EU-Maßnahmen zur Bekämpfung der illegalen Fischerei Kontrollsysteme sind vorhanden, werden aber durch uneinheitliche Kontrollen und Sanktionen der Mitgliedstaaten beeinträchtigt

Zusammenfassung

I Die illegale, ungemeldete und unregulierte Fischerei („illegale Fischerei“) stellt eine der größten Bedrohungen für die marinen Ökosysteme dar, da sie die Bemühungen um eine nachhaltige Bewirtschaftung der Fischbestände unterläuft. Die EU ist, gemessen an ihrer Fischereiflotte (rund 79 000 Fischereifahrzeuge) sowie in ihrer Eigenschaft als weltgrößte Importeurin von Fischereierzeugnissen (34 % des Welthandelswertes), ein wichtiger globaler Akteur im Fischereisektor. Die EU hat sich verpflichtet, Ziel 14.4 der Ziele für nachhaltige Entwicklung zu erreichen und die illegale, ungemeldete und unregulierte Fischerei bis 2020 zu beenden. Dieses Ziel wurde nicht erreicht; nach wie vor gibt es nicht nachhaltigen Fischfang, und es besteht das Risiko, dass Erzeugnisse aus illegaler, ungemeldeter und unregulierter Fischerei auf dem EU-Markt verkauft werden.

II Der Hof hat den EU-Rahmen sowie Maßnahmen und Ausgaben geprüft, durch die verhindert werden soll, dass Erzeugnisse aus illegaler, ungemeldeter und unregulierter Fischerei auf dem Tisch der Bürgerinnen und Bürger der Europäischen Union landen. Das Europäische Parlament ersuchte den Europäischen Rechnungshof 2018 und 2021 um einen Bericht über diese Thematik. Mit diesem Bericht will der Hof einen Beitrag zu den politischen Diskussionen und rechtlichen Entwicklungen in Bezug auf die Bekämpfung der illegalen Fischerei leisten. Die Prüfung deckte den Zeitraum 2014 bis 2020 ab. Der Hof befasste sich insbesondere mit

• der Wirksamkeit von Kontrollsystemen zur Verhinderung der Einfuhr illegaler Fischereierzeugnisse;
• der Wirksamkeit von Kontrollsystemen der Mitgliedstaaten zur Überwachung ihrer nationalen Flotten und Gewässer.

III Insgesamt kommt der Hof zu dem Schluss, dass die vorhandenen Kontrollsysteme zur Bekämpfung illegaler Fischerei teilweise wirksam sind. Sie verringern das Risiko, ihre Wirksamkeit ist jedoch durch die uneinheitliche Anwendung von Kontrollen und Sanktionen seitens der Mitgliedstaaten eingeschränkt.

IV Der Hof stellt insbesondere Folgendes fest:

1. Die EU hat 2008 eine Fangbescheinigungsregelung eingeführt, um die Legalität eingeführter Fischereierzeugnisse zu garantieren. Wenn die Legalität eines Erzeugnisses garantiert wird, ist das jedoch noch keine Gewähr dafür, dass es nachhaltig gewonnen wurde. Der Hof stellte fest, dass sich die Rückverfolgbarkeit durch die Regelung verbessert hat und die Einfuhrkontrollen verstärkt wurden. Aufgrund der Unterschiede in Umfang und Qualität der Kontrollen in den Mitgliedstaaten besteht jedoch das Risiko, dass die Wirksamkeit der Regelung ausgehöhlt wird. Die mangelnde Digitalisierung der Regelung beeinträchtigt die Wirksamkeit, während das Betrugsrisiko steigt.
2. Wenn die Kommission und der Rat die Kontrollsysteme von Nicht-EU-Staaten, die Fischereierzeugnisse in die EU ausführen, als mangelhaft ansehen, können sie Maßnahmen einleiten, um Reformen anzustoßen. Der Hof stellte fest, dass diese Maßnahmen sich als hilfreich erwiesen haben und in den meisten betroffenen Staaten positive Reformen anstießen.
3. Die Mitgliedstaaten sind für die korrekte Anwendung des Fischereikontrollsystems der EU verantwortlich. Der Hof stellte fest, dass bei nationalen Kontrollen häufig Fälle von illegaler Fischerei aufgedeckt wurden. Die Kommission hat jedoch erhebliche Mängel in den Fischereikontrollsystemen einiger Mitgliedstaaten gefunden, die dazu führen, dass Bestände überfischt und zu geringe Fangmengen angegeben werden. Sie hat Schritte eingeleitet, um diese Mängel zu beheben.
4. Aus dem Europäischen Meeres- und Fischereifonds wurden Mittel im Umfang von insgesamt 580 Millionen Euro zur Förderung von Überwachungs-, Kontroll- und Durchsetzungsmaßnahmen bereitgestellt. Der Hof stellte fest, dass die von ihm geprüften 23 Projekte in vier Mitgliedstaaten den Prioritäten entsprachen und zur Stärkung des Kontrollsystems beitrugen.
5. Der EU-Rahmen sieht vor, dass die Mitgliedstaaten bei allen schweren Verstößen gegen die Vorschriften wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Sanktionen verhängen. Zwar zogen die allermeisten schweren Verstöße Sanktionen nach sich, doch wurden in den Mitgliedstaaten für ähnliche Verstöße ganz unterschiedliche Sanktionen verhängt. In einigen Mitgliedstaaten waren die Sanktionen weder dem durch die Verstöße erzielten wirtschaftlichen Gewinn angemessen noch von abschreckender Wirkung.

V Auf der Grundlage dieser Feststellungen empfiehlt der Hof der Kommission,

• zu überwachen, ob die Mitgliedstaaten ihre Kontrollsysteme zur Verhinderung der Einfuhr illegaler Fischereierzeugnisse verstärken und die dazu erforderlichen Maßnahmen ergreifen;
• sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten abschreckende Sanktionen gegen illegale Fischerei verhängen.

Einleitung

01 Die EU ist ein wichtiger globaler Akteur im Fischereisektor. Sie hat mit rund 79 000 Schiffen eine der weltweit größten Fischereiflotten¹ und einen Anteil von 6 % an der weltweiten Fischereierzeugung aus Fängen². Mit 129 540 direkt beschäftigten Fischern generiert der Fischereisektor einen Jahresumsatz von 6,3 Milliarden Euro. Gemessen am Volumen sind Spanien, Dänemark, Frankreich und die Niederlande die Marktführer unter den Mitgliedstaaten³.

02 Der Verbrauch an Fischereierzeugnissen in der EU ist sehr viel höher als die Menge der von ihr wild gefangenen und gezüchteten Fische. Um die Nachfrage zu decken, werden 60 % der Verbrauchsmengen eingeführt. Dadurch wird die EU zur weltgrößten Importeurin von Fischereierzeugnissen (34 % des weltweiten Handelswertes)⁴.

03 Im Jahr 2020 führte die EU Fischereierzeugnisse im Wert von 23 Milliarden Euro ein. In Abbildung 1 sind die wichtigsten Lieferanten aufgeführt.

Illegale, ungemeldete und unregulierte Fischerei

04 Illegale, ungemeldete und unregulierte Fischerei („IUU-Fischerei“), nachstehend als „illegale Fischerei“ bezeichnet, umfasst ganz unterschiedliche Fischereitätigkeiten⁵, die nationalen und regionalen Erhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen zuwiderlaufen und mit den nach dem Völkerrecht bestehenden Pflichten eines Flaggenstaates unvereinbar sind. Fischereitätigkeiten gelten als

• illegal, wenn sie ohne Lizenz oder Genehmigung durchgeführt werden, Erhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen zuwiderlaufen oder gegen nationale Rechtsvorschriften / internationale Verpflichtungen verstoßen;
• ungemeldet, wenn sie den zuständigen Behörden gar nicht oder nicht richtig gemeldet werden;
• unreguliert, wenn sie in Gebieten ausgeübt werden, für die keine Erhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen gelten, und wenn sie in einer Weise durchgeführt werden, die nicht mit der Verantwortung der Staaten für die Erhaltung der lebenden Meeresressourcen vereinbar ist, oder wenn das Fischereifahrzeug ohne Staatszugehörigkeit fährt.

05 Nach Schätzungen der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO) sind rund 94 % der weltweiten Fischbestände voll befischt oder überfischt⁶ (siehe Abbildung 2). Durch illegale, ungemeldete und unregulierte Fischerei werden Fischbestände dezimiert, was eine der größten Bedrohungen für die marinen Ökosysteme darstellt. Damit werden die Bemühungen um eine nachhaltige Bewirtschaftung der Fischbestände unterlaufen⁷ und manche Bestände nahezu ausgerottet⁸.

06 Das genaue Ausmaß illegaler, ungemeldeter und unregulierter Fischerei ist schwer zu bestimmen, doch in einer Studie zu diesem Thema⁹ wurden die Mengen Anfang der 2000er-Jahre auf 10 bis 26 Millionen Tonnen weltweit geschätzt; dies entspricht 11 bis 19 % der gemeldeten Fänge und einem Wert von 10 bis 23 Milliarden $.

Globale Antwort auf illegale, ungemeldete und unregulierte Fischerei

07 Vom Netz bis zum Teller können Fischereierzeugnisse entlang hoch komplexer globalisierter Lieferketten gefangen, umgeladen, angelandet, gelagert, verarbeitet, transportiert und verkauft werden. Die Bekämpfung illegaler Fischerei erfordert daher eine globale Antwort aller Beteiligten, einschließlich souveräner Nationen in ihrer Eigenschaft als Flaggen-, Küsten-, Hafen- oder Marktstaaten (siehe Abbildung 3).

08 Sowohl die Vereinten Nationen als auch die FAO haben eine Reihe rechtsverbindlicher Instrumente, Aktionspläne und freiwilliger Leitlinien entwickelt. Sie bilden einen internationalen Rahmen für verantwortungsvolle Fischerei und die Bekämpfung der illegalen, ungemeldeten und unregulierten Fischerei. Eine entsprechende Übersicht ist Anhang I zu entnehmen.

09 Regionale Fischereiorganisationen sind die wichtigsten Interessenträger bei der internationalen Fischereibewirtschaftung. Sie umfassen Staaten mit Fischereiinteressen in einem bestimmten Gebiet und sind verantwortlich für die gemeinsame Bewirtschaftung gebietsübergreifender und weit wandernder Fischbestände. Die meisten dieser Organisationen sind berechtigt, verbindliche Grenzwerte für Fangmengen und Fischereiaufwand, technische Maßnahmen und Kontrollpflichten für ihre Mitglieder festzulegen. Die EU beteiligt sich an allen größeren internationalen Instrumenten und ist Mitglied in 18 regionalen Fischereiorganisationen und Fischereigremien¹⁰.

10 Die Bekämpfung der illegalen, ungemeldeten und unregulierten Fischerei gehört zu den von der Generalversammlung der Vereinten Nationen im Jahr 2015 festgelegten Zielen für nachhaltige Entwicklung¹¹. Im Rahmen von Ziel 14 „Leben unter Wasser“ wurde eine ambitionierte Vorgabe für eine nachhaltige Fischerei (14.4) formuliert: „Bis 2020 die Fangtätigkeit wirksam regeln und die Überfischung, die illegale, ungemeldete und unregulierte Fischerei und zerstörerische Fangpraktiken beenden [...].“ Die EU hat sich verpflichtet, dieses Ziel zu erreichen und die illegale Fischerei bis 2020 zu beenden¹². Dieses Ziel wurde nicht erreicht¹³; nach wie vor gibt es nicht nachhaltigen Fischfang¹⁴, und es besteht weiterhin das Risiko, dass Erzeugnisse aus illegaler, ungemeldeter und unregulierter Fischerei (nachstehend „illegale Fischereierzeugnisse“) auf dem EU-Markt verkauft werden.

EU-Rahmen für die Bekämpfung illegaler, ungemeldeter und unregulierter Fischerei

11 Da die Fischereipolitik in die ausschließliche Zuständigkeit der Union fällt, kann nur die EU verbindliche Rechtsakte zum Erhalt der biologischen Meeresressourcen im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik erlassen. Die Regeln für die Verwaltung der europäischen Fischereiflotte und die Erhaltung der Fischbestände werden durch diese Politik vorgegeben. So werden beispielsweise Quoten und Mindestgrößen bestimmter Fischarten von der EU festgelegt. Die EU regelt zudem die Verwendung von Fanggeräten und kann den Fischfang in bestimmten Gebieten oder Zeiten verbieten.

12 Ein wichtiger Bestandteil der EU-Fischereipolitik ist die Verordnung über eine gemeinsame Marktorganisation. Sie enthält Vermarktungsnormen für Fischereierzeugnisse und Anforderungen an die Verbraucherinformation (Kennzeichnung), damit Verbraucher Kaufentscheidungen in Kenntnis der Sachlage treffen können. Beispielsweise müssen auf dem Etikett die Handelsbezeichnung, das Erzeugungsverfahren, das Fanggebiet und das Fanggerät angegeben sein. Ein EU-Siegel für nachhaltige Fischereierzeugnisse gibt es nicht.

13 Im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik hat die EU die folgenden wichtigsten Regulierungsinstrumente angenommen und Mittel für die Bekämpfung der illegalen, ungemeldeten und unregulierten Fischerei bereitgestellt.

EU-Rechtsrahmen

14 Die Verordnung über illegale, nicht gemeldete und unregulierte Fischerei (die vor allem Einfuhren betrifft) und die Fischereikontrollverordnung (bei der vor allem die Einhaltung der Vorschriften durch EU-Fischer im Mittelpunkt steht) sind die wichtigsten Rechtsinstrumente zur Bekämpfung der illegalen Fischerei.

15 Die Verordnung über illegale, nicht gemeldete und unregulierte Fischerei ist das wichtigste EU-Instrument zur Verhinderung, Bekämpfung und Unterbindung derartiger Fischerei. Nach Maßgabe dieser Verordnung müssen die Mitgliedstaaten gegen Fischereifahrzeuge und EU-Bürger vorgehen, die irgendwo auf der Welt an illegalen Fischereiaktivitäten beteiligt sind. Die beiden wichtigsten Elemente der Verordnung sind die Fangbescheinigungsregelung und das Kartensystem. Durch die Bescheinigungsregelung soll die Legalität von Einfuhren sichergestellt werden, und mit Karten werden Drittstaaten (Nicht-EU-Staaten) ermittelt, die bei der Bekämpfung der illegalen Fischerei nicht kooperieren.

16 Die Fischereikontrollverordnung hat in erster Linie die Tätigkeiten der EU-Fischereiflotte zum Gegenstand und führt ein EU-weites Kontrollsystem ein, mit dem die Einhaltung der Vorschriften der Gemeinsamen Fischereipolitik sichergestellt werden soll. Sie gilt für alle Fischereitätigkeiten in EU-Gewässern sowie für alle Fischereitätigkeiten von EU-Fischereifahrzeugen in Gewässern auch außerhalb der EU. Ergänzt wird sie durch die Verordnung über die nachhaltige Bewirtschaftung von Außenflotten. Diese Verordnung regelt die Kontrolle von Fischereifahrzeugen aus Drittländern, die in EU-Gewässern tätig sind, und von Fischereifahrzeugen der Union, die in Drittlandgewässern fischen.

17 Die Kontrollverordnung enthält Bestimmungen für Mitgliedstaaten und Marktteilnehmer, mit dem Ziel, die illegale Fischerei zu verhindern und zu bekämpfen. Dazu zählen

• die Überwachung des Zugangs zu Gewässern und Ressourcen;
• die Kontrolle der Nutzung von Fangmöglichkeiten und Fangkapazitäten;
• die Sicherstellung angemessener Durchsetzungsmaßnahmen bei Verstößen;
• die Sicherstellung der Rückverfolgbarkeit und der Kontrolle von Fischereierzeugnissen entlang der Lieferkette vom Netz bis auf den Teller.

18 Im April 2017 veröffentlichte die Europäische Kommission ihre Bewertung der Fischereikontrollverordnung¹⁵ und kam zu dem Ergebnis, dass die Wirksamkeit des Kontrollsystems durch Mängel bei der Konzeption der Verordnung beeinträchtigt war. Mit ihrem Vorschlag vom 31. Mai 2018 zur Änderung der Fischereikontrollregelung in der EU legte die Kommission eine Reihe von Änderungen der Fischereikontrollverordnung vor¹⁶. Im Mai 2022 stand die Annahme dieses Vorschlags noch aus.

Verwendung von EU-Mitteln

19 Die EU stellt Mittel zur Unterstützung der Fischereiaufsicht bereit. Mit Mitteln des Europäischen Meeres- und Fischereifonds (EMFF) wurde die Meeres- und Fischereipolitik der EU im Zeitraum 2014–2020 finanziert. Im Rahmen der Priorität 3 der Europäischen Union „Unterstützung der Umsetzung der Gemeinsamen Fischereipolitik“ wurden insgesamt 580 Millionen Euro zur Förderung von Überwachungs-, Kontroll- und Durchsetzungsmaßnahmen aus dem Fonds bereitgestellt. Durch das Nachfolgeinstrument, den Europäischen Meeres-, Fischerei- und Aquakulturfonds, wird die Unterstützung von Kontrollmaßnahmen im Zeitraum 2021–2027 fortgesetzt. Pro Mitgliedstaat sollen mindestens 15 % der von der EU geleisteten finanziellen Unterstützung – in einer Gesamthöhe von 797 Millionen Euro – sollen zur Förderung einer wirksamen Fischereiaufsicht und Durchsetzung der Fischereivorschriften sowie zur Gewinnung zuverlässiger Daten als Grundlage einer wissensbasierten Beschlussfassung eingesetzt werden. Diese Beträge werden durch nationale Kofinanzierung ergänzt.

Rollen und Verantwortlichkeiten

20 Die Generaldirektion Maritime Angelegenheiten und Fischerei (GD MARE) ist in der Kommission maßgeblich für die Aufsicht über die Gemeinsame Fischereipolitik zuständig. Die Europäische Fischereiaufsichtsagentur (EFCA) fördert und koordiniert die Entwicklung einheitlicher Risikomanagementmethoden und organisiert Schulungen und die Koordination/Kooperation zwischen nationalen Kontroll- und Inspektionsbehörden. Die Mitgliedstaaten sind für die Umsetzung der wesentlichen Anforderungen der Gemeinsamen Fischereipolitik wie Schiffsinspektionen, Einfuhrkontrollen und das Verhängen von Sanktionen zuständig.

Legalität bietet keine Gewähr für Nachhaltigkeit

21 Der oben beschriebene rechtliche Rahmen soll sicherstellen, dass alle in der EU verkauften Fischereierzeugnisse den Rechtsvorschriften genügen. Er soll Verbrauchern in der EU die Gewähr bieten, dass die Erzeugnisse, die sie konsumieren, nicht aus illegaler, ungemeldeter oder unregulierter Fischerei stammen. Wenn die Legalität eines Erzeugnisses garantiert wird, ist das jedoch noch keine Gewähr dafür, dass es nachhaltig gewonnen wurde.

22 Bei eingeführten Erzeugnissen soll durch die EU-Bescheinigungsregelung sichergestellt werden, dass die Legalität aller eingeführten Fischereierzeugnisse auf der Grundlage der Kontroll- und Überwachungssysteme der jeweiligen Flaggenstaaten bestätigt wird. Fischereifahrzeuge müssen den vom Flaggenstaat und gegebenenfalls von der zuständigen regionalen Fischereiorganisation oder dem Küstenstaat erlassenen Vorschriften entsprechen. Die Bescheinigungsregelung kann nicht sicherstellen, dass diese außerhalb der EU erlassenen Vorschriften streng genug sind, um Nachhaltigkeit zu garantieren. Wenn beispielsweise ein Küstenstaat gar keine Vorschriften erlassen hat, um Überfischung oder umweltschädliche Fangpraktiken zu unterbinden, werden solche Fänge in dem Gebiet als legal betrachtet.

23 Und auch bei der Tätigkeit der EU-Flotte bietet die Einhaltung der EU-Vorschriften keine Gewähr für die Nachhaltigkeit der Fischbestände und ihrer Lebensräume. Die Europäische Umweltagentur meldete 2019, dass die Überfischung von kommerziell befischten Fisch- und Schalentierbeständen in Europas Meeren weitergeht. Der Hof kam 2020 in seinem Sonderbericht „Meeresumwelt: EU-Schutz ist weit gefasst, aber nicht tiefgreifend“¹⁷ zu dem Schluss, dass EU-Maßnahmen zum Schutz der Meeresumwelt messbare Fortschritte im Atlantik bewirkt hatten, dass aber im Mittelmeer nach wie vor eine Überfischung in erheblichem Ausmaß zu verzeichnen war.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

24 Der Hof prüfte den EU-Rahmen, durch den verhindert werden soll, dass Erzeugnisse aus illegaler, ungemeldeter und unregulierter Fischerei auf dem Tisch der Bürgerinnen und Bürger der Europäischen Union landen. Das Europäische Parlament ersuchte den Europäischen Rechnungshof 2018 und 2021 um einen Bericht über diese Thematik. Außerdem befasste sich der Hof mit den Ausgaben und Maßnahmen der EU im Zeitraum 2014 bis 2020. Gewählt wurde diese Thematik wegen der Auswirkungen der illegalen Fischerei auf die Nachhaltigkeit der Meeresressourcen. Dabei ging es im Wesentlichen um die Wirksamkeit

•  der Kontrollsysteme zur Verhinderung der Einfuhr von Fischereierzeugnissen aus illegaler, ungemeldeter und unregulierter Fischerei in die EU, einschließlich der Frage, ob die Kommission ihre Maßnahmen auf die größten Risiken ausgerichtet hatte und ob die Mitgliedstaaten wirksame Kontrollen durchführten;
•  der Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten zur Überwachung ihrer nationalen Fangflotten und Gewässer einschließlich der Frage, ob die EU-Mittel auf die Beseitigung erheblicher Risiken ausgerichtet waren und damit Ergebnisse erzielt wurden.

25 Im Rahmen seiner Prüfung hat der Hof

• Berichte der Kommission und der zuständigen Agenturen sowie Maßnahmen im Zusammenhang mit der Fischereiaufsicht und Durchsetzung der Fischereivorschriften untersucht;
• nationale Fischereiaufsichtsbehörden in Dänemark, Spanien, Frankreich und Schweden befragt, die nach der Größe ihres Fischereisektors und der Handelsströme mit Drittstaaten, der Höhe der für die Aufsicht erhaltenen EU-Mittel und aus Gründen der geografischen Ausgewogenheit ausgewählt wurden;
• die schwedischen Fischereiaufsichtsbehörden besucht sowie die Arbeit des schwedischen Fischereiüberwachungszentrums, eine Inspektion auf dem Fischmarkt und eine Schiffsinspektion im Hafen beobachtet. Wegen der durch die COVID-19-Pandemie bedingten Reisebeschränkungen konnte der Hof in der für seine Prüfungsarbeit verfügbaren Zeit nur in Schweden Vor-Ort-Besuche durchführen;
• den Umfang und die wichtigsten Elemente der Fangbescheinigungsregelung der EU mit ähnlichen Systemen in den USA und Japan verglichen;
• 23 mit EU-Mitteln finanzierte Projekte im Zusammenhang mit Fischereikontrollen im Umfang von 26,9 Millionen Euro geprüft, die im Programmplanungszeitraum 2014–2020 durchgeführt wurden. Der Hof wählte diese Projekte aus, um ganz unterschiedliche Ausgaben und Investitionen wie Patrouillenschiffe, innovative Technologie oder Betriebskosten abzudecken.

26 Mit diesem Bericht will der Hof einen Beitrag zu den politischen Diskussionen und rechtlichen Entwicklungen in Bezug auf die Bekämpfung der illegalen, ungemeldeten und unregulierten Fischerei leisten.

Bemerkungen

27 Die Bemerkungen gliedern sich in zwei große Abschnitte. Im ersten Abschnitt geht es um das Einfuhrkontrollsystem für Fischereierzeugnisse und im zweiten um die Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten zur Überwachung ihrer nationalen Flotten und Gewässer.

Durch das Einfuhrkontrollsystem drohen weniger illegale Fischereierzeugnisse in den EU-Markt zu gelangen, aber die Kontrollen der Mitgliedstaaten sind uneinheitlich

Durch die Fangbescheinigungsregelung der EU hat sich die Rückverfolgbarkeit verbessert, und die Einfuhrkontrollen wurden verstärkt

28 Die EU hat die Verordnung über illegale, nicht gemeldete und unregulierte Fischerei im Jahr 2008 verabschiedet und damit die innovative Fangbescheinigungsregelung der EU eingeführt. Abbildung 4 enthält eine detaillierte Darstellung dieser Regelung.

29 Der Hof stellte fest, dass mit dieser Regelung eine erhebliche Kontrolllücke geschlossen wurde, da die Legalität von eingeführten Fischereierzeugnissen vor dem Inkrafttreten der Verordnung nicht kontrolliert wurde – abgesehen von Kontrollen im Rahmen einiger Regelungen für bestimmte Regionen, die jedoch keine Fangdokumentationsregelung vorsahen. Nach Maßgabe der Bescheinigungsregelung müssen alle Meeresfischereizeugnisse, die in die EU ausgeführt werden, mit einer vom Flaggenstaat des Fischereifahrzeugs validierten Fangbescheinigung versehen sein. Diese Bescheinigung ermöglicht die Rückverfolgbarkeit von Fischereierzeugnissen entlang der gesamten Lieferkette bis zum Eingang in die EU. Der Flaggenstaat ist verpflichtet zu bescheinigen, dass Fischereierzeugnisse nicht aus illegaler, ungemeldeter oder unregulierter Fangtätigkeit stammen, und muss die Einhaltung der geltenden Erhaltungs- und Bewirtschaftungsvorschriften überprüfen.

30 Der Hof führte ein Benchmarking durch, um die Fangbescheinigungsregelung der EU mit ähnlichen Systemen in den USA und Japan zu vergleichen. Bei den beiden Staaten handelt es sich um den zweit- und den drittgrößten Importeur weltweit¹⁸. Der Hof verglich die Systeme im Hinblick auf die Erfassung von Arten, die erforderlichen Angaben und die Kontrollmechanismen.

31 In den USA wurden mit dem Seafood Import Monitoring Programm (SIMP)¹⁹ Genehmigungs-, Melde- und Dokumentationsverfahren für die Einfuhr von Fischereierzeugnissen geschaffen, bei denen ein Risiko für illegale, ungemeldete und unregulierte Fischerei besteht. Dies betrifft 13 Arten von Meeresfrüchten und knapp die Hälfte aller US-Einfuhren von Meeresfrüchten²⁰.

32 Japan hat noch keine nationale Fangdokumentationsregelung für eingeführte Fischereierzeugnisse, im Rahmen eines neuen Gesetzes zur Bekämpfung von illegaler, ungemeldeter und unregulierter Fischerei wird jedoch eine Regelung vorbereitet. Stattdessen wendet Japan Regelungen regionaler Fischereiorganisationen²¹ an, zu deren Vertragspartnern auch die EU und die USA gehören. Die EU erkennt diese Fangbescheinigungen für Erzeugnisse von Meeresfrüchten an, die auf ihren Markt gelangen²².

33 Der Hof stellte fest, dass die Fangbescheinigungsregelung der EU in Bezug auf den Anwendungsbereich, die erforderlichen Angaben und die Validierungs- und Kontrollverfahren am umfassendsten ist.

• Die EU-Regelung ist am umfassendsten: Fast alle Fischereierzeugnisse müssen rückverfolgbar und bescheinigt sein. Im Gegensatz zu anderen Regelungen gilt die EU-Regelung für alle verarbeiteten und unverarbeiteten wild gefangenen Seefische, die aus Drittstaaten in den EU-Markt eingeführt werden.
• Die Regelungen der EU und der USA stellen hohe Anforderungen an die Angaben, die eine genaue Rückverfolgbarkeit ermöglichen müssen. Nach diesen Regelungen werden in vielen Fällen detailliertere Angaben eingeholt als von den regionalen Fischereiorganisationen.
• Die EU-Regelung hat das umfassendste Validierungs- und Kontrollsystem. In der EU muss jede Sendung mit einer vom Flaggenstaat validierten Bescheinigung versehen sein, und die Behörden des Mitgliedstaates müssen risikobasierte Kontrollen und Überprüfungen durchführen.

34 In Anhang II wird das Benchmarking des Hofes eingehender behandelt (EU-Fangbescheinigungsregelung und ähnliche Systeme in den USA und Japan).

Erhebliche Unterschiede in Umfang und Qualität der von den Mitgliedstaaten durchgeführten Kontrollen beeinträchtigen das System

35 Alle zwei Jahre müssen die Mitgliedstaaten der Kommission einen Bericht über ihre Anwendung der Verordnung über illegale, nicht gemeldete und unregulierte Fischerei vorlegen. Die jüngsten verfügbaren Daten (einschließlich Daten für das Vereinigte Königreich) stammen aus dem Jahr 2019, als alle Mitgliedstaaten außer Luxemburg einen Bericht vorgelegten. Die Europäische Fischereiaufsichtsagentur erstellte eine Analyse zu den Berichten der Mitgliedstaaten und gab damit einen Überblick über die Umsetzung der Verordnung durch die Mitgliedstaaten.

36 Der Analyse zufolge landeten rund 2 000 ausländische Schiffe, vorwiegend aus Norwegen, Venezuela und von den Färöern, im Jahr 2019 ihre Fänge direkt in einem Hafen der EU an. Die EU-Hafenstaaten sollten mindestens 5 % der angelandeten Fänge inspizieren; die durchschnittliche Inspektionsquote für die EU insgesamt lag bei 20 %, obwohl Polen und Dänemark die geforderten 5 % nicht erreichten. Durch Inspektionen in den Häfen konnten in 11 % der Fälle Verstöße aufgedeckt werden, die vor allem die Meldepflichten betrafen.

37 Die meisten eingeführten Fischereierzeugnisse werden nicht direkt von einem Fischereifahrzeug in einem EU-Hafen angelandet. Stattdessen werden die Erzeugnisse irgendwo in der Welt entladen und per Frachtschiff in die EU gebracht. Nach Maßgabe der Verordnung über illegale, nicht gemeldete und unregulierte Fischerei müssen Kontrollen im Bestimmungsmitgliedstaat statt am Eintrittsort in die EU erfolgen. Sobald die Erzeugnisse akzeptiert wurden, können sie überall in der EU verkauft werden. Deshalb müssen die Kontrollen des Mitgliedstaates robust genug sein, um ein „Kontroll-Shopping“ zu verhindern, bei dem Betreiber sich das schwächste Glied im Kontrollsystem zunutze machen. Auf dieses Risiko wurde von den Kontrollbehörden, die der Hof in zwei Mitgliedstaaten befragt hat, und in einer Studie aus dem Jahr 2018 hingewiesen²³.

38 Im Jahr 2019 wurden den Behörden der Mitgliedstaaten rund 285 000 Fangbescheinigungen und 35 000 Verarbeitungserklärungen aus Drittstaaten vorgelegt. Im Rahmen des Risikomanagements müssen die Mitgliedstaaten nach Maßgabe der Verordnung über illegale, nicht gemeldete und unregulierte Fischerei kontrollieren,

• ob die Fangbescheinigungen ausgefüllt und vom Flaggenstaat validiert (korrekt unterzeichnet und gestempelt) wurden;
• ob der Flaggenstaat zur Ausfuhr in die EU berechtigt ist oder ob er von der EU bei der Bekämpfung der illegalen Fischerei als nichtkooperierend eingestuft wurde (Verhängung der roten Karte, siehe Ziffer 50), und ob das Fischereifahrzeug auf der Liste der an illegaler Fischerei beteiligten Schiffe steht;
• ob in den Fangbescheinigungen für verarbeitete Erzeugnisse dieselben Arten und Mengen wie in der Verarbeitungserklärung angegeben wurden.

39 Die Mitgliedstaaten können weitere, genauere Kontrollen (sogenannte Überprüfungen) vornehmen, die auf einer Risikoanalyse basieren. Eine Überprüfung ist erforderlich, wenn es Zweifel an der Authentizität einer Fangbescheinigung oder der Einhaltung geltender Vorschriften durch ein Fischereifahrzeug gibt oder wenn ein Verdacht auf illegale, ungemeldete oder unregulierte Fischerei besteht.

40 Der Umfang der Überprüfungen ist den Kontrollbehörden in den Mitgliedstaaten überlassen. Sie können den Abgleich aller Dokumente auf Kohärenz (z. B. Fangbescheinigungen, Verarbeitungserklärungen, Transportunterlagen) oder das Heranziehen externer Quellen (gültige Schiffslizenz, Fanggenehmigung für das angegebene Fanggebiet, Verdacht auf Beteiligung an illegaler Fischerei durch den Schiffseigner / wirtschaftlichen Eigentümer, Übereinstimmung zwischen Handelsmustern und bekannten Fangtätigkeiten usw.) umfassen. Im Rahmen einer Überprüfung kann auch eine physische Inspektion des Erzeugnisses vorgenommen werden, wenn beispielsweise Zweifel hinsichtlich der Arten bestehen.

41 Insgesamt unterzogen die Mitgliedstaaten nach eigenen Angaben rund 64 % der vorgelegten Fangbescheinigungen einer grundlegenden oder eingehenderen Kontrolle. Fünf Mitgliedstaaten (Deutschland, Litauen, Malta, Portugal und Schweden) gaben an, nur Basiskontrollen durchgeführt zu haben, während Belgien, Finnland, Italien und Rumänien hierzu keine Angaben machten.

42 Wenn bei einer Überprüfung Zweifel aufkommen, müssen die Behörden des Mitgliedstaates beim Flaggenstaat zusätzliche Auskünfte einholen, damit die Gültigkeit der vom Einführer vorgelegten Dokumente bestätigt wird. Im Jahr 2019 war dies in 19 Mitgliedstaaten insgesamt mehr als 1 000 Mal der Fall. Vier Mitgliedstaaten (Ungarn, Rumänien, Schweden und die Slowakei) haben zwischen 2016 und 2019 keine zusätzlichen Auskünfte bei einem Drittstaat angefordert.

43 Nach der Verordnung über illegale, nicht gemeldete und unregulierte Fischerei müssen die Mitgliedstaaten die Einfuhr verweigern, wenn ihre Fragen nicht hinreichend beantwortet werden. Österreich, Frankreich und Polen gaben in ihren zweijährlichen Berichten an, dass einige Drittstaaten ihre Fragen vollständig beantwortet hätten, während andere lediglich die Gültigkeit der Bescheinigung bestätigt, die Übermittlung weiterer Nachweise jedoch abgelehnt hätten.

44 Im Jahr 2019 verweigerten die Behörden in zehn Mitgliedstaaten in 29 Fällen (weniger als 0,01 % aller in dem Jahr vorgelegten Fangbescheinigungen) die Einfuhr, vor allem, weil keine gültige Fangbescheinigung vorlag oder Unstimmigkeiten zwischen dem Dokument und den Erzeugnissen bestanden. In den meisten Fällen wurden die Erzeugnisse in den Ausfuhrstaat zurückgeschickt.

45 Die vom Hof vorgenommene Analyse der Kontrollsysteme für Einfuhrerzeugnisse in Dänemark, Spanien, Frankreich und Schweden bestätigte, dass der Umfang und die Qualität der Kontrollen in den einzelnen Mitgliedstaaten sowie die Komplexität der IT-Systeme ganz unterschiedlich waren (siehe Tabelle 1). Der Hof stuft sie als gering, mittel und hoch ein.

EU-Fangbescheinigung ist papierbasiert, was die Wirksamkeit beeinträchtigt und das Betrugsrisiko erhöht

46 Die EU-Fangbescheinigung ist nach wie vor papierbasiert. Während einige Drittstaaten (Norwegen, die USA und das Vereinigte Königreich) elektronische Fangbescheinigungen validieren und übermitteln, senden Einführer aus anderen Ländern gescannte Kopien von Dokumenten an die Behörden der Mitgliedstaaten.

47 Es gibt keine EU-weite Datenbank der bei den Mitgliedstaaten eingegangenen Fangbescheinigungen, und Informationen, die ein Mitgliedstaat erhalten hat, stehen den anderen Mitgliedstaaten nicht zur Verfügung. Dass es an Digitalisierung und systematischer Informationsverbreitung unter den Mitgliedstaaten mangelt, bereitet hinsichtlich der Effizienz und Effektivität des Kontrollsystems eine Reihe von Problemen:

• Langsamere Verarbeitung und Verwaltungsaufwand: Die Behörden der Mitgliedstaaten müssen alle Fangbescheinigungen und Verarbeitungserklärungen in Papierform sammeln, verarbeiten und ablegen. Im Jahr 2019 waren dies mehr als 300 000 Dokumente. Deutschland, Spanien, Finnland, die Niederlande und Schweden²⁴ haben eigene IT-Systeme entwickelt und verlangen, dass die Einführer alle relevanten Daten hochladen und eine gescannte Kopie der Dokumente beifügen; dies verringert den Aufwand für die Behörde und beschleunigt die Verarbeitung durch den Einführer.
• Betrugsrisiko: Papierdokumente, die in einem Drittland gestempelt und unterzeichnet wurden, lassen sich leichter fälschen als digital signierte Dokumente. Aufgrund des mangelnden Informationsaustauschs innerhalb der EU können Duplikate von Bescheinigungen in betrügerischer Absicht in mehreren Mitgliedstaaten vorgelegt werden.
• Verpasste Gelegenheit zur Automatisierung der Kontrollen und Gegenkontrollen: Mit einer einzigen Datenbank bestünde die Möglichkeit einer gezielten Datensuche und automatischer Warnmeldungen, wenn alle in allen Mitgliedstaaten vorgelegten Daten in Echtzeit einer Gegenkontrolle unterzogen würden. Während einige Mitgliedstaaten ausgefeilte IT-Systeme mit automatischen Kontrollen²⁵ entwickelt haben, arbeiten andere noch ohne IT-Tools.

48 Um diese Mängel zu beheben, haben die Mitgliedstaaten die Kommission wiederholt aufgefordert, ein EU-weites IT-System zu schaffen, um Fangbescheinigungen rückverfolgen zu können und Kontrollen zu erleichtern. Deshalb hat die Kommission das Tool „CATCH“ entwickelt, um die Mitgliedstaaten bei der Aufdeckung von Betrug und Missbrauch des papierbasierten Systems zu unterstützen und die Kontrollen und Überprüfungen zu vereinfachen und zu beschleunigen.

49 Das System CATCH steht seit 2019 zur Verfügung, wird aber von keinem Mitgliedstaat genutzt. Die Behörden in den vier Mitgliedstaaten, die Gegenstand dieser Prüfung des Hofes waren, gaben an, dass sie keinen Nutzen oder Mehrwert erkennen können, solange CATCH nicht von allen Mitgliedstaaten genutzt wird. Im Vorschlag der Kommission zur Änderung der Fischereikontrollverordnung soll die Nutzung von CATCH in der EU zwingend vorgeschrieben werden.

Das Kartensystem der EU hat sich als sinnvoll erwiesen, häufig sind jedoch Staaten betroffen, die nur minimalen Fischhandel mit der EU betreiben, und es gibt Schlupflöcher

50 Die Fangbescheinigungsregelung setzt voraus, dass Drittstaaten beim Ausstellen von Bescheinigungen der Fänge von unter ihrer Flagge fahrenden Fischereifahrzeugen ein wirksames Kontrollsystem einsetzen. Wenn das Kontrollsystem eines Flaggenstaates in wesentlichen Punkten Mängel aufweist, sind validierte Fangbescheinigungen keine Garantie für die Legalität der in die EU ausgeführten Erzeugnisse. Die Einstufung nichtkooperierender Drittländer, was im Rahmen des sogenannten Kartensystems dem Erhalt einer „roten Karte“ gleichkommt, ist daher notwendig, um dies zu verhindern. Wie das Kartensystem funktioniert, ist in Abbildung 5 dargestellt.

51 Die Kommission hat eine stufenweise Methodik für ihre administrative Zusammenarbeit mit Drittstaaten und das Verfahren zur Einstufung nichtkooperierender Drittländer im Rahmen der Verordnung über illegale, nicht gemeldete und unregulierte Fischerei entwickelt. Der Hof hat diese Methodik überprüft, um zu untersuchen, ob die Kommission die bestehenden Risiken angeht und transparente und objektive Kriterien zugrunde gelegt hat.

52 Die Kommission trägt Informationen über das Vorgehen von Drittstaaten gegen illegale Fischerei aus unterschiedlichsten Quellen zusammen. Dazu gehören die Mitgliedstaaten, die FAO, regionale Fischereiorganisationen und Nichtregierungsorganisationen. Wenn es Hinweise darauf gibt, dass ein Drittland sich nicht an die internationalen Fischereigesetze hält oder seiner Verantwortung als Flaggen-, Küsten-, Hafen- oder Verarbeitungsstaat nicht nachkommt, kann die Kommission beschließen, eine Verwaltungszusammenarbeit mit dem Staat einzuleiten, um eine umfassendere Bewertung vorzunehmen.

53 Die Kommission bewertet, ob das Land die Vorschriften einhält, und stützt sich dabei auf einen an die Behörden des Landes verschickten Fragebogen, eine in den meisten Fällen von der Europäischen Fischereiaufsichtsagentur vorgenommene Analyse einer Stichprobe von Fangbescheinigungen und Verarbeitungserklärungen aus dem betreffenden Land und – in Absprache mit den nationalen Behörden – eine (oder mehrere) Vor-Ort-Bewertung(en).

54 Sollte die Kommission schwerwiegende Probleme feststellen, kann sie das Land durch kapazitätsbildende Seminare oder Leitlinien zur Verbesserung des nationalen Systems unterstützen. In den meisten Fällen führt das Land die notwendigen Reformen und Verbesserungen durch, und es bedarf keiner förmlichen Verwarnung. Wenn es genügend Hinweise auf schwerwiegende Mängel gibt und der informelle Dialog nicht zu Ergebnissen führt, teilt die Kommission dem Land mit, dass es als „nichtkooperierendes Drittland“ eingestuft werden könnte („gelbe Karte“).

55 Die Kommission unterrichtet das Drittland über den Beschluss einer Vorabeinstufung und begründet ihn (siehe Abbildung 6) auf der Grundlage der in der Verordnung festgelegten Kriterien. Der Beschluss geht mit einem Aktionsplan einher. Dieser enthält Vorschläge für Maßnahmen zur Behebung der ermittelten Probleme und sieht dazu eine erste (verlängerbare) Frist von sechs Monaten vor. In diesem Zeitraum setzt die Kommission ihre Zusammenarbeit mit dem Land fort und leistet technische Unterstützung.

56 Während die vorläufige Einstufung noch nicht mit Sanktionen verbunden ist, reicht die Verwarnung in der Regel aus, um einschlägige Reformen in Gang zu setzen. Seit Einführung des Kartensystems hat die Kommission gegen 27 Drittstaaten eine gelbe Karte verhängt. 14 gelbe Karten wurden innerhalb von ein bis vier Jahren aufgehoben, nachdem die betreffenden Länder wesentliche Reformen durchgeführt hatten. Der Hof fand Hinweise darauf, dass die gelbe Karte und die anschließende Zusammenarbeit zu positiven Veränderungen führten (siehe Kasten 1).

57 Einige Länder, gegen die in der Vergangenheit eine Karte verhängt wurden, sind wichtige Handelspartner mit erheblichen Ausfuhrmengen in die EU (z. B. Thailand, Ecuador und Vietnam). Viele andere sind dies jedoch nicht. Das Handelsvolumen mit Fischereierzeugnissen zwischen der EU und 14 der 27 Staaten ist minimal bis nicht vorhanden (siehe Abbildung 7). Einige Länder haben der Kommission nicht mitgeteilt, welche Behörde bei ihnen für die Bescheinigungen zuständig ist, und sind daher zum Handel mit Fischereierzeugnissen nicht berechtigt. Das Risiko, dass Fischereierzeugnisse aus illegalen, ungemeldeten und unregulierten Fischereitätigkeiten aus diesen Ländern in den EU-Markt gelangen, dürfte daher gering sein.

58 Ihre verstärkte Ausrichtung auf Länder, die nur minimalen Fischhandel mit der EU treiben, begründet die Kommission damit, dass sie als „Billigflaggenland“ auftreten (siehe Kasten 2). Es gibt vielfältige Interaktionen zwischen Betreibern und zuständigen Behörden in Flaggen-, Küsten-, Hafen- und Marktstaaten entlang der Lieferkette. Halten diese Länder ihre Verpflichtungen nicht ein, besteht daher das Risiko, dass illegale, ungemeldete und unregulierte Fischerei betrieben und die Rückverfolgbarkeit behindert wird, was wiederum zur Folge haben kann, dass Erzeugnisse aus illegaler Fischerei in den EU-Markt eingeführt werden.

59 Wenn die nationalen Behörden keine ausreichenden Anstrengungen unternehmen, um die festgestellten Probleme zu beheben, kann die Kommission das Land als „nichtkooperierendes Drittland“ einstufen („rote Karte“). Eine rote Karte hat zur Folge, dass die Mitgliedstaaten jede Einfuhr von Fischereierzeugnissen von Schiffen aus dem betreffenden Land verweigern müssen. Nach der Einstufung schlägt die Kommission dem Rat einen Durchführungsbeschluss vor, um das Land in die Liste der „nichtkooperierenden Länder“ aufzunehmen. Damit werden weitere restriktive Maßnahmen ausgelöst, die, wenn sie greifen, dazu führen, dass EU-Schiffe vom Fischfang in den Gewässern des betreffenden Landes ausgeschlossen und bestehende Fischereipartnerschaften aufgekündigt werden.

60 Es gibt keine internationale Rechtsgrundlage, die das Umflaggen eines Fischereifahrzeugs verhindert oder Schiffe eines Drittstaats daran hindert, in der ausschließlichen Wirtschaftszone von Ländern zu fischen, gegen die eine Karte verhängt wurde. Hier besteht ein Schlupfloch, das die wirtschaftliche Bedeutung der roten Karten einschränkt, denn für Schiffe, die unter der Flagge eines „nichtkooperierenden“ Flaggenstaats fahren, besteht die Möglichkeit der Umflaggung, und Schiffe aus Drittstaaten können weiter in der ausschließlichen Wirtschaftszone des betreffenden Landes fischen. In beiden Fällen können ihre mit einer Bescheinigung versehenen Fänge legal in die EU ausgeführt werden.

61 Von den 27 Verfahren, die seit 2012 eingeleitet wurden, führten sechs zu einer roten Karte (siehe Beispiel in Kasten 3). Für drei dieser Länder wurde die rote Karte seitdem wieder aufgehoben.

62 Die Kommission kann dem Rat vorschlagen, ein mit der roten Karte versehenes Land aus der Liste zu entfernen, wenn die wesentlichen Mängel behoben sind und das Land sich politisch verpflichtet, weiterhin gegen illegale Fischerei vorzugehen und sich an das Völkerrecht zu halten.

63 Wurde eine gelbe oder rote Karte aufgehoben, arbeitet die Kommission weiter mit dem Land zusammen, stellt aber gegebenenfalls Rückfälle fest. In Panama und Ghana beispielsweise hat die Kommission nach Aufhebung der gelben Karte die Situation verfolgt und festgestellt, dass die Länder in ihren Bemühungen um die Bekämpfung der illegalen, ungemeldeten und unregulierten Fischerei nachließen. Beide Länder wurden zum zweiten Mal vorläufig als „nichtkooperierende Länder“ eingestuft.

Die Mitgliedstaaten haben von nationalen Flotten und in nationalen Gewässern betriebene illegale Fischerei aufgedeckt, aber nicht immer abschreckende Sanktionen verhängt

Die Mitgliedstaaten stellten bei Kontrollen von nationalen Flotten und in nationalen Gewässern illegale Fischerei fest

64 Die Mitgliedstaaten sind für die korrekte Anwendung der EU-Fischereikontrollregelung zuständig, mit der die Einhaltung der Vorschriften der Gemeinsamen Fischereipolitik²⁷ sichergestellt werden soll. Ihre Aufgabe ist es, die Fischereitätigkeiten in ihren Gewässern und von unter ihrer Flagge fahrenden Fischereifahrzeugen unabhängig vom Standort zu kontrollieren. Etwa 20 % der Fänge von EU-Schiffen erfolgen in Drittstaaten oder auf hoher See²⁸.

65 Abbildung 8 zeigt, welche Ressourcen zur Kontrolle von Fischereitätigkeiten in EU-Gewässern oder der EU-Flotte eingesetzt werden.

66 In fünf Meeresbecken (Ostatlantik und Mittelmeer, Schwarzes Meer, Ostsee, Nordsee und westliche Gewässer des Nordostatlantiks) gelten spezifische Kontroll- und Inspektionsprogramme für bestimmte Fischereien. Diese Programme beinhalten gemeinsame Ziele, Prioritäten und Verfahren für die Inspektionstätigkeiten aller beteiligten Mitgliedstaaten. Um eine engere Zusammenarbeit und den Austausch bewährter Verfahren zwischen den Mitgliedstaaten zu fördern, koordiniert die Europäische Fischereiaufsichtsagentur Gemeinsame Einsatzpläne für Inspektionen, an denen sich Inspektoren aus mehreren Mitgliedstaaten beteiligen. 2020 wurden im Rahmen Gemeinsamer Einsatzpläne 38 450 Inspektionen von den Mitgliedstaaten durchgeführt und an die Agentur gemeldet; dabei wurden 2 351 Verstöße festgestellt²⁹.

67 Alle fünf Jahre berichten die Mitgliedstaaten über die Ergebnisse ihrer Kontrollaktivitäten. Von 2015 bis 2019 führten sie 345 510 Inspektionen durch; bei 13 %³⁰ wurde mindestens ein mutmaßlicher Verstoß und bei 6 % mindestens ein mutmaßlicher schwerer Verstoß festgestellt. Insgesamt meldeten die Mitgliedstaaten in diesem Zeitraum 69 400 Verstöße, von denen mehr als 76 % von nur drei Mitgliedstaaten (Italien (46 %), Griechenland (11 %) und Spanien (8 %)) und dem Vereinigten Königreich (12 %) aufgedeckt wurden.

68 In Abbildung 9 sind die schweren Verstöße nach Fischereitätigkeiten aufgeschlüsselt.

69 Nicht richtig gemeldete Fänge sind nach wie vor ein großes Problem in der EU-Fischerei. Beispielsweise werden unerwünschte Beifänge nicht angegeben (siehe Kasten 4).

Die Kommission stellte erhebliche Mängel in nationalen Kontrollsystemen fest und hat begonnen, dagegen vorzugehen

70 Die Kommission ist für die Überwachung und die Durchsetzung der korrekten Anwendung der Fischereikontrollverordnung und der Vorschriften der Gemeinsamen Fischereipolitik durch alle Mitgliedstaaten zuständig³⁴. Für eine Bewertung der Mitgliedstaaten führt sie Überprüfungen, autonome Inspektionen und Audits durch.

71 2021 berichtete die Kommission über die Ergebnisse ihrer Überwachung der Mitgliedstaaten im Zeitraum 2015 bis 2019³⁵. Besonderer Wert wurde auf das richtige Wiegen, die Registrierung und die Rückverfolgbarkeit der Fänge, die Kontrolle der Anlandeverpflichtung, die Überwachung und Kontrolle der Außenflotte und die Überprüfung der Maschinenleistung gelegt. Alle diese Maßnahmen sind unerlässlich für die ordnungsgemäße Überwachung der Quotenausschöpfung und der nachhaltigen Nutzung von Ressourcen.

72 Die Kommission hat durch ihre Überprüfung der Kontrollen in einigen Mitgliedstaaten (Dänemark, Irland, Belgien und Niederlande) „bedeutende Unzulänglichkeiten in Bezug auf das Wiegen, die Registrierung und die Rückverfolgbarkeit von Fängen hervorgehoben“. Diese Unzulänglichkeiten haben zu Überfischung sowie dazu geführt, dass zu geringe Fangmengen angegeben wurden.

73 Die Kommission hat Maßnahmen ergriffen, um dem entgegenzuwirken. Zwischen 2015 und 2020 eröffnete sie 34 informelle Fälle auf ihrer Online-Plattform „EU-Pilot“ zur Lösung von Problemen, um festgestellte Mängel mit den Mitgliedstaaten zu beheben. Außerdem erstellte sie 16 Aktionspläne mit Mitgliedstaaten³⁶ zur Beseitigung von Mängeln bei der Registrierung von Fängen, bei Sanktionssystemen und bei Risikomanagementverfahren sowie bei der elektronischen Datenvalidierung bzw. elektronischen Systemen zur automatischen Gegenkontrolle und bei den Anforderungen an die Rückverfolgbarkeit.

74 Zwischen 2015 und 2021 leitete die Kommission aufgrund von Verstößen 11 Verfahren (rechtliche Schritte) gegen Mitgliedstaaten ein, weil diese es unterlassen hatten, die Anlandeverpflichtung effektiv umzusetzen, ihre Außenflotte oder externen Fischereitätigkeiten hinreichend zu kontrollieren, ein wirksames Sanktionssystem bei schweren Verstößen anzuwenden oder die Fangregistrierung und Wiegesysteme zu kontrollieren.

EU-finanzierte Projekte trugen zur Stärkung des Kontrollsystems bei

75 Aus dem Europäischen Meeres- und Fischereifonds werden insgesamt 580 Millionen Euro zur Förderung von Überwachungs-, Kontroll- und Durchsetzungsmaßnahmen für den Programmplanungszeitraum 2014–2020 bereitgestellt.

76 Aus den jüngsten Daten (Ende 2020) geht hervor, dass die Mitgliedstaaten Vorhaben im Umfang von 440 Millionen Euro für Kontrollmaßnahmen ausgewählt haben³⁷. Förderfähige Maßnahmen umfassten die Einrichtung und Entwicklung von Kontrolltechnologie, die Modernisierung und Anschaffung von Patrouillenschiffen und -flugzeugen, Betriebskosten und die Entwicklung innovativer Kontrolltechniken (siehe Abbildung 10).

77 Der Hof wählte eine Stichprobe von 23 Projekten in Dänemark, Spanien, Frankreich und Schweden im Umfang von insgesamt 27 Millionen Euro (22,4 Millionen Euro von der EU kofinanziert) aus, die für Kontroll- und Durchsetzungsmaßnahmen bestimmt waren. Die ausgewählten Projekte umfassten IT-Entwicklung, Patrouillenschiffe, innovative Technologie und Betriebskosten (siehe Abbildung 11). Von den 23 Projekten in der Stichprobe wurden 20 von öffentlichen Stellen und drei von privaten Begünstigten durchgeführt.

78 Bei jedem dieser Projekte bewertete der Hof, ob die Ziele den von der Verwaltungsbehörde festgestellten Erfordernissen in den nationalen operativen Programmen für den Europäischen Meeres- und Fischereifonds oder den auf EU-Ebene bestehenden Prioritäten für Kontrolle und Durchsetzung³⁸ entsprachen. Der Hof führte zu jedem Projekt eine Dokumentenprüfung durch und analysierte Anwendung, Auswahlverfahren, Durchführung und Kosten. In allen Fällen stellte er fest, dass alle ausgewählten Projekte den nationalen oder EU-Prioritäten entsprachen und zur Stärkung der Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten beitrugen.

79 Fünf Projekte in der Stichprobe des Hofes im Umfang von insgesamt 8,5 Millionen Euro deckten einen Teil der Kosten ab, die durch die Beteiligung von Kontrollbehörden an Gemeinsamen Einsatzplänen oder spezifischen Kontrollmaßnahmen entstanden. Aus EU-Mitteln wurden Posten wie die Instandhaltung von Schiffen sowie Löhne und Treibstoff für Patrouillenfahrten finanziert. Die vom Hof befragten Behörden von Mitgliedstaaten haben bestätigt, dass die EU-Finanzierung wesentlich zu diesen Vorhaben beigetragen hat. 2020 konnten im Rahmen Gemeinsamer Einsatzpläne EU-weit 2 351 Verstöße aufgedeckt werden (Ziffer 66).

80 Drei Projekte im Umfang von insgesamt 5,31 Millionen Euro betrafen die Anschaffung oder die Modernisierung von Patrouillenschiffen. Dazu zählten ein neues Patrouillenboot und der Austausch von sechs Maschinen in vier Schiffen der galizischen Küstenwache sowie die Überholung eines Patrouillenschiffes in Frankreich für den Einsatz im Indischen Ozean. Der Hof überprüfte, ob die Behörden zur Kostenminimierung Ausschreibungsverfahren durchgeführt hatten und ob diese Schiffe vorwiegend für Fischereikontrollen eingesetzt werden sollten.

81 Sieben Projekte im Umfang von insgesamt 5,1 Millionen Euro betrafen den Kauf, die Einrichtung und die Entwicklung von Technologie. Es waren vor allem IT-Investitionen für Kontrollbehörden, die ihnen helfen sollen, ihre Kontrollen zielgerichteter und besser durchzuführen. Die vom Hof ausgewählten Projekte umfassten den Einsatz von Modellen künstlicher Intelligenz für risikobasierte Kontrollen, die Entwicklung einer Website für die Meldung von illegaler Fischerei und verschiedene IT-Systeme für die Analyse und den Austausch von Fischereidaten. Die vom Hof befragten Kontrollbehörden bestätigten, dass diese Instrumente für ihre Tätigkeit hilfreich waren.

82 Der Hof wählte fünf innovative Projekte im Umfang von insgesamt 1,83 Millionen Euro aus, deren Ziel es ist, kostenwirksame Möglichkeiten zur Verbesserung der Kontrollen zu finden. In Abbildung 12 sind vier dieser Projekte dargestellt.

83 Andere ausgewählte Projekte betrafen die Anschaffung von Containern zum Einlagern beschlagnahmter Gegenstände (z. B. illegaler Fanggeräte), den Bau von Einsatzzentren für Fischereiinspektoren und Investitionen privater Betreiber in Rückverfolgungssysteme.

Die von den Mitgliedstaaten verhängten Sanktionen sind unterschiedlich und wirken nicht immer abschreckend

84 Der Präambel der Verordnung über illegale, nicht gemeldete und unregulierte Fischerei zufolge lässt sich die anhaltend hohe Zahl schwerer Verstöße gegen die Vorschriften der Gemeinsamen Fischereipolitik, die in EU-Gewässern oder durch Marktteilnehmer der EU begangen werden, vor allem darauf zurückführen, dass die von den Mitgliedstaaten vorgesehenen Sanktionen nicht abschreckend genug sind. Weiter wird darauf hingewiesen, dass das breite Spektrum der Sanktionen in den Mitgliedstaaten illegalen Betreibern einen Anreiz bietet, sich die Meeresgewässer oder Gebiete der am wenigsten strengen Mitgliedstaaten herauszupicken. Um diesem Problem zu begegnen, wurden mit der Verordnung Bestimmungen zur Verschärfung und Standardisierung der Sanktionen in der EU eingeführt.

85 Die EU-Bestimmungen zu Sanktionen gelten für alle „schweren Verstöße“. Jede Behörde eines Mitgliedstaates muss anhand von Kriterien wie dem entstandenen Schaden, dem Schadenswert, dem Ausmaß des Verstoßes und früheren Verstößen festlegen, ob ein bestimmter Verstoß als schwer einzustufen ist. Schwere Verstöße sind illegale Aktivitäten wie das Fischen ohne Lizenz oder Genehmigung, nicht gemeldete Fänge, das Fischen in einem Schongebiet oder ohne Quotenzuteilung und die Verwendung von illegalem Fanggerät³⁹. Die Nichteinhaltung der Anlandeverpflichtung kann ebenfalls als schwerer Verstoß angesehen werden⁴⁰.

86 Die EU verlangt von den Mitgliedstaaten, bei allen schweren Verstößen wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Sanktionen zu verhängen. Ein wichtiger Grundsatz ist, dass die Sanktionen insgesamt so hoch sein sollten, dass „den Verantwortlichen die wirtschaftlichen Gewinne aus den schweren Verstößen entzogen werden“. Der Wert des an den Fischereiressourcen und der Meeresumwelt angerichteten Schadens ist ebenfalls zu berücksichtigen.

87 Um EU-weit gleiche Voraussetzungen zu schaffen, wurde ein Strafsystem für schwere Verstöße eingeführt. Wenn ein schwerer Verstoß aufgedeckt wird, vergeben die Behörden Strafpunkte an den Inhaber der Fanglizenz und den Schiffskapitän. Ab einer bestimmten, in der Verordnung festgelegten Höhe wird die Lizenz ausgesetzt oder entzogen.

88 2019 führte die Kommission eine Studie über die Sanktionssysteme aller Mitgliedstaaten durch, die bei Verstößen gegen die Vorschriften der Gemeinsamen Fischereipolitik angewandt werden⁴¹. Die Studie basiert auf Daten der Behörden der Mitgliedstaaten für den Zeitraum 2015 bis 2019. Sie gelangte zu einer ganzen Reihe positiver Feststellungen:

• Die allermeisten schweren Verstöße (92 %), die aufgedeckt wurden, haben zu einer Untersuchung oder Strafverfolgung geführt.
• Von allen untersuchten oder verfolgten Verstößen hatten 92 % eine Sanktion zur Folge.
• Die Durchsetzung erfolgte im Allgemeinen innerhalb kurzer Zeit, wobei Sanktionen für schwere Verstöße im Durchschnitt innerhalb von zehn Monaten nach der Aufdeckung verhängt wurden. In den Mitgliedstaaten, in denen vorwiegend Strafverfahren und weniger Verwaltungsverfahren durchgeführt werden, waren längere Zeiten zu verzeichnen.

89 Die Studie hat aber auch zahlreiche Lücken bei der Verhängung von Sanktionen durch die Mitgliedstaaten aufgezeigt, was die Wirksamkeit des Kontrollsystems und die Einheitlichkeit der Bedingungen beeinträchtigt. Festgestellt wurden

• erhebliche Unterschiede beim Anteil der als „schwer“ eingestuften Verstöße aufgrund unterschiedlicher nationaler Kriterien. Solche Verstöße werden daher auch unterschiedlich sanktioniert;
• erhebliche Unterschiede bei den nach den nationalen Rechtsvorschriften vorgesehenen Geldstrafen, deren Höchstbeträge zwischen 1 624 Euro (Rumänien) und 600 000 Euro (Spanien) für verwaltungsrechtliche Sanktionen und zwischen 10 224 Euro (Bulgarien) und 16 000 000 Euro (Estland) für strafrechtliche Sanktionen lagen. In der Praxis betrug die durchschnittliche Geldstrafe für einen vergleichbaren Verstoß zwischen rund 200 Euro (Zypern, Litauen und Estland) und über 7 000 Euro (Spanien). In einigen Mitgliedstaaten, deren Fischereiflotten große Schiffe umfassen oder die außerhalb von EU-Gewässern fischen (Griechenland, Litauen, Lettland), sind die Höchststrafen sehr niedrig im Verhältnis zu den Aktivitäten; insoweit ist zu bezweifeln, dass sie verhältnismäßig sind und eine abschreckende Wirkung entfalten;
• einige Mitgliedstaaten (Zypern, Litauen, Rumänien) sprechen bei nicht schweren Verstößen häufig Warnungen aus anstatt eine Geldstrafe zu verhängen, während andere (Dänemark, Spanien) dies sogar bei schweren Verstößen tun;
• erhebliche Unterschiede bei der Anwendung von Begleitsanktionen (z. B. Beschlagnahme von Fischereierzeugnissen / illegalem Fanggerät oder Aussetzen der Fanglizenz), die nur in einigen Mitgliedstaaten (Belgien, Dänemark, Frankreich, Italien, Niederlande) häufig verhängt wurden;
• deutliche Unterschiede bei der Anwendung des Strafpunktesystems, wobei einige Mitgliedstaaten (Griechenland, Rumänien, Kroatien, Irland) nie oder nur selten Punkte wegen schwerer Verstöße vergaben (und damit gegen die Fischereikontrollverordnung verstießen).

90 Auf der Grundlage der vom Hof vorgenommenen Bewertung der Ergebnisse dieser Studie und seiner eigenen Prüfungsarbeit kommt der Hof zu dem Schluss, dass in der EU keine einheitlichen Bedingungen bestehen. Schwerwiegender ist jedoch, dass in einigen Mitgliedstaaten Sanktionen verhängt werden, die in keinem Verhältnis zu dem durch die Verstöße erzielten wirtschaftlichen Gewinn stehen und keine abschreckende Wirkung haben. Das ist unfair gegenüber den rechtskonform agierenden Betreibern und beinhaltet das Risiko, dass Vorschriften weiterhin nicht eingehalten werden.

91 In ihrem Vorschlag von 2018 zur Überarbeitung des Fischereikontrollsystems hat die Kommission einige Änderungen der bestehenden Rechtsvorschriften vorgeschlagen, um die Sanktionen wegen Verstößen gegen die Vorschriften der Gemeinsamen Fischereipolitik in allen Mitgliedstaaten zu vereinheitlichen. Vorgesehen sind spezifischere Kriterien zur Bestimmung der Schwere von Verstößen, die automatische Einstufung bestimmter Verstöße als schwere Verstöße und die Festlegung standardisierter Mindest- und Höchstsanktionen für schwere Verstöße.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

92 Durch illegale, ungemeldete und unregulierte Fischerei werden Fischbestände dezimiert, was eine der weltweit größten Bedrohungen für die marinen Ökosysteme darstellt. Damit werden die Bemühungen um eine nachhaltige Bewirtschaftung der Fischbestände unterlaufen und manche Bestände nahezu ausgerottet. Die Bekämpfung der illegalen Fischerei soll den Verbrauchern in der EU die Gewähr bieten, dass die von ihnen konsumierten Erzeugnisse nicht aus illegaler, ungemeldeter und unregulierter Fischerei stammen. Die Zusicherung der Legalität eines Erzeugnisses ist zwar notwendig, bietet aber keine Gewähr dafür, dass es auch nachhaltig gewonnen wurde.

93 Der Hof prüfte Ausgaben und Maßnahmen der EU, durch die verhindert werden soll, dass Erzeugnisse aus illegaler, ungemeldeter und unregulierter Fischerei zu den Bürgerinnen und Bürgern der Europäischen Union gelangen. Der Hof befasste sich mit den Kontrollsystemen, mit denen die Einfuhr von illegalen Fischereierzeugnissen in die EU verhindert werden soll, und den Kontrollsystemen von Mitgliedstaaten zur Überwachung von nationalen Flotten und Gewässern.

94 Insgesamt kommt der Hof zu dem Schluss, dass die vorhandenen Kontrollsysteme zur Bekämpfung illegaler Fischerei teilweise wirksam sind. Sie verringern das Risiko, ihre Wirksamkeit ist jedoch durch die uneinheitliche Anwendung von Kontrollen und Sanktionen seitens der Mitgliedstaaten eingeschränkt.

95 Die EU hat 2008 die Verordnung über illegale, nicht gemeldete und unregulierte Fischerei verabschiedet und damit die EU-Fangbescheinigungsregelung eingeführt. Der Hof stellte fest, dass sich durch diese Regelung die Rückverfolgbarkeit verbessert hat und die Einfuhrkontrollen verstärkt worden sind (Ziffern 28–29). Verglichen mit ähnlichen Systemen ist die EU-Regelung in Bezug auf den Anwendungsbereich, die erforderlichen Angaben sowie Validierungs- und Kontrollverfahren am umfassendsten (Ziffern 30–34).

96 Die Behörden der Mitgliedstaaten müssen risikobasierte Kontrollen durchführen, um sicherzustellen, dass alle Einfuhren mit einer gültigen Fangbescheinigung versehen sind, und die Angaben in jeder Bescheinigung überprüfen. Der Hof stellte fest, dass die Wirksamkeit des Systems aufgrund erheblicher Unterschiede beim Anwendungsbereich und bei der Qualität der Kontrollen und Überprüfungen durch die Mitgliedstaaten beeinträchtigt war und dadurch das Risiko bestand, dass sich Betreiber das schwächste Glied zunutze machen (Ziffern 35–45).

97 Die Fangbescheinigung der EU ist nach wie vor papierbasiert. Es gibt keine EU-weite Datenbank, in der alle bei den Mitgliedstaaten eingegangenen Fangbescheinigungen erfasst werden. Dies mindert die Effizienz und die Effektivität des Kontrollsystems, und es besteht ein Betrugsrisiko. Eine von der Kommission entwickelte digitale Lösung für den EU-weiten Einsatz steht seit 2019 zur Verfügung, wird von den Mitgliedstaaten allerdings nicht genutzt. Im Vorschlag der Kommission zur Änderung der Fischereikontrollverordnung soll die Nutzung von CATCH in der EU zwingend vorgeschrieben werden. (Ziffern 46–49).

98 Wenn das Kontrollsystem eines Flaggenstaates in wesentlichen Punkten Mängel aufweist, bieten validierte Fangbescheinigungen keine Gewähr, dass in die EU ausgeführte Erzeugnisse nicht aus illegaler, ungemeldeter und unregulierter Fischerei stammen. Die Einstufung als „nichtkooperierendes Drittland“, was im Rahmen des sogenannten Kartensystems dem Erhalt einer „roten Karte“ gleichkommt, ist wichtig, um zu verhindern, dass illegale Erzeugnisse in den Markt gelangen. Der Hof stellte fest, dass das Kartensystem sich als hilfreich erwiesen hat, da es in den meisten betroffenen Drittstaaten Anstoß für Reformen war. Von dem Kartensystem sind oft Länder betroffen, deren Fischhandel mit der EU minimal ist, doch diese Länder treten häufig als „Billigflaggenländer“ auf und erhöhen damit das Risiko illegaler Fischerei (Ziffern 50–63).

Empfehlung 1 – Überwachen, dass die Mitgliedstaaten ihre Kontrollsysteme zur Verhinderung der Einfuhr illegaler Fischereierzeugnisse verstärken und die dazu erforderlichen Maßnahmen ergreifen

Um die Kontrolle eingeführter Erzeugnisse zu verstärken, sollte die Kommission zusammen mit den Mitgliedstaaten

1. die Digitalisierung der Fangbescheinigungsregelung vorantreiben und automatische Kontrollen und Risikowarnungen zur Unterstützung der Kontrollaktivitäten entwickeln;
2. mit den Mitgliedstaaten auf eine einheitliche Verwendung von Kriterien zur Risikoermittlung hinarbeiten und überwachen, ob Kontrollen und Überprüfungen durch die Mitgliedstaaten auf die identifizierten Risiken ausgerichtet sind;
3. überwachen, ob der Anwendungsbereich und die Qualität der von den Mitgliedstaaten durchgeführten Kontrollen ausreichend sind, um den Risiken zu begegnen, und erforderliche Maßnahmen ergreifen, um etwaige Mängel zu beheben.

Zieldatum für die Umsetzung: 2026

99 Die Mitgliedstaaten müssen die Fischereitätigkeiten in ihren Gewässern und, wenn es sich um unter ihrer Flagge fahrende Fischereifahrzeuge handelt, auch in anderen Gewässern kontrollieren. Aus den Daten geht hervor, dass bei nationalen Kontrollen häufig Fälle von illegaler Fischerei aufgedeckt wurden, wobei drei Mitgliedstaaten und das Vereinigte Königreich rund 75 % aller gemeldeten Verstöße festgestellt haben. Falsche Angaben zu den Fängen sind der häufigste von der EU-Flotte begangene Verstoß, gefolgt von Fangtätigkeiten in Schongebieten oder ohne Quotenzuweisung oder unter Verwendung von illegalem Fanggerät. Es gibt zahlreiche Hinweise darauf, dass die Durchsetzung der Anlandeverpflichtung schwierig und illegaler Rückwurf auf See nach wie vor üblich ist (Ziffern 64–69).

100 Die Arbeit der Kommission hat in einigen Mitgliedstaaten erhebliche Kontrollmängel in Bezug auf das Wiegen, die Registrierung und Rückverfolgbarkeit von Fängen aufgedeckt. Diese Mängel haben zu Überfischung sowie dazu geführt, dass zu geringe Fangmengen gemeldet werden, und die Kommission hat Maßnahmen eingeleitet, um dagegen vorzugehen (Ziffern 70–74).

101 Aus dem Europäischen Meeres- und Fischereifonds werden Mittel im Umfang von insgesamt 580 Millionen Euro zur Förderung von Überwachungs-, Kontroll- und Durchsetzungsmaßnahmen für den Programmplanungszeitraum 2014–2020 bereitgestellt. Der Hof wählte eine Stichprobe von 23 Projekten in vier Mitgliedstaaten aus, bei denen es um Kontrolle und Durchsetzung ging. Er stellte fest, dass diese Projekte den nationalen Prioritäten oder EU-Prioritäten entsprachen und zur Stärkung des Kontrollsystems beitrugen (Ziffern 75–83).

102 Der EU-Rahmen verpflichtet die Mitgliedstaaten, wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Sanktionen für alle schweren Verstöße zu verhängen. Ein wichtiger Grundsatz ist, dass die Sanktionen insgesamt so hoch sein müssen, dass „den Verantwortlichen die wirtschaftlichen Gewinne aus den schweren Verstößen entzogen werden“ (Ziffern 84–87).

103 Die allermeisten aufgedeckten schweren Verstöße führten zu einer Untersuchung oder Verfolgung und zu zeitnahe verhängten Sanktionen. Die Höhe der Sanktionen für ähnliche Verstöße variierte allerdings erheblich zwischen den Mitgliedstaaten. Ein Vergleich der Anwendung von Sanktionen in nationalen Systemen hat ergeben, dass in der EU keineswegs gleiche Bedingungen gelten. Schwerwiegender ist jedoch, dass in einigen Mitgliedstaaten Sanktionen verhängt werden, die in keinem Verhältnis zu dem durch die Verstöße erzielten wirtschaftlichen Gewinn stehen und keine abschreckende Wirkung haben (Ziffern 88–91).

Empfehlung 2 – Sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten abschreckende Sanktionen gegen illegale Fischerei verhängen

Die Kommission sollte auf die einheitliche und wirksame Anwendung eines abschreckenden Sanktionssystems für illegale Fischerei in den Mitgliedstaaten hinarbeiten und dazu

1. kontrollieren, ob die Mitgliedstaaten bei schweren Verstößen Sanktionen verhängen;
2. kontrollieren, ob der Wert der von den Mitgliedstaaten verhängten Sanktion nicht geringer als der wirtschaftliche Gewinn ist, den die Betreffenden durch den Verstoß erzielt haben, und hinreichend abschreckend ist, um erneute Verstöße zu verhindern;
3. kontrollieren, ob das Strafpunktesystem in den Mitgliedstaaten einheitlich angewandt wird;

Zieldatum für die Umsetzung: 2024

1. erforderliche Maßnahmen zur Beseitigung jeglicher Mängel einleiten.

Zieldatum für die Umsetzung: 2026

Dieser Bericht wurde von Kammer I unter Vorsitz von Frau Joëlle Elvinger, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 14. Juli 2022 in Luxemburg angenommen.

Anhänge

Anhang I – Internationale Instrumente zur Bekämpfung illegaler, ungemeldeter und unregulierter Fischerei

Anhang II – Benchmarking der Fangbescheinigungsregelung der EU mit ähnlichen Systemen in den USA und Japan

Abkürzungen

CCAMLR: Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources (Kommission zur Erhaltung der lebenden Meeresschätze der Antarktis)

CCSBT: Commission for the Conservation of Southern Bluefin Tuna (Kommission für die Erhaltung von Südlichem Blauflossenthun)

EFCA: Europäische Fischereiaufsichtsagentur

EMFF: Europäischer Meeres- und Fischereifonds

FAO: Food and Agriculture Organization (Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation)

ICCAT: International Commission for the Conservation of Atlantic Tunas (Internationale Kommission zur Erhaltung der Thunfischbestände im Atlantik)

IUU: illegal, ungemeldet und unreguliert

Glossar

Anlandeverpflichtung: Verpflichtung von Fischereifahrzeugen, alle Fänge bestimmter Arten anzulanden und sie zu melden und auf geltende Quoten anzurechnen.

Ausschließliche Wirtschaftszone: Meeresgebiet unmittelbar außerhalb der Hoheitsgewässer eines Küstenstaats, in dem dieser Staat gemäß dem Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen bestimmte Rechte und Pflichten hat.

Europäischer Meeres- und Fischereifonds: EU-Fonds, der Fischer beim Übergang zu einer nachhaltigen Fischerei und Küstengemeinden bei der Diversifizierung ihrer Wirtschaft unterstützt.

Fangbescheinigungsregelung: Anforderung, wonach sämtliche Fischereiausfuhren in die EU mit einer Bescheinigung versehen sein müssen, die von dem Staat, unter dessen Flagge das Fischereifahrzeug fährt, validiert wurde als Nachweis, dass die Ausfuhren aus legalen Fängen stammen.

Flaggenstaat: Land, in dem ein Seeschiff registriert ist.

Gemeinsame Fischereipolitik: EU-Rahmen für die Verwaltung der Fischbestände und der Fischerei mit dem Ziel, die Nachhaltigkeit von Fischbeständen und ein stabiles Einkommen für die vom Fischfang lebende Bevölkerung sicherzustellen.

Gemeinsamer Einsatzplan: Kontroll- und Inspektionsregelungen für prioritäre Fischfanggebiete unter Verwendung von durch die Mitgliedstaaten gebündelten Ressourcen.

Kartensystem: Methode der EU zur Ermittlung von Nicht-EU-Staaten, deren Maßnahmen zur Bekämpfung der illegalen Fischerei unzureichend sind, sowie deren Sanktion durch Aussprache einer förmlichen Verwarnung („gelbe Karte“) oder Verhängung eines Einfuhrverbots („rote Karte“).

Regionale Fischereiorganisation: Zwischenstaatliche Organisation mit der Befugnis, Erhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen in internationalen Gewässern festzulegen.

Antworten der Kommission

https://www.eca.europa.eu/de/Pages/DocItem.aspx?did=61941

Zeitleiste

https://www.eca.europa.eu/de/Pages/DocItem.aspx?did=61941

Prüfungsteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politikbereichen und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Regelkonformität, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer I „Nachhaltige Nutzung natürlicher Ressourcen“ unter Vorsitz von Joëlle Elvinger, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung erfolgte unter Leitung von Eva Lindström, Mitglied des Hofes. Frau Lindström wurde unterstützt von ihrer Kabinettchefin Katharina Bryan, dem Attaché Johan Stalhammar, dem Leitenden Manager Paul Stafford, dem Aufgabenleiter Frédéric Soblet und dem stellvertretenden Aufgabenleiter Paulo Faria sowie den Prüferinnen Kartarzyna Radecka-Moroz, Radostina Simeonova und Anna Zalega. Marika Meisenzahl leistete Unterstützung bei der graphischen Gestaltung.

Von links nach rechts: Johan Stalhammar, Frédéric Soblet, Eva Lindström, Katharina Bryan und Paul Stafford.

Endnoten

¹ Synopsis Report of data provided by Member States.

² Fisheries and aquaculture production.

³ Eurostat Fishery Statistics.

⁴ The State of the World Fisheries and Aquaculture 2020.

⁵ Eine vollständige Definition ist dem Internationalen Aktionsplan zur Verhinderung, Bekämpfung und Unterbindung der illegalen, nicht gemeldeten und unregulierten Fischerei und dem FAO-Übereinkommen über Hafenstaatmaßnahmen zu entnehmen.

⁶ The State of World Fisheries and Aquaculture 2020.

⁷ Website der FAO zu illegaler, nicht gemeldeter und unregulierter Fischerei.

⁸ „One Ocean“-Gipfeltreffen: Neue Schritte stärken Führungsrolle der EU beim Schutz der Ozeane.

⁹ Estimating the Worldwide Extent of Illegal Fishing, David, J., et al., 2009.

¹⁰ Regional Fisheries Management Organisations.

¹¹ United Nations Sustainable Development Goals.

¹² Gemeinsame Mitteilung – Internationale Meerespolitik: Der Beitrag der EU zum verantwortungsvollen Umgang mit den Weltmeeren.

¹³ Europe Sustainable Development Report 2021.

¹⁴ Status of marine fish and shellfish stocks in European seas.

¹⁵ Bericht der Kommission über die Durchführung und Bewertung der Verordnung (EG) Nr. 1224/2009.

¹⁶ Vorschlag für eine neue Fischereikontrollverordnung (COM(2018) 368 final).

¹⁷ Sonderbericht 26/2020, "Meeresumwelt: EU-Schutz ist weit gefasst, aber nicht tiefgreifend; siehe auch: Bericht zur Leistung des EU-Haushalts – Stand zum Jahresende 2020.

¹⁸ National Fisheries Marine Service, Current fisheries statistics No 2019, Japan FY2019 Trends in Fisheries FY2020 Fisheries Policy.

¹⁹ Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act; Seafood Import Monitoring Program.

²⁰ SIMP: Report to Congress Efforts to Prevent Seafood Harvested through IUU fishing.

²¹ CCSBT, ICCAT und CCAMLR.

²² Verordnung (EG) Nr. 1010/2009 der Kommission.

²³ The impact of the EU IUU regulation on seafood trade flows.

²⁴ Client Earth, Digitising the control of fishery product imports.

²⁵ Client Earth, Digitising the control of fishery product imports.

²⁶ Off the hook - How flags of convenience let illegal fishing go unpunished.

²⁷ Kontrollverordnung.

²⁸ Fishing outside the EU.

²⁹ EFCA Annual Report for the year 2020.

³⁰ Synopsis Report of data provided by Member States.

³¹ Bulgarien, Zypern, Deutschland, Dänemark, Estland, Spanien, Kroatien, Irland, Italien, Lettland, Malta, Niederlande, Portugal.

³² Beispielsweise Landing obligation: First study of implementation and impact on discards, Report on control regulation.

³³ Bericht über die Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1224/2009 des Rates.

³⁴ Bericht über die Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1224/2009 des Rates.

³⁵ Bericht über die Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1224/2009 des Rates.

³⁶ Belgien, Bulgarien, Zypern, Deutschland, Estland, Griechenland, Finnland, Kroatien, Italien, Litauen, Malta, Niederlande, Rumänien, Schweden (zweimal), Slowenien.

³⁷ EMFF implementation report 2020.

³⁸ Durchführungsbeschluss der Kommission 2014/464/EU.

³⁹ Verordnung über illegale, nicht gemeldete und unregulierte Fischerei.

⁴⁰ Kontrollverordnung.

⁴¹ Study on the sanctioning systems of Member States for infringements to the rules of the common fisheries policy.

⁴² SIMP Report to Congress Efforts to Prevent Seafood Harvested through IUU fishing.

⁴³ A comparative study of key data elements in import control schemes aimed at tackling IUU fishing in the top three seafood markets.

⁴⁴ Japan to Require Catch Documents for Imports of Vulnerable Marine Species.

⁴⁵ Recommendation by ICCAT on an electronic Bluefin Tuna Catch Documentation Programme (eBCD).

⁴⁶ Resolution on the implementation of a CCSBT Catch Documentation Scheme.

⁴⁷ Compliance Guide for the Seafood Import Monitoring Program.

⁴⁸ Conservation Measure 10-05 (2021), Catch Documentation Scheme for Dissostichus spp.

⁴⁹ Recommendation 18-13 by ICCAT on an ICCAT Bluefin Tuna Catch Documentation program.

⁵⁰ Resolution on the Implementation of a CCSBT Catch Documentation Scheme.

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