Apoyo de Europol a la lucha contra el tráfico ilícito de migrantes: un socio valioso, pero con un uso insuficiente de las fuentes de datos y de la medición de resultados

Resumen

I

El tráfico ilícito de migrantes, también descrito como ayuda a la inmigración ilegal, es un delito de ámbito mundial que pone en peligro la vida de los migrantes y la integridad de las fronteras internacionales. Se trata de uno de los tipos de actividad delictiva más rentables para los grupos de delincuencia organizada, y ha supuesto un importante reto humanitario y de seguridad para la UE en los últimos años. En 2015 y 2016, la UE experimentó una llegada de migrantes sin precedentes. Más de un millón de personas entraron a la UE de manera irregular. Europol estimó que la gran mayoría de estas llegadas fue facilitada por traficantes de migrantes.

II

La Agencia de la UE para la cooperación policial, Europol, creó en 2016 un Centro Europeo de Lucha contra el Tráfico Ilícito de Migrantes dedicado a apoyar de manera proactiva a los Estados miembros a desmantelar redes organizadas de delincuencia involucradas en el tráfico organizado de migrantes. Dado que Europol carece de competencias ejecutivas (no puede detener a delincuentes), asiste a los Estados miembros, fundamentalmente, ejerciendo como eje para el intercambio de información sobre actividades delictivas, y prestando servicios de coordinación y apoyo operativo y estratégico a las investigaciones penales de los Estados miembros.

III

Evaluamos si Europol y, en particular, el Centro Europeo de Lucha contra el Tráfico Ilícito de Migrantes, prestaron a los Estados miembros un apoyo eficaz en la lucha contra esta modalidad de actuación delictiva. La auditoría abarcó el período comprendido entre 2016 (año en que se estableció el Centro Europeo de Lucha contra el Tráfico Ilícito de Migrantes) y 2019. En su caso, también analizamos los datos de 2020. Para responder a esta pregunta principal de auditoría, el Tribunal formuló dos subpreguntas:

• ¿Ha sido Europol un centro eficaz para el intercambio de información sobre el tráfico ilícito de migrantes?
• ¿Ha ofrecido Europol servicios eficaces de coordinación y apoyo en el ámbito del tráfico ilícito de migrantes?

IV

En general, concluimos que Europol presta un apoyo valioso, pero afronta continuamente dificultades para utilizar plenamente las fuentes de información externas, y los resultados de su ayuda no se miden sistemáticamente, por lo que resultan difíciles de demostrar. La auditoría contribuye al debate en curso sobre el modo en que la UE gestiona la presión migratoria, y sus constataciones tienen por objeto reforzar el papel de Europol en la provisión de un apoyo eficaz a las autoridades policiales de los Estados miembros. Las conclusiones pueden influir asimismo en la revisión en curso del Reglamento Europol.

V

Observamos que las autoridades policiales de los Estados miembros y otras entidades terceras proporcionaron información a Europol de manera activa, aunque con diferencias en el grado de implicación de los distintos socios. El intercambio de información creció de forma continua entre 2016 y 2019. A pesar de esta tendencia positiva, determinamos que los problemas encontrados para entablar negociaciones bilaterales a fin de celebrar acuerdos internacionales con países terceros prioritarios, y la incapacidad de Europol para recabar y analizar directamente datos de entidades privadas, socavaron la exhaustividad de la información obtenida por Europol.

VI

Como centro europeo de información sobre actividades delictivas, Europol debe disponer de acceso a todas las bases de datos pertinentes. No obstante, no todas las fuentes de datos externas pertinentes se encuentran disponibles actualmente para su utilización por Europol, o esta no las emplea de manera suficiente.

VII

Nuestra encuesta pone de relieve que los Estados miembros y los países no pertenecientes a la UE valoran positivamente la información que facilita Europol, pero la interoperabilidad plena entre sus bases de datos y las de los Estados miembros no se ha alcanzado aún. También encontramos problemas relacionados con el intercambio de datos con otros organismos de la UE.

VIII

Los socios de Europol valoran el apoyo estratégico y operativo que presta, pero los resultados de dicho apoyo son difíciles de comprobar, ya que no los mide de manera exhaustiva, porque no existe un procedimiento sistemático para que los Estados miembros proporcionen datos sobre los resultados obtenidos con la ayuda de Europol. Europol tampoco dispone de indicadores de rendimiento respecto a sus iniciativas de lucha contra el blanqueo de capitales y el fraude documental, que también se vinculan al tráfico ilícito de migrantes. Por tanto, no se dispone de una medida global del desempeño de Europol en la lucha contra el tráfico ilícito de migrantes.

IX

El apoyo operativo de Europol implica la provisión de asistencia a los Estados miembros y a países no socios de la UE en las investigaciones de casos específicos, que pueden clasificarse como no prioritarios o prioritarios. Un proceso de priorización de casos basado en criterios apropiados ayuda a Europol a asignar recursos donde más se necesitan. Este proceso se basa en el criterio profesional del personal que participa en el mismo, pero no está plenamente documentado excepto en los casos prioritarios identificados como objetivos de alto valor. Por tanto, no existen pruebas suficientes que demuestren que Europol asigna sus recursos a los casos que más los necesitan.

X

A partir de estas observaciones, recomendamos que Europol:

• utilice todas las fuentes de información externas pertinentes;
• refuerce el intercambio de datos con sus socios;
• mejore el seguimiento del rendimiento y la elaboración de informes en relación con las actividades del Centro Europeo de Lucha contra el Tráfico Ilícito de Migrantes;
• dote a su proceso de priorización de casos de mayor transparencia documentando plenamente sus decisiones sobre los casos que deben recibir un tratamiento prioritario.

Introducción

01

El tráfico ilícito de personas hacia la UE y en el interior de la Unión y la trata de seres humanos se consideran amenazas delictivas clave para la UE¹ y figuran entre las prioridades del Consejo en la lucha contra la delincuencia internacional grave y organizada entre 2018 y 2021². En ambas actividades se utiliza a los seres humanos como fuente de beneficio. Sin embargo, el tráfico ilícito de migrantes y la trata de seres humanos constituyen delitos diferentes (véase el recuadro 1).

02

El tráfico ilícito de migrantes es un delito de ámbito mundial que pone en peligro la vida de los migrantes y la integridad de las fronteras internacionales. Se trata de un tipo de actividad delictiva rentable para los grupos de delincuencia organizada³, y ha supuesto un importante reto humanitario y de seguridad para la UE en los últimos años.

03

En 2015 y 2016, la UE experimentó una llegada de migrantes sin precedentes. Llegaron a la Unión más de 1 millón de personas, la mayoría huyendo de la guerra en Siria y otros países⁴. Las rutas más utilizadas fueron las que atraviesan el Mediterráneo occidental, el Mediterráneo central, el Mediterráneo oriental y los Balcanes occidentales. Aunque las llegadas irregulares a la UE se han reducido en más de un 90 % desde entonces, la inestabilidad económica prolongada y la falta de oportunidades en los países en desarrollo, unidas al impacto de la crisis del COVID-19, pueden dar lugar a un aumento de la migración irregular a la UE a medio plazo⁵.

04

El tráfico ilícito de migrantes es clandestino por naturaleza y, por tanto, muy difícil de medir. Europol estima que en torno al 90 % de quienes cruzan irregularmente las fronteras de la UE recurren a la asistencia de traficantes de migrantes, en su mayoría organizados en grupos delictivos. Estos grupos también desarrollan sus actividades en otras áreas delictivas, como el fraude documental o la trata de seres humanos.

05

Los traficantes de migrantes que facilitan los desplazamientos a la UE proceden de más de 122 países. Las estimaciones de la escala del sector del tráfico ilícito difieren de un informe a otro, y se calcula que las redes de la UE en su conjunto obtienen entre 4 700 y 5 700 millones de euros⁶ solo en 2015.

06

Las actividades policiales para luchar contra el tráfico ilícito de migrantes son responsabilidad de los Estados miembros. El papel de la UE consiste en ayudarles en esa lucha. Su respuesta al tráfico ilícito de migrantes exige un enfoque coordinado en el que intervengan múltiples instituciones (el Consejo de la UE, el Parlamento Europeo y la Comisión⁷), agencias (Europol, Frontex, Eurojust, la Agencia Europea de Seguridad Marítima (AESM), eu-LISA, CEPOL) y otras entidades (el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), misiones de política común de seguridad y defensa).

07

El texto principal de la legislación de la UE sobre el tráfico ilícito de migrantes (la «Directiva relativa a la ayuda a la entrada»⁸) exige que cada Estado miembro adopte sanciones adecuadas contra cualquier persona que intencionadamente ayude a una persona que no sea nacional de un Estado miembro de la UE a entrar en el territorio de un Estado miembro, a transitar a través de éste, o a residir en su territorio de manera ilícita⁹. Aunque la Directiva relativa a la ayuda a la entrada establece características generales y permite eximir los casos de asistencia humanitaria, cada Estado miembro utiliza su propia definición de lo que constituye tráfico ilícito de migrantes¹⁰.

08

Los Estados miembros, las instituciones y agencias de la UE y otras partes interesadas, como Interpol y países terceros, cooperan en el marco de una plataforma multidisciplinar estructurada ad hoc dirigida por los Estados miembros de la UE. Se conoce como EMPACT, acrónimo que significa «plataforma multidisciplinar europea contra las amenazas delictivas». La EMPACT establece ciclos de actuación cuatrienales para la lucha de la UE contra la delincuencia organizada internacional.

09

Europol¹¹ es uno de los principales agentes de la Unión en la lucha contra el tráfico ilícito de migrantes. Su función consiste en apoyar a las autoridades policiales de los Estados miembros y facilitarla cooperación para prevenir y combatir la delincuencia grave y organizada. Europol carece de facultades ejecutivas, que siguen siendo competencia nacional.

10

En febrero de 2016, tras un período de elevada inmigración irregular, Europol estableció el Centro Europeo de Lucha contra el Tráfico Ilícito de Migrantes (EMSC), como parte del Centro Europeo contra la Delincuencia Grave Organizada, uno de los servicios de operaciones de la Agencia.

11

El objetivo del EMSC es ayudar a los Estados miembros de la UE a perseguir y desmantelar las redes delictivas implicadas en el tráfico ilícito de migrantes. A tal efecto, ayuda a los Estados miembros y a los países asociados no pertenecientes a la UE a permitir el intercambio de información y la coordinación de sus operaciones en la lucha contra el tráfico ilícito de migrantes. Facilita asimismo el refuerzo de la cooperación entre Estados miembros, países asociados no pertenecientes a la UE y otras agencias europeas (véase la ilustración 1).

12

El EMSC está a cargo de dos plataformas de trabajo específicas, denominadas «proyectos de análisis» (PA), cada una de las cuales se ocupa de un delito específico: PA Tráfico Ilícito de Migrantes y PA Phoenix (sobre la trata de seres humanos). Los PA facilitan las investigaciones de los Estados miembros de diversas maneras, por ejemplo, mediante análisis operativos y despliegues sobre el terreno. Cada PA se establece con arreglo a un conjunto de normas que definen su finalidad y sus derechos de acceso a la información, también en lo que respecta a qué información puede procesar el PA y qué Estados miembros y terceros asociados pueden participar. El presupuesto anual del EMSC se ha mantenido estable durante los tres últimos años, situándose en poco más de 10 millones de euros, que incluye los costes de una plantilla media de 48 personas en el mismo período.

13

Otras unidades operativas de Europol apoyan asimismo la lucha contra el tráfico ilícito de migrantes: el «Centro de operaciones» coteja los datos entrantes, el «equipo de análisis estratégico» coordina el análisis estratégico, y la Unidad de Notificación de Contenidos de Internet asiste al EMSC en la lucha contra las actividades de tráfico ilícito de migrantes por Internet.

14

Uno de los objetivos principales de Europol es servir a sus socios como centro de la UE de intercambio de información sobre actividades delictivas. Proporciona fundamentalmente información operativa para facilitar el intercambio de información entre los Estados miembros, ya que la puesta en común de información con otras partes interesadas (por ejemplo, agencias de la UE, países no pertenecientes a la Unión) está sujeta a las condiciones establecidas en acuerdos de cooperación y modalidades de trabajo específicos.

15

Los tres pilares tecnológicos fundamentales del apoyo de Europol a los Estados miembros son el Sistema de Información de Europol, el Sistema de Análisis de Europol y la Aplicación de la Red de Intercambio Seguro de Información (véanse el recuadro 2 y la ilustración 2).

Alcance y enfoque de la auditoría

16

El objetivo de esta auditoría de gestión era determinar si Europol apoya eficazmente a los Estados miembros en la lucha contra el tráfico ilícito de migrantes. Para responder a esta pregunta principal de auditoría, el Tribunal formuló dos subpreguntas:

1. ¿Ha sido Europol un centro eficaz para el intercambio de información sobre el tráfico ilícito de migrantes?
2. ¿Ha ofrecido Europol servicios eficaces de coordinación y apoyo en el ámbito del tráfico ilícito de migrantes?

17

Es la primera vez que auditamos las actividades operativas de Europol y, por tanto, las actividades del EMSC y otras unidades de Europol que participan en la lucha contra el tráfico ilícito de migrantes. La auditoría pretende contribuir al debate en curso sobre el modo en que la UE gestiona la presión migratoria, y sus constataciones tienen por objeto reforzar el papel de Europol en la provisión de un apoyo eficaz a las autoridades policiales de los Estados miembros. Las conclusiones pueden influir asimismo en la revisión en curso del Reglamento Europol.

18

La auditoría se centra en el ámbito del tráfico ilícito de migrantes y no cubre el de la trata de seres humanos. Abarca el período comprendido entre la creación del EMSC en 2016 hasta 2019. Cuando se encuentran disponibles, también analizamos los datos de 2020. Examinamos además el modo en que coopera Europol con otros órganos de la UE que intervienen en la lucha contra el tráfico ilícito de migrantes. Para responder a las preguntas anteriores, examinamos asimismo el marco de seguimiento del rendimiento y elaboración de informes relativo a las actividades de Europol para combatir el tráfico ilícito de migrantes.

19

Los resultados de nuestra auditoría se basan en el análisis de datos estadísticos, apoyados por la revisión documental y las entrevistas mantenidas con las principales partes interesadas. Para evaluar la satisfacción con los servicios de la agencia, utilizamos las respuestas a un cuestionario que enviamos a 27 servicios policiales de los Estados miembros (SP de los EM) y a las autoridades de 13 países no pertenecientes a la UE (Albania, Georgia, Islandia, Israel, Moldavia, Montenegro, Macedonia del Norte, Noruega, Serbia, Suiza, Turquía, Ucrania y el Reino Unido). Todos estos países, salvo uno, respondieron al cuestionario.

20

Celebramos videoconferencias con auditados y partes interesadas pertinentes, como Europol, Eurojust, el SEAE, la DG Migración y Asuntos de Interior, DG Justicia y Consumidores, Frontex, Interpol y la Oficina Operativa Conjunta. Dado que no fue posible realizar visitas de auditoría sobre el terreno debido a las restricciones relacionadas con el COVID-19, también llevamos a cabo videoconferencias con las autoridades policiales de Serbia (un país de tránsito), España (un país de primera línea) y Alemania (un país de destino).

21

Debido al carácter sensible de los datos personales operativos tratados por Europol, la evaluación de su exactitud y pertinencia quedó fuera del alcance de la auditoría, por lo que no pudimos comprobar la calidad global de los datos en lo que se refiere a estos dos aspectos.

Observaciones

Europol actúa como centro de intercambio de información, pero esta actividad se ve obstaculizada por la falta de datos completos y problemas de interoperabilidad.

22

Para cumplir su función como centro europeo de información sobre actividades delictivas, Europol debe recibir información suficiente de los Estados miembros y de países no pertenecientes a la UE, y disponer de acceso a todas las fuentes de datos pertinentes. El valor del servicio prestado por Europol depende en gran medida del grado de actividad de los socios de la Agencia en el intercambio de información con esta. En los apartados que siguen examinamos:

1. en qué medida los socios de Europol intercambian información activamente con esta;
2. si Europol tiene acceso a todas las fuentes de datos pertinentes;
3. si los Estados miembros y los países no socios de la UE están satisfechos con la información obtenida de la Agencia.

El intercambio de información sigue aumentando, pero varias cuestiones afectan a su exhaustividad

23

Europol recibe un número creciente de mensajes a través de SIENA. La cifra de mensajes enviados a Europol que contienen información operativa sobre investigaciones penales concretas, y de mensajes enviados por Europol a sus socios no han dejado de crecer. Esto se ha traducido en un aumento de nuevos casos relacionados con el tráfico ilícito de migrantes, como muestra la ilustración 3. Todos los Estados miembros de la UE y los países terceros con los que Europol mantiene acuerdos operativos realizan aportaciones a las bases de datos de la Agencia.

24

A pesar de estas tendencias positivas, encontramos problemas que afectan a la integridad de la información obtenida por Europol. La mayoría de estos problemas no son específicos del ámbito del tráfico ilícito de migrantes, y quedan fuera del ámbito de control de Europol. Los principales son:

1. los distintos grados de actividad entre los Estados miembros en cuanto a las aportaciones a las bases de datos de Europol;
2. los problemas encontrados en la puesta en marcha de negociaciones bilaterales para celebrar acuerdos internacionales con países prioritarios no pertenecientes a la UE;
3. la incapacidad de Europol para recabar y analizar información directamente de entidades privadas.

25

La participación activa de los Estados miembros es crucial para garantizar que Europol disponga de datos completos. Varias partes interesadas señalaron la necesidad de que los Estados miembros proporcionen a Europol más información operativa. A menudo, existen razones operativas o jurídicas válidas para no compartir información con Europol o colaborar con otros Estados miembros de manera bilateral. Por ejemplo, no es necesario transmitir a Europol una copia de las comunicaciones organizativas o administrativas. Es posible que los investigadores no tengan la autorización de un fiscal para compartir datos sensibles en las primeras fases de la investigación. Pueden aplicarse políticas restrictivas de tratamiento de la información con el fin de evitar que se ponga en peligro una investigación en curso o de proteger los intereses de seguridad nacionales. Es posible asimismo que parte de la información vaya más allá del mandato de Europol.

26

En cualquier caso, la medida en que los Estados miembros comparten información también depende del modo en que organizan su arquitectura de intercambio de información. Algunos Estados miembros no han desarrollado cargadores de datos automatizados, lo que significa que todos los datos deben introducirse manualmente en el SIE o en SIENA. Esta carga administrativa afecta a la voluntad de los Estados miembros de compartir información con Europol. Por otra parte, el acceso a los sistemas de Europol está centralizado en algunos países, mientras que, en otros, los investigadores tienen acceso directo. Así se refleja en la ilustración 4, en la que se pone de relieve que existen grandes diferencias entre los Estados miembros en cuanto al número de puntos de acceso a SIENA a disposición de los funcionarios de policía, lo que limita su capacidad para enviar la información pertinente a Europol de manera oportuna.

27

La integridad de los datos también se ve afectada por los retrasos en la disponibilidad de la información. Además, Europol también recibe algunos archivos o datos en formato no estructurado, por lo que su personal debe introducir manualmente esta información en sus bases de datos. Europol ha desarrollado una nueva herramienta (conocida como la «Utilidad de introducción de datos») que debe ayudar a estructurar los datos al introducirlos en SIENA en el futuro.

28

También identificamos una tendencia al aumento del intercambio bilateral entre Estados miembros sin la participación de Europol (es decir, mensajes en los que la Agencia no se incluye en copia). La proporción global de tales mensajes ha pasado del 46 % en 2016 al 62 % en 2019, pero varía entre Estados miembros (véase la ilustración 5).

29

A fin de contribuir eficazmente a la lucha contra el tráfico ilícito de migrantes, Europol debe disponer de acceso a los datos operativos de las investigaciones penales en los países de origen y de tránsito. A tal efecto, Europol ha suscrito 17 acuerdos con países no pertenecientes a la UE en el marco de legislación anterior. Ha identificado otros ocho países terceros prioritarios más con los que celebrar acuerdos internacionales (véase la ilustración 6). En diciembre de 2017, la Comisión recomendó al Consejo que autorizara la apertura de negociaciones con esos países. El Consejo atendió la recomendación en junio de 2018. Sin embargo, en julio de 2021, la Comisión había iniciado negociaciones con un solo país.

30

La celebración de acuerdos internacionales que impliquen el intercambio de datos personales es compleja, porque solo puede llevarse a cabo con países que ofrezcan un nivel esencialmente adecuado de protección de datos con arreglo a los estándares de la UE¹². Sin un acuerdo internacional, sin embargo, los países no pertenecientes a la UE obtienen escasos beneficios de compartir datos operativos con Europol, ya que a la Agencia no se le permitirá enviarles sistemáticamente a cambio información que contenga datos personales¹³.

31

Europol se enfrenta asimismo a restricciones a la obtención de datos personales sobre el tráfico ilícito de migrantes proporcionados por partes privadas (como los proveedores de servicios en línea). Puede recibir datos personales de entidades privadas indirectamente, a través de una autoridad o unidad policial nacional. No obstante, si las partes privadas presentan los datos directamente a Europol por iniciativa propia (por ejemplo, si un proveedor de servicios de Internet notifica de manera proactiva a la Agencia contenidos ilegales en línea relacionados con el tráfico ilícito de migrantes), esta solo podrá tratar los datos con el fin de identificar a la autoridad o la unidad policial nacional en cuestión¹⁴. Europol no podrá tratar los datos con fines analíticos o para su cotejo, y deberá suprimirlos en el plazo de cuatro meses, salvo que las autoridades del Estado miembro o del país no perteneciente a la UE los vuelvan a presentar. Esto puede causar retrasos y, en última instancia, dar lugar a que dichos datos queden obsoletos o irrelevantes para la investigación.

32

En la versión refundida de 2020 del Reglamento Europol, la Comisión propone que Europol pueda recibir datos personales de entidades privadas, informar a dichas entidades de la falta de información, y pedir a los Estados miembros que soliciten a otras entidades privadas que compartan información adicional¹⁵. En junio de 2021, la labor legislativa relativa al proyecto de Reglamento sigue su curso en el Parlamento Europeo y el Consejo.

Europol no utiliza de manera suficiente las fuentes de datos externas

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Como centro europeo para el intercambio de información sobre delincuencia, Europol debe disponer de acceso a todas las bases de datos externas (ajenas a Europol) pertinentes para recabar información y cotejarla con todas las fuentes de información que proceda. Las hemos identificado en el recuadro 3 y en la ilustración 7). Así ocurre especialmente cuando se trata de verificar los datos procedentes de países no pertenecientes a la UE con las bases de datos pertinentes de la Unión. No obstante, no todas las fuentes de datos pertinentes se encuentran disponibles actualmente para su utilización por Europol, y ésta no emplea algunas de ellas de manera suficiente.

34

Europol utiliza activamente el SIS II, al que se le otorgó acceso pleno en septiembre de 2020. Desde marzo de 2021, Europol está conectada a la red SIRENE, lo que permite a la Agencia intercambiar información con los puntos de contacto de la red, conocidos como las «oficinas de SIRENE». Los Estados miembros están legalmente obligados a notificar a Europol toda información (resultados positivos o «hits») de la que dispongan y que corresponda a las alertas de SIS II relacionadas con el terrorismo¹⁶, pero no con otras formas de delincuencia, incluido el tráfico ilícito de migrantes (aunque pueden intercambiar otra información en estos ámbitos a través de la red SIRENE). La ausencia sistemática de tal información crucial y casi en tiempo real podría limitar la capacidad de Europol para el seguimiento de los traficantes de migrantes.

35

Europol también utiliza las bases de datos de Interpol. No obstante, no existe una interfaz automática entre SIENA de Europol y los sistemas de comunicación I24/7 de Interpol. La información debe transferirse de un sistema a otro.

36

Europol utiliza muy raramente otras bases de datos europeas que pudieran ser relevantes en el ámbito del tráfico ilícito de migrantes. Tiene acceso al sistema EURODAC pero, en la práctica, nunca lo ha consultado en relación con el tráfico ilícito de migrantes debido a restricciones legales¹⁷. Solo realizó dos consultas a API/PNR en 2018, ocho en 2019 y seis en 2020.

37

Europol carece de acceso a los datos almacenados en el VIS, aún cuando el fundamento jurídico para que la Agencia acceda al sistema (el Reglamento VIS) existe desde 2008, y los requisitos técnicos y funcionales para tal acceso se desarrollaron en 2018. Europol aborda actualmente cuestiones técnicas para mejorar la protección de los datos personales, conforme se requiere en un dictamen de marzo de 2021 del Supervisor Europeo de Protección de Datos, antes de que pueda acceder al sistema. Esta falta de acceso al sistema VIS constituye una oportunidad perdida para que Europol obtenga información pertinente que le permita combatir los mecanismos de fraude en materia de visados que utilizan los traficantes de migrantes.

38

La interoperabilidad entre las bases de datos de Europol, las principales bases de datos de la UE (SIS II, VIS, EURODAC y futuros sistemas, en particular, el Sistema de Entradas y Salidas y el Sistema Europeo de Información y Autorización de Viajes) y las bases de datos de Interpol debe seguir mejorando de aquí a 2023, conforme se dispone en el Reglamento de interoperabilidad de 2019¹⁸. Una vez lograda tal interoperabilidad, esta permitirá consultar todas las bases de datos simultáneamente.

39

Europol tampoco dispone de acceso a los datos compartidos a través del sistema Prüm, ya que no existe un fundamento jurídico explícito que sustente tal acceso.

Los socios de Europol valoran la información que facilita, pero los problemas de interoperabilidad impiden que los datos se compartan de manera efectiva.

40

Nuestra encuesta pone de relieve que los Estados miembros y los países no pertenecientes a la UE valoran positivamente la información que facilita la Agencia. La puntuación de satisfacción media global (en una escala de 0 a 10) se sitúa en 8,5 (véase la ilustración 8). El principal ámbito que se puede mejorar se refiere a los problemas de interoperabilidad, que afectan al intercambio eficaz de datos.

41

Actualmente, los servicios policiales de los Estados miembros carecen de acceso al SAE. Pueden comprobar si la información requerida se encuentra en el SAE, previa petición al respecto formulada a través de SIENA o de un funcionario de enlace. Dado que este procedimiento lleva tiempo, la falta de interoperabilidad entre los sistemas nacionales y de Europol resta eficiencia al intercambio de datos.

42

En 2020, Europol puso en marcha un nuevo proyecto QUEST+ para que las autoridades nacionales puedan consultar el SAE desde sus sistemas nacionales. Esta opción les permite comprobar de manera instantánea, sin pasar por los canales oficiales, si existe una coincidencia («hit») en el SAE, pero no les otorga un acceso directo a la información almacenada efectivamente en el sistema. Si se produce un resultado positivo o hit, deben solicitar que se les amplíe la información individualmente. La finalización del proyecto dependerá de la disponibilidad de recursos, en el marco de la reestructuración general de la infraestructura informática de Europol. Está previsto que se ponga en marcha en 2021 una fase piloto, en la que participarán hasta seis Estados miembros.

43

Aunque los Estados miembros disponen de acceso a la otra base de datos de Europol, el SIE, este no se encuentra plenamente integrado con los sistemas nacionales. En 2016, Europol puso en marcha el proyecto de «Consulta de los sistemas de Europol» (QUEST) (véase la ilustración 9), que permite a los servicios policiales de los Estados miembros acceder al SIE desde sus sistemas nacionales. QUEST se desplegó en 2017, pero hasta la fecha solo cubre dos categorías de información: las correspondientes a personas y armas de fuego. Está previsto que se disponga de categorías adicionales (como las de medios de transporte, medios de comunicación y documentos de identidad) a finales de junio de 2021.

44

Detectamos otros problemas en el intercambio de datos de Europol con otras agencias de la UE. Una de las principales partes interesadas en la lucha contra el tráfico ilícito de migrantes es Frontex, la agencia de la guardia de fronteras y costas de la UE, que proporciona a Europol datos personales operativos (como los nombres y direcciones de los sospechosos). Sin embargo, Europol no puede compartir con Frontex datos personales que permitirían a esta cotejar la precisión de sus datos operativos, optimizar su propia información de inteligencia para las operaciones de control fronterizo, o reforzar sus evaluaciones de riesgos con el fin de localizar las amenazas que se planteen.

45

Uno de los motivos de esta situación fue la Decisión 58/2015 del Consejo de Administración de Frontex, que, con arreglo al Reglamento de Frontex de 2011, no le permitía recibir datos personales de Europol. Otro de los motivos fue que el Supervisor Europeo de Protección de Datos emitió en 2018 un dictamen negativo respecto a la recepción por parte de Frontex de datos personales facilitados por Europol, de conformidad con el Reglamento de Frontex de 2016. Sin embargo, el Reglamento de Frontex más reciente, de 2019, ha colmado esta laguna legal al disponer específicamente el intercambio de datos personales entre Europol y Frontex¹⁹. Los datos recabados por Frontex durante el seguimiento de los flujos migratorios o en el curso de sus operaciones pueden compartirse ahora con Europol con el fin de identificar a los sospechosos de cometer delitos transfronterizos.

46

Es necesaria una cooperación fluida entre las autoridades policiales y judiciales para luchar eficazmente contra el tráfico ilícito de migrantes. Aunque el Reglamento Europol de 2016 establece el acceso indirecto mutuo entre las bases de datos de Europol y Eurojust²⁰, los avances en el establecimiento de tal acceso han sido lentos. Pueden intercambiar datos de manera semiautomática a través de SIENA, pero una solución de acceso plenamente informatizada se ha retrasado, ya que los sistemas informáticos de Eurojust han de optimizarse.

47

Con arreglo al marco jurídico vigente antes de 2016²¹, el tratamiento de datos de Europol era específico de cada sistema: se indicaba qué datos podían tratarse en qué sistema. El Reglamento Europol de 2016, por el contrario, ya no es específico de cada sistema. Por el contrario, las normas que rigen el tratamiento de datos por parte de Europol dependen ahora de la finalidad para la que se traten (identificación de vínculos; análisis temáticos y estratégicos; análisis operativos; o facilitación del intercambio de información)²². En este sentido, la Agencia tiene previsto pasar de sus sistemas independientes actuales a un entorno operativo y de archivo central de datos, centralizado y global.

48

Hasta la fecha, Europol no ha utilizado procesos informáticos innovadores, como los de minería de datos o la inteligencia artificial en el ámbito del tráfico ilícito de migrantes. Renovar de este modo su infraestructura informática general le brinda la oportunidad de hacerlo.

Los socios de Europol valoran su apoyo estratégico y operativo, aunque los resultados no pueden evaluarse y los procedimientos no están suficientemente estructurados.

49

El valor añadido de Europol se deriva no solo de su intercambio de información con sus socios, sino también de su apoyo estratégico y operativo. En los apartados que siguen se examina si Europol:

1. proporciona un apoyo estratégico y operativo valioso;
2. obtiene resultados e informa sobre ellos;
3. dispone de los procedimientos internos necesarios para prestar su apoyo;
4. coordina adecuadamente sus actividades con sus socios.

Europol presta un apoyo valioso.

50

En la ilustración 10 se ofrece una visión general del apoyo estratégico y operativo prestado por Europol.

51

El apoyo estratégico de Europol comprende la elaboración de informes de diversa complejidad, que proporcionan una visión general de la situación y las tendencias actuales de la delincuencia en la UE (véase el recuadro 4). Prepara estos informes estratégicos tanto de forma recurrente como ad hoc, lo que permite a los Estados miembros adoptar medidas preventivas. En el contexto de su apoyo estratégico, Europol también desempeña un papel crucial en la EMPACT (véase el apartado 08), lo que contribuye a establecer prioridades estratégicas para toda la UE y a facilitar la ejecución de estas a escala operativa.

52

El apoyo operativo de Europol supone la provisión de asistencia a las investigaciones de casos específicos por parte de los Estados miembros y de países terceros, que pueden clasificarse como casos de apoyo no prioritarios (apoyo básico) o prioritarios, o como investigaciones de objetivos de alto valor (OAV) (que se seleccionan a partir de los casos prioritarios mediante un proceso de priorización adicional), como se muestra en la ilustración 11. El apoyo operativo consta de dos partes principales:

1. Apoyo a operaciones: Europol proporciona asistencia directa sobre el terreno a los Estados miembros durante las operaciones; por ejemplo, los expertos de Europol pueden extraer datos de dispositivos móviles como teléfonos inteligentes o tabletas.
2. Apoyo a la investigación: el apoyo prestado depende de si el caso en cuestión es prioritario, no prioritario o una investigación de OAV:

1. en los casos no prioritarios, Europol coteja los datos con sus bases de datos;
2. En los casos prioritarios, Europol facilita a los investigadores apoyo a los análisis operativos (por ejemplo, información sobre la red de delincuencia de que se trate, sus métodos, limitaciones e intenciones), apoyo de coordinación de las operaciones o financiación de reuniones operativas.
3. Las investigaciones de OAV reciben un apoyo más intensivo que los casos prioritarios. En particular, consisten en la elaboración de un plan operativo y el establecimiento de un Grupo Operativo para la coordinación de las actividades de inteligencia e investigación, incluidas operaciones sobre el terreno.

53

En general, los socios de Europol se muestran satisfechos con la calidad del apoyo recibido de la Agencia. En una escala del 0 al 10, calificaron el apoyo estratégico prestado por Europol con un 8,0, y su apoyo operativo, con un 8,4 (véase la ilustración 12).

Los resultados del apoyo operativo y estratégico de Europol son difíciles de verificar, ya que la Agencia no los mide de manera exhaustiva.

54

Aunque la evaluación realizada por los Estados miembros y los países no pertenecientes a la UE fue positiva, la medición de los indicadores de rendimiento se ve obstaculizada por las limitaciones de los dispositivos de información disponibles. A continuación analizamos los motivos.

55

Europol carece de indicadores que midan sistemáticamente si sus aportaciones a los casos de los Estados miembros en el ámbito del tráfico ilícito de migrantes (por ejemplo, la provisión de un informe de análisis) han dado lugar a resultados operativos como detenciones, desmantelamiento de grupos de delincuencia organizada, o incautaciones de activos en un Estado miembro. Ello se debe fundamentalmente a que los Estados miembros no están obligados a revelar tales datos a Europol. Otra razón es que el proceso de recogida de datos no está estructurado, ya que Europol no ha dado instrucciones a sus socios sobre la manera de informar de los resultados obtenidos. Europol sí recaba datos sobre el número de detenciones vinculadas a las «jornadas de intervención» (véase el recuadro 5).

56

No obstante, Europol no siempre actualiza sus cifras de detenciones tras las jornadas de intervención, y el EMSC no recaba sistemáticamente datos sobre otros resultados, como las incautaciones de bienes. Nuestra encuesta pone de relieve que solo el 33 % de los Estados miembros facilita sistemáticamente información a Europol sobre los resultados del apoyo de la Agencia en el ámbito del tráfico ilícito de migrantes.

57

La obtención de estadísticas fiables sobre este tipo de tráfico también ha resultado difícil para Eurostat. Esta llevó a cabo tres recopilaciones piloto de datos sobre justicia penal relativos a «la ayuda no autorizada a la entrada, a la circulación y a la estancia» (según se define en la legislación de la UE), que abarcan los años de referencia 2015, 2016 y 2017. A partir del año de referencia 2018, la recopilación de datos se ha incorporado al cuestionario anual de Eurostat sobre estadísticas de delitos. Los Estados miembros contribuyeron voluntariamente al proyecto, ya que no existe fundamento jurídico que les obligue a facilitar datos. El número de los que facilitan datos ha aumentado gradualmente a lo largo de los años. Actualmente, la mayoría de los Estados miembros proporcionan sus datos, aunque estos no siempre son completos. En julio de 2021, Eurostat todavía no había publicado aún ninguna estadística sobre el tráfico ilícito de migrantes, principalmente por motivos de calidad de los datos.

58

Europol y Frontex también recaban estadísticas sobre el tráfico ilícito de migrantes de los Estados miembros: Frontex para su análisis de riesgos anual, y Europol para su informe al Consejo sobre la EMPACT. El proceso de recogida de datos no se coordina entre Europol, Frontex y Eurostat.

59

En 2018, el EMSC comenzó a informar internamente sobre el número anual de detenciones y, un año después, empezó a comunicar esa cifra a la Comisión. Sin embargo, dado que el EMSC considera que, debido a la falta de actualizaciones periódicas de los resultados del proceso de justicia penal, no se dispone de datos fiables sobre el número de detenciones, no ha facilitado datos sobre este indicador en ninguno de sus informes públicos. Aunque el número de detenciones figura en los comunicados de prensa sobre las jornadas de intervención, no hay datos consolidados de acceso público. Los datos anuales sobre los traficantes de migrantes identificados solo están disponibles en el caso de los delincuentes más notorios (OAV)²⁵.

60

Otros organismos de la UE, sin embargo, facilitan datos públicos sobre los resultados. En los informes del Consejo sobre la EMPACT figuran estadísticas sobre los resultados en el ámbito del tráfico ilícito de migrantes (número de detenciones, incautaciones de activos delictivos). Del mismo modo, el informe anual de Eurojust ofrece cifras sobre sus resultados operativos generales (sospechosos detenidos y activos delictivos incautados).

61

El EMSC identificó cinco OAV en 2019, a los que se detuvo en todos los casos. Con el apoyo del EMSC, los Estados miembros detuvieron a 598 personas en el marco de las operaciones llevadas a cabo en jornadas de intervención. Europol no especifica la clasificación de los detenidos (por ejemplo, si son miembros de alto rango u otras personas de nivel operativo, como los conductores de camiones que trabajan para grupos de la delincuencia organizada).

62

Ese mismo año, se identificó en la UE a 10 989 sospechosos de tráfico ilícito de migrantes. Si bien no todos los sospechosos resultan ser traficantes de inmigrantes y son detenidos,. en cualquier caso, el número de detenciones durante las jornadas de intervención es bajo. Europol coordina sus actividades entre el tráfico ilícito de migrantes y otros ámbitos delictivos, como el fraude documental o el blanqueo de capitales. No obstante, no existen indicadores de rendimiento con respecto a las actividades de Europol en el ámbito del blanqueo de capitales y el fraude documental (p. ej., número de documentos fraudulentos detectados, o valor de los activos financieros incautados). Europol sí estableció un indicador de rendimiento relativo a la eliminación de contenidos ilegales en Internet, pero no ha podido alcanzar el objetivo correspondiente (véase el cuadro 3 en el anexo).

63

A partir de 2020, Europol, después de haber decidido llamar la atención de la alta dirección únicamente con respecto a los indicadores de alto nivel, ya no establece objetivos específicos para los indicadores de realizaciones. Los documentos de programación han agrupado los indicadores sobre el tráfico ilícito de migrantes con los relativos a otras actividades previstas en el ámbito de la «delincuencia grave y organizada» (véanse los cuadros 1 y 2 del anexo).

64

El EMSC no siempre alcanzó sus objetivos relativos a los indicadores de realizaciones y, en ocasiones, estableció objetivos inferiores a los alcanzados en ejercicios anteriores (véanse las ilustraciones 15, 16 y 17 en el anexo).

Europol no documenta plenamente la selección de casos

65

Europol ha establecido criterios objetivos para distinguir entre casos de apoyo no prioritarios, casos prioritarios e investigaciones de OAV (véase el apartado 52). Para aplicar estos criterios, ha diseñado un proceso de priorización con un flujo de trabajo detallado. En la práctica, los especialistas y analistas de alto nivel de Europol utilizan el proceso de priorización como directriz general para decidir si asignan un estatus de prioridad a un caso, basando su decisión en su criterio profesional, los recursos disponibles y el potencial para el desarrollo del caso. A tal efecto, realizan a menudo evaluaciones conjuntas con las oficinas de enlace de Europol en los Estados miembros («oficinas de enlace») y/o con investigadores de primera línea. Dado que este proceso de selección no está totalmente documentado, no pudimos comprobar si se aplica correctamente.

66

Aunque el número total de casos se duplicó entre 2016 y 2019, no aumentó la cifra de casos prioritarios (véase la ilustración 13). En 2016, Europol clasificó 93 casos de un total de 2 057 como prioritarios, mientras que en 2019 la cifra correspondiente fue de 104 de un total de 4 426 casos.

Europol coordina las actividades con sus socios, pero no de manera sistemática

67

Además de prestar apoyo a las autoridades policiales, Europol coordina sus actividades con otros socios, como las agencias de la UE, los países no pertenecientes a la Unión, las organizaciones internacionales y las organizaciones regionales encargadas de velar por el cumplimiento de la ley (véase la ilustración 14). Nuestras entrevistas con los socios de Europol, y sus respuestas a nuestra encuesta, ponen de relieve que valoran el papel de coordinación de la Agencia.

68

Para reforzar la cooperación, Europol apoya varias asociaciones innovadoras y participa en las mismas:

• un grupo de trabajo conjunto de enlace (GTCE) sobre tráfico ilícito de migrantes: este grupo reúne a los funcionarios de enlace destinados en comisión de servicio en la sede principal de Europol por los Estados miembros y los países no pertenecientes a la UE. El EMSC celebra reuniones periódicas de funcionarios de enlace del GTCE, y la mayoría de los consultados en nuestra encuesta consideraron que el grupo mejora la cooperación y la coordinación entre los Estados miembros en materia de tráfico ilícito de migrantes;
• un mecanismo de centralización de la información: este instrumento mejora el intercambio de información al reunir a socios como Frontex e Interpol, pero también a partes menos tradicionales, como las misiones de la política común de seguridad y defensa. El mecanismo de centralización se ha concebido para debatir tendencias generales, y casos específicos:
• la oficina operativa conjunta de Viena: se trata de una plataforma operativa regional para las investigaciones internacionales sobre los grupos de delincuencia organizada que trafican con migrantes y actúan a lo largo de las rutas de los Balcanes occidentales y el Mediterráneo central. Apoya la cooperación policial transfronteriza y propicia la participación de investigadores internacionales en las operaciones.

69

No obstante, Europol no mantiene una cooperación estructurada con otras plataformas de cooperación europeas que participan en la lucha contra el tráfico ilícito de migrantes, como el Centro de Aplicación de la Ley en Europa Sudoriental, el Convenio de Cooperación Policial en Europa Sudoriental, o la Lucha integrada contra la delincuencia organizada en la región del Mar Báltico.

70

Europol tampoco mantiene acuerdos de trabajo con plataformas regionales de cooperación policial fuera de Europa, como ASEANAPOL, AMERIPOL y AFRIPOL.

71

Por último, nuestra encuesta y nuestras entrevistas con representantes de países no socios de la UE ponen de relieve que Europol facilita su participación en las actividades de la Agencia, aunque no siempre de manera sistemática. En su respuesta a nuestra encuesta, algunos terceros expresaron su deseo de colaborar de manera más intensa en las actividades operativas con Europol. No obstante, tal participación depende no solo de Europol, sino también de la voluntad del Estado miembro que dirija la investigación en cuestión.

Conclusiones y recomendaciones

72

Examinamos el apoyo de Europol a los Estados miembros en la lucha contra el tráfico ilícito de migrantes. En general, concluimos que Europol es un socio bien valorado y un importante centro de intercambio de información. Sin embargo,afronta continuamente dificultades para utilizar plenamente las fuentes de información externas, y los resultados de su ayuda no se miden sistemáticamente, por lo que resultan difíciles de demostrar.

73

Evaluamos el papel de Europol como centro europeo para el intercambio de información sobre delincuencia. Observamos que las autoridades policiales de los Estados miembros y otras entidades terceras proporcionaron información a Europol de manera activa, aunque el nivel de implicación varía de un socio a otro. El intercambio de información creció de manera continua entre 2016 y 2019 (apartado 23).

74

A pesar de esta tendencia positiva, encontramos problemas que afectan a la integridad de la información obtenida por Europol. La mayoría de tales problemas no son específicos del ámbito del tráfico ilícito de migrantes, y quedan fuera del ámbito de control de Europol. Los principales son: i) los diversos grados de actividad entre los Estados miembros en cuanto a la provisión de información a las bases de datos de Europol; ii) los problemas encontrados en la celebración de acuerdos internacionales con países terceros prioritarios a escala de la Unión; y iii) la incapacidad de Europol para recabar y analizar directamente la información de organismos privados para llevar a cabo sus tareas (apartados 24 a 32).

75

Como centro europeo de información sobre actividades delictivas, Europol debe disponer de acceso a todas las bases de datos pertinentes. No obstante, no todas las fuentes de datos pertinentes se encuentran actualmente disponibles al acceso de Europol, o no se utilizan tanto como podrían (apartados 33 a 39).

Recomendación 1 – Utilizar todas las fuentes de información pertinentes

Con el fin de que los datos en su centro de información sean más completos, Europol debería:

1. utilizar su oficina SIRENE, recientemente creada,y las bases de datos de PNR/API y EURODAC para obtener la información pertinente con arreglo a las condiciones específicas establecidas por los respectivos marcos jurídicos;
2. establecer el acceso a la base de datos del VIS a efectos de análisis;
3. apoyar a la Comisión en la preparación de propuestas legislativas para proporcionar a la Agencia acceso a otras fuentes de datos pertinentes, como la del sistema Prüm y otras categorías de información disponibles a través de los marcos del SIS.

Plazo: junio de 2022

76

En general, nuestra encuesta pone de manifiesto que los Estados miembros y los países no pertenecientes a la UE valoran positivamente la información que facilita la Agencia. No obstante, no se ha logrado aún la plena interoperabilidad entre las bases de datos de Europol y las de los Estados miembros, lo que resta eficiencia al intercambio de datos. Europol puso en marcha el proyecto de «Consulta de los sistemas de Europol» (QUEST), que permite a los Estados miembros acceder al Sistema de Información de Europol desde sus respectivos sistemas nacionales. Debe culminar, a más tardar, al final de junio de 2021. En 2020 se emprendió un nuevo proyecto QUEST+. Permitirá a las autoridades nacionales consultar el Sistema de Análisis de Europol desde sus respectivos sistemas nacionales. Está previsto que se lleve a cabo en 2021 una fase piloto, en la que participen hasta seis Estados miembros (apartados 40 a 43).

77

También encontramos problemas relacionados con el intercambio de datos con otros organismos de la UE. Una de las principales partes interesadas en la lucha contra el tráfico ilícito de migrantes es Frontex, que proporciona a Europol datos operativos. No obstante, Europol no puede compartir datos personales a su vez, ya que, por motivos legales, Frontex no ha podido recibir datos personales operativos hasta la fecha. Por otra parte, aunque el Reglamento de Europol de 2016 establece el acceso indirecto mutuo entre las bases de datos de Europol y Eurojust, los avances en el establecimiento de tal acceso han sido lentos. Hasta la fecha, Europol no ha utilizado capacidades informáticas innovadoras, como la minería de datos o la inteligencia artificial, en sus actividades esenciales, también en lo que respecta al tráfico ilícito de migrantes. La revisión prevista de su infraestructura informática general brinda la oportunidad de hacerlo (apartados 44 a 48).

Recomendación 2 – Potenciar el intercambio de datos entre Europol y sus socios

Europol, junto con las autoridades policiales nacionales y las agencias pertinentes de la UE, debe mejorar el intercambio de datos mediante:

1. el refuerzo de la interoperabilidad entre las bases de datos nacionales de actividades delictivas y las suyas propias, sirviéndose a tal efecto de la finalización oportuna de los proyectos QUEST y QUEST+;
2. la consolidación de la cooperación con Frontex a través del intercambio mutuo de datos, y con Eurojust mediante el acceso indirecto a las bases de datos;
3. la utilización de capacidades informáticas innovadoras para el tratamiento y el intercambio de datos con sus socios.

Plazo: junio de 2022

78

Los Estados miembros y los países no socios de la UE valoran el apoyo estratégico y operativo que presta la Agencia. Su apoyo estratégico consiste en la elaboración de informes periódicos y ad hoc. Su apoyo operativo puede adoptar la forma de análisis de información de inteligencia sobre actividades delictivas, o de intervenciones sobre el terreno, haciendo hincapié en los casos que atañen a delincuentes identificados como objetivos de alto valor (apartados 50 a 53).

79

Los resultados del apoyo de Europol son difíciles de verificar, ya que la Agencia no puede medirlos de manera exhaustiva. El indicador relativo al número de detenciones se refiere únicamente a las efectuadas en las jornadas de intervención, y no existen indicadores relativos a otros resultados, como los activos incautados. Esto se debe a que no existe un procedimiento sistemático para que los Estados miembros proporcionen datos sobre los resultados obtenidos con la ayuda del EMSC. En este sentido, el EMSC no incluye el número de detenciones en sus informes anuales públicos (apartados 54 a 62).

80

Europol carece de indicadores de rendimiento respecto a sus iniciativas de lucha contra el blanqueo de capitales y el fraude documental, que se vinculan a menudo al tráfico ilícito de migrantes. (apartado 62). Hasta 2019, los documentos de programación publicados por Europol informaban sobre los objetivos de los indicadores de rendimiento vinculados específicamente al tráfico ilícito de migrantes. Sin embargo, desde 2020, los objetivos se agrupan en torno a la delincuencia organizada grave en su conjunto en los informes externos. Por tanto, los indicadores de rendimiento pertinentes solo se encuentran disponibles en la organización (apartados 63 y 64).

Recomendación 3 - Mejorar el seguimiento del rendimiento y la elaboración de informes en relación con las actividades del Centro Europeo de Lucha contra el Tráfico Ilícito de Migrantes

Para mejorar el seguimiento del rendimiento y la elaboración de informes respecto a las actividades del EMSC, Europol debe:

1. solicitar a los Estados miembros y a los socios no pertenecientes a la UE que informen a la Agencia de los resultados que hayan obtenido con el apoyo de esta en casos prioritarios en el ámbito del tráfico ilícito de migrantes;
2. establecer indicadores específicos relativos a sus esfuerzos por combatir el fraude documental y el blanqueo de capitales;
3. consignar en sus informes públicos anuales datos anuales consolidados sobre los resultados de su apoyo a los Estados miembros y los socios no pertenecientes a la UE en el ámbito del tráfico ilícito de migrantes;
4. reintroducir en sus documentos de programación indicadores de rendimiento seleccionados y objetivos anuales para el EMSC.

Plazo: primer trimestre de 2022

81

Un proceso de priorización de casos basado en criterios apropiados ayuda a Europol a asignar recursos donde más se necesitan. Este proceso se basa en parte en el criterio profesional del personal experto que participa en las distintas actividades, pero no se documenta plenamente. Por tanto, no existen pruebas suficientes que demuestren que Europol asigna sus recursos a los casos que más los necesitan (apartados 65 y 66).

82

Europol coordina sus actividades con otras partes interesadas, pero no siempre de manera sistemática. A tal efecto, ha desarrollado asociaciones innovadoras con agrupaciones europeas, lo que ha permitido un rápido intercambio de información y una intensa cooperación. Europol se esfuerza asimismo por celebrar acuerdos de trabajo con las organizaciones regionales encargadas de velar por el cumplimiento de la ley. No obstante, Europol no mantiene una cooperación estructurada con otros marcos de cooperación europeos que participan en la lucha contra el tráfico ilícito de migrantes (apartados 67 a 71).

Recomendación 4 – Dotar de mayor transparencia al proceso de priorización de casos

Para demostrar que selecciona los casos más relevantes, Europol debe:

1. mantener pruebas de que aplica de manera sistemática y coherente criterios de priorización para clasificar todos los casos entrantes;
2. llevar un registro de la puntuación de todos los casos examinados durante el proceso de priorización.

Plazo: final de 2021.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala III, presidida por Bettina Jokobsen, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión de 13 de julio de 2021.

Anexo

Anexo – Informes e indicadores de rendimiento de Europol en el ámbito del tráfico ilícito de migrantes

En 2019, Europol elaboró los siguientes informes en los que figura información sobre sus actividades contra el tráfico ilícito de migrantes:

• El «Documento de Programación de Europol», exigido por el artículo 16, apartado 5, letra d), del Reglamento de Europol, y que incluye objetivos trienales y el programa de trabajo anual.
• El «Informe anual consolidado sobre las actividades de Europol», exigido por el artículo 16, apartado 5, letra g) del Reglamento de Europol, y que incluye información sobre la ejecución de su programa de trabajo anual.
• El Informe anual de actividades del EMSC, que facilita información al público sobre las actividades del Centro. Este informe ofrece un conjunto específico de indicadores relativos a la «inmigración ilegal facilitada» (tráfico ilícito de migrantes) y a la «trata de seres humanos».
• El European Migrant Smuggling Centre Facilitation Illegal Migration Report, un informe bimensual no público enviado a la Comisión en el que se ofrece información sobre las actividades del EMSC. Incluye 41 indicadores clave de rendimiento (ICR), agrupados en siete categorías²⁶, para medir el rendimiento en los principales ámbitos de actividad del EMSC.
• EMSC/AP Migrant Smuggling contribution to Europol OD quarterly monitoring report, un documento interno enviado a la Dirección de Operaciones de Europol, a escala institucional. El informe proporciona estadísticas sobre seis indicadores seleccionados y explica las tendencias de las actividades.
• El informe «Europol in brief», que ofrece al público un resumen de la información y las cifras relativas a las actividades de Europol.

Siglas y abreviaturas

AFRIPOL: Mecanismo de cooperación policial de la Unión Africana

AMERIPOL: Comunidad Policial de las Américas

API: Información anticipada sobre los pasajeros

ASEANAPOL: Jefes de Policía Nacional de la ASEAN

EMPACT: Plataforma multidisciplinar europea contra las amenazas delictivas

EMSC: Centro Europeo de Lucha contra el Tráfico Ilícito de Migrantes

EURODAC: Sistema europeo de comparación de impresiones dactilares

EUROJUST: Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Judicial Penal

Europol: Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Policial

Frontex: Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas

GTCE: Grupo de trabajo conjunto de enlace - Tráfico ilícito de migrantes

OAV: Objetivo de alto valor:

PA: Proyecto de análisis:

PNR: Registro de Nombres de los Pasajeros

QUEST: Consulta de los sistemas de Europol

SAE: Sistema de Análisis de Europol

SIE: Sistema de Información de Europol

SIENA: Aplicación de la Red de Intercambio Seguro de Información

SIRENE: Solicitud de información complementaria a la entrada nacional

SIS II: Sistema de Información de Schengen

SP de los EM: Servicios policiales de los Estados miembros

UNCI: Unidad de Notificación de Contenidos de Internet

VIS: Sistema de Información de Visados.

Glosario

Aplicación de la Red de Intercambio Seguro de Información: Canal de comunicación entre las autoridades policiales de los Estados miembros de la UE y terceras partes, con o sin la intervención de Europol.

Centro Europeo de Lucha contra el Tráfico Ilícito de Migrantes: Unidad de Europol dedicada a combatir el tráfico ilícito de migrantes y la trata de seres humanos.

Europol: Agencia de la UE que apoya a los Estados miembros en la prevención e investigación del terrorismo, la ciberdelincuencia y otras formas de delincuencia grave que afectan a dos o más Estados miembros.

Jornada de intervención: Operación conjunta coordinada por las autoridades policiales nacionales en la UE, con el apoyo de Europol, contra la delincuencia organizada transfronteriza.

Objetivo de alto valor: Persona sospechosa de planificar, preparar o haber cometido uno o varios delitos definidos en el artículo 3 del Reglamento de Europol durante el año pasado y que por lo tanto constituye un alto riesgo de delincuencia grave y organizada para dos o más Estados miembros de la UE.

Plataforma multidisciplinar europea contra las amenazas delictivas Estructura ad hoc para hacer frente a las principales amenazas que supone para la UE la delincuencia internacional organizada y grave, que reúne a los Estados miembros, instituciones y agencias de la UE y a otros socios internacionales públicos y privados.

Proyecto de análisis: Plataforma en la que pueden realizarse análisis operativos en apoyo de investigaciones penales y operaciones de inteligencia en materia de delincuencia.

Sistema de Análisis de Europol: Sistema de información seguro, al que solo puede acceder el personal de Europol, para el almacenamiento y el tratamiento de la información operativa facilitada por las autoridades policiales nacionales y otros socios de Europol.

Sistema de Información de Europol: Base de datos sobre personas sospechosas o condenadas por un delito con arreglo a la legislación de un Estado miembro, o en un ámbito delictivo en el que es competente Europol, utilizada por Europol y los Estados miembros.

Sistema Prüm: Grupo de Estados miembros firmantes del Tratado de 2005 relativo a la profundización de la cooperación transfronteriza, en particular en materia de lucha contra el terrorismo, la delincuencia transfronteriza y la migración ilegal.

Respuestas de la Comisión y el SEAE, Frontex, Eurojust y Europol

Respuestas de la Comisión y del SEAE

https://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=59363 

Respuestas de Frontex

https://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=59363 

Respuestas de Eurojust

https://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=59363 

Respuestas de Europol

https://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=59363 

Notas finales

¹ Europol (2017), European Union serious and organised crime threat assessment.

² Conclusiones del Consejo sobre la determinación de las prioridades de la UE para la lucha contra la delincuencia internacional organizada y grave entre 2018 y 2021 - Conclusiones del Consejo (18 de mayo de 2017).

³ «Smuggling of Migrants», Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, 2011.

⁴ CE: Hoja informativa «La UE y la crisis migratoria», 2017.

⁵ Centro Europeo de Lucha contra el Tráfico Ilícito de Migrantes, 4.º Informe anual, 2020.

⁶ Europol (2017), European Union serious and organised crime threat assessment, p. 50.

⁷ Direcciones Generales (DG) de Migración y Asuntos de Interior, Justicia y Consumidores, Asociaciones Internacionales y Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación.

⁸ Directiva 2002/90/CE del Consejo, de 28 de noviembre de 2002, destinada a definir la ayuda a la entrada, a la circulación y a la estancia irregulares, DO L 328.

⁹ Artículo 1 de la Directiva relativa a la ayuda a la entrada.

¹⁰ Estudio del Parlamento Europeo: Fit for purpose? The Facilitation Directive and the criminalization of humanitarian assistance to irregular migrants: 2018 update.

¹¹ Reglamento (UE) 2016/794 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2016, relativo a la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Policial (Europol).

¹² Sentencia en el asunto C-311/18, Data Protection Commissioner contra Facebook Ireland y Maximillian Schrems, emitida el 16 de julio de 2020, en particular, los apartados 104‑108.

¹³ Se contemplan excepciones en el artículo 25 del Reglamento de Europol.

¹⁴ De conformidad con el artículo 26, apartado 2, del Reglamento Financiero.

¹⁵ Artículo 26, COM(2020) 796 final de 9.12.2020.

¹⁶ Artículo 48, apartado 8, del Reglamento (UE) 2018/1862 del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al establecimiento, funcionamiento y utilización del Sistema de Información de Schengen (SIS) en los ámbitos de la cooperación policial y y de la cooperación judicial en materia penal.

¹⁷ El artículo 21 del Reglamento EURODAC permite a Europol consultar el sistema EURODAC «solo cuando las comparaciones con los datos dactiloscópicos almacenados en cualquier sistema de procesamiento de información al que Europol pueda técnica y legalmente acceder no hayan permitido establecer la identidad del sujeto de los datos».

¹⁸ Reglamento (UE) 2019/818 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de mayo de 2019, relativo al establecimiento de un marco para la interoperabilidad entre los sistemas de información de la UE en el ámbito de la cooperación policial y judicial, el asilo y la migración.

¹⁹ Artículo 90 del Reglamento (UE) 2019/1896 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de noviembre de 2019, sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas y por el que se derogan los Reglamentos (UE) n.º 1052/2013 y (UE) 2016/1624.

²⁰ Artículo 21 del Reglamento (UE) 2016/794 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2016, relativo a la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Policial (Europol) y por el que se sustituyen y derogan las Decisiones 2009/371/JAI, 2009/934/JAI, 2009/935/JAI, 2009/936/JAI y 2009/968/JAI del Consejo.

²¹ https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/ALL/?uri=CELEX:32009D0371Artículos 10 a 14 de la Decisión 2009/371/JAI del Consejo.

²² Artículos 18 y 19 del Reglamento Europol.

²³ https://www.europol.europa.eu/socta-report

²⁴ https://www.europol.europa.eu/migrant-smuggling-use-of-small-boats-to-cross-english-channel-0

²⁵ Informe anual de actividades consolidado de Europol de 2019, página 22.

²⁶ Datos de tratamiento e intercambio de información, Equipo Operativo Conjunto MARE, análisis operativo, reuniones operativas, jornadas de intervención, despliegue/apoyo sobre el terreno, reuniones estratégicas y temáticas.

Cronología

https://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=59363 

Equipo auditor

En los informes especiales del Tribunal de Cuentas Europeo se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal de Cuentas Europeo selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan la máxima repercusión teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue llevada a cabo por la Sala III, presidida por Bettina Jakobsen, Miembro del Tribunal, que se encarga de la auditoría de los ámbitos de gastos de acciones exteriores, seguridad y Justicia. La auditoría fue dirigida por Bettina Jakobsen, Miembro del Tribunal, con el apoyo de Katja Mattfolk, jefa de Gabinete, y Paolo Rexha, agregado de Gabinete, Sabine Hiernaux-Fritsch, gerente principal, Piotr Senator, jefe de tarea, y Andrej Minarovic y Erik Kotlarik, auditores. Michael Pyper prestó asistencia lingüística.

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