L’identificazione di paesi terzi non cooperanti, comunemente indicata con un “cartellino rosso” nell’ambito del “sistema dei cartellini”, è pertanto essenziale per evitare tale fenomeno. Il funzionamento del sistema dei cartellini viene illustrato nella figura 5.

51 La Commissione ha elaborato una metodologia passo dopo passo per la cooperazione amministrativa con i paesi terzi e la procedura per individuare i paesi terzi non cooperanti nel quadro del regolamento sulla pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata. La Corte ha esaminato la metodologia adottata per verificare se la Commissione si sia concentrata sui giusti rischi e se abbia adottato le proprie decisioni sulla base di criteri oggettivi e trasparenti.

52 La Commissione raccoglie informazioni sull’azione dei paesi terzi contro la pesca illegale da un ampio ventaglio di fonti, tra cui gli Stati membri, la FAO, le organizzazioni regionali di gestione della pesca e organizzazioni non governative. Se vi sono indicazioni che un paese terzo potrebbe non rispettare la legislazione internazionale in materia di pesca o non adempiere alle sue responsabilità di Stato di bandiera, costiero, di approdo o di trasformazione, la Commissione ha la facoltà di avviare una cooperazione amministrativa con il paese in questione al fine di espletare una valutazione più esaustiva.

53 La Commissione valuta la conformità del paese in base a un questionario inviato alle autorità dello Stato interessato, nella maggior parte dei casi ad un’analisi effettuata dall’Agenzia europea di controllo della pesca di un campione di certificati di cattura e dichiarazioni di trasformazione trasmessi dal paese in questione e, d’intesa con le autorità nazionali, a una o più valutazioni espletate sul posto.

54 Se la Commissione rileva problemi gravi, può sostenere il paese attraverso orientamenti o seminari per lo sviluppo di capacità al fine di migliorare il sistema nazionale. Nella maggior parte dei casi, il paese intraprende le riforme e le misure di miglioramento necessarie e non vi è la necessità di formulare un avvertimento formale. Se vi sono sufficienti elementi probatori che attestano carenze significative e il dialogo informale non produce risultati, la Commissione comunica al paese che è stato identificato come “paese terzo non cooperante” (“cartellino giallo”).

55 La Commissione notifica al paese terzo la decisione di pre-identificazione, esponendo le motivazioni (cfr. figura 6) sulla base dei criteri definiti nel regolamento. La decisione è accompagnata da un piano d’azione, in cui si propongono misure per ovviare ai problemi rilevati, con una scadenza iniziale (prorogabile) di sei mesi. Durante questo periodo, la Commissione continua a cooperare con il paese e a fornire assistenza tecnica.

56 Anche se la pre-identificazione non implica alcuna sanzione, l’avvertimento è solitamente sufficiente a innescare le necessarie riforme. Da quando è stato introdotto il sistema dei cartellini, la Commissione ha emesso cartellini gialli nei confronti di 27 paesi terzi. Quattordici cartellini gialli sono stati revocati dopo da uno a quattro anni di riforme significative nei paesi interessati. La Corte ha rilevato che il cartellino giallo e la conseguente cooperazione hanno determinato cambiamenti positivi (cfr. riquadro 1).

57 Taluni paesi che in passato hanno ricevuto un cartellino sono importanti partner commerciali che esportano molto verso l’UE (ad esempio Thailandia, Ecuador e Vietnam). Molti altri non lo sono. Il volume di scambi di prodotti della pesca tra l’UE e 14 dei 27 paesi è tra minimo e inesistente (cfr. figura 7). Alcuni paesi non hanno comunicato alla Commissione quale organismo funge da autorità di certificazione, pertanto non sono autorizzati a effettuare scambi di prodotti della pesca. Di conseguenza, il rischio che i prodotti ittici provenienti da attività di pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata vengano immessi sul mercato dell’UE da tali paesi è minimo.

58 La Commissione giustifica l’accento posto sui paesi i cui scambi di prodotti della pesca con l’UE sono minimi adducendo il fatto che essi operano come “bandiera di comodo” (cfr. riquadro 2). Vi sono molteplici interazioni tra gli operatori e le autorità competenti negli Stati di bandiera, costieri, di approdo e di commercializzazione lungo l’intera catena di approvvigionamento. L’omissione da parte di tali paesi di soddisfare gli obblighi previsti genera dunque un rischio di attività di pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata, e compromette la tracciabilità, il che potrebbe comportare l’importazione nel mercato dell’UE di prodotti derivanti dalla pesca illegale.

59 Se le autorità nazionali non si impegnano a sufficienza per ovviare ai problemi rilevati, la Commissione può identificare il paese come “paese terzo non cooperante” (“cartellino rosso”). In presenza di un cartellino rosso, gli Stati membri sono tenuti a respingere tutte le importazioni di prodotti della pesca provenienti dai pescherecci del paese interessato. A seguito dell’identificazione, la Commissione propone una decisione di esecuzione al Consiglio che classifica il paese come “non cooperante”. L’adozione di tale decisione innesca ulteriori misure restrittive, con cui si vieta ai pescherecci dell’UE di praticare attività di pesca nelle acque del paese iscritto nell’elenco e si denunciano i partenariati esistenti nel settore della pesca.

60 Non vi è una base giuridica internazionale per evitare il cambio di bandiera di un peschereccio, né che pescherecci di paesi terzi operino nella zona economica esclusiva di paesi ammoniti. Pertanto, l’impatto economico dei cartellini rossi è limitato dal fatto che navi battenti bandiera di uno Stato di bandiera “non cooperante” possono comunque cambiare bandiera e i pescherecci di paesi terzi possono continuare a operare nella zona economica esclusiva del paese in questione. In entrambi i casi, le loro catture certificate possono essere legalmente esportate nel territorio dell’UE.

61 Delle 27 procedure avviate dal 2012, sei hanno portato all’emissione di un cartellino rosso (cfr. riquadro 3). Da allora, tre di questi paesi sono stati rimossi dall’elenco.

62 La Commissione può proporre al Consiglio di rimuovere dall’elenco un paese che ha ricevuto il cartellino rosso quando questo avrà posto rimedio alle principali carenze individuate e si sarà impegnato politicamente a sostenere lo sforzo di contrastare la pesca illegale e conformarsi al diritto internazionale.

63 Dopo la revoca di un cartellino giallo o rosso, la Commissione continua a cooperare con il paese interessato e a rilevare eventuali “recidive”. A Panama e in Ghana, ad esempio, la Commissione ha monitorato la situazione dopo la revoca del cartellino giallo e ha constatato un minore impegno nel contrastare la pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata. Questi due paesi sono stati pre-identificati per la seconda volta.

Gli Stati membri hanno rilevato attività di pesca illegale da parte delle flotte nazionali e in acque nazionali, ma le sanzioni non sono sempre dissuasive

Dai controlli effettuati dagli Stati membri sulle flotte e sulle acque nazionali sono emerse attività di pesca illegale

64 Gli Stati membri sono responsabili della corretta applicazione del regime di controllo della pesca dell’UE, al fine di garantire la conformità alla politica comune della pesca²⁷. Essi devono controllare le attività di pesca all’interno delle loro acque e quelle praticate dai pescherecci battenti la loro bandiera, indipendentemente dall’ubicazione. Circa il 20 % delle catture effettuate dai pescherecci dell’UE avviene in paesi terzi o in alto mare²⁸.

65 La figura 8 illustra le risorse assegnate al controllo delle attività di pesca nelle acque dell’UE o praticate dalla flotta dell’UE.

66 In quattro bacini marittimi (Atlantico orientale e Mar Mediterraneo, Mar Nero, Mar Baltico, Mar del Nord, acque occidentali dell’Atlantico nord-orientale), talune attività di pesca sono soggette ai programmi specifici di controllo e di ispezione, che comprendono obiettivi, priorità e procedure comuni per le attività di ispezione svolte da tutti gli Stati membri coinvolti. Per incentivare una più stretta collaborazione e lo scambio delle migliori pratiche tra gli Stati membri, l’Agenzia europea di controllo della pesca coordina i piani di impiego congiunto, in cui ispettori di diversi Stati membri partecipano alle ispezioni. Nel 2020 gli Stati membri hanno condotto 38 450 ispezioni, che sono state notificate all’Agenzia nel quadro dei piani di impiego congiunto e che hanno consentito di individuare 2 351 casi di infrazione²⁹.

67 Gli Stati membri comunicano i risultati delle loro attività di controllo ogni cinque anni. Dal 2015 al 2019, sono state effettuate 345 510 ispezioni, nel 13 %³⁰ delle quali è stato individuato almeno un caso di presunta infrazione, e nel 6 % almeno un caso di presunta infrazione grave. In totale, gli Stati membri hanno segnalato 69 400 infrazioni nel periodo in questione, di cui oltre il 76 % è stato rilevato da soli tre Stati membri e dal Regno Unito: Italia (46 %), Regno Unito (12 %), Grecia (11 %) e Spagna (8 %).

68 La figura 9 illustra una ripartizione delle infrazioni gravi suddivise per categoria.

69 L’errata dichiarazione delle catture resta uno dei principali problemi nel settore della pesca dell’UE, di cui un aspetto è la mancata segnalazione delle catture indesiderate (cfr. riquadro 4).

La Commissione ha individuato debolezze significative nei regimi di controllo nazionali e ha iniziato ad affrontarle

70 È responsabilità della Commissione controllare e imporre la corretta applicazione del regolamento sul regime di controllo della pesca e delle norme della politica comune della pesca da parte degli Stati membri³⁴. Essa valuta gli Stati membri effettuando verifiche, ispezioni autonome e audit.

71 Nel 2021 la Commissione ha comunicato i risultati della sua attività di controllo degli Stati membri dal 2015 al 2019³⁵. Particolare attenzione è stata posta sulle procedure di pesatura adeguata, sulla registrazione e tracciabilità delle catture, sul controllo dell’obbligo di sbarco, sul monitoraggio e controllo della flotta esterna e sulla verifica della potenza motrice. Tutte queste misure sono essenziali per il corretto monitoraggio dell’utilizzazione dei contingenti e della sostenibilità delle risorse.

72 Il lavoro della Commissione ha “evidenziato notevoli carenze” negli Stati membri in cui sono stati sottoposti ad audit il controllo della pesatura delle catture, le procedure di registrazione e di tracciabilità (Danimarca, Irlanda, Belgio e Paesi Bassi). Tali carenze hanno comportato un superamento dei contingenti e dichiarazioni di catture inferiori a quelle effettive.

73 La Commissione sta adottando provvedimenti correttivi: tra il 2015 e il 2020, sono stati aperti 34 casi informali sulla piattaforma di risoluzione dei problemi “EU Pilot”, al fine di affrontare le debolezze individuate con gli Stati membri interessati. La Commissione ha altresì elaborato sedici piani di azione con gli Stati membri³⁶, con l’obiettivo di ovviare alle carenze nella procedura di registrazione delle catture, nei sistemi sanzionatori e nei processi di gestione del rischio, nella convalida dei dati informatizzata/nei sistemi di controllo incrociato automatici e riguardo ai requisiti di tracciabilità.

74 Tra il 2015 e il 2021, la Commissione ha avviato undici procedure di infrazione (azione legale) contro gli Stati membri che non avevano fatto applicare efficacemente l’obbligo di sbarco, non avevano svolto controlli adeguati sulle loro flotte o attività di pesca esterne, non avevano applicato un sistema sanzionatorio efficace in caso di infrazioni gravi e non avevano adottato sistemi di pesatura e registrazione delle catture.

I progetti finanziati dall’UE hanno contribuito a rafforzare il regime di controllo

75 Il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca fornisce sostegno alle attività di monitoraggio, controllo ed esecuzione, con una dotazione totale di 580 milioni di euro per il periodo di programmazione 2014-2020.

76 I dati più recenti (fine 2020) mostrano che gli Stati membri avevano selezionato operazioni per un valore di 440 milioni di euro destinati a misure di controllo³⁷. Tra le misure ammissibili al finanziamento figuravano l’installazione e lo sviluppo di una tecnologia di controllo, la modernizzazione e l’acquisto di pattugliatori e velivoli, spese di gestione e lo sviluppo di tecniche di controllo innovative (cfr. figura 10).

77 La Corte ha selezionato un campione di 23 progetti, per un valore totale di 27 milioni di euro (di cui 22,4 milioni di euro cofinanziati dall’UE), assegnati a misure di controllo e di esecuzione in Danimarca, Spagna, Francia e Svezia. I progetti selezionati riguardavano lo sviluppo informatico, i pattugliatori, la tecnologia innovativa e le spese di gestione (cfr. figura 11). Dei 23 progetti inclusi nel campione, 20 sono stati attuati da enti pubblici e tre da beneficiari privati.

78 Per ciascuno dei suddetti progetti, la Corte ha valutato se gli obiettivi rispondessero alle esigenze individuate dall’autorità di gestione nei programmi operativi nazionali a titolo del Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca oppure alle priorità a livello dell’UE in termini di controllo ed esecuzione³⁸. Ha effettuato un controllo documentale per ciascun progetto, analizzando l’applicazione, le procedure di selezione, l’attuazione e i costi. In ogni caso, è stato riscontrato che tutti i progetti selezionati erano in linea con le priorità nazionali o dell’UE, e hanno contribuito a rafforzare i regimi di controllo degli Stati membri.

79 Cinque progetti del campione selezionato dalla Corte, per un valore totale di 8,5 milioni di euro, coprivano parte dei costi correlati alla partecipazione delle autorità di controllo ai piani di impiego congiunto o ad attività di controllo specifiche. I fondi dell’UE finanziavano componenti quali la manutenzione delle navi, gli stipendi e il combustibile per i pattugliatori. Le autorità degli Stati membri interpellate hanno confermato che il finanziamento dell’UE è stato fondamentale per sostenere tali operazioni. Nel territorio dell’Unione, i piani di impiego congiunto hanno reso possibile il rilevamento di 2 351 infrazioni nel 2020, come è stato esposto nel paragrafo 66.

80 Tre progetti, il cui valore totale ammontava a 5,31 milioni di euro, riguardavano l’acquisto o l’ammodernamento dei pattugliatori, in particolare l’acquisto di un nuovo pattugliatore e la sostituzione di sei motori in quattro imbarcazioni della guardia costiera della Galizia e la riconversione di un pattugliatore in Francia destinato a essere utilizzato nell’Oceano Indiano. La Corte ha verificato se le autorità avessero indetto procedure di appalto per ridurre al minimo i costi e se tali navi fossero utilizzate principalmente per il controllo della pesca.

81 Sette progetti, il cui valore complessivo ammontava a 5,1 milioni di euro, riguardavano l’acquisto, l’installazione e lo sviluppo di tecnologie. Questi prevedevano per lo più investimenti nel settore informatico per aiutare le autorità di controllo a eseguire controlli più efficaci e mirati. I progetti selezionati comprendevano l’uso di modelli di intelligenza artificiale per un controllo basato sul rischio, l’elaborazione di una pagina web per segnalare le attività di pesca illegale, e molteplici sistemi informatici intesi ad analizzare e condividere dati nel settore della pesca. Le autorità di controllo interpellate hanno confermato che tali strumenti sono stati utili per le loro operazioni.

82 La Corte ha selezionato cinque progetti innovativi, per un valore totale di 1,83 milioni di euro, volti a individuare metodi efficaci sotto il profilo dei costi per migliorare il controllo. Nella figura 12 vengono presentati quattro di questi progetti.

83 Altri progetti selezionati riguardavano l’acquisto di container per depositare l’attrezzatura sequestrata, come attrezzi illegali, la costruzione di centri operativi per gli ispettori della pesca e gli investimenti effettuati da operatori privati nei sistemi di tracciabilità.

Le sanzioni imposte dagli Stati membri sono diverse e non sempre dissuasive

84 Nei considerando del regolamento sulla pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata si prende atto del fatto che la persistenza di un numero elevato di infrazioni gravi alle norme della politica comune della pesca nelle acque comunitarie o da parte di operatori comunitari è dovuto a sanzioni non sufficientemente dissuasive applicate dagli Stati membri. Si aggiunge inoltre che le sanzioni estremamente variabili da uno Stato membro all’altro hanno incoraggiato l’esercizio di attività illegali nelle acque marittime o nel territorio degli Stati membri che applicano le sanzioni più basse. Per affrontare tale debolezza, il regolamento introduce disposizioni volte a rafforzare e uniformare le sanzioni nel territorio dell’UE.

85 Le norme dell’UE in materia di sanzioni si applicano a tutte le “infrazioni gravi”. Spetta all’autorità competente degli Stati membri stabilire se una determinata infrazione debba essere ritenuta grave, tenendo conto di criteri quali il danno arrecato, il valore, l’estensione dell’infrazione e precedenti reati. Le infrazioni gravi riguardano le attività illegali quali la pesca senza licenza o autorizzazione, la mancata dichiarazione delle catture, operazioni di pesca in una zona di divieto o senza contingenti assegnati e l’utilizzo di attrezzi illegali³⁹. Anche il mancato rispetto dell’obbligo di sbarco può essere considerato un’infrazione grave⁴⁰.

86 Le norme dell’UE impongono agli Stati membri di infliggere sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive per tutte le infrazioni gravi. Uno dei princìpi fondamentali è che il livello globale delle sanzioni dovrebbe efficacemente “privare chi è responsabile [delle infrazioni] dei vantaggi economici derivanti o previsti dall’infrazione commessa”. Il valore del danno arrecato alle risorse alieutiche e all’ambiente marino dovrebbe altresì essere preso in considerazione.

87 Al fine di promuovere una parità di condizioni nell’UE, nella normativa è stato introdotto un sistema di punti di penalità per le infrazioni gravi. Laddove venga rilevata un’infrazione grave, le autorità devono applicare punti di penalità nei confronti del titolare della licenza di pesca e del comandante del peschereccio. Al di sopra di una soglia specifica, definita nel regolamento, la licenza viene sospesa o ritirata.

88 Nel 2019 la Commissione ha condotto uno studio sui sistemi sanzionatori di tutti gli Stati membri per le infrazioni alle norme in materia di politica comune della pesca⁴¹. Tale studio si basa sui dati forniti dalle autorità degli Stati membri relativamente al periodo tra il 2015 e il 2019 e ha evidenziato diverse risultanze positive.

• Una grande maggioranza (92 %) delle infrazioni gravi individuate ha determinato l’avvio di un’indagine o di un procedimento penale.
• Di tutte le infrazioni oggetto di indagine o di procedimento penale, il 92 % ha comportato l’applicazione di sanzioni.
• I tempi impiegati per l’esecuzione erano solitamente brevi, in un contesto in cui le sanzioni per le infrazioni gravi venivano irrogate in media nell’arco di dieci mesi a partire dal rilevamento. Gli Stati membri che ricorrono prevalentemente a procedimenti amministrativi piuttosto che penali hanno registrato tempi più lunghi.

89 Dallo studio emergono inoltre diverse lacune nell’applicazione delle sanzioni da parte degli Stati membri, che compromettono l’efficacia del regime di controllo e la parità di condizioni sul mercato. Tali lacune sono illustrate di seguito:

• una considerevole differenza nella percentuale di infrazioni classificate come “gravi” a causa di criteri nazionali divergenti. Tali infrazioni sono pertanto sanzionate in modo diverso;
• notevoli variazioni nelle ammende previste dalle normative nazionali, con importi massimi che oscillano tra 1 624 euro (Romania) a 600 000 euro (Spagna) per le sanzioni amministrative, e tra 10 224 euro (Bulgaria) e 16 000 000 di euro (Estonia) per le sanzioni penali. In pratica, l’ammenda media inflitta per un’infrazione analoga variava da circa 200 euro (Cipro, Lituana ed Estonia) a oltre 7 000 euro (Spagna). In alcuni Stati membri le cui flotte pescherecce comprendono navi di grandi dimensioni o che operano al di fuori delle acque dell’UE (Grecia, Lituania, Lettonia), l’importo massimo delle ammende è molto basso in relazione al livello di attività, il che solleva dubbi circa la loro proporzionalità e l’effetto deterrente;
• taluni alcuni membri (Cipro, Lituania, Romania) emettono spesso avvertimenti anziché comminare ammende per infrazioni non gravi, mentre altri (Danimarca, Spagna) lo fanno anche in presenza di infrazioni gravi;
• notevoli variazioni riguardo al ricorso alle sanzioni accessorie (ad esempio, confisca dei prodotti della pesca/degli attrezzi illegali, sospensione della licenza di pesca), che sono state frequentemente applicate solo da alcuni Stati membri (Belgio, Danimarca, Francia, Italia, Paesi Bassi);
• significativa variazione nell’applicazione del sistema di punti di penalità, con alcuni Stati membri (Grecia, Romania, Croazia, Irlanda) che non applicano mai o applicano raramente i punti per infrazioni gravi (in violazione del regolamento sul regime di controllo della pesca).

90 Alla luce della valutazione dei risultati del presente studio e sulla base dell’audit espletato, la Corte giunge alla conclusione che non vi è una parità di condizioni nel territorio dell’UE. L’aspetto più grave è che in alcuni Stati membri le sanzioni non sono commisurate ai vantaggi economici derivanti dalle infrazioni, e non sono sufficienti a produrre un effetto deterrente. Ciò non è giusto nei confronti degli operatori rispettosi della legge e crea un rischio di inadempienza persistente.

91 Nella proposta di revisione del regime di controllo della pesca presentata nel 2018, la Commissione ha proposto una serie di modifiche alla normativa vigente al fine di uniformare più efficacemente le sanzioni per le infrazioni alla politica comune della pesca nei vari Stati membri. Tali modifiche comprendono l’introduzione di criteri più specifici per definire la gravità delle infrazioni, la classificazione automatica di determinate infrazioni come gravi e la fissazione di livelli standard minimi e massimi per le sanzioni pecuniarie in caso di infrazioni gravi.

Conclusioni e raccomandazioni

92 La pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata provoca il depauperamento degli stock ittici e costituisce quindi una delle più grandi minacce mondiali per gli ecosistemi marini, compromette gli sforzi tesi a gestire le risorse alieutiche in modo sostenibile e spinge alcune di esse sull’orlo del collasso. La lotta alla pesca illegale dovrebbe garantire ai consumatori dell’UE che i prodotti che consumano non siano ricavati dalla pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata. Tuttavia, seppur necessario, assicurare la legalità di un prodotto non è sufficiente per assicurare che quest’ultimo provenga da fonti sostenibili.

93 La Corte ha esaminato la spesa e l’azione dell’UE volte a prevenire che i prodotti derivanti dalla pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata finiscano nei piatti dei cittadini dell’UE. Ha analizzato i regimi di controllo volti a prevenire l’importazione di prodotti della pesca illegale nell’UE e i sistemi di controllo applicati dagli Stati membri per la verifica delle flotte e delle acque nazionali.

94 Nel complesso, la Corte giunge alla conclusione che i regimi di controllo in atto per contrastare la pesca illegale sono parzialmente efficaci; sebbene attenuino il rischio, la loro efficacia è tuttavia ridotta a causa di un’applicazione non uniforme delle verifiche e delle sanzioni da parte degli Stati membri.

95 L’UE ha adottato il regolamento sulla pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata nel 2008, istituendo il sistema di certificazione delle catture dell’UE. La Corte ha constatato che tale sistema ha migliorato la tracciabilità e ha rafforzato il controllo delle importazioni (paragrafi 28-29). Rispetto a sistemi analoghi, quello istituito nell’UE risulta essere il più completo in termini di estensione, informazioni richieste e processi di convalida e di controllo (paragrafi 30-34).

96 Le autorità degli Stati membri dovrebbero espletare controlli basati sul rischio per fare in modo che tutte le importazioni siano accompagnate da certificati di cattura validi, verificando le informazioni riportate su ciascun certificato. La Corte ha osservato che alcune differenze considerevoli nell’estensione e nella qualità dei controlli e delle verifiche effettuate dagli Stati membri hanno compromesso l’efficacia del sistema, comportando il rischio che gli operatori sfruttino l’anello più debole della catena (paragrafi 35-45).

97 Il sistema di certificazione delle catture dell’UE è ancora basato su documentazione cartacea. Non vi è una banca dati a livello dell’UE in cui sono registrati tutti i certificati di cattura ricevuti dagli Stati membri, il che riduce l’efficacia e l’efficienza del sistema di controllo, generando un rischio di frode. Una soluzione digitale valida per tutta l’UE sviluppata dalla Commissione è stata resa disponibile nel 2019, ma gli Stati membri non se ne avvalgono. La proposta della Commissione che modifica il regolamento sul controllo della pesca intende rendere CATCH obbligatorio nell’UE (paragrafi 46-49).

98 Quando il regime di controllo di uno Stato bandiera è carente in relazione agli aspetti fondamentali, i certificati di cattura convalidati non possono garantire che i prodotti esportati verso l’UE non provengano da attività di pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata. L’identificazione di “paesi terzi non cooperanti”, comunemente nota come “cartellino rosso” nell’ambito del “sistema dei cartellini”, è essenziale per evitare che prodotti illegali vengano introdotti sul mercato. La Corte ha riscontrato che il sistema dei cartellini si è rivelato utile, innescando riforme nella maggior parte dei paesi terzi interessati. Anche se il sistema dei cartellini ha spesso un impatto sui paesi i cui scambi di prodotti ittici con l’UE sono minimi, tali paesi potrebbero spesso operare come “bandiere di comodo” e, di conseguenza, potrebbero generare un rischio di pesca illegale (paragrafi 50-63).

Raccomandazione 1 – Vigilare che gli Stati membri rafforzino i propri i regimi di controllo per prevenire l’importazione di prodotti della pesca illegale e adottino le misure necessarie

Per potenziare il controllo dei prodotti importati, la Commissione dovrebbe cooperare con gli Stati membri al fine di:

1. perseguire la digitalizzazione del sistema di certificazione delle catture e mettere a punto verifiche e segnalazioni di rischio automatizzate per sostenere le attività di controllo;
2. collaborare con gli Stati membri per pervenire ad un utilizzo uniforme dei criteri di individuazione dei rischi e monitorare se le verifiche e i controlli espletati dagli Stati membri sono incentrati sui rischi individuati;
3. monitorare che l’estensione e la qualità dei controlli applicati dagli Stati membri siano sufficienti ad affrontare i rischi ed adottare azioni correttive necessarie per ovviare alle eventuali carenze.

Termine di attuazione: 2026

99 Gli Stati membri devono controllare le attività di pesca nelle loro acque e quelle praticate altrove da pescherecci battenti la loro bandiera. Dai dati emerge che i controlli nazionali hanno spesso rilevato casi di pesca illegale, sebbene tre Stati membri e il Regno Unito abbiano individuato circa il 75 % di tutte le infrazioni segnalate. La dichiarazione errata delle catture costituisce l’infrazione più comune commessa dalla flotta dell’UE, a cui fa seguito la pesca in zone di divieto o senza contingenti assegnati e l’utilizzo di attrezzi illegali. È ampiamente dimostrato che è problematico imporre il rispetto dell’obbligo di sbarco e che i rigetti illegali in mare persistono (paragrafi 64-69).

100 Il lavoro della Commissione ha individuato carenze significative nelle procedure di controllo della pesatura delle catture, della registrazione e della tracciabilità applicate dagli Stati membri. Tali carenze hanno comportato un superamento dei contingenti e dichiarazioni di catture inferiori a quelle effettive; la Commissione sta intervenendo per porvi rimedio (paragrafi 70-74).

101 Il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca ha fornito sostegno alle attività di monitoraggio, controllo ed esecuzione, con una dotazione totale di 580 milioni di euro per il periodo di programmazione 2014-2020. La Corte ha selezionato un campione di 23 progetti dedicati al controllo e all’esecuzione in quattro Stati membri. Ha riscontrato che tali progetti erano in linea con le priorità definite a livello nazionale e dell’UE e hanno contribuito a rafforzare il regime di controllo (paragrafi 75-83).

102 Il quadro di riferimento dell’UE prevede che gli Stati membri infliggano sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive per tutte le infrazioni gravi. Uno dei princìpi fondamentali è che il livello globale delle sanzioni deve efficacemente “privare chi è responsabile [delle infrazioni] dei vantaggi economici derivanti o previsti dall’infrazione commessa”.(paragrafi 84-87).

103 La grande maggioranza delle infrazioni gravi individuate ha determinato l’avvio di un’indagine o di un procedimento penale, il che si è tradotto in sanzioni tempestive. Ciononostante, i livelli delle sanzioni variavano fortemente da uno Stato membro all’altro per infrazioni analoghe. Da un confronto dell’applicazione delle sanzioni nei sistemi nazionali è emersa l’assenza di condizioni di parità nel territorio dell’UE. L’aspetto più grave è che in alcuni Stati membri le sanzioni non sono commisurate ai vantaggi economici ricavati dalle infrazioni e non sono dissuasive (paragrafi 88-91).

Raccomandazione 2 – Garantire che gli Stati membri applichino sanzioni dissuasive contro la pesca illegale

La Commissione dovrebbe perseguire l’applicazione uniforme ed efficace di un sistema sanzionatorio dissuasivo per contrastare la pesca illegale negli Stati membri, attraverso le seguenti misure:

1. verificare che gli Stati membri applichino sanzioni in caso di infrazioni gravi;
2. verificare che il valore delle sanzioni imposte dagli Stati membri non sia inferiore ai vantaggi economici derivanti dalle infrazioni e sia sufficientemente dissuasivo per scoraggiare la reiterazione delle infrazioni;
3. verificare che l’applicazione del sistema di punti di penalità nei vari Stati membri sia armonizzato;

Termine di attuazione: 2024

1. adottare le misure necessarie a ovviare alle carenze constatate.

Termine di attuazione: 2026

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione I, presieduta da Joëlle Elvinger, Membro della Corte, a Lussemburgo, nella riunione del 14 luglio 2022.

Allegati

Allegato I – Strumenti internazionali per contrastare la pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata

Allegato II – Analisi comparativa tra il sistema di certificazione delle catture dell’UE e sistemi analoghi negli Stati Uniti e in Giappone

Abbreviazioni e acronimi

CCAMLR: Commissione per la conservazione delle risorse marine viventi dell’Antartico

CCSBT: Commissione per la conservazione del tonno rosso del sud

EFCA: Agenzia europea di controllo della pesca

FAO: Organizzazione per l’alimentazione e l’agricoltura

FEAMP: Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca

ICCAT: Commissione internazionale per la conservazione dei tonnidi dell’Atlantico

INN: illegale, non dichiarata e non regolamentata

Glossario

Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca: fondo dell’UE a sostegno dei pescatori nella transizione verso una pesca sostenibile e delle comunità costiere nella diversificazione delle loro risorse.

Obbligo di sbarco: obbligo che i pescherecci sbarchino tutte le catture di determinate specie, le notifichino e le detraggano da eventuali contingenti applicabili.

Organizzazione regionale per la gestione della pesca: organizzazione intergovernativa avente l’autorità di istituire misure di conservazione e gestione della pesca in acque internazionali.

Piani di impiego congiunto: dispositivi per attuare attività di ispezione e sorveglianza sulle zone di pesca prioritarie utilizzando risorse comuni degli Stati membri.

Politica comune della pesca: il quadro di riferimento dell’UE per la gestione delle risorse ittiche e della pesca, concepito per garantire stock ittici sostenibili e un reddito stabile per la comunità dedita alla pesca.

Sistema dei cartellini: metodo adottato dall’UE per identificare i paesi non-UE le cui misure deterrenti contro la pesca illegale sono inadeguate, e penalizzarli inviando un avvertimento formale (“cartellino giallo”) o introducendo un divieto di importazione dei loro prodotti (“cartellino rosso”).

Sistema di certificazione delle catture: obbligo che tutti i prodotti della pesca esportati verso l’UE siano accompagnati da certificati, convalidati dallo Stato di bandiera del peschereccio, che ne attestino la provenienza da catture legali.

Stato di bandiera: Stato in cui è registrata una nave marittima.

Zona economica esclusiva: porzione di mare, immediatamente oltre le acque territoriali di uno Stato costiero, nella quale detto Stato ha alcuni diritti ed obblighi a norma della convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare.

Risposte della Commissione

https://www.eca.europa.eu/it/Pages/DocItem.aspx?did=61941

Cronologia

https://www.eca.europa.eu/it/Pages/DocItem.aspx?did=61941

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da conseguire il massimo impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit I “Uso sostenibile delle risorse naturali”, presieduta da Joëlle Elvinger, Membro della Corte. L’audit è stato diretto da Eva Lindström, Membro della Corte, coadiuvata da Katharina Bryan, capo di Gabinetto, e Johan Stalhammar, attaché di Gabinetto; Paul Stafford, primo manager; Frédéric Soblet, capoincarico; Paulo Faria, vice capoincarico, e Kartarzyna Radecka-Moroz, Radostina Simeonova e Anna Zalega, auditor. Marika Meisenzahl ha fornito supporto grafico.

Da sinistra a destra: Johan Stalhammar, Frédéric Soblet, Eva Lindström, Katharina Bryan e Paul Stafford.

Note

¹ Synopsis Report of data provided by Member States.

² Fisheries and aquaculture production.

³ Statistiche sulla pesca di Eurostat.

⁴ The State of the World Fisheries and Aquaculture 2020.

⁵ Per la definizione completa, cfr. International Plan of Action to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing e FAO Port State Measures Agreement.

⁶ The State of World Fisheries and Aquaculture 2020.

⁷ Pagina web della FAO sulla pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata.

⁸ One Ocean Summit: nuove iniziative rafforzano la leadership dell’UE nella protezione degli oceani.

⁹ Estimating the Worldwide Extent of Illegal Fishing, David J. et al, 2009.

¹⁰ Organizzazioni regionali di gestione della pesca.

¹¹ Obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite.

¹² Comunicazione congiunta: “Governance internazionale degli oceani: un’agenda per il futuro dei nostri oceani”.

¹³ Europe Sustainable Development Report 2021.

¹⁴ Status of marine fish and shellfish stocks in European seas.

¹⁵ Relazione della Commissione sull’applicazione e la valutazione del regolamento (CE) n. 1224/2009.

¹⁶ Proposta di regolamento per un nuovo regime di controllo (COM/2018/368 final).

¹⁷ Relazione speciale 26/2020 “Ambiente marino: la protezione esercitata dall’UE è estesa ma non va in profondità”, cfr. anche Relazione sulla performance del bilancio dell’UE – Situazione alla fine del 2020.

¹⁸ National Fisheries Marine Service, Current fisheries statistics No 2019, Japan FY2019 Trends in Fisheries FY2020 Fisheries Policy.

¹⁹ Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act; Seafood Import Monitoring Program.

²⁰ SIMP:Report to Congress Efforts to Prevent Seafood Harvested through IUU fishing.

²¹ CCSBT, ICCAT e CCAMLR.

²² Regolamento (CE) n. 1010/2009 della Commissione.

²³ The impact of the EU IUU regulation on seafood trade flows.

²⁴ Client Earth, Digitising the control of fishery product imports.

²⁵ Client Earth, Digitising the control of fishery product imports.

²⁶ Off the hook – How flags of convenience let illegal fishing go unpunished.

²⁷ Regolamento sul regime di controllo.

²⁸ Fishing outside the EU.

²⁹ Relazione annuale dell’Agenzia europea di controllo della pesca (EFCA) per il 2020.

³⁰ Synopsis Report of data provided by Member States.

³¹ Bulgaria, Cipro, Croazia, Danimarca, Estonia, Germania, Irlanda, Italia, Lettonia, Malta, Paesi Bassi, Portogallo, Spagna.

³² Ad esempio, Landing obligation: First study of implementation and impact on discards, Report on control regulation.

³³ Relazione sull’applicazione del regolamento (CE) n. 1224/2009 del Consiglio.

³⁴ Relazione sull’applicazione del regolamento (CE) n. 1224/2009 del Consiglio.

³⁵ Relazione sull’applicazione del regolamento (CE) n. 1224/2009 del Consiglio.

³⁶ Belgio, Bulgaria, Cipro, Croazia, Estonia, Germania, Grecia, Finlandia, Italia, Lituania, Malta, Paesi Bassi, Romania, Slovenia, Svezia (due volte).

³⁷ EMFF implementation report 2020.

³⁸ Decisione di esecuzione 2014/464/UE della Commissione.

³⁹ Regolamento sulla pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata.

⁴⁰ Regolamento sul regime di controllo.

⁴¹ Study on the sanctioning systems of Member States for infringements to the rules of the common fisheries policy.

⁴² SIMP Report to Congress Efforts to Prevent Seafood Harvested through IUU fishing.

⁴³ A comparative study of key data elements in import control schemes aimed at tackling IUU fishing in the top three seafood markets.

⁴⁴ Japan to Require Catch Documents for Imports of Vulnerable Marine Species.

⁴⁵ Recommendation by ICCAT on an electronic Bluefin Tuna Catch Documentation Programme (eBCD).

⁴⁶ Resolution on the implementation of a CCSBT Catch Documentation Scheme.

⁴⁷ Compliance Guide for the Seafood Import Monitoring Program.

⁴⁸ Conservation Measure 10-05 (2021), Catch Documentation Scheme for Dissostichus spp.

⁴⁹ Recommendation 18-13 by ICCAT on an ICCAT Bluefin Tuna Catch Documentation program.

⁵⁰ Resolution on the Implementation of a CCSBT Catch Documentation Scheme.

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