Potpora koju Europol pruža borbi protiv krijumčarenja migranata: Europol je partner čija se potpora cijeni, ali postoje nedostatci u upotrebi izvora podataka i mjerenju rezultata

Sažetak

I.

Krijumčarenje migranata, koje se naziva i olakšavanjem nezakonitog useljavanja, kriminalna je aktivnost koja se provodi diljem svijeta i kojom se ugrožavaju životi migranata te dovodi u pitanje integritet međunarodnih granica. Riječ je o jednoj od najprofitabilnijih vrsta kriminalnih aktivnosti organiziranih kriminalnih skupina koja je posljednjih godina postala jedan od najvećih humanitarnih i sigurnosnih izazova za EU. EU je 2015. i 2016. zabilježio najveći priljev migranata u svojoj povijesti. U EU je nezakonito ušlo više od jednog milijuna ljudi. Europol je procijenio da su veliku većinu tih dolazaka omogućili krijumčari migranata.

II.

Agencija EU-a za suradnju u području izvršavanja zakonodavstva, poznata pod nazivom Europol, osnovala je 2016. godine Europski centar za borbu protiv krijumčarenja migranata čija je zadaća proaktivno podupirati države članice EU-a u razbijanju kriminalnih mreža uključenih u organizirano krijumčarenje migranata. Budući da Europol nema izvršne ovlasti (ne može uhititi kriminalce), on pomaže državama članicama uglavnom tako što služi kao centar za razmjenu informacija o kriminalnim aktivnostima i za koordinaciju te operativnu i stratešku potporu kaznenim istragama koje provode države članice.

III.

Sud je procijenio je li Europol, a posebno njegov Europski centar za borbu protiv krijumčarenja migranata, pružio državama članicama djelotvornu potporu u borbi protiv krijumčarenja migranata. Revizijom je obuhvaćeno razdoblje od 2016. (godine osnivanja Europskog centra za borbu protiv krijumčarenja migranata) do 2019. U relevantnim slučajevima pregledani su i podatci iz 2020. Kako bi odgovorio na to glavno revizijsko pitanje, Sud se usredotočio na dva potpitanja:

• Je li Europol bio djelotvoran u svojoj ulozi centra za razmjenu informacija o krijumčarenju migranata?
• Je li Europol omogućio djelotvornu koordinaciju i potporu u području krijumčarenja migranata?

IV.

Ukupno gledajući, Sud je zaključio da je potpora koju Europol pruža korisna, ali i da Europol kontinuirano nailazi na prepreke kad je riječ o upotrebi vanjskih izvora informacija, kao i da se rezultati njegove potpore ne mjere sustavno te ih je stoga teško dokazati. Ova bi revizija mogla doprinijeti aktualnoj raspravi o načinu na koji EU upravlja migracijskim pritiskom, a nalazi koji iz nje proizlaze namijenjeni su jačanju uloge Europola u pružanju učinkovite potpore tijelima za izvršavanje zakonodavstva u državama članicama. Isto tako, zaključci ove revizije mogu se uzeti u obzir pri preispitivanju Uredbe o Europolu koje je trenutačno u tijeku.

V.

Sud je utvrdio da su tijela za izvršavanje zakonodavstva u državama članicama i treće strane Europolu aktivno pružali informacije, iako se razina angažiranosti razlikovala od jednog do drugog partnera. Razmjena informacija postojano se povećavala od 2016. do 2019. Unatoč tom pozitivnom trendu, Sud je utvrdio da Europol zbog problema koji su se pojavili pri pokretanju bilateralnih pregovora o sklapanju međunarodnih sporazuma s prioritetnim zemljama koje nisu članice EU-a i njegove nemogućnosti da izravno prikuplja i analizira informacije od privatnih strana nije mogao prikupiti cjelovite informacije.

VI.

Kao europski centar za informacije o kriminalnim aktivnostima Europol bi trebao imati pristup svim relevantnim bazama podataka. Međutim, on trenutačno nema pristup svim relevantnim vanjskim izvorima podataka ili se njima ne služi u dovoljnoj mjeri.

VII.

Anketa koju je proveo Sud pokazuje da države članice i zemlje koje nisu članice EU-a smatraju da su informacije koje im Europol pruža korisne, ali još nije ostvarena potpuna interoperabilnost između baza podataka Europola i država članica. Sud je također utvrdio probleme u vezi s razmjenom podataka s drugim agencijama EU-a.

VIII.

Partneri Europola cijene stratešku i operativnu potporu koju im on pruža, no teško je dokazati rezultate te potpore jer ih on ne mjeri na sveobuhvatan način. Razlog je taj što ne postoji sustavni postupak u skladu s kojim bi države članice dostavljale podatke o rezultatima ostvarenima uz Europolovu potporu. Isto tako, Europol nije postavio pokazatelje uspješnosti za svoje napore u borbi protiv pranja novca i krivotvorenja isprava, koji su povezani i s krijumčarenjem migranata. Stoga se Europolova uspješnost u borbi protiv krijumčarenja migranata ne mjeri na sveobuhvatnoj razini.

IX.

Operativna potpora Europola uključuje pružanje potpore državama članicama i partnerskim zemljama koje nisu članice EU-a u istragama konkretnih slučajeva koji se mogu smatrati neprioritetnima ili prioritetnima. Proces za određivanje prioritetnih slučajeva na temelju odgovarajućih kriterija pomaže Europolu da resurse raspodijeli onamo gdje su najpotrebniji. Taj se postupak temelji na stručnoj prosudbi uključenog osoblja, ali se u potpunosti ne dokumentira, osim za slučajeve koji se ocjenjuju prioritetnima za potporu jer u njima sudjeluju visokorizične tražene osobe. Stoga nema dovoljno dokaza o tome da Europol svoje resurse dodjeljuje slučajevima kojima su ti resursi najpotrebniji.

X.

Sud na temelju tih zaključaka preporučuje Europolu:

• da se koristi svim relevantnim vanjskim izvorima informacija;
• da poboljša razmjenu podataka sa svojim partnerima;
• da unaprijedi praćenje uspješnosti aktivnosti Europskog centra za borbu protiv krijumčarenja migranata i izvješćivanje o njima;
• da poveća transparentnost procesa određivanja prioritetnih predmeta na način da se odlučivanje o tome koji su slučajevi mogu smatrati prioritetom u potpunosti poprati odgovarajućom dokumentacijom.

Uvod

01.

Krijumčarenje ljudi u Europsku uniju i unutar Unije te trgovina ljudima smatraju se ključnim kriminalnim prijetnjama za EU¹, te ih je Vijeće proglasilo prioritetima za borbu protiv teškog i organiziranog međunarodnog kriminala za razdoblje 2018. – 2021.² U oba se slučaja ljudska bića upotrebljavaju kao izvor zarade. Međutim, krijumčarenje migranata i trgovina ljudima različita su kaznena djela (vidjeti okvir 1.).

02.

Krijumčarenje migranata kriminalna je aktivnost koja se provodi diljem svijeta i kojom se ugrožavaju životi migranata te dovodi u pitanje integritet međunarodnih granica. Riječ je profitabilnoj vrsta kriminalnih aktivnosti koje provode organizirane kriminalne skupine³ i koja je posljednjih godina postala jedan od najvećih humanitarnih i sigurnosnih izazova za EU.

03.

EU je 2015. i 2016. zabilježio najveći priljev migranata u svojoj povijesti. Pristiglo je više od 1 milijuna ljudi, od kojih je većina bježala od ratnih sukoba u Siriji i drugim zemljama⁴. Krijumčarenje migranata najčešće se odvija preko zapadnosredozemne, srednjosredozemne, istočnosredozemne i zapadnobalkanske rute. Iako se broj nezakonitih dolazaka u EU otad smanjio za više od 90 %, duže razdoblje gospodarske nestabilnosti i nedostatak prilika u zemljama u razvoju, u spoju s učinkom krize uzrokovane bolešću COVID-19, mogli bi srednjoročno dovesti do porasta nezakonitog useljavanja u EU⁵.

04.

Krijumčarenje migranata po svojoj je naravi aktivnost koja se obavlja potajice te ju je stoga vrlo teško mjeriti. Europol procjenjuje da oko 90 % osoba koje nezakonito prelaze granice EU-a to radi uz pomoć krijumčara migranata, uglavnom pripadnika organiziranih kriminalnih skupina. Te se organizacije bave i drugim vrstama kriminala, kao što su krivotvorenje isprava ili trgovina ljudima.

05.

Krijumčari migranata koji organiziraju putovanja u EU potječu iz 122 zemlje. Procjene razmjera krijumčarske industrije razlikuju se od izvješća do izvješća, pri čemu se ukupna godišnja zarada mreža diljem čitavog EU-a samo za 2015. godinu procijenila na između 4,7 i 5,7 milijardi eura⁶.

06.

Aktivnosti koje tijela za izvršavanje zakonodavstva provode u svrhu borbe protiv krijumčarenja migranata odgovornost su država članica. Uloga je EU-a pomoći im u toj borbi. Odgovor EU-a na krijumčarenje migranata zahtijeva koordinirani pristup koji uključuje više institucija (Vijeće EU-a, Europski parlament i Komisija⁷), agencije (Europol, Frontex, Eurojust, Europska agencija za pomorsku sigurnost (EMSA), eu-LISA, CEPOL) i druge (Europska služba za vanjsko djelovanje (ESVD), misije u okviru zajedničke sigurnosne i obrambene politike).

07.

Glavnim zakonodavnim aktom EU-a o krijumčarenju migranata (Direktiva o definiranju olakšavanja neovlaštenog ulaska, tranzita i boravka⁸) propisano je da su sve države članice obvezne donijeti odgovarajuće sankcije za svakoga tko namjerno omogući osobi koja nije državljanin države članice EU-a da uđe u njezino državno područje, prođe kroz njega ili nezakonito boravi u njemu⁹. Iako se Direktivom o definiranju olakšavanja neovlaštenog ulaska, tranzita i boravka (u daljnjem tekstu: „Direktiva”) utvrđuju opće značajke i dopuštaju iznimke u slučajevima humanitarne pomoći, svaka država članica upotrebljava vlastitu definiciju krijumčarenja migranata¹⁰.

08.

Države članice, institucije i agencije EU-a te druge relevantne strane, kao što su Interpol i treće zemlje, surađuju u okviru ad hoc strukturirane multidisciplinarne platforme kojom upravljaju države članice EU-a. Europska multidisciplinarna platforma za borbu protiv kaznenih djela poznata je pod nazivom EMPACT, što je pokrata punog naziva na engleskom jeziku („European multidisciplinary platform against criminal threats”). EMPACT osmišljava četverogodišnje cikluse politika za borbu EU-a protiv međunarodnog organiziranog kriminala.

09.

Europol¹¹ je jedan od glavnih aktera EU-a u borbi protiv krijumčarenja migranata. Njegova je uloga podupirati tijela za izvršenje zakonodavstva u državama članicama i olakšavati suradnju u području sprječavanja i suzbijanja teškog i organiziranog kriminala. Europol nema izvršne ovlasti već su takve mjere isključivo u nadležnosti država članica.

10.

Nakon razdoblja u kojem su zabilježene visoke stope nezakonitog useljavanja Europol je u veljači 2016. osnovao Europski centar za borbu protiv krijumčarenja migranata (EMSC), kao dio Europskog centra za teški i organizirani kriminal, jednog od svojih operativnih odjela.

11.

Cilj je EMSC-a pružiti potporu državama članicama EU-a u prepoznavanju i razbijanju kriminalnih mreža uključenih u krijumčarenje migranata. U tu svrhu pomaže državama članicama i partnerskim zemljama koje nisu članice EU-a da omoguće razmjenu informacija i koordinaciju svojih operacija u području borbe protiv krijumčarenja migranata. On također omogućuje pojačanu suradnju među državama članicama, partnerskim zemljama koje nisu članice EU-a i drugim europskim agencijama (vidjeti sliku 1.).

12.

EMSC je nadležan za dvije namjenske platforme koje se nazivaju „analitičkim projektima” (AP), od kojih se svaka bavi određenom vrstom kriminala: AP „Migrant Smuggling” (za krijumčarenje migranata) i AP „Phoenix” (za trgovinu ljudima). Potpora istragama koje provode države članice pruža se s pomoću AP-ova na nekoliko načina, među ostalim operativnom analizom i raspoređivanjem osoblja na teren. Svaki AP uspostavlja se na temelju niza pravila kojima se definiraju njegova svrha i prava na pristup informacijama, uključujući o tome koje informacije AP smije obrađivati i koje države članice i povezane treće strane mogu sudjelovati. Godišnji proračun EMSC-a ostao je stabilan u posljednje tri godine i iznosio je nešto više od 10 milijuna eura, što je uključivalo troškove za u prosjeku 48 članova osoblja u istom razdoblju.

13.

Druge operativne jedinice Europola također pružaju potporu borbi protiv krijumčarenja migranata: „operativni centar” provjerava pristigle podatke, „tim za stratešku analizu” koordinira stratešku analizu, a jedinica za prijavljivanje neprihvatljivog internetskog sadržaja pruža podršku EMSC-u u suzbijanju internetskih aktivnosti povezanih s krijumčarenjem migranata.

14.

Jedna je od glavnih svrha Europola da za svoje partnere djeluje kao centar EU-a za razmjenu informacija o kriminalnim aktivnostima. On uglavnom pruža operativne informacije kako bi se olakšala razmjena informacija među državama članicama jer razmjena informacija s drugim dionicima (npr. agencijama EU-a, zemljama koje nisu članice EU-a) ovisi o uvjetima utvrđenima u posebnim sporazumima i dogovorima o suradnji.

15.

Tri su glavna tehnološka stupa Europolove potpore državama članicama: Europolov informacijski sustav, Europolov sustav analize i mrežna aplikacija za sigurnu razmjenu informacija (vidjeti okvir 2. i sliku 2.).

Opseg revizije i revizijski pristup

16.

Cilj ove revizije uspješnosti bio je utvrditi je li Europol djelotvorno pružao potporu državama države članicama u borbi protiv krijumčarenja migranata. Kako bi odgovorio na to glavno revizijsko pitanje, Sud se usredotočio na dva potpitanja:

1. Je li Europol bio djelotvoran u svojoj ulozi centra za razmjenu informacija o krijumčarenju migranata?
2. Je li Europol omogućio djelotvornu koordinaciju i potporu u području krijumčarenja migranata?

17.

Ovo je prvi put da je Sud proveo reviziju operativnih aktivnosti Europola, a time i aktivnosti EMSC-a i drugih jedinica Europola uključenih u borbu protiv krijumčarenja migranata. Svrha je ove revizije doprinijeti tekućoj raspravi o načinu na koji EU upravlja migracijskim pritiskom, a nalazi koji iz nje proizlaze namijenjeni su jačanju uloge Europola u pružanju djelotvorne potpore tijelima za izvršavanje zakonodavstva u državama članicama. Isto tako, zaključci ove revizije mogu se uzeti u obzir pri preispitivanju Uredbe o Europolu koje je trenutačno u tijeku.

18.

Revizija je usmjerena na područje krijumčarenja migranata i ne obuhvaća područje trgovine ljudima. Njome je obuhvaćeno razdoblje od uspostave EMSC-a 2016. do 2019. godine. Sud je pregledao i dostupne podatke iz 2020. te je razmatrao na koji je način Europol surađivao s drugim tijelima EU-a uključenima u borbu protiv krijumčarenja migranata. Kako bi odgovorio na navedena pitanja, Sud je također razmotrio okvir za praćenje uspješnosti i izvješćivanje o uspješnosti za Europolove aktivnosti povezane s borbom protiv krijumčarenja migranata.

19.

Nalazi ove revizije temelje se na analizi statističkih podataka koja je potkrijepljena pregledom dokumentacije i razgovorima s ključnim dionicima. Kako bi procijenio zadovoljstvo Europolovim uslugama, Sud se poslužio odgovorima na upitnik poslan tijelima za izvršavanje zakonodavstva u 27 država članica i 13 zemalja koje nisu članice EU-a (Albanija, Gruzija, Island, Izrael, Moldova, Crna Gora, Sjeverna Makedonija, Norveška, Srbija, Švicarska, Turska, Ukrajina i Ujedinjena Kraljevina). Na upitnik su odgovorile sve osim jedne od tih 40 zemalja.

20.

Sud je održao videokonferencije sa subjektima revizije i relevantnim dionicima, u koje se ubrajaju Europol, Eurojust, ESVD, GU HOME, GU JUST, Frontex, Interpol i Zajednički operativni ured. Budući da revizijski posjeti na terenu nisu bili mogući zbog ograničenja povezanih s pandemijom bolesti COVID-19, Sud je održao videokonferencije i s tijelima za izvršavanje zakonodavstva iz Srbije (tranzitna zemlja), Španjolske (jedna od zemalja pod najvećim pritiskom) i Njemačke (odredišna zemlja).

21.

Zbog osjetljive naravi operativnih osobnih podataka koje obrađuje Europol, procjena njihove točnosti i relevantnosti nije bila obuhvaćena opsegom ove revizije. Sud stoga nije mogao provjeriti ukupnu kvalitetu podataka u pogledu tih dvaju aspekata.

Opažanja

Europol služi kao centar za razmjenu informacija, ali mu rad otežavaju nepotpuni podatci i problemi povezani s interoperabilnošću

22.

Kako bi djelovao kao europski centar za informacije o kriminalnim aktivnostima, Europol bi trebao prikupljati dovoljno informacija od država članica i zemalja koje nisu članice EU-a te imati pristup svim relevantnim izvorima podataka. Vrijednost usluga koje Europol pruža uvelike ovisi o tome koliko su njegovi partneri aktivni u razmjeni informacija s njim. U odlomcima u nastavku Sud ispituje sljedeće:

1. koliko su Europolovi partneri aktivni u razmjeni informacija s njim;
2. ima li Europol pristup svim relevantnim izvorima podataka;
3. jesu li države članice i partnerske zemlje koje nisu članice EU-a zadovoljne informacijama koje primaju od Europola.

Razmjena informacija sve je intenzivnija, ali na potpunost tih informacije utječe niz čimbenika

23.

Europol prima sve veći broj poruka preko aplikacije SIENA. Broj poruka s operativnim informacijama o konkretnim kaznenim istragama koje su poslane Europolu i broj odlaznih poruka Europola njegovim partnerima u stalnom je porastu. To je dovelo do povećanja broja novih predmeta povezanih s krijumčarenjem migranata, kako je prikazano na slici 3. Europolove baze podataka popunjavaju se podatcima koje šalju sve države članice EU-a i treće zemlje s kojima Europol ima operativne sporazume.

24.

Unatoč tim pozitivnim trendovima, Sud je utvrdio određene ograničavajuće čimbenike koji su utjecali na potpunost informacija koje je Europol prikupio. Većina tih čimbenika nije isključivo povezana s područjem krijumčarenja migranata i izvan je kontrole Europola. Najvažniji od njih su:

1. različiti stupnjevi angažiranosti država članica u pogledu doprinošenja Europolovim bazama podataka;
2. problemi koji su se pojavili pri pokretanju bilateralnih pregovora o sklapanju međunarodnih sporazuma s prioritetnim zemljama koje nisu članice EU-a;
3. nemogućnost Europola da prikuplja informacije izravno od privatnih strana i da ih analizira.

25.

Aktivna suradnja država članica ključna je kako bi se zajamčilo da Europol raspolaže potpunim podatcima. Nekoliko je dionika istaknulo da je potrebno da države članice Europolu dostavljaju informacije koje bi bile više operativne naravi. Često postoje valjani operativni ili pravni razlozi zbog kojih se informacije ne razmjenjuju s Europolom ili zbog kojih se ne ostvaruje suradnja s drugim državama članicama na bilateralnoj osnovi. Na primjer, kada se šalju organizacijski/administrativni dopisi, nije potrebno u kopiju staviti Europol. Istražitelji možda nemaju odobrenje tužitelja za razmjenu osjetljivih podataka u ranim fazama istrage. Mogu se primijeniti ograničavajuće politike postupanja s informacijama kako bi se izbjeglo ugrožavanje istrage koja je u tijeku ili kako bi se zaštitili interesi u pogledu nacionalne sigurnosti. Isto tako, neke informacije možda nisu obuhvaćene mandatom Europola.

26.

Međutim, intenzitet kojim države članice šalju informacije ovisi i o načinu na koji organiziraju svoje mehanizme za razmjenu informacija. Neke države članice nisu razvile automatizirano učitavanje podataka, što znači da se svi podatci moraju ručno ponovno unositi u sustave EIS ili SIENA. To administrativno opterećenje utječe na spremnost država članica da razmjenjuju informacije s Europolom. Osim toga, pristup Europolovim sustavima centraliziran je u nekim zemljama, dok u drugima istražitelji imaju izravan pristup sustavima. To je prikazano na slici 4. iz koje je vidljivo da među državama članicama postoje velike razlike u broju pristupnih točaka aplikaciji SIENA koje su dostupne službenicima za izvršavanje zakonodavstva, što utječe na njihovu sposobnost pravodobnog slanja relevantnih informacija Europolu.

27.

Na potpunost podataka utječu i kašnjenja u dostavljanju informacija. Nadalje, Europol neke datoteke/podatke zaprima i u nestrukturiranom obliku. Njegovo osoblje stoga mora ručno unijeti te informacije u Europolove baze podataka. Europol je razvio novi alat (poznat pod nazivom „Data Intake Utility”) koji bi trebao pomoći u strukturiranju podataka pri njihovu budućem unosu u aplikaciju SIENA.

28.

Sud je također utvrdio trend povećanja bilateralne razmjene poruka među državama članicama u koje nije uključen Europol (tj. razmjene poruka bez stavljanja Europola u kopiju). Ukupni udio takvih poruka porastao je s 46 % 2016. na 62 % 2019., ali se razlikuje među državama članicama (vidjeti sliku 5.).

29.

Kako bi se na djelotvoran način pružila potpora borbi protiv krijumčarenja migranata, Europol treba imati pristup operativnim podatcima iz kaznenih istraga u polazišnim i tranzitnim zemljama. Europol je u tu svrhu u skladu s prethodno važećim zakonodavstvom potpisao 17 sporazuma sa zemljama koje nisu članice EU-a. Utvrdio je osam dodatnih prioritetnih zemalja izvan EU-a s kojima je potrebno sklopiti međunarodne sporazume (vidjeti sliku 6.). Komisija je u prosincu 2017. preporučila da Vijeće odobri otvaranje pregovora s tim zemljama, što je Vijeće i učinilo u lipnju 2018. Međutim, prema podatcima iz srpnja 2021. Komisija je započela pregovore sa samo jednom zemljom.

30.

Sklapanje međunarodnih sporazuma o razmjeni osobnih podataka složen je proces jer se takvi sporazumi mogu sklopiti samo sa zemljama koje u biti pružaju jednakovrijednu razinu zaštite podataka kao i standardi EU-a¹². Međutim, bez međunarodnog sporazuma države koje nisu članice EU-a imaju malu korist od razmjene operativnih podataka s Europolom jer im Europol neće smjeti zauzvrat slati informacije koje sadržavaju osobne podatke¹³.

31.

Europol se suočava i s ograničenjima u prikupljanju osobnih podataka o krijumčarenju migranata od privatnih strana (kao što su pružatelji internetskih usluga). Osobne podatke od privatnih strana može primati neizravno, tj. preko nacionalne policijske službe ili tijela. Međutim, ako privatne strane podatke dostave izravno Europolu na vlastitu inicijativu (na primjer, ako pružatelj internetskih usluga proaktivno obavijesti Europol o nezakonitom internetskom sadržaju povezanom s krijumčarenjem migranata), Europol može obrađivati podatke samo kako bi utvrdio o kojoj je predmetnoj nacionalnoj policijskoj službi ili tijelu riječ¹⁴. Europol ne može obrađivati podatke u analitičke svrhe ili provoditi unakrsne provjere i mora ih izbrisati u roku od četiri mjeseca, osim ako ih tijela države članice ili države koja nije članica EU-a ponovno ne dostave. To može uzrokovati kašnjenja i u konačnici dovesti do toga da su takvi podatci zastarjeli ili da nisu relevantni za ispitni postupak.

32.

U izmjeni Uredbe o Europolu iz 2020. Komisija je predložila da Europol može primati osobne podatke od privatnih strana, obavijestiti takve privatne strane o informacijama koje nedostaju i zatražiti od država članica da zatraže od drugih privatnih strana da dostave dodatne informacije¹⁵. Prema informacijama iz lipnja 2021., u Europskom parlamentu i Vijeću u tijeku je zakonodavni rad na nacrtu uredbe.

Europol se nedovoljno koristi vanjskim izvorima podataka

33.

Kao europski centar za razmjenu informacija o kriminalu, Europol treba imati pristup svim relevantnim vanjskim bazama podataka (koje nisu Europolove) za prikupljanje informacija i njihovu provjeru u odnosu na sve relevantne izvore informacija. Relevantni izvori podataka prikazani su u okviru 3. i na slici 7. To se posebno odnosi na provjeru podataka koje dostavljaju zemlje koje nisu članice EU-a u odnosu na podatke u relevantnim bazama podataka EU-a. Međutim, Europol trenutačno nema pristup svim relevantnim izvorima podataka ili se njima ne služi u dovoljnoj mjeri.

34.

Europol aktivno upotrebljava sustav SIS II nakon što mu je u rujnu 2020. odobren puni pristup. Od ožujka 2021. Europol je povezan s mrežom SIRENE, čime se toj agenciji omogućuje razmjena informacija s kontaktnim točkama mreže, poznatima kao „uredi SIRENE”. Države članice zakonski su obvezne obavijestiti Europol o svim informacijama („podudaranjima”) kojima raspolažu i koje se podudaraju s upozorenjima iz sustava SIS II povezanima s terorizmom¹⁶, ali ne i o drugim oblicima kriminala, uključujući krijumčarenje migranata (iako mogu razmjenjivati druge informacije u tim područjima preko mreže SIRENE). Neraspolaganje takvim ključnim informacijama u gotovo stvarnom vremenu na sustavnoj osnovi moglo bi ograničiti sposobnost Europola da prati krijumčare migranata.

35.

Europol se koristi i Interpolovim bazama podataka. Međutim, ne postoji automatsko sučelje između Europolove aplikacije SIENA i Interpolovih komunikacijskih sustava I24/7. Informacije se moraju prenijeti iz jednog sustava u drugi.

36.

Europol se vrlo rijetko koristi drugim europskim bazama podataka u području krijumčarenja migranata koje bi mu mogle biti korisne. Ima pristup sustavu EURODAC, ali zbog pravnih ograničenja u praksi nikad nije upotrijebio taj sustav za slanje upita u vezi s krijumčarenjem migranata¹⁷. Tijekom 2018. podnio je tek dva upita u sustavima API i PNR, njih osam 2019. te šest 2020.

37.

Europol nema pristup podatcima pohranjenima u sustavu VIS, iako pravna osnova za njegov pristup tom sustavu (Uredba o VIS-u) postoji od 2008., a tehnički i funkcionalni uvjeti za takav pristup omogućeni su 2018. Prije nego što mu se omogući pristup sustavu, Europol trenutačno mora riješiti određena tehnička pitanja radi poboljšanja zaštite osobnih podataka, u skladu sa zahtjevima iz mišljenja Europskog nadzornika za zaštitu podataka iz ožujka 2021. Pristupom sustavu VIS Europolu bi se omogućilo prikupljanje informacija koje su relevantne za rješavanje problema viznih prijevara koje provode krijumčari migranata.

38.

Do 2023. potrebno je dodatno poboljšati interoperabilnost između Europolovih baza podataka, glavnih baza podataka EU-a (SIS II, VIS, EURODAC i budućih sustava, posebno sustava ulaska/izlaska i europskog sustava za informacije o putovanjima i odobravanje putovanja) i Interpolovih baza podataka, kako je predviđeno Uredbom o interoperabilnosti iz 2019¹⁸. Nakon što se takva interoperabilnost ostvari u praksi, omogućit će se istodobno pretraživanje svih baza podataka.

39.

Isto tako, Europol nema pristup podatcima koji se razmjenjuju s pomoću prümskog sustava. Razlog leži u tome što ne postoji izričita pravna osnova za Europolov pristup takvim podatcima.

Partneri pozitivno ocjenjuju informacije koje im pruža Europol,no problemi povezani s interoperabilnošću otežavaju djelotvornu razmjenu podataka

40.

Anketa koju je proveo Sud pokazuje da države članice i zemlje koje nisu članice EU-a pozitivno ocjenjuju informacije koje im pruža Europol. Kad je riječ o zadovoljstvu tim informacijama, ukupna prosječna ocjena (na ljestvici od 0 do 10) iznosi 8,5 (vidjeti sliku 8.). Interoperabilnost je jedno od glavnih područja u kojima je potrebno poboljšanje jer upravo problemi u tom području utječu na djelotvornu razmjenu podataka.

41.

Tijela za izvršavanje zakonodavstva u državama članicama trenutačno nemaju pristup sustavu EAS. Ono što mogu provjeriti je jesu li potrebne informacije pohranjene u sustavu EAS podnošenjem zahtjeva preko aplikacije SIENA ili službenika za kontakt. Budući da je taj postupak dugotrajan, nedovoljna interoperabilnost između nacionalnih sustava i sustava Europola utječe na djelotvornost razmjene podataka.

42.

Europol je 2020. pokrenuo novi projekt QUEST+ kako bi nacionalnim tijelima omogućio pretraživanje sustava EAS iz njihovih nacionalnih sustava. Time im se omogućuje da odmah, bez upotrebe službenih kanala, utvrde postoji li podudaranje u EAS-u, ali im se ne omogućuje izravan pristup informacijama koje su stvarno pohranjene u sustavu. U slučaju podudaranja potrebno je zasebno zatražiti dodatne informacije. Završetak tog projekta ovisit će o dostupnosti resursa, s obzirom na restrukturiranje cjelokupne Europolove IT infrastrukture. Za 2021. planira se pilot-faza u kojoj će sudjelovati najviše šest država članica.

43.

Iako države članice imaju pristup drugoj Europolovoj bazi podataka – EIS-u, ta baza podataka nije u potpunosti integrirana u nacionalne sustave. Europol je 2016. pokrenuo projekt pretraživanja Europolovih sustava „Querying Europol Systems” (QUEST) (vidjeti sliku 9.) kojim je tijelima za izvršavanje zakonodavstva u državama članicama omogućen pristup sustavu EIS iz njihovih nacionalnih sustava. QUEST je pokrenut 2017., no dosad su obuhvaćene samo dvije kategorije informacija: osobe i vatreno oružje. Očekuje se da će dodatne kategorije (kao što su prijevozna i komunikacijska sredstva te identifikacijske isprave) postati dostupne do kraja lipnja 2021.

44.

Sud je utvrdio dodatne probleme povezane s razmjenom podataka između Europola i drugih agencija EU-a. Jedan je od glavnih dionika u borbi protiv krijumčarenja migranata i Frontex, agencija EU-a za graničnu i obalnu stražu, koja Europolu dostavlja operativne osobne podatke (kao što su imena i adrese osumnjičenika). Međutim, Europol ne može razmjenjivati nikakve osobne podatke s Frontexom koji bi mu omogućili da provjeri točnost vlastitih operativnih podataka, nadopuni vlastite obavještajne podatke za potrebe operacija granične kontrole ili poboljša svoje procjene rizika kako bi lokalizirao prijetnje u nastanku.

45.

Jedan od razloga za to bila je Odluka Upravnog odbora Frontexa 58/2015, koja mu, na temelju Uredbe o Frontexu iz 2011., nije omogućila zaprimanje osobnih podataka od Europola. Drugi je razlog taj da je Europski nadzornik za zaštitu podataka 2018. izdao negativno mišljenje o Frontexovom zaprimanju osobnih podataka od Europola na temelju Uredbe o Frontexu iz 2016. Međutim, najnovijom Uredbom o Frontexu iz 2019. ta je zakonska praznina popunjena te je predviđena razmjena osobnih podataka između Europola i Frontexa¹⁹. Podatci koje Frontex prikupi tijekom praćenja migracijskih tokova ili tijekom operacija sada se mogu dostaviti Europolu u svrhu identifikacije osoba osumnjičenih za prekogranični kriminal.

46.

Za djelotvornu borbu protiv krijumčarenja migranata potrebna je neometana suradnja između tijela za izvršenje zakonodavstva i pravosudnih tijela. Iako se Uredbom o Europolu iz 2016. predviđa uzajamni neizravni pristup bazama podataka Europola i Eurojusta²⁰, ostvaren je tek spor napredak u uspostavi takvog pristupa. Te dvije agencije mogu razmjenjivati podatke na poluatomatskoj osnovi preko aplikacije SIENA, ali je uvođenje potpuno računalnog rješenja za pristup odgođeno jer je potrebno nadograditi Eurojustove IT sustave.

47.

U sklopu pravnog okvira važećeg prije 2016.²¹ Europolova obrada podataka provodila se ovisno o relevantnom sustavu, odnosno na način da se navodilo koji se podatci mogu obraditi u kojem sustavu. Međutim, Uredbom o Europolu iz 2016. više se ne predviđa da obrada podataka ovisi o relevantnom sustavu. Naime, pravila kojima se uređuje Europolova obrada podataka sada ovise o svrsi u koju se podatci obrađuju (utvrđivanje poveznica; tematska i strateška analiza; operativna analiza; ili olakšavanje razmjene informacija)²². Europol stoga planira prijeći s trenutačnih zasebnih sustava na integriranu, sveobuhvatnu, središnju bazu podataka i operativno okruženje.

48.

Europol se u području krijumčarenja migranata dosad nije koristio inovativnim IT procesima, kao što su rudarenje podataka ili umjetna inteligencija. Restrukturiranje cjelokupne IT infrastrukture dobra je prilika da se počnu primjenjivati takve prakse.

Partneri cijene stratešku i operativnu potporu koju im pruža Europol, iako se rezultati ne mogu procijeniti, a postupci nisu dovoljno strukturirani

49.

Europolova dodana vrijednost ne proizlazi samo iz njegove razmjene informacija s partnerima, nego i iz njegove strateške i operativne potpore. U odlomcima u nastavku Sud ispituje sljedeće:

1. pruža li Europol korisnu stratešku i operativnu potporu;
2. ostvaruje li Europol očekivane rezultate i izvješćuje li o njima;
3. je li Europol uspostavio interne postupke potrebne za pružanje svoje potpore;
4. koordinira li Europol svoje aktivnosti s partnerima na zadovoljavajući način.

Europol pruža korisnu potporu

50.

Na slici 10. u nastavku prikazan je pregled strateške i operativne potpore Europola.

51.

Strateška potpora Europola sastoji se od izvješća različitih razina složenosti koja pružaju opći pregled trenutačne situacije u vezi s kriminalnim aktivnostima i trendova u EU-u (vidjeti okvir 4.). Ta se strateška izvješća pripremaju na redovitoj i na ad hoc osnovi, čime se državama članicama omogućuje da poduzmu preventivne mjere. Kad je riječ o strateškoj potpori, Europol ima ključnu ulogu i u platformi EMPACT (vidjeti odlomak 08.), koja pomaže u utvrđivanju strateških prioriteta za cijeli EU i pružanju potpore njihovoj provedbi na operativnoj razini.

52.

Europolova operativna potpora uključuje potporu državama članicama i zemljama koje nisu članice EU-a u istragama posebnih slučajeva, koji se mogu ocijeniti kao neprioritetni (osnovna potpora) ili prioritetni slučajevi ili kao istrage visokorizičnih traženih osoba (koje se odabiru iz prioritetnih slučajeva dodatnim procesom određivanja prioriteta), kako je prikazano na slici 11. Operativna potpora sastoji se od dvaju glavnih dijelova:

1. potpore operacijama – Europol pruža izravnu terensku potporu državama članicama tijekom operacija, npr. Europolovi stručnjaci mogu izvući podatke iz mobilnih uređaja, kao što su pametni telefoni ili tableti;
2. podrška u istragama – pružena podrška ovisi o tome je li predmetni slučaj ocijenjen prioritetnim, neprioritetnim ili istragom visoke vrijednosti

1. Kad je riječ o neprioritetnim slučajevima, Europol provjerava te podatke u odnosu na one u vlastitim bazama podataka.
2. Za prioritetne slučajeve Europol istražiteljima pruža potporu u operativnoj analizi (npr. informacije o relevantnoj kriminalnoj mreži, njezinim metodama, ograničenjima i namjerama), potporu koordinaciji operacija i/ili financiranje operativnih sastanaka.
3. Istragama visokorizičnih traženih osoba pruža se intenzivnija potpora nego prioritetnim slučajevima. Konkretno, takve istrage podrazumijevaju izradu operativnog plana i uspostavu operativne radne skupine za koordinaciju obavještajnih i istražnih aktivnosti, uključujući terenske operacije.

53.

Općenito gledajući, partneri su bili zadovoljni kvalitetom potpore koju su primili od Europola. Na ljestvici od 0 do 10 ocijenili su stratešku potporu Europola ocjenom 8,0, a operativnu potporu ocjenom 8,4 (vidjeti sliku 12.).

Teško je provjeriti rezultate operativne i strateške potpore Europola jer ih Europol ne mjeri na sveobuhvatan način

54.

Iako je ocjena država članica i zemalja koje nisu članice EU-a bila pozitivna, mjerenje pokazatelja uspješnosti otežano je zbog ograničenja u raspoloživim mehanizmima za izvješćivanje. Sud u nastavku analizira povezane razloge.

55.

Europol nije uspostavio pokazatelje kojima bi se sustavno mjerilo jesu li njegovi doprinosi slučajevima država članica u području krijumčarenja migranata (npr. dostavljanje izvješća o analizi) doveli do operativnih ishoda kao što su uhićenja, razbijanje skupina organiziranog kriminala ili zapljena imovine u državi članici. Razlog je većim dijelom taj što države članice nisu obvezne takve podatke dostaviti Europolu. Drugi je razlog taj što proces prikupljanja podataka nije strukturiran jer Europol svojim partnerima nije dao upute o načinu izvješćivanja o postignutim rezultatima. Europol ipak prikuplja podatke o broju uhićenja povezanih s „organiziranim akcijama” (vidjeti okvir 5.).

56.

Međutim, Europol ne ažurira uvijek na sustavan način svoje podatke o uhićenjima nakon organiziranih akcija, a EMSC ne prikuplja podatke o drugim rezultatima kao što su zapljene imovine. Anketa koju je proveo Sud pokazuje da samo 33 % država članica sustavno izvješćuje Europol o rezultatima njegove potpore u području krijumčarenja migranata.

57.

Prikupljanje pouzdanih statističkih podataka o krijumčarenju migranata pokazalo se kao zahtjevan zadatak i za Eurostat. Eurostat je u tri navrata probno proveo prikupljanje kaznenopravnih podataka o „olakšavanju neovlaštenog ulaska, tranzita i boravka” (kako je definirano pravom EU-a), kojima su obuhvaćene referentne godine 2015., 2016. i 2017. Od referentne godine 2018. prikupljanje podataka odvija se u okviru Eurostatovog godišnjeg upitnika za statističke podatke o kaznenim djelima. Države članice tom su projektu doprinosile na dobrovoljnoj osnovi jer ne postoji pravna osnova koja ih obvezuje da dostave podatke. Broj država članica koje dostavljaju relevantne podatke povećao se tijekom godina. Većina država članica to sada čini, iako podatci koje dostavljaju nisu uvijek potpuni. U srpnju 2021. Eurostat još nije bio objavio nikakve statističke podatke o krijumčarenju migranata, uglavnom zbog određenih nedostataka u vezi s kvalitetom podataka.

58.

Statističke podatke o krijumčarenju migranata iz država članica prikupljaju i Europol i Frontex: Frontex za potrebe obavljanja analize rizika i u operativne i strateške svrhe, a Europol u svrhu izvješćivanja Vijeća o platformi EMPACT. Europol, Frontex i Eurostat međusobno ne koordiniraju proces prikupljanja podataka.

59.

EMSC je 2018. počeo sastavljati interna izvješća s informacijama o godišnjem broju uhićenja te je godinu dana kasnije o tom broju počeo izvješćivati i Komisiju. Međutim, EMSC smatra da nisu dostupni pouzdani podatci o broju uhićenja jer se informacije o ishodu kaznenog postupka ne ažuriraju redovito te stoga nije objavio podatke o tom pokazatelju ni u jednom od svojih javnih izvješća. Iako se broj uhićenja navodi u priopćenjima za medije o organiziranim akcijama, konsolidirani podatci nisu javno dostupni. Godišnji podatci o identificiranim krijumčarima migranata dostupni su samo za istaknute kriminalce (odnosno, visokorizične tražene osobe)²⁵.

60.

Međutim, druga tijela EU-a pružaju javne podatke o rezultatima. Izvješća Vijeća o platformi EMPACT sadržavaju statističke podatke o rezultatima u području krijumčarenja migranata (broj uhićenja i zapljena imovine stečene kaznenim djelima). Slično tome, godišnje izvješće Eurojusta sadržava podatke o njegovim ukupnim operativnim rezultatima (uhićenim osumnjičenicima i zaplijenjenoj imovini stečenoj kaznenim djelom).

61.

EMSC je 2019. identificirao pet visokorizičnih traženih osoba, od kojih su svi uhićeni. Uz potporu EMSC-a države članice uhitile su 598 osoba tijekom operacija u okviru organiziranih akcija. Europol ne navodi klasifikaciju uhićenih osoba (npr. je li riječ o visokopozicioniranim članovima organizacije ili operativcima, kao što su vozači kamiona za skupine organiziranog kriminala).

62.

Iste je godine u EU-u identificirano 10 989 osumnjičenika za krijumčarenje migranata. Međutim, ne ispostavi se da je svaki osumnjičenik uistinu krijumčar te ne dođe uvijek do uhićenja. Ipak, broj je uhićenja tijekom organiziranih akcija nizak. Europol koordinira svoje aktivnosti u području krijumčarenja migranata s aktivnostima u drugim područjima kriminala, kao što su krivotvorenje isprava ili pranje novca. Međutim, ne postoje pokazatelji uspješnosti za Europolove aktivnosti u području pranja novca i krivotvorenja isprava (npr. broj otkrivenih krivotvorenih isprava ili vrijednost zaplijenjene financijske imovine). Europol je postavio pokazatelj uspješnosti povezan s uklanjanjem nezakonitog internetskog sadržaja, ali nije uspio dosegnuti postavljenu ciljnu vrijednost (vidjeti tablicu 3. u Prilogu).

63.

S obzirom na to da je od 2020. Europol odlučio skrenuti pozornost višeg rukovodstva isključivo na pokazatelje na visokoj razini, više ne postavlja posebne ciljne vrijednosti za pokazatelje ostvarenja. U programskim dokumentima objedinjeni su pokazatelji o krijumčarenju migranata s onima koji se odnose na druge aktivnosti obuhvaćene „teškim i organiziranim kriminalom” (vidjeti tablicu 1. i tablicu 2. u Prilogu).

64.

EMSC nije u svim slučajevima dosegnuo svoje ciljne vrijednosti za pokazatelje ostvarenja te je u nekoliko navrata postavio ciljne vrijednosti niže od onih ostvarenih prethodnih godina (vidjeti sliku 15., sliku 16. i sliku 17. u Prilogu).

Europolov proces odabira slučajeva nije u potpunosti popraćen odgovarajućom dokumentacijom

65.

Europol je uspostavio objektivne kriterije za razlikovanje neprioritetnih slučajeva za primanje potpore od prioritetnih slučajeva i istraga visokorizičnih traženih osoba (vidjeti odlomak 52.). Kako bi primijenio te kriterije, osmislio je postupak određivanja prioriteta s detaljnim koracima. U praksi se viši stručnjaci i analitičari Europola služe postupkom određivanja prioriteta za usmjeravanje odluke o dodjeli prioritetnog statusa određenom slučaju, pri čemu svoju odluku temelje na svojoj stručnoj prosudbi, dostupnim resursima i potencijalu za razvoj slučaja. U tu svrhu često provode zajedničke procjene s Europolovim uredima za kontakt u državama članicama („uredi za kontakt”) i/ili istražiteljima na terenu. Budući da se taj postupak odabira ne dokumentira u potpunosti, Sud nije mogao provjeriti je li pravilno primijenjen.

66.

Iako se ukupni broj slučajeva udvostručio u razdoblju od 2016. do 2019., nije zabilježeno povećanje broja prioritetnih slučajeva (vidjeti sliku 13.). Europol je 2016. ocijenio 93 slučaja od njih ukupno 2 057 prioritetnima, dok su 2019. zabilježena 104 prioritetna slučaja od njih ukupno 4 426.

Europol koordinira aktivnosti sa svojim partnerima, ali ne na sustavan način

67.

Europol pruža potporu tijelima za izvršavanje zakonodavstva, ali svoje aktivnosti koordinira i s drugim partnerima. To uključuje agencije EU-a, zemlje koje nisu članice EU-a, međunarodne organizacije i regionalne organizacije za izvršavanje zakonodavstva (vidjeti sliku 14.). Razgovori koje je Sud obavio s Europolovim partnerima i njihovi odgovori na upitnik koji im je dostavio Sud pokazuju da oni cijene koordinacijsku ulogu Europola.

68.

U svrhu jačanja suradnje Europol podupire niz inovativnih partnerstava i sudjeluje u partnerstvima kao što su:

• zajednička stručna skupina za vezu za borbu protiv krijumčarenja migranata: okuplja službenike za kontakt upućene na rad u sjedište Europola iz država članica i zemalja koje nisu članice EU-a. EMSC održava redovite sastanke službenika za kontakt iz zajedničke stručne skupine, a većina ispitanika u anketi koju je proveo Sud smatra da je djelovanje zajedničke stručne skupine dovelo do poboljšanja suradnje i koordinacije među državama članicama u pogledu suzbijanja krijumčarenja migranata;
• centar za razmjenu informacija: pospješuje razmjenu informacija povezivanjem partnera kao što su Frontex i Interpol, ali i rjeđe uključenih strana kao što su misije zajedničke sigurnosne i obrambene politike. Svrha je centra za razmjenu informacija raspravljati o općim trendovima, kao i o konkretnim slučajevima;
• zajednički operativni ured u Beču: regionalna operativna platforma za međunarodne istrage skupina organiziranog kriminala koje krijumčare migrante na zapadnobalkanskoj i srednjosredozemnoj ruti. Njegova je zadaća podupirati prekograničnu policijsku suradnju i angažirati međunarodne istražitelje za operacije.

69.

Međutim, Europol nema strukturiranu suradnju s drugim europskim koordinacijskim platformama uključenima u borbu protiv krijumčarenja migranata, kao što su Centar za provedbu zakona u jugoistočnoj Europi, Konvencija o policijskoj suradnji u jugoistočnoj Europi i ili Integrirana borba protiv organiziranog kriminala u regiji Baltičkog mora.

70.

Europol nema ni dogovore o suradnji s regionalnim platformama za suradnju u području izvršavanja zakonodavstva izvan Europe, kao što su ASEANAPOL, AMERIPOL i AFRIPOL.

71.

Naposljetku, anketa koju je proveo Sud i razgovori s predstavnicima partnerskih zemalja koje nisu članice EU-a pokazuju da ih Europol uključuje u svoje aktivnosti, iako ne uvijek na sustavan način. U svojem odgovoru na upitnik koji im je dostavio Sud određene treće strane izrazile su želju za intenzivnijim sudjelovanjem u operativnim aktivnostima Europola. Međutim, takvo sudjelovanje ne ovisi samo o Europolu, nego i o spremnosti države članice koja vodi predmetnu istragu.

Zaključci i preporuke

72.

Sud je ispitao potporu koju je Europol pružio državama članicama u borbi protiv krijumčarenja migranata. Općenito gledajući, zaključio je da je Europol partner čija se potpora cijeni i da je on važan centar za razmjenu informacija. Međutim, Europol kontinuirano nailazi na prepreke kad je riječ o upotrebi vanjskih izvora informacija, a rezultati njegove potpore ne mjere se sustavno te ih je stoga teško dokazati.

73.

Sud je procijenio ulogu Europola kao europskog centra za razmjenu informacija o kriminalu. Utvrdio je da su tijela država članica za izvršavanje zakonodavstva i treće strane Europolu aktivno pružali informacije, iako se razina angažiranosti razlikovala od jednog do drugog partnera. Razmjena informacija postojano se povećavala od 2016. do 2019. (odlomak 23.).

74.

Unatoč tom pozitivnom trendu, Sud je utvrdio određene ograničavajuće čimbenike koji su utjecali na potpunost informacija koje je Europol prikupio. Većina tih čimbenika nije isključivo povezana s područjem krijumčarenja migranata i izvan je kontrole Europola. Najvažniji od njih su: i. različiti stupnjevi angažiranosti država članica u pogledu unosa informacija u Europolove baze podataka; ii. problemi koji su se pojavili pri pokretanju bilateralnih pregovora za zaključivanje međunarodnih sporazuma s prioritetnim zemljama koje nisu članice EU-a na razini EU-a; nemogućnost Europola da prikuplja informacije izravno od privatnih strana i da ih analizira (odlomci 24. – 32.).

75.

Kao europski centar za informacije o kriminalnim aktivnostima Europol bi trebao imati pristup svim relevantnim bazama podataka. Međutim, Europol trenutačno nema pristup svim relevantnim izvorima podataka ili se oni ne upotrebljavaju u onoj mjeri u kojoj bi mogli (odlomci 33. – 39.).

1. preporuka – Potrebno je koristiti se svim relevantnim izvorima informacija

Kako bi podatci kojima Europol raspolaže kao informacijski centar bili potpuniji, Europol bi trebao:

1. s pomoću svog nedavno osnovanog ureda SIRENE i baza podataka PNR/API i EURODAC prikupljati relevantne informacije u skladu s posebnim uvjetima utvrđenima odgovarajućim pravnim okvirima;
2. dobiti pristup bazi podataka VIS za potrebe obavljanja analiza;
3. pružati potporu Komisiju u pripremi zakonodavnih prijedloga kako bi se Europolu omogućio pristup drugim relevantnim izvorima podataka, kao što su prümske odluke i dodatne kategorije informacija dostupne u sklopu sustava SIS.

Preporučeni rok provedbe: lipanj 2022.

76.

Općenito gledajući, anketa koju je proveo Sud pokazuje da države članice i zemlje koje nisu članice EU-a pozitivno ocjenjuju informacije koje im pruža Europol. Međutim, još nije ostvarena potpuna interoperabilnost između baza podataka Europola i država članica, čime se umanjuje učinkovitost razmjene podataka. Europol je pokrenuo projekt pretraživanja Europolovih sustava „Querying Europol Systems”(QUEST), kojim se državama članicama omogućuje pristup informacijskom sustavu Europola iz njihovih nacionalnih sustava. Dovršetak projekta predviđen je za kraj lipnja 2021. Novi projekt QUEST+ pokrenut je 2020. godine. Njime će se nacionalnim tijelima omogućiti pretraživanje Europolova sustava analize iz njihovih nacionalnih sustava. Za 2021. planira se pilot-faza u kojoj će sudjelovati najviše šest država članica (odlomci 40.– 43.).

77.

Sud je također utvrdio nedostatke u vezi s razmjenom podataka s drugim agencijama EU-a. Jedan je od glavnih dionika u borbi protiv krijumčarenja migranata i Frontex, koji Europolu dostavlja operativne podatke. Međutim, Europol ne može uzvratiti slanjem osobnih podataka jer Frontex iz pravnih razloga dosad nije mogao primati operativne osobne podatke. Nadalje, iako se Uredbom o Europolu iz 2016. predviđa uzajamni neizravni pristup bazama podataka Europola i Eurojusta, ostvaren je tek spor napredak u uspostavi takvog pristupa. Europol se u svom temeljnom poslovanju, pa tako ni u području krijumčarenja migranata, dosad nije koristio inovativnim IT rješenjima, kao što su rudarenje podataka ili umjetna inteligencija. Planirano restrukturiranje cjelokupne IT infrastrukture dobra je prilika da se počnu primjenjivati takve prakse (odlomci 44. – 48.).

2. preporuka – Potrebno je poboljšati razmjenu podataka između Europola i njegovih partnera

Europol bi zajedno s nacionalnim tijelima za izvršavanje zakonodavstva i relevantnim agencijama EU-a trebao poboljšati razmjenu podataka, i to na sljedeće načine:

1. povećanjem interoperabilnosti između nacionalnih baza podataka o kaznenim djelima i vlastitih baza podataka na način da pravovremeno dovrši projekte QUEST i QUEST+;
2. jačanjem suradnje s Frontexom u okviru uzajamne razmjene podataka i s Eurojustom u okviru omogućavanja neizravnog pristupa bazama podataka;
3. primjenom inovativnih IT rješenja za obradu i razmjenu podataka sa svojim partnerima.

Preporučeni rok provedbe: lipanj 2022.

78.

Države članice i partnerske zemlje koje nisu članice EU-a cijene stratešku i operativnu potporu koju im pruža Europol. Njegova strateška potpora sastoji se od pripreme izvješća na ad hoc i redovitoj osnovi. Operativna potpora može se pružati u obliku analize obavještajnih podataka o kriminalnim aktivnostima ili intervencija na licu mjesta, s naglaskom na slučajevima koji uključuju kriminalce koji su prepoznati kao visokorizične tražene osobe (odlomci 50. – 53.).

79.

Rezultate koji se ostvaruju s pomoću potpore Europola teško je provjeriti jer ih Europol ne može mjeriti na sveobuhvatan način. Pokazatelj povezan s brojem uhićenja odnosi se samo na uhićenja u okviru organiziranih akcija te ne postoje pokazatelji za druge rezultate, kao što je zaplijenjena imovina. Razlog leži u tome što ne postoji sustavni postupak u skladu s kojim bi države članice dostavljale podatke o rezultatima dobivenima uz potporu EMSC-a. U skladu s tim, EMSC u svojim godišnjim, javno dostupnim izvješćima ne navodi broj uhićenja (odlomci 54. – 62.).

80.

Europol nije postavio pokazatelje uspješnosti za aktivnosti koje provodi u području borbe protiv pranja novca i krivotvorenja isprava, koji su povezani i s krijumčarenjem migranata (odlomak 62.). Europol je do 2019. u svojim objavljenim programskim dokumentima izvješćivao o ciljnim vrijednostima za pokazatelje uspješnosti koji su izravno povezani s krijumčarenjem migranata. Međutim, od 2020. nadalje ciljne vrijednosti za borbu protiv teškog organiziranog kriminala zajedno se navode u vanjskim izvješćima. Relevantni pokazatelji uspješnosti stoga su dostupni samo na internoj razini (odlomci 63. – 64.).

3. preporuka – Potrebno je unaprijediti praćenje uspješnosti aktivnosti Europskog centra za borbu protiv krijumčarenja migranata i izvješćivanje o njima

Kako bi se unaprijedilo praćenje uspješnosti aktivnosti EMSC-a i izvješćivanje o njima, Europol bi trebao:

1. zatražiti od država članica i partnera izvan EU-a da izvijeste Europol o rezultatima koji su ostvareni s pomoću potpore prioritetnim slučajevima u području krijumčarenja migranata;
2. postaviti namjenske pokazatelje za aktivnosti koje provodi u području borbe protiv krivotvorenja isprava i pranja novca;
3. u svojim godišnjim javnim izvješćima objavljivati konsolidirane godišnje podatke o rezultatima ostvarenima s pomoću potpore koju pruža državama članicama i partnerima izvan EU-a u području krijumčarenja migranata;
4. ponovno u svoje programske dokumente uključiti odabrane pokazatelje uspješnosti i godišnje ciljne vrijednosti za EMSC.

Preporučeni rok provedbe: 1. tromjesečje 2022.

81.

Postupak za određivanje prioritetnih slučajeva na temelju odgovarajućih kriterija pomaže Europolu da resurse raspodijeli onamo gdje su najpotrebniji. Taj se postupak temelji na stručnoj prosudbi uključenog osoblja, ali nije u potpunosti popraćen odgovarajućom dokumentacijom. Stoga nema dovoljno dokaza o tome da Europol svoje resurse dodjeljuje slučajevima kojima su ti resursi najpotrebniji (odlomci 65. i 66.).

82.

Europol koordinira aktivnosti s drugim dionicima, ali ne uvijek na sustavan način U tu je svrhu ostvario inovativna partnerstva s europskim grupacijama koja omogućuju brzu razmjenu informacija i intenzivnu suradnju. Europol također nastoji postići dogovore o suradnji s regionalnim organizacijama za izvršavanje zakonodavstva. Međutim, Europol nije uspostavio strukturiranu suradnju s drugim europskim okvirima za suradnju uključenima u borbu protiv krijumčarenja migranata (odlomci 67. – 71.).

4. preporuka – Potrebno je povećati transparentnost postupka određivanja prioritetnih slučajeva

Kako bi mogao dokazati da se odabiru najrelevantniji slučajevi, Europol bi trebao:

1. čuvati dokaze o tome da sustavno i dosljedno primjenjuje kriterije za određivanje prioriteta u svrhu kategorizacije svih novih slučajeva;
2. voditi evidenciju bodovanja za sve slučajeve ispitane tijekom postupka određivanja prioriteta.

Preporučeni rok provedbe: kraj 2021.

Ovo je izvješće usvojilo III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda Bettina Jakobsen, u Luxembourgu 13. srpnja 2021.

Prilog

Prilog – Europolovi pokazatelji uspješnosti i izvješćivanje u području krijumčarenja migranata

Europol je 2019. izradio sljedeća izvješća koja sadržavaju informacije o aktivnostima usmjerenima na suzbijanje krijumčarenja migranata:

• Programski dokument Europola, propisan člankom 16. stavkom 5. točkom (d) Uredbe o Europolu, koji uključuje trogodišnje ciljeve i godišnji program rada.
• Konsolidirano godišnje izvješće Europola o radu, propisano člankom 16. stavkom 5. točkom (g) Uredbe o Europolu, koje sadržava informacije o provedbi njegova godišnjeg programa rada.
• Godišnje izvješće o radu EMSC-a u kojem se javnosti pružaju informacije o aktivnostima EMSC-a. Ovo izvješće sadržava zaseban skup pokazatelja za „olakšavanje nezakonitog useljavanja” (krijumčarenje migranata) i za „trgovanje ljudima”.
• Izvješće Europskog centra za borbu protiv krijumčarenja migranata o olakšavanju nezakonitih migracija, dvogodišnje izvješće koje se šalje Komisiji, koje nije javno dostupno i u kojem se pružaju informacije o aktivnostima EMSC-a. Uključuje 41 ključni pokazatelj uspješnosti (KPU), pri čemu su ti pokazatelji razvrstani u sedam kategorija²⁶, za mjerenje uspješnosti u temeljnim područjima poslovanja EMSC-a.
• Doprinos EMSC-a / analitičkog projekta „Migrant Smuggling” tromjesečnom izvješću Europola o praćenju koje provodi uprava za operacije – interni dokument koji se šalje Europolovoj upravi za operacije na razini agencije. To izvješće sadržava statističke podatke o šest odabranih pokazatelja i objašnjava trendove u aktivnostima.
• Izvješće „Europol in brief” sadržava sažetak informacija i brojčanih podataka o Europolovim aktivnostima i namijenjeno je javnosti.

Pokrate i skraćeni nazivi

AFRIPOL: Mehanizam Afričke unije za policijsku suradnju

AMERIPOL: Policijska zajednica Južne i Sjeverne Amerike

AP: analitički projekt

API: unaprijed dostavljene informacije o putnicima.

ASEANAPOL: Načelnici nacionalnih policija Udruženja država jugoistočne Azije (ASEAN)

EAS: Europolov sustav analize

EIS: informacijski sustav Europola

EMPACT: Europska multidisciplinarna platforma za borbu protiv kaznenih djela

EMSC: Europski centar za borbu protiv krijumčarenja migranata

EURODAC: Europska baza otisaka prstiju tražitelja azila

EUROJUST: Agencija Europske unije za suradnju u kaznenom pravosuđu

EUROPOL: Agencija Europske unije za suradnju tijela za izvršavanje zakonodavstva

FRONTEX: Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu

IRU: jedinica za prijavljivanje neprihvatljivog internetskog sadržaja

PNR: evidencija podataka o putnicima

QUEST: pretraživanje Europolovih sustava

SIENA: mrežna aplikacija za sigurnu razmjenu informacija

SIRENE: zahtjev za dopunske informacije kod nacionalnih unosa

SIS II: schengenski informacijski sustav

VIS: vizni informacijski sustav

Pojmovnik

Analitički projekt: platforma na kojoj se može provoditi operativna analiza za potporu međunarodnim kriminalističkim istragama i operacijama prikupljanja obavještajnih podataka o kaznenim djelima.

Europol: agencija EU-a koja pruža potporu državama članicama u sprječavanju i istraživanju terorizma, kiberkriminaliteta i drugih oblika teškog kriminala koji pogađaju dvije ili više država članica.

Europolov sustav analize: siguran informacijski sustav, dostupan samo osoblju Europola, za pohranu i obradu operativnih informacija koje dostavljaju nacionalna tijela za izvršavanje zakonodavstva i drugi Europolovi partneri.

Europska multidisciplinarna platforma za borbu protiv kaznenih djela: ad hoc struktura za uklanjanje glavnih prijetnji za EU koje proizlaze iz organiziranog i teškog međunarodnog kriminala, koja okuplja države članice, institucije i agencije EU-a te druge javne i privatne međunarodne partnere.

Europski centar za borbu protiv krijumčarenja migranata: jedinica u okviru Europola koja se bavi suzbijanjem krijumčarenja migranata i trgovanja ljudima.

Informacijski sustav Europola: baza podataka o osobama osumnjičenima ili osuđenima za kazneno djelo u skladu s pravom države članice ili u području kriminala za koje je Europol nadležan, koju upotrebljavaju Europol i države članice.

Mrežna aplikacija za sigurnu razmjenu informacija: kanal za komunikaciju između tijela za izvršavanje zakonodavstva država članica EU-a i trećih strana, pri čemu u komunikaciju može, ali ne mora, biti uključen i Europol.

Organizirane akcije: koordinirane zajedničke operacije protiv prekograničnog organiziranog kriminala koje provode nacionalna tijela za izvršenje zakonodavstva u EU-u, uz potporu Europola.

Prümski sustav: skupina država članica potpisnica Konvencije iz 2005. o jačanju prekogranične suradnje, posebno u području borbe protiv terorizma, prekograničnog kriminala i nezakonite migracije.

Visokorizična tražena osoba: visokorizična tražena osoba definira se kao osoba osumnjičena za planiranje, pripremu ili počinjenje jednog ili više kaznenih djela definiranih u članku 3. Uredbe o Europolu tijekom protekle godine te predstavlja visok rizik od teškog i organiziranog kriminala za dvije ili više država članica EU-a.

Odgovori Komisije i ESVD-a, Frontexa, Eurojusta i Europola

Odgovori Komisije i ESVD-a

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=59363 

Odgovori Frontexa

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=59363 

Odgovori Eurojusta

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=59363 

Odgovori Europola

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=59363 

Bilješke

¹ Europol (2017.), „European Union serious and organised crime threat assessment”.

² Zaključci Vijeća o utvrđivanju prioriteta EU-a u borbi protiv organiziranog i teškog međunarodnog kriminala između 2018. i 2021. –zaključci Vijeća (18. svibnja 2017.).

³ „Smuggling of Migrants”, Ured Ujedinjenih naroda za droge i kriminal, 2011.

⁴ Europska komisija:informativni članak „EU i migracijska kriza”, 2017.

⁵ Europski centar za borbu protiv krijumčarenja migranata, 4. godišnje izvješće, 2020.

⁶ Europol (2017.), „European Union serious and organised crime threat assessment”, str. 50.

⁷ Glavne uprave za migracije i unutarnje poslove (GU HOME), pravosuđe i potrošače (GU JUST), međunarodna partnerstva (GU INTPA), susjedsku politiku i pregovore o proširenju (GU NEAR).

⁸ Direktiva Vijeća 2002/90/EZ od 28. studenoga 2002. o definiranju olakšavanja neovlaštenog ulaska, tranzita i boravka, SL L 328.

⁹ Članak 1. Direktive.

¹⁰ Studija Europskog parlamenta: „Fit for purpose? The Facilitation Directive and the criminalization of humanitarian assistance to irregular migrants: 2018 update.”

¹¹ Uredba (EU) 2016/794 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. svibnja 2016. o Agenciji Europske unije za suradnju tijela za izvršavanje zakonodavstva (Europol).

¹² Presuda u predmetu C-311/18 Data Protection Commissioner protiv Facebook Ireland i Maximilliana Schremsa, objavljena 16. srpnja 2020., osobito točke 104. – 108.

¹³ Iznimke su predviđene člankom 25. Uredbe o Europolu.

¹⁴ U skladu s člankom 26. stavkom 2. Uredbe o Europolu.

¹⁵ Članak 26., COM(2020) 796 final od 9. 12. 2020.

¹⁶ Članak 48. stavak 8. Uredbe (EU) br. 2018/1862 Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi, radu i uporabi Schengenskog informacijskog sustava (SIS) u područjima policijske i pravosudne suradnje u kaznenim stvarima.

¹⁷ Člankom 21. Uredbe o EURODAC-u Europolu se omogućuje pretraživanje sustava EURODAC „samo ako usporedbe s podacima o otiscima prstiju pohranjenim u bilo kojem sustavu za obradu podataka kojem Europol tehnički i pravno može pristupiti nisu dovele do utvrđivanja identiteta ispitanika”.

¹⁸ Uredba (EU) 2019/818 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. svibnja 2019. o uspostavi okvira za interoperabilnost informacijskih sustava EU-a u području policijske i pravosudne suradnje, azila i migracija.

¹⁹ Članak 90. Uredbe (EU) 2019/1896 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. studenoga 2019. o europskoj graničnoj i obalnoj straži i stavljanju izvan snage uredaba (EU) br. 1052/2013 i (EU) 2016/1624.

²⁰ Članak 21. Uredbe (EU) 2016/794 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. svibnja 2016. o Agenciji Europske unije za suradnju tijela za izvršavanje zakonodavstva (Europol) te zamjeni i stavljanju izvan snage odluka Vijeća 2009/371/PUP, 2009/934/PUP, 2009/935/PUP, 2009/936/PUP i 2009/968/PUP.

²¹ Članci 10. i 14. Odluke Vijeća 2009/371/PUP.

²² Članci 18. i 19. Uredbe o Europolu.

²³ https://www.europol.europa.eu/socta-report

²⁴ https://www.europol.europa.eu/migrant-smuggling-use-of-small-boats-to-cross-english-channel-0

²⁵ Konsolidirano godišnje izvješće o radu Europola za 2019., stranica 22.

²⁶ Obrada podataka o razmjeni informacija, zajednički operativni tim MARE, operativna analiza, operativni sastanci, organizirane akcije, raspoređivanje osoblja / potpora na terenu, strateški i tematski sastanci.

Vremenski okvir

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=59363

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i oblikovanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda Bettina Jakobsen i koje je specijalizirano za rashodovna područja vanjskog djelovanja, sigurnosti i pravosuđa. Reviziju je predvodila članica Suda Bettina Jakobsen, a potporu su joj pružali voditeljica njezina ureda Katja Mattfolk, ataše u njezinu uredu Paolo Rexha, rukovoditeljica Sabine Hiernaux-Fritsch, voditelji radnog zadatka Piotr Senator i Roberto Ruiz Ruiz te revizori Andrej Minarovič i Erik Kotlarik. Jezičnu podršku pružao je Michael Pyper.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2021.

PDF	ISBN 978-92-847-6545-4	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/348244	QJ-AB-21-019-HR-N
HTML	ISBN 978-92-847-6558-4	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/75570	QJ-AB-21-019-HR-Q

AUTORSKA PRAVA

© Europska unija, 2021.

Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja provodi se na temelju Odluke Europskog revizorskog suda br. 6. – 201.9 o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.

Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU-a ima dozvolu Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znači da je ponovna uporaba dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj ne smije izmijeniti izvorno značenje ili poruku dokumenata. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.

Ako određeni sadržaj prikazuje osobe čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, dužni ste zatražiti dodatno dopuštenje. Ako dobijete dopuštenje, njime se poništava i zamjenjuje prethodno opisano opće dopuštenje i jasno se navode sva ograničenja koja se primjenjuju na uporabu tog sadržaja.

Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU-a dopuštenje ste po potrebi dužni zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o ponovnoj uporabi sadržaja te nemate dozvolu za njihovu uporabu.

Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema nikakvu kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike zaštite osobnih podataka i autorskih prava.

Uporaba logotipa Europskog revizorskog suda

Logotip Europskog revizorskog suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Europskog revizorskog suda.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko internetske stranice: https://op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp/hr) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.