EU:s ekonomiska stöd till den biologiska mångfalden och kampen mot klimatförändringar i EU:s skogar: positiva men begränsade resultat

Sammanfattning

I

EU:s skogar har många funktioner och fyller olika miljömässiga, ekonomiska och sociala syften. Hållbara förvaltningsmetoder är avgörande för att bevara den biologiska mångfalden och bekämpa klimatförändringarna i skogarna.

II

Skogen omfattar ett område ungefär lika stort som jordbruksområdet, och detta område har ökat under de senaste 30 åren. Skogsområdena finansieras av EU-budgeten i mycket lägre grad än jordbruket – mindre än 1 % av GJP-budgeten – och finansieringen är inriktad på stöd till bevarandeåtgärder och stöd för plantering och återställande av skogsmark. 90 % av EU:s finansiering till skogsbruket anslås via Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu). EU har internationella skyldigheter på detta område, bland annat att bekämpa olaglig avverkning och skydda den biologiska mångfalden. Med denna rapport vill vi främja politiska diskussioner som påverkar EU:s skogar.

III

Vår revision var inriktad på EU:s insatser för att skydda den biologiska mångfalden och bekämpa klimatförändringarna i EU:s skogar. På det hela taget drar vi slutsatsen att EU, på de områden där unionen har full behörighet att agera, har haft en positiv men begränsad inverkan på skyddet av den biologiska mångfalden och kampen mot klimatförändringarna i EU:s skogar.

IV

Våra viktigaste iakttagelser är följande:

1. EU har godkänt habitatdirektivet och fågeldirektivet, och kommissionen har antagit flera strategier för att ta itu med den ogynnsamma statusen för den biologiska mångfalden och bevarandestatusen i EU:s skogar. Vi konstaterade att kvaliteten på bevarandeåtgärderna för de skogslivsmiljöer som omfattas av direktiven fortfarande är problematisk.
2. Syftet med timmerförordningen är att stoppa all olaglig avverkning i EU. Vi konstaterade att kommissionen inte har bedömt kvaliteten på medlemsstaternas kontroller. Även om fjärranalyser har stor potential att ge en kostnadseffektiv övervakning av utbredda områden använder kommissionen inte sådana konsekvent.
3. EU ägnar allt större uppmärksamhet åt skogarna i sin klimatpolitik. Klimatförändringarna i skogarna behandlas både i direktivet om förnybar energi och i förordningen om markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF-förordningen). Frågor som anpassning av skogarna efter klimatförändringarna och fastställande av ekologiska gränser för användningen av skogar för energiändamål utforskas dock inte i lika hög grad. Insatserna för att förbättra inriktningen på strategierna för att klimatanpassa skogsområden har hämmats av kunskaps- och informationsbrist.
4. EU:s ekonomiska stöd till åtgärder inom skogsbruket som rör klimatförändringarna och den biologiska mångfalden anslås i huvudsak genom Ejflu. Vi konstaterade att Ejflus regler och förfaranden på det hela taget inte garanterar någon större biologisk mångfald och motståndskraft mot klimatförändringar. Lagstiftningsförslagen för den gemensamma jordbrukspolitiken efter 2020 ger medlemsstaterna större flexibilitet i utformningen av stödsystemen för skogsbruk och tar inte itu med dessa brister. EU:s gemensamma övervakningssystem mäter inte skogsbruksåtgärdernas effekter på den biologiska mångfalden och klimatförändringarna.

V

Utifrån dessa iakttagelser lämnar vi rekommendationer om att

• förbättra EU:s bidrag till den biologiska mångfalden och ta itu med klimatförändringarna i EU:s skogar på ett bättre sätt,
• stärka kampen mot olaglig avverkning,
• inrikta skogsbruksåtgärder för landsbygdsutveckling bättre på den biologiska mångfalden och klimatförändringarna.

Inledning

Varför är EU:s skogar viktiga?

01

I EU finns nästan 180 miljoner hektar skog och annan skogsmark som täcker 45 % av dess totala markareal. Enligt Eurostat ökade skogsområdena i EU mellan 1990 och 2020 med 10,2 miljoner hektar¹. EU:s skogar har många funktioner och fyller olika miljömässiga, ekonomiska och sociala syften (se figur 1). Privata enheter äger 60 % av skogarna i EU och 2017 uppgick skogsbrukets produktionsvärde, inklusive avverkning, till mer än 55 miljarder euro.

02

Skogarna rymmer mängder av arter och står för nästan 90 % av den landbaserade biologiska mångfalden i världen. Den biologiska mångfalden är rikare i äldre skogar, som har en större mängd torraka och är mer strukturellt komplicerade. Den är oftast också rikare i skogar som har utsatts för en lägre grad av mänsklig påverkan. Få europeiska skogar betecknas som primärskogar och mänsklig verksamhet påverkar mer än 95 % av EU:s skogar. Skogar klassificeras efter graden av mänsklig påverkan: ostörda skogar (2,4 %), delvis naturliga skogar (93,2 %) och planteringar (4,4 %)².

03

Välmående skogar bidrar till att bekämpa klimatförändringarna genom att de fångar in koldioxid från atmosfären. Europa står inför allt större risker för skogsstörningar orsakade av klimatförändringarnas effekter, till exempel skogsbränder, torka, stormar, stigande havsnivåer eller uppkomsten och spridningen av (nya) skadegörare och sjukdomar. Detta sätter press på skogarnas förmåga att fungera som kolsänkor. Motståndskraftiga skogar är de som förväntas stå emot dessa effekter och därmed bevara skogarnas koldioxidbindningsförmåga. Skogsbruksmetoder och skogsplanering blir allt viktigare för att uppnå motståndskraftiga skogar.

Huvudsakliga skogstendenser

04

I rapporten State of Europe’s Forests 2020³ drog man slutsatsen att de europeiska skogarnas tillstånd i genomsnitt försämras. Andra rapporter och uppgifter från medlemsstaterna bekräftar att skogarnas bevarandestatus är på nedgång. I Europeiska miljöbyråns rapport State of nature in the EU för 2013–2018⁴ diskuteras bevarandestatusen för de skogslivsmiljöer och skogsarter som är skyddade enligt fågeldirektivet och habitatdirektivet. För samtliga skogar är den vanligaste statusen ”ogynnsam” (54 %) eller ”dålig” (31 %) och den minst vanliga är ”bra” (14 %) (i figur 2 visas uppdelningen per skogsregion).

05

Det ser ljusare ut för vissa delar av den biologiska mångfalden i skogarna: indexet över vanliga skogsfåglar minskade med 3 % i EU från 1990 till 2011, men har återhämtat sig sedan dess (se figur 3).

06

När det gäller tendenserna för andra skogsarter än fåglar är det endast 6 % som är under förbättring, medan 27 % är under försämring (se figur 4).

Skogsåtgärder på global nivå och EU-nivå

07

EU:s internationella åtaganden på detta område utgörs av FN:s konvention om biologisk mångfald och Agenda 2030 för hållbar utveckling, särskilt hållbarhetsmål 15 (se ruta 1).

08

Andra internationella konventioner som är relevanta för skogarna är inriktade på biologisk mångfald, klimatförändringar och ökenspridning. De omfattar FN:s ramkonvention om klimatförändringar (UNFCCC) och FN:s konvention för bekämpning av ökenspridning. I Europa är ministerkonferensen om skydd av skogarna, även känd som Forest Europe, en frivillig politisk process på hög nivå som syftar till att stärka den mellanstatliga dialogen och samarbetet om skogspolitik över hela kontinenten. Den tar fram gemensamma strategier för sina 47 signatärer (46 länder och EU) så att de kan skydda sina skogar och bruka dem på ett hållbart sätt.

09

I artikel 3 i EU-fördraget anges att EU måste arbeta för en hållbar utveckling i Europa som bland annat bygger på en hög miljöskyddsnivå och en bättre miljö. Flera av EU:s politikområden påverkar skogarna. Att bruka, bevara och klimatanpassa skogarna samt använda dem på ett hållbart sätt är ett av de viktigaste målen för landsbygdsutveckling inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken och för politikområdena miljö, klimatförändringar, handel och den inre marknaden, forskning, industri och energi (se figur 5).

10

Vart och ett av dessa politikområden har olika verktyg: lagstiftning, icke-bindande politiska dokument (t.ex. strategier och riktlinjer) och subventioner från EU:s budget. EU-finansieringen på detta område förvaltas vanligtvis gemensamt av kommissionen och medlemsstaterna (t.ex. landsbygdsutveckling). I figur 6 sammanfattas de viktigaste delarna i EU:s skogsrelaterade strategier och program, inklusive de främsta aktörernas roller och ansvarsområden.

11

Kommissionen offentliggjorde 2013 sin EU-strategi för skogar och den skogsbaserade sektorn för 2014–2020⁵ som en ram för allt skogsrelaterat beslutsfattande i EU, bland annat landsbygdsutveckling, miljö och klimatpolitik. I ruta 2 visas strategins mål för 2020. Kommissionen planerar att offentliggöra en ny strategi 2021.

12

EU har inte satt upp särskilda mål eller delmål för skogens biologiska mångfald eller för skogarnas hälsostatus. Följande allmänna mål gäller dock också för skogar:

• Habitatdirektivet⁶ och fågeldirektivet⁷ strävar efter att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer och arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse⁸ och att skydda alla vilda fågelarter som förekommer naturligt i EU. Omkring 50 % av Natura 2000-områdena är skogar.
• EU:s strategi för biologisk mångfald fram till 2020⁹ syftar, i linje med EU:s skyldigheter enligt FN:s konvention om biologisk mångfald (se punkt 07), till att stoppa förlusten av biologisk mångfald och försämringen av ekosystemtjänster i EU senast 2020 och återställa dem där det är möjligt, samtidigt som EU:s bidrag till att avvärja den globala förlusten av biologisk mångfald ökas.
• I EU:s strategi för biologisk mångfald fram till 2030¹⁰ anges följande: ”I detta sammanhang kommer kommissionen att begära att medlemsstaterna höjer genomförandenivån för befintlig lagstiftning och stödja dem i detta, med tydliga tidsfrister. Den kommer särskilt att be medlemsstaterna att före 2030 säkerställa att det inte sker någon försämring i bevarandetrender och -status för någon av de livsmiljöer och arter som skyddas. Dessutom måste medlemsstaterna säkerställa att minst 30 % av alla arter och livsmiljöer som för närvarande inte har gynnsam status kommer upp till den kategorin eller uppvisar en starkt positiv utveckling.” Strategin syftar också till att definiera, kartlägga, övervaka och strikt skydda alla återstående urskogar och naturskogar i EU.

13

Ett av huvudmålen för strategin för biologisk mångfald var att återställa minst 15 % av de skadade ekosystemtjänsterna i EU senast 2020. År 2015 bedömde kommissionen¹¹ att framstegen hade varit otillräckliga och att försämringen av ekosystem och ekosystemtjänster ännu inte hade stoppats. År 2020 offentliggjorde kommissionen också en rapport¹² om tillståndet för ekosystemtjänster, med särskild information om skogsekosystemen. Enligt rapporten har indikatorerna för det strukturella tillståndet (biomassa, torraka) förbättrats sedan 2010, men vissa centrala indikatorer för försämring, såsom trädkronornas bladförlust, fortsätter att förvärras. I rapporten dras slutsatsen att tillståndet för EU:s skogar i allmänhet är dåligt.

Landsbygdsutvecklingspolitiken är skogarnas största källa till EU-finansiering

14

I EU:s skogsstrategi fram till 2020 beskrivs Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) som ”grunden för strategins resurser” eftersom den stod för 90 % av EU:s sammanlagda skogsbruksfinansiering. Andra källor till EU-finansiering är bland annat Life-programmet, finansiering för forskning inom Horisont 2020, Europeiska regionala utvecklingsfonden, Sammanhållningsfonden och EIB:s finansieringsmekanism för naturkapital.

15

Landsbygdsutvecklingsutgifter finns tillgängliga för att stödja två skogsbruksåtgärder som inriktas på att skapa skogsmark och stödja befintlig skogsmark (se figur 7).

16

Flera andra landsbygdsutvecklingsåtgärder kan också påverka skogarna. Skogsområden kan till exempel beviljas Natura 2000-stöd. Ytterligare exempel på insatser inom ramen för andra åtgärder är rådgivningstjänster för skogsbruk, investeringar i infrastruktur för att utveckla och anpassa skogsbruket och stöd till utarbetandet av skogsbruksplaner.

17

Medlemsstaterna kan besluta om de ska ta med skogsbruksåtgärder i sina landsbygdsutvecklingsprogram och hur dessa ska användas för att stödja skogarna. De fastställer särskilda krav för skogsbruket i sina landsbygdsutvecklingsprogram. 24 medlemsstater tilldelade totalt 4 890 miljoner euro i EU-medel till de två skogsbruksåtgärderna för perioden 2014–2020¹³ (se figur 8), och i slutet av 2020 hade de använt 49 % av dessa medel. Finland, Irland, Luxemburg och Nederländerna har inte tilldelat några medel till skogsbruksåtgärder i sina landsbygdsutvecklingsprogram. Kommissionen spårar inte de skogsbruksutgifter som anslås inom ramen för andra åtgärder.

18

I kommissionens utvärdering av skogsbruksåtgärder från 2017¹⁴ drogs slutsatsen att landsbygdsutvecklingsstödet för skogar i allmänhet var positivt och kunde bidra avsevärt till uppnåendet av ekonomiska, miljömässiga och sociala fördelar. I denna konstaterades att stödet för att förebygga och återställa skador på skogar hade den mest betydande effekten, eftersom man mellan 2007 och 2013 gav stöd till omkring 10 miljoner hektar (5 % av EU:s skogar). Stöd för beskogning användes under perioden 2007–2013 för att plantera 287 490 hektar ny skog (omkring 0,2 % av EU:s skogar).

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

19

Vi undersökte om EU:s åtgärder stöder skyddet av den biologiska mångfalden och bekämpar klimatförändringarnas effekter i EU:s skogar. Vi undersökte a) inverkan av kommissionens åtgärder inom en rad viktiga miljö- och klimatpolitiska områden och b) den särskilda inverkan av skogsbruksåtgärder som finansieras genom EU:s landsbygdsutvecklingspolitik.

20

Revisionen omfattade skogar i EU, och vi fokuserade på EU:s centrala politikområden som anges i figur 6. När det gäller EU:s timmerförordning tittade vi uteslutande på övervakningen av inhemskt timmer.

21

För att samla in och bedöma bevis gjordes följande:

• Vi granskade relevant EU-lagstiftning, kommissionens strategier, förslag och riktlinjer samt rapporter av betydelse för den biologiska mångfalden och klimatförändringarna i EU:s skogar, habitatdirektivet och fågeldirektivet (Natura 2000) och EU:s timmerförordning.
• Vi samrådde med experter vid kommissionen och granskade handlingar från tre medlemsstater som valts ut på grundval av storleken på utgifterna för deras skogsbruksåtgärder för landsbygdsutveckling och på grundval av deras olika skogstyper: Tyskland (Mecklenburg-Vorpommern och Sachsen-Anhalt), Spanien (Castilla-La Mancha och Asturien) och Polen. Reserestriktionerna till följd av covid-19-pandemin innebar att vi endast kunde genomföra ett besök på plats i Tyskland (där vi besökte EU-finansierade projekt).
• Vi analyserade uppgifter om utgifter på området biologisk mångfald och klimatförändringar i EU:s skogar som samfinansierades av Ejflu.
• Vi tillsatte en expertpanel för att få ytterligare kunskap inom vissa områden och bedöma våra preliminära revisionsresultat.
• Vi använde ett frågeformulär för alla medlemsstater med avseende på 35 landsbygdsutvecklingsprogram för att samla in information och bevis om deras genomförande av Ejflus skogsdelåtgärder – särskilt om i vilken utsträckning dessa delåtgärder har bidragit till skyddet av den biologiska mångfalden och begränsningen av och anpassningen till klimatförändringarna.

22

Revisionen omfattar perioden 2014–2020, vilket är programperioden för den senaste fleråriga budgetramen. Vi tog också hänsyn till kommissionens lagstiftningsförslag avseende den gemensamma jordbrukspolitiken för den nya programperioden (2021–2027).

23

Med denna rapport strävar vi efter att främja de politiska diskussioner som påverkar EU:s skogar och bidra till utformningen av den gemensamma jordbrukspolitiken 2021–2027, EU:s nya skogsstrategi, utvecklingen och genomförandet av den föreslagna europeiska klimatlagen samt EU:s nya anpassningsstrategi och beaktandet av EU:s timmerförordning.

Iakttagelser

Centrala EU-politiska åtgärder har en positiv men begränsad inverkan på skogarna

24

Större delen av EU:s miljö- och klimatpolitik påverkar skogarna. Vi granskade om centrala åtgärder inom EU:s miljö- och klimatpolitik främjade den biologiska mångfalden och bekämpade klimatförändringarna i skogarna, i linje med de internationella mål och EU-mål som fastställts för skogsskyddet.

EU skyddar till viss del den biologiska mångfalden i sina skogar

25

EU har godkänt internationella avtal (se punkt 07) och måste därför leva upp till ett antal mål som är direkt kopplade till den biologiska mångfalden i skogarna. Dessutom ska EU enligt EU-fördraget verka för en hållbar utveckling i Europa som bland annat bygger på en hög miljöskyddsnivå och en bättre miljö.

26

EU:s viktigaste miljöbestämmelser om biologisk mångfald fastställs i habitatdirektivet och fågeldirektivet. Enligt direktiven ska medlemsstaterna skydda livsmiljöer genom att utse så kallade Natura 2000-områden och fastställa bevarandeåtgärder för att bevara eller återställa deras status. Omkring 23 %¹⁵ av EU:s skogar omfattas av Natura 2000. Följande skogar i Natura 2000-områden är skyddade (se figur 9):

• Skogar med livsmiljötyper som motsvarar dem som anges i bilaga I till habitatdirektivet.
• Alla skogar i Natura 2000-områden som är värdar för arter som anges i bilaga II till habitatdirektivet och/eller i bilaga I till fågeldirektivet.

27

Dessutom finns det särskilda artskyddsbestämmelser¹⁶ som gäller inom medlemsstaternas hela territorium. Dessa bestämmelser avser skydd av till exempel vilo-, parnings- och boplatser. Vilka skogsområden som berörs av dessa bestämmelser är dock i praktiken svårt att fastställa. Enligt direktivet om miljöansvar, som är tillämpligt på skogslivsmiljötyperna i bilaga I och skogslivsmiljöerna för skyddade arter utanför Natura 2000-områdena, ansvarar illegala skogsavverkare för att återställa de skador de orsakat livsmiljön.

28

I EU:s strategi för biologisk mångfald¹⁷, som gäller inom och utanför Natura 2000-områden, fastställer kommissionen icke-bindande mål (se punkt 12) i riktlinjer och rekommendationer.

29

År 2017¹⁸ uppmärksammade vi ett antal brister i förvaltningen av Natura 2000-områden. Vi drog framför allt slutsatsen att medlemsstaterna alltför ofta sköt upp eller definierade sina bevarandeåtgärder på ett olämpligt sätt. De bevarandeåtgärder som är nödvändiga för att bibehålla eller återställa livsmiljöer och vilda djur och växter i dem måste vidtas i tid och vara tillräckligt specifika om de ska genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Under denna revision kontrollerade vi 15 förvaltningsplaner för Natura 2000 som omfattade skogsområden och konstaterade att 14 av dem saknade särskilda bevarandeåtgärder (se ruta 3). Externa utvärderare som kommissionen har anlitat har konstaterat att bevarandeåtgärderna ofta är undermåliga.

30

De flesta bedömningar av de livsmiljöer som skyddas av direktivet tyder på att EU:s skogar har en dålig eller ogynnsam bevarandestatus (85 % – se punkt  04). Vi noterade att de flesta bevarandeåtgärder syftar till att upprätthålla snarare än återställa statusen. I figur 10 visas de åtgärder som har vidtagits för att upprätthålla eller återställa skogarnas livsmiljöer och arter.

31

Kommissionen känner till skogsstatusen genom den information som medlemsstaterna rapporterar (se punkt 04). Dessutom får kommissionen information om undermålig tillämpning av bevarandeåtgärder i medlemsstaterna genom klagomål från exempelvis icke-statliga organisationer och ibland från andra källor såsom utredningar av överträdelser på andra områden. Mellan 2014 och 2020 tog kommissionen emot över 900 klagomål om tillämpningen av habitatdirektivet och fågeldirektivet.

32

Om kommissionen får reda på att en medlemsstat underlåter att uppfylla sina skyldigheter enligt de två direktiven kan den inleda ett överträdelseförfarande (se exemplet i ruta 4). I januari 2021 pågick fortfarande 13 överträdelseförfaranden om avsaknad av eller otillräcklig kvalitet på bevarandeåtgärder för särskilda bevarandeområden inom ramen för habitatdirektivet.

EU har lagstiftning som behandlar olaglig avverkning men sådan avverkning förekommer ändå

33

Enligt EU:s timmerförordning¹⁹ är det förbjudet att släppa ut timmer från olaglig avverkning eller trävaror från sådant timmer på marknaden. Med olaglig avverkning avses i allmänhet alla olagliga metoder i samband med avverkning eller handel med timmer och trävaror. De regler som gäller i avverkningsmedlemsstaten fastställer huruvida timmer avverkas olagligt eller inte.

34

För att minimera risken för att olagligt avverkat timmer når marknaden krävs enligt timmerförordningen att verksamhetsutövare ska visa tillbörlig aktsamhet. För detta ändamål måste de samla in information om timmertyp, avverkningsland, leveranskedja och efterlevnad av reglerna, bedöma eventuella risker och vid behov vidta korrigerande åtgärder. Kommissionen, medlemsstaterna och verksamhetsutövarna som släpper ut timmer och trävaror på marknaden har alla ett ansvar när det gäller att omsätta timmerförordningen i praktiken. I figur 11 beskrivs deras respektive ansvarsområden.

35

Kommissionen granskade timmerförordningens effektivitet 2016 och tittade då på de första två åren (från mars 2013 till mars 2015) av medlemsstaternas tillämpning²⁰. Vid den tidpunkten menade kommissionen att det var alltför tidigt att avgöra om förordningen hindrade olagligt timmer från att nå marknaden. År 2020 offentliggjorde kommissionen en rapport om medlemsstaternas kontroller enligt förordningen²¹. Enligt rapporten uppfyllde alla medlemsstater förordningens formella krav. Kommissionen drog slutsatsen att det trots framstegen krävdes kontinuerliga insatser för att se till att förordningen genomfördes konsekvent och ändamålsenligt i alla medlemsstater. Den konstaterade att antalet kontroller förblev lågt jämfört med antalet verksamhetsutövare och tvivlade på att dessa enstaka kontroller skulle ha en avskräckande effekt. Enligt rapporten fanns det uppskattningsvis 3 042 884 inhemska verksamhetsutövare i 21 medlemsstater, av vilka 13 078 (0,43 %) kontrollerades under den tvååriga rapporteringsperioden. Nästa översyn av timmerförordningens effektivitet, tillsammans med en kontroll av ändamålsenligheten, kommer att utföras i december 2021.

36

Kommissionen ansvarar för att se över hur funktionell och ändamålsenlig timmerförordningen är. Medlemsstaternas rapportering är den huvudsakliga informationskällan för dess översyner. Enligt timmerförordningen ska medlemsstaterna offentliggöra information om tillämpningen av förordningen, och det är kommissionen som ska fastställa formatet och förfarandet genom en genomförandeakt. Kommissionen har inte utfärdat någon genomförandeakt, men den har inrättat ett onlinebaserat rapporteringssystem för att samla in information om medlemsstaternas kontroller på ett standardiserat sätt. Rapporteringen är inriktad på riskkriterierna vid urvalet av verksamhetsutövare, antalet kontroller, den tid kontrollerna tar, vilken typ av information som registrerats samt påföljder. Rapporteringen inom ramen för timmerförordningen ger inte kommissionen den information den behöver för att analysera kvaliteten på medlemsstaternas övervakningsverksamhet, nationella bestämmelser om olaglig avverkning eller förfaranden som används för kontroller. Den kräver inte heller att medlemsstaterna ska styrka sina svar med styrkande handlingar som skulle göra det möjligt att kontrollera om uppgifterna är korrekta och fullständiga.

37

Vi granskade de nationella förfarandena för kontroll av den inhemska avverkningen i Tyskland, Spanien och Polen för att bedöma vad kontrollerna innehöll och omfattade och bekräfta betydelsen av kommissionens roll i övervakningen. Vi konstaterade att brister i förfarandena och uteblivna kontroller minskar timmerförordningens ändamålsenlighet i praktiken (för Polen, se ruta 4, och för Tyskland och Spanien, se ruta 5).

38

Kommissionen sammanträder regelbundet med en grupp experter från medlemsstaternas myndigheter för att utbyta information om brister som framkommer genom kontroller samt om påföljder, bästa praxis och lärdomar. Kommissionen får också information om möjliga överträdelser genom klagomål. Sedan 2017 har kommissionen tagit emot och följt upp åtta klagomål om underlåtenhet att genomföra förordningen. Om kommissionen anser att en medlemsstat eventuellt inte verkställer timmerförordningen på rätt sätt kan den begära mer information eller inleda ett överträdelseförfarande. Hittills har överträdelseförfarandena gällt avsaknaden av regler och kontroller i medlemsstaterna och, i ett fall, att kontrollerna varit ineffektiva (se ruta 6).

39

I en aktuell studie från kommissionen²² konstaterades att fjärranalyser kan användas för att upptäcka olaglig avverkning. Fjärranalyser – som i regel omfattar användning av flygfotografier och satellitdata – är ett mycket bra övervakningsverktyg eftersom det är kostnadseffektivt och gör det möjligt att täcka omfattande arealer. För att skilja mellan laglig avverkning och olaglig avverkning måste fjärranalysdata kombineras med avverkningsregister och information om skyddade områden och koncessionsgränser. Kommissionen har i allmänhet inte använt sig av fjärranalyser för att övervaka den olagliga avverkningen i EU. Den har använt denna metod för att samla in information om tre överträdelser av habitatdirektivet och fågeldirektivet. Ett av dessa överträdelseförfaranden omfattade även olaglig avverkning (se ruta 6).

EU vidtar åtgärder för att inkludera skogarna i sin klimatpolitik

40

Skogar kan bidra avsevärt till upptaget av växthusgaser från atmosfären. I september 2020 föreslog kommissionen att målet om att minska växthusgasutsläppen fram till 2030 skulle höjas från minst 40 % till minst 55 % jämfört med 1990 års nivåer. I december 2020 godkände rådet detta förslag. Det nya målet omfattar utsläpp av växthusgaser och upptag från all markanvändning, däribland skogar. Enligt förordningen om markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF-förordningen)²⁴ krävs det att medlemsstaterna följer ”regeln om icke-debitering”, enligt vilken bokförda växthusgasutsläpp från markanvändning, förändrad markanvändning eller skogsbruk ska balanseras med ett minst lika stort bokfört upptag av koldioxid från atmosfären under perioden 2021–2030.

41

Uppgifter från de senaste åren har visat att koldioxidsänkorna har minskat i EU (se figur 12). I EU:s lägesrapport om klimatåtgärder för 2020²⁵ anges att det rapporterade nettoupptaget av koldioxid i atmosfären minskade med 28 % mellan 2013 och 2018. De rapporterade utsläppen är de som registrerats i inventeringsrapporterna till UNFCCC och omfattar alla utsläpp från källor och upptag genom sänkor från förvaltad mark. Enligt samma lägesrapport var den främsta anledningen till de minskade koldioxidsänkorna att avverkningstakten hade ökat. Enligt kommissionen bidrog även en blandning av andra faktorer, däribland en ökande andel skogar som blev avverkningsklara och en ökning av naturliga störningar, såsom insektsangrepp, stormar, torka och skogsbränder, till de minskade koldioxidsänkorna.

42

Enligt LULUCF-beslutet²⁶ ska åtgärder för att begränsa eller minska utsläppen återspeglas i medlemsstaternas strategiska skogdokument. Vi granskade skogsstrategierna i fem medlemsstater/regioner. Vi konstaterade att strategin i Asturien (Spanien) inte omfattade några åtgärder för att begränsa klimatförändringarna, att de tre andra regionerna i Tyskland och Spanien inte hade inkluderat kvantifierade mål eller indikatorer i sina strategier och att endast den polska strategin nämnde skogarnas bidrag till begränsningen av klimatförändringarna (se ruta 7).

43

Direktivet om förnybar energi²⁷ är ett viktigt inslag i EU:s klimatpolitik eftersom det syftar till att minska utsläppen av växthusgaser genom att främja energianvändningen från förnybara energikällor. EU:s mål för förnybar energi (20 % av energin från alla energikällor tillsammans senast 2020) ledde till att förbrukningen av fast biomassa för energiändamål ökade. Enligt en rapport från Gemensamma forskningscentrumet²⁸ förbrukades 48 % av den totala mängden träbiomassa i EU 2018 för energiändamål – en ökning från 43 % 2010.

44

Genom direktivet om förnybar energi för perioden 2021–2030 (RED II) har målet för andelen energi från förnybara energikällor höjts till 32 %. För att minska motsättningarna mellan EU:s energipolitik och dess klimat- och miljöpolitik har även hållbarhetskriterier för fast biomassa införts genom direktivet. Enligt direktivet skulle kommissionen senast den 31 januari 2021 tillhandahålla operativ vägledning om nödvändiga bevis för att dessa kriterier uppfylls. Enligt kommissionen förväntas denna vägledning antas under hösten 2021. Medlemsstaterna skulle införliva direktivet i den nationella lagstiftningen senast den 30 juni 2021.

45

Skogarna har många funktioner och uppfyller på så sätt olika ambitioner. EU:s bioekonomistrategi från 2012²⁹, som uppdaterades 2018³⁰, skulle uppfylla den breda ambitionen att bedöma inverkan av många olika politikområden – bland annat energi, klimat, biologisk mångfald och näringsliv – och att uppnå möjliga kompromisser och komplementaritet dem emellan. Den uppdaterade strategin omfattar åtgärder för att förstå bioekonomins gränser – de ekologiska gränserna för EU:s produktions- och konsumtionsmönster. Genom att förstå dessa gränser kan man bidra till att främja god praxis, till exempel när det gäller användningen av skogar för energiändamål. Arbetet på detta område pågår.

46

När det gäller klimatanpassning har EU ännu inte antagit lagstiftning för att införa mål eller kräva särskilda åtgärder från medlemsstaternas sida. Det finns ingen rättslig ram på EU-nivå som kräver att medlemsstaterna ska förbättra otillräckliga strategier för skogsanpassning. Kommissionen fastställde 2013 en EU-strategi för klimatanpassning³¹. Denna strategi var inte särskilt inriktad på skogar, och kommissionen har ännu inte fastställt gemensamma behov och mål för klimatanpassningsåtgärder i EU:s skogar.

47

Forskningen om hur skogarna kan anpassas till klimatförändringarna är begränsad, till exempel när det gäller att förstå det ömsesidiga beroendet mellan klimatförändringar och planerade förändringar av skogsvegetation. Denna kunskapsklyfta framkommer i EU:s nya anpassningsstrategi³². I vår granskning av klimatförändringsstrategierna i de fem medlemsstater/regioner som valdes ut för denna revision noterade vi att kunskapsklyftan bidrog till att de kvantifierade målen och indikatorerna för konkreta anpassningsåtgärder var begränsade (se ruta 8).

De granskade skogsbruksåtgärderna missade möjligheten att avsevärt förbättra den biologiska mångfalden och ta itu med klimatförändringarna

48

Landsbygdsutveckling är EU:s viktigaste finansieringskälla för skogsbruk. Vi undersökte sambandet mellan utgifterna för landsbygdsutveckling och kravet på hållbart skogsbruk. Vi bedömde i vilken utsträckning landsbygdsutvecklingsåtgärder bidrog till skyddet av den biologiska mångfalden och till begränsningen av och anpassningen till klimatförändringar. Vi undersökte också om kommissionen och medlemsstaterna övervakade skogsbruksåtgärdernas effekter som de skulle.

För att få landsbygdsutvecklingsstöd krävs utarbetade skogsbruksplaner men dessa är av varierande kvalitet

49

Enligt förordningen om landsbygdsutveckling är ett av villkoren för att företag över en viss storlek, som fastställs av varje medlemsstat, ska få stöd till skogsbruksåtgärder att de lägger fram ”relevant information från en skogsbruksplan eller ett likvärdigt instrument som överensstämmer med hållbart skogsbruk”³³. I EU-reglerna definieras hållbart skogsbruk enligt Forest Europes allmänna riktlinjer från 1993³⁴. För att förvissa sig om att en skogsbruksplan överensstämmer med hållbarhetsprinciperna anser vi att den måste bedömas mot tydliga ekonomiska, sociala och miljömässiga kriterier.

50

EU:s skogsstrategi 2014–2020 främjar användningen av skogsbruksplaner och anger att de utgör kärnan i landsbygdsutvecklingsstödet och strategin för biologisk mångfald fram till 2020. Skogsbruksplaner bör fastställa mål för skogsbruket och skogsnäringen och hur dessa mål ska uppnås i ett visst skogsområde. Hänsyn till biologisk mångfald och klimatförändringar bör utgöra en integrerad del av planeringen av och beslutsfattandet om skogsbruket. Målet med strategin för biologisk mångfald fram till 2020 var att skogsbruksplanerna skulle leda till en mätbar förbättring av bevarandestatusen för arter och livsmiljöer som är beroende av eller påverkas av skogsbruk jämfört med EU:s baslinje för 2010.

51

Enligt skogsstrategin 2014–2020 skulle kommissionen, i nära samarbete med medlemsstaterna och intressenter, utforma ”objektiva, långtgående och bevisbara EU-kriterier för hållbar skogsförvaltning som kan tillämpas i olika politiska sammanhang”, såsom klimatförändringar, bioenergi eller bioekonomi, oberoende av slutanvändningen av biomassa. Kommissionen inrättade i juni 2014 en arbetsgrupp för att fastställa relevanta kriterier och indikatorer. Arbetsgruppen rekommenderade att man skulle använda Forest Europes kriterier och indikatorer och lägga fram bevis för hållbart skogsbruk på medlemsstatsnivå.

52

Forest Europe fastställde kriterier och indikatorer för övervakning av hållbart skogsbruk för första gången 1998 och uppdaterade dem 2015³⁵ (se ruta 9). Dessa indikatorer skulle kunna användas för att kontrollera skogsbruksplanerna om man fastställde tröskelvärden för att skilja mellan hållbart och ohållbart skogsbruk. Indikatorerna används för att övervaka trender. Kommissionen anser att det är särskilt utmanande att övervaka och lägga fram bevis för miljömässigt hållbart skogsbruk.

53

Vi granskade hur de utvalda medlemsstaterna bedömer huruvida en skogsbruksplan överensstämmer med hållbarhetsprinciperna. Vi konstaterade att reglerna för utarbetande av skogsbruksplaner i Tyskland anger tröskelvärden för åldersstruktur och användningen av hållbar tillväxt. Den tyska skogsvårdslagstiftningen omfattar också andra miljöaspekter, men utan att ange tröskelvärden. Enligt polsk skogsvårdslagstiftning bör skogsbruksplanerna användas till att omsätta de allmänna principerna för hållbart skogsbruk i praktiken. I ruta 10 beskrivs situationen i Castilla-La Mancha och Asturien.

54

Medlemsstaterna har inte fastställt tröskelvärden för att bedöma om en skogsbruksplan är miljömässigt hållbar eller inte. Det faktum att det finns en skogsbruksplan är således ingen garanti för att landsbygdsutvecklingsstödet är riktat mot miljömässigt hållbar verksamhet (se punkt 49).

De granskade skogsbruksåtgärderna hade begränsad inverkan på den biologiska mångfalden och motståndskraften mot klimatförändringar

55

EU:s landsbygdsutvecklingspolitik syftar till att uppnå en rad mål. Den finansierar åtgärder som är utformade för att främja konkurrenskraft, utveckla landsbygdsekonomier eller säkerställa en hållbar förvaltning av naturresurser tillsammans med klimatåtgärder. För att säkerställa en hållbar förvaltning av naturresurser bör skogsbruksåtgärderna för landsbygdsutveckling utformas så att de bidrar till skyddet av den biologiska mångfalden och till begränsningen av och anpassningen till klimatförändringarna. Vi granskade i vilken utsträckning skogsbruksåtgärder för landsbygdsutveckling gör detta.

56

I reglerna för landsbygdsutveckling fastställs lägsta miljökrav för beskogning (Ejflu-delåtgärd 8.1), som syftar till att öka trädmångfalden och motståndskraften mot klimatförändringar. Dessa lägsta miljökrav föreskriver att trädarter som är motståndskraftiga mot klimatförändringar eller som blandas med andra arter (minst 10 % lövträd per område eller tre trädarter som var och en ska täcka minst 10 % av arealen) ska användas³⁶. Därför kan ett beskogat område, trots att det måste planteras med olika arter, i praktiken bestå av stora angränsande monokulturområden. Bortsett från dessa krav finns det inga EU-regler om att öka skogarnas motståndskraft mot klimatförändringar.

57

Vi granskade hur de utvalda medlemsstaterna har omsatt de lägsta miljökraven i praktiken. För åtta av nio beskogningsprojekt konstaterade vi att reglerna tolkades som att de tillät kluster av monokulturer, vilket ledde till begränsade förbättringar av den biologiska mångfalden och motståndskraften (se exemplet i ruta 11).

58

Kommissionen offentliggjorde 2018 sina förslag till GJP-lagstiftning för perioden efter 2020. Förslaget om strategiska GJP-planer³⁷ ger medlemsstaterna större flexibilitet i utformningen av stödsystemen för skogsbruk. Förslaget innehåller inga lägsta miljökrav vad gäller beskogning. Det skulle dock endast göra det möjligt för medlemsstaterna att finansiera investeringar i beskogning som är förenliga med klimat- och miljömålen i enlighet med Forest Europes riktlinjer³⁸.

59

Återbeskogning och andra åtgärder inom ramen för Ejflu-delåtgärd 8.5 syftar till att förbättra motståndskraften mot klimatförändringarna och skogsekosystemens miljövärde. Enligt EU-reglerna får de nationella myndigheterna själva besluta om sin specifika strategi för återbeskogning. Vi konstaterade att fyra av de fem landsbygdsutvecklingsprogram som vi granskade inte hade fastställt några regler för att förbättra skogsekosystemens motståndskraft och miljövärde. I Polen avsåg 551 av 631 stödansökningar (87 %) inom ramen för delåtgärd 8.5 förkommersiell gallring av 11–20 år gamla träd. Denna teknik förbättrar de återstående trädens tillväxt och syftar huvudsakligen till att förbättra skogens ekonomiska värde, inte dess miljövärde.

60

Vi granskade 15 projekt inom ramen för delåtgärd 8.5 och konstaterade att åtta av dem bidrog i liten utsträckning till motståndskraften mot klimatförändringarna och miljövärdet. Vi fann bara ett projekt som hade potential att bidra mycket. I ruta 12 beskrivs två skilda återbeskogningsprojekt i Tyskland, ett med och ett utan fördelar för den biologiska mångfalden och motståndskraften mot klimatförändringar.

61

De medlemsstater och regioner som vi valde ut för revisionen hade fastställt urvalskriterier för att prioritera de mest miljövänliga projekten. Till exempel hade Castilla-La Mancha valt urvalskriterier för beskogning och återbeskogning som skulle gynna Natura 2000-områden och områden med hög erosionsrisk. Men eftersom intresset för skogsbruksåtgärder var måttligt ansåg medlemsstaterna att de kunde finansiera alla stödberättigade projekt. Därför använde de inte urvalskriterierna i praktiken för att rikta in sig på projekt med potentiella fördelar i fråga om biologisk mångfald och klimattålighet.

62

I sina landsbygdsutvecklingsprogram för 2014–2020 hade medlemsstaterna fram till februari 2021 tilldelat 4 166 miljoner euro till de två skogsbruksåtgärderna (4,2 % av det budgeterade beloppet för landsbygdsutveckling). Vid samma tidpunkt hade medlemsstaterna använt 49 % av detta belopp (se figur 13). Detta motsvarar 3 % av EU:s totala utgifter för landsbygdsutveckling, vilket begränsar den potentiella effekten. Dessutom är de medel som budgeteras och utnyttjas till skogsbruksåtgärder koncentrerade till ett fåtal medlemsstater. Mellan 2014 och 2020 utnyttjade fem medlemsstater (Spanien, Portugal, Förenade kungariket, Italien och Polen) 73 % av det totala tillgängliga beloppet för åtgärd 8.

63

Medlemsstaterna deklarerar sina utgifter per åtgärd till kommissionen utan att specificera utgifterna för olika delåtgärder. I vårt frågeformulär efterfrågade vi denna information för de två skogsbruksåtgärderna och för Natura 2000-stöd (åtgärd 12.2). Svaren visar att de delåtgärder som har utnyttjats mest är stöd till förebyggande av skogsbränder och andra katastrofala händelser samt beskogning. Medlemsstaterna har i mindre utsträckning utnyttjat de delåtgärder som stöder skogarnas biologiska mångfald (Natura 2000-stöd, skogsekosystemens motståndskraft och miljövärde, tjänster för miljö- och klimatvänligt skogsbruk och skogsskydd) (se figur 14).

64

Medlemsstaternas myndigheter uppgav flera skäl till att skogsägare inte har ansökt om stöd. Det vanligaste skälet var den byråkrati och komplexitet som omgärdade stödordningarna. Dessutom påverkade tillgången till direktstöd beslut om beskogning eftersom mottagarna föredrog att fortsätta med jordbruk och därmed få direktstöd. Beskogade arealer kan få direktstöd under åtagandeperioden, som sträcker sig upp till tolv år. Slutligen förklarade medlemsstaterna att EU-reglerna endast stöder faktiska utgifter och inkomstbortfall tack vare stödordningen, utan att belöna miljöfördelarna. Vissa ansåg att skogsbruket skulle kunna blir mer attraktivt och bidra till att uppnå EU:s mål för biologisk mångfald och klimattålighet om man tog hänsyn till miljövärdet i utbetalningarna.

Det nuvarande övervakningssystemet mäter inte skogsbruksåtgärdernas effekter på den biologiska mångfalden och klimatförändringarna

65

I förordningarna föreskrivs ett gemensamt övervaknings- och utvärderingssystem för att ”visa hur landsbygdsutvecklingspolitiken utvecklas och vad den uppnår samt utvärdera påverkan, effektivitet, ändamålsenlighet och betydelse när det gäller interventionerna inom landsbygdsutvecklingspolitiken”³⁹. Med hjälp av det gemensamma systemet är medlemsstaterna skyldiga att bedöma och rapportera till kommissionen (2017, 2019 och i efterhandsutvärderingen) i vilken utsträckning åtgärderna inom ramen för landsbygdsutvecklingsprogrammet har gett stöd till

1. återställande, bevarande och förbättring av den biologiska mångfalden, bland annat inom Natura 2000-områden, områden med naturliga eller andra särskilda begränsningar och jordbruk med högt naturvärde samt det europeiska landskapets karaktär,
2. bevarande av kolsänkor och kolbindning inom jordbruk och skogsbruk.

Medlemsstaterna bör använda indikatorer och andra utvärderingsverktyg, såsom studier, för att besvara dessa frågor.

66

Övervakningssystemet använder tre olika typer av indikatorer för att mäta output, omedelbara resultat och långsiktiga effekter⁴⁰. I tabell 1 sammanfattas de relevanta indikatorerna för övervakning av hur skogsbruksåtgärder bidrar till den biologiska mångfalden och begränsningen av och anpassningen till klimatförändringar.

Mål	Typ av indikator	Indikatorer av relevans för skogsbruksåtgärder
Skogsbruksåtgärder	Output	Offentliga utgifter, totalt Sammanlagd investering Antal åtgärder/insatser som får stöd Antal företag/stödmottagare som får stöd Total areal Antal avtal som får stöd
Mål för landsbygdsutveckling: Återställa, bevara och förbättra de ekosystem som har koppling till jord- och skogsbruk Främja resurseffektivitet och stödja övergången till en koldioxidsnål och klimattålig ekonomi inom jordbruks-, livsmedels- och skogsbrukssektorn	Resultat	Andel skogar som omfattas av förvaltningsavtal som stöder den biologiska mångfalden Andel skogar som omfattas av förvaltningsavtal för att förbättra vattenförvaltningen Andel skogar som omfattas av avtal för att förbättra markvården och/eller förebygga jorderosion Andel jordbruks- och skogsmark som omfattas av avtal för att förbättra koldioxidbindningen eller bevarandet av kolsänkor
GJP-mål: Säkerställa hållbar förvaltning av naturresurser och klimatåtgärder	Effekt	Ingen av indikatorerna mäter hållbart skogsbruk eller klimatåtgärder i skogar

Källa: Revisionsrätten.

67

De outputindikatorer som rapporterar om skogsbruksåtgärder visar hur stora belopp som betalas ut, hur många företag som får stöd och andelen skogar som bidrar till miljö- och klimatmålen. Resultatindikatorerna mäter inte projektens fördelar eller bidrag till den biologiska mångfalden och begränsningen av och anpassningen till klimatförändringarna. Det finns inga effektindikatorer för skogar. Kommissionens förslag för den gemensamma jordbrukspolitiken efter 2020 skulle inte medföra några betydande förändringar av de indikatorer som används för skogsbruksåtgärder och deras fördelar på områdena biologisk mångfald och klimatförändringar. För en analys av kommissionens förslag, se vårt yttrande som offentliggjordes 2018⁴¹.

68

Medlemsstaterna kan själva ta fram ytterligare indikatorer för att mäta hur deras landsbygdsutvecklingsprogram inverkar på den biologiska mångfalden och klimatförändringarna. Bland de medlemsstater och regioner som valdes ut för denna revision hade Polen och Spanien (Castilla-La Mancha) tagit fram ytterligare indikatorer (se ruta 13).

Slutsatser och rekommendationer

69

EU:s skogar har många funktioner och fyller olika miljömässiga, ekonomiska och sociala syften. Hållbara förvaltningsmetoder är avgörande för att bevara den biologiska mångfalden och bekämpa klimatförändringarna i skogarna.

70

Vår revision var inriktad på EU:s insatser för att skydda den biologiska mångfalden och bekämpa klimatförändringarna i EU:s skogar. Vi konstaterade att kommissionen kunde ha vidtagit kraftfullare åtgärder för att bidra till skyddet av EU:s skogar på de områden där EU har full behörighet att agera.

71

EU har godkänt habitatdirektivet och fågeldirektivet, och kommissionen har antagit flera strategier för att ta itu med den ogynnsamma statusen för den biologiska mångfalden och bevarandestatusen i EU:s skogar. Enligt dessa strategier är kommissionens roll när det gäller skogarnas biologiska mångfald begränsad till att fastställa icke-bindande mål och utfärda riktlinjer och rekommendationer (se punkterna 25–28). För många av de Natura 2000-områden som vi granskade saknades särskilda bevarandeåtgärder för skogsområden (se punkterna  29–32).

72

Syftet med timmerförordningen är att stoppa all olaglig avverkning i EU. Vi konstaterade att kommissionen inte har analyserat kvaliteten på medlemsstaternas kontroller av inhemska verksamhetsutövare eller granskat deras definitioner av olaglig avverkning. De förfarandemässiga bristerna och avsaknaden av kontroller minskar timmerförordningens ändamålsenlighet i praktiken (se punkterna 33–38). Även om fjärranalyser ger stor potential för kostnadseffektiv övervakning över utbredda områden använder kommissionen inte sådana konsekvent (se punkt 39).

73

EU ägnar allt större uppmärksamhet åt skogarna i sin klimatpolitik. Betänkligheter kring klimatförändringarnas påverkan på skogar tas upp både i direktivet om förnybar energi och i förordningen om markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (se punkterna 40–44). Problem som rör anpassning av skogarna efter klimatförändringarna och fastställande av ekologiska gränser för användningen av skogar för energiändamål utforskas dock inte i lika hög grad. Insatserna för att genomföra bioekonomin och en strategi som är mer tydligt inriktad på klimatanpassning har påverkats av begränsad kunskap och information (se punkterna  45–47).

74

EU anslår ekonomiskt stöd till skogsbruk främst genom Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu). Utgifterna för skogsbruksåtgärder uppgår i praktiken till 3 % av alla landsbygdsutvecklingsutgifter. Ett av villkoren för att företag över en viss storlek, som fastställs av varje medlemsstat, ska få Ejflu-stöd är att de måste ha en skogsbruksplan eller motsvarande som överensstämmer med hållbart skogsbruk. Vi konstaterade att det faktum att det finns en skogsbruksplan inte är en garanti för att landsbygdsutvecklingsstödet är riktat mot miljömässigt hållbar verksamhet (se punkterna 49–54). Landsbygdsutvecklingsåtgärder har liten inverkan på skogarnas biologiska mångfald och motståndskraft mot klimatförändringar, delvis på grund av de blygsamma utgifterna för skogar och brister i åtgärdernas utformning. Lagstiftningsförslagen för den gemensamma jordbrukspolitiken efter 2020 ger medlemsstaterna större flexibilitet i utformningen av stödsystemen för skogsbruk (se punkterna 55–64). Vi drog slutsatsen att EU:s gemensamma övervakningssystem inte mäter skogsbruksåtgärdernas effekter på den biologiska mångfalden och klimatförändringarna (se punkterna 65–68).

Rekommendation 1 – Förbättra bidraget till den biologiska mångfalden och ta itu med klimatförändringarna i skogar

Kommissionen bör utarbeta och tillämpa en handlingsplan för att:

1. se över antagandet och tillämpningen av skogsskyddsåtgärder inom EU,
2. samla in och sprida kunskap i medlemsstaterna om hur skogarna ska anpassas till klimatförändringarna, i linje med EU:s nya anpassningsstrategi.

Tidsram: 2023.

Rekommendation 2 – Stärk kampen mot olaglig avverkning

Kommissionen bör:

1. bedöma möjligheten att lägga fram lagstiftningsförslag som ska stärka dess översyn av medlemsstaternas kontroller av timmerförordningen,
2. utöka sin användning och främja medlemsstaternas användning av geospatiala underrättelser, inklusive fjärranalysteknik, för att bättre kontrollera efterlevnaden av EU:s krav gällande skogsbruk och olaglig avverkning.

Tidsram: 2023.

Rekommendation 3 – Inrikta skogsbruksåtgärder för landsbygdsutveckling bättre på den biologiska mångfalden och klimatförändringarna

Kommissionen bör säkerställa att:

1. finansierade skogsbruksåtgärder genomförs i överensstämmelse med hållbart skogsbruk,
2. den har relevant information som gör att den kan bedöma hur EU-finansierade skogsbruksåtgärder bidrar till den biologiska mångfalden och begränsningen av och anpassningen till klimatförändringar i skogar.

Tidsram: 2023.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning I, med ledamoten Samo Jereb som ordförande, i Luxemburg den 14 juli 2021.

Förkortningar

Ejflu: Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling.

GJP: den gemensamma jordbrukspolitiken.

LULUCF: markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk.

UNFCCC: Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar.

Ordlista

bioekonomi: den ekonomi som bygger på användningen av biologiska resurser från både land och hav för en rad produkter, däribland livsmedel och foder, material och energi; en mer övergripande definition av begreppet finns i EU:s bioekonomistrategi.

den gemensamma jordbrukspolitiken: EU:s gemensamma och enhetliga jordbrukspolitik som omfattar bidrag och en rad andra åtgärder som ska garantera livsmedelssäkerhet, tillförsäkra EU:s jordbrukare en skälig levnadsstandard, främja landsbygdsutveckling och skydda miljön.

EIB:s finansieringsmekanism för naturkapital: finansieringsinstrument som inrättats av Europeiska kommissionen och EIB för att tillhandahålla lån och tekniskt stöd till projekt som kan ha en positiv inverkan på den biologiska mångfalden och/eller klimatanpassningen.

ekosystemtjänster: de direkta och indirekta fördelar som människor får från ekosystem och som kan vara ekonomiska, miljömässiga och sociala fördelar.

Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling: en EU-fond som finansierar EU:s bidrag till landsbygdsprogram.

Europeiska regionala utvecklingsfonden: en EU-fond som ska stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen i EU genom att finansiera investeringar som minskar obalanser mellan regioner.

flerårig budgetram: EU:s utgiftsplan där prioriteringar (som grundas på politiska mål) och tak fastställs, vanligtvis för sju år; den bildar den struktur inom vilken de årliga EU-budgetarna fastställs och begränsar utgifterna för varje utgiftskategori; den nuvarande fleråriga budgetramen omfattar 2021–2027.

Forest Europe: kortnamn på ministerkonferensen om skydd av skogarna i Europa, en struktur för mellanstatlig dialog och samarbete om skogspolitik mellan 46 europeiska länder och EU.

Förenta nationernas konvention om biologisk mångfald: multilateralt avtal om bevarande av biologisk mångfald, ett hållbart nyttjande av dess beståndsdelar och rimlig och rättvis fördelning av vinster från utnyttjande av genetiska resurser.

Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar: internationellt fördrag för att förhindra ”farlig” mänsklig påverkan på klimatsystemet.

Horisont 2020: EU:s forsknings- och innovationsprogram för perioden 2014–2020; det efterträddes i januari 2021 av Horisont Europa för perioden 2021–2027.

jordobservation: insamling av information om jordens fysiska, kemiska och biologiska system via fjärranalysteknik, vanligen genom satelliter med bildåtergivningsutrustning.

kolsänka: en skog, ett hav eller annan naturlig miljö sett till dess förmåga att ta upp koldioxid från atmosfären.

kontroll av ändamålsenligheten: en utvärdering för att identifiera eventuella överlappningar, luckor, inkonsekvenser eller föråldrade åtgärder i regelverket för ett politikområde.

landsbygdsutvecklingsprogram: en samling nationella eller regionala fleråriga mål och åtgärder som godkänts av kommissionen för genomförandet av EU:s landsbygdsutvecklingspolitik.

Life-programmet: ett finansieringsinstrument som stöder genomförandet av EU:s miljö- och klimatpolitik genom medfinansiering av projekt i medlemsstaterna.

markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk: sektor för inventering av växthusgaser som omfattar utsläpp och upptag av växthusgaser som är en direkt följd av mänsklig påverkan genom markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk.

Natura 2000: nätverk av skyddsområden för sällsynta och hotade arter och vissa sällsynta livsmiljötyper som skyddas enligt EU-lagstiftningen.

programperiod: den period inom vilken ett EU-utgiftsprogram planeras och genomförs.

Sammanhållningsfonden: en EU-fond som syftar till att minska ekonomiska och sociala skillnader i EU genom att finansiera investeringar i medlemsstater där bruttonationalinkomsten per invånare är mindre än 90 % av genomsnittet i EU.

tillbörlig aktsamhet: en riskhanteringsåtgärd för att minimera risken för att olagligt avverkat timmer släpps ut på EU-marknaden; tillbörlig aktsamhet består av åtgärder och förfaranden som ger tillgång till all relevant information, förfaranden för riskbedömning och lämpliga och proportionella åtgärder och förfaranden för att göra risken försumbar.

överträdelseförfarande: ett förfarande som innebär att kommissionen vidtar åtgärder mot en EU-medlemsstat som inte uppfyller sina skyldigheter enligt EU-rätten.

Tidslinje

https://www.eca.europa.eu/sv/Pages/DocItem.aspx?did=59368

Vi som arbetat med revisionen

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman som är kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller prestation eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning I, där ledamoten Samo Jereb är ordförande. Revisionsarbetet leddes av ledamoten João Figueiredo med stöd av Paula Betencourt (kanslichef) och Quirino Mealha (attaché), Robert Markus (förstachef), Maria Eulàlia Reverté i Casas (uppgiftsansvarig), Päivi Piki (biträdande uppgiftsansvarig) och Grzegorz Grajdura, Alexandru Ilie och Joachim Otto (revisorer). Thomas Everett gav språkligt stöd och Marika Meisenzahl grafiskt stöd.

Till minne av João Figueiredo, 1955–2021

Slutnoter

¹ Eurostat: Agriculture, forestry and fishery statistics, 2020 års utgåva.

² State of Europe’s Forests 2020, Forest Europe.

³ State of Europe’s Forests 2020, Forest Europe.

⁴ Europeiska miljöbyråns rapport nr 10/2020.

⁵ Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén: En ny EU-skogsstrategi: för skogarna och den skogsbaserade sektorn, COM(2013) 659 final.

⁶ Rådets direktiv 92/43/EEG (EGT L 206, 22.7.1992, s. 7).

⁷ Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG (EUT L 20, 26.1.2010, s. 7).

⁸ Artiklarna 2 och 3 i direktiv 92/43/EEG och artikel 1 i direktiv 2009/147/EG.

⁹ Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén: Vår livförsäkring, vårt naturkapital – en strategi för biologisk mångfald i EU fram till 2020, KOM(2011) 244 slutlig.

¹⁰ Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén: EU:s strategi för biologisk mångfald för 2030: Ge naturen större plats i våra liv, COM(2020) 380 final.

¹¹ Mid-term review of the EU biodiversity strategy to 2020.

¹² Mapping and Assessment of Ecosystems and their Services: An EU ecosystem assessment.

¹³ Baserat på kommissionens uppgifter från de första godkända landsbygdsutvecklingsprogrammen.

¹⁴ Europeiska kommissionen: Evaluation study of the forestry measures under Rural Development, slutrapport, den europeiska ekonomiska intressegrupperingen Alliance Environment, september 2017.

¹⁵ Mapping and Assessment of Ecosystems and their Services: An EU ecosystem assessment. Annex-eu-ecosystem-assessment_final.pdf.

¹⁶ Artikel 5 i direktiv 2009/147/EG och artiklarna 12 och 13 i direktiv 92/43/EEG.

¹⁷ Se fotnoterna 9 och 10 för de två strategierna.

¹⁸ Särskild rapport 01/2017 Mer behöver göras för att Natura 2000 ska genomföras till sin fulla potential.

¹⁹ Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 995/2010 av den 20 oktober 2010 om fastställande av skyldigheter för verksamhetsutövare som släpper ut timmer och trävaror på marknaden.

²⁰ Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om EU:s timmerförordning, COM(2016) 74 final.

²¹ Tvåårsrapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet för perioden mars 2017–februari 2019 om EU:s timmerförordning, COM(2020) 629 final.

²² Studien Monitoring of Forests through Remote Sensing. Final report, C. Atzberger m.fl., för kommissionen, oktober 2020.

²³ Europeiska kommissionen: Överträdelsebeslut, juli 2020. .

²⁴ Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/841 av den 30 maj 2018 om inbegripande av utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk i ramen för klimat- och energipolitiken fram till 2030 och om ändring av förordning (EU) nr 525/2013 och beslut nr 529/2013/EU. .

²⁵ EU Climate Action Progress Report, Europeiska kommissionen, november 2020.

²⁶ Europaparlamentets och rådets beslut nr 529/2013/EU av den 21 maj 2013 om bokföringsregler för utsläpp och upptag av växthusgaser till följd av verksamheter i samband med markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk och om information beträffande åtgärder som rör dessa verksamheter (EUT L 165, 18.6.2013, s. 80).

²⁷ Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av den 11 december 2018 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (EUT L 328, 21.12.2018, s. 82).

²⁸ Rapport från Gemensamma forskningscentrumet Science for Policy: Biomass production, supply, uses and flows in the European Union, 2018.

²⁹ Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén: Innovation för hållbar tillväxt: En bioekonomi för Europa, COM(2012) 60 final.

³⁰ Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén: En hållbar bioekonomi för Europa: En starkare koppling mellan ekonomin, samhället och miljön, COM(2018) 673 final.

³¹ Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén: En EU-strategi för klimatanpassning, COM(2013) 216 final.

³² Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén: Att bygga upp ett klimatresilient Europa – den nya EU-strategin för klimatanpassning – COM(2021) 82 final.

³³ Artiklarna 21 och 34 i förordning (EU) nr 1305/2013 (EUT L 347, 20.12.2013, s. 487).

³⁴ Andra ministerkonferensen om skydd av skogarna i Europa, 16–17 juni 1993, Helsingfors/Finland. Resolution H1: General Guidelines for the Sustainable Management of Forests in Europe.

³⁵ Uppdaterade Europaomfattande indikatorer för hållbart skogsbruk.

³⁶ Artikel 6 i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 807/2014 av den 11 mars 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1305/2013 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu), samt om införande av övergångsbestämmelser (EUT L 227, 31.7.2014, s. 1).

³⁷ Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om fastställande av regler om stöd för de strategiska planer som medlemsstaterna ska upprätta inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken och som finansieras av Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu), COM(2018) 392 final.

³⁸ Artikel 68.3 h i förslaget om strategiska GJP-planer.

³⁹ Artiklarna 67–69 i förordning (EU) nr 1305/2013.

⁴⁰ Bilaga IV till kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 808/2014 om regler för tillämpningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1305/2013 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) (EUT L 227, 31.7.2014, s. 18).

⁴¹ Bilaga I till revisionsrättens yttrande 07/2018 över kommissionens förslag till förordningar om den gemensamma jordbrukspolitiken för perioden efter 2020.

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-6827-1	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/317019	QJ-AB-21-023-SV-N
HTML	ISBN 978-92-847-6806-6	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/130022	QJ-AB-21-023-SV-Q

UPPHOVSRÄTT

© Europeiska unionen, 2021.

Europeiska revisionsrättens policy för vidareutnyttjande av handlingar tillämpas genom Europeiska revisionsrättens beslut nr 6-2019 om öppen datapolitik och vidareutnyttjande av handlingar.

Om inget annat anges (t.ex. i enskilda meddelanden om upphovsrätt) omfattas revisionsrättens innehåll som ägs av EU av den internationella licensen Creative Commons Erkännande 4.0 Internationell (CC BY 4.0). Det innebär att vidareutnyttjande är tillåtet under förutsättning att ursprunget anges korrekt och att det framgår om ändringar har gjorts. Vidareutnyttjas materialet får handlingarnas ursprungliga betydelse eller budskap inte förvanskas. Revisionsrätten bär inte ansvaret för eventuella konsekvenser av vidareutnyttjande.

När enskilda privatpersoner kan identifieras i ett specifikt sammanhang, exempelvis på bilder av revisionsrättens personal, eller om verk av tredje part används, måste tillstånd inhämtas med avseende på de ytterligare rättigheterna. Om tillstånd beviljas upphävs och ersätts det allmänna godkännande som nämns ovan, och eventuella begränsningar av materialets användning måste tydligt anges.

För användning eller återgivning av innehåll som inte ägs av EU kan tillstånd behöva inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavarna:

Ruta 1: En enhets användning av logotypen och ikonerna för målen för hållbar utveckling, inklusive färgcirkeln, innebär inte att Förenta Nationerna stöder denna enhet, dess produkter eller tjänster eller dess planerade verksamhet.

Programvara eller handlingar som omfattas av immateriella rättigheter, till exempel patent, varumärkesskydd, mönsterskydd samt upphovsrätt till logotyper eller namn, omfattas inte av revisionsrättens policy för vidareutnyttjande eller av licensen.

EU-institutionernas webbplatser inom domänen europa.eu innehåller länkar till webbplatser utanför den domänen. Eftersom revisionsrätten inte har någon kontroll över dem uppmanas du att ta reda på vilken integritets- och upphovsrättspolicy de tillämpar.

Användning av Europeiska revisionsrättens logotyp

Europeiska revisionsrättens logotyp får inte användas utan Europeiska revisionsrättens förhandsgodkännande.

Kontakta EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor: https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-information

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/index_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer (https://op.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.