Специален доклад относно подкрепата от Европол за борба с контрабандата на мигранти

Кpатко изложение

I

Контрабандата на мигранти, описвана също и като подпомагане на незаконната имиграция, е престъпление в световен мащаб, което излага на риск живота на мигрантите и застрашава неприкосновеността на международните граници. Това е един от най-доходоносните видове престъпна дейност за организирани престъпни групи и през последните години представлява голямо предизвикателство за ЕС в хуманитарната област и в областта на сигурността. През 2015 г. и 2016 г. ЕС беше изправен пред безпрецедентен приток на мигранти. Над 1 милион души са влезли в ЕС по нерегламентиран начин. Европол изчислява, че голяма част от тези хора са били подпомогнати от контрабандисти на мигранти.

II

През 2016 г. Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество в областта на правоприлагането (Европол) създава Европейски център за борба с контрабандата на мигранти, който има за цел активно да подпомага държавите — членки на ЕС, при разбиването на престъпните мрежи, участващи в контрабандата на мигранти. Тъй като Европол няма изпълнителни правомощия (не може да арестува престъпници), тя подпомага държавите членки предимно като играе ролята на център за обмен на информация за престъпни дейности и като осигурява координация и оперативна и стратегическа подкрепа за наказателните разследвания на държавите членки.

III

ЕСП оцени дали Европол, и по-специално Европейският център за борба с контрабандата на мигранти, са предоставили на държавите членки ефективна подкрепа в борбата с контрабандата на мигранти. Одитът обхвана периода между 2016 г. (годината на създаване на Европейския център за борба с контрабандата на мигранти) и 2019 г. Когато беше приложимо, ЕСП разгледа и данни от 2020 г. За да отговори на този основен одитен въпрос, ЕСП разгледа два подвъпроса:

Била ли е Европол ефективен център за обмен на информация относно контрабандата на мигранти?
Предоставила ли е Европол ефективна координация и подкрепа в областта на контрабандата на мигранти?

IV

Като цяло ЕСП заключава, че Европол предоставя ценна подкрепа, но се сблъсква с постоянни предизвикателства за пълноценното използване на външните източници на информация, а резултатите от нейната подкрепа не се измерват систематично и поради това трудно могат да бъдат доказани. Одитът дава принос към продължаващия дебат относно начина, по който ЕС управлява миграционния натиск, и неговите констатации имат за цел да се засили ролята на Европол в предоставянето на ефективна подкрепа на правоприлагащите органи на държавите членки. Заключенията също така могат да повлияят върху текущото преразглеждане на Регламента за Европол.

V

ЕСП установи, че правоприлагащите органи на държавите членки и трети страни активно са предоставяли информация на Европол, въпреки че степента на ангажираност се е различавала между отделните партньори. Обменът на информация постоянно се е увеличавал между 2016 г. и 2019 г. Въпреки тази положителна тенденция ЕСП установи, че проблемите при стартирането на двустранни преговори с цел сключване на международни споразумения с приоритетни държави извън ЕС и неспособността на Европол да събира и да анализира данни директно от частни субекти са поставили под въпрос пълнотата на получаваната от Европол информация.

VI

Като европейски център за информация относно престъпността Европол трябва да има достъп до всички необходими бази данни. Понастоящем обаче не всички актуални външни източници на данни са на разположение на Европол или тя не ги използва в достатъчна степен.

VII

Проучването на ЕСП показва, че държавите членки и държавите извън ЕС оценяват предоставената от Европол информация, но все още не е постигната пълна оперативна съвместимост между базите данни на Агенцията и на държавите членки. ЕСП също така установи проблеми, свързани с обмена на данни с други агенции на ЕС.

VIII

Партньорите на Европол ценят предоставяната от нея стратегическа и оперативна подкрепа, но резултатите от тази подкрепа трудно могат да бъдат доказани, тъй като самата Агенция не ги измерва цялостно. Това е така, защото няма систематична процедура, съгласно която държавите членки да докладват данни за постигнатите с подкрепата на Европол резултати. Европол няма и показатели за изпълнение за своите усилия за борба с изпирането на пари и документните измами, които също са свързани с контрабандата на мигранти. Поради това липсва цялостно измерване на резултатите на Европол в борбата с контрабандата на мигранти.

IX

Оперативната подкрепа от Европол включва подпомагане на държавите членки и държавите партньори извън ЕС да разследват конкретни случаи, които могат да бъдат определени като неприоритетни или приоритетни. Процесът на приоритизиране на случаите въз основа на подходящи критерии помага на Европол да разпределя ресурсите там, където са най-необходими. Този процес се основава на професионалната преценка на участващите служители, но не е изцяло документиран, с изключение на случаите, които се избират за подкрепа поради идентифицирани обекти от особен интерес. Поради това няма достатъчно доказателства, които да показват, че Европол разпределя ресурсите си за случаите, за които те са най-необходими.

X

Въз основа на тези заключения ЕСП препоръчва на Европол:

да използва всички значими външни източници на информация;
да подобри обмена на данни със своите партньори;
да подобри мониторинга и докладването на резултатите за дейностите на Европейския център за борба с контрабандата на мигранти;
да повиши прозрачността на своя процес на приоритизиране на случаите, като документира изцяло начина, по който решава кои случаи да получат приоритетно третиране.

Въведение

01

Контрабандата на хора към ЕС и в рамките на ЕС, както и трафикът на хора, се считат за основни криминални заплахи за ЕС¹ и са сред приоритетите на Съвета за периода 2018—2021 г. в борбата срещу тежката и организираната международна престъпност². И в двата случая хората се използват като източник на печалба. Контрабандата на мигранти и трафикът на хора обаче са различни престъпления (вж. каре 1).

Каре 1

Разлика между контрабандата на мигранти и трафика на хора

В случая с контрабандата на мигранти, която се дефинира също и като подпомагане на незаконната миграция, контрабандистите умишлено помагат на мигрантите да влязат или прекосят незаконно територията на дадена държава членка, с тяхно съгласие и за финансови облаги, или умишлено подпомагат мигрантите да пребивават на тази територия. Това е различно от трафика на хора, при който трафикантите подлагат своите жертви на тежка експлоатация, което не включва непременно пресичане на граница.

02

Контрабандата на мигранти е престъпление в световен мащаб, което излага на риск живота на мигрантите и застрашава неприкосновеността на международните граници. Това е доходоносна престъпна дейност за организирани престъпни групи³ и през последните години представлява голямо предизвикателство за ЕС в хуманитарната област и в областта на сигурността.

03

През 2015 г. и 2016 г. ЕС беше изправен пред безпрецедентен приток на мигранти. Пристигнаха над 1 млн. души, повечето от които бягаха от войната в Сирия и други държави⁴. Най-често използваните маршрути бяха тези през Западното Средиземноморие, Централното Средиземноморие, Източното Средиземноморие и Западните Балкани. Въпреки че оттогава насам незаконните пристигания намаляха с повече от 90 %, продължителната икономическа нестабилност и липсата на възможности в развиващите се държави, съчетани с въздействието на кризата, свързана с COVID-19, може да доведе до увеличаване на нерегламентираната миграция към ЕС в средносрочен план⁵.

04

Контрабандата на хора е нелегална по своя характер и поради това много трудно може да се измери. По оценки на Европол около 90 % от лицата, които преминават неправомерно границите на ЕС, използват помощта на контрабандисти на мигранти, предимно престъпни групи. Тези групи са замесени и в други сфери на престъпност, като например документни измами или трафик на хора.

05

Контрабандистите на мигранти, замесени в подпомагане на пътуванията до ЕС, са с произход от над 122 държави. Оценките на мащаба на контрабандната индустрия се различават в отделните доклади, като се приема, че мрежите в ЕС са спечелили общо между 4,7 млрд. евро и 5,7 млрд. евро⁶ само през 2015 г.

06

Дейностите по правоприлагане за борба с контрабандата на мигранти са отговорност на държавите членки. Ролята на ЕС е да ги подпомага в тази борба. Неговите действия в отговор на контрабандата на мигранти изискват координиран подход с участието на множество институции (Съвета на ЕС, Европейския парламент и Комисията⁷), агенции (Европол, Фронтекс, Евроюст, Европейската агенция по морска безопасност (ЕАМБ), eu-LISA, CEPOL) и други (Европейската служба за външна дейност (ЕСВД), мисиите на общата политика за сигурност и отбрана).

07

В основния законодателен акт на ЕС относно контрабандата на мигранти („Директивата за подпомагането“⁸) се изисква всяка държава членка да приеме подходящи санкции по отношение на всяко лице, което умишлено подпомага друго, което не е гражданин на държава — членка на ЕС, да влезе, премине транзитно през територията ѝ или да пребивава незаконно⁹. Въпреки че в Директивата за подпомагането се определят общи характеристики и се позволяват изключения за хуманитарна подкрепа, всяка държава членка използва свое собствено определение за това какво представлява контрабандата на мигранти¹⁰.

08

Държавите членки, институциите и агенциите на ЕС и други заинтересовани страни, като например Интерпол и държавите извън ЕС, си сътрудничат в рамките на ad hoc структурирана мултидисциплинарна платформа, ръководена от държавите — членки на ЕС. Тя е позната като EMPACT, което е акроним на английски език за „Европейска мултидисциплинарна платформа за борба с криминални заплахи“. EMPACT разработва четиригодишни цикли на политика на ЕС за борба срещу международната организирана престъпност.

09

Европол¹¹ е един от основните участници от ЕС в борбата срещу контрабандата на мигранти. Нейната роля е да подпомага правоприлагащите органи на държавите членки и да улеснява сътрудничеството за предотвратяванети борба с тежката и организираната престъпност. Европол няма изпълнителни правомощия, които остават национална компетентност на държавите.

10

През февруари 2016 г., след период на засилена нерегламентирана имиграция, Европол създаде Европейския център за борба с контрабандата на мигранти (EMSC) като част от Европейския център за борба с тежката и организираната престъпност — едно от оперативните звена на Агенцията.

11

Целта на EMSC е да подпомага държавите членки при набелязването и разбиването на престъпните мрежи, участващи в контрабанда на мигранти. За тази цел той помага на държавите членки и на държавите партньори извън ЕС да осъществяват обмен на информация и координация на своите операции в борбата срещу контрабандата на мигранти. Той също така улеснява засиленото сътрудничество между държавите членки, държавите партньори извън ЕС и другите европейски агенции (вж. фигура 1).

Фигура 1

Ролята на EMSC в борбата срещу контрабандата на мигранти

12

EMSC ръководи две специализирани платформи, наречени „проекти за анализ“ (ПА), всяка от които работи срещу конкретен вид престъпления: ПА Контрабанда на мигранти и ПА Phoenix (срещу трафика на хора). ПА подкрепят разследванията на държавите членки по няколко начина, включително чрез оперативен анализ и разположена подкрепа на място. Всеки ПА е създаден чрез набор от правила, които определят неговата цел и права на достъп до информация, в т.ч. каква информация може да обработва ПА и кои държави членки и асоциирани трети страни могат да участват. Годишният бюджет на EMSC се е запазил на стабилно ниво за последните три години в размер на малко над 10 млн. евро, което включва и разходите за служители, чийто брой за същия период е средно 48 души.

13

Други оперативни звена на Европол също подпомагат борбата срещу контрабандата на мигранти: Оперативният център извършва кръстосани проверки на входящите данни, Екипът за стратегически анализ координира стратегическия анализ, а Звеното за сигнализиране за незаконно съдържание в интернет подпомага EMSC в борбата с дейности за контрабанда на мигранти в интернет.

14

Една от основните цели на Европол е да служи на своите партньори като център на ЕС за обмен на информация за престъпни дейности. Тя основно предоставя оперативна информация за улесняване на обмена на данни между държавите членки, тъй като обменът на информация с другите заинтересовани страни (например агенции на ЕС, държави извън ЕС) зависи от условия, определени в специални споразумения за сътрудничество.

15

Трите основни технологични стълба на подкрепата от Европол за държавите членки са Информационната система на Европол, Системата на Европол за анализ и Приложението за мрежа за сигурен обмен на информация (вж. каре 2 и фигура 2).

Каре 2

Трите основни стълба на информационния център на Европол

Информационната система на Европол (EIS) е централна база данни за информация и оперативни данни за престъпността, която обхваща всички области на престъпна дейност, включени в мандата на Европол. Тя е референтна система за проверка дали в други държави членки е налична информация за определено лице или предмет, представляващи интерес (като например автомобил, телефон или електронно съобщение). Както Европол, така и правоприлагащите органи на държавите членки използват наличната в системата информация и въвеждат в нея нова информация.

Системата на Европол за анализ (EAS) е оперативна информационна система, в която се помещават данни (като например имена и адреси на заподозрени лица), предоставени от партньорите на Европол, и до нея имат достъп само служителите на Европол. Тя се използва от оперативните анализатори в рамките на проектите за анализ, включително ПА Контрабанда на мигранти.

Приложението за мрежа за сигурен обмен на информация (SIENA) е сигурна система за изпращане на електронни съобщения, използвана от правоприлагащите органи на държавите членки, за да обменят информация помежду си и с Европол. Обменяната чрез SIENA информация може да бъде включена в системите EIS и EAS или да се обменя двустранно без участието на Европол. Правоприлагащите органи на държавите членки могат също така да въвеждат данни в EIS без да използват SIENA.

Фигура 2

Взаимодействие между EIS, EAS и SIENA

Обхват и подход на одита

16

Целта на настоящия одит на изпълнението беше да установи дали Европол е подпомагала ефективно държавите членки в борбата с контрабандата на мигранти. За да отговори на този основен одитен въпрос, ЕСП разгледа два подвъпроса:

Била ли е Европол ефективен център за обмен на информация относно контрабандата на мигранти?
Предоставила ли е Европол ефективна координация и подкрепа в областта на контрабандата на мигранти?

17

ЕСП за първи път одитира оперативните дейности на Европол, а следователно и дейностите на EMSC и на другите звена на Европол, участващи в борбата с контрабандата на мигранти. Одитът има за цел да даде принос към продължаващия дебат относно начина, по който ЕС управлява миграционния натиск, а неговите констатации са предназначени да засилят ролята на Европол в предоставянето на ефективна подкрепа на правоприлагащите органи на държавите членки. Заключенията също така могат да повлияят върху текущото преразглеждане на Регламента за Европол.

18

Одитът се съсредоточи върху контрабандата на мигранти и не разглежда трафика на хора. Той обхваща периода, започващ от създаването на EMSC през 2016 г., до 2019 г. Когато такива бяха налични, ЕСП разгледа и данни от 2020 г. Разгледахме също така и начина, по който Европол си е сътрудничела с другите органи на ЕС, участващи в борбата с контрабандата на мигранти. За да отговори на посочените по-горе въпроси, ЕСП анализира и рамката за мониторинг и докладване на изпълнението за дейностите на Европол за борба с контрабандата на мигранти.

19

Одитните констатации на ЕСП се основават на анализ на статистически данни, подкрепен с документна проверка и събеседвания с основните заинтересовани страни. За да оцени удовлетвореността от услугите на Европол, ЕСП използва отговорите на въпросник, който беше изпратен на правоприлагащите органи на 27-те държави членки и на органите на 13 държави извън ЕС (Албания, Грузия, Исландия, Израел, Молдова, Черна гора, Северна Македония, Норвегия, Сърбия, Швейцария, Турция, Украйна и Обединеното кралство). Всички от тези 40 държави с изключение на една отговориха на въпросника.

20

ЕСП проведе видеоконференции с одитираните обекти и съответните заинтересовани страни, включително Европол, Евроюст, ЕСВД, ГД „Миграция и вътрешни работи“, ГД „Правосъдие и потребители“, Фронтекс, Интерпол и съвместното оперативно бюро. Тъй като одитните посещения на място не бяха възможни заради ограниченията във връзка с COVID-19, ЕСП също така проведе видеоконференции с правоприлагащите органи на Сърбия (държава на транзитно преминаване), Испания (държава на първа линия) и Германия (държава на местоназначение).

21

Заради чувствителния характер на обработваните от Европол оперативни лични данни, оценката на тяхната точност и уместност остана извън обхвата на одита. Ето защо ЕСП не можа да провери цялостното качество на данните по отношение на тези два аспекта.

Констатации и оценки

Европол служи като център за обмен на информация, но е възпрепятствана от непълни данни и проблеми с оперативната съвместимост

22

За да изпълни функцията си на европейски център за информация за престъпни дейности, Европол следва да получава достатъчно информация от държавите членки и от държавите извън ЕС и да има достъп до всички необходими източници на данни. Стойността на предоставяните от Европол услуги до голяма степен зависи от това колко активно обменят информация с Европол нейните партньори. В точките по-долу ЕСП разглежда:

доколко активно партньорите на Европол обменят информация с нея;
дали Европол има достъп до всички необходими източници на данни;
дали държавите членки и държавите партньори извън ЕС са удовлетворени от получената информация от Европол.

Обменът на информация продължава да се увеличава, но пълнотата ѝ е засегната от редица проблеми

23

Европол получава все по-голям брой съобщения чрез SIENA. Броят на изпращаните на Европол съобщения, съдържащи оперативна информация за конкретни наказателни разследвания, и броят на изходящите съобщения от Европол до нейните партньори непрекъснато се увеличава. Това е довело до увеличаване на новите случаи, свързани с контрабанда на мигранти, както е показано на фигура 3. Всички държави — членки на ЕС, и държави извън ЕС, с които Европол има оперативни споразумения, захранват базите данни на Агенцията.

Фигура 3

Обмен на съобщения в SIENA, свързани с контрабанда на мигранти, между Европол и всички нейни партньори през периода 2016-2019 г.

24

Въпреки тези положителни тенденции ЕСП установи проблеми, засягащи пълнотата на получаваната от Европол информация. По-голямата част от тези проблеми не са специфични за областта на контрабандата на мигранти и са извън контрола на Европол. Основните от тях са:

различната степен на активност сред държавите членки при захранването на базите данни на Европол;
проблемите, срещнати при стартирането на двустранни преговори с цел сключване на международни споразумения с приоритетни държави извън ЕС
неспособността на Европол да събира и да анализира данни директно от частни субекти.

25

Активното участие от страна на държавите членки е решаващо, за да се гарантира, че Европол разполага с пълни данни. Редица заинтересовани страни посочиха необходимостта държавите членки да предоставят на Европол повече оперативна информация. Често има основателни оперативни или правни причини да не се обменя информация с Европол или да се установят двустранни отношения с други държави членки. Например при организационните/административните съобщения не е необходимо да се изпраща копие до Европол. Разследващите служители може да нямат разрешение от прокурор за обмен на чувствителни данни в ранните етапи на разследването. Може да се прилагат ограничителни политики относно боравенето с информация, за да не се излага на риск текущо разследване или за да се защитят интересите в областта на националната сигурност. Определена информация може също така да е извън мандата на Европол.

26

Степента, в която държавите членки обменят информация, обаче зависи и от начина, по който те са организирали своята структура за обмен на информация. Някои държави членки не са разработили автоматизирани устройства за зареждане на данни, поради което всички данни трябва да се вписват ръчно в EIS или SIENA. Тази административна тежест се отразява върху желанието на държавите членки да обменят информация с Европол. Освен това достъпът до системите на Европол в някои държави е централизиран, докато в други разследващите служители имат пряк достъп. Това е представено на фигура 4, която показва, че между държавите членки има големи разлики в броя на точките за достъп до SIENA, с които разполагат служителите на правоприлагащите органи, а това ограничава способността им да изпращат своевременно съответната информация на Европол.

Фигура 4

Брой служители на правоприлагащите органи за всеки потребителски профил в SIENA

27

Пълнотата на данните е засегната и от закъсненията в предоставянето на информацията. Освен това Европол получава някои от входящите файлове/данни в неструктуриран формат. Поради това нейните служители трябва ръчно да въвеждат тази информация в нейните бази данни. Европол е разработила нов инструмент (познат като „механизъм за приемане на данни“), който в бъдеще следва да спомогне за структурирането на данните при въвеждането им в SIENA.

28

ЕСП също така установи тенденция за все по-голям двустранен обмен между държавите членки без участието на Европол (т.е. съобщения без копие до Агенцията). Общият дял на тези съобщения се е увеличил от 46 % през 2016 г. на 62 % през 2019 г., но се различава между отделните държави членки (вж. фигура 5).

Фигура 5

Дял на съобщенията в SIENA, свързани с контрабанда на мигранти, изпратени от държавите — членки на ЕС, без копие до Европол

29

За да подпомага ефективно борбата с контрабандата на мигранти, Европол трябва да има достъп до оперативни данни от наказателни разследвания в държавите на произход и на транзитно преминаване. За тази цел Европол е подписала 17 споразумения с държави извън ЕС съгласно предишни законодателни актове. Тя е определила още осем приоритетни държави извън ЕС, с които да сключи международни споразумения (вж. фигура 6). През декември 2017 г. Комисията препоръча на Съвета да разреши започването на преговори с тези държави. Съветът го направи през юни 2018 г. До юли 2021 г. обаче Комисията беше започнала преговори само с една държава.

Фигура 6

Оперативни споразумения с държави извън ЕС (актуално състояние)

30

Сключването на международни споразумения, свързани с обмен на лични данни, е сложно, тъй като може да се осъществи само с държави, които предоставят практически равностойно ниво на защита на данните в сравнение със стандартите на ЕС¹². Без такова международно споразумение обаче държавите извън ЕС не извличат голяма полза от обмена на оперативни данни с Европол, тъй като на Агенцията няма да е разрешено да им изпраща систематично в замяна информация, съдържаща лични данни¹³.

31

Европол също така е изправена пред ограничения при получаването на лични данни от частни субекти (като например доставчици на онлайн услуги) относно контрабандата на мигранти. Тя може да получава индиректно данни от частноправни субекти чрез национални полицейски звена или органи. Ако обаче частноправните субекти представят данните пряко на Европол по собствена инициатива (например ако даден доставчик на интернет услуги проактивно уведоми Европол за незаконно съдържание онлайн, свързано с контрабанда на мигранти), Агенцията може да обработи данните единствено с цел да идентифицира отговорното национално полицейско звено или орган¹⁴. Европол не може да обработва данните за аналитични цели или за кръстосани проверки и трябва да ги заличи в рамките на четири месеца, освен ако органите на държавата членка или на държавата извън ЕС ги подадат отново. Това може да причини забавяния и в крайна сметка да направи тези данни неактуални или неподходящи за целите на разследванията.

32

В преработения текст на Регламента за Европол от 2020 г. Комисията предложи Европол да може да получава лични данни от частноправни субекти, да ги информира за липсваща информация и да отправя искания до държавите членки да изискват споделянето на допълнителна информация от други частноправни субекти¹⁵. Към юни 2021 г. законодателната работа по проекта на регламент продължава в Европейския парламент и в Съвета.

Европол не използва в достатъчна степен външни източници на данни

33

Като европейски център за обмен на информация относно престъпността, Европол трябва да има достъп до всички необходими външни бази данни (извън Европол), за да събира информация и да я сравнява с всички актуални източници на информация. ЕСП ги посочва в каре 3 и на фигура 7. Това важи в особена степен, когато се проверяват данни от държави извън ЕС спрямо съответните бази данни на ЕС. Понастоящем обаче не всички съответни източници на данни са на разположение на Европол, а тя не използва някои в достатъчна степен.

Каре 3

Външни източници на данни относно контрабандата на мигранти

Шенгенската информационна система (ШИС II) е основната система, подпомагаща работата на органите за граничен контрол, митниците и полицията в Шенгенското пространство. Тя съдържа данни за лица (например хора, които са обект на искане за екстрадиция или чието присъствие се счита за нежелателно на определена територия, или изчезнали непълнолетни лица), както и данни за изгубени, откраднати и незаконно присвоени огнестрелни оръжия, документи за самоличност, моторни превозни средства и банкноти. Националните органи могат да обменят допълнителна информация чрез мрежа от звена за контакт, позната като мрежа за искане за допълнителна информация от националните вписвания (SIRENE).

Европейската система за сравняване на дактилоскопични отпечатъци (ЕВРОДАК) е административна система, използвана предимно за регистриране на мигранти, когато те преминават неправомерно външните граници на ЕС и когато кандидатстват за убежище.

Визовата информационна система (ВИС) е административна система за издаване на шенгенски визи.

Резервационни данни на пътниците (PNR) и Предварителна информация за пътниците (АРІ) са системи, които съдържат данни за пътниците във въздушния транспорт.

Системата „Прюм“ е съгласувана система за сътрудничество, чрез която държавите членки обменят ДНК данни, данни за пръстови отпечатъци и данни, свързани с автомобили.

Интерпол работи с 19 бази данни, до които може да се получи достъп чрез система за сигурна комуникация, наречена I24/7.

34

Европол активно използва ШИС II, след като през септември 2020 г. ѝ беше предоставен пълен достъп. От март 2021 г. Европол е свързана с мрежата SIRENE, което дава възможност на Агенцията да обменя информация със звената за контакт на мрежата, известни като „бюрата SIRENE“. Държавите членки са правно задължени да уведомят Европол за всяка информация („потвърдено съвпадение“), с която разполагат, съвпадаща със сигнали в ШИС II, свързани с тероризъм¹⁶. Те обаче нямат такова задължение за другите форми на престъпност, в т.ч. контрабанда на мигранти (въпреки че могат да обменят друга информация в тези области чрез мрежата SIRENE). Систематичната липса на такава съществена информация в почти реално време може да ограничи способността на Европол да проследява контрабандистите на мигранти.

35

Европол използва и базите данни на Интерпол. Между системите за комуникация SIENA на Европол и I24/7 на Интерпол обаче няма автоматичен интерфейс. Информацията трябва да се прехвърля от едната система в другата.

36

Европол много рядко използва други европейски бази данни, които биха могли да са от полза в областта на контрабандата на мигранти. Тя има достъп до системата ЕВРОДАК, но на практика никога не е подавала запитвания в системата във връзка с контрабандата на мигранти поради правни ограничения¹⁷. Тя е подала само две запитвания в API/PNR през 2018 г., осем през 2019 г. и шест през 2020 г.

37

Европол няма достъп до данни, съхранявани във ВИС, въпреки че правното основание за достъп на Агенцията до системата (Регламентът за ВИС) съществува от 2008 г., а техническите и функционалните изисквания за този достъп са разработени през 2018 г. Понастоящем Европол работи за преодоляване на техническите проблеми, за да подобри защитата на личните данни, както се изисква в становище от март 2021 г. на Европейския надзорен орган по защита на данните, преди да може да получи достъп до системата. Тази липса на достъп до системата ВИС е пропусната възможност Европол да получава информация, която е от значение за справянето със схемите за визови измами, използвани от контрабандистите на мигранти.

38

Оперативната съвместимост между базите данни на Европол, основните бази данни на ЕС (ШИС II, ВИС, ЕВРОДАК и бъдещите системи, по-специално Системата за влизане/излизане и Системата на ЕС за информация за пътуванията и разрешаването им) и базите данни на Интерпол следва да се подобри допълнително до 2023 г., както е предвидено в Регламента за оперативната съвместимост от 2019 г.¹⁸ След като бъде осъществена, тя ще даде възможност да се подават едновременно запитвания във всички бази данни.

39

Европол няма достъп и до данните, които се обменят чрез системата „Прюм“. Това е така, защото няма изрично правно основание за достъп на Агенцията до тези данни.

Фигура 7

Достъп на Европол до актуални външни източници на информация за контрабандата на мигранти

Партньорите на Европол ценят предоставяната от нея информация, но проблемите с оперативната съвместимост възпрепятстват ефективния обмен на данни

40

Проучването на ЕСП показва, че държавите членки и държавите извън ЕС оценяват предоставяната от Агенцията информация. Общата средна оценка на удовлетвореността (по ска́ла от 0 до 10) е 8,5 (вж. фигура 8). Основната област, нуждаеща се от подобрение, е свързана с проблемите с оперативната съвместимост, които засягат ефективния обмен на данни.

Фигура 8

Удовлетвореност от получената от Европол информация

41

Понастоящем правоприлагащите органи на държавите членки нямат достъп до Системата на Европол за анализ (EAS). Те могат да проверят дали необходимата информация е в EAS, като отправят искания чрез SIENA или чрез служител за връзка. Тъй като тази процедура отнема време, липсата на оперативна съвместимост между националните системи и системите на Европол прави обмена на данни по-малко ефективен.

42

През 2020 г. Европол стартира нов проект QUEST+, за да даде възможност на националните органи да подават запитвания в EAS от своите национални системи. Това им позволява да видят незабавно, без да минават през официалните канали, дали има съвпадаща информация („потвърдено съвпадение“) в EAS, но не им дава пряк достъп до действително съхраняваната в системата информация. Ако има потвърдено съвпадение, те трябва да поискат отделно всяка допълнителна информация. Завършването на проекта ще зависи от наличните ресурси като част от цялостното преструктуриране на ИТ инфраструктурата на Европол. За 2021 г. е планирана пилотна фаза с участието на до шест държави членки.

43

Въпреки че държавите членки имат достъп до другата база данни на Европол, EIS, тя не е напълно интегрирана с националните системи. През 2016 г. Европол стартира проекта „Търсене в системите на Европол“ (QUEST) (вж. фигура 9), който дава възможност на правоприлагащите органи на държавите членки да получат достъп до EIS от своите национални системи. QUEST беше внедрен през 2017 г., но до момента обхваща само две категории информация: лица и огнестрелни оръжия. Очаква се до края на юни 2021 г. да бъдат налични допълнителни категории (като например транспортни средства, средства за комуникация и документи за самоличност).

44

ЕСП установи допълнителни проблеми, свързани с обмена на данни между Европол и други агенции на ЕС. Една от основните заинтересовани страни в борбата с контрабандата на мигранти е Фронтекс — агенцията на ЕС за гранична и брегова охрана — която предоставя оперативни лични данни на Европол (като например имена и адреси на заподозрени лица). Европол обаче не може да обменя с Фронтекс лични данни, които биха позволили на последната да сравни точността на собствените си оперативни данни, да задълбочи собствените си разузнавателни действия за операциите за граничен контрол или да подобри своите оценки на риска, с оглед локализиране на възникващи заплахи.

45

Една причина за това е Решение Frontex 58/2015 на управителния съвет на Фронтекс, с което въз основа на Регламента за Фронтекс от 2011 г. на Агенцията не се позволява да получава лични данни от Европол. Друга причина е, че през 2018 г. Европейският надзорен орган по защита на данните е дал отрицателно становище относно получаването от Фронтекс на лични данни от Европол въз основа на Регламента за Фронтекс от 2016 г. С последния Регламент за Фронтекс от 2019 г. обаче този правен пропуск е преодолян, като специално е предвиден обменът на лични данни между Европол и Фронтекс¹⁹. Сега събраните от Фронтекс данни в процеса на мониторинг на миграционните потоци или по време на нейните операции могат да бъдат споделяни с Европол с цел установяване на самоличността на лица, заподозрени в извършването на трансгранични престъпления.

46

Безпроблемното сътрудничество между правоприлагащите и съдебните органи е необходимо за ефективната борба с контрабандата на мигранти. Въпреки че в Регламента за Европол от 2016 г. се предвижда взаимен непряк достъп между базите данни на Европол и на Евроюст²⁰, напредъкът в установяването на този достъп е бавен. Те могат да обменят данни полуавтоматично чрез SIENA, но решението за изцяло компютъризиран достъп се бави, тъй като ИТ системите на Евроюст трябва да бъдат модернизирани.

47

Съгласно действащата правна рамка преди 2016 г.²¹ обработването на данни от Европол е било специфично за отделните системи. Рамката определя кои данни в коя система могат да се обработват. За разлика от това Регламентът за Европол от 2016 г. вече не е определя специфични правила за отделните системи. Вместо това правилата, регламентиращи обработването на данни от Европол, вече зависят от целта, за която се обработват тези данни (установяване на връзки; тематичен и стратегически анализ; оперативен анализ или улесняване на обмена на информация)²². Поради това Агенцията планира да премине от съществуващите отделни системи към един интегриран, всеобхватен централен регистър на данни и оперативна среда.

48

До момента Европол не е използвала иновативни ИТ процеси, като например извличане на данни или изкуствен интелект, в областта на контрабандата на мигранти. Реорганизирането на нейната цялостна ИТ инфраструктура по този начин ѝ дава възможност да го направи.

Партньорите на Европол ценят нейната стратегическа и оперативна подкрепа, въпреки че резултатите не могат да бъдат оценени, а процедурите не са достатъчно структурирани

49

Добавената стойност на Европол произтича не само от обмена на информация с нейните партньори, но и от нейната стратегическа и оперативна подкрепа. В точките по-долу ЕСП разглежда дали Европол:

предоставя ценна стратегическа и оперативна подкрепа;
постига резултати и ги докладва;
разполага с необходимите вътрешни процедури за предоставяне на подкрепа;
координира добре своите дейности с партньорите си.

Европол предоставя ценна подкрепа

50

На фигура 10 по-долу е представен общ преглед на стратегическата и оперативната подкрепа от Европол.

Фигура 10

Стратегическа и оперативна подкрепа от Европол

51

Стратегическата подкрепа от Европол включва доклади с различна сложност, които представят общ преглед на текущото състояние и тенденциите при престъпността в ЕС (вж. каре 4). Тези доклади се изготвят както периодично, така и по конкретни поводи, което дава възможност на държавите членки да предприемат превантивни действия. В контекста на своята стратегическа подкрепа Европол също така играе ключова роля в EMPACT (вж. точка 08), което спомага за определяне на стратегически приоритети за целия ЕС и за подкрепа на тяхното изпълнение на оперативно равнище.

Каре 4

Примери за стратегически доклади, изготвени от Европол

В Оценката на заплахата от тежката и организираната престъпност (SOCTA)²³ се отправят препоръки въз основа на анализа на Европол на основните заплахи от престъпност, пред които е изправен ЕС. Съвета по правосъдие и вътрешни работи използва препоръките от SOCTA, за да определи приоритетите на ЕС по отношение на престъпността за следващия четиригодишен цикъл на политиката. Стратегическата оценка на SOCTA формира основата на цикъла на политиката на EMPACT. В последната SOCTA (за периода 2017—2021 г.) подпомагането на незаконната имиграция е определено като една от основните заплахи от престъпност.

Уведомленията с разузнавателна информация предоставят информация за конкретни дейности; например за новите видове транспорт като малките лодки, които се използват за прекосяване на Ламанша²⁴. Те могат да бъдат изготвени в отговор на конкретни искания от държавите членки.

52

Оперативната подкрепа от Европол включва подпомагане на държавите членки и държави извън ЕС при разследванията на конкретни случаи, които могат да бъдат определени като случаи за неприоритетна (основна) или приоритетна подкрепа или като разследвания на обекти от особен интерес (ООИ) (които се избират от приоритетните случаи чрез допълнителен процес на приоритизиране), както е показано на фигура 11. Оперативната подкрепа се състои от две основни части:

Подкрепа за операции – Европол предоставя директна подкрепа на място за държавите членки по време на операции; например експерти на Европол могат да извличат данни от мобилни устройства като смартфони или таблети.
Подкрепа за разследвания – предоставяната подкрепа зависи от това дали въпросният случай е приоритетен, неприоритетен или е разследване на ООИ:

За неприоритетните случаи Европол извършва кръстосана проверка на данните спрямо своите бази данни.
За приоритетните случаи Европол предоставя на разследващите служители оперативна аналитична подкрепа (например информация относно замесената престъпна мрежа, нейните методи, ограничения и намерения), подкрепа за координация на операциите и/или финансиране на оперативните срещи.
Разследванията на ООИ получават по-интензивна подкрепа от приоритетните случаи. По-специално, при тях се изготвя оперативен план и се създава оперативна работна група за координиране на дейностите по разузнаване и разследване, в т.ч. операциите на място.

Фигура 11

Съотношение между неприоритетните случаи, приоритетните случаи и разследванията на ООИ

53

Като цяло партньорите на Европол са удовлетворени от качеството на получената подкрепа от Агенцията. По ска́ла от 0 до 10 те дават оценка 8,0 на стратегическата подкрепа от Европол и 8,4 на нейната оперативна подкрепа (вж. фигура 12).

Фигура 12

Удовлетвореност от стратегическата и оперативната подкрепа от Европол

Резултатите от оперативната и стратегическата подкрепа от Европол трудно могат да бъдат проверени, тъй като не се измерват цялостно

54

Въпреки че оценката на държавите членки и държавите извън ЕС е положителна, измерването на показателите за изпълнение се затруднява от ограниченията на съществуващите механизми за докладване. По-долу ЕСП анализира причините за това.

55

Европол не разполага с показатели, които да измерват систематично дали нейният принос за случаите в държавите членки в областта на контрабандата на мигранти (например представяне на доклад за анализ) са довели до оперативни резултати като арести, разбиване на организирани престъпни групи или изземване на активи в дадена държава членка. Това е така най-вече защото държавите членки нямат задължение да оповестяват такива данни пред Европол. Друга причина е, че процесът на събиране на данни не е структуриран, тъй като Европол не е дала указания на своите партньори как да докладват постигнатите резултати. Европол не събира данни за броя на арестите, свързани с „дните за действия“ (вж. каре 5).

Каре 5

Дни за действия

Дните за действия са трансгранични операции, насочени към ключови точки на престъпност и престъпни мрежи в целия ЕС, с подкрепата на Европол (например логистична или аналитична подкрепа). Дните за действия могат да се осъществят под различни форми, като например арестуване на контрабандисти, използващи малки лодки за контрабанда на мигранти, или координирани операции на летища за откриване на подправени документи.

Например по време на дните за действия на 28 и 29 септември 2020 г. Европол е подпомогнала арестите на 12 контрабандисти на мигранти. Те са използвали малки лодки за контрабанда на хора през Ламанша. Операцията е включвала сътрудничество между Белгия, Франция, Нидерландия и Обединеното кралство, подпомагано от Европол и Евроюст.

56

Европол обаче невинаги актуализира своите данни за арести след дните за действия, а EMSC не събира систематично данни за другите резултати, като например изземване на активи. Проучването на ЕСП показва, че само 33 % от държавите членки докладват систематично информация на Европол относно резултатите от нейната подкрепа в областта на контрабандата на мигранти.

57

Получаването на надеждни статистически данни за контрабандата на мигранти се е оказало трудно и за Евростат. Евростат е провела три пилотни събирания на данни за наказателни дела, свързани с „подпомагането на незаконното влизане, преминаването и пребиваването“ (съгласно определението в правото на ЕС), които обхващат референтните 2015, 2016 и 2017 години. От референтната 2018 г. насам събирането на данни е интегрирано в годишния въпросник на Евростат за статистическите данни относно престъпността. Държавите членки са допринесли доброволно за проекта, тъй като няма правно основание, което да ги задължава да предоставят данни. Броят на държавите членки, които докладват данни, постепенно се е увеличил с течение на времето. Сега повечето държави членки го правят, въпреки че техните данни невинаги са пълни. Към юли 2021 г. Евростат все още не беше публикувала статистически данни относно контрабандата на мигранти, предимно поради опасения във връзка с качеството на данните.

58

Европол и Фронтекс също събират от държавите членки статистически данни за контрабандата на мигранти: Фронтекс за своя анализ на риска и за оперативни и стратегически цели, а Европол за докладите си до Съвета относно EMPACT. Между Европол, Фронтекс и Евростат няма координация на процеса на събиране на данни.

59

През 2018 г. EMSC е започнал да докладва вътрешно информация относно годишния брой на арестите, а една година по-късно — и да докладва тези данни на Комисията. Въпреки това, тъй като EMSC счита, че поради липсата на редовна информация относно резултатите от наказателноправните процеси няма надеждни данни за броя на арестите, той не е предоставил данни по този показател в нито един от публично достъпните си доклади. Въпреки че броят на арестите фигурира в съобщенията за медиите относно дните за действия, няма публично достъпни консолидирани данни. Годишните данни за идентифицираните контрабандисти на мигранти са налични само за известни престъпници (ООИ)²⁵.

60

Други органи на ЕС обаче предоставят публични данни за резултатите. В докладите на Съвета относно EMPACT се предоставят статистически данни за резултатите в областта на контрабандата на мигранти (брой арести, изземване на активи от престъпна дейност). По подобен начин в годишния доклад на Евроюст се предоставят данни за нейните общи оперативни резултати (арестувани заподозрени лица и иззети активи от престъпна дейност).

61

През 2019 г. EMSC е идентифицирал пет ООИ, като всички те са били арестувани. С подкрепата на EMSC държавите членки са арестували 598 души като част от операции в дни за действия. От Европол не уточняват какви са задържаните лица (например високопоставени членове или други лица на оперативно равнище, като шофьори на камиони за организирани престъпни групи).

62

През същата година в ЕС са били идентифицирани 10 989 лица, заподозрени в контрабанда на мигранти. Несъмнено не всяко заподозряно лице се оказва контрабандист на мигранти и бива арестувано. Въпреки това броят на арестите по време на дните за действия е малък. Европол координира своите дейности между контрабандата на мигранти и други сфери на престъпността, като например документни измами или изпиране на пари. В областта на изпирането на пари и документните измами обаче няма показатели за изпълнение относно дейностите на Европол (например брой открити подправени документи или стойност на иззетите финансови активи). Всъщност Европол е създала показател за изпълнение за премахването на незаконно съдържание в интернет, но не е успяла да постигне съответната целева стойност (вж. таблица 3 в приложението).

63

От 2020 г., след като е взела решение да насочва вниманието на висшето ръководство само към показатели на високо равнище, Европол вече не определя конкретни цели за показателите за крайни продукти. В програмните документи показателите за контрабандата на мигранти са групирани с показателите, свързани с други дейности, и са обхванати в категорията „тежка и организирана престъпност“ (вж. таблица 1 и таблица 2 в приложението).

64

EMSC невинаги постига целите си за показателите за крайни продукти и понякога определя цели, по-ниски от постигнатите през предходните години (вж. фигура 15, фигура 16 и фигура 17 в приложението).

Европол не документира изцяло подбора на случаите

65

Европол е определила обективни критерии, за да разграничава случаите за неприоритетна подкрепа, приоритетните случаи и разследванията на ООИ (вж. точка 52). За да приложи тези критерии, тя е разработила процес на приоритизиране с подробен работен поток. На практика старшите специалисти и анализатори на Европол използват процеса на приоритизиране като обща насока, когато решават дали да дадат приоритетен статут на определен случай, като същевременно основават решението си на своята професионална преценка, наличните ресурси и потенциала за развитие на случая. За тази цел те често извършват съвместни оценки със служителите за връзка на Европол в държавите членки („бюрата за връзка“) и/или с разследващите служители на първа линия. Тъй като този процес на приоритизиране не е изцяло документиран, ЕСП не можа да провери дали е прилаган правилно.

66

Въпреки че между 2016 г. и 2019 г. общият брой на случаите се е удвоил, няма увеличение в броя на приоритетните случаи (вж. фигура 13). През 2016 г. Европол е класифицирала като приоритетни 93 случая от 2 057, докато през 2019 г. този брой е бил 104 от 4 426 случая.

Фигура 13

Приоритетни случаи спрямо общия брой на докладваните на Европол случаи на контрабанда на мигранти

Европол координира дейностите със своите партньори, но не систематично

67

Освен че подпомага правоприлагащите органи, Европол координира своите дейности с други партньори. Те включват агенциите на ЕС, държави извън ЕС, международни организации и регионални правоприлагащи организации (вж. фигура 14). Събеседванията на ЕСП с партньорите на Европол и техните отговори на проучването показват, че те ценят нейната координираща роля.

Фигура 14

Партньори на Европол, които участват в координационни дейности

68

За да засили сътрудничеството, Европол подпомага и участва в редица иновативни партньорства:

съвместна работна група за връзка (СРГВ) по въпросите на контрабандата на мигранти: тя обединява служители за връзка, командировани в централата на Европол от държавите членки и от държави извън ЕС. EMSC провежда редовни срещи на служителите за връзка на СРГВ и повечето респонденти в проучването на ЕСП считат, че това е подобрило сътрудничеството и координацията между държавите членки в областта на контрабандата на мигранти;
звено за централизиране на информацията: то подобрява обмена на информация, като обединява партньори като Фронтекс и Интерпол, но също и по-нетрадиционни субекти като мисиите на общата политика за сигурност и отбрана. Звеното за централизиране е предназначено за обсъждане на общите тенденции, както и на конкретни случаи;
съвместната оперативна служба във Виена: това е регионална оперативна платформа за международни разследвания на организирани престъпни групи за контрабанда на мигранти, действащи по маршрутите през Западните Балкани и Централното Средиземноморие. Тя подпомага трансграничното полицейско сътрудничество и включва в операциите международни разследващи служители.

69

Европол обаче няма структурирано сътрудничество с другите европейски координационни платформи, участващи в борбата с контрабандата на мигранти, като например Центърът за правоприлагане в Югоизточна Европа, Конвенцията за полицейско сътрудничество за Югоизточна Европа или Интегрираната борба с организираната престъпност в региона на Балтийско море.

70

Европол също така няма работни договорености с регионалните платформи за сътрудничество в областта на правоприлагането извън Европа, като например ASEANAPOL, AMERIPOL и AFRIPOL.

71

И накрая, проучването и събеседванията на ЕСП с представители на държавите партньори извън ЕС показват, че Европол ги ангажира в своите дейности, макар и невинаги систематично. В отговорите на проучването някои трети страни изразяват желание за по-интензивно участие в оперативни дейности с Европол. Това участие обаче не зависи само от Европол, а и от желанието на държавата членка, ръководеща съответното разследване.

Заключения и препоръки

72

ЕСП разгледа подкрепата от Европол за държавите членки в борбата с контрабандата на мигранти. Като цяло ЕСП достига до заключението, че Европол е ценен партньор и важен център за обмен на информация. Агенцията обаче се сблъсква с постоянни предизвикателства пред пълноценното използване на външните източници на информация, а резултатите от нейната подкрепа не се измерват систематично и поради това трудно могат да бъдат доказани.

73

ЕСП оцени ролята на Европол като европейски център за обмен на информация относно престъпността. Установихме, че правоприлагащите органи на държавите членки и трети страни активно са предоставяли информация на Европол, въпреки че степента на ангажираност се е различавала между отделните партньори. Обменът на информация постоянно се е увеличавал между 2016 г. и 2019 г. (точка 23).

74

Въпреки тази положителна тенденция ЕСП установи проблеми, засягащи пълнотата на получаваната от Европол информация. По-голямата част от тези проблеми не са специфични за областта на контрабандата на мигранти и са извън контрола на Европол. Основните от тях са: i) различна степен на активност сред държавите членки при предоставянето на информация за базите данни на Европол; ii) проблеми при стартирането на двустранни преговори с цел сключване на международни споразумения с приоритетни държави извън ЕС на ниво ЕС; и iii) неспособност на Европол да събира и да анализира информацията директно от частни субекти, за да изпълнява задачите си (точки 24—32).

75

Като европейски център за информация относно престъпността, Европол трябва да има достъп до всички необходими бази данни. Понастоящем обаче не всички съответни източници на данни са на разположение на Европол, или те не се използват оптимално (точки 33—39).

Препоръка 1 – Използване на всички актуални източници на информация

За да направи по-пълни данните в своя център за информация, Европол следва:

да използва своята наскоро създадена служба SIRENE и базите данни на PNR/API и ЕВРОДАК, за да получава актуална информация при специфичните условия, определени от съответните правни рамки;
да установи достъп до базата данни на ВИС за целите на анализа;
да подпомогне Комисията при изготвянето на законодателни предложения за предоставяне на достъп на Агенцията до други съответни източници на информация, като например системата „Прюм“ и допълнителните категории информация, достъпни чрез рамките на ШИС.

Срок за изпълнение — юни 2022 г.

76

Като цяло проучването на ЕСП показва, че държавите членки и държавите извън ЕС оценяват предоставяната от Европол информация. Все още обаче не е постигната пълна оперативна съвместимост между базите данни на Европол и на държавите членки, което прави обмена на данни по-малко ефективен. Европол стартира проекта „Търсене в системите на Европол“ (QUEST), който дава възможност на държавите членки да получат достъп до информационната система на Европол от своите национални системи. Планира се той да бъде завършен до края на юни 2021 г. През 2020 г. беше стартиран нов проект QUEST+. Той ще даде възможност на националните органи да подават запитвания в системата на Европол за анализ от своите национални системи. Пилотната фаза е планирана за 2021 г. с участието на до шест държави членки (точки 40—43).

77

ЕСП също така установи проблеми, свързани с обмена на данни с други агенции на ЕС. Една от основните заинтересовани страни в борбата с контрабандата на мигранти е Фронтекс, която предоставя оперативни данни на Европол. Европол обаче не може да споделя лични данни в замяна, тъй като поради правни причини до момента Фронтекс не е могла да получава оперативни лични данни. Освен това, въпреки че в Регламента за Европол от 2016 г. се предвижда взаимен непряк достъп между базите данни на Европол и на Евроюст, напредъкът в установяването на този достъп е бавен. До момента Европол не е използвала в основната си дейност иновативен ИТ капацитет, като например извличане на данни или изкуствен интелект, включително по отношение на областта на контрабандата на мигранти. Планираната реорганизация на нейната цялостна ИТ инфраструктура дава възможност това да се направи (точки 44—48).

Препоръка 2 – Засилване на обмена на данни между Европол и нейните партньори

Заедно с националните правоприлагащи органи и съответните агенции на ЕС Европол следва да подобри обмена на данни чрез:

повишаване на оперативната съвместимост между националните бази данни за съдимост и собствената си база данни чрез навременно приключване на проектите QUEST и QUEST+;
засилване на сътрудничеството с Фронтекс чрез взаимен обмен на данни и с Евроюст чрез непряк достъп до базите данни;
използване на иновативен ИТ капацитет за обработване и обмен на данни със своите партньори.

Срок за изпълнение — юни 2022 г.

78

Държавите членки и държавите партньори извън ЕС ценят предоставяната от Европол стратегическа и оперативна подкрепа. Нейната стратегическа подкрепа включва ad hoc и редовни доклади. Оперативната подкрепа може да бъде под формата на анализ на разузнавателни данни за престъпността или интервенции на място, насочени към случаи с участието на престъпници, определени като обекти от особен интерес (точки 50—53).

79

Резултатите от подкрепата от Европол трудно могат да бъдат проверени, тъй като самата Агенция не може да ги измерва цялостно. Показателят за брой арести се отнася само за арестите от дните за действия, а за другите резултати няма показатели, например за иззетите активи. Това е така, защото няма систематична процедура, съгласно която държавите членки да докладват данни за получените резултати с подкрепата на EMSC. Съответно EMSC не включва броя на арестите в своите годишни публични доклади (точки 54—62).

80

Европол няма показатели за изпълнение за своите усилия за борба с изпирането на пари и документните измами, които също са свързани с контрабандата на мигранти. (точка 62). До 2019 г. в публикуваните програмни документи на Европол се докладват целеви стойности за показателите за изпълнение, свързани специално с контрабандата на мигранти. От 2020 г. обаче целите са групирани във външното докладване общо за тежката организирана престъпност. Поради това съответните показатели за изпълнение са налични само в рамките на организацията (точки 63 и 64).

Препоръка 3 – Подобряване на мониторинга и докладването на резултатите за дейностите на Европейския център за борба с контрабандата на мигранти

За да подобри мониторинга и докладването на резултатите за дейностите на EMSC, Европол следва:

да изиска от държавите членки и от партньорите извън ЕС да докладват на Агенцията резултатите, които са постигнали с нейната подкрепа за приоритетни случаи в областта на контрабандата на мигранти;
да определи специални показатели за своите усилия за борба с документните измами и изпирането на пари;
да публикува в годишните си публични доклади консолидирани годишни данни за резултатите от нейната подкрепа за държавите членки и за партньорите извън ЕС в областта на контрабандата на мигранти;
да въведе отново в програмните си документи избрани показатели за изпълнение и годишни цели за EMSC.

Срок за изпълнение — 1-во тримесечие на 2022 г.

81

Процесът на приоритизиране на случаите въз основа на подходящи критерии помага на Европол да разпределя ресурсите там, където са най-необходими. Този процес се основава отчасти на професионалната преценка на съответните експертни служители, но не е напълно документиран. Поради това няма достатъчно доказателства, които да показват, че Европол разпределя ресурсите си за случаите, за които те са най-необходими (точки 65 и 66).

82

Европол координира дейностите с другите заинтересовани страни, но невинаги систематично. За тази цел тя е развила иновативни партньорства с европейски групи, които позволяват бърз обмен на информация и интензивно сътрудничество. Европол също така се стреми да сключва работни договорености с регионалните правоприлагащи организации. Агенцията обаче няма структурирано сътрудничество с другите европейски рами за координация, участващи в борбата с контрабандата на мигранти (точки 67—71).

Препоръка 4 – Повишаване на прозрачността на процеса на приоритизиране на случаите

За да докаже, че избира най-подходящите случаи, Европол следва:

да съхранява доказателства, че систематично и последователно прилага критерии за приоритизиране при категоризирането на всички постъпващи случаи;
да съхранява информация за оценяването на всички разгледани случаи в хода на процеса на приоритизиране.

Срок за изпълнение — до края на 2021 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав III с ръководител Bettina Jakobsen — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на 13 юли 2021 г.

За Европейската сметна палата

Klaus-Heiner Lehne
Председател

Приложение

Приложение – Докладване и показатели за изпълнението на Европол в областта на контрабандата на мигранти

През 2019 г. Европол е изготвила следните доклади, които включват информация за нейните дейности срещу контрабандата на мигранти:

„Програмен документ на Европол“, който се изисква съгласно член 16, параграф 5, буква г) от Регламента за Европол и който включва тригодишни цели и годишната работна програма.
„Консолидиран годишен отчет за дейността на Европол“, който се изисква съгласно член 16, параграф 5, буква ж) от Регламента за Европол и който включва информация относно изпълнението на нейната годишна работна програма.
„Годишен доклад за дейността на EMSC“, в който на обществеността се предоставя информация за дейностите на EMSC. В този доклад се представя отделен набор от показатели за „организираната незаконна имиграция“ (контрабандата на мигранти) и за „трафика на хора“.
„Доклад на Европейския център за борба с контрабандата на мигранти относно подпомагането на незаконната миграция“ — непубличен двумесечен доклад, който се изпраща на Комисията и предоставя информация за дейностите на EMSC. Той съдържа 41 ключови показателя за изпълнение (КПИ), групирани в седем категории²⁶, за измерване на резултатите в основните сфери на дейност на EMSC.
„Принос на EMSC/ПА Контрабанда на мигранти към тримесечния доклад за мониторинг на организационното развитие на Европол“ — вътрешен документ, който се изпраща на корпоративно равнище до оперативната дирекция на Европол. В доклада се предоставят статистически данни относно шест избрани показателя и се разясняват тенденциите в дейностите.
Доклад „Европол накратко“, в който на обществеността се представя обобщение на информацията и данни за дейностите на Европол.

Таблица 1

Показатели на Европол от 2020 г. за борба с тежката и организираната престъпност

ПОКАЗАТЕЛИ	ЦЕЛЕВА СТОЙНОСТ 2020 Г.
Брой случаи, в които са идентифицирани обекти от особен интерес	10
Брой създадени оперативни работни групи	5
Представени оперативни доклади, свързани с тежката организирана престъпност (SOC)	3 000
Подпомогнати операции, свързани със SOC	370
Удовлетвореност от оперативната подкрепа и анализа в областта на SOC	8

Източник: Програмен документ на Европол за периода 2020—2022 г., стр. 49.

Таблица 2

Целеви стойности на Европол за периода 2016—2019 г.

КОРПОРАТИВНИ ПОКАЗАТЕЛИ ЗА ИЗПЪЛНЕНИЕТО	2016 г.	2017 г.	2018 г.	2019 г.
Обменени съобщения в SIENA във връзка с нерегламентираната миграция	15 447	22 650	20 000	Не е заложена цел (*)
Брой операции, подпомогнати от EMSC (ПА Контрабанда на мигранти и ПА Phoenix)	Няма данни	Няма данни	130	130
Разположена подкрепа на място, свързана с EMSC (дни в ЕС и извън него)	1 595	1 400	1 800	700
Обем на съдържанието, оценено от Звеното за сигнализиранe за незаконно съдържание в интернет (IRU), свързано с контрабанда на мигранти	Няма данни	1 000	1 000	900
Процент на решенията за сигнализиранe от IRU, свързани нерегламентирана миграция	Няма данни	75 %	90 %	Няма данни
Процент на успешните сигнализирания от IRU, свързани с нерегламентирана миграция		80 %	85 %	75 %

* Според Европол от 2019 г. нататък вече не е необходимо да се определя целева стойност за съобщенията в SIENA, тъй като обменът на информация е добре установен; показателят е премахнат от работната програма.

Източник: Консолидиран годишен отчет за дейността на Европол за 2016 г. и програмни документи за периодите 2017—2019 г., 2018—2020 г. и 2019—2021 г.

Таблица 3

Резултати на IRU в областта на контрабандата на мигранти

	в края на 2016 г.	в края на 2017 г.	в края на 2018 г.	в края на 2019 г.
Елементи на съдържание, оценени от Европол	172	693	805	831
Цел за елементи на съдържание	-	1 000	1 000	900
% на успешните сигнализирания от IRU	88 %	78 %	98 %	-
Цел за успешни сигнализирания в %	-	80 %	85 %	75 %

N.B.: За 2019 г. няма налични данни поради технически проблем с платформата за управление на сигнализирането в интернет (IRMA).

Източник: Европол.

Фигура 15

Обменени съобщения в SIENA във връзка с нерегламентираната миграция

Фигура 16

Брой операции, подпомогнати от EMSC

Фигура 17

Подкрепа на място, разположена от EMSC (в дни)

Акроними и съкращения

ВИС: Визова информационна система

ЕВРОДАК: Европейска система за сравняване на дактилоскопични отпечатъци

Европол: Агенция на Европейския съюз за сътрудничество в областта на правоприлагането

ЕВРОЮСТ: Агенция на Европейския съюз за сътрудничество в областта на наказателното правосъдие

ООИ: Обект от особен интерес

ПА: Проект за анализ

ПО ДЧ: Правоприлагащи органи на държавите членки

СРГВ: Съвместна работна група за връзка — контрабанда на мигранти

Фронтекс: Европейска агенция за гранична и брегова охрана

ШИС II: Шенгенска информационна система

AFRIPOL: Механизъм за полицейско сътрудничество на Африканския съюз

AMERIPOL: Общност на полицейските служби на Северна и Южна Америка

API: Предварителна информация за пътниците

ASEANAPOL: Ръководители на националната полиция от АСЕАН

EAS: Система на Европол за анализ

EIS: Информационна система на Европол

EMPACT: Европейска мултидисциплинарна платформа за борба с криминални заплахи

EMSC: Европейски център за борба с контрабандата на мигранти

IRU: Звено за сигнализиранe за незаконно съдържание в интернет

PNR: Резервационни данни на пътниците

QUEST: Търсене в системите на Европол

SIENA: Приложение за мрежа за сигурен обмен на информация

SIRENE: Искане за допълнителна информация от националните вписвания

Речник на термините

Ден за действия: Подпомогната от Европол координирана съвместна операция на националните правоприлагащи органи в ЕС срещу трансграничната организирана престъпност.

Европейска мултидисциплинарна платформа за борба с криминални заплахи: Ad hoc структура за справяне с основните заплахи за ЕС от организираната и тежката международна престъпност, която обединява държавите — членки на ЕС, неговите институции и агенции, както и други публични и частни международни партньори.

Европейски център за борба с контрабандата на мигранти: Звено в рамките на Европол, който се занимава с контрабандата на мигранти и трафика на хора.

Европол: Агенция на ЕС, която подкрепя държавите членки в предотвратяването на тероризъм, киберпрестъпления и други форми на тежка престъпност, засягащи две или повече държави членки.

Информационна система на Европол: База данни за лица, които са заподозрени или са осъдени за престъпление съгласно правото на държава членка или в област на престъпността от компетентността на Европол, използвана от Европол и държавите членки.

Обект от особен интерес: Като обект от особен интерес се определят лицата, заподозрени в планиране, подготвяне или извършване на едно или повече нарушения, дефинирани в член 3 от Регламента за Европол, през предходната година, поради което представляват висок риск за сериозна и организирана престъпност в две или повече държави — членки на ЕС.

Приложение за мрежа за сигурен обмен на информация: Канал за комуникация между правоприлагащите органи на държавите — членки на ЕС, и трети страни, със или без участието на Европол.

Проект за анализ: Платформа, чрез която може да се извършва оперативен анализ в подкрепа на международни криминални разследвания и операции за събиране на сведения за целите на наказателното производство.

Система „Прюм“: Групата държави членки, подписали Конвенцията от 2005 г. за засилване на трансграничното сътрудничество, по-специално в борбата срещу тероризма, трансграничната престъпност и незаконната миграция.

Система на Европол за анализ: Сигурна информационна система, достъпна само за служители на Европол, за съхраняване и обработване на оперативна информация, предоставена от националните правоприлагащи органи и от другите партньори на Европол.

Отговори на Комисията и ЕСВД, Фронтекс, Евроюст и Европол

Бележки

¹ Европол (2017 г.), European Union serious and organised crime threat assessment (Оценка на заплахата от тежката и организираната престъпност в Европейския съюз).

² Заключения на Съвета за определяне на приоритетите на ЕС в борбата срещу организираната и тежката международна престъпност за периода 2018 – 2021 г. (18 май 2017 г.).

³ „Smuggling of Migrants“ (Контрабанда на мигранти), Служба на ООН по наркотиците и престъпността, 2011 г.

⁴ EК:Фактологична справка „ЕС и миграционната криза“, 2017 г.

⁵ Европейски център за борба с контрабандата на мигранти, 4-ти годишен доклад, 2020 г.

⁶ Европол (2017 г.), European Union serious and organised crime threat assessment (Оценка на заплахата от тежка и организирана престъпност в Европейския съюз), стр. 50.

⁷ Генерални дирекции „Миграция и вътрешни работи“, „Правосъдие и потребители“, „Международни партньорства“, „Политика за съседство и преговори за разширяване“.

⁸ Директива 2002/90/ЕО на Съвета от 28 ноември 2002 г. за определяне на подпомагане на незаконното влизане, преминаването и пребиваването, OВ L 328.

⁹ Член 1 от Директивата за подпомагането.

¹⁰ Проучване на Европейския парламент: Fit for purpose? The Facilitation Directive and the criminalization of humanitarian assistance to irregular migrants: 2018 update (Подходящо ли е за целта? Директивата за подпомагането и криминализирането на хуманитарната помощ за незаконните мигранти: актуализация 2018 г.).

¹¹ Регламент 2016/794 на Европейския парламент и на Съвета от 11 май 2016 г. относно Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество в областта на правоприлагането (Европол).

¹² Решение по дело C-311/18 Data Protection Commissioner срещу Facebook Ireland Ltd, Maximillian Schrems, издадено на 16 юли 2020 г., по-специално точки 104—108.

¹³ В член 25 от Регламента за Европол се предвиждат изключения.

¹⁴ В съответствие с член 26, параграф 2 от Регламента за Европол.

¹⁵ Член 26, COM(2020) 796 final от 9.12.2020 г.

¹⁶ Член 48, параграф 8 от Регламент (ЕС) 2018/1862 на Европейския парламент и на Съвета за създаването, функционирането и използването на Шенгенската информационна система (ШИС) в областта на полицейското сътрудничество и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси.

¹⁷ Член 21 от Регламента за Евродак дава възможност на Европол да извършва търсене в системата ЕВРОДАК „само ако сравняването с данни за дактилоскопични отпечатъци, съхранявани в която и да е система за обработка на данни, която е технически и законово достъпна за Европол, не води до установяването на самоличността на субекта на данните“.

¹⁸ Регламент (ЕС) 2019/818 на Европейския парламент и на Съвета от 20 май 2019 г. за създаване на рамка за оперативна съвместимост между информационните системи на ЕС в областта на полицейското и съдебното сътрудничество, убежището и миграцията.

¹⁹ Член 90 от Регламент (ЕС) 2019/1896 на Европейския парламент и на Съвета от 13 ноември 2019 г. за европейската гранична и брегова охрана и за отмяна на регламенти (ЕС) № 1052/2013 и (ЕС) 2016/1624.

²⁰ Член 21 от Регламент (ЕС) 2016/794 на Европейския парламент и на Съвета от 11 май 2016 г. относно Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество в областта на правоприлагането (Европол) и за замяна и отмяна на решения 2009/371/ПВР, 2009/934/ПВР, 2009/935/ПВР, 2009/936/ПВР и 2009/968/ПВР на Съвета.

²¹ Членове 10 и 14 от Решение 2009/371/ПВР на Съвета.

²² Членове 18 и 19 от Регламента за Европол.

²³ https://www.europol.europa.eu/socta-report

²⁴ https://www.europol.europa.eu/migrant-smuggling-use-of-small-boats-to-cross-english-channel-0

²⁵ Консолидиран годишен отчет за дейността на Европол за 2019 г., стр. 22.

²⁶ Обмен на информация — обработване на данни, Съвместен оперативен екип MARE, оперативен анализ, оперативни срещи, дни за действия, разполагане/подкрепа на място, стратегически и тематични заседания.

Хронология

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=59363

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав III „Външни действия, сигурност и правосъдие“, с ръководител Bettina Jakobsen — член на ЕСП. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Bettina Jakobsen със съдействието на Katja Mattfolk — ръководител на нейния кабинет, и Paolo Rexha — аташе в кабинета; Sabine Hiernaux-Fritsch — главен ръководител; Piotr Senator и Roberto Ruiz Ruiz — ръководители на задача; Andrej Minarovic и Erik Kotlarik — одитори. Michael Pyper предостави езикова подкрепа.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2021 г.

PDF	ISBN 978-92-847-6573-7	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/189450	QJ-AB-21-019-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-6578-2	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/099305	QJ-AB-21-019-BG-Q

АВТОРСКО ПРАВО

Политиката на ЕСП относно повторната употреба се изпълнява в съответствие с Решение № 6-2019 на Европейската сметна палата относно политиката за свободно достъпни данни и повторната употреба на документи.

Освен ако не е посочено друго (напр. в отделни известия за авторските права), съдържанието на информацията на ЕСП, притежавана от ЕС, е лицензирано по „Creative Commons Attribution 4.0 International“ (CC BY 4.0). Това означава, че повторното използване е позволено, при условие че са посочени първоначалните източници и извършените промени. Лицето, което използва информацията повторно, следва да не изменя първоначалния смисъл или послание на документа. ЕСП не носи отговорност за последствия, възникнали в резултат на повторното използване.

Уреждането на допълнителни права в случаите, когато дадено съдържание изобразява разпознаваеми частни лица, например на снимки на персонала на ЕСП или фотографии, включващи трети страни, е Ваша отговорност. В случаите, когато е получено разрешение, то отменя и заменя горепосоченото общо разрешение и ясно посочва всички ограничения при употребата.

За да използвате или възпроизвеждате съдържание, което не е собственост на ЕС, е възможно да е необходимо да поискате разрешение директно от носителите на авторските права.

Софтуер или документи, обхванати от правата на индустриална собственост, като патенти, търговски марки, регистрирани дизайни, лого и наименования, са изключени от политиката на ЕСП за повторна употреба и не са Ви преотстъпени.

Всички уебсайтове на институциите на Европейския съюз, включени в домейна europa.eu, съдържат връзки към уебсайтове на трети страни. Тъй като ЕСП не контролира съдържанието им, моля, запознайте се с тяхната политика за поверителност на данните и с политиката за авторските права.

Използване на логото на Европейската сметна палата

Логото на Европейската сметна палата не може да бъде използвано без предварително разрешение от нейна страна.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp/bg) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.

Подкрепа от Европол за борба с контрабандата на мигранти — ценно партньорство, но с недостатъчно използване на източници на данни и измерване на резултатите