Informe Especial
n.º12 2019

Comercio electrónico: quedan por resolver muchas de las dificultades de la recaudación del IVA y los derechos de aduana

(presentadas con arreglo al artículo 287, apartado 4, segundo párrafo, del TFUE)

Sobre el presente informe La UE promueve el comercio electrónico para garantizar que las empresas y los consumidores puedan comprar y vender internacionalmente en Internet al igual que lo hacen en sus mercados locales. Los Estados miembros son responsables de la recaudación del IVA y de los derechos de aduana adeudados por las operaciones transfronterizas de comercio electrónico. El Tribunal llevó a cabo la presente auditoría porque cualquier carencia en la recaudación del IVA y de los derechos de aduana repercute en los presupuestos de los Estados miembros y de la UE, ya que deben compensarla de manera proporcional a su RNB. Tras examinar si la Comisión Europea ha establecido un marco reglamentario y de control sólido para el comercio electrónico por lo que respecta a la recaudación del IVA y de los derechos de aduana, y si las medidas de control de los Estados miembros contribuyen a garantizar la recaudación íntegra del IVA y de los derechos de aduana aplicables al comercio electrónico, el equipo auditor constató que, pese a los recientes cambios positivos, UE no está tratando de forma adecuada estos problemas, sino que ha abordado algunas de las deficiencias detectadas mediante el paquete sobre comercio electrónico.
El Tribunal formula una serie de recomendaciones destinadas a la Comisión Europea y a los Estados miembros sobre cómo afrontar mejor los desafíos identificados y establecer un marco reglamentario y de control riguroso.

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Resumen

I

Por «comercio electrónico» se entiende la venta o adquisición de bienes o servicios a través de internet u otras redes de comunicación en línea. La UE promueve el comercio electrónico para garantizar que las empresas y los consumidores puedan comprar y vender internacionalmente en internet al igual que lo hacen en sus mercados locales. De acuerdo con las estadísticas disponibles más recientes, durante 2017, una de cada cinco empresas de la Europa de los Veintiocho realizó ventas electrónicas. Entre 2008 y 2017, dicha proporción se aumentó en 7 puntos porcentuales, y el volumen de negocio de las empresas procedente de las ventas electrónicas en forma de porcentaje del volumen de negocio total se incrementó en 5 puntos porcentuales.

II

Cuando el intercambio de bienes y servicios a través del comercio electrónico tiene una dimensión transfronteriza, los Estados miembros recaudan el IVA y los derechos de aduana. Cualquier insuficiencia en dicha recaudación afecta a los presupuestos de los Estados miembros y de la UE. La Comisión lleva a cabo inspecciones del IVA y de los derechos de aduana recaudados. Asimismo, es responsable de establecer políticas en materia de aduanas y fiscalidad, así como de las estrategias y la legislación en estos ámbitos. La Oficina Europea de Lucha contra el Fraude se encarga de investigar el fraude, la corrupción y otros delitos contra los intereses financieros de la UE.

III

El Tribunal llevó a cabo la presente auditoría por el riesgo de que se produzcan irregularidades en la recaudación del IVA y de los derechos de aduana en el comercio electrónico transfronterizo. Si bien no se dispone de estimaciones del importe del IVA que no se ha recaudado en las prestaciones transfronterizas de servicios, la Comisión estima que las pérdidas por las entregas de bienes de escaso valor desde terceros países ascienden a 5 000 millones de euros anuales.

IV

El Tribunal examinó el sistema de imposición del IVA y de los derechos de aduana por las entregas transfronterizas de bienes vendidos a través de internet, establecido en la legislación sobre IVA y aduanas. Asimismo, analizó el nuevo sistema de imposición del IVA en las prestaciones transfronterizas de servicios de comercio electrónico que entró en vigor al principio de 2015. Por último, examinó las propuestas elaboradas por la Comisión y la legislación adoptada por el Consejo en el marco del paquete de comercio electrónico de 2007.

V

El equipo auditor examinó si la Comisión Europea ha establecido un marco reglamentario y de control sólido sobre el comercio electrónico por lo que respecta a la recaudación del IVA y de los derechos de aduana, y si las medidas de control de los Estados miembros contribuyen a garantizar la recaudación íntegra del IVA y de los derechos de aduana aplicables al comercio electrónico.

VI

El Tribunal constató que la UE no está respondiendo a las dificultades a que se enfrentan los Estados miembros para recaudar los importes correctos del IVA y de los derechos de aduana por las mercancías y servicios vendidos a través de internet.

VII

Asimismo, constató lo siguiente:

  1. el marco reglamentario sigue las mejores prácticas internacionales promovidas por la OCDE y la OMA en la mayoría de aspectos;
  2. las nuevas disposiciones que entrarán en vigor en 2021 tienen por objeto resolver algunas de las insuficiencias presentes en el marco actual, pero aún no se ha abordado la cuestión de la infravaloración;
  3. no se aprovecha al máximo el potencial de las disposiciones de cooperación administrativa entre los Estados miembros de la UE y con terceros países;
  4. los controles realizados por las autoridades tributarias nacionales son deficientes y los de la Comisión resultan insuficientes;
  5. los actuales sistemas de despacho aduanero presentan insuficiencias y existe el riesgo de que la UE no pueda evitar que los intermediarios cometan abusos;
  6. la ejecución de la recaudación del IVA y de los derechos de aduana no es eficaz.
VIII

Para reforzar el uso de las disposiciones de cooperación administrativa, incrementar la eficacia de los controles y mejorar la ejecución de las medidas de recaudación y la eficacia del marco reglamentario, el Tribunal formula una serie de recomendaciones dirigidas a la Comisión y a los Estados miembros. En particular, la Comisión debería:

  1. controlar en qué medida los terceros países atienden a las solicitudes enviadas por los Estados miembros en virtud de los acuerdos de asistencia administrativa mutua celebrados con ellos tanto en materia aduanera como fiscal, y recurrir a las estructuras y marcos establecidos en el contexto de dichos acuerdos para afrontar los desafíos específicos del intercambio de mercancías a través del comercio electrónico;
  2. llevar a cabo inspecciones de los controles realizados por los Estados miembros del sistema de franquicia para envíos de escaso valor;
  3. supervisar el funcionamiento de las ventas a distancia de bienes dentro de la UE y del sistema de Mini Ventanilla Única (MOSS);
  4. ayudar a los Estados miembros a desarrollar una metodología para elaborar estimaciones periódicas de la brecha de incumplimiento del IVA en el comercio electrónico;
  5. probar el uso de sistemas de recaudación por cuenta del cliente o terceros «basados en tecnología», incluido el uso de monedas digitales, para combatir el fraude del IVA en el comercio electrónico;

Los Estados miembros deberían:

  1. proporcionar a tiempo información de retorno sobre las señales de fraude enviadas por otros Estados miembros en Eurofisc;
  2. incrementar su actividad de auditoría con respecto a los operadores y vendedores a distancia de la Mini Ventanilla Única;
  3. vigilar de cerca el cumplimiento por parte de los operadores del nuevo umbral de 10 000 euros para las prestaciones de servicios en el interior de la UE.

Introducción

01

Por «comercio electrónico» se entiende la venta o adquisición de bienes o servicios, ya sea entre empresas, hogares, particulares u organizaciones privadas, a través de operaciones electrónicas realizadas por internet u otras redes informáticas (de comunicación en línea)1.

02

El comercio electrónico crece a un ritmo constante. De acuerdo con las estadísticas disponibles más recientes, durante 2017, una de cada cinco empresas de la Europa de los Veintiocho realizó ventas electrónicas. Entre 2008 y 2017, la proporción de empresas que realizaron ventas electrónicas aumentó en 7 puntos porcentuales, y el volumen de negocio de las empresas procedente de las ventas electrónicas en forma de porcentaje del volumen de negocio total se incrementó en 5 puntos porcentuales2.

03

Los Estados miembros son responsables de la recaudación del IVA y de los derechos de aduana adeudados por las operaciones transfronterizas de comercio electrónico. Cualquier carencia en la recaudación del IVA y de los derechos de aduana repercute en los presupuestos de los Estados miembros y de la UE.

04

La Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera (DG Fiscalidad y Unión Aduanera) es responsable, desde el punto de vista estratégico y legislativo, de la política aduanera y de fiscalidad, también por lo que respecta al comercio electrónico. Su ámbito de actuación incluye el desarrollo y la gestión de la unión aduanera, así como el desarrollo de la política fiscal en toda la UE. Elabora iniciativas legislativas y estratégicas y coordina la cooperación y el intercambio de información entre Estados miembros.

05

Asimismo, la DG Fiscalidad y Unión Aduanera preside el Grupo de Política Aduanera, que apoya la aplicación de la unión aduanera y está formado por los máximos representantes de las veintiocho autoridades aduaneras nacionales.

06

La Dirección General de Presupuestos (DG Presupuestos) es responsable de llevar a cabo inspecciones en relación con los «recursos propios», una forma de ingreso puesto a disposición del presupuesto de la UE por los Estados miembros que incluye un recurso basado en el IVA recaudado y los derechos de aduana de las importaciones procedentes de fuera de la UE.

07

La Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) es responsable de investigar el fraude, la corrupción y otros delitos contra los intereses financieros de la UE.

Recaudación del IVA y de los derechos de aduana en el comercio electrónico: disposiciones de la UE en vigor

08

En términos generales, el Derecho aduanero de la UE se recoge en el Código Aduanero de la Unión (CAU)3, mientras que el IVA se rige por la Directiva sobre el IVA4. Las actuales disposiciones de la UE sobre la recaudación del IVA procedente del comercio electrónico difieren según se trate de bienes o servicios.

Entregas de bienes

09

En el caso de los operadores registrados en la UE que entreguen bienes desde un Estado miembro a un consumidor situado en otro, se aplica el «régimen de venta a distancia». Esto implica que, hasta determinado umbral de ventas (habitualmente 35 000 euros, aunque pueden ser 100 000 euros en determinados Estados miembros), el operador aplica el tipo del IVA del Estado miembro en que está registrado5. Por encima de este umbral, el operador debe registrarse a efectos del IVA en el Estado miembro de destino y aplicar el tipo del IVA de este (debiendo cumplir, por tanto, todas las obligaciones formales y sustanciales).

10

En el caso de los operadores de terceros países que vendan a consumidores de la UE, las mercancías se importan en la UE y están sujetas a despacho aduanero. Existe una franquicia aduanera para las mercancías cuyo valor no exceda de 150 euros (envíos de escaso valor), que implica que no se deben pagar derechos de aduana por su importación6. Asimismo, se aplica una exención del IVA para los bienes de escaso valor: los bienes cuyo valor no exceda de 22 euros (o 10 euros en determinados Estados miembros) no están sujetos al IVA a la importación7.

Prestaciones de servicios

11

Los servicios de comercio electrónico prestados8 por una empresa a consumidores privados («prestación B2C») están sujetos al «principio de tributación en destino», es decir, están gravados con el IVA al tipo aplicable en el país de residencia del consumidor. El principio de tributación en destino se aplica a las prestaciones B2C de servicios digitales desde un tercer país a los consumidores de la UE desde 2003 y, desde el principio de 2015, se aplica también a todos los servicios de comercio electrónico prestados por un proveedor de la UE a un consumidor en otro Estado miembro. Anteriormente, esta clase de servicios estaba sujeta al tipo del IVA del país de residencia del proveedor.

12

El legislador de la UE introdujo a principios de 2015 el sistema de «Mini Ventanilla Única» (MOSS) para la fiscalidad de los servicios de telecomunicaciones, de radiodifusión o televisión y electrónicos. Según dicho sistema, los operadores que presten servicios de comercio electrónico a consumidores particulares aplican el IVA a los tipos practicados en los Estados miembros en que los consumidores están establecidos (el «Estado miembro de consumo»). No obstante, pueden registrarse para pagar el IVA en cualquier Estado miembro de su elección9 (el «Estado miembro de identificación») y presentar en el mismo una sola declaración-liquidación del IVA, en la que se enumeren todos los servicios prestados a cada Estado miembro de consumo y abonando el IVA correspondiente por ellos. Seguidamente, el Estado miembro de identificación transfiere el IVA adeudado a cada Estado miembro de consumo. El sistema de Mini Ventanilla Única se aplica tanto a los operadores registrados en la UE como a los de terceros países10.

13

La ilustración 1 muestra cómo se gravan las prestaciones B2C de servicios digitales realizadas por los operadores registrados en la Mini Ventanilla Única en los distintos Estados miembros de consumo.

Ilustración 1

Prestación B2C de servicios de comercio electrónico para los operadores registrados en la Mini Ventanilla Única a clientes de distintos Estados miembros

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de Your pocket guide to VAT on digital e-commerce, Bellheim, Brown, Erneholm, Jundt, et al.

Riesgos de las actuales disposiciones para la recaudación del IVA y de los derechos de aduana en el comercio electrónico

14

No se dispone de estimaciones de las pérdidas de IVA a escala de la UE en las prestaciones transfronterizas de servicios, aunque la Comisión calcula que las pérdidas por las entregas de mercancías de escaso valor desde terceros países ascienden a 5 000 millones de euros anuales. En los apartados 101 a 107 se recogen otras estimaciones.

15

Aunque el mercado único eliminó los controles fronterizos para los intercambios dentro de la UE, todos los bienes procedentes de terceros países que accedan a los Estados miembros están sujetos a controles aduaneros. Los servicios prestados digitalmente desde fuera del territorio de la UE plantean un riesgo específico: estos servicios no atraviesan físicamente ninguna frontera y no deben superar los mismos controles que los bienes que acceden a la UE. El comercio de servicios dentro de la UE está sujeto al IVA, y los Estados miembros deben tener constancia de la existencia de dichas operaciones para gravarlas convenientemente.

Dependencia de la voluntad de colaborar de los operadores

16

Uno de los riesgos generales—en el caso de las entregas de bienes y las prestaciones de servicios de operadores de la UE y de terceros países— es que la configuración actual depende esencialmente de la voluntad de los operadores de registrarse y pagar el IVA adeudado. Los Estados miembros carecen de competencias de ejecución fuera de sus propias jurisdicciones, especialmente en relación con los operadores de terceros países, por lo que les resulta difícil garantizar que el IVA se recaude íntegramente en el Estado miembro en que los bienes y servicios se consumen en última instancia.

Riesgos en el marco jurídico y en los acuerdos de cooperación

17

Existe el riesgo de que las autoridades tributarias y aduaneras del Estado miembro de consumo no hagan uso de los acuerdos de cooperación administrativa para solicitar información al país o países en que el proveedor está registrado o identificado. Sin este intercambio de información, es difícil para las autoridades tributarias o aduaneras del Estado miembro de consumo detectar las operaciones sin gravar. Por otro lado, las operaciones B2C no están cubiertas por el sistema de información sobre el IVA, una red electrónica que transmite información sobre los números de identificación a efectos del IVA válidos de las empresas registradas en los Estados miembros y sobre las entregas dentro de la UE exentas de impuestos.

18

Otro riesgo es que las autoridades tributarias del país de registro (o el Estado miembro de identificación) no tengan incentivos suficientes para someter a los proveedores a controles adecuados, ya que cualquier IVA liquidado pertenece al Estado miembro de consumo.

Riesgo de incumplimiento

19

Esta dependencia de la cooperación de los operadores expone al sistema a diversas formas de incumplimiento. En el caso del régimen de venta a distancia, uno de los riesgos es que los proveedores no se registren en el Estado miembro de destino si sus ventas superan el umbral correspondiente en dicho país. Otro riesgo (dado que las diferencias en los tipos del IVA entre Estados miembros pueden favorecer el fraude en las ventas a distancia) consiste en que los proveedores declaren un volumen de ventas sujetas al IVA inferior al real para mantenerse por debajo del umbral y evitar aplicar el tipo del IVA exigible en el Estado miembro de destino cuando es más elevado. Esto permitiría a los proveedores establecidos en Estados miembros con tipos de IVA inferiores hacer una competencia desleal a los de los Estados miembros con un tipo superior, y ocasionaría una pérdida de ingresos para los presupuestos nacionales.

20

Puesto que imponer el registro en la Mini Ventanilla Única resulta difícil, existe el riesgo de que los proveedores de terceros países no se registren a efectos del IVA en ningún Estado miembro para evitar repercutir y pagar el IVA por los servicios prestados. Aunque se registren en un Estado miembro de identificación, sigue existiendo el riesgo de que declaren un IVA inferior al real o que no lo declaren en absoluto. Esto reduce los ingresos para el presupuesto nacional y permite una competencia desleal de los proveedores de terceros países a los proveedores registrados en la UE.

21

Las exenciones del IVA y aduaneras para los envíos de escaso valor podrían propiciar otra forma de incumplimiento: la infravaloración sistemática de las mercancías en las declaraciones de importación con fines defraudatorios.

22

El «paquete de comercio electrónico» de la UE, propuesto por la Comisión Europea el 1 de diciembre de 2016 y adoptado por el Consejo al final de 2017, tenía la finalidad de resolver estas cuestiones. Se elaboró en el marco de la Estrategia para el Mercado Único Digital de Europa. Las primeras reformas respecto del IVA entraron en vigor el 1 de enero de 2019. Otras medidas entrarán en vigor en 2021.

Alcance y enfoque de la fiscalización

23

Durante la auditoría se evaluó si la Comisión y los Estados miembros responden de manera eficaz a los desafíos a que se enfrentan los Estados miembros para recaudar los importes adecuados del IVA y de los derechos de aduana adeudados por las mercancías y servicios vendidos a través de internet. En particular, el Tribunal examinó si:

  1. la Comisión ha establecido un marco reglamentario y de control riguroso sobre el comercio electrónico por lo que respecta a la recaudación del IVA y de los derechos de aduana;
  2. las medidas de control de los Estados miembros contribuyen a garantizar la recaudación íntegra del IVA y de los derechos de aduana aplicables al comercio electrónico.
24

Los auditores del Tribunal visitaron a las autoridades tributarias y aduaneras de cinco Estados miembros: Alemania, Irlanda, Países Bajos, Austria y Suecia. Fueron seleccionados en función de los siguientes criterios de riesgo: i) el importe estimado del IVA no percibido por exenciones concedidas por la legislación a envíos de escaso valor11; ii) el número de operadores registrados en el sistema de la Mini Ventanilla Única por Estado miembro12; y iii) el volumen de las ventas electrónicas efectuadas por los operadores registrados en un Estado miembro a clientes de otros Estados miembros13.

25

El Tribunal ha llevado a cabo esta auditoría porque la recaudación del IVA y de los derechos de aduanas en el comercio electrónico transfronterizo es susceptible de presentar irregularidades. Concretamente, el comercio electrónico está expuesto a los abusos de proveedores de terceros países, lo que coloca a los operadores de la UE en una posición de desventaja. Estas irregularidades afectan directamente a los presupuestos de los Estados miembros y de la Unión Europea, ya que reducen la recaudación de los derechos de aduana de los Estados miembros. Asimismo, afectan indirectamente a sus contribuciones basadas en el IVA y distorsionan la igualdad de condiciones en el mercado interior.

26

Para ello, el Tribunal auditó el régimen de Mini Ventanilla Única, que entró en vigor a principios de 2015. Asimismo, auditó la imposición del IVA y de los derechos de aduana por las entregas transfronterizas establecida en la legislación sobre IVA y aduanas. Por último, examinó las nuevas propuestas elaboradas por la Comisión y la legislación adoptada por el Consejo a raíz del «paquete de comercio electrónico» el 5 de diciembre de 2007.

27

En la fiscalización del Tribunal, que abarcó el período comprendido entre el inicio de 2015 y el final de 2018, también se examinó el impacto probable de los cambios legislativos del paquete relativo al IVA sobre el comercio electrónico que entrarían en vigor después de finalizar su trabajo de auditoría.

28

La fiscalización se desarrolló en dos fases:

  1. Primera fase:
    • Trabajo preliminar en la Comisión, visitas y diálogo con el mundo académico, el presidente del ámbito de trabajo de Eurofisc especializado en comercio electrónico y la Organización Mundial de Aduanas, así como con el grupo central 2 del Grupo de trabajo sobre el IVA de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) de la UE, a fin de recopilar datos e información para el trabajo de auditoría sobre el terreno en los Estados miembros y para establecer un punto de referencia de la legislación de la UE respecto de las mejores prácticas internacionales.
    • Encuesta: El grupo principal 2 señaló que el comercio electrónico es susceptible de fraude en el ámbito del IVA. Para obtener una visión de conjunto exhaustiva de la situación en la UE, el grupo central 2 decidió realizar una encuesta entre todas las autoridades tributarias de la UE. El Tribunal, como componente del grupo central 2, envió dicha encuesta a estas últimas en noviembre de 2016. El año de referencia de la encuesta era 2015. Comprendía tanto el régimen de la Unión como el régimen del exterior de la Mini Ventanilla Única, y las ventas de bienes a distancia dentro de la UE, así como las procedentes de terceros países. Respondieron a ella veinte Estados miembros.
  2. Segunda fase, trabajo de auditoría sobre el terreno:
    • En la Comisión: El Tribunal evaluó el marco reglamentario y de control específico establecido por la Comisión para garantizar que sigue las mejores prácticas internacionales en el ámbito de la recaudación del IVA y de los derechos de aduana y las recomendaciones formuladas previamente por el Tribunal en materia de comercio electrónico. Asimismo, examinó las propuestas legislativas presentadas por la Comisión en el marco del «paquete sobre comercio electrónico»;
    • En los Estados miembros seleccionados, se evaluó si: i) las autoridades tributarias y aduaneras utilizan las disposiciones de cooperación administrativa para garantizar la transmisión de la información apropiada con respecto al IVA y los derechos de aduana; ii) los controles realizados por estas son eficaces, y iii) la ejecución de la recaudación del IVA y de los derechos de aduana es eficaz. El análisis del Tribunal se basa en las respuestas de los Estados miembros a la encuesta sobre comercio electrónico, en entrevistas con expertos de las autoridades tributarias y aduaneras de los Estados miembros, y en varias muestras de operaciones de comercio electrónico.
29

El anexo I y el anexo II contienen más detalles sobre el enfoque de auditoría en la Comisión y los Estados miembros.

Observaciones

30

En el contexto del comercio electrónico, la entrega de mercancías y la prestación de servicios se producen desde localizaciones lejanas y los Estados miembros deben compensar su ausencia de jurisdicción en los países de establecimiento de los proveedores mediante el intercambio de información sobre estas entregas y prestaciones. Asimismo, tienen que llevar a cabo controles eficaces a partir de toda la información disponible y hacer efectiva la recaudación íntegra del IVA y de los derechos de aduana.

31

La Comisión debe inspeccionar las autoridades aduaneras y tributarias de los Estados miembros y llevar a cabo investigaciones para proteger los intereses financieros de la UE, además de desarrollar un marco legislativo y sistemas de control sólidos que permitan a los Estados miembros satisfacer dichas necesidades manteniendo la coherencia con las mejores prácticas internacionales en materia de comercio electrónico.

Los acuerdos de cooperación administrativa no se aprovechan al máximo

Los Estados miembros no hacen uso de los acuerdos de asistencia mutua administrativa para intercambiar información con terceros países

32

Las autoridades tributarias y aduaneras necesitan intercambiar información con otros países sobre el comercio internacional para garantizar el cumplimiento de las disposiciones fiscales y aduaneras y la percepción íntegra de los ingresos. Esta cooperación administrativa se denomina asistencia administrativa mutua. Todo acuerdo internacional de la UE está sujeto a la autorización previa del Consejo, conforme al artículo 218 del TFUE.

Asistencia administrativa mutua en materia fiscal

33

En un informe especial previo, el Tribunal formuló la siguiente recomendación14 a los Estados miembros: «Para reforzar la cooperación con los países no miembros de la UE y garantizar el gravamen del IVA aplicable a servicios y bienes intangibles de comercio electrónico B2C suministrados por estos, los Estados miembros deberían:

  1. autorizar a la Comisión a negociar acuerdos de asistencia mutua con los países donde esté establecida la mayoría de los proveedores de servicios de internet y firmar dichos acuerdos;
  2. si pertenecen a la OCDE, firmar y aplicar la Convención sobre Asistencia Administrativa Mutua en Materia Fiscal de esta organización para intercambiar con terceros países información sobre proveedores de servicios digitales».
34

En la presente auditoría se ha hecho un seguimiento de dicha recomendación. El Tribunal ha constatado que hasta la fecha solo se ha suscrito un acuerdo internacional de la UE en el ámbito de la cooperación sobre el IVA, el Acuerdo entre la Unión Europea y el Reino de Noruega en materia de cooperación administrativa, lucha contra el fraude y cobro de créditos en el ámbito del impuesto sobre el valor añadido15, en vigor desde el 1 de septiembre de 2018.

35

Todos los Estados miembros de la UE han firmado ya el Convenio de Asistencia Administrativa Mutua en Materia Fiscal de la OCDE. Sin embargo, ninguno de los veinte Estados miembros que respondieron a la encuesta lo han utilizado para el comercio electrónico, como tampoco lo han hecho los cinco Estados miembros visitados en 2018 en el contexto de la presente auditoría.

Asistencia administrativa mutua en materia aduanera

36

Por lo que respecta a las cuestiones aduaneras, la UE no dispone de ningún acuerdo en vigor sobre cooperación y asistencia administrativa mutua con terceros países que prevea una cooperación administrativa específica en el ámbito del comercio electrónico. Esto no es óbice para que los Estados miembros utilicen acuerdos sobre asistencia administrativa mutua en materia aduanera que no mencionen expresamente el comercio electrónico pero que aborden, en términos generales, la prevención, detección y lucha contra las infracciones de la legislación aduanera.

37

No obstante, ninguno de los cinco Estados miembros visitados aportó ejemplos o pruebas de haber recurrido a solicitudes de asistencia administrativa mutua en materia aduanera con terceros países en el ámbito del comercio electrónico. Se muestran reticentes a valerse de estos intercambios de información con China en el ámbito del comercio electrónico por las escasas probabilidades de obtener una respuesta16. Sin estos intercambios de información, las autoridades aduaneras del Estado miembro de consumo no pueden estar al corriente de las operaciones no declaradas.

Las disposiciones de cooperación administrativa dentro de la UE no se aprovechan al máximo

38

Los Estados miembros dependen de la información enviada por otros Estados miembros sobre los intercambios dentro de la UE para poder recaudar el IVA en su territorio. Intercambian esta información utilizando las disposiciones de cooperación administrativa previstas en la legislación de la UE17. Dicha legislación establece los siguientes instrumentos de cooperación administrativa pertinentes para el comercio electrónico:

  1. La Mini Ventanilla Única, que almacena información sobre los operadores registrados y las prestaciones de servicios por ellas declaradas al Estado miembro de consumo;
  2. intercambios de información previa solicitud e intercambios de información sin solicitud previa por medio de formularios electrónicos normalizados;
  3. controles realizados simultáneamente en dos Estados miembros o más (controles multilaterales) y la presencia de funcionarios tributarios en otros Estados miembros para que puedan acceder a la documentación de que dispongan o participar en investigaciones en curso;
  4. una red descentralizada denominada Eurofisc para el intercambio rápido, el tratamiento y el análisis de información específica entre Estados miembros sobre fraude transfronterizo. Su finalidad es promover y facilitar la cooperación multilateral en la lucha contra el fraude del IVA. La red también funciona como un marco de cooperación sin personalidad jurídica.

La Mini Ventanilla Única (MOSS)

39

El régimen de Mini Ventanilla Única es una medida de facilitación del comercio para los operadores que prestan servicios de comercio electrónico dentro de la UE o a esta. Por consiguiente, la participación en este régimen es de carácter voluntario. Los operadores de la UE pueden registrarse en la ventanilla única de la Unión en el Estado miembro en que hayan establecido su actividad económica o, cuando no sea el caso, tengan un establecimiento permanente18. Los operadores de terceros países pueden registrarse en el régimen exterior de la Unión en cualquier Estado miembro de su elección. Si los operadores no se registran en el sistema de ventanilla única, deberían registrarse a efectos del IVA en cada Estado miembro en que esté establecido el consumidor de los servicios.

La arquitectura informática de la Mini Ventanilla Única es sólida

40

Cuando las autoridades tributarias de los Estados miembros tienen dificultades con el funcionamiento de la Mini Ventanilla Única en otros Estados miembros, pueden solicitar ayuda al servicio de asistencia prestado por la gestión de servicios informáticos (ITSM) de la DG Fiscalidad y Unión Aduanera. A los problemas notificados se les asigna una incidencia codificada en una base de datos denominada Synergia. La ITSM ha establecido un panel de control de la Mini Ventanilla Única como herramienta para supervisar las operaciones de esta en el ámbito de la UE.

41

Cuando un Estado miembro envía un mensaje erróneo, el receptor responde con un mensaje de error técnico. Este mensaje puede referirse a la invalidez o formato incorrecto del mensaje o al hecho de que la declaración-liquidación del IVA o el número de identificación a efectos del IVA respectivos son desconocidos.

42

Para comprobar el buen funcionamiento de la arquitectura informática de la ventanilla única, el Tribunal:

  1. analizó las respuestas de los Estados miembros a su encuesta;
  2. entrevistó a los informáticos especializados en el sistema de ventanilla única de las autoridades tributarias de los Estados miembros;
  3. examinó las veintinueve incidencias asignadas a problemas notificados que se publicaron en el panel de control de la ventanilla única del 20 de noviembre de 2017 en los que el Estado miembro visitado era el causante del problema o el afectado;
  4. revisó una muestra de diez mensajes de error técnico enviados y otros diez mensajes de error técnico recibidos por cada Estado miembro visitado.

Recuadro 1

Ejemplo de constataciones en las muestras del Tribunal

El Tribunal constató que veinticinco de las veintinueve incidencias notificadas por los Estados miembros visitados aún estaban abiertas o se cerraron tras largos retrasos, y que el mensaje de error técnico recibido no provoca ninguna reacción por parte del receptor hasta que el problema se agrava y pasa a ser una incidencia. Así pues, los Estados miembros no se muestran proactivos para tratar los problemas o mensajes de error técnico (véanse los detalles de los resultados de las muestras en el anexo III).

43

Diecinueve Estados miembros respondieron en la encuesta que la infraestructura informática facilitada por la Comisión Europea ofrece fiabilidad suficiente para garantizar el funcionamiento de la ventanilla única y dieciséis respondieron que el apoyo prestado durante la fase preparatoria por la Comisión era suficiente. Durante la auditoría, las autoridades tributarias de los cinco Estados miembros visitados se mostraron de acuerdo con estas afirmaciones, pero otros cuatro consideraron que no habían sido suficientes. Uno de ellos señaló las diferencias de interpretación de las «especificaciones funcionales y técnicas», aspecto confirmado por otro Estado miembro durante la visita del Tribunal.

44

Las autoridades tributarias neerlandesas consideran que hay demasiados participantes y especificaciones técnicas en el sistema de Mini Ventanilla Única, lo que les impide ser proactivas en el tratamiento de excepciones y señales de Estados miembros u operadores. De acuerdo con las autoridades tributarias austriacas, el funcionamiento del sistema mejoró a partir de 2017 y la cooperación entre los servicios informáticos de los Estados miembros es fluida, aunque no creen que los Estados miembros vayan a estar preparados para el despliegue de la nueva ventanilla única de aquí a 2021.

La Mini Ventanilla Única transmite información sobre los operadores registrados y las prestaciones de servicios por ellos declaradas al Estado miembro de consumo

45

La legislación de la UE en materia de cooperación administrativa prevé el almacenamiento e intercambio de información referente al inicio, la modificación y el cese de las actividades de cualquier operador registrado en la Mini Ventanilla Única y sobre sus prestaciones de servicios por ellos declaradas en una declaración-liquidación del IVA desde su Estado miembro de identificación al Estado miembro de consumo19.

46

Para verificar cómo garantizan los Estados miembros que se transmite al Estado miembro de consumo la información correcta sobre la Mini Ventanilla Única en el momento oportuno, el Tribunal: i) examinó las respuestas de los Estados miembros a la encuesta; ii) entrevistó a los expertos en la Mini Ventanilla Única de los Estados miembros visitados; y iii) verificó cinco muestras de operaciones relativas a la Mini Ventanilla Única.

47

Trece Estados miembros respondieron que los operadores no tienen problemas en determinar el tipo correcto que deben aplicar, cinco notificaron ciertas dificultades, y dos, no respondieron a esta pregunta. En los Estados miembros visitados, los Países Bajos, en calidad de Estado miembro de identificación, envía un mensaje de error al operador si los importes de IVA que constan en las declaraciones-liquidaciones no están calculados correctamente. En Suecia, la declaración del IVA facilita a los operadores los tipos del IVA de todos los Estados miembros y se verifica la coherencia entre los importes declarados y los tipos del IVA aplicados.

48

Austria indicó que si el operador introduce un tipo o un importe del IVA incorrectos, recibe un aviso del sistema austriaco de Mini Ventanilla Única, aunque puede seguir enviando la declaración-liquidación con el tipo o importe incorrectos. El sistema no bloquea el pago si el tipo es incorrecto, simplemente envía un aviso para que se corrija. Austria estima que el sistema no debería permitir que los operadores introduzcan el tipo del IVA incorrecto.

49

Para determinar el lugar en que se ubica el consumidor de los servicios, la legislación de la UE establece varias presunciones. Cuando estas presunciones no sean aplicables, el proveedor debe conservar dos elementos20 de prueba no contradictorios, por ejemplo, direcciones de facturación o de protocolo de Internet (IP), o datos bancarios para proporcionar pruebas de la ubicación del consumidor.

50

De acuerdo con las respuestas a la encuesta, trece Estados miembros no tienen dificultades para determinar el lugar en que se ubica el consumidor ni les consta que sus operadores de la Mini Ventanilla Única las tengan. Tres Estados miembros indicaron la existencia de ciertos problemas. Un Estado miembro declaró que actualmente solo utiliza un elemento de prueba para determinar este lugar, otro indicó la existencia de problemas significativos, y los dos restantes no respondieron a esta pregunta.

51

De los cinco Estados miembros visitados, solo Austria señaló que no siempre es posible verificar si la ubicación de los consumidores es real o la correcta y que solo pueden confiar en la dirección IP.

52

En todos los Estados miembros visitados, el Tribunal verificó, tanto para el régimen de la Unión como para el exterior de la Unión, una muestra de diez registros, declaraciones-liquidaciones, correcciones de declaraciones-liquidaciones, bajas en el registro y exclusiones de la Mini Ventanilla Única. En el anexo III se presentan los resultados de la muestra completa.

Recuadro 2

Ejemplo de constataciones en las muestras del Tribunal

Las autoridades tributarias no siempre documentaban los controles del registro de los operadores. Estos controles eran más exhaustivos para los operadores de la UE que para los de terceros países y no evitaban los casos de registro en dos Estados miembros a la vez, lo que distorsiona la igualdad de condiciones en el mercado interior.

Si el operador no ha presentado una declaración-liquidación en el plazo de treinta días a partir del fin del período de declaración (trimestre), el Estado miembro de identificación debe enviar un aviso por vía electrónica recordando la obligación del operador de presentar la declaración-liquidación y realizar el pago. Cualquier recordatorio ulterior ha de ser enviado por el Estado miembro de consumo. El Tribunal constató que, en cinco de los cincuenta casos de la muestra, el Estado miembro de consumo no recordó al operador que debía presentar una declaración-liquidación del IVA. Si el operador no cumple su obligación de presentar una declaración-liquidación del IVA durante tres trimestres naturales consecutivos, las autoridades tributarias deberían excluirlo de la Mini Ventanilla Única.

El recurso a los intercambios de información entre Estados miembros es insuficiente

53

La legislación de la UE prevé dos tipos de intercambios de información en materia de cooperación administrativa: los intercambios de información previa solicitud o sin solicitud previa. Este último puede ser automático, como los intercambios automáticos de información en relación con la Mini Ventanilla Única mencionados en la sección anterior, o espontáneo21.

54

El cuadro 1 muestra los intercambios de información en el marco de la cooperación administrativa en relación con el comercio electrónico que el Tribunal constató en los Estados miembros visitados desde 2015 hasta los datos disponibles más recientes.

Cuadro 1

Intercambios de información en los Estados miembros visitados en relación con el comercio electrónico

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

55

El Tribunal constató que existía el riesgo de que estos datos no estuvieran completos porque:

  1. los formularios electrónicos empleados en los intercambios de información espontáneos no contienen una casilla que pueda marcarse para indicar que la información intercambiada corresponde al régimen de venta a distancia;
  2. los Estados miembros no mantienen registros independientes de los formularios electrónicos relativos al comercio electrónico;
  3. las oficinas centrales de enlace para la cooperación administrativa de los Estados miembros no disponen de una función de coordinación independiente para la Mini Ventanilla Única o para las ventas a distancia.
56

El cuadro 2 muestra los intercambios de información en el marco de la cooperación administrativa en los Estados miembros visitados en 2016, independientemente de que se refieran al comercio electrónico o no.

Cuadro 2

Total de intercambios de información en el marco de la cooperación administrativa en los Estados miembros visitados en 2016

Fuente: Grupo de expertos del Comité permanente de cooperación administrativa.

57

Los cuadros muestran que el uso de intercambios de información, previa solicitud o espontáneos, en materia de comercio electrónico sigue siendo limitado.

58

Los intercambios de información previa solicitud deberían producirse a más tardar tres meses después de la recepción de la solicitud, a menos que la información ya obre en poder de la autoridad requerida. En este caso, el plazo se reduce a un mes22.

59

Para verificar la eficiencia de estos intercambios de información, el Tribunal examinó los que se recogen en el cuadro 1. Si la población de los intercambios de información, previa solicitud o espontáneos, enviados o recibidos era superior a diez elementos, el Tribunal seleccionó aleatoriamente diez. En los otros casos, se examinó todo el universo. El Tribunal constató lo siguiente:

  1. de los 56 elementos de la muestra verificados, hubo 25 retrasos en los intercambios de información previa solicitud. En 16 de estos 25 intercambios de información con retraso, los Estados miembros no avisaron a sus homólogos de la imposibilidad de cumplir el plazo de respuesta conforme al artículo 12 del Reglamento n.º 904/2010;
  2. los Estados miembros utilizan con mayor frecuencia los intercambios de información (solicitados o espontáneos) sobre las ventas a distancia de bienes dentro de la UE que sobre las operaciones de la Mini Ventanilla Única.

Los controles multilaterales no son eficaces

60

Dos Estados miembros o más pueden acordar efectuar controles coordinados de las obligaciones tributarias de uno o varios operadores ligados entre sí cuando consideren que dichos controles resultarán más eficaces que los efectuados por un único Estado miembro23.

61

Según la Comisión, desde 2014 se han realizado 284 controles multilaterales, y 6 de ellos pueden considerarse específicamente relacionados con el comercio electrónico, incluidos los aspectos relativos al IVA y los impuestos directos.

62

Durante las visitas de auditoría a los Estados miembros, el Tribunal examinó estos controles multilaterales y valoró su eficacia en términos de liquidaciones tributarias por regulaciones del IVA. Constató que 3 de ellos se hallan en curso y que otro ha tenido resultados muy positivos por lo que respecta a las liquidaciones por regularizaciones del IVA. No obstante, el Tribunal constató asimismo que, en dos casos, el Estado miembro de identificación se negó a participar en el control multilateral. Uno de los Estados miembros visitados indicó que resulta prácticamente imposible determinar correctamente la base imponible si el Estado miembro de identificación no participa.

63

Igualmente, los Estados miembros visitados nunca han recurrido a las auditorías conjuntas al amparo del Convenio de Asistencia Administrativa Mutua en Materia Fiscal de la OCDE24.

64

El 2 de octubre de 2018, el Consejo adoptó una modificación25 del Reglamento n.º 904/2010 que prevé26 la posibilidad de que las autoridades tributarias de los Estados miembros realicen auditorías conjuntas. En virtud de las nuevas disposiciones, si al menos dos Estados miembros presentan al Estado miembro de identificación una solicitud motivada común que contenga indicios o pruebas de riesgos de evasión del IVA, la autoridad requerida no puede negarse a participar en la auditoría, salvo en determinadas circunstancias excepcionales.

Los Estados miembros no consideran que los intercambios de información a través de Eurofisc sean útiles

65

Eurofisc es una red descentralizada de funcionarios de las administraciones tributarias y aduaneras de los Estados miembros que intercambian rápidamente y tratan y analizan conjuntamente información sobre empresas y operaciones posiblemente fraudulentas.

66

La reunión plenaria de Eurofisc de abril de 2016 aprobó la creación del nuevo ámbito de trabajo 5 de Eurofisc. Actualmente, este ámbito de trabajo cuenta con veinticuatro participantes y tres observadores.

67

Uno de los objetivos del ámbito de trabajo 5 para 2017 era comenzar a intercambiar datos operativos. Los Estados miembros han acordado dos niveles de información de retorno. En el primer nivel, la información de retorno debe enviarse, si es posible, en el plazo de un mes. En el segundo, se espera que la información de retorno se proporcione una vez concluida la investigación para que el remitente de la información pueda conocer el grado de utilidad de la información facilitada.

68

El Tribunal constató que, cuando el sistema entró en funcionamiento en diciembre de 2017, cuatro Estados miembros compartieron una lista de 480 indicios de fraude con sus homólogos. No obstante, los Estados miembros solo aportaron información de retorno respecto a uno de estos 480 casos. Los Estados miembros consideran que las señales intercambiadas a través del ámbito de trabajo 5 de Eurofisc en esta base de datos de riesgos no están bien orientadas, no son útiles o son infructuosas.

69

Asimismo, los Estados miembros comparten información y emiten mensajes de alerta temprana sobre tendencias en materia de fraude y tramas fraudulentas concretas. El Tribunal constató que los Estados miembros han intercambiado esta información en tres ocasiones, y una de ellas resultó muy útil a las autoridades tributarias del Estado miembro receptor de la información, que facilitó información de retorno en el plazo de un mes.

Falta de controles eficaces del comercio electrónico transfronterizo

70

Los Estados miembros son los principales responsables de aplicar el sistema de control para garantizar el registro de los operadores de la UE y de terceros países en el sistema de la Mini Ventanilla Única, y cada uno, a su vez, se encarga de implantar su propio marco de gestión de riesgos para controlar las ventas a distancia. Puesto que no existe un marco común a escala de la UE, los distintos enfoques adoptados por cada Estado miembro pueden producir distorsiones en el mercado interior.

La actividad de control de las autoridades tributarias respecto de la Mini Ventanilla Única es insuficiente

71

El Tribunal constató que las autoridades tributarias no siempre documentaban los controles del registro de los operadores. Estos controles eran más exhaustivos en el caso de los operadores de la UE que en el de operadores de terceros países. El Tribunal observó insuficiencias en el control de los registros del régimen del exterior de la UE en casi el 80 % de los casos examinados y, durante el examen de las muestras de bajas en el registro y exclusiones, identificó dos casos de doble registro en el régimen del exterior de la UE. Por consiguiente, no se garantiza la igualdad de condiciones para los operadores de la UE.

72

En su encuesta, el Tribunal preguntó a los Estados miembros si habían realizado controles de los operadores registrados en la Mini Ventanilla Única como Estado miembro de identificación en 2015. Solo siete Estados miembros respondieron afirmativamente y uno de ellos indicó que realizaba controles tras el registro. El resto de Estados miembros respondieron que no habían realizado controles (nueve) o que no disponían de estadísticas al respecto (cuatro).

73

Por lo que respecta a los controles como Estado miembro de consumo, ocho Estados miembros respondieron que habían realizado este tipo de controles, nueve no habían realizado ningún control y otros tres no disponían de las estadísticas correspondientes.

74

En la ilustración 2 se muestra el número de auditorías relativas al sistema de Mini Ventanilla Única realizadas en los Estados miembros visitados, tanto de los regímenes de la Unión como los del exterior de esta, desde 2015 hasta los últimos datos disponibles.

Ilustración 2

Número de auditorías relativas al sistema de Mini Ventanilla Única en los cinco Estados miembros seleccionados en comparación con el universo de operadores a final de 2017

Nota: El número de operadores en el sistema de Mini Ventanilla Única de Alemania disponible a nivel federal no incluye a los proveedores de la UE.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

75

El Tribunal examinó las auditorías del sistema de Mini Ventanilla Única indicadas en la ilustración 2 y constató lo siguiente:

  1. solo los Países Bajos utilizan el fichero de auditoría estándar para las auditorías del sistema de Mini Ventanilla Única (SAF-MOSS) para solicitar datos a los operadores registrados;
  2. la auditoría solo permitió efectuar una recaudación eficaz de la liquidación tributaria por regularización del IVA en tres de los expedientes examinados;
  3. la Comisión ha formulado recomendaciones27 sobre cómo coordinar las auditorías del sistema de Mini Ventanilla Única y los Estados miembros han acordado las directrices elaboradas por el grupo n.º 86 del proyecto Fiscalis sobre la auditoría y el control de dicho sistema. No obstante, no son jurídicamente vinculantes y los Estados miembros pueden adoptar enfoques diferentes.
76

El Tribunal constató que la actividad de auditoría del sistema de Mini Ventanilla Única es muy escasa en el caso del régimen de la Unión y prácticamente inexistente en el del régimen exterior, y que además no es eficaz desde el punto de vista de la recaudación del IVA. Por otro lado, las autoridades tributarias neerlandesas declararon que acumulan un gran retraso con las auditorías de las correcciones de las declaraciones-liquidaciones del IVA como Estado miembro de consumo.

Las autoridades tributarias no realizan auditorías eficaces de las ventas de bienes a distancia en el interior de la UE

77

La mayoría de los Estados miembros utilizan herramientas de rastreo en Internet o información de terceros para identificar a los operadores que deberían estar registrados en su jurisdicción porque han superado el umbral (véase el apartado 09). Sin embargo, no utilizan esta información para identificar a los operadores que deberían estar registrados en otro Estado miembro.

78

Dos de los Estados miembros visitados también indicaron que resulta difícil controlar los proveedores de otros Estados miembros que deberían estar registrados en ellos por haber superado el umbral de ventas a distancia.

79

Por ejemplo, los proveedores de otros Estados miembros y mercados en línea pueden obligar a sus clientes particulares a contratar empresas de entrega intermediarias establecidas en el Estado miembro del proveedor para que se encarguen de la entrega de las mercancías en el Estado miembro de consumo. Así, el proveedor hace parecer artificialmente que la entrega se ha realizado al intermediario nacional en lugar de tratarse de una venta a distancia al Estado miembro de consumo, evitando de ese modo registrarse en este último.

80

53 de las 62 muestras de intercambios de información, con solicitud previa o no, relacionadas con ventas a distancia examinadas por el Tribunal fueron realizadas en el contexto de una auditoría. El Tribunal halló 13 casos de resultados eficaces en términos de recaudación del IVA.

Las aduanas de la UE no pueden evitar los abusos del sistema de franquicia para envíos de escaso valor en el caso de los bienes importados desde terceros países

81

Las entregas B2C de bienes adquiridos en terceros países se benefician de una exención del IVA para envíos de escaso valor cuando dicho valor no supere el umbral de 22 euros28. Asimismo, cuando el valor intrínseco29 de los bienes es igual o inferior a 150 euros no es necesario aplicar derechos de aduana. Un regalo enviado de un particular a otro particular (P2P) está exento de derechos de aduana y de IVA cuando su valor no exceda de 45 euros (véase el cuadro 3).

Cuadro 3

Umbral de la franquicia para envíos de escaso valor

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

82

Es posible hacer un uso abusivo de estas franquicias para envíos de escaso valor de las maneras siguientes: i) infravalorando los bienes, que se declaran por un valor inferior a los umbrales aplicables a las exenciones del IVA o de aduanas; ii) dividiendo los envíos para no superar el umbral; iii) importando envíos comerciales declarados como regalos o bienes que no cumplen las condiciones para la franquicia.

83

Los bienes pueden importarse después de que el consumidor los haya adquirido en Internet. En este caso, se importan utilizando un servicio postal o de mensajería. Las autoridades aduaneras son responsables en última instancia de velar por que operadores respeten el régimen de franquicia para envíos de escaso valor, así como de implantar su propio marco de gestión de riesgos para controlar dichas importaciones.

Insuficiencias en los sistemas electrónicos de despacho aduanero de los Estados miembros

84

Para verificar si los sistemas electrónicos de despacho aduanero de los Estados miembros pueden evitar que se cometan abusos del sistema de franquicia para envíos de escaso valor, el Tribunal realizó una prueba en el entorno ficticio del sistema electrónico de despacho aduanero de cuatro de los Estados miembros visitados. Asimismo, se seleccionó una muestra específica de quince importaciones realizadas por operadores postales y otra de quince importaciones realizadas por operadores de mensajería en cada uno de los cinco Estados miembros visitados.

85

Todos los sistemas electrónicos de despacho aduanero de los Estados miembros visitados aceptaron declaraciones que no reunían los requisitos de la franquicia para envíos de escaso valor. Con excepción de Austria, los sistemas electrónicos de despacho aduanero de los otros cuatro Estados miembros visitados aceptaron declaraciones de importación que solicitaban la franquicia aduanera para envíos B2C, incluso aunque el valor intrínseco declarado superase los 150 euros30 o en el caso de regalos con un valor declarado superior a los 45 euros31. En Austria, el sistema electrónico de despacho aduanero aceptaba las declaraciones de importación que solicitaban la franquicia aduanera para los envíos B2C aunque el producto declarado fuera un producto alcohólico32.

86

En la ilustración 3 figuran los resultados de la muestra.

Ilustración 3

Resultados de la muestra de importaciones, por servicios postales o mensajería, en los Estados miembros visitados

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

87

En el Informe Especial n.º 19/2017, el Tribunal formulaba a los Estados miembros las siguientes recomendaciones con carácter inmediato33:

«…

b) introducir controles en sus sistemas electrónicos de despacho aduanero para bloquear la aceptación de las declaraciones de importación que soliciten franquicias arancelarias para envíos de mercancías de escaso valor cuyo valor intrínseco declarado supere la cuantía de 150 euros o en el caso de envíos comerciales (B2C) declarados como regalos (P2P);

c) verificar ex post el cumplimiento por los operadores de la franquicia arancelaria para envíos de escaso valor, incluidos los OEA;

d) elaborar planes de investigación para combatir el abuso de estas franquicias en el comercio electrónico de mercancías con países no pertenecientes a la UE».

88

Ninguno de los Estados miembros visitados ha aplicado las recomendaciones de las letras b) y d). Los Estados miembros llevan a cabo controles ex post para verificar el cumplimiento por los operadores de la franquicia para envíos de escaso valor, pero no evitaron los abusos detectados en las muestras recogidos en la ilustración 3. Por consiguiente, los sistemas electrónicos de despacho aduanero no pueden evitar la importación de bienes que no cumplen los requisitos de la franquicia para envíos de escaso valor y esta situación no se compensa con los controles ex post y los planes de investigación.

Varios OEA han abusado del régimen de franquicia para envíos de escaso valor

89

De conformidad con la legislación aduanera34, los OEA están obligados a aplicar controles internos que permitan prevenir y detectar las transacciones ilegales o irregulares. Asimismo, conforme a las Orientaciones para operadores económicos autorizados: «Cualquier irregularidad en la administración que incluya infracciones aduaneras puede ser un indicador de inefectividad del sistema de control interno. Desde esta perspectiva, cualquier infracción aduanera siempre se ha de analizar también en relación con esta condición, con el fin de adoptar medidas para mejorar el sistema de control interno y, de esta manera, evitar que la infracción se repita»35.

90

El Tribunal examinó 75 declaraciones de importación enviadas por servicios postales en sus muestras (15 por cada Estado miembro visitado), y constató que en 35 de ellas se había abusado de la franquicia para envíos de escaso valor. En 8 de las 35, el declarante era un OEA particular. El Tribunal también examinó 75 declaraciones de importación enviadas por empresas de mensajería, y constató que en 28 de ellas se había abusado de la franquicia para envíos de escaso valor. En 21 de estas 28, el declarante o el representante aduanero era un OEA.

91

Las empresas de mensajería con estatuto de OEA que enviaron las declaraciones de importación ilegales detectadas en la muestra deberían disponer de controles internos para evitar este tipo de situaciones. Estos OEA han solicitado una exención del IVA o una franquicia aduanera para bienes que no reúnen los requisitos.

La Comisión no lleva a cabo suficientes actividades de control y supervisión

92

Como ya señaló36 el Tribunal en el Informe Especial n.º 19/2017, «las autoridades aduaneras están obligadas a intercambiar información no solo sobre riesgos observados, sino también sobre amenazas que plantean un riesgo elevado en otro punto de la Unión, a través de un RIF».

93

La Comisión creó un RIF para combatir las irregularidades relacionadas con la infravaloración, la clasificación errónea, el IVA, etc. El RIF se ha incluido en el Sistema de Gestión de Riesgos Aduaneros (CRMS) y se ha puesto a disposición de los Estados miembros, que decidieron la información pertinente que se habría de integrar en su sistema nacional de gestión de riesgos.

94

Según la Comisión, una búsqueda rápida en el CRMS sobre los RIF emitidos en 2016 y 2017 que contuvieran una palabra relacionada con el comercio electrónico y el envío postal o por mensajería de mercancías ha identificado 530 RIF emitidos por los Estados miembros.

95

La Comisión ha creado normas y criterios de riesgo comunes para los riesgos que tengan un impacto en los intereses financieros de la UE y sus Estados miembros (criterios de riesgo financiero). Estos deben aplicar por vía electrónica estos criterios antes del fin de mayo de 2019. Los criterios de riesgo financiero responden, al menos en parte, a las recomendaciones formuladas previamente por el Tribunal.

96

Sobre la base de las respuestas de la Comisión al cuestionario del Tribunal, este constató que, en el contexto de los desafíos del comercio electrónico en el ámbito del IVA, la Comisión no lleva a cabo ninguna inspección o visita de control en los Estados miembros aparte de las inspecciones de los cálculos realizados por estos de las bases armonizadas del IVA a efectos de recursos propios. La Comisión no supervisa las ventas a distancia dentro de la UE ni ha supervisado el funcionamiento del sistema de mini ventanilla única en los Estados miembros desde su puesta en marcha el 1 de enero de 2015.

97

Por otro lado, la Comisión tampoco ha llevado a cabo ninguna campaña informativa para mejorar el cumplimiento, por los operadores de terceros países, del régimen exterior de la Unión de la Mini Ventanilla Única del IVA.

98

Desde principios de 2015, la Comisión no ha efectuado ninguna inspección de los recursos propios tradicionales37 relativa al cumplimiento de los servicios postales y de mensajería urgente.

99

En su Informe Especial n.º 19/2017, el Tribunal recomendó a la Comisión «… c) investigar el abuso de las franquicias para envíos de mercancías de escaso valor en el comercio electrónico de mercancías con países no pertenecientes a la UE». La OLAF inició en 2017 una investigación sobre la importación de prendas de vestir de escaso valor a través del comercio electrónico. Las investigaciones se están desarrollando en cuatro Estados miembros. En 2018, la OLAF emprendió una investigación sobre la supuesta importación a través de operaciones de comercio electrónico de posibles mercancías sensibles por transporte aéreo sin el pago de los derechos de aduana y el correspondiente IVA.

La ejecución de las medidas de recaudación no es eficaz

100

Las autoridades tributarias son responsables de garantizar el pago del importe correcto del IVA al Estado miembro correspondiente en su debido momento y de adoptar las medidas correctoras necesarias cuando no sea el caso. Asimismo, los Estados miembros son responsables de recaudar el IVA pagado por los operadores registrados en el sistema de la Mini Ventanilla Única y transferir los importes percibidos a los Estados miembros a los que se adeuden.

No existen estimaciones de la brecha de incumplimiento del IVA en la prestación de servicios y las de la entrega de bienes son contradictorias

101

La brecha de incumplimiento del IVA es la diferencia entre el importe total de IVA que debería recaudarse con arreglo al marco legislativo en vigor y el importe del IVA efectivamente recaudado por las autoridades tributarias de los Estados miembros. El Tribunal examinó si se realizan estas estimaciones en el caso de las prestaciones de servicios y entregas de bienes transfronterizas a través del comercio electrónico y de qué forma. Estas estimaciones ayudarían a la Comisión o a los Estados miembros a concentrar los recursos donde más necesarios son.

102

El Tribunal constató que los Estados miembros no han realizado ninguna estimación de la brecha de incumplimiento del IVA para el régimen de la Unión o el régimen exterior de la Unión de la Mini Ventanilla Única. En la encuesta se pedía a los Estados miembros que facilitasen estimaciones de la pérdida de ingresos a causa de los operadores de fuera de la UE no registrados. Diecisiete Estados miembros respondieron que no disponen de estas estimaciones, dos Estados miembros no respondieron a la pregunta y un Estado miembro facilitó una estimación del importe de los ingresos perdidos en 2015 como consecuencia del uso de emisiones de televisión ilegales38 en al menos 100 000 hogares dentro de su territorio. El importe de la estimación asciende a 12 millones de euros.

103

El Tribunal confirmó que en los Estados miembros visitados no se había realizado una estimación de la brecha de incumplimiento del IVA correspondiente al sistema de Mini Ventanilla Única.

104

En la encuesta se pidió a los Estados miembros que facilitasen una estimación de los ingresos perdidos como consecuencia de comportamientos fraudulentos de abuso de la franquicia para los envíos de escaso valor, por ejemplo, mediante el fraccionamiento, la declaración incorrecta o la subfacturación de los envíos para no superar el umbral. Ninguno de los veinte Estados miembros encuestados facilitó dichas estimaciones.

105

Un estudio llevado a cabo por Deloitte ha realizado una estimación de la brecha de incumplimiento del IVA derivado de la venta a distancia de mercancías dentro y fuera de la UE39. Las pérdidas oscilan entre 2 600 millones de euros y 3 800 millones de euros anuales en la UE. Austria ha estimado que las pérdidas totales en concepto de IVA dentro de su territorio por las ventas a distancia dentro de la UE durante el período 2010‑2015 ascendieron a 860 millones de euros. De los cinco Estados miembros visitados, solo Austria ha publicado este tipo de estimación.

106

Respecto de la UE en conjunto, un estudio de 2016 elaborado por una consultoría apunta igualmente a deficiencias existentes en el sistema40. Según el estudio, el IVA solo se grava al 35 % de las importaciones postales y estas brechas se traducen directamente en una pérdida de ingresos por IVA de aproximadamente 1 050 millones de euros. Estima unas pérdidas adicionales de 250 millones de euros a causa de las carencias en la recaudación de los derechos de importación. La Comisión Europea, a su vez, estima que las pérdidas globales en concepto de IVA en el comercio electrónico transfronterizo derivadas de la exención de los envíos de escaso valor ascienden a 5 000 millones de euros anuales41.

107

La agencia tributaria (HMRC) del Reino Unido ha estimado que las pérdidas nacionales en concepto de IVA derivadas de las ventas a distancia de mercancías fuera de la UE (importaciones) se sitúan entre los 1 000 y los 1 500 millones de libras esterlinas. Esta cifra supone entre el 8 % y el 12 % de la brecha del IVA42. Cabe destacar que, en comparación, en el Reino Unido el fraude intracomunitario del operador desaparecido (o trucha) solo supone el 4 % de la brecha del IVA43.

Problemas con los pagos de la Mini Ventanilla Única entre Estados miembros

108

En el marco del sistema de Mini Ventanilla Única, el IVA abonado por el operador en el Estado miembro de identificación se transfiere a continuación al Estado miembro de consumo, a más tardar en el plazo de diez días a partir del final del mes en que se haya recibido el pago. Al importe se le deduce un porcentaje en concepto de costes de recaudación del IVA antes de su transferencia. La legislación de la UE ha reducido gradualmente este porcentaje, pasando del 30 % en 2015‑2016 al 15 % en 2017‑2018 y al 0 % a partir de 2019. La ilustración 4 muestra los flujos financieros en un caso de prestación B2C de servicios electrónicos por un proveedor de un tercer país registrado en la Mini Ventanilla Única.

Ilustración 4

Prestación B2C de servicios electrónicos por un proveedor de un tercer país registrado en el sistema de Mini Ventanilla Única.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de Your pocket guide to VAT on digital e-commerce, Bellheim, Brown, Erneholm, Jundt, et al.

109

Si el operador no realiza el pago o no realiza el pago íntegro, el Estado miembro de identificación debe enviar un recordatorio por vía electrónica diez días después del día en que debería haberse realizado el pago. A partir de ese momento, corresponde al Estado miembro de Consumo enviar cualquier recordatorio posterior y de recaudar el IVA44.

110

El Tribunal examinó una muestra de diez pagos de IVA recibidos, como Estado miembro de identificación, por Estado miembro visitado. Constató que, en dos casos, el operador no había pagado el importe íntegro pero las autoridades tributarias irlandesas no enviaron al operador un recordatorio del pago omitido. En uno de estos dos casos, no excluyeron al operador a pesar de que finalmente este pagó con un retraso superior a los dos años.

111

En los Países Bajos, el Tribunal halló tres casos en que las autoridades tributarias neerlandesas asignaron el pago de la declaración-liquidación del IVA manualmente, lo que supone una tarea ardua y no totalmente fiable. Por otro lado, el sistema informático nacional de los Países Bajos no contempla la realización de verificaciones automáticas entre las declaraciones-liquidaciones y los pagos. Los operadores pueden ser excluidos de la ventanilla única cuando han recibido un recordatorio para enviar o pagar una declaración-liquidación del IVA durante tres trimestres naturales seguidos. Por consiguiente, las autoridades tributarias desconocen cuándo no se ha realizado un pago y no hay ninguna notificación automática de que el operador haya incumplido tres plazos de pago. En el anexo III se presentan los resultados de la muestra.

112

La entidad fiscalizadora superior (EFS) de los Países Bajos comunicó45 que el sistema neerlandés de mini ventanilla única no permitía comprobar si los pagos del IVA se habían realizado dentro del plazo e íntegramente entre 2015 y 2017. Hasta el primer trimestre de 2018 la Administración tributaria y aduanera no pudo comenzar a cotejar las declaraciones-liquidaciones del IVA con los respectivos pagos correspondientes al primer trimestre de 2015. Cotejar las declaraciones-liquidaciones con los pagos es un trabajo predominantemente manual. Como consecuencia de la cantidad de declaraciones-liquidaciones y pagos de la Mini Ventanilla Única que aún no se han cotejado, la oficina de no residentes de la Administración aún no ha establecido un sistema estructurado de aplicación y supervisión del cumplimiento de las obligaciones en el ámbito del IVA. Para ello, necesita información específica sobre la situación de los pagos.

113

El Tribunal comprobó una muestra de diez pagos en calidad de Estado miembro de consumo por Estado miembro visitado. En dos de ellos observó que las autoridades tributarias del Estado miembro de consumo no habían enviado un recordatorio a pesar de que el operador no había realizado el pago hasta ese momento. En otro caso, el Estado miembro de consumo había recibido el pago, pero no encontraba la declaración-liquidación del IVA. Las autoridades tributarias neerlandesas asignaban manualmente todas las muestras seleccionadas a las declaraciones-liquidaciones del IVA. Véanse más detalles sobre los resultados de la muestra en el anexo III.

114

Para garantizar la integridad de los pagos del IVA, estos se vinculan a las declaraciones del IVA mediante un número de referencia único de la declaración-liquidación del IVA. Las autoridades tributarias austriacas comunicaron que no reciben todos los pagos adeudados, especialmente del Reino Unido. Igualmente, la ESF de la Chequia46 señaló la existencia de problemas con la asignación de los pagos recibidos del Reino Unido a las declaraciones-liquidaciones del IVA.

115

En el marco de su trabajo de garantía sobre el recurso propio basado en el IVA, la Comisión efectúa una conciliación de los pagos del IVA del sistema de Mini Ventanilla Única entre los veintiocho Estados miembros. El Tribunal examinó esta conciliación y constató que la propia Comisión considera que existen grandes discrepancias en el caso de Bélgica, Bulgaria, Dinamarca y Austria, y que tres Estados miembros no habían facilitado los datos a final de 2018 (Grecia, Chipre y el Reino Unido). Los datos de 2016 no están completos, ya que todavía no se había inspeccionado a once Estados miembros por ese ejercicio.

Las disposiciones sobre asistencia mutua en materia de cobro de impuestos están infrautilizadas

116

De los cinco Estados miembros visitados, solo las autoridades tributarias austriacas han enviado a otros Estados miembros, en calidad de Estado miembro de consumo, órdenes de cobro de créditos correspondientes a importes adeudados por operadores registrados en el sistema de Mini Ventanilla Única47. Enviaron cinco solicitudes entre el 1 de enero de 2015 y el 31 de mayo de 2018.

Pese a la reciente evolución positiva del marco reglamentario, siguen existiendo cuestiones importantes que aún deben resolverse

117

El Derecho aduanero de la UE se recoge en el Código Aduanero de la Unión (CAU)48, mientras que el IVA se rige por la Directiva sobre el IVA49. Desde 2015 se aplica el sistema de Mini Ventanilla Única a las prestaciones transfronterizas de servicios de comercio electrónico. Al final de 2017, la UE adoptó un nuevo paquete de disposiciones legales de ámbito europeo que rigen el IVA en el comercio electrónico, el «paquete relativo al IVA aplicable al comercio electrónico». Dicho paquete está formado por tres actos jurídicos50 e introduce las siguientes modificaciones:

  1. Permite a las microempresas y a las empresas emergentes gravar sus prestaciones transfronterizas de servicios de comercio electrónico que no superen el umbral de 10 000 euros según el «principio de origen», es decir, al tipo del Estado miembro de origen y no al del Estado miembro de destino.
  2. Permite que los operadores en línea apliquen las normas de facturación de su Estado miembro de identificación en lugar de las normas en vigor en el Estado miembro de destino.
  3. Extiende el sistema de Mini Ventanilla Única a todas las prestaciones B2C transfronterizas de servicios y a las ventas B2C en línea de mercancías, tanto desde la UE o desde un tercer país.
  4. Suprime la exención del IVA para los artículos cuyo valor total no exceda de 22 euros (o 10 euros) que se adquieran en línea y se importen desde un tercer país.
118

Los cambios descritos en los subapartados a) y b) anteriores entraron en vigor en 2019 y los descritos en los subapartados c) y d) sólo en 2021. El Tribunal analizó el impacto probable de estos cambios e identificó las cuestiones que, a su juicio, aún no se han resuelto.

El marco reglamentario sigue las mejores prácticas internacionales promovidas por la OCDE y la OMA en la mayoría de aspectos

119

El Tribunal evaluó el marco reglamentario descrito en el apartado 117 para garantizar que sigue las mejores prácticas internacionales en el ámbito de la recaudación del IVA y de los derechos de aduana fijadas por la OCDE y la OMA.

El principio de destino de la OCDE

120

Con arreglo a lo dispuesto en la Directiva sobre el IVA, la UE aplica el principio de destino a las prestaciones transfronterizas de servicios de comercio electrónico a un consumidor final. El principio de destino implica que tales prestaciones de servicios deberían estar sujetas al IVA de la jurisdicción en que el receptor tenga su residencia habitual51, lo que se ajusta a las mejores prácticas internacionales.

121

No obstante, las nuevas disposiciones que entrarán en vigor el 1 de enero de 2021 permiten que las microempresas y las empresas emergentes graven sus prestaciones de servicios de comercio electrónico que no superen el umbral de 10 000 euros de acuerdo con el «principio de origen», es decir, al tipo del Estado miembro de origen.

122

En opinión del Tribunal, aplicando el principio de origen se incrementa el riesgo de que los proveedores declaren un volumen de ventas sujetas al IVA inferior al real para mantenerse por debajo del umbral y evitar cargar el IVA aplicable en el Estado miembro de destino cuando es más elevado. Por otro lado, las nuevas disposiciones no prevén el riesgo de que los Estados miembros con tipos más bajos compitan con otros para atraer a pymes y empresas emergentes a su territorio52.

123

Por lo que respecta al umbral de 10 000 euros, el Tribunal también se muestra de acuerdo con la valoración de la EFS de la Chequia de que únicamente el Estado de identificación puede determinar si se ha excedido este límite, y llama la atención sobre el hecho de que esta Directiva requiere que los Estados miembros de la UE adopten las medidas oportunas para verificar las condiciones de uso de dicho límite53.

Indicadores de riesgo y directrices para el despacho inmediato de la OMA

124

En el marco reglamentario de la UE en vigor, la Comisión creó normas y criterios de riesgo comunes para los riesgos que tengan un impacto en los intereses financieros de la UE y sus Estados miembros (criterios de riesgo financiero). Este marco no incluye todos los criterios establecidos por la OMA54, sino solo los que pueden ser aplicados por los Estados miembros en sus sistemas nacionales de gestión de riesgos. El Tribunal constató que la Comisión no ha facilitado a los Estados miembros explicaciones adicionales sobre los indicadores de la OMA para establecer claramente cómo aplicar los criterios de riesgo financiero a partir de elementos comunes.

125

La OMA publicó las directrices para el despacho inmediato, un conjunto de directrices procedimentales basadas en las prácticas existentes para permitir que las aduanas combinen el despacho inmediato con los controles oportunos pertinentes para estos envíos55. Son especialmente pertinentes para el envío postal y por mensajería de mercancías. El Tribunal constató que la legislación de la UE se ajusta a los principios más importantes de las directrices para el despacho inmediato.

126

De acuerdo con estas directrices56, es posible excluir los costes de transporte para computar el valor de la correspondencia y los documentos y los envíos de escaso valor por los cuales no se recauda ningún derecho o impuesto. Todos los Estados miembros visitados y la Comisión han interpretado que el umbral de 150 euros a efectos de la exención de los derechos de aduana se refiere exclusivamente al valor de los bienes en solitario, sin incluir los seguros y el flete57.

127

Sin embargo, el Tribunal constató que Irlanda y Alemania interpretan que el umbral de 22 euros (o 10 euros) a efectos de la exención del IVA implica que el valor total referido en la legislación58 también puede incluir los costes de transporte59. Austria considera que este valor se refiere únicamente al coste de los bienes, sin contar con los costes de transporte. Estas diferencias en la interpretación sugieren que la Comisión no ha conseguido garantizar una aplicación uniforme de las disposiciones aduaneras por parte de las autoridades competentes de los Estados miembros.

Las nuevas disposiciones que entrarán en vigor en 2021 tienen por objeto resolver algunas insuficiencias, pero la infravaloración sigue siendo un problema

128

El Tribunal revisó las nuevas disposiciones que entrarán en vigor en 2021 a la luz de las respuestas de la Comisión a un cuestionario que se le remitió. Asimismo, inició un diálogo relativo a los desafíos planteados por el comercio electrónico con representantes del mundo académico y el grupo central 2 del Grupo de trabajo sobre el IVA de las EFS de la UE.

129

En algunos casos, el proveedor de mercancías de un tercer país puede optar por importar los bienes antes de que el consumidor los adquiera en Internet. En su Informe Especial n.º 19/2017, el Tribunal señalaba60 que, en el marco de la legislación actual, los proveedores pueden conseguir eludir el pago del IVA sobre estas importaciones infravalorándolas o abusando del régimen aduanero 42- El régimen aduanero 42 permite que un importador obtenga una exención del IVA sobre los bienes importados para su transporte a otro Estado miembro de la UE. En ese caso el IVA se adeuda en el Estado miembro de destino61.

130

El Tribunal constató que existía el riesgo de que los bienes importados en virtud del régimen aduanero 42 se mantuvieran en un almacén en la UE hasta el momento de la adquisición por parte de un consumidor y su correspondiente entrega en nombre del proveedor de un tercer país sin pagar el IVA por este envío.

La Comisión ha resuelto la laguna relativa a la responsabilidad de los intermediarios

131

La Directiva sobre el IVA no incluye disposiciones que cubran la responsabilidad de los intermediarios en materia de IVA en el suministro de mercancías mediante ventas a distancia para permitir la recaudación del IVA en los casos en que el proveedor de un tercer país utilice un depósito para suministrar las mercancías a los consumidores finales y la importación tenga lugar antes de que se conozca el consumidor final.

132

Para solucionarlo, en el marco de las nuevas disposiciones que entrarán en vigor el 1 de enero de 2021, las interfaces electrónicas (como por ejemplo plataformas, mercados y portales en línea) serán responsables de recaudar el IVA ya que se considera que ellas mismas reciben y suministran las mercancías. Por otro lado, una modificación de la Directiva sobre el IVA62 establece, con efecto a partir del 1 de enero de 2021, obligaciones contables para los intermediarios, y otra propuesta63 permite que las interfaces electrónicas utilicen la ventanilla única para declarar el IVA repercutido por las entregas interiores B2C. En virtud de estas nuevas disposiciones, las autoridades tributarias pueden recaudar el IVA adeudado por la entrega B2C de la plataforma electrónica al consumidor.

Aún no se ha resuelto el problema de la infravaloración

133

El Tribunal señaló el riesgo de infravaloración de las entregas de mercancías adquiridas a través del comercio electrónico desde terceros países en 2017 y 201864. En enero de 2018, veinticinco Estados miembros compartieron sus experiencias en la investigación del fraude por infravaloración vinculado al comercio electrónico durante una reunión ad hoc organizada por la OLAF. La mayoría de ellos habían encontrado casos de fraude por infravaloración en el comercio electrónico. La EFS del Reino Unido también ha establecido la relación entre el comercio electrónico, el fraude por infravaloración y el abuso del régimen aduanero 4265.

134

Los Estados miembros y la Comisión están adoptando medidas para combatir e investigar el contrabando de bienes encargados en línea. Se han centrado especialmente en pequeños envíos con un valor inferior a 22 euros y han constatado que los envíos de escaso valor son una forma de proceder perceptible y que supone un problema especialmente en el caso del comercio electrónico. Por otro lado, la OLAF inició en 2017 una investigación sobre la importación de prendas de vestir de escaso valor a través del comercio electrónico. Las investigaciones se están desarrollando en cuatro Estados miembros.

135

Un informe del Parlamento Europeo evalúa las nuevas disposiciones que entrarán en vigor el 1 de enero de 2021 y en particular la ventanilla única para las entregas B2C de bienes importados desde un tercer país. Según este informe, los dos problemas identificados por el Tribunal, es decir, la infravaloración y la importación de bienes que no cumplen las condiciones para acogerse a la franquicia para envíos de escaso valor, seguirán existiendo, aunque en menor medida, con las futuras normas66.

136

Por este motivo, otros estudios67 sugieren probar sistemas de recaudación por cuenta del cliente o terceros «basados en tecnología», incluido el uso de monedas digitales. En el recuadro 3 se recogen ejemplos de los sistemas que proponen estos estudios. Por otro lado, según la OMA, deberían explorarse modelos alternativos de recaudación (p. ej., modelo de vendedor, modelo de recaudación del intermediario o consumidor / comprador) para abandonar el planteamiento actual, en el que los derechos e impuestos se calculan y recaudan en la frontera68.

Recuadro 3

Ejemplos de sistemas alternativos de recaudación

En 2016, Estonia puso a prueba el sistema de pago por retención del cliente, según el cual la parte correspondiente al IVA del pago realizado por el cliente al proveedor se envía directamente a las autoridades tributarias, pero desistió tras la adopción del «paquete sobre comercio electrónico». Noruega también está probando el sistema de retención por el cliente, y Argentina puso en marcha un sistema de retención para servicios de comercio electrónico a través del proveedor de servicios de pago en junio de 2018. El Senado francés propuso en 2015 un sistema de retención por el cliente. Otros estudios sugieren el uso de monedas digitales exclusivamente para el pago del IVA del cliente a las autoridades fiscales69.

Estos sistemas garantizan la recaudación íntegra del IVA a través del pago fraccionado, es decir, el cliente retiene el IVA y lo transfiere directamente a las autoridades tributarias, mientras que el sistema adoptado por el Consejo sigue dependiendo del valor de los bienes declarado por el proveedor, que puede ser inferior al real para reducir la deuda del IVA.

137

La Comisión presentó una propuesta70 el 12 de diciembre de 2018 que tiene la finalidad de resolver el problema del fraude del IVA en el comercio electrónico mediante el refuerzo de la cooperación entre las autoridades tributarias y los proveedores de servicios de pago. La propuesta introduce artículos nuevos en la Directiva sobre el IVA71 que han de ser incorporados por los Estados miembros el 31 de diciembre de 2021 a más tardar. El Tribunal estima que este intercambio de datos de pago sería muy útil para atajar el fraude por infravaloración.

Conclusiones y recomendaciones

138

El Tribunal llegó a la conclusión de que la UE no está resolviendo las dificultades en la recaudación de los importes correctos del IVA y de los derechos de aduana por los bienes y servicios vendidos a través de internet.

139

Constató que los Estados miembros no están aprovechando al máximo los acuerdos de cooperación administrativa: no recurren a la asistencia administrativa mutua en materia fiscal o aduanera para intercambiar información con terceros países sobre comercio electrónico (véanse los apartados 3237). La arquitectura informática del sistema de Mini Ventanilla Única es sólida y transmite información sobre los operadores registrados y las prestaciones de servicios por ellos declaradas al Estado miembro de consumo (véanse los apartados 3952). El uso de los intercambios de información entre Estados miembros es insuficiente (véanse los apartados 5359). La falta de participación del Estado miembro de identificación resta eficacia a los controles multilaterales (véanse los apartados 6064). Los Estados miembros no creen que la información introducida hasta la fecha en la base de datos de riesgos del ámbito de trabajo de Eurofisc dedicado al comercio electrónico sea útil y no aportan a la red la información de retorno prevista (véanse los apartados 6569).

Recomendación 1: Reforzar el uso de las disposiciones de cooperación administrativa

La Comisión debería:

  1. controlar en qué medida los terceros países atienden las solicitudes enviadas por los Estados miembros en virtud de las disposiciones de asistencia administrativa mutua celebrados con ellos tanto en materia aduanera como fiscal y recurrir a las estructuras y marcos establecidos en el contexto de dichos acuerdos para afrontar los desafíos específicos derivados del intercambio de bienes a través del comercio electrónico;
  2. proponer modificaciones a los formularios electrónicos de intercambio de información en el marco de la cooperación administrativa a fin de incluir un recuadro especial para las solicitudes relativas al sistema de Mini Ventanilla Única y las ventas a distancia;

Los Estados miembros deberían:

  1. enviar a tiempo información de retorno de las señales de fraude recibidas de otros Estados miembros en Eurofisc;
  2. invitar a las oficinas centrales de enlace de los Estados miembros a que introduzcan una función independiente de coordinación de la Mini Ventanilla Única y las ventas a distancia;
  3. garantizar que los operadores solo puedan introducir un tipo del IVA válido en las declaraciones-liquidaciones del IVA de la Mini Ventanilla Única.

Plazo: Final de 2020.

140

En segundo lugar, el Tribunal constató que los controles realizados por las autoridades tributarias de los Estados miembros y la Comisión son limitados. Dichas autoridades solo realizaron controles limitados de los operadores antes de su registro en la Mini Ventanilla Única y pocos controles de los operadores que ya están registrados (véanse los apartados 70 a 80). Las aduanas de la UE no pueden evitar los abusos del sistema de franquicia para envíos de escaso valor (véanse los apartados 81 a 91). La Comisión no lleva a cabo suficientes actividades de control y supervisión (véanse los apartados 92 a 99).

Recomendación 2 – Incrementar la eficacia de los controles

La Comisión debería:

  1. inspeccionar los controles que realizan los Estados miembros de la franquicia para envíos de escaso valor;
  2. supervisar el funcionamiento de las ventas a distancia de bienes dentro de la UE y del sistema de Mini Ventanilla Única;
  3. comprobar si los Estados miembros han aplicado las recomendaciones 9 b), c) y d) del Informe Especial n.º 19/2017 contra los abusos de la franquicia arancelaria;
  4. supervisar si los Estados miembros han verificado el cumplimiento por parte de los operadores del régimen de franquicia para envíos de escaso valor en la nueva evaluación de las autorizaciones de los operadores económicos autorizados y les han propuesto recomendaciones para resolver cualquier insuficiencia de sus controles internos.

Los Estados miembros deberían:

  1. efectuar las comprobaciones necesarias, en el momento de recibir una solicitud de registro en el sistema de Mini Ventanilla Única para el régimen exterior de la Unión, para asegurarse de que el operador solicitante no está registrado ya en la mini ventanilla en otro Estado miembro;
  2. incrementar su actividad de auditoría de los operadores de la Mini Ventanilla Única y los vendedores a distancia, utilizando instrumentos de cooperación administrativa cuando proceda.

Plazo: Final de 2020

141

Asimismo, se constató que la ejecución de las medidas de recaudación del IVA y de los derechos de aduana no es eficaz. No existen estimaciones de la brecha de incumplimiento del IVA en la prestación de servicios y las estimaciones de esta brecha en la entrega de bienes se contradicen (véanse los apartados 100107). Existen problemas con los pagos de la ventanilla única entre Estados miembros (véanse los apartados 108115). Por último, las disposiciones sobre asistencia mutua en materia de cobro de créditos de impuestos están infrautilizadas (véase el apartado 116).

Recomendación 3 – Mejorar la ejecución de las medidas de recaudación

La Comisión debería:

  1. ayudar a los Estados miembros a desarrollar una metodología para poder elaborar estimaciones periódicas de la brecha de incumplimiento del IVA en el comercio electrónico;
  2. abordar los desajustes de pago pendientes y futuros entre los Estados miembros, pedir explicaciones al respecto y solicitar los datos pendientes;
  3. alentar y promover el uso por los Estados miembros de la asistencia mutua para el cobro de los créditos correspondientes a determinados impuestos, derechos y otras medidas a fin de recaudar el IVA de las operaciones de comercio electrónico.

Los Estados miembros deberían:

  1. elaborar estimaciones periódicas de la brecha de incumplimiento del IVA en el comercio electrónico.

Plazo: Final de 2021.

142

El Tribunal constató que se han introducido cambios positivos en el marco reglamentario establecido por la Comisión, pero sigue habiendo cuestiones importantes que deben solucionarse. Es necesario un apoyo político de alto nivel y mecanismos para promover la coherencia política a fin de mejorar la eficacia del marco reglamentario. Este sigue las mejores prácticas internacionales promovidas por la OCDE y la OMA en la mayoría de aspectos (véanse los apartados 119127). Las nuevas disposiciones que entrarán en vigor en 2021 tienen por objeto subsanar algunas de las insuficiencias del marco actual, pero aún no se ha abordado la cuestión de la infravaloración (véanse los apartados 128137).

Recomendación 4 – Mejorar la eficacia del marco reglamentario

La Comisión debería:

  1. probar el uso de sistemas de recaudación por cuenta del cliente o terceros «basados en tecnología», incluido el uso de monedas digitales, para combatir el fraude del IVA en el comercio electrónico;
  2. garantizar que se incluyen los indicadores de riesgo de los envíos postales / urgentes de la OMA en la orientación sobre la aplicación de la decisión relativa a los criterios de riesgo financiero;
  3. facilitar una definición clara de los términos «valor intrínseco», «valor» y «valor total» contemplados en la legislación para garantizar que los Estados miembros dispongan de controles armonizados para la importación de envíos de escaso valor.

Los Estados miembros deberían:

  1. vigilar de cerca el cumplimiento por parte de los operadores del nuevo umbral de 10 000 euros para las prestaciones de servicios en el interior de la UE.

Plazo: Final de 2020

El presente informe ha sido aprobado por la Sala IV, presidida por Neven Mates, Miembro del Tribunal, en Luxemburgo en su reunión de 11 de junio de 2019.

Por el Tribunal de Cuentas

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Anexos

Anexo I – Enfoque de auditoría del Tribunal de Cuentas Europeo en la Comisión

La fiscalización en la Comisión constó de dos fases, una fase preparatoria y trabajo de auditoría sobre el terreno.

Para recopilar información y datos que pudieran ser útiles de cara al trabajo de auditoría sobre el terreno en los Estados miembros y para establecer un punto de referencia de la legislación de la UE respecto de las mejores prácticas internacionales, durante la fase preparatoria el Tribunal efectuó visitas preliminares a la DG Fiscalidad y Unión Aduanera, a la DG Presupuestos y a la OLAF. Asimismo, asistió a las reuniones de los subgrupos del Grupo de trabajo sobre comercio electrónico de la OMA celebradas entre el 23 y el 25 de enero de 2018. Por último, entabló un diálogo sobre los desafíos que plantea el comercio electrónico con representantes del mundo académico, el presidente del ámbito de trabajo 5 de Eurofisc y el grupo central 2 del Grupo de trabajo sobre el IVA de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) de la UE, y analizó todos los informes disponibles elaborados por estas.

El Tribunal presentó la metodología de la auditoría con la Comisión (preguntas de auditoría, criterios y normas). La DG Fiscalidad y Unión Aduanera permitió a los auditores el acceso a las bases de datos y portales siguientes pertinentes para el IVA y el comercio electrónico:

  1. gestión de servicios informáticos (ITSM), para acceder a los problemas relativos al sistema de Mini Ventanilla Única notificados por los Estados miembros en la base de datos Synergia;
  2. el Comité permanente de cooperación administrativa y el Grupo de expertos de dicho Comité, lo que permitió al Tribunal revisar, entre otras cosas, las directrices y recomendaciones referentes a la auditoría y el control del sistema de Mini Ventanilla Única elaboradas por el grupo n.º 86 del proyecto Fiscalis;
  3. el grupo de expertos en la estrategia de lucha contra el fraude fiscal, para comprobar los debates técnicos sobre las medidas convencionales para combatir el fraude del IVA, por ejemplo, el uso de intercambios de información espontáneos en el contexto de una auditoría del sistema de Mini Ventanilla Única;
  4. el grupo aduana electrónica, para verificar el progreso del paquete relativo al IVA sobre el comercio electrónico, por ejemplo, el conjunto reducido de datos sobre aduanas para el comercio electrónico, y la transmisión de datos entre las administraciones aduaneras y tributarias;
  5. los proyectos relativos al IVA, para comprobar las especificaciones funcionales y técnicas del sistema de Mini Ventanilla Única, así como las estadísticas y el panel de control de dicho sistema.

Asimismo, el Tribunal solicitó y verificó la información y documentación elaborada por el grupo n.º 38 del proyecto Fiscalis referente al control del comercio electrónico. Por último, el Tribunal examinó la información sobre el rendimiento pertinente, como los planes de gestión y los informes anuales de actividad de la DG Fiscalidad y Unión Aduanera, la DG Presupuestos y la OLAF.

Durante el trabajo de auditoría sobre el terreno, se envió un cuestionario general a la Comisión. En él se abordaba la cuestión de si la Comisión ofrece un marco reglamentario y de control sólido en el ámbito del comercio electrónico por lo que respecta al IVA y los derechos de aduana, con especial hincapié en cuatro ámbitos clave: i) intercambios de información; ii) control; iii) ejecución de las medidas de recaudación; y iv) reglamentación.

La DG Presupuestos, la OLAF y la DG Fiscalidad y Unión Aduanera respondieron a dicho cuestionario y adjuntaron las pruebas solicitadas. Por otro lado, el Tribunal les envió un cuestionario complementario para aclarar cuestiones pendientes y organizó videoconferencias con cada servicio para tratar las constataciones preliminares y el proyecto de conclusiones y recomendaciones.

Anexo II – Enfoque de auditoría del Tribunal de Cuentas Europeo en los Estados miembros

La fiscalización del Tribunal en los Estados miembros también constó de dos fases, una fase preparatoria y trabajo de auditoría sobre el terreno.

1. Durante la fase preparatoria se seleccionaron cinco Estados miembros: Alemania, Irlanda, Países Bajos, Austria y Suecia. La selección de los Estados miembros se basó en los siguientes criterios de riesgo: i) la estimación del IVA no percibido por exenciones concedidas por la legislación a envíos de escaso valor; ii) el número de operadores registrados en el sistema de Mini Ventanilla Única por Estado miembro; y iii) el volumen de las ventas electrónicas efectuadas por los operadores registrados en un Estado miembro a clientes de otros Estados miembros.

El grupo central 2 del Grupo de trabajo sobre el IVA de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) de la UE señaló que el comercio electrónico está expuesto al fraude en el ámbito del IVA. Para conseguir una visión de conjunto integral de la situación en la UE, el grupo central 2 decidió realizar una encuesta entre todas las autoridades fiscales de la UE. El Tribunal, como componente del grupo central 2, envió un cuestionario a estas últimas en noviembre de 2016. El año de referencia de esta encuesta era 2015. Comprendía tanto el régimen de la Unión como del exterior de la Unión de la Mini Ventanilla Única, y las ventas a distancia de mercancías dentro de la UE y fuera de ella. Veinte Estados miembros respondieron a ella.

2. Segunda fase: trabajo de auditoría sobre el terreno en los Estados miembros seleccionados, donde el Tribunal prestó atención al diseño y la aplicación de los sistemas de registro y control de los operadores y los marcos de gestión de riesgos aduaneros y relativos al IVA.

Se envió un cuestionario a los Estados miembros seleccionados. En él se abordaba la cuestión de si las medidas de control desplegadas por los Estados miembros garantizan la integridad de la recaudación del IVA y de los derechos de aduana en el contexto del comercio electrónico. Sobre el terreno, el Tribunal comentó las respuestas facilitadas en el cuestionario con los expertos de las administraciones tributarias y aduaneras en el ámbito del sistema de Mini Ventanilla Única, la cooperación administrativa, las auditorías y controles de la Mini Ventanilla Única y el régimen de venta a distancia, así como las importaciones en las que se solicita la franquicia para envíos de escaso valor presentadas por operadores postales o de mensajería.

El Tribunal seleccionó y verificó:

  1. los 29 problemas con la Mini Ventanilla Única en los que los Estados miembros eran los afectados o los responsables;
  2. una muestra aleatoria de diez mensajes de error técnico enviados y de diez mensajes de error técnico recibidos;
  3. una muestra aleatoria de diez registros en la Mini Ventanilla Única;
  4. una muestra aleatoria de diez declaraciones del IVA de la Mini Ventanilla Única y de diez correcciones de declaraciones-liquidaciones del IVA;
  5. una muestra aleatoria de diez pagos de la Mini Ventanilla Única recibidos en calidad de Estado miembro de identificación y de diez pagos recibidos en calidad de Estado miembro de consumo;
  6. una muestra aleatoria de diez bajas en el registro y de diez exclusiones de la Mini Ventanilla Única;
  7. una muestra aleatoria de diez intercambios de información previa solicitud enviados y de diez recibidos;
  8. una muestra aleatoria de diez intercambios de información espontáneos enviados y de diez recibidos;
  9. una muestra aleatoria de cinco auditorías en calidad de Estado miembro de identificación y de cinco como Estado miembro de consumo;
  10. el universo completo de los controles multilaterales llevados a cabo y las señales de fraude intercambiadas a través del ámbito de trabajo 5 de Eurofisc que afectasen a los Estados miembros visitados;
  11. una muestra basada en criterios de riesgo de treinta importaciones que solicitasen la franquicia para envíos de escasa cuantía (quince presentadas por operadores postales y quince por operadores de mensajería).

Con estos universos y muestras, el Tribunal verificó si las autoridades tributarias y aduaneras de los Estados miembros: i) hacen uso de los acuerdos de cooperación administrativa para compensar la falta de jurisdicción del Estado miembro de consumo en el país o países en que el proveedor está registrado o identificado; ii) recopilan y utilizan la información sobre posibles pagos insuficientes; iii) llevan a cabo controles adecuados del proveedor; y iv) cuentan con controles eficaces para prevenir y detectar abusos de la franquicia para envíos de escaso valor de bienes importados desde terceros países. Los resultados de las muestras preseleccionadas se han analizado y debatido a partir de un listado de verificación.

Se prestó especial atención a los sistemas y controles, incluida una prueba relativa a los controles de credibilidad de la franquicia para envíos de escaso valor realizada en el entorno ficticio de los sistemas de despacho aduanero y se visitaron tres oficinas de correos para observar los controles aduaneros en la práctica.

Anexo III – Resultados de las muestras de operaciones relativas a la Mini Ventanilla Única

En todos los Estados miembros visitados, el Tribunal examinó los veintidós problemas con la Mini Ventanilla Única de los que el Estado miembro visitado era el responsable, y los siete problemas de los que el Estado miembro era el afectado.

Asimismo, se seleccionaron aleatoriamente y se examinaron noventa operaciones de la Mini Ventanilla Única por Estado miembro:

  1. una muestra de diez mensajes de error técnico enviados;
  2. una muestra de diez mensajes de error técnico recibidos;
  3. una muestra de diez registros en el sistema de Mini Ventanilla Única, cinco con arreglo al régimen de la Unión y cinco con arreglo al régimen exterior;
  4. una muestra de diez declaraciones-liquidaciones del IVA de la Mini Ventanilla Única, la mitad correspondiente al régimen de la Unión y la otra mitad al régimen exterior;
  5. una muestra de diez correcciones de declaraciones del IVA, cinco correspondientes al régimen de la Unión y cinco al régimen exterior;
  6. una muestra de diez pagos del sistema de Mini Ventanilla Única recibidas en calidad de Estado miembro de identificación;
  7. una muestra de diez pagos recibidos en calidad de Estado miembro de consumo;
  8. una muestra de diez bajas en el registro de la Mini Ventanilla Única, cinco correspondientes al régimen de la Unión y cinco al régimen exterior;
  9. una muestra de diez exclusiones de la Mini Ventanilla Única, cinco correspondientes al régimen de la Unión y cinco al régimen exterior.

En el cuadro 4 se resumen los resultados de las muestras en cada Estado miembro visitado utilizando indicadores tipo semáforo72.

Cuadro 4

Resumen de los resultados de la muestra por Estado miembro visitado

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Notas finales

1 Definición común de Eurostat y la OCDE.

2 Datos extraídos en diciembre de 2018. Véase https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=E-commerce_statistics.

3 Reglamento (UE) n.º 952/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de octubre de 2013, por el que se establece el código aduanero de la Unión (refundición) (DO L 269 de 10.10.2013, p. 1).

4 Directiva 2006/112/CE del Consejo, de 28 de noviembre de 2006, relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido (DO L 347 de 11.12.2006, p. 1).

5 De conformidad con el artículo 34 de la Directiva sobre el IVA.

6 En virtud del artículo 23 del Reglamento (CE) n.º 1186/2009 del Consejo, de 16 de noviembre de 2009, relativo al establecimiento de un régimen comunitario de franquicias aduaneras (versión codificada) (DO L 324 de 10.12.2009, p. 23).

7 En virtud del artículo 23 de la Directiva 2009/132/CE del Consejo, que delimita el ámbito de aplicación del artículo 143, letras b) y c), de la Directiva 2006/112/CE en lo referente a la exención del impuesto sobre el valor añadido de algunas importaciones definitivas de bienes (versión codificada) (DO L 292 de 10.11.2009, p. 5).

8 El artículo 24 de la Directiva sobre el IVA define «prestaciones de servicios» como «todas las operaciones que no constituyen una entrega de bienes».

9 A menos que el operador haya establecido su empresa en la UE.

10 Véase el título XII, capítulo 6, secciones 2 y 3, de la Directiva sobre el IVA.

11 A partir de datos extraídos de «Assessment of the application and impact of the VAT exemption for importation of small consignments», informe final, EY, mayo de 2015, p. 43.

12 A partir de datos facilitados por la DG Fiscalidad y Unión Aduanera con el número de operadores registrados a fecha de 31 de octubre de 2017.

13 A partir de datos de Eurostat: http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/E-commerce_statistics.

14 Véase la recomendación 11 del Informe Especial n. 24/2015, «La lucha contra el fraude del IVA intracomunitario: es necesaria una acción más enérgica».

15 Véase DO L 195 de 1.8.2018, p. 3. Véase asimismo DO L 195 de 1.8.2018, p. 1.

16 Véase el apartado 59 del Informe Especial n.º 19/2017 «Regímenes de importación: las insuficiencias en el marco jurídico y una aplicación ineficaz afectan a los intereses financieros de la UE».

17 Reglamento (UE) n.º 904/2010 del Consejo, de 7 de octubre de 2010, relativo a la cooperación administrativa y la lucha contra el fraude en el ámbito del impuesto sobre el valor añadido (refundición) (DO L 268 de 12.10.2010, p. 1).

18 Cuando dispongan de establecimientos permanentes en varios Estados miembros, pueden registrarse en cualquier Estado miembro en el que tengan uno de estos establecimientos, a menos que hayan establecido su actividad económica en un Estado miembro. En este caso, el registro debería realizarse en este último.

19 En virtud de los artículos 17 y 43 a 47 del Reglamento (UE) n.º 904/2010 del Consejo.

20 Desde el 1 de enero de 2019, la legislación de la UE requiere que los proveedores conserven un solo elemento de prueba si el importe anual de sus prestaciones de servicios B2C dentro de la UE no excede de 100 000 euros.

21 Por espontáneo se entiende una comunicación no sistemática de información no solicitada enviada en un momento dado.

22 Con arreglo al artículo 10 del Reglamento (UE) n.º 904/2010

23 Véase el artículo 29 del Reglamento n.º 904/2010.

24 Véanse los apartados 21 a 28 del «Informe sobre auditorías conjuntas», OCDE, Foro sobre Administración Tributaria, septiembre de 2010.

25 Reglamento (UE) 2018/1541 del Consejo, de 2 de octubre de 2018, por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 904/2010 y (UE) 2017/2454 en lo que respecta a las medidas para reforzar la cooperación administrativa en el ámbito del impuesto sobre el valor añadido (DO L 259 de 16.10.2018, p. 1).

26 En los nuevos apartados 4 bis del artículo 7 y 2 bis del artículo 28 del Reglamento n.º 904/2010 del Consejo.

27 https://ec.europa.eu/taxation_customs/business/vat/telecommunications-broadcasting-electronic-services/sites/mossportal/files/one-stop_add_guidelines_en.pdf.

28 Los Estados miembros pueden fijar este umbral en 10 euros.

29 El valor intrínseco se define como el valor sin cargas de flete y seguros.

30 Contrariamente a lo dispuesto en el artículo 23 del Reglamento (CE) n.º 1186/2009 del Consejo, relativo al establecimiento de un régimen comunitario de franquicias aduaneras.

31 Contrariamente a lo dispuesto en los artículos 25 y 26 del Reglamento (CE) n.º 1186/2009 del Consejo y el artículo 1 de la Directiva 2006/79/CE del Consejo, de 5 de octubre de 2006, relativa a las franquicias aplicables a la importación de mercancías objeto de pequeños envíos sin carácter comercial provenientes de países terceros (versión codificada) (DO L 286 de 17.10.2006, p. 15).

32 Contrariamente a lo dispuesto en el artículo 24, letra a), del Reglamento (CE) n.º 1186/2009 del Consejo, relativo al establecimiento de un régimen comunitario de franquicias aduaneras.

33 Véase la recomendación 9 del Informe Especial n.º 19/2017.

34 Artículo 25, apartado 1, letra f), del acto de ejecución del Código Aduanero de la Unión.

35 Véase la página 41 de las Orientaciones para operadores económicos autorizados, de 11 de marzo 2016.

36 Véase el apartado 54 del Informe Especial n.º 19/2017.

37 Recursos propios basados en los derechos de aduana y la cotización sobre la producción de azúcar establecidos por los Estados miembros.

38 Véase: www.parlegalusaturu.lv.

39 Estudio de Deloitte VAT Aspects of cross-border e-commerce – Options for modernisation, lote 1, p. 65.

40 Copenhagen Economics, E-commerce imports into Europe: VAT and customs treatment, 2016.

41 Comisión Europea, «propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifican la Directiva 2006/112/CE y la Directiva 2009/132/CE en lo referente a determinadas obligaciones respecto del impuesto sobre el valor añadido para las prestaciones de servicios y las ventas a distancia de bienes» (COM(2016) 757 final), de 1 de diciembre de 2016.

42 https://www.nao.org.uk/wp-content/uploads/2017/04/Investigation-into-overseas-sellers-failing-to-charge-VAT-on-online-sales.pdf.

43 https://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20190509073425/https://www.gov.uk/government/statistics/measuring-tax-gaps

44 Véase la «Guía de la miniventanilla única del IVA», Comisión Europea, 2013.

45 Véase la p. 33 de https://english.rekenkamer.nl/publications/reports/2018/11/28/vat-on-cross-border-digital-services.

46 Véase p. 23 de https://www.nku.cz/scripts/rka-en/detail.asp?cisloakce=17/12&rok=0&sestava=0.

47 De conformidad con la Directiva 2010/24/UE del Consejo, de 16 de marzo de 2010, sobre la asistencia mutua en materia de cobro de los créditos correspondientes a determinados impuestos, derechos y otras medidas (DO L 84 de 31.3.2010, p. 1).

48 Reglamento (UE) n.º 952/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de octubre de 2013, por el que se establece el código aduanero de la Unión (refundición) (DO L 269 de 10.10.2013, p. 1).

49 Directiva 2006/112/CE del Consejo, de 28 de noviembre de 2006, relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido (DO L 347 de 11.12.2006, p. 1).

50 Directiva (UE) 2017/2455 del Consejo, de 5 de diciembre de 2017, por la que se modifican la Directiva 2006/112/CE y la Directiva 2009/132/CE en lo referente a determinadas obligaciones respecto del impuesto sobre el valor añadido para las prestaciones de servicios y las ventas a distancia de bienes (DO L 348 de 29.12.2017, p. 7); Reglamento de Ejecución (UE) 2017/2459 del Consejo, de 5 de diciembre de 2017, por el que se modifica el Reglamento de Ejecución (UE) n.º 282/2011 por el que se establecen disposiciones de aplicación de la Directiva 2006/112/CE relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido (DO L 348 de 29.12.2017, p. 32), y Reglamento (UE) 2017/2454 del Consejo, de 5 de diciembre de 2017, por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 904/2010 relativo a la cooperación administrativa y la lucha contra el fraude en el ámbito del impuesto sobre el valor añadido (DO L 348 de 29.12.2017, p. 1).

51 Véanse los apartados 90 y 91 del Informe Especial n.º 24/2015, «La lucha contra el fraude del IVA intracomunitario: es necesaria una acción más enérgica».

52 Lamensch, 2017, p. 140. Disponible en: https://www.ibfd.org/sites/ibfd.org/files/content/pdf/ivm_2017_02_e2_1_SeptNewsletter.pdf.

53 Véase p. 17 de la Conclusión de auditoría n.º 17/12 en el ámbito del comercio electrónico en https://www.nku.cz/scripts/rka-en/detail.asp?cisloakce=17/12&rok=0&sestava=0.

54 En el «Postal/Express Consignments Risk Indicators and Manual» del segundo volumen del «Customs Risk Management Compendium» de la OMA.

55 Véase el apartado 1.3 de las «Guidelines for the immediate release of consignments by customs», OMA, 2014 disponible en http://www.wcoomd.org/-media/wco/public/global/pdf/topics/facilitation/instruments-andtools/ tools/immediate-release-guidelines/immediate-release-guidelines.pdf?db=web.

56 Véase el apartado 11 de las «Directrices de la OMA para la liberación inmediata», Organización Mundial de Aduanas, 2014 en http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/topics/facilitation/instruments-and-tools/tools/immediate-release-guidelines/immediate-release-guidelines.pdf?db=web.

57 Véase el documento «Compendium on the implementation of Council Regulation (EC) No 1186/2009» (Comité del Código Aduanero, 2016, p. 19).

58 Véase el artículo 23 de la Directiva 2009/132/CE del Consejo.

59 Véanse las páginas 18 y 19 del compendio.

60 Véanse los apartados 99, 100 y 137 del Informe Especial n.º 19/2017 «Regímenes de importación: las insuficiencias en el marco jurídico y una aplicación ineficaz afectan a los intereses financieros de la UE».

61 Informe Especial n.º 13/2011, «¿Sirve el control del régimen aduanero 42 para evitar y detectar la evasión del IVA?».

62 La Directiva (UE) 2017/2455 del Consejo introduce, con efecto a partir del 1 de enero de 2021, el nuevo artículo 242 bis de la Directiva 2006/112/CE.

63 Véase COM(2018) 819 final, de 11 de diciembre de 2018, «propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE del Consejo en lo que respecta a las disposiciones relativas a las ventas a distancia de bienes y a ciertas entregas nacionales de bienes».

64 Véanse los apartados 137 y 138 del Informe Especial n.º 19/2017 «Regímenes de importación: las insuficiencias en el marco jurídico y una aplicación ineficaz afectan a los intereses financieros de la UE», y el apartado 4.16 del Informe Anual sobre la ejecución presupuestaria relativa al ejercicio 2017.

65 Véase el apartado 1.10 del Informe Especial n.º 5/2011 de la NAO https://www.nao.org.uk/wp-content/uploads/2017/04/Investigation-into-overseas-sellers-failing-to-charge-VAT-on-online-sales.pdf.

66 http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/621854/EPRS_STU(2018)621854_EN.pdf.

67 Véase el informe del Parlamento Europeo titulado «VAT fraud, economic impact, challenges and policy issues», octubre de 2018, y Sénat, Rapport d´information n° 691 du 17 septembre 2015, fait au nom de la commission des finances sur le e-commerce: propositions pour une TVA payée à la source.

68 Véase la p. 13 de «WCO Cross-border e-commerce. Framework of standards». OMA. Junio de 2018 en http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/topics/facilitation/activities-and-programmes/ecommerce/wco-framework-of-standards-on-crossborder-ecommerce_en.pdf?la=en.

69 R.T. Ainsworth, M. Alwohaibi, M. Cheetham, «VATCoin: Can a Crypto Tax Currency Prevent VAT Fraud?», Tax Notes International, vol. 84, 14 de noviembre de 2016. Véase asimismo la propuesta de KPMG sobre tecnología de registro descentralizado en in https://home.kpmg/lu/en/home/insights/2018/07/vat-dlt.html.

70 Véase COM(2018) 812 final, de 12 de diciembre de 2018, «propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE en lo que respecta a la introducción de determinados requisitos para los proveedores de servicios de pago».

71 Artículos 243 bis a 243 quinquies.

72 Rojo, ámbar y verde.

Siglas y acrónimos

B2B: Entre empresas

B2C: Empresa a consumidor

CAU: Código Aduanero de la Unión

EFS: Entidad Fiscalizadora Superior

GATT: Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio

HMRC: Her Majesty’s Revenue & Customs

IP: Protocolo de Internet

ITSM: Gestión de servicios informáticos

IVA: Impuesto sobre el valor añadido

MOSS: Sistema de Mini Ventanilla Única

OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

OEA: Operador económico autorizado

OLAF: Oficina Europea de Lucha contra el Fraude

OMA: Organización Mundial de Aduanas

Pymes: Pequeñas y medianas empresas

RIF: Formulario electrónico de información sobre riesgos

RNB: Renta nacional bruta

SAF-MOSS: Fichero de auditoría estándar para las auditorías del sistema de Mini Ventanilla Única

UE: Unión Europea

Glosario

Asistencia administrativa mutua: Cualquier actuación de una administración aduanera en nombre de otra administración aduanera, o en colaboración con ella, para la aplicación adecuada de la legislación aduanera y para la prevención, investigación y represión de delitos aduaneros.

Controles multilaterales: Controles coordinados de la situación fiscal de uno o varios operadores ligados entre sí efectuados por dos o más Estados miembros cuando consideren que dichos controles resultarán más eficaces que los efectuados por un único Estado miembro.

Cooperación administrativa: Intercambio de información entre Estados miembros por el cual las autoridades fiscales se prestan asistencia mutuamente y cooperan con la Comisión en virtud del Reglamento (UE) n.º 904/2010 del Consejo, de 7 de octubre de 2010, para garantizar que se aplica adecuadamente el IVA por las entregas de bienes y las prestaciones de servicios, las adquisiciones de bienes dentro de la UE y la importación de bienes. Los intercambios de información entre Estados miembros comprenden toda la información que pueda suponer la liquidación correcta del IVA, también en casos específicos.

Eurofisc: Red descentralizada de funcionarios de las administraciones tributarias y aduaneras de los Estados miembros que intercambian rápidamente y tratan y analizan conjuntamente información sobre empresas y operaciones presuntamente fraudulentas.

Fiscalis: Programa de acción de la UE para financiar iniciativas de las administraciones tributarias para mejorar el funcionamiento de los sistemas tributarios en el mercado interior a través de sistemas de comunicación e intercambio de información, controles multilaterales, seminarios y grupos de proyectos, visitas de trabajo, actividades de formación y otras actividades similares necesarias para alcanzar los objetivos del programa.

Gestión de riesgos: Detección sistemática de los riesgos, por ejemplo, mediante controles aleatorios, y la aplicación de todas las medidas que sean necesarias para reducir la exposición a ellos.

Mini Ventanilla Única (MOSS): Sistema voluntario de facilitación del comercio que permite que los sujetos pasivos (ya sean empresas de la UE o de terceros países) que presten servicios de telecomunicaciones, radiodifusión y televisión y servicios prestados por vía electrónica a personas que no sean sujetos pasivos en los Estados miembros en que no estén establecidos rindan cuentas por el IVA adeudado por dichas prestaciones y lo declaren a través de un portal web en el Estado miembro en que estén registrados a efectos del IVA.

Número de identificación a efectos del IVA: Un número individual asignado a cada sujeto pasivo que pretende realizar prestaciones de servicios o entregas de bienes o adquirir bienes con fines comerciales. Cada número incluye un prefijo de dos letras que identifica al Estado miembro de expedición.

Operador desaparecido: Todo operador inscrito en el censo del IVA que, potencialmente con intención defraudadora, adquiera bienes o preste servicios o simule hacerlo, sin pagar el IVA, y cobre dicho impuesto al suministrar tales bienes o prestar tales servicios, sin ingresar, no obstante, las cuotas del impuesto a la autoridad nacional correspondiente.

Régimen aduanero 42: Sistema que utiliza un importador para obtener una exención del IVA cuando las mercancías importadas van a ser transportadas a otro Estado miembro con arreglo al artículo 43, apartado 1, letra d) de la Directiva 2006/112/CE. El IVA se adeuda en el Estado miembro de destino.

Régimen de venta a distancia: Sistema de tributación de las entregas B2C de bienes dentro de la UE. Dentro de este régimen, hasta un determinado umbral de ventas (habitualmente 35 000 euros, aunque 100 000 en determinados Estados miembros), el operador aplica el tipo del IVA del Estado miembro en que está registrado. Por encima de este umbral, el operador debe registrarse a efectos del IVA en el Estado miembro de destino y aplicar el tipo del IVA de este.

VIES: El sistema de intercambio de información sobre el IVA es una red electrónica para transmitir información sobre los números de identificación a efectos del IVA válidos de las empresas registradas en los Estados miembros y sobre las entregas dentro de la UE exentas de impuestos. Las administraciones fiscales nacionales son responsables de alimentar la red con ambos tipos de información.

Respuestas de la Comisión

Resumen

VII

c). La Comisión desea subrayar que la aplicación de estas disposiciones corresponde a los Estados miembros.

f). La Comisión desea subrayar que la ejecución de la recaudación del IVA es una competencia nacional.

VIII

Por lo que se refiere a las recomendaciones dirigidas a la Comisión:

a). La Comisión acepta la recomendación en la medida en que es competente para ello.

b). La Comisión acepta la recomendación. La forma en que los Estados miembros tratan los envíos de escasa cuantía (incluido el abuso de las desgravaciones) formará parte de los temas que se tratarán durante el proceso de establecimiento del programa de inspección de los recursos propios tradicionales para 2020.

c). La Comisión no acepta la recomendación puesto que se han abordado las deficiencias del régimen de ventas a distancia y la Comisión no tiene acceso a la información de la miniventanilla única. Véase la respuesta al apartado 96.

d). La Comisión acepta la recomendación. La ayuda se proporcionará previa solicitud.

e) La Comisión acepta la recomendación. Siempre está preparada para investigar métodos alternativos y realistas de recaudación que se presenten y los analizará en función de lo que aporten para luchar contra el fraude del IVA, teniendo debidamente en cuenta su viabilidad.

Por lo que se refiere a las demás recomendaciones, la Comisión señala que estas tres recomendaciones se dirigen a los Estados miembros.

Introducción

20

La propuesta de la Comisión COM(2018)812/2 y 812/3 proporcionará a los Estados miembros mejores herramientas para controlar a los operadores de comercio electrónico mediante la utilización de datos de pago.

21

A partir del 1 de enero de 2021, se suprimirá el umbral de exención del IVA.

Observaciones

31

La Comisión ya ha propuesto el paquete sobre el IVA aplicable al comercio electrónico, medidas para mejorar la cooperación entre las Administraciones fiscales y los proveedores de servicios de pago, así como medidas para reforzar la cooperación administrativa entre, en primer lugar, las Administraciones fiscales de los Estados miembros, y en segundo lugar, las autoridades aduaneras y fiscales y, por último, Eurofisc, la OLAF y Europol.

37

La Comisión está reflexionando sobre posibles enfoques innovadores para mejorar los intercambios de información con terceros países, también en el ámbito del comercio electrónico. Por ejemplo, el Marco Estratégico para la cooperación aduanera UE-China prevé la revisión del Acuerdo de 2004 sobre cooperación y asistencia administrativa mutua en materia aduanera. Debe estudiarse si esta oportunidad podría utilizarse para adaptar el Acuerdo a los retos del comercio electrónico.

89

La supervisión periódica de sus sistemas y procedimientos de control interno para garantizar que se cumplen los criterios y condiciones de los OEA es una responsabilidad principal de los OEA. Los sistemas de control interno son un elemento clave para el control eficaz realizado por los OEA.

Las mejores prácticas de control interno recomendadas (según las Orientaciones sobre los OEA de la UE) pueden implicar el nombramiento de un responsable encargado de los procedimientos y controles internos de la empresa, incluida la supervisión y el control de la gestión y las formalidades aduaneras.

Además, de conformidad con el artículo 23, apartado 5, y el artículo 38, apartado 1, del CAU, las autoridades aduaneras están obligadas a supervisar las condiciones y los criterios que deben cumplir los OEA. Este debe realizarse de forma continua, pero también se lleva a cabo con arreglo a la información facilitada por los OEA. Cuando un OEA notifica a las autoridades aduaneras que se han detectado irregularidades, la autoridad verifica e investiga esta información, que puede llevar a una nueva evaluación, a la suspensión o a la revocación de la autorización.

90

Todo operador que tenga el estatuto de OEA deberá cumplir todos los criterios y condiciones de los OEA. Esto incluye garantizar que todos los elementos de las declaraciones en aduana son correctos. Cuando dejen de cumplirse las condiciones y los criterios, las autoridades aduaneras suspenderán o revocarán el estatuto de OEA.

Se invita a las autoridades aduaneras competentes a intensificar sus actividades de control y a adoptar las medidas adecuadas para resolver las irregularidades, es decir, reevaluar, suspender o revocar.

91

Véase la respuesta de la Comisión a los apartados 89 y 90 sobre el seguimiento y los controles internos.

96

Algunas de las deficiencias de la miniventanilla única se han resuelto tras la adopción de las simplificaciones de la miniventanilla única, que entraron en vigor el 1 de enero de 2019. Las deficiencias del régimen de ventas a distancia se abordan en la legislación recientemente adoptada sobre el IVA para el comercio electrónico, en la que estos umbrales nacionales se suprimirán y se sustituyen por un umbral a escala de la UE de solo 10 000 EUR a partir de 2021.

98

Las inspecciones de los RPT de partidas de escasa cuantía (incluido el abuso de las desgravaciones) constituyen un área de control prioritario para el futuro. Teniendo en cuenta los fraudes detectados en la infravaloración de productos textiles y calzado, la Comisión ha dado prioridad a este ámbito en 2018 y 2019 en todos los Estados miembros. En 2017, se dio prioridad a la evasión de los derechos antidumping sobre los paneles solares. En 2015 y 2016, la prioridad fue la fiabilidad de la contabilidad de los RPT.

122

Este umbral garantiza la proporcionalidad para las microempresas, que actualmente están exentas del IVA en la mayoría de los Estados miembros, y que con arreglo a las normas actuales deberán pagar el IVA a partir de la primera descarga de sus servicios por parte de un consumidor en otro Estado miembro. Para remediar esta falta de proporcionalidad, respetando en la mayor medida posible el principio de imposición en destino, este umbral transfronterizo de la UE de 10 000 EUR se consideró proporcionado y equilibrado.

136

La ejecución de la recaudación del IVA es competencia nacional.

Concluciones y recomendaciones

Recomendación 1 - Reforzar el uso de los acuerdos de cooperación administrativa

Por lo que se refiere a las recomendaciones dirigidas a la Comisión:

a). La Comisión acepta la recomendación en la medida en que es competente para ello.

b). La Comisión acepta la recomendación, ya que comenzará a proponer cambios en los formularios electrónicos. La Comisión señala que estas tres recomendaciones van dirigidas a los Estados miembros.

Por lo que se refiere a las demás recomendaciones, la Comisión señala que estas tres recomendaciones se dirigen a los Estados miembros.

Recomendación 2 - Incrementar la eficacia de los controles

Por lo que se refiere a las recomendaciones dirigidas a la Comisión:

a). La Comisión acepta la recomendación. La forma en que los Estados miembros tratan los envíos de escasa cuantía (incluido el abuso de las desgravaciones) formará parte de los temas que se tratarán durante el proceso de establecimiento del programa de inspección de los recursos propios tradicionales para 2020.

b). La Comisión no acepta la recomendación puesto que se han abordado las deficiencias del régimen de ventas a distancia y la Comisión no tiene acceso a la información de la miniventanilla única. Véase la respuesta al apartado 96.

c). La Comisión acepta la recomendación.

d). La Comisión acepta esta recomendación y la incluirá en sus actividades de seguimiento.

Todas las autorizaciones de operador económico autorizado (OEA) de la UE concedidas antes de la entrada en vigor del código aduanero de la Unión (CAU) deberían haber sido reevaluadas por las autoridades aduaneras nacionales antes del 1 de mayo de 2019, debido a los cambios introducidos en el CAU (de conformidad con el artículo 15, apartado 1, del AD del CAU). El criterio de cumplimiento forma parte de esta reevaluación.

La Comisión ha empezado a preparar la verificación de los procesos de supervisión de los OEA en los Estados miembros de conformidad con el artículo 23, apartado 5, del CAU. El seguimiento del criterio de cumplimiento de los OEA, incluido el cumplimiento de la exención de partidas de escasa cuantía, será uno de los aspectos que se comprobarán en este contexto.

Por lo que se refiere a las demás recomendaciones, la Comisión señala que estas dos recomendaciones se dirigen a los Estados miembros.

Recomendación 3 - Mejorar la ejecución de las medidas de recaudación

Por lo que se refiere a las recomendaciones dirigidas a la Comisión:

a). La Comisión acepta la recomendación. La ayuda se proporcionará previa solicitud.

b). La Comisión acepta la recomendación. Abordar los desajustes de los pagos entre los Estados miembros, así como el tratamiento del IVA retenido, es un trabajo en curso de la Comisión. En la actualidad está comprobando los años 2015-2018, a medida en que están disponibles en el contexto de los recursos propios basados en el IVA.

c). La Comisión acepta la recomendación. Está organizando actividades con los Estados miembros para dar seguimiento a su informe sobre la Directiva 2010/24/UE, publicado en diciembre de 2017, para la recuperación de todos los impuestos.

Por lo que se refiere a la otra recomendación, la Comisión señala que esta se dirige a los Estados miembros.

Recomendación 4 - Mejorar la eficacia del marco reglamentario

Por lo que se refiere a las recomendaciones dirigidas a la Comisión:

a). La Comisión acepta la recomendación. Siempre está preparada para investigar métodos alternativos y realistas de recaudación que se presenten y los analizará en función de lo que aporten para luchar contra el fraude del IVA, teniendo debidamente en cuenta su viabilidad.

b). La Comisión acepta la recomendación.

c). La Comisión acepta la recomendación. Tal como reconoció y descubrió el TCE (véase el apartado 126), los Estados miembros aplican de manera uniforme la definición de «valor intrínseco» que figura en el Compendio sobre la aplicación del Reglamento (CE) n.º 1186/2009 del Consejo, relativo al establecimiento de un régimen comunitario de franquicias aduaneras.

Por otra parte, los debates entre la Comisión y los Estados miembros sobre una definición jurídicamente vinculante del término «valor intrínseco» están en curso.

Por lo que se refiere a la otra recomendación, la Comisión señala que esta se dirige a los Estados miembros.

Equipo auditor

En los informes especiales del Tribunal se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue realizada por la Sala IV, especializada en regulación de mercados y economía competitiva, presidida por Neven Mates, Miembro del Tribunal. La auditoría fue dirigida por Ildikó Gáll-Pelcz, Miembro del Tribunal, con la asistencia de Zoltán Lovas, jefe de Gabinete, y Claudia Kinga Baraa, agregada de Gabinete, Paul Stafford, gerente principal, Carlos Soler Ruiz, jefe de tarea, y los auditores Maria Echanove, Josef Edelmann, Benny Fransen, Dan Danielescu, Christine Becker y Eni Kabashi. Evy Fiers prestó apoyo lingüístico.

De izquierda a derecha: Benny Fransen, Dan Danielescu, Paul Stafford, Ildikó Gáll-Pelcz, Josef Edelmann, Carlos Soler Ruiz, Zoltán Lovas.

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