Swobodny przepływ pracowników – zapewniono podstawową swobodę, lecz lepsze ukierunkowanie środków UE ułatwiłoby mobilność pracowników

Streszczenie

Mobilność pracowników

I

Swobodny przepływ pracowników to jedna z czterech podstawowych wolności w Unii. W 2018 r. UE będzie obchodzić 50. rocznicę przyjęcia rozporządzenia ustanawiającego swobodny przepływ pracowników. Obejmuje ona zniesienie we wszystkich państwach członkowskich jakiejkolwiek dyskryminacji ze względu na przynależność państwową w zakresie zatrudnienia, wynagrodzenia i innych warunków pracy. W 2015 r. 11,3 mln osób w wieku produkcyjnym z państw UE-28 mieszkało w innym państwie członkowskim niż państwo, którego są obywatelami. Odpowiada to 3,7% ogółu ludności w wieku produkcyjnym w całej UE.

Sposób przeprowadzenia kontroli

II

Trybunał ocenił sposób, w jaki Komisja zapewnia swobodny przepływ pracowników oraz skuteczność unijnych działań ułatwiających mobilność pracowników. Czynności kontrolne prowadzone były od października 2016 r. do lipca 2017 r. w Komisji oraz w pięciu państwach członkowskich, w których odnotowano największy napływ pracowników niebędących ich obywatelami i największy odpływ pracowników do innych państw (w Niemczech, Luksemburgu, Polsce, Rumunii i Zjednoczonym Królestwie).

Ustalenia Trybunału

III

Kontrolerzy ustalili, że Komisja udziela pracownikom z UE informacji na temat ich praw za pośrednictwem kilku kanałów, lecz wciąż można zwiększyć poziom wiedzy o istnieniu tych kanałów.

IV

Przeszkody utrudniające przeprowadzkę i pracę w innym kraju (np. dotyczące uznawania kwalifikacji zawodowych) mają charakter długotrwały. Przeszkody te utrzymują się mimo podjęcia przez Komisję i państwa członkowskie licznych działań mających je wyeliminować.

V

Państwa członkowskie znajdują się na różnych poziomach, jeżeli chodzi o dane o umiejętnościach i nierównościach zatrudnienia na poziomie regionalnym i krajowym. Komisja wciąż współpracuje z państwami członkowskimi w celu poprawy jakości tych danych.

VI

UE wspiera mobilność pracowników ze środków EFS na rzecz państw członkowskich dostrzegających takie zapotrzebowanie. Mobilności pracowników nie uznaje się jednak za odrębny priorytet inwestycyjny, a w trakcie procesu zatwierdzania bieżącego okresu programowania EFS nie monitorowano tego rodzaju działań. Dlatego też nieznany jest zakres wykorzystania środków z EFS na te cele.

VII

Głównym znanym źródłem finansowania na rzecz mobilności pracowników jest program Unii Europejskiej na rzecz zatrudnienia i innowacji społecznych (EaSI), który na lata 2014-2020 dysponuje środkami w wysokości 165 mln euro. Trybunał ustalił, że cele polityki EaSI–EURES są zbliżone do celów EFS w aspekcie mobilności pracowników, co oznacza, że osiągnięcie wymaganej komplementarności obu funduszy UE pozostaje wyzwaniem.

VIII

Trybunał poddał kontroli 23 projekty EURES realizowane jako projekty transgraniczne przy wsparciu z programu EaSI. Ustalił, że tylko w przypadku niewielkiej liczby projektów określono rezultaty (np. znalezienie zatrudnienia przez poszukujących pracy), a słabość monitorowania tych projektów skutkowała niezdolnością do zagregowania produktów i rezultatów na poziomie programu.

IX

Głównym narzędziem wspierającym mobilność pracowników na szczeblu UE jest „portal mobilności zawodowej EURES”, który jednak zmaga się z istotnymi problemami, zwłaszcza z uwagi na to, że znaczny odsetek krajowych ofert pracy zgłaszanych publicznym służbom zatrudnienia nie jest na tym portalu publikowany. Co więcej, z przeprowadzonej przez Trybunał analizy ofert pracy umieszczonych w portalu wynika, że często były one nieprzydatne do skutecznego poszukiwania pracy, np. w 39 z 50 ofert zbadanych przez Trybunał nie podano terminu składania zgłoszeń.

X

Podstawowym miernikiem skuteczności programu jest liczba stanowisk obsadzonych za pośrednictwem EaSI–EURES. Jak wynika z danych Komisji, w 2016 r. dzięki wsparciu doradców EURES dla poszukujących pracy obsadzono 28 934 stanowiska pracy. Odpowiada to zaledwie 3,7% przypadków nawiązania kontaktu przez osoby poszukujące pracy z doradcami EURES. Ponadto większość publicznych służb zatrudnienia, które Trybunał objął ankietą, stwierdziła, że nie jest w stanie dokonać pomiaru obsadzonych stanowisk pracy lub że przestała posługiwać się tym pomiarem jako wskaźnikiem.

Zalecenia Trybunału

XI

Trybunał zaleca, by Komisja:

1. określiła poziom znajomości wśród obywateli UE istniejących narzędzi pozyskiwania informacji o swobodzie przepływu pracowników oraz zgłaszania przypadków dyskryminacji;
2. lepiej wykorzystywała dostępne informacje, tak aby móc wskazać kategorie dyskryminacji;
3. nawiązała współpracę z państwami członkowskimi w celu usprawnienia gromadzenia i wykorzystania danych dotyczących wzorców i przepływów mobilności pracowników oraz dysproporcji na rynku pracy;
4. dopracowała koncepcję finansowania mobilności pracowników ze środków UE.

XII

Trybunał zaleca, by państwa członkowskie:

Wstęp

Swobodny przepływ pracowników jako podstawowa wolność

01

Swoboda przepływu pracowników jest jedną z czterech podstawowych wolności w Unii¹. W 2018 r. UE będzie obchodzić 50. rocznicę przyjęcia rozporządzenia ustanawiającego swobodny przepływ pracowników. Jest to fundamentalne prawo przysługujące każdemu pracownikowi, które stanowi istotny element składowy wolnego rynku. W ramach tej swobody pracownikom unijnym z innych państw członkowskich przysługuje traktowanie na równi z obywatelami danego państwa w kontekście dostępu do zatrudnienia, warunków pracy oraz wszystkich innych przywilejów socjalnych i podatkowych. Oznacza to, że każdy organ krajowy i każdy pracodawca publiczny lub prywatny musi stosować oraz respektować prawa wynikające z art. 45 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zob. ramka 1). Swoboda ta została również zagwarantowana w państwach EFTA (Islandii, Liechtensteinie, Norwegii i Szwajcarii). Niemniej jednak należy zaznaczyć, że swoboda przepływu pracowników nie jest tożsama ze swobodą przemieszczania się i przebywania wszystkich obywateli UE na terytorium państw członkowskich.

02

Najnowsze dostępne dane liczbowe wskazują, że spośród ogólnej liczby ludności UE w wielu produkcyjnym wynoszącej 306 mln około 11 mln przemieszczających się osób w wieku produkcyjnym (w wieku 20–64 lat) z państw UE-28 długookresowo zamieszkiwało w państwie członkowskim UE innym niż państwo, którego są obywatelami; stanowi to 3,7% ogółu ludności w wieku produkcyjnym w państwach UE-28. Jeżeli chodzi o roczne przepływy ludności w wieku produkcyjnym, w 2014 r. przemieściło się 1,1 mln osób (co stanowi 0,4% ogółu ludności w wieku produkcyjnym i obejmuje około 100 000 obywatelami EFTA, którzy przeprowadzili się do Unii). Kolejne 1,3 mln przekracza granice każdego dnia, aby dostać się do pracy w państwie członkowskim innym niż państwo pobytu (zob. tabela 1).

Tabela 1

Dane dotyczące pracowników przemieszczających się do innych państw członkowskich (2015 r.)

Zakres	Rodzaj mobilności
11,3 mln	Osoby przemieszczające się „długoterminowo” w wieku produkcyjnym (20-64 lat), zamieszkujące w państwach UE-28
3,7%	Liczba wyrażona jako odsetek ogółu ludności w wieku produkcyjnym w UE-28
8,5 mln	Aktywni przemieszczający się pracownicy z państw UE-28 (zatrudnieni lub poszukujący pracy)
1,3 mln	Pracownicy transgraniczni z państw UE-28 (20-64 lat) w 2015 r.
1,1 mln	Roczny przepływ pracowników w wieku produkcyjnym z państw UE-28 i państw EFTA (którzy przemieścili się w 2014 r.)
0,4%	Liczba wyrażona jako odsetek ogółu ludności w wieku produkcyjnym mieszkającej w UE-28 i państwach EFTA.
0,6 mln	Pracownicy przemieszczający się, którzy w 2014 r. powrócili do państwa, którego są obywatelami

Uwaga: Roczny przepływ pracowników nie obejmuje mobilności powrotnej.

Źródło: Sprawozdanie roczne w sprawie mobilności pracowników w UE, sprawozdanie końcowe, Komisja Europejska, grudzień 2016 r.

03

Najpopularniejszym państwem docelowym dla przemieszczających się pracowników były Niemcy, które przyjęły największą liczbę osób w wieku produkcyjnym (2,7 mln, czyli 22% spośród 11,3 mln przemieszczających się pracowników) przed Zjednoczonym Królestwem (przyjęło 2,1 mln pracowników). Państwa o największym odsetku mobilnych pracowników wśród ludności w wieku produkcyjnym to Luksemburg (43%), Szwajcaria (19%), Cypr (15%) i Irlandia (10%).

04

Pod pojęciem aktywnych pracowników przemieszczających się w ostatnich latach rozumie się osoby, które mieszkają w państwie członkowskim UE innym niż państwo, którego są obywatelami, przez nie dłużej niż 10 lat. Dane liczbowe dotyczące pracowników przemieszczających się zostały przedstawione na wykresie 1.

Obowiązki związane z mobilnością pracowników

05

Aby zrozumieć różne poziomy odpowiedzialności w kontekście zapewniania swobody przepływu pracowników, należy wziąć pod uwagę fakt, że swoboda ta ma bezpośrednie zastosowanie w państwach członkowskich i że w odpowiedzi na wszelkie przejawy dyskryminacji można zatem wnieść skargę do sądu krajowego. Komisja może również podjąć bezpośrednie działania, potencjalnie prowadzące do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości. Niemniej jednak odpowiedzialność za politykę zatrudnienia i politykę społeczną spoczywa głównie na państwach członkowskich. Ten podział obowiązków przedstawiono na wykresie 2.

Komisja Europejska a mobilność pracowników

06

Przeprowadzka do innego państwa w związku z zatrudnieniem jest co do zasady podyktowana indywidualną decyzją. Można jednak ułatwiać mobilność pracowników, a za pomocą środków finansowych UE można skutecznie wspierać związane z nią działania. W opublikowanej w 2010 r. strategii „Europa 2020” na rzecz zatrudnienia i inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu² Komisja umieściła ułatwianie mobilności pracowników w kontekście lepszego dopasowywania popytu i podaży na rynku pracy przy odpowiednim wsparciu finansowym z funduszy strukturalnych, a szczególnie z Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS). Komisja wspiera „dalekowzroczną i kompleksową politykę migracji zarobkowej, która umożliwiałaby elastyczne zaspokajanie potrzeb rynku pracy”. W ostatnich latach Komisja przyjęła kilka dokumentów strategicznych, wniosków ustawodawczych oraz wytycznych dotyczących mobilności pracowników, podkreślając istotność tej polityki UE (zob. wykres 3).

Działania ułatwiające mobilność pracowników finansowane ze środków UE

07

Europejskim Funduszem Społecznym zarządza Komisja Europejska wraz z państwami członkowskimi UE. Jednym z celów tego funduszu jest zwiększenie mobilności geograficznej i zawodowej pracowników w Unii Europejskiej³. Łączna pula środków finansowych na okres programowania 2014-2020 wynosi 86,4 mld euro. Z kwoty tej około 27,5 mld euro przeznaczono na konkretny cel tematyczny: „promowanie zrównoważonego zatrudnienia o wysokiej jakości oraz wspieranie mobilności na rynku pracy”⁴, w ramach którego państwa członkowskie mogą finansować działania związane z mobilnością pracowników. Wielkość kwot wykorzystanych przez państwa członkowskie na ten cel nie jest znana.

08

Zarządzany przez Komisję program Unii Europejskiej na rzecz zatrudnienia i innowacji społecznych (EaSI) składa się z trzech osi; oś „EURES” (europejska sieć służb zatrudnienia) ma na celu ułatwienie mobilności pracowników. W latach 2014-2020 na program EaSI przeznaczono środki finansowe w wysokości 919 mln euro. Środki przeznaczone na specjalne działania w osi EaSI-EURES wynoszą 165 mln euro, czyli 18% łącznej puli środków na program. Oś EaSI-EURES wpiera działania promujące dobrowolną mobilność geograficzną pracowników. Działania te zostały przedstawione na wykresie 4.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

09

Trybunał ocenił sposób, w jaki Komisja zapewnia swobodny przepływ pracowników oraz skuteczność unijnych działań ułatwiających mobilność pracowników.

10

W szczególności skontrolowano:

• narzędzia informacyjne wprowadzone przez Komisję w celu zapewnienia wsparcia pracownikom, którzy są zainteresowani przeniesieniem lub przenieśli się do innego państwa członkowskiego, oraz podjęte przez Komisję działania mające wyeliminować istniejące przeszkody w mobilności pracowników, w tym zebrane przez Komisję dane na temat przepływów pracowników i wzorców ich mobilności (część I);
• skuteczność finansowania ze środków UE w ramach wspierania mobilności pracowników za pośrednictwem EFS i programu EaSI w okresie programowania 2014–2020 (część II).

11

Kontrola została przeprowadzona w okresie od października 2016 r. do lipca 2017 r., a w jej ramach kontrolerzy Trybunału przeprowadzili następujące czynności sprawdzające:

• przegląd działań podjętych przez Komisję w odniesieniu do mobilności pracowników;
• wizyty u właściwych organów krajowych w Niemczech, Luksemburgu, Polsce, Rumunii i Zjednoczonym Królestwie oraz rozmowy z przedstawicielami tych organów;
• przegląd 23 zakończonych projektów partnerstwa transgranicznego EaSI–EURES finansowanych w latach 2015–2016 oraz rozmowy z kierownikami projektów w Niemczech, Luksemburgu, Polsce, Rumunii i Zjednoczonym Królestwie;
• badanie ankietowe skierowane do 28 krajowych urzędów koordynacji w ramach sieci EURES oraz w Szwajcarii w celu przeglądu funkcjonowania sieci EURES, a ponadto analiza jakości 50 ofert pracy zamieszczonych w portalu mobilności zawodowej EURES;
• zespół kontrolny Trybunału był wspierany przez panel ekspertów złożony z trzech specjalistów w dziedzinie mobilności pracowników⁵.

12

W ramach kontroli pominięto ocenę wpływu brexitu na swobodę przepływu; kwestia ta stanowi kluczową część trwających negocjacji między UE a Zjednoczonym Królestwem. Na podobnej zasadzie pominięto oddziaływanie przeprowadzonego w 2014 r. w Szwajcarii referendum dotyczącego imigracji, którego wynik wpłynie na zakres swobody przepływu pracowników z UE do Szwajcarii, kiedy zostanie wdrożony w prawie szwajcarskim.

Ustalenia

Część I – Komisja wprowadziła narzędzia zapewniające swobodę przepływu pracowników, ale posiada niepełne informacje na temat funkcjonowania mobilności pracowników w praktyce

13

W części pierwszej dokonano przeglądu narzędzi wprowadzonych przez Komisję Europejską w celu wspierania pracowników, którzy są zainteresowani przeniesieniem lub którzy już przenieśli się do innego państwa członkowskiego. Podjęto również kwestię istniejących przeszkód w mobilności pracowników oraz działań podjętych przez Komisję w celu wyeliminowania tych utrudnień. Ponadto w niniejszej części przedstawiono ocenę danych zgromadzonych przez Komisję na potrzeby monitorowania przepływów oraz wzorców mobilności pracowników, a także dysproporcji na rynku pracy.

Komisja utworzyła narzędzia informowania obywateli o przysługującym im prawach, ale nie wie, jaki jest obecny poziom wiedzy o tych narzędziach

14

Ważne jest, aby informacje o warunkach oraz prawach były dostępne zarówno dla osób pracujących, jak i dla poszukujących pracy w innym państwie członkowskim. Ponadto osoby, którym te informacje mogą się przydać, powinny wiedzieć, że takie narzędzia istnieją i są dla nich dostępne.

15

Komisja udziela obywatelom informacji o prawach i możliwościach związanych z mobilnością pracowników za pośrednictwem dwóch portali: TWOJA EUROPA i EURES (zob. ramka 2).

16

Ponadto państwa członkowskie stworzyły własne źródła informacji dla obywateli UE pracujących na ich terytoriach bądź dla swoich obywateli zamierzających podjąć pracę w innym państwie członkowskim. Takie systemy mogą działać przy wsparciu organów publicznych, związków lub innych organizacji (zob. ramka 3).

17

Komisja bada poziom zadowolenia użytkowników zarówno z portalu TWOJA EUROPA, jak i EURES. W 2016 r. 64% odwiedzających portal TWOJA EUROPA oceniło go jako dobre lub znakomite narzędzie, 25% jako dostateczne, a 5% jako słabe lub bardzo słabe. 40% ogółu użytkowników portalu EURES zgodziło się ze stwierdzeniem, że portal łatwo jest znaleźć i że w przyszłości skorzystają z niego ponownie.

18

Jakkolwiek Komisja bada zadowolenie użytkowników, nie zbadała, na ile oba portale są znane obywatelom UE. Potrzeba rozpowszechnienia wiedzy o ich istnieniu została ujęta w ustaleniach sprawozdania Komisji z 2017 r.⁸, w których stwierdzono, że większość dotychczasowych użytkowników EURES znalazła ten serwis w wyszukiwarkach internetowych lub przez przypadek.

Komisja stworzyła mechanizmy zgłaszania przypadków dyskryminacji naruszających swobodę przepływu, ale skala takiej dyskryminacji na szczeblu UE pozostaje nieznana

19

Pracownicy powinni znać swoje prawa oraz mieć możliwość zgłaszania przejawów dyskryminacji godzących w swobodę przepływu pracowników. Poznanie skali oraz rodzajów takiej dyskryminacji jest konieczne, by móc jej skutecznie zaradzić.

20

SOLVIT to system Komisji Europejskiej umożliwiający obywatelom zgłaszanie skarg na niesprawiedliwe postanowienia lub decyzje administracji państw członkowskich. W 2016 r. SOLVIT zajął się 2 414 sprawami dotyczącymi wszystkich aspektów jednolitego rynku. Jedną z kategorii skarg jest swobodny przepływ pracowników, ale inne kategorie również mogą mieć pośredni związek ze swobodą przepływu. Można wśród nich wskazać kwestie uznawania dyplomów poświadczających kwalifikacje zawodowe, ubezpieczeń społeczne lub dostępu do edukacji dla członków rodzin. W 2016 r. 34 sprawy były związane ze swobodnym przepływem pracowników.

21

Od 2010 r. Komisja wszczęła 33 postępowania przeciwko państwom członkowskim dotyczące swobody przepływu oraz 21 postępowań dotyczących kwestii ubezpieczeń społecznych, które pośrednio wpływały na prawa wynikające z tej swobody.

22

Zważywszy na to, że w obrębie UE przemieszcza się 11,3 mln osób w wieku produkcyjnym, liczba spraw w SOLVIT oraz postępowań o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego jest bardzo niewielka.

23

Oprócz systemu SOLVIT niektóre państwa członkowskie utworzyły swoje własne, odrębne systemy zgłaszania i rozpatrywania skarg obywateli związanych z dyskryminacją. Przykładowo zagraniczni pracownicy w Luksemburgu mogą skontaktować się z krajową inspekcją pracy, która będzie monitorować skargę. W innych państwach członkowskich, np. w Niemczech, pracownicy mogą zwrócić się do biur informacyjnych prowadzonych przez związki zawodowe, gdzie pracują wyspecjalizowani mediatorzy mogący zająć się skargą i przekazać ją właściwym organom krajowym bądź skontaktować się bezpośrednio z pracodawcą w ramach postępowania rozjemczego.

24

Poza systemem SOLVIT oraz siecią ekspertów prawnych z serwisu TWOJA EUROPA – PORADY Komisja dysponuje ograniczoną wiedzą na temat spraw wszczynanych na szczeblu krajowym, gdyż nie są one rutynowo zgłaszane Komisji. Nie zna zatem pełnej skali dyskryminacji naruszającej swobodę przepływu. Zgodnie z dyrektywą z 2014 r.⁹ państwa członkowskie zobowiązane były do wyznaczenia do 2016 r. organów, których zadaniem jest promowanie, analiza, monitorowanie i wspieranie równego traktowania pracowników unijnych i członków ich rodzin. Te wyznaczone organy mają przeprowadzać sondaże i analizy na temat nieuzasadnionych ograniczeń bądź przeszkód w zakresie prawa do swobodnego przepływu lub dyskryminacji ze względu na przynależność państwową.

Komisja podjęła działania w celu wyeliminowania innych ograniczeń mobilności pracowników, ale niektóre przeszkody pozostały

25

Pracownicy mogą też napotykać przeszkody w przemieszczaniu się, które jakkolwiek nie stanowią naruszenia ich prawa, mogą utrudniać mobilność zawodową (na przykład przeszkody związane z uznawaniem kwalifikacji zawodowych).

26

„Trudności, przed którymi stoją takie osoby (obywatele UE, którzy zamierzają przemieścić się do innego państwa członkowskiego bądź już się tam przemieszczają), są w pewnym stopniu przyczyną utrzymującego się niskiego poziomu mobilności geograficznej między państwami członkowskimi UE – zgodnie z wynikami badania aktywności ekonomicznej ludności w UE wynika, że w 2011 jedynie 3,1% europejskich obywateli w wieku produkcyjnym […] mieszkało w państwie członkowskim UE innym niż ich państwo pochodzenia”¹⁰.

27

W tabeli 2 przedstawiono zestawienie powszechnie wskazywanych w dokumentach Komisji przeszkód utrudniających mobilność pracowników, działań podejmowanych przez Komisję oraz ocenę ich skuteczności przeprowadzoną przez Trybunał. W tabeli wskazano, że Komisja podejmowała działania w celu eliminacji przeszkód w mobilności pracowników. Niemniej z punktu widzenia pracownika europejskiego zamierzającego podjąć pracę w innym państwie członkowskim działania te nie zawsze były skuteczne. Usunięcie tych przeszkód nadal pozostaje wyzwaniem, któremu musi sprostać Unia Europejska. Te utrzymujące się przeszkody należy postrzegać w perspektywie niewykorzystanego potencjału unijnej mobilności pracowników: w 2014 r. dostępne dane sondażowe wskazywały, że około 2,9 mln obywateli UE zamierzało przenieść się w ciągu najbliższych 12 miesięcy, ale dokonało tego zaledwie 1 mln pracowników.

Tabela 2

Przeszkody utrudniające mobilność pracowników, działania podjęte przez Komisję oraz ocena ich skuteczności

Przeszkody	Podmioty odpowiedzialne	Czy Komisja podjęła działanie?	Przykłady podjętych działań	Czy przeszkoda utrudniająca mobilność pracowników została skutecznie wyeliminowana?
Brak informacji na temat praw związanych ze swobodą przepływu pracowników	Komisja Europejska	Tak	Komisja utworzyła: portal TWOJA EUROPA portal EURES system SOLVIT	Tak
Brak dostatecznych informacji o możliwościach zatrudnienia	Komisja Europejska i państwa członkowskie	Tak	Komisja we współpracy z krajowymi publicznymi służbami zatrudnienia prowadzi portal mobilności zawodowej EURES zawierający ogólne informacje o krajowych rynkach pracy oraz oferujący bezpośredni dostęp do ofert pracy.	Nie w pełni wyeliminowana Portal mobilności zawodowej EURES nie zawiera wszystkich krajowych ofert pracy; oferty są często niepełne (zob. pkt 51–57).
Różnice w systemach ubezpieczeń społecznych	Komisja Europejska i państwa członkowskie	Tak	W grudniu 2016 r. Komisja zaproponowała – w ramach pakietu na rzecz mobilności pracowników – nowelizację obowiązującego rozporządzenia nr 883/2004 oraz rozporządzenia wykonawczego, skupiającą się na ściślejszym powiązaniu wypłaty świadczeń z państwem członkowskim poboru składek na ubezpieczenie społeczne, co ma uczynić system bardziej sprawiedliwym i równym.	Nie w pełni wyeliminowana Aktualnie państwa członkowskie kładą większy nacisk na dodatkowe formy dochodów emerytalnych będące uzupełnieniem podstawowych krajowych systemów emerytalnych. Dyrektywa 98/49/WE z dnia 29 czerwca 1998 r. w sprawie ochrony uprawnień do dodatkowych świadczeń emerytalnych lub rentowych pracowników i osób prowadzących działalność na własny rachunek nie przewiduje możliwości przenoszenia dodatkowych emerytur, tj. możliwości przeniesienia takich uprawnień emerytalnych w razie przeprowadzki uprawnionego do innego państwa członkowskiego (co jednak jest możliwe w krajowych systemach emerytalnych). Brak takiej możliwości może stanowić istotny czynnik zniechęcający pracowników do mobilności.
Uznawanie świadectw zawodowych i dyplomów wyższych uczelni	Komisja Europejska i państwa członkowskie	Tak	Automatyczne uznawanie dyplomów wyższych uczelni Utworzenie europejskich ram dotyczących zawodów regulowanych Europejska legitymacja zawodowa to nowe narzędzie ułatwiające uznawanie kwalifikacji, dostępne od 18 stycznia 2016 r.	Nie w pełni wyeliminowana W sprawozdaniu w sprawie mobilności pracowników za 2016 r. stwierdzono, że kwestia uznawania świadectw zawodowych pozostaje poważną przeszkodą w mobilności pracowników.

Uwaga: bardziej szczegółowe informacje o podjętych działaniach i ich ocenie przez Trybunał znajdują się w załączniku I do niniejszego sprawozdania.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

28

W przykładzie zawartym w ramce 4 zaprezentowano działanie podjęte przez Komisję oraz przedstawiono, dlaczego nie można go uznać za w pełni skuteczne.

Komisja monitoruje przepływy i wzorce mobilności pracowników, ale można byłoby lepiej wykorzystywać dane dostępne w państwach członkowskich w celu zrozumienia dysproporcji na rynku pracy

29

Gromadzenie danych dobrej jakości o przepływach i wzorcach mobilności pracowników jest nieodzowne dla wspierania procesu podejmowania decyzji w kontekście mobilności pracowników na poziomie zarówno krajowym, jak i unijnym.

30

Badanie aktywności ekonomicznej ludności w UE to największe źródło danych sondażowych z europejskich gospodarstw domowych dotyczących uczestnictwa w rynku pracy osób w wieku powyżej 15 lat. Badanie to stanowi główne źródło danych na potrzeby monitorowania przez Komisję wzorców mobilności pracowników¹¹. Roczne sprawozdanie w sprawie mobilności pracowników jest przygotowywane głównie na podstawie danych z badania aktywności ekonomicznej ludności oraz przedstawia zagregowane wartości i dane o rocznych przepływach. Każdego roku sprawozdanie koncentruje się na wybranych zagadnieniach. W 2016 r. była to sytuacja pracowników transgranicznych oraz mobilność powrotna.

31

Jeżeli chodzi o monitorowanie mobilności pracowników, badanie aktywności ekonomicznej ludności ma pewne ograniczenia, ale Komisja zdaje sobie z nich sprawę¹²:

• w jedynie 12 państwach członkowskich odpowiedź na ankietę jest obowiązkowa, a wskaźniki braku odpowiedzi wśród cudzoziemców są bardzo wysokie, głównie z uwagi na aspekt językowy;
• w wielu państwach członkowskich niedawno przybyli cudzoziemcy i pracownicy krótkoterminowi mogą nie zostać objęci badaniem, ponieważ dotyczy ono – zgodnie z zaleceniami międzynarodowego spisu powszechnego – wyłącznie osób przebywających w danym państwie przez okres jednego roku lub dłuższy;
• niewielka liczebność próby w wielu państwach zawęża możliwość analizy danych według przynależności państwowej.

32

W 2005 r. Komisja stwierdziła potrzebę polepszenia stanu informacji o przepływach między państwami członkowskimi UE związanych z mobilnością pracowników, w uzupełnieniu do badania aktywności ekonomicznej ludności. Komisja przedstawia coroczne kompendium odpowiednich źródeł danych dostępnych w państwach członkowskich. W 2016 r. niemal wszystkie państwa członkowskie zgłosiły, że gromadzą w sposób scentralizowany dane na temat obywateli UE o innej przynależności państwowej pracujących lub zarejestrowanych jako osoby poszukujące pracy. Niektóre publiczne służby zatrudnienia gromadzą dane na temat indywidualnego „profilu” pracowników z UE, np. niemiecki system zawierający informacje o zawodzie wyuczonym/wykonywanym, rodzaju świadczonej pracy i wykształceniu pracownika. Wykorzystanie takich danych okazało się jednak trudne z uwagi na brak ich porównywalności między państwami członkowskimi.

33

W 2010 r. Komisja zainicjowała projekt zatytułowany „Monitorowanie zmian na rynku pracy w Europie” w celu zbierania aktualnych informacji na temat wolnych miejsc pracy, które będą również służyć jako narzędzie wczesnego ostrzegania o wąskich gardłach i niedopasowaniach na unijnych rynkach pracy. Osiągnięcie tego celu okazało się skomplikowane z uwagi na ograniczenia dotyczące danych, takie jak niewielka dostępność porównywalnych danych na temat wolnych miejsc pracy w poszczególnych państwach członkowskich. Cel ten został następnie odzwierciedlony w rozporządzeniu z 2016 r. w sprawie EURES¹³, które wymaga od państw członkowskich, aby przy określaniu krajowych programów prac uwzględniać dane dotyczące przepływów i wzorców mobilności oraz analizę danych dotyczących istniejących i prognozowanych niedoborów i nadwyżek siły roboczej. W sprawozdaniu Komisji za 2016 r.¹⁴ wymieniono badania poświęcone niedoborom i nadwyżkom siły roboczej oraz przeanalizowano możliwości ich wyrównania między poszczególnymi państwami.

34

Trybunał ustalił, że poszczególne państwa członkowskie znajdują się na różnych etapach, jeśli chodzi o jakość i szczegółowość informacji na temat umiejętności i dysproporcji na rynku pracy oraz ich skali. Spośród krajów, w których przeprowadzono wizyty, Niemcy i Zjednoczone Królestwo są w stanie przedstawić dane wykraczające poza zakres danych możliwy do przedstawienia przez Komisję, a ponadto mogą prowadzić wymianę tego rodzaju danych z publicznymi służbami zatrudnienia innych państw członkowskich (zob. ramka 5). W sprawozdaniu Komisji z 2016 r. również stwierdzono potrzebę wprowadzenia usprawnień w gromadzeniu takich danych we wszystkich państwach członkowskich. Na potrzeby tego badania zaledwie 13 spośród 26 publicznych służb zatrudnienia, które przedłożyły dane, jest w stanie udzielić informacji na temat skali niedoborów i nadwyżek siły roboczej na swych krajowych rynkach pracy. W chwili zakończenia prowadzonej przez Trybunał kontroli wciąż trwała kompleksowa ocena umiejętności oraz niedoborów i nadwyżek na rynku pracy w państwach członkowskich.

Część II – Niedociągnięcia w koncepcji i monitorowaniu finansowanych przez UE działań na rzecz ułatwiania mobilności pracowników

35

W niniejszej części sprawozdania przeanalizowano skuteczność unijnego finansowania na rzecz działań mających ułatwiać mobilność zawodową. Programy dostępne w tym kontekście to EFS i EaSI. Trybunał przeanalizował przydziały środków finansowych z obu funduszy oraz komplementarność celów EFS z celami EaSI. Ponadto zbadał, czy programy te skutecznie wspierają mobilność pracowników i przeanalizował sposoby monitorowania działań.

36

W odniesieniu do działań EaSI-EURES, Trybunał zbadał dwa elementy: projekty EURES zarządzane przez partnerstwa transgraniczne pod względem ich koncepcji oraz monitorowania wyników, a także portal mobilności zawodowej EURES, a zwłaszcza jego skuteczność w kojarzeniu poszukujących pracy z ofertami zatrudnienia.

Łączna wartość środków finansowych UE na wspieranie mobilności pracowników jest nieznana i nie zapewniono komplementarności funduszy

37

Ilekroć UE finansuje działania na rzecz realizacji istotnego priorytetu, takiego jak mobilność pracowników, Komisja powinna zadbać, by to finansowanie można było wyodrębnić i monitorować. Jeżeli dostępnych jest kilka funduszy UE, należy zapewnić ich komplementarność.

38

Na wykresie 5 porównano pod względem finansowym programy unijne dotyczące mobilności pracowników. EFS jest potencjalnie głównym instrumentem wspierania zatrudnienia, którego elementem jest mobilność pracowników. W ramach jednego z celów tematycznych (CT) EFS – „promowanie zrównoważonego zatrudnienia o wysokiej jakości oraz wspieranie mobilności na rynku pracy” (CT 8) oraz powiązanego priorytetu inwestycyjnego (PI) „modernizacja instytucji działających na rynku pracy, obejmująca mobilność pracowników” (PI 7) państwa członkowskie mogą programować działania związane z mobilnością pracowników. Pula środków finansowych z EFS w kwocie 27,5 mld euro, udostępniona państwom członkowskim na działania dotyczące mobilności zawodowej ramach CT 8, jest znacznie większa niż pula środków w ramach programu EaSI wynosząca 919 mln euro, z czego na oś EURES przypada 165 mln euro, także na rzecz kwestii związanych z mobilnością pracowników.

39

W bieżącym okresie programowania EFS 2014-2020 państwa członkowskie mogą planować działania krajowe dotyczące EURES (takie jak koszty personelu i koszty IT ponoszone przez uczestniczące publiczne służby zatrudnienia) oraz opracowywanie konkretnych mechanizmów i strategii mobilności na poziomie lokalnym, regionalnym, krajowym i transgranicznym z wykorzystaniem środków z EFS. Komisja przedstawiła to nowe podejście państwom członkowskim w 2013 r., podkreślając cel, jakim jest lepsze funkcjonowanie rynków pracy przez zwiększenie ponadnarodowej mobilności geograficznej pracowników¹⁶.

40

W trakcie zatwierdzania programów operacyjnych EFS w latach 2013-2014 Komisja nie monitorowała zakresu, w jakim państwa członkowskie faktycznie programowały działania dotyczące mobilności pracowników. We wrześniu 2015 r., po zatwierdzeniu programów operacyjnych EFS będących podstawą działań, Komisja – pragnąc zebrać takie informacje – wysłała do państw członkowskich ankietę dotyczącą danych na temat wartości planowanego budżetu w ramach EFS na wewnątrzunijną mobilność i działania EURES. Odpowiedziało tylko 15 państw członkowskich. Dwanaście z nich oświadczyło, że będzie wspierać usługi EURES za pośrednictwem EFS. W odniesieniu do środków finansowych przydzielonych na ten cel oceniający ankietę stwierdził, że „z uwagi na dużą różnorodność odpowiedzi i ogromną niejednorodność wskazanych wydatków rocznych lub ogółem nie można porównać zbiorów danych uzyskanych od 15 państw”. W ramce 6 przedstawiono sposoby wykorzystania EFS przez poszczególne państwa członkowskie na tego rodzaju cele.

41

Mobilność pracowników nie została potraktowana jako osobny priorytet inwestycyjny w EFS¹⁷ ani zaprogramowana w żaden inny sposób. W rezultacie nie da się określić rzeczywistych budżetów EFS przydzielonych na działania EURES lub mobilność pracowników w 28 państwach członkowskich, a co za tym idzie, brakuje informacji na temat tego, jakie środki finansowe wykorzystano na te cele.

42

Trybunał dokonał przeglądu programów operacyjnych EFS w państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, ale nie zdołał ustalić kwot przydzielonych na wspieranie mobilności pracowników. W trakcie przeglądu oraz wizyt w państwach członkowskich stwierdzono, że programowanie działań dotyczących mobilności pracowników w ramach EFS nie było priorytetem dla tych państw. W Rumunii położono nacisk na stymulowanie mobilności powrotnej, ponieważ ciągły odpływ pracowników spowodował niedobory w kluczowych obszarach gospodarki (zob. ramka 7).

43

Podstawowe rozporządzenie określające przepisy horyzontalne dla wszystkich europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (obejmujących także EFS)¹⁸ przewiduje potrzebę koordynacji oraz zapewnienia komplementarności funduszy strukturalnych i inwestycyjnych oraz innych funduszy UE. Podstawowe rozporządzenie regulujące program EaSI również wymaga, aby działania realizowane w ramach programu EaSI były spójne i komplementarne z innymi działaniami unijnymi, takimi jak europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne¹⁹. Jak jednak przedstawiono na wykresie 6, zarówno program EaSI, jak i EFS obejmują bardzo podobne działania realizujące porównywalne cele w kontekście mobilności pracowników. Oba fundusze dotyczą lub mogą dotyczyć mobilności pracowników na poziomie ponadkrajowym i przewidują konkretne działania ułatwiające mobilność, w tym wspieranie współpracy odpowiednich instytucji.

Partnerstwa transgraniczne ułatwiają mobilność pracowników, ale istnieją niedociągnięcia w koncepcji projektów partnerstwa transgranicznego oraz w sprawozdawczości na temat ich skuteczności

44

Partnerstwa transgraniczne EaSI-EURES dotyczą mobilności pracowników. Skupiają one partnerów z co najmniej dwóch uczestniczących państw członkowskich (lub państw stowarzyszonych) – najczęściej publiczne służby zatrudnienia, ale także inne podmioty, takie jak organizacje pracodawców, związki zawodowe lub inne stowarzyszenia regionalne. W ramach osi EaSI-EURES partnerstwa transgraniczne mogą ubiegać się o roczne dofinansowanie na rzecz działań w swoich projektach. W ramce 8 przedstawiono przykład projektu partnerstwa transgranicznego finansowanego z osi EaSI-EURES.

Na etapie składania wniosku w niewielu projektach określono zamierzone rezultaty ilościowe

45

Trybunał zbadał 23 projekty partnerstwa transgranicznego (11 z 2015 r. i 12 z 2016 r.²⁰). Ich ocena została przedstawiona w załączniku II. Ustalił, że działania finansowane i zatwierdzane przez Komisję w ramach dorocznego procesu często stanowiły powielenie działań z lat poprzednich. Do najczęstszych działań zaliczała się organizacja konferencji i targów pracy, kursów pisania życiorysów lub kursów językowych. Do bardziej innowacyjnych rozwiązań należało wykorzystanie mediów społecznościowych (Facebook, Linkedin, Twitter) lub nawiązywanie kontaktów z wyższymi uczelniami. Takie innowacyjne działania są rzadko programowane.

46

Trybunał stwierdził, że 21 wniosków o dofinansowanie zawierało opisy jakościowe sytuacji, takie jak opisy przepływów mobilności oraz przyczyn mobilności transgranicznej w regionie. Niemniej jednak w zaledwie dziewięciu projektach określono wartości bazowe ze wskazaniem wartości liczbowych, na podstawie których można mierzyć postępy (wykres 7). W kolejnych czterech projektach uwzględniono dane statystyczne odnoszące się do każdego roku, które można było wykorzystać jako wartości bazowe na potrzeby pomiaru postępów. Niemniej jednak nie zostało one zastosowane do tego celu.

47

W umowie o dofinansowanie projektu wymaga się zgromadzenia i przedłożenia informacji dotyczących produktów i rezultatów działań. Mimo tego wymogu w wyniku kontroli ustalono, że w przypadku zaledwie 16 spośród wybranych 23 projektów określone zostały wartości docelowe dotyczące produktu (np. liczba uczestników targów pracy organizowanych w ramach projektu partnerstwa transgranicznego), a w zaledwie dziewięciu projektach określono rezultaty (najczęściej była to oczekiwana liczba obsadzonych stanowisk pracy). W niektórych projektach zabrakło bezpośredniego powiązania między produktami i rezultatami. Określono co prawda wartości docelowe dotyczące produktów, ale nie wskazano oczekiwanych rezultatów. Niemniej Trybunał dostrzegł poprawę w okresie między 2015 i 2016 r. w zakresie ustalania wartości docelowych dotyczących rezultatów: w 2015 r. w zaledwie 18% projektach określono wartości docelowe dotyczące rezultatów, podczas gdy w 2016 r. odsetek ten wzrósł do 58%.

48

W ramce 9 przedstawiono zmienne praktyki w zbadanych projektach w zakresie ich koncepcji i monitorowania wyników.

System monitorowania EaSI nie daje możliwości zagregowania rzeczywistych rezultatów projektów partnerstwa transgranicznego na poziomie programu

49

Komisja monitoruje działania w ramach projektów partnerstwa transgranicznego posługując się standardowym szablonem sprawozdania, który wypełnia każdy koordynator projektu. Sprawozdanie zawiera część ilościową i jakościową. W części ilościowej nie ujmuje się produktów ani rezultatów dotyczących mobilności pracowników. Część jakościową sprawozdania wielu koordynatorów wykorzystuje do objaśnienia produktów i czasami rezultatów, ale z uwagi na fakt, że takie objaśnienie nie jest wymagane, brakuje spójności i konsekwencji, co utrudnia zagregowanie produktów i rezultatów.

50

W 2016 r. Komisja wprowadziła dodatkowy szablon sprawozdawczy dla projektów partnerstwa transgranicznego. Nowy szablon wymaga danych, których – jak ustalił Trybunał w przypadku projektów objętych wizytami – nie można było uzyskać z powodu nowo sformułowanych klasyfikacji statystycznych. Ponadto niektóre dodatkowe dane wymagane w nowym szablonie nie pochodzą z samego projektu partnerstwa transgranicznego, ale z comiesięcznego kwestionariusza, który Komisja przesyła wszystkim doradcom EURES w Unii. Zmniejsza to wiarygodność sprawozdań z indywidualnych projektów, ponieważ dane nie pochodzą z działań projektowych. Ogólnie czynności podejmowane w celu ulepszenia monitorowania ex-post wymagają dalszego udoskonalenia.

Komisja zamierza sprawić, by portal mobilności zawodowej EURES stał się rzeczywistym europejskim narzędziem pośrednictwa pracy i rekrutacji, lecz będzie to niemałym wyzwaniem

51

Portal EURES umożliwia osobom poszukującym pracy znalezienie informacji na temat rynków pracy w innych państwach członkowskich oraz uzyskanie dostępu do ofert pracy ze wszystkich państw członkowskich UE i EFTA za pośrednictwem portalu mobilności zawodowej EURES. Podobnie umożliwia pracodawcom zamieszczanie ofert pracy dla osób poszukujących zatrudnienia w innych krajach. Portal utrzymywany jest przez Komisję²¹.

Zakres pokrycia dostępnych możliwości zatrudnienia przez portal mobilności zawodowej EURES jest niski

52

We wniosku dotyczącym reformy EURES w 2016 r. (rozporządzenie (UE) 2016/589) Komisja stwierdziła, że „[a]by wspierać swobodę przepływu pracowników, wszystkie oferty zatrudnienia publicznie udostępniane przez publiczne służby zatrudnienia, a także przez innych członków EURES […] powinny być publikowane w portalu EURES”. Do najistotniejszych ograniczeń EURES wskazanych przez Komisję w 2014 r. należała „ograniczona pula ofert pracy dostępna na szczeblu UE”.

53

Dane sondażowe, które krajowe urzędy koordynacji przekazały Trybunałowi, wskazują, że w 2016 r. w 11 państwach członkowskich ponad 90% ofert pracy przekazanych publicznym służbom zatrudnienia trafiło również na portal mobilności zawodowej EURES. W czterech innych państwach członkowskich na portal ten trafiło jednak mniej niż 20% krajowych ofert pracy, co przedstawiono na wykresie 8. Co do zasady znaczny odsetek krajowych ofert pracy przekazywanych publicznym służbom zatrudnienia nie jest publikowany w portalu mobilności zawodowej EURES.

54

Trybunał przeanalizował dane sondażowe podane przez krajowe urzędy koordynacji w celu porównania odsetka krajowych ofert pracy przekazywanych publicznym służbom zatrudnienia publikowanych w portalu EURES w latach 2015 i 2016. W przypadku 13 państw członkowskich odsetek ten był taki sam lub się zwiększył, lecz w przypadku dziewięciu państw członkowskich uległ on zmniejszeniu. Na podstawie danych przedstawionych na wykresie 9 można oszacować, że między rokiem 2015 i 2016 ogółem nastąpiło zmniejszenie o 15% wskaźnika publikacji ofert pracy przekazywanych publicznym służbom zatrudnienia w portalu mobilności zawodowej EURES.

55

Zgodnie z rozporządzeniem (UE) 2016/589 państwa członkowskie powinny zapewnić pracodawcom możliwość niepublikowania określonej oferty zatrudnienia w portalu mobilności zawodowej EURES „w następstwie dokonania obiektywnej oceny przez tego pracodawcę wymogów związanych ze stanowiskiem, którego dotyczy oferta, a mianowicie szczególnych umiejętności i kompetencji wymaganych do odpowiedniego wykonywania obowiązków z nim związanych, na podstawie czego pracodawca uzasadnia niepublikowanie tej oferty wyłącznie z powyższych powodów”. Wyjaśnia to w dużej mierze, dlaczego w państwach członkowskich objętych wizytami kontrolnymi liczba ofert pracy w portalu EURES jest znacznie mniejsza od liczby ofert pracy w krajowych portalach publicznych służb zatrudnienia. Pracodawcy mogą zwyczajnie zrezygnować z publikacji oferty pracy w portalu EURES bez żadnego uzasadnienia.

56

Jednak nawet gdyby publiczne służby zatrudnienia zamieściły w portalu mobilności zawodowej EURES wszystkie oferty pracy zawarte w poszczególnych krajowych bazach danych, wciąż byłaby to zaledwie niewielka część wszystkich ofert na rynku pracy. Przykładowo w Luksemburgu oferty pracy zawarte w bazie danych krajowych publicznych służb zatrudnienia stanowią zaledwie 18% wszystkich rocznych naborów na rynku pracy. Oferty pracy od luksemburskich pracodawców zamieszczone w portalu EURES reprezentują zalewie 4% tych naborów.

57

Zgodnie z wynikami najnowszego badania sondażowego²² zaledwie 36% spośród użytkowników co najmniej jednej z 11 unijnych stron internetowych dotyczących umiejętności i zatrudnienia odpowiedziało, że z dużym prawdopodobieństwem skorzystaliby z EURES, gdyby szukali pracy w innym kraju. Oprócz tych informacji zwrotnych od użytkowników końcowych 10 z 27 krajowych urzędów zatrudnienia, które odpowiedziały na ankietę Trybunału uważa, że EURES jest mniej skuteczny jako portal pośrednictwa pracy dla osób poszukujących zatrudnienia lub jako portal dla pracodawców poszukujących pracowników aniżeli system publicznych służb zatrudnienia w ich kraju.

W informacjach podawanych osobom poszukującym pracy na temat ogłaszanych stanowisk pracy występują luki

58

Trybunał starał się zrozumieć praktyczne trudności, jakie napotykają osoby poszukujące pracy, używając portalu EURES, i przeanalizował w związku z tym ogłoszenia o wolnych stanowiskach pracy, korzystając z pewnych punktów odniesienia, które uznał za przydatne w poszukiwaniu pracy. Kontrolerzy wybrali dwa zawody: „inżynier elektryk/elektronik” oraz „pracownik opieki”. Następnie losowo wyłoniono do kontroli po 50 ofert pracy dla tych zawodów, zamieszczonych w portalu EURES w dziewięciu państwach. Kontrola wykazała, że wciąż istnieje znaczące pole do poprawy w zakresie informacji udostępnianych osobom poszukującym pracy. Przykładowo w 39 ofertach pracy nie podano terminu przesyłania zgłoszeń, w 28 ofertach zabrakło informacji na temat wymaganego poziomu wykształcenia, w 26 z nich nie określono poziomu wymaganych kwalifikacji na dane stanowisko, w 44 nie podano daty rozpoczęcia pracy, w 33 nie podano informacji na temat liczby godzin pracy w tygodniu, a w 35 z nich nie zawarto informacji na temat wynagrodzenia.

Monitorowanie liczby obsadzonych stanowisk za pośrednictwem sieci EURES nie jest wiarygodne, choć jest to kluczowy wskaźnik wykonania zadań w programie EaSI

59

Liczba stanowisk obsadzonych dzięki skorzystaniu z sieci EaSI–EURES jest miernikiem jej skuteczności. Zdaniem Komisji w 2016 r. dzięki wsparciu doradców EURES obsadzono 28 934 stanowiska pracy. Odpowiada to zaledwie 3,7% kontaktów nawiązanych między poszukującymi pracy a doradcami EURES, które skutkowały obsadzeniem stanowiska.

60

Takie dane gromadzi Komisja, wysyłając comiesięczne ankiety bezpośrednio do doradców EURES. Występują problemy z dokładnością danych: średnio 60% doradców zwraca ankietę, a treść informacji zwrotnych opiera się na indywidualnych oszacowaniach, które nie zostają następnie potwierdzone. Kiedy podczas wizyt kontrolerzy Trybunału rozmawiali z krajowymi urzędami koordynacji, często nie mogli potwierdzić danych liczbowych wykorzystywanych przez Komisję w publicznie dostępnych dokumentach z monitorowania. W ramach reformy EURES z 2016 r. Komisję zobowiązano również do przedłożenia propozycji szczegółowych specyfikacji dotyczących gromadzenia i analizy danych w celu monitorowania i oceny funkcjonowania sieci EURES, co miało umożliwić gromadzenie bardziej wiarygodnych danych na potrzeby pomiaru efektywności działań EaSI-EURES²³.

61

Zaledwie trzy z objętych badaniem Trybunału 27 krajowych urzędów koordynacji stwierdziły, że są w stanie ustalić liczbę obsadzonych stanowisk. Dwa podstawowe wyzwania w tym zakresie są następujące:

• pracodawca może wycofać ofertę bez powiadamiania, że stanowisko zostało obsadzone przez osobę poszukującą pracy za pośrednictwem portalu EURES (wskazało to 21 państw);
• brakuje systematycznej obserwacji następczej ofert pracy zamieszczonych w EURES (np. oferty pracy zamyka się po upływie określonego czasu) (16 państw członkowskich).

Zarówno krajowe urzędy koordynacji w Niemczech, jak i w Zjednoczonym Królestwie nie stosują tego wskaźnika w swoich bazach danych ofert pracy, a raczej mierzą skuteczność posługując się wskaźnikiem wyników, takim jak stopa bezrobocia. Komisja aktualnie prowadzi przegląd systemu pomiaru wyników EURES, w tym wskaźników wykonania zadań, ale zamierza utrzymać wskaźnik obsadzonych stanowisk pracy. Aby wskaźnik ten był wiarygodny, Komisja musi stawić czoła wyżej określonym wyzwaniom.

Wnioski i zalecenia

62

Trybunał ustalił, że Komisja Europejska wprowadziła kilka narzędzi w celu zapewnienia swobody przepływu pracowników. Niemniej jednak narzędzia te można udoskonalić. Ponadto nie da się wyodrębnić działań finansowanych ze środków UE, które mają ułatwiać mobilność pracowników w ramach EFS, lub nie ma możliwości ich właściwego monitorowania w kontekście programu EaSI.

63

Komisja zapewnia szereg narzędzi informowania pracowników o ich prawach. Nie wiadomo jednak, w jakim stopniu obywatele mają świadomość istnienia tych narzędzi. Pracownicy mogą zgłaszać przypadki dyskryminacji naruszające swobodę przepływu osób poprzez liczne kanały, ale brakuje ogólnego obrazu takich spraw. Inne ograniczenia swobody przepływu pracowników wciąż się utrzymują pomimo działań podjętych przez Komisję (zob. pkt 14-28).

64

Badanie aktywności ekonomicznej ludności w UE to główny instrument gromadzenia przez Komisję danych na temat mobilności pracowników, ale nie zapewnia ono pełnego obrazu przepływów i wzorców mobilności pracowników. Bardziej precyzyjne dane istnieją na szczeblu państw członkowskich, lecz wciąż trwają prace nad zgromadzeniem porównywalnych danych na szczeblu europejskim w celu wsparcia mobilności pracowników (zob. pkt 29-34).

65

Wsparcia unijnego na rzecz mobilności pracowników można udzielić za pośrednictwem EFS i programu EaSI. Podobieństwo odnośnych celów sprawia, że zapewnienie komplementarności tych programów pozostaje wyzwaniem. Komisja nie dysponuje informacjami na temat sposobu, w jaki państwa członkowskie korzystają z EFS w celu wspierania mobilności pracowników. W ramach monitorowania EaSI występuje szereg niedociągnięć. Środki finansowe wydatkowane w ramach programu EaSI miały niewielki wpływ na liczbę zarejestrowanych obsadzonych stanowisk w stosunku do liczby osób przemieszczających się (zob. pkt 35-50).

66

Portal EURES stanie się prawdziwym europejskim narzędziem pośrednictwa pracy dopiero wówczas, gdy usunięte zostaną takie niedociągnięcia jak niski odsetek publikowanych w nim ofert pracy (zob. pkt 51-60).

67

W związku z powyższym Trybunał sformułował następujące zalecenia:

Zalecenie 1 – Zmierzenie poziomu wiedzy obywateli UE na temat istnienia narzędzi pozyskiwania informacji dotyczących swobody przepływu pracowników oraz narzędzi zgłaszania przypadków dyskryminacji

1. Komisja powinna zmierzyć poziom wiedzy obywateli na temat istnienia narzędzi EURES, TWOJA EUROPA i SOLVIT.
2. Kiedy znany będzie poziom wiedzy na temat istnienia odnośnych narzędzi, Komisja i państwa członkowskie będą mogły użyć tych danych w celu skutecznego ukierunkowania i promocji.

Docelowy termin wdrożenia: lipiec 2018 r.

Zalecenie 2 – Lepsze wykorzystywanie dostępnych informacji, aby być w stanie określić rodzaje dyskryminacji naruszającej swobodę przepływu

Komisja powinna lepiej wykorzystać dostępne dane w państwach członkowskich, aby móc precyzyjniej określić obszary dyskryminacji oraz dowiedzieć się, pod jakimi względami różnią się one w poszczególnych państwach członkowskich. Posiadanie takich informacji pozwoli na skuteczniejsze ukierunkowanie inicjatyw mających na celu przeciwdziałanie dyskryminacji.

Docelowy termin wdrożenia: grudzień 2018 r.

Zalecenie 3 – Usprawnienie gromadzenia i wykorzystania danych o wzorcach i przepływach mobilności pracowników oraz o dysproporcjach na rynku pracy

Komisja powinna wraz z państwami członkowskimi usprawnić gromadzenie danych dotyczących mobilności pracowników oraz zwiększyć ich porównywalność, tzn. ustalić skład pracowników przemieszczających się oraz potencjał mobilności w dziedzinie eliminowania dysproporcji na rynkach pracy.

Analizy te powinny prowadzić do ukierunkowanych interwencji, które wyeliminują dysproporcje umiejętności oraz popytu i podaży na rynku pracy. Należy je przygotować z odpowiednim wyprzedzeniem przed nowym okresem programowania, aby państwa członkowskie mogły je wykorzystać w podejmowaniu decyzji o przydziale środków na europejskie programy, takie jak EFS.

Docelowy termin wdrożenia: marzec 2020 r.

Zalecenie 4 – Ulepszenie koncepcji finansowania unijnego na rzecz mobilności pracowników

Obecnie specjalne wsparcie na rzecz mobilności pracowników pochodzi z EFS i programu EaSI. Komisja powinna ocenić, w jaki sposób można poprawić koncepcję finansowania unijnego, aby zapewnić komplementarność oraz lepsze monitorowanie wyników osiąganych za pośrednictwem tego finansowania.

Docelowy termin wdrożenia: marzec 2020 r. (w kontekście nowych wieloletnich ram finansowych).

Zalecenie 5 – Usprawnienie monitorowania dotyczącego skuteczności osi EaSI–EURES, w szczególności pod względem obsadzania stanowisk pracy

1. Komisja powinna udoskonalić ramy monitorowania projektów partnerstwa transgranicznego w ramach osi EaSI-EURES, aby istniał wyraźny związek między celami, produktami i rezultatami na etapie składania wniosku, co polepszy monitorowanie i sprawozdawczość w momencie zakończenia projektu oraz usprawni agregowanie rezultatów poszczególnych partnerstw transgranicznych na poziomie programu.
2. Komisja powinna ulepszyć system pomiaru wyników osiąganych w ramach osi EaSI-EURES, zapewniając szczegółowe specyfikacje dotyczące gromadzenia i analizy danych, na podstawie których państwa członkowskie powinny zapewnić gromadzenie wiarygodnych danych na temat działań EURES, a zwłaszcza na temat obsadzonych stanowiskach pracy.

Docelowy termin wdrożenia: lipiec 2018 r.

Zalecenie 6 – Eliminacja niedociągnięć w portalu mobilności zawodowej EURES

Państwa członkowskie powinny wyeliminować niedociągnięcia występujące w portalu mobilności zawodowej EURES, aby do 2018 r. stał się on prawdziwym europejskim narzędziem pośrednictwa pracy. Cel ten można osiągnąć poprzez:

1. zapewnienie, aby w portalu EURES zamieszczany był większy odsetek ofert pracy publikowanych przez publiczne służby zatrudnienia, co z kolei wymaga, by państwa członkowskie określiły warunki, na jakich pracodawcy mogą zrezygnować z zamieszczania oferty w portalu EURES;
2. poprawę jakości ogłoszeń o wolnych stanowiskach pracy: publiczne służby zatrudnienia państw członkowskich muszą w związku z tym dopilnować, aby w portalu EURES zamieszczane były wyłącznie oferty pracy zawierające informacje dobrej jakości, np. termin przesyłania aplikacji, rodzaj oferowanej pracy, informacje o wynagrodzeniu i miejscu pracy. Zamieszczanie takich informacji przyniesie lepsze rezultaty zarówno po stronie poszukujących pracy, jak i pracodawców.

Docelowy termin wdrożenia: lipiec 2019.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczyła Iliana IVANOVA, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 24 stycznia 2018 r.

Glosariusz i wykaz skrótów

Aktywni pracownicy: osoby zatrudnione lub bezrobotne (definicja zgodna z badaniem aktywności ekonomicznej ludności w UE).

Badanie aktywności ekonomicznej ludności: badanie na próbie unijnych gospodarstw domowych dostarczające kwartalnych oraz rocznych danych o uczestnictwie osób powyżej 15 roku życia w rynku pracy.

Cel tematyczny (CT): cel, który powinien być wpierany przez europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne. Cele tematyczne stanowią powiązanie z celami strategicznymi na szczeblu UE.

Długoterminowa mobilność pracowników: przeniesienie się do pracy w innym państwie członkowskim na okres co najmniej jednego roku.

Europejska legitymacja zawodowa: elektroniczny certyfikat wydawany w ramach pierwszej w pełni internetowej ogólnounijnej procedury uznawania kwalifikacji.

Europejska sieć służb zatrudnienia (EURES): europejska sieć organizacji ds. rynku pracy, która służy ułatwieniu swobody przepływu pracowników w Unii. W skład sieci wchodzą Europejski Urząd Koordynacji (ECO), krajowe urzędy koordynacji, partnerzy sieci EURES oraz stowarzyszeni partnerzy sieci EURES. W ramach uruchomionej w 1993 r. sieci EURES prowadzona jest wymiana ofert pracy i zgłoszeń osób poszukujących pracy oraz udostępniane są informacje o warunkach życia i pracy. Informacje udostępniane są za pośrednictwem portalu mobilności pracy. Oprócz 28 państw członkowskich UE w sieci uczestniczą Norwegia, Islandia, Liechtenstein i Szwajcaria. Łącznie w sieci aktywnych jest 850 doradców EURES, którzy oferują wsparcie i porady.

Europejski Fundusz Społeczny (EFS): celem Europejskiego Funduszu Społecznego jest wzmocnienie spójności ekonomicznej i społecznej w Unii Europejskiej poprzez poprawę zatrudnienia i tworzenie nowych miejsc pracy (głównie poprzez działania szkoleniowe), promowanie wyższego poziomu zatrudnienia oraz tworzenie większej liczby lepszych miejsc pracy.

Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne: ponad połowa unijnych środków finansowych jest rozdysponowywana za pośrednictwem pięciu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Zarządzają nimi Komisja Europejska i państwa członkowskie UE. Celem tych funduszy jest inwestowanie w tworzenie miejsc pracy, zrównoważoną i stabilną gospodarkę europejską oraz zrównoważone i czyste środowisko europejskie.

Europejskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu (EFTA): Europejskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu to międzyrządowa organizacja zrzeszająca Islandię, Liechtenstein, Norwegię i Szwajcarię, utworzona w celu promowania współpracy gospodarczej między jej członkami w Europie i na arenie globalnej.

Mobilność powrotna: ruch migracyjny obywateli państw UE-28 z powrotem do państwa, którego są obywatelami, z innego państwa członkowskiego.

Mobilność pracowników: przysługujące wszystkim obywatelom UE prawo do swobodnego przepływu pracowników, jak określono w art. 45 Traktatu o funkcjonowaniu UE. Obejmuje ono prawo pracowników do przemieszczania się i przebywania, prawo wjazdu i zamieszkania dla członków ich rodzin, prawo do pracy w innym państwie członkowskim oraz prawo do bycia traktowanym na równi z obywatelami tego państwa członkowskiego. W niektórych państwach obowiązują pewne ograniczenia dla obywateli nowych państw członkowskich.

Okres programowania: wieloletnie ramy planowania i realizacji wydatków z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności.

Osoby przemieszczające się w ostatnich latach: pracownicy, którzy mieszkają w państwie członkowskim UE innym niż państwo, którego są obywatelami, przez nie dłużej niż 10 lat.

Państwa UE-28: wszystkie 28 państw członkowskich Unii.

Partnerstwa transgraniczne: zgrupowania członków EURES i powiązanych partnerów wspierane finansowo w ramach europejskiego programu na rzecz zatrudnienia i innowacji społecznych (EaSI). Zgrupowania te są zaangażowane w długofalową współpracę między państwami członkowskimi w celu wpierania mobilności pracowników transgranicznych. Należą do nich regionalne lub lokalne służby ds. zatrudnienia, partnerzy społeczni oraz inne organizacje (takie jak izby handlowe, związki, uniwersytety, organy lokalne itp.) z co najmniej dwóch sąsiadujących ze sobą państw członkowskich.

Pracownicy mobilni („przemieszczający się”): obywatele państw UE-28 przenoszący się do innego państwa członkowskiego lub państwa EFTA innego niż państwo, którego są obywatelami, w celu poszukiwania pracy bądź długoterminowej lub stałej integracji z rynkiem pracy.

Pracownik transgraniczny: każdy obywatel państwa członkowskiego UE lub EFTA pracujący w innym państwie członkowskim UE lub EFTA niż państwo, którego jest rezydentem.

Pracownik: pojęcie to odnosi się zarówno do osób zatrudnionych, jak i osób zarejestrowanych jako obywatele poszukujący pracy lub bezrobotni.

Produkt: to, co powstaje lub zostaje zrealizowane za pomocą zasobów przeznaczonych na interwencję (np. kursy szkoleniowe na rzecz młodych bezrobotnych, określona liczba oczyszczalni ścieków lub kilometrów wybudowanych dróg itp.).

Program operacyjny (PO): program określający priorytety i cele szczegółowe państw członkowskich oraz sposoby wykorzystania środków finansowych (unijnych oraz krajowego współfinansowania publicznego i prywatnego) w danym okresie (zwykle siedmiu lat) na finansowanie projektów. Projekty takie muszą przyczyniać się do osiągnięcia pewnej liczby celów określonych na poziomie UE. PO mogą uzyskać finansowanie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Funduszu Spójności oraz Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS). PO jest przygotowywany przez państwo członkowskie i musi zostać zatwierdzony przez Komisję przed dokonaniem jakichkolwiek płatności z budżetu UE.

Publiczne służby zatrudnienia: organizacje, które w państwach członkowskich są odpowiedzialne za realizację aktywnej polityki rynku pracy oraz świadczenie dobrej jakości usług pośrednictwa pracy w interesie publicznym. Mogą one należeć do struktur ministerialnych, organów publicznych lub korporacji podlegających prawu publicznemu.

Rezultat: bezpośredni wpływ programu na jego odbiorców (np. uczestnicy szkoleń, którzy znaleźli zatrudnienie, zmniejszenie ilości zanieczyszczeń w oczyszczanych ściekach, skrócenie czasu podróży itp.).

SOLVIT: system Komisji Europejskiej umożliwiający obywatelom zgłaszanie skarg w związku z niesprawiedliwymi postanowieniami lub decyzjami administracji państw członkowskich.

Strategia „Europa 2020”: dziesięcioletnia strategia Unii Europejskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia została uruchomiona w 2010 r., aby stworzyć warunki dla inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu.

Swoboda przepływu: i zamieszkania obywateli UE została ustanowiona w traktacie z Maastricht z 1992 r. W ślad za stopniową rezygnacją z granic wewnętrznych na mocy układu z Schengen przyjęta została dyrektywa 2004/38/WE w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium UE. Swoboda ta nie jest tożsama ze swobodą przepływu pracowników.

Twoja Europa: prowadzona przez Komisję Europejską witryna internetowa, w której można znaleźć informacje, pomoc i porady dla obywateli i przedsiębiorstw (dotyczące m.in. podróży, pracy, zakupów, możliwości finansowania, prowadzenia działalności oraz procedur).

Wartość bazowa: wartości bazowe służą ustaleniu wartości odniesienia, względem których określa się wartości docelowe oraz ocenia stan ich osiągnięcia.

Wiek produkcyjny: wiek od 15 do 64 lat (wg kategorii, którą posługuje się EUROSTAT); w publikacjach takich jak sprawozdanie w sprawie mobilności pracowników Komisja koryguje tę kategorię do zakresu wieku 20-64 lat i taką definicją posłużono się w niniejszym sprawozdaniu.

Zarządzanie bezpośrednie: metoda wykonywania budżetu UE bezpośrednio przez departamenty Komisji.

Zarządzanie dzielone: metoda realizacji budżetu UE, w której Komisja Europejska przekazuje zadania realizacyjne państwom członkowskim, zachowując przy tym ostateczną odpowiedzialność budżetową.

Zatrudnienie i innowacje społeczne (EaSI): program unijny, którego oś „EURES” służy wspieraniu działań promujących dobrowolną geograficzną mobilność pracowników na sprawiedliwych zasadach oraz przyczyniających się do zrównoważonego zatrudnienia o dobrej jakości.

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych polityk i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę II – której przewodniczy członek Trybunału Iliana Ivanova – zajmującą się takimi obszarami wydatków jak inwestycje w obszarze spójności oraz na rzecz wzrostu gospodarczego i włączenia społecznego. Kontrolą kierował członek Trybunału George Pufan.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9325-1	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/035391	QJ-AB-18-003-PL-N
HTML	ISBN 978-92-872-9338-1	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/25476	QJ-AB-18-003-PL-Q

© Unia Europejska, 2018

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Wyszukiwanie informacji o UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: http://europa.eu.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: https://op.europa.eu/pl/web/general-publications/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. http://europa.eu/contact).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.