Osnovna cestovna mreža EU-a: putovanja traju kraće, ali mreža još nije potpuno funkcionalna

Sažetak

I

Održiv i učinkovit promet važan je za povezivanje regija i zemalja, čime se povezuju tržišta i pojedinci te se doprinosi gospodarskoj aktivnosti, razvoju i rastu. Ceste imaju važnu ulogu u tom pogledu jer se na njima odvija najveći dio prometa u EU-u, i u slučaju putničkog i u slučaju teretnog prijevoza.

II

S ciljem poticanja razvoja prometa u EU-u 2013. godine donesena je Uredba o transeuropskoj prometnoj mreži (TEN-T), kojom su uvedeni koncepti „sveobuhvatne” i „osnovne” mreže TEN-T. Svrha je sveobuhvatne mreže, koja bi trebala biti dovršena do 2050., zajamčiti pristupačnost i povezanost svih regija EU-a. Osnovna mreža, koja bi trebala biti dovršena do 2030., sastoji se od onih dijelova sveobuhvatne mreže koji imaju najveću stratešku važnost za postizanje ciljeva mreže TEN-T.

III

Kako bi se državama članicama olakšao razvoj njihovih dijelova mreže TEN-T, EU je u razdoblju 2007. – 2020. za ceste dodijelio iznos od otprilike 78 milijardi eura, od čega je otprilike 40 milijardi eura namijenjeno za ceste na mreži TEN-T. Većina tih sredstava izdvojena je iz Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR) i Kohezijskog fonda. Manji iznosi dostupni su i iz Instrumenta za povezivanje Europe (CEF).

IV

Sud je u okviru ove revizije procijenio napredak u dovršavanju potpuno funkcionalne osnovne cestovne mreže TEN-T i ulogu Komisije u postizanju tog cilja.

V

Sud je odlučio provesti ovu reviziju jer je relevantna iz niza razloga: na cestovnoj mreži odvija se najveći dio kopnenog prometa, osnovna mreža TEN-T trebala bi biti dovršena do 2030., Komisija je započela s preispitivanjem Uredbe o mreži TEN-T te je EU uložio veliku količinu financijskih sredstava u ceste.

VI

Razvoj osnovne cestovne mreže TEN-T napreduje. Međutim, većina država članica u središnjoj/istočnoj Europi i dalje zaostaje. Od 2007. godine postizanju tog napretka doprinosi se financijskim sredstvima EU-a. Zahvaljujući tome u programskom razdoblju 2007. – 2013. izgrađeno je otprilike 2 400 km novih cesta na mreži TEN-T te se očekuje da će se u programskom razdoblju 2014. – 2020. izgraditi dodatnih 2 000 km. To je doprinijelo ostvarivanju pozitivnih rezultata za one koji putuju tom mrežom, kao što su kraća vremena putovanja i više kilometara prijeđenih na autocestama.

VII

Komisija ima važnu ulogu na strateškoj razini: na temelju njezina prijedloga uvedene su sveobuhvatna i osnovna mreža, kao i devet koridora osnovne mreže. Nadalje, u tekućem programskom razdoblju financijska sredstva iz CEF-a usmjerena su na osnovnu mrežu, uključujući prekogranične dionice. Kad je riječ o financijskim sredstvima iz ESI fondova (EFRR i Kohezijski fond), Komisija je intervenirala na razini država članica uvođenjem zahtjeva da se prije odobravanja dodjele financijskih sredstava EU-a ispune određeni uvjeti i vođenjem pregovora o sporazumima o partnerstvu i operativnim programima kako bi države članice dale prednost mreži TEN-T.

VIII

Međutim, te mjere nisu uvijek dovele do davanja jednake razine prednosti kad je bila riječ o tome da je ulaganja potrebno posebno usmjeriti na osnovnu mrežu. Od raspoloživih financijskih sredstava iz ESI fondova za razdoblje 2014. – 2020. države članice izdvojile su tek 34 % sredstava za osnovnu cestovnu mrežu TEN-T, iako je u većini glavnih zemalja korisnica stopa dovršenja osnovne mreže bila niska u vrijeme kad se pregovaralo o dodjeli financijskih sredstava.

IX

Sud je utvrdio da je neometano putovanje osnovnom cestovnom mrežom TEN-T otežano činjenicom da određene prekogranične dionice nisu dovršene te da se na zaštićena parkirališta i infrastrukturu za alternativna goriva ne primjenjuje dovoljno koordiniran pristup.

X

Sud je također utvrdio da se nedostatcima u praćenju koje Komisija obavlja umanjuje njezina mogućnost da pravodobno poduzme korektivne mjere u slučaju da su one potrebne. Praćenjem koje Komisija obavlja nije uvijek obuhvaćena cjelokupna osnovna mreža jer nedostaju prijelazne ciljne vrijednosti koje bi joj omogućile procjenu napretka i izradu pouzdanih prognoza vjerojatnosti dovršenja te mreže do 2030. godine. Nadalje, podatci se ne dostavljaju pravodobno, a nedostatak ujednačenog pristupa nepovoljno utječe na njihovu pouzdanost te ne postoje pokazatelji rezultata.

XI

Nedostatnim održavanjem na razini država članica ugrožava se stanje osnovne cestovne mreže u srednjem i dugom roku. Nacionalni proračuni za održavanje postojano se smanjuju umjesto da svojim iznosom prate sve veći broj kilometara infrastrukture i starenje ključnih dionica. Iako to može utjecati na ostvarivanje potpune funkcionalnosti osnovne mreže do 2030. godine, Komisija ne raspolaže alatima koji bi joj omogućili da provjeri jesu li države članice uspostavile pouzdane sustave za jamčenje odgovarajućeg održavanja svojih mreža.

XII

Sud je na temelju tih zaključaka preporučio Komisiji da:

• utvrdi ulaganja u osnovnu mrežu kao prioritet na način da zajamči da države članice izrađuju odgovarajuće planove, u kojima su naznačeni raspored i dostupna proračunska sredstva, kako bi se cjelokupna osnovna mreža TEN-T dovršila do 2030., pri čemu bi posebnu pozornost trebalo posvetiti prekograničnim dionicama;
• poboljša mehanizme praćenja kako bi mogla pratiti napredak u razvoju osnovne mreže TEN-T i poduzimati korektivne mjere na način da uvede prijelazne ciljne vrijednosti, sustavan i ujednačen pristup te sustav koji omogućava praćenje rezultata;
• ojača svoj pristup održavanju poduzimanjem odgovarajućih mjera za unaprjeđenje dugoročnih planova država članica za održavanje.

Uvod

Cestovni promet u EU-u

01

Održiv i učinkovit promet važan je za povezivanje regija i zemalja, čime se povezuju tržišta i pojedinci te se doprinosi gospodarskoj aktivnosti, razvoju i rastu. Neometana povezanost među svim državama članicama EU-a potrebna je i za koheziju i konkurentnost. Ceste imaju važnu ulogu u tom pogledu jer se na njima odvija najveći dio prometa u EU-u: prema podatcima Eurostata, mjereno u tonskim kilometrima, 2017. godine na cestama je ostvareno 76,7 % ukupnog kopnenog prijevoza tereta u EU-u. Ceste su još važnije za prijevoz putnika: 83,3 % ukupnog prijevoza putnika u EU-u 2017. mjerenog u putničkim kilometrima ostvareno je u osobnim automobilima, a dodatnih 8,8 % u gradskim i putničkim autobusima te trolejbusima¹.

Transeuropska prometna politika

02

U svrhu poticanja razvoja prometne infrastrukture u EU-u Parlament i Vijeće objavili su 1996. godine smjernice za razvoj transeuropske prometne mreže (TEN-T)². Svrha tih smjernica bila je olakšati integraciju cestovnog, zračnog i željezničkog prijevoza te prijevoza unutarnjim plovnim putovima i pomorskog prijevoza u mrežu TEN-T kojom bi se doprinijelo neometanom funkcioniranju unutarnjeg tržišta te ojačala gospodarska i socijalna kohezija jamčenjem održive mobilnosti osoba i tereta. Kako bi se postigli ti ciljevi, u smjernicama su utvrđeni projekti od zajedničkog interesa.

03

Zakonodavci su 2013. donijeli Uredbu o mreži TEN-T³, kojom su uvedeni koncepti „sveobuhvatne” i „osnovne” mreže TEN-T koje države članice trebaju razviti te kojom je pristup koji se temelji na pojedinačnim prioritetnim projektima zamijenjen multimodalnom mrežom na razini EU-a kojom se povezuje cestovni i željeznički promet, promet unutarnjim plovnim putovima te pomorski i zračni promet. Svrha je sveobuhvatne mreže, koja bi trebala biti dovršena do 2050., zajamčiti pristupačnost i povezanost svih regija EU-a. Osnovna mreža, koja bi trebala biti dovršena do 2030., sastoji se od onih dijelova sveobuhvatne mreže koji imaju najveću stratešku važnost za postizanje ciljeva mreže TEN-T. Da bi se smatrale dovršenima, ceste osnovne mreže moraju se prema normama koje ispunjavaju moći kategorizirati u autoceste ili brze ceste. Uredbom o mreži TEN-T utvrđuju se i dva dodatna tehnička zahtjeva: dostupnost sigurnih i zaštićenih parkirališta te infrastrukture za alternativna čista goriva koja služe kao zamjena za izvore fosilnih goriva. Ukupna duljina sveobuhvatne mreže iznosi otprilike 136 700 km, od čega osnovna mreža čini 49 700 km.

04

U svrhu jamčenja koordiniranog razvoja osnovne mreže koji ne ovisi o nacionalnim granicama utvrđeno je devet osnovnih multimodalnih koridora kojima su obuhvaćene najvažnije prometne rute u EU-u. Kad je riječ o cestama, ti osnovni koridori (od kojih se neki preklapaju) čine otprilike dvije trećine osnovne cestovne mreže (oko 34 000 km, vidjeti sliku 1.).

05

Krajem 2019. Europska komisija donijela je europski zeleni plan⁴, program čiji je cilj svesti neto emisije stakleničkih plinova do 2050. na nulu. Kako bi se doprinijelo postizanju te ugljične neutralnosti, u europskom zelenom planu predlaže se da se 75 % kopnenog prijevoza tereta koji se trenutačno odvija na cestama zamijeni željezničkim prijevozom i prijevozom unutarnjim plovnim putovima. Osim planiranog poticanja multimodalnog prijevoza, Komisija namjerava ponovno razmotriti pitanje djelotvornog određivanja cijena cestovnih naknada te povećati proizvodnju i uporabu održivih alternativnih goriva u prometu.

Financijska sredstva EU-a za cestovnu mrežu

06

Kako bi se državama članicama pomoglo u razvoju dijelova mreže TEN-T na njihovu teritoriju, financijska sredstva EU-a dostupna su iz nekoliko instrumenata. Bespovratna sredstva EU-a za ceste u razdoblju 2007. – 2020. iznose otprilike 78 milijardi eura i upotrebljavaju se za financiranje izgradnje novih cesta te obnovu ili nadogradnju postojećih cesta. Većina tih sredstava izdvojena je iz Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR) i Kohezijskog fonda (KF), međutim, ta dva fonda usmjerena su na različita područja: dok je Kohezijski fond isključivo usmjeren na osnovnu i sveobuhvatnu mrežu TEN-T, u okviru EFRR-a ulaganja u mrežu TEN-T nisu prioritet. Manji iznosi dostupni su i iz Instrumenta za povezivanje Europe (CEF, bivši program TEN-T), i to ponajprije za financiranje osnovne mreže (vidjeti tablicu 1.). Proračun dodijeljen za ceste smanjio se između dvaju programskih razdoblja zbog prijelaza na održivije načine prijevoza. U vrijeme provedbe ove revizije dodjela proračunskih sredstava u višegodišnjem financijskom okviru za razdoblje 2021. – 2027. još nije bila usvojena.

Instrument	2007. – 2013.	2014. – 2020.	Ukupno
EFRR i Kohezijski fond	46 544	29 282	75 826
TEN-T	524	—	524
CEF	—	2 060	2 060
Ukupno	47 068	31 342	78 410

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije i INEA-e.

07

Na instrumente EU-a za financiranje primjenjuju se različiti postupci upravljanja:

1. EFRR i Kohezijski fond primjenjuju se u okviru podijeljenog upravljanja. Komisija (Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku) pregovara o sporazumima o partnerstvu i operativnim programima koje predlažu države članice, odobrava ih i prati njihovu provedbu, uključujući procjenu uvjeta koje države članice moraju ispuniti kako bi dobile sredstva EU-a (ex ante uvjeti). Upravljačka tijela odgovorna su za upravljanje operativnim programima na nacionalnoj ili regionalnoj razini, što uključuje odabir projekata, njihovo praćenje i izvješćivanje o njihovoj provedbi. U slučaju velikih projekata (projekata čiji ukupni prihvatljivi trošak premašuje 75 milijuna eura) Komisija odobrava iznos doprinosa EU-a na pojedinačnoj osnovi.
2. Instrument CEF (poznat i kao bivši program TEN-T) primjenjuje Komisija u okviru izravnog upravljanja. Komisija objavljuje pozive na podnošenje prijedloga za sufinanciranje sredstvima EU-a i ocjenjuje ih uz potporu Izvršne agencije za inovacije i mreže (INEA), pod nadzorom Glavne uprave za mobilnost i promet.

08

Osim bespovratnim sredstvima EU podupire razvoj cestovne mreže i s pomoću financijskih instrumenata kao što su zajmovi i jamstva za privlačenje privatnih ulaganja u prometnu infrastrukturu, primjerice s pomoću dužničkog instrumenta CEF-a i Europskog fonda za strateška ulaganja. Osim toga, Europska investicijska banka izdaje zajmove za projekte cestovnog prijevoza.

Opseg revizije i revizijski pristup

09

Sud je u okviru ove revizije procijenio napredak u postizanju cilja EU-a da se dovrši potpuno funkcionalna osnovna cestovna mreža TEN-T i ulogu Komisije u postizanju tog cilja. U tu je svrhu Sud ispitao sljedeće:

1. je li EU pomogao u dovršavanju osnovne cestovne mreže TEN-T i u postizanju rezultata za one koji putuju tom mrežom;
2. funkcionira li mreža TEN-T prema planu te je li Komisija na odgovarajući način pratila napredak u dovršenju mreže i doprinos država članica održavanju cesta.

10

Sud je analizirao ulogu i odgovornosti Komisije u podupiranju dovršenja osnovne cestovne mreže do 2030. Sud je procijenio što Komisija poduzima na strateškoj razini, kako su sredstva EU-a raspodijeljena i kako Komisija prati uvođenje osnovne mreže. Sud je također obavio razgovore s osobljem Europske komisije, i to iz Glavne uprave za mobilnost i promet, Glavne uprave za regionalnu i urbanu politiku, INEA-e te s europskim koordinatorima i osobljem Eurostata. Sud je analizirao ukupnu uporabu EFRR-a i Kohezijskog fonda u programskim razdobljima 2007. – 2013. i 2014. – 2020. te uporabu sredstava dodijeljenih iz CEF-a, odnosno, Sud revizijom nije obuhvatio pojedinačne projekte.

11

Kako bi potvrdio nalaze utvrđene na razni Komisije, Sud je također posjetio četiri države članice: Bugarsku, Češku Republiku, Španjolsku i Poljsku. Za te je države članice zajedno izdvojeno otprilike 62 % ukupnih financijskih sredstava dodijeljenih iz EFRR-a, Kohezijskog fonda i CEF-a za cestovne projekte u razdobljima 2007. – 2013. i 2014. – 2020. te njihovim teritorijima prolazi šest od devet koridora osnovne mreže (baltičko-jadranski, Sjeverno more – Baltik, mediteranski, Bliski istok – istočni Mediteran, atlantski i rajnsko-dunavski) koje je potrebno dovršiti do 2030. godine. Sud je također obavio razgovore s tijelima država članica (ministarstvima nadležnima za promet i ulaganja u infrastrukturu, upravljačkim tijelima i upraviteljima cestovnih infrastruktura) i drugim dionicima (različitim nacionalnim i europskim udruženjima).

12

Sud je odlučio provesti ovu reviziju jer je relevantna iz niza razloga. Na cestovnoj mreži odvija se najveći dio kopnenog prometa. Osnovna mreža TEN-T-a trebala bi biti dovršena do 2030. te je Komisija započela s preispitivanjem Uredbe o mreži TEN-T koje bi se prema planu trebalo dovršiti najkasnije 2021. godine. Nadalje, EU ulaže veliku količinu financijskih sredstava u ceste: od 2007. uloženo je 78 milijardi eura te su trenutačno u tijeku pregovori u vezi s programskim razdobljem 2021. – 2027. Sud je posljednjih godina ispitao brojne aspekte mreže TEN-T s posebnim naglaskom na drugim načinima prijevoza⁵.

Opažanja

Ostvaruje se napredak u razvoju osnovne cestovne mreže TEN-T koji se podupire financijskim sredstvima EU-a i mjerama Komisije, čime se ostvaruju rezultati za one koji putuju tom mrežom

13

Sud je preispitao napredak u razvoju osnovne mreže TEN-T u državama članicama. Sud je ispitao jesu li financijska sredstva EU-a i sudjelovanje Komisije na strateškoj razini doprinijeli tom napretku. Konačno, Sud je prikupio informacije o dosad ostvarenim rezultatima u smislu broja kilometara prijeđenih na autocestama i skraćenja vremena putovanja na različitim dionicama osnovne mreže.

Osnovna mreža TEN-T napreduje, pri čemu su države članice iz središnje i istočne Europe i dalje u zaostatku

14

Prema podatcima Eurostata ukupan broj kilometara autocesta (uključujući ceste na mreži TEN-T) u EU-u povećao se u razdoblju 2007. – 2017. za otprilike 3 100 km. Razvoj cestovne mreže poprilično je napredovao na devet koridora osnovne mreže sa stopom dovršenja koja se kreće između 70 % do gotovo 100 % (vidjeti tablicu 2.).

Koridor	Ukupna duljina (u km)	Status dovršenja
Baltičko-jadranski	3 600	84,0 %
Sjeverno more – Baltik	4 092	70,0 %
Mediteranski	5 500	98,0 %
Bliski istok – Istočni Mediteran	5 400	88,2 %
Atlantski	4 535	99,8 %
Rajnsko-dunavski	4 488	78,0 %
Rajnsko-alpski	1 721	Velikim dijelom ispunjava norme
Skandinavsko-mediteranski	6 300	99,0 %
Sjeverno more – Sredozemlje	4 538	Ispunjava norme osim nekoliko dionica za povezivanje s konačnim odredištima

Izvor: Sud, na temelju najnovijih planova rada za koridore.

15

Na objedinjene podatke Komisije koji se odnose na cjelokupnu osnovnu mrežu primjenjuju se određena ograničenja (vidjeti odlomak 48.). Neovisno o tome, podatci pokazuju da postoje znatne razlike među različitim državama članicama, posebice između država članica u zapadnoj Europi i onih u središnjoj/istočnoj Europi. Prema podatcima iz 2016.(najnoviji objedinjeni podatci) stope dovršenja u pojedinačnim državama članicama kreću se od 7 % (Litva) i 34 % (Estonija) sve do otprilike 100 % (npr. Španjolska, Ujedinjena Kraljevina), dok stopa dovršenja za osnovnu mrežu na razini EU-a iznosi 77 % (vidjeti sliku 2.). Sud je za posjećene države članice prikupio novije podatke: u vrijeme provedbe revizije stopa dovršenja za Bugarsku bila je 46 %, u Češkoj Republici iznosila je oko 78 %, a u Poljskoj oko 75 %.

16

Ta razlika između razine razvoja osnovne mreže u zapadnim i središnjim/istočnim državama članicama potvrđena je 2017. u Sedmom izvješću Komisije o gospodarskoj, socijalnoj i teritorijalnoj koheziji u kojem je navedeno da mnoge regije u državama članicama srednje i istočne Europe još nisu povezane učinkovitom prometnom mrežom i da će tek nakon dovršenja mreže TEN-T imati bolji pristup tržištima⁶.

17

Ta je razlika istaknuta i u studiji Europskog parlamenta iz 2016.⁷ u kojoj se uspoređuju ceste mreže TEN-T koje povezuju 13 parova gradova u skupini država članica EU 15⁸ i u središnjim/istočnim regijama EU-a. Četiri para u skupini država članica EU 15 bila su Barcelona – Sevilla, Pariz – Frankfurt, Köln – Pariz i München – Verona, dok su devet parova u skupini država članica u središnjoj i istočnoj Europi činili sljedeći gradovi: Zagreb – Bratislava, Varšava – Prag, Zagreb – Lublin, Bratislava – Sofija, Budimpešta – Sofija, Budimpešta – Bukurešt, Sofija – Constanţa, Varšava – Riga i Vilnius – Lublin. U studiji je zaključeno da postoji znatna razlika u cestovnim brzinama između njih, dok su Češka, Slovačka i dijelovi Poljske mnogo bliže prosječnim vrijednostima država članica iz skupine EU 15 nego baltičke države te Rumunjska i Bugarska. Prosječna brzina putovanja na cestama između četiriju parova u skupini EU 15 iznosila je 100 km/h, dok je za devet parova u središnjem/istočnom EU-u iznosila 80 km/h. To se može pripisati činjenici da su ceste koje povezuju parove gradova u skupini EU 15 gotovo uvijek bile autoceste (98 %), dok je u novijim državama članicama postotak autocesta bio znatno manji (53 %).

18

Još jedan čimbenik utvrđen je u okviru istraživanja o percepciji kvalitete cestovne infrastrukture koje je Svjetski gospodarski forum proveo 2018. i u kojem je upotrijebljena ljestvica od 1 (vrlo loša) do 7 (vrlo dobra). Među deset država članica EU-a s najboljim rezultatima devet njih bilo je iz skupine EU 15, s ocjenama koje su se kretale od 5,34 (Luksemburg) do 6,80 (Nizozemska), dok je najlošije rezultate imalo osam zemalja iz središnjeg/istočnog EU-a, s ocjenama koje su se kretale od 2,96 (Rumunjska) do 4,14 (Poljska)⁹.

Od 2007. izdvojene su velike količine financijskih sredstava EU-a za doprinos razvoju mreže TEN-T

19

Kao što je navedeno u odlomku 14., ukupan broj kilometara autocesta (uključujući ceste na mreži TEN-T) u EU-u povećao se u razdoblju 2007. – 2017. za otprilike 3 100 km, pri čemu su za doprinos izgradnji tih cesta izdvojene velike količine financijskih sredstava EU-a. Ukupna vrijednost bespovratnih sredstava EU-a izdvojenih u programskim razdobljima 2007. – 2013. i 2014. – 2020. za cestovne projekte u okviru mreže TEN-T i izvan nje doseže otprilike 78 milijardi eura. Najveći dio te potpore dolazi iz EFRR-a i Kohezijskog fonda, i to za projekte za izgradnju novih cesta ili obnovu/nadogradnju postojećih cesta (vidjeti tablicu 1.). U Prilozima I. i II. sažeto se prikazuju dodjela sredstava iz ESI fondova za cestovna ulaganja država članica i vrste projekata u programskim razdobljima 2007. – 2013. i 2014. – 2020. U tekućem razdoblju 21 država članica dodijelila je potporu iz EFRR-a i/ili Kohezijskog fonda cestovnim projektima. Samo na Poljsku otpada gotovo 50 % tih dodijeljenih sredstava.

20

Od 78 milijardi eura namijenjenih cestama 39,1 milijardu eura čini potpora iz ESI fondova koja je od 2007. posebno dodijeljena za ceste na mreži TEN-T:

1. Tijekom razdoblja 2007. – 2013. iznos od 21,3 milijarde eura upotrijebljen je za potporu izgradnji 2 400 km novih cesta na mreži TEN-T, većinom autocesta u državama članicama koje su se pridružile EU-u 2004. i 2007. godine, u kojima su tijekom tog razdoblja gotovo sve nove autoceste izgrađene s pomoću potpore EU-a. Posebno se ističu Poljska u kojoj je 1 056 km (povećanje ukupne duljine autocesta od 124 %) izgrađeno uz sufinanciranje sredstvima EU-a po stopi od 85 % i Rumunjska u kojoj je 314 km (povećanje od 129 %) izgrađeno uz sufinanciranje po istoj stopi¹⁰. Osim novoizgrađenih cesta na mreži TEN-T iz EFRR-a i Kohezijskog fonda pružena je potpora i za obnovu 28 600 km cesta, no u to vrijeme nije se pravila razlika između toga nalaze li se one na mreži TEN-T ili izvan nje.
2. Tijekom razdoblja 2014. – 2020. dodijeljeno je 17,8 milijardi eura za otprilike 2 000 km novoizgrađenih cesta na mreži TEN-T i za 770 km obnovljenih cesta na mreži TEN-T (uključujući autoceste). Glavni je izvor financijskih sredstava izdvojenih iz ESI fondova za potporu za ceste na mreži TEN-T Kohezijski fond (vidjeti tablicu 3.).

	EFRR	Kohezijski fond	Ukupno
Novoizgrađene	327	1 681	2 007
Obnovljene	127	643	770

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije¹¹.

21

Međutim, u vrijeme provedbe revizije stopa dovršenja cestovnih projekata mreže TEN-T sufinanciranih iz ESI fondova u programskom razdoblju 2014. – 2020. i dalje je bila niska. U slučaju novoizgrađenih cesta na mreži TEN-T od planiranih 2 007 km dosad je dovršeno 390 km. U slučaju obnovljenih cesta dosad je dovršeno 387 km od 770 km¹².

22

U trima državama članicama koje je Sud posjetio i u kojima osnovna mreža još nije bila dovršena (Bugarska, Češka Republika i Poljska) financijska sredstva iz ESI fondova doprinose napretku u programskom razdoblju 2014. – 2020. (vidjeti okvir 1.).

23

Osim financijskih sredstava iz ESI fondova razvoju osnovne mreže TEN-T doprinosi i instrument CEF, koji je dostupan svim državama članicama i kojim izravno upravlja Komisija. Bespovratna sredstva za cestovne projekte čine otprilike 10 % omotnice CEF-a za promet ili otprilike 2,1 milijardu eura. Od tog ukupnog iznosa oko 864 milijuna eura rezervirano je posebno za ulaganja u cestovnu infrastrukturu, 599 milijuna eura za infrastrukturu za alternativna goriva i otprilike 31 milijun eura za sigurna i zaštićena parkirališta. Ostatak se upotrebljava uglavnom za inteligentne prometne sustave i druge telematske aplikacije.

24

Od 864 milijuna eura dodijeljenih za ulaganja u cestovnu infrastrukturu oko 97 % izdvaja se za osnovnu mrežu, pri čemu je gotovo 80 % (otprilike 662 milijuna eura) usmjereno na cestovne dionice koje prelaze granice ili vode do njih. Sud je utvrdio primjere takve usmjerenosti u četirima posjećenima državama članicama u kojima se iz CEF-a sufinancira pet takvih projekata (vidjeti okvir 2.).

Komisija ima važnu ulogu na strateškoj razini

25

Donošenje Uredbe EU-a o mreži TEN-T 2013. godine na temelju prijedloga Komisije bio je ključan strateški korak u promicanju pristupačnosti i povezanosti svih regija EU-a, posebice uvođenjem koncepata sveobuhvatne i osnovne mreže s različitim rokovima uvođenja. Tim se pristupom doprinosi davanju prioriteta dovršenju najvažnijih prometnih ruta jer je osnovnu mrežu, uključujući devet osnovnih koridora, potrebno dovršiti do 2030. godine.

26

Kako bi se olakšala koordinirana uspostava koridora, devet europskih koordinatora (od kojih svaki nadgleda uspostavu jednog koridora) koje je imenovala Komisija izradilo je planove rada za koridore¹³ i pratilo njihovu provedbu. Planovi rada redovito su se ažurirali te im je priložen okvirni popis planiranih projekata na kojem su naznačeni procijenjeni troškovi, planirani datumi dovršenja i vrsta prijevoza. Planovi rada nisu pravno obvezujući, ali dogovaraju se na razini svih država članica čijim teritorijem prolazi relevantni koridor.

27

Osim okvira utvrđenog Uredbom o mreži TEN-T Komisija je uključena u aktivnosti na strateškoj razini u državama članicama koje primaju sredstva iz ESI fondova (21 država članica od njih 28, vidjeti odlomak 07.). U četirima državama članicama koje je Sud posjetio Komisija je u procesu pregovora o sporazumima o partnerstvu i operativnim programima za programsko razdoblje 2014. – 2020. i njihova odobravanja svojim primjedbama uvelike naglašavala da bi države članice u svojim planovima trebale dati prednost mreži TEN-T. Na primjer:

1. Komisija je za Bugarsku istaknula da je analiza nacrta sporazuma o partnerstvu pokazala da je koncentracija ulaganja EU-a u promet za sljedeće programsko razdoblje nedostatna i da se takvim ulaganjima ne daje dovoljna prednost te da je u sporazumu o partnerstvu potrebno bolje naznačiti da je ključno prioritetno ulaganje dovršenje autoceste između Sofije i grčke granice na osnovnoj mreži. Dovršenje te autoceste potom je utvrđeno kao ključni prioritet i u sporazumu o partnerstvu koji je odobren u listopadu 2015. i u relevantnom operativnom programu za promet za razdoblje 2014. – 2020.
2. Komisija je u pregovorima o sporazumu o partnerstvu s nacionalnim tijelima u Poljskoj istaknula da su u skladu s nacrtom sporazuma o partnerstvu za sekundarnu povezanost dopuštene sve vrste cesta bez određivanja ikakvih prioriteta, uključujući povezanost u ruralnim područjima, što nije bilo u skladu sa stajalištem Komisije. Stoga je Komisija zaključila da se lokalne ceste u pravilu mogu financirati iz EFRR-a samo ako se njima „jamči izravna povezanost s mrežom TEN-T” ili ako su one „izravno povezane s osnovnom i sveobuhvatnom mrežom”.
3. Komisija je zatražila od Češke Republike da ojača poveznicu između nacionalne prometne strategije i sporazuma o partnerstvu na način da izričito uputi na dovršenje koridora osnovne mreže.

Skraćena vremena putovanja i više kilometara na autocestama

28

Podatci koje je Sud prikupio tijekom revizije u Komisiji i u četirima posjećenim državama članicama pokazali su da je u razdoblju 2012. – 2019. došlo do određenih općih poboljšanja u vremenima putovanja. Sud je analizirao četiri rute: Madrid – Varšava, Tallinn – Beč, Bukurešt – Pariz i Burgas – Berlin. Te rute prolaze kroz sve četiri države članice koje je Sud posjetio te je njima obuhvaćen veliki dio osnovne mreže na pravcima jug – sjever i zapad – istok (vidjeti sliku 3.).

29

Sud je utvrdio da je došlo do povećanja u broju kilometara prijeđenih na autocestama, čime se ostvaruje ušteda vremena i doprinosi povećanoj sigurnosti i kvaliteti putovanja. Najveća povećanja zabilježena su na ruti Tallinn – Beč, pri čemu se broj kilometara autocesta povećao za 190 %, i to s 200 km na 580 km u razdoblju 2012. – 2019. uz uštedu vremena od 8 % (vidjeti tablicu 4.).

	Ukupan put 2019.	Promjena u duljini autoceste (u km)	Promjena u duljini autoceste	Ukupno vrijeme putovanja 2019. (u minutama)	Ušteđeno vrijeme (u minutama)	Ušteđeno vrijeme
Bukurešt – Pariz	2 322	312	17,0 %	1 291	33	2,5 %
Burgas – Berlin	2 039	339	30,0 %	1 232	33	2,6 %
Madrid – Varšava*	2 920	400	17,0 %	1 485	104	6,5 %
Tallinn – Beč	1 706	380	189,0 %	1 070	93	8,0 %

* Budući da je glavni kriterij bio najbrža ruta, u ovom se slučaju plan puta iz 2019. razlikuje od onoga iz 2012.

Izvor: Sud, na temelju izračuna Eurostata.

30

Informacije koje je Sud prikupio tijekom posjeta navedenim četirima državama članicama također upućuju na to da je dovršenje dionica na osnovnoj cestovnoj mreži doprinijelo skraćenju vremena putovanja. Na primjer:

1. U Bugarskoj se ukupna mreža autocesta gotovo udvostručila, povećavši se u razdoblju 2007. – 2018. s 418 km na 757 km, i to uglavnom zahvaljujući potpori EU-a. U razdoblju 2007. – 2013. EU je sufinancirao dovršenje 264 km autocesta na osnovnoj mreži po stopi od 85 %, uključujući dovršenje dvaju autocesta: jedne kojom se Sofija povezuje s Burgasom i druge koja vodi do granice s Turskom. Prema navodima bugarskih tijela dovršenjem prve autoceste vrijeme putovanja između Sofije i Burgasa skraćeno je za otprilike 90 minuta jer se prosječna brzina povećala sa 68 km/h na 105 km/h. Dovršenjem druge autoceste vrijeme putovanja od Sofije do granice s Turskom također je skraćeno za otprilike 90 minuta.
2. Tijela u Španjolskoj navela su da je nakon dovršenja pet dionica koje su nedostajale na osnovnoj cestovnoj mreži došlo do poboljšanja razine usluge (povećan kapacitet), prosječne brzine (skraćeno vrijeme putovanja) i cestovne sigurnosti na tim dionicama. Ušteda vremena ostvarena na tim dionicama u razdoblju 2004. – 2017. kretala se između 15 % i 38 %.
3. U slučaju Poljske pokazatelji upućuju na to da se povezanost općenito poboljšava: prosječno vrijeme putovanja između 18 najvažnijih gradova skratilo se u razdoblju 2013. – 2018. s 4,3 sata na 4,1 sat.

Međutim, određeni ključni čimbenici otežavaju ostvarivanje potpune funkcionalnosti osnovne cestovne mreže TEN-T

31

Sud je ispitao postoje li ključni čimbenici koji otežavaju ostvarivanje potpune funkcionalnosti osnovne cestovne mreže TEN-T. Kako bi bila potpuno funkcionalna, osnovna mreža EU-a mora biti dovršena u smislu ispunjavanja zahtjeva za relevantnu kategoriju ceste i tehničkih zahtjeva te mora biti dobro održavana. Financiranje te mreže trebao bi biti prioritet te bi Komisija trebala imati ključnu ulogu u koordinaciji u svrhu izbjegavanja mogućih prepreka, kao i u praćenju napretka u dovršenju mreže. U tu je svrhu Sud procijenio nedostaju li određeni dijelovi infrastrukture te jesu li financijska sredstva EU-a za razdoblje 2014. – 2020. dodijeljena u skladu s ciljevima transeuropske prometne politike, posebice imajući na umu dovršetak osnovne mreže. Sud je također ispitao jesu li Komisiji njezine aktivnosti praćenja omogućile da ima uvid u napredak i izrađuje pouzdane prognoze vjerojatnosti dovršenja mreže do roka utvrđenog za 2030. godinu te da po potrebi poduzima korektivne mjere. Sud je također ispitao jesu li proračuni država članica za održavanje osnovne cestovne mreže omogućavali da se zajamči njezino dugoročno funkcioniranje.

Većina financijskih sredstava iz ESI fondova za razdoblje 2014. – 2020. dodijeljena je izvan osnovne cestovne mreže TEN-T

32

Uredbom o mreži TEN-T iz 2013. uveden je koncept osnovne mreže unutar mreže TEN-T kako bi se dala prednost dovršenju najvažnijih prometnih ruta. Sud je utvrdio da su u razdoblju 2014. – 2020. ograničena sredstva iz CEF-a dodijeljena za ceste gotovo isključivo bila usmjerena na osnovnu mrežu (vidjeti odlomak 23.), dok je većina financijskih sredstava iz ESI fondova dostupnih za cestovne projekte dodijeljena izvan osnovne cestovne mreže TEN-T, naime 65,7 % (vidjeti tablicu 5.). Međutim, u vrijeme pregovora o dodjeli sredstava za razdoblje 2014. – 2020. stopa dovršenja osnovne cestovne mreže u većini središnjih/istočnih država članica nije prelazila 55 %. U Prilogu III. prikazan je udio sredstava iz ESI fondova koja su dodijeljena za osnovnu i sveobuhvatnu mrežu u svakoj državi članici za razdoblje 2014. – 2020. i njihov status dovršenja 2013. godine.

Cestovne mreže	Dodijeljena sredstva (kao udio u ukupnim dodijeljenim sredstvima za ceste)	Dodijeljena sredstva (u milijardama eura)
Osnovna mreža	34 %	10,1
Sveobuhvatna mreža	27 %	7,7
Izvan mreže TEN-T	39 %	11,5

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije.

33

To je bilo vidljivo u Češkoj Republici, koja je za osnovnu mrežu dodijelila samo 15 %, dok je većina potpore iz ESI fondova usmjerena izvan mreže TEN-T. Sud je također utvrdio pozitivne primjere, i to u slučaju Hrvatske, koja je dodijelila 83 % svoje potpore za ulaganja u osnovnu mrežu, i u slučaju Bugarske, koja je u tu svrhu dodijelila 78 % svoje potpore (vidjeti tablicu 6.). Za cjeloviti pregled vidjeti Prilog III.

Država članica	Dodijeljena sredstva za osnovnu mrežu	Dodijeljena sredstva za sveobuhvatnu mrežu	Dodijeljena sredstva izvan mreže TEN-T	Dovršenje osnovne cestovne mreže 2013.
Bugarska	78 %	0 %	22 %	45 %
Hrvatska	83 %	0 %	17 %	60 %
Češka Republika	15 %	22 %	63 %	55 %
Poljska	32 %	32 %	36 %	33 %

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije.

34

Osim toga, postoji jasna razlika između načina na koji se EFRR i Kohezijski fond upotrebljavaju za financiranje cestovnih projekata (vidjeti odlomak 06.). Dok su sredstva iz Kohezijskog fonda dodijeljena za ceste isključivo usmjerena na mrežu TEN-T (57 % osnovne i 43 % sveobuhvatne mreže), iz EFRR-a se uglavnom pružala potpora za cestovne projekte izvan mreže TEN-T. Konkretnije, sredstva dodijeljena iz EFRR-a za projekte unutar osnovne cestovne mreže činila su 11 % ukupnih dodijeljenih sredstava za ceste (vidjeti tablicu 7.).

	Osnovna mreža	Sveobuhvatna mreža	Izvan mreže TEN-T
Kohezijski fond	57 % (8,4 milijarde eura)	43 % (6,3 milijarde eura)	0 %
EFRR	11 % (1,7 milijardi eura)	10 % (1,4 milijarde eura)	79 % (11,4 milijarde eura)

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije.

35

Naposljetku, u skladu s Uredbom o mreži TEN-T osnovna cestovna mreža trebala bi se sastojati od autocesta ili brzih cesta, pri čemu se državama članicama ostavlja mogućnost izbora. U tom je kontekstu važno ponoviti ono što je Sud istaknuo u prethodnim tematskim izvješćima¹⁴. Budući da je trošak izgradnje znatno veći za autoceste nego za brze ceste (brze ceste mogu biti u prosjeku 43 % jeftinije od autocesta), odluka povezana s kategorijom ceste mora se temeljiti na pouzdanoj analizi troškova i koristi te se mora donijeti pojedinačno za svaki projekt, a ne kao sustavna odluka donesena za cjelokupnu cestovnu mrežu u određenoj državi članici. Sud je utvrdio da države članice koje je posjetio tom pitanju pristupaju na različite načine: dok su Češka Republika i Španjolska odlučile izgrađivati isključivo autoceste, Poljska i Bugarska upotrebljavaju obje vrste cesta (vidjeti tablicu 8.).

Država članica	Autocesta	Brza cesta	Ukupna duljina osnovne cestovne mreže
Bugarska	1 120 km (74 %)	392 km (26 %)*	1 512 km
Češka Republika	1 000 km (98 %)	23 km (2 %)	1 023 km
Poljska	1 910 km (51 %)	1 840 km (49 %)	3 750 km
Španjolska	5 914 km (99,5 %)	26 km (0,5 %)	5 940 km

*Napomena: naveden je okvirni iznos jer u vrijeme provedbe revizije za određene dionice osnovne mreže nije bila donesena konačna odluka.

Izvor: Sud, na temelju podataka koje su dostavila nacionalna tijela.

Prepreke neometanom putovanju osnovnom cestovnom mrežom

Određene prekogranične dionice nisu dovršene

36

Uredbom o mreži TEN-T¹⁵ „prekogranična dionica” definira se kao „dionica koja osigurava kontinuitet projekta od zajedničkog interesa između najbližih gradskih čvorova na obje strane granice dviju država članica ili između države članice i susjedne zemlje”. U skladu s tom definicijom prekogranična dionica bila bi duga dionica mreže, a ne nekoliko kilometara s obiju strana granice.

37

Prekograničnim dionicama potrebno je posvetiti posebnu pozornost jer se elementima koji nedostaju u prekograničnoj infrastrukturi umanjuje predviđeni učinak mreže uspostavljene na razini cijelog EU-a. U relevantnim planovima rada za koridore utvrđeno je nekoliko nedovršenih prekograničnih dionica, uključujući dionice između država članica (na primjer između Poljske i Slovačke na baltičko-jadranskom koridoru) i dionice koje vode do granica sa zemljama koje nisu članice EU-a (na primjer produljenje mađarske autoceste M3 do ukrajinske granice na mediteranskom koridoru).

38

Osim toga, Sud je utvrdio da u četirima državama članicama koje je posjetio nedostaje nekoliko prekograničnih dionica i da u nekim slučajevima postoji poseban rizik od toga da se one neće dovršiti do 2030. godine:

1. Od sedam prekograničnih dionica u Češkoj Republici njih četiri već su dovršene, ali preostale tri (između Češke Republike i Poljske, Slovačke i Austrije) nedostaju te postoji rizik od toga da se neće dovršiti do 2030. godine. Te su dionice zajedno dugačke ukupno 154 km (od 1 022 km ukupne osnovne mreže). U slučaju dvaju projekata početak provedbe nije planiran prije 2027. godine. Uzimajući u obzir da prosječno vrijeme potrebno za pripremu projekta izgradnje autoceste (uključujući sve potrebne dozvole) iznosi 13 godina¹⁶, ti se projekti vrlo vjerojatno neće dovršiti do 2030. godine.
2. U Bugarskoj je trenutačno dovršena samo jedna od šest prekograničnih dionica osnovne mreže (koja povezuje Bugarsku s Turskom), dok su druge dvije (koje povezuju Bugarsku sa Srbijom i Grčkom) u izgradnji. Među preostalim trima dionicama jedna je zajednička dionica sa zemljom koja nije država članica EU-a (Sjevernom Makedonijom), a druge dvije s Rumunjskom (vidjeti okvir 3.). U potonjem slučaju projekti su u pripremi, ali u vrijeme provedbe revizije nije bilo odobrenog vremenskog rasporeda i nisu bila osigurana financijska sredstva za dovršenje projekata. Prekogranična dionica sa Sjevernom Makedonijom nije utvrđena kao prioritet u ključnim strateškim dokumentima u području prometa. Stoga postoji rizik od toga da ti projekti neće biti dovršeni do 2030. godine.

Okvir 3.

Dunavski most

Most preko rijeke Dunava između Bugarske i Rumunjske na koridoru Bliski istok – istočni Mediteran (Vidin – Calafat) izgrađen je uz potporu financijskim sredstvima EU-a. Iako se tim mostom prometuje od 2013., do njega i dalje ni s jedne strane granice nije moguće doći cestama koje bi se kategorizirale kao ceste mreže TEN-T. Takvim se stanjem otežava neometano putovanje tim koridorom. Trenutačno putovanje osobnim automobilom od Sofije do Bratislave preko rute na koridoru traje dulje nego putovanje preko druge zemlje (Srbije), čak i uzevši u obzir vrijeme potrebno za kontrolu na vanjskoj granici. Prema podatcima Eurostata na potonjoj ruti potrebno je 25 % manje vremena (171 minuta) za približno jednaku udaljenost koja u slučaju obiju ruta iznosi otprilike 1 000 km.

3. U Poljskoj je ostvaren veći napredak jer je od deset prekograničnih dionica sa susjednim zemljama njih šest već dovršeno, a dovršetak dodatnih triju planiran je do 2023. godine (između Poljske i Litve, Slovačke i Češke Republike). Samo u slučaju jedne dionice prema granici s Bjelarusom nije potvrđen datum dovršenja.
4. Isto tako, od pet prekograničnih dionica u Španjolskoj već su dovršene njih četiri, a preostala dionica koja povezuje Španjolsku s Portugalom na atlantskom koridoru u fazi je izgradnje te se očekuje da će se dovršiti do 2020. godine.

Nedovoljno koordiniranim pristupom zaštićenim parkiralištima i infrastrukturi za alternativna goriva otežava se neometano putovanje

39

Uredbom o mreži TEN-T¹⁷ zahtjeva se „izgradnja odmorišta približno svakih 100 km na autocestama […] kako bi se […] omogućilo dovoljno parkirališta za komercijalne korisnike cesta uz odgovarajuću razinu sigurnosti i zaštite”. Međutim, u Uredbi se ne objašnjava što čini sigurno i zaštićeno parkiralište niti se njome pruža okvir na temelju kojeg bi se moglo utvrditi je li dostupno dovoljno takvih parkirnih mjesta. Slijedom toga, države članice primijenile su vlastite kriterije za kategorizaciju parkirališta kao sigurnih i zaštićenih.

40

Stoga je Komisija u veljači 2019. u suradnji s dionicima iz cestovnog sektora objavila studiju o sigurnim i zaštićenim parkirnim mjestima za kamione¹⁸. U studiji je istaknuto da nedostaje sveobuhvatna baza podataka te da postoje različiti sustavi kategorizacije. U svrhu poboljšanja tog stanja u studiji se predlaže norma EU-a za parkirališta za kamione. Norma je usmjerena na sigurnost (s četirima sigurnosnim razinama: bronca, srebro, zlato, platina) te na zahtjeve u vezi s osnovnim uslugama (tuševi, struja, hrana itd.) koje je potrebno ispuniti kako bi se predmetno parkiralište certificiralo kao zaštićeno. Iako se studijom pružaju korisne smjernice za taj sektor, norma nije pravno obvezujuća te države članice i dalje mogu definirati vlastite kriterije za sigurno i zaštićeno parkiralište.

41

Nadalje, studija je pokazala da se od 300 000 parkirnih mjesta dostupnih diljem osnovne mreže TEN-T samo 7 000 mjesta (na 57 parkirališta u nekolicini zemalja) smatra „sigurnima i zaštićenima” (vidjeti sliku 4.). U studiji je također istaknuto da općenito nedostaje otprilike 100 000 parkirnih mjesta, čak i ako se ne uzme u obzir sigurnost i zaštita. Sud je utvrdio da je to potvrđeno u, na primjer, planovima rada za koridor Bliski istok – istočni Mediteran, u kojima se navodi da u nekim zemljama čijim teritorijem taj koridor prolazi postoje duge relacije na kojima nema dostupnih parkirališta.

42

Isto tako, Uredbom o mreži TEN-T nisu utvrđeni jasni zahtjevi za infrastrukturu za alternativna goriva, već se samo zahtijeva dostupnost takvih objekata. Detaljniji minimalni zahtjevi navedeni su u Direktivi 2014/94/EU¹⁹, u kojoj se navodi da se infrastruktura za alternativna goriva mora razviti i uvesti u okviru nacionalnih okvira politike do kraja 2020. ili 2025. godine, ovisno o vrsti goriva. To bi trebalo uključivati mjesta za punjenje električnih vozila i mjesta za opskrbu prirodnim plinom (ukapljeni prirodni plin i komprimirani prirodni plin) i (opcionalno) vodik. S obzirom na to da svaka država članica zasebno planira svoje nacionalne ciljne vrijednosti za svaku vrstu goriva na temelju broja vozila u prometu na njezinu teritoriju, trenutačno jedna vrsta infrastrukture za gorivo može biti raširena u jednoj zemlji duž određenog koridora osnovne mreže TEN-T, ali rijetka u sljedećoj, što utječe na neometan međunarodni prijevoz.

43

Na primjer, čak i ako su, kao što navodi Komisija, na koridoru Sjeverno more – Baltik ispunjeni svi zahtjevi u pogledu infrastrukture za alternativna goriva, to ne znači da su sve vrste goriva uistinu dostupne na cijelom koridoru. Od osam država članica na tom koridoru jedna nije utvrdila nacionalne ciljne vrijednosti, dok druge dvije dosad nisu izgradile nikakvu infrastrukturu za ukapljeni prirodni plin. Povrh toga, to bi se stanje moglo dodatno pogoršati zbog činjenice da ne postoji obveza utvrđivanja ciljnih vrijednosti za infrastrukturu za vodik. Od relevantnih osam država članica njih tri nisu utvrdile nikakve ciljne vrijednosti te samo njih četiri razvija stanice za opskrbu vodikom. Slijedom toga, kamion s pogonom na ukapljeni prirodni plin ili vodik teško može putovati od jednog kraja koridora Sjeverno more – Baltik do drugog jer infrastruktura za opskrbu gorivom nije dostupna duž cijelog koridora.

Nedostatcima u okviru Komisije za praćenje umanjuje se njezina mogućnost da poduzme korektivne mjere

Ne postoje prijelazne ključne etape koje bi Komisiji omogućile da prati napredak na odgovarajući način i da poduzima korektivne mjere

44

U Uredbi o mreži TEN-T utvrđene su jasne ciljne vrijednosti i rokovi za cjelovito uvođenje mreže TEN-T: osnovna mreža trebala bi se dovršiti do 2030., a sveobuhvatna mreža do 2050. godine. Ako dođe do znatnog kašnjenja u započinjanju ili dovršavanju radova na osnovnoj mreži, Komisija u skladu s Uredbom o mreži TEN-T od relevantne države članice može zatražiti objašnjenje²⁰ kako bi se riješio problem koji je prouzročio kašnjenje.

45

Međutim, u Uredbi se ne utvrđuju prijelazne ključne etape, ni na cjelokupnoj razini ni po vrstama prijevoza, koje bi Komisiji omogućile da redovito prati napredak u dovršenju tih dviju mreža. Zbog toga Komisija u slučaju potrebe za korektivnim mjerama u praksi teško može poduzeti takve mjere prije konačnog roka za dovršenje svake od tih mreža. Komisija još nije zatražila objašnjenje ni od jedne države članice, iako je u nekim državama članicama napredak razmjerno spor i postoji rizik od toga da one neće pravodobno dovršiti svoje dijelove osnovne mreže.

46

Komisija je, u skladu s Uredbom o mreži TEN-T, u travnju 2019. započela s preispitivanjem uvođenja osnovne mreže, uključujući provedbom javnih savjetovanja²¹. Time se Komisiji pruža prilika da poduzme mjere za otklanjanje nedostataka istaknutih u ovom izvješću.

Alati Komisije za praćenje napretka u dovršenju osnovne cestovne mreže nisu u potpunosti djelotvorni

47

Komisija je uvela određene alate za praćenje napretka u dovršenju osnovne cestovne mreže i usklađenosti te mreže s tehničkim zahtjevima utvrđenima u Uredbi o mreži TEN-T. Ti su alati, koji su definirani Uredbom o mreži TEN-T, sljedeći:

1. izvješća o napretku u uvođenju mreže TEN-T koja Komisija treba objavljivati svake dvije godine i koja se podnose Europskom parlamentu i Vijeću. U njima se izvješćuje o usklađenosti osnovne cestovne mreže s kriterijem uvođenja autocesta/brzih cesta na razini cijelog EU-a i o upotrebi financijske potpore EU-a za uvođenje te mreže²². Komisija je prvo izvješće o napretku usvojila u lipnju 2017.²³ i očekuje da će sljedeće izvješće objaviti do sredine 2020.;
2. interaktivni geografski i tehnički informacijski sustav za transeuropsku prometnu mrežu, poznat pod nazivom TENtec, za koji bi države članice trebale dostavljati podatke na godišnjoj razini²⁴ i koji služi kao osnova za izvješće o napretku i druge dokumente o relevantnoj politici; i
3. planovi rada za svaki od devet osnovnih koridora²⁵ koje podnosi svaki europski koordinator zajedno s okvirnim popisom planiranih projekata u kojem se naznačuju procijenjeni troškovi i planirani datum dovršetka.

48

Međutim, Sud je utvrdio da ti instrumenti nisu u potpunosti djelotvorni. Nijednim od tih alata ne pružaju se informacije za cjelokupnu osnovnu mrežu: planovi rada za koridore sadržavaju vrlo detaljne informacije o uvođenju, ali njima je obuhvaćeno tek 68 % te mreže. Nadalje, podatci se ne dostavljaju pravodobno, a nedostatak ujednačenog pristupa nepovoljno utječe na njihovu pouzdanost te ne postoje pokazatelji rezultata.

49

Informacije zabilježene u sustavu Komisije nisu ažurirane. Najnoviji dostupni podatci odnose se na 2016. godinu iako se od država članica očekuje da podatke za sustav TENtec dostavljaju na godišnjoj osnovi. Međutim, postupak dostavljanja podataka nije jasno definiran jer nije utvrđen rok u kojem bi države članice trebale dostaviti podatke za određeno vremensko razdoblje, niti je utvrđen rok u kojem bi Komisija te podatke trebala učiniti dostupnima u sustavu.

50

Nadalje, Sud je utvrdio da nedostatak ujednačenog pristupa nepovoljno utječe na pouzdanost podataka koje Komisija objavljuje i koje upotrebljava kao osnovu za svoja izvješća o napretku i druge dokumente o relevantnoj politici²⁶:

1. ne postoji ujednačena metodologija na temelju koje bi se dionice definirale kao „dovršene” ili „za nadogradnju”. Države članice ne upotrebljavaju te pojmove na isti način, čime se umanjuje pouzdanost podataka i usporedivost u pogledu stope dovršenja. Jedna država članica može smatrati da je određene dionice koje su već dovršene u smislu kategorije ceste u budućnosti potrebno nadograditi, dok druga država članica može navesti da su te dionice 100 % u skladu sa zahtjevima (vidjeti okvir 4.);
2. sadržaj planova rada za koridore nije dovoljno standardiziran da se zajamči usporedivost podataka, posebice kad je riječ o dostupnosti alternativnih goriva te sigurnim i zaštićenim parkiralištima jer neki navode stopu usklađenosti u postotcima, dok drugi navode konkretne brojčane vrijednosti ili uopće ne navode nikakve podatke.

51

Zbog navedenih nedostataka Komisija nije u mogućnosti na odgovarajući način pratiti stvarni napredak u dovršenju osnovne cestovne mreže. Slijedom toga, Komisija teško može izrađivati pouzdane prognoze vjerojatnosti dovršenja mreže do 2030. i pravodobno poduzimati korektivne mjere u skladu s Uredbom o mreži TEN-T u slučaju potrebe za takvim mjerama (vidjeti odlomak 44.).

52

Osim toga, Komisija za države članice koje su dodijelile financijska sredstva iz ESI fondova za ceste redovito prima informacije o napretku u provedbi njihovih operativnih programa za promet, i to u okviru godišnjih izvješća o provedbi, sastanaka odbora za praćenje ili terenskih posjeta. U operativne programe uključen je i niz pokazatelja ostvarenja i rezultata u vezi sa sufinanciranim cestovnim dionicama.

53

Kad je riječ o pokazateljima, Sud je utvrdio da su alati Komisije za praćenje usmjereni na pokazatelje ostvarenja i da se njima pritom ne pružaju nikakve informacije o rezultatima postignutima na dionicama mreže koje su već dovršene. Na primjer, informacije o uštedama vremena ili većim prosječnim brzinama nisu uključene u izvješće o napretku, kao ni u jedan od devet planova rada za koridore, iako su na razini Komisije već dostupni određeni podatci (vidjeti odlomak 28.).

54

Osim toga, nisu utvrđeni ni zajednički pokazatelji rezultata za ceste koji bi se odnosili na financijska sredstva EU-a. Države članice utvrdile su vlastite pokazatelje rezultata koji se odnose posebno na cestovne projekte, kao što je zasićenost prometa na cestama u Bugarskoj, istovrijedna pravocrtna brzina u Češkoj Republici i sintetički pokazatelj dostupnosti cestovnog prijevoza u Poljskoj. Međutim, ti pokazatelji nisu usporedivi i nije ih moguće objediniti, ni na razini cijelog EU-a ni na razini koridora.

55

Komisija je predložila skup zajedničkih pokazatelja ostvarenja i rezultata za potporu iz ESI fondova za programsko razdoblje 2021. – 2027., uključujući posebne pokazatelje za ceste (kao što su „korisnici novoizgrađenih, obnovljenih ili nadograđenih cesta” i „uštede vremena zahvaljujući poboljšanoj cestovnoj infrastrukturi”), što je korak naprijed prema poboljšanju praćenja rezultata na razini EU-a koje Komisija obavlja. Međutim, ti se pokazatelji odnose na ceste općenito, a ne na ceste u mreži TEN-T. U vrijeme izrade ovog izvješća relevantno zakonodavstvo još nije bilo odobreno²⁸.

Nedostatnim održavanjem na razini država članica ugrožava se stanje osnovne cestovne mreže u srednjem i dugom roku

Iako je održavanje uglavnom u nadležnosti država članica, ono je uzeto u obzir i u zakonodavstvu EU-a

56

Svrha je održavanja očuvati, a ne unaprijediti imovinu²⁹. Financiranje održavanja cesta i upravljanje tim održavanjem, uključujući ceste na osnovnoj mreži, odgovornost je država članica. Iako se financijska sredstva EU-a ne mogu upotrijebiti za održavanje (samo za obnovu ili modernizaciju cesta), to je pitanje također obuhvaćeno zakonodavstvom EU-a, kako je objašnjeno u nastavku.

57

Uredbom o mreži TEN-T održavanje je obuhvaćeno na sljedeći način: „Transeuropska prometna mreže planira se, razvija i djeluje uz učinkovito korištenje resursa, kroz: razvoj, poboljšanje i održavanje postojeće prometne infrastrukture […]” te „se ceste moraju adekvatno održavati […]”³⁰.

58

U skladu s ex ante uvjetom u okviru postupka financiranja sredstvima iz ESI fondova Komisija je obvezna procijeniti pitanje održavanja u državama članicama koje primaju sredstva iz tih fondova. U skladu s relevantnim ex ante uvjetom sveobuhvatni prometni planovi ili okviri koji se moraju dostaviti Komisiji moraju uključivati mjere potrebne za, među ostalim, poboljšanje ili održavanje kvalitete infrastrukture u pogledu sigurnosti, zaštite, učinkovitosti i otpornosti na klimu/katastrofe, kao i kvalitete usluga i kontinuiteta protoka prometa. Komisija je u tom kontekstu intervenirala u četirima državama članicama koje je Sud posjetio, primjerice tražeći od Poljske da stavi veći naglasak na održavanje (što je dovelo do upućivanja na posebno zakonodavstvo o financiranju infrastrukture za kopneni prijevoz u poljskom prometnom planu) i ustrajući na tome da se u sporazumu o partnerstvu u Bugarskoj uputi na potrebu za djelotvornim održavanjem cestovne infrastrukture i prikupljanjem financijskih resursa s pomoću sustava naplate.

59

Navedenim postupkom obuhvaćene su samo države članice koje primaju financijska sredstva za ceste iz ESI fondova te Komisija ne raspolaže alatom za rješavanje pitanja održavanja u drugim državama članicama. S druge strane, dok se u kohezijskim državama članicama izgrađuju nove autoceste, uključujući u Poljskoj, Češkoj Republici ili Bugarskoj koje su obuhvaćene ovom revizijom, u slučaju cestovne mreže izgrađene u drugim državama članicama u prethodnim desetljećima – također s pomoću financijskih sredstava EU-a – već su potrebni ili će uskoro bitni potrebni bitni radovi na strukturnom održavanju. Taj problem ne obuhvaća samo ceste, već i druge strukturne elemente, kao što su mostovi i tuneli.

60

Održavanje je uzeto u obzir i u okviru izmijenjene Direktive o upravljanju sigurnošću cestovne infrastrukture koja je stupila na snagu krajem 2019. godine³¹. Ta se Direktiva odnosi na transeuropsku cestovnu mrežu kako je definirana u Uredbi o mreži TEN-T. U skladu s njome države članice obvezne su obavljati „procjene sigurnosti na razini cijele mreže” i utvrditi određene okvirne elemente za te procjene, koji se, među ostalim, trebaju odnositi na operativne značajke i održavanje. Prvu procjenu potrebno je provesti najkasnije do 2024. godine te je nakon toga stanje potrebno pratiti najmanje svakih pet godina. Komisija bi mogla upotrebljavati te procjene za prikupljanje informacija o ostvarivanju potpune funkcionalnosti osnovne mreže.

61

Za programsko razdoblje 2021. – 2027. kao uvjet koji omogućuje provedbu uveden je uvjet koji se odnosi na „sveobuhvatno planiranje prometa na odgovarajućoj razini”, u skladu s kojim bi države članice koje primaju financijska sredstva iz ESI fondova bile dužne pružati informacije o dostupnosti proračunskih i financijskih sredstava za financiranje planiranih ulaganja i pokrivanje operativnih troškova i troškova održavanja postojeće i planirane infrastrukture. Usvajanjem tog uvjeta i njegovom pravilnom primjenom ostvario bi se korak naprijed jer bi ga predmetne države članice morale primjenjivati tijekom cijelog programskog razdoblja, u suprotnome rashode povezane s relevantnim posebnim ciljem ne bi bilo moguće uključiti u njihove zahtjeve za plaćanje.

Nacionalni proračuni za održavanje postojano se smanjuju umjesto da svojim iznosom prate sve veći broj kilometara infrastrukture i starenje ključnih dionica

62

Prema navodima Komisije održavanje je potrebno planirati na odgovarajući način na temelju načela upravljanja imovinom kako bi se zajamčila isplativost i optimizirao očekivani vijek trajanja infrastrukture³².

63

Na razini EU-a rashodi država članica za održavanje cesta u apsolutnim iznosima bilježe smanjenje. Prema navodima OECD-a u razdoblju 2007. – 2017. prosječan iznos na razini EU-a gotovo se prepolovio. Komisija je potvrdila taj problem u nedavnom izvješću o aktualnim trendovima i pitanjima u vezi s prometom u EU-u: „cestovna infrastruktura u cijelom EU-u propada zbog nedovoljnog održavanja cesta. Proračuni za održavanje često su uvelike smanjivani te svojim iznosom nisu pratili sve veći broj kilometara infrastrukture i starenje ključnih dionica. To je dovelo do pogoršanja stanja cesta u mnogim zemljama EU-a te je dovelo do većih rizika od nesreća, zagušenja, povećanja buke i smanjenja razine usluge za društvo”³³.

64

Sud je u trima državama članicama od njih četiri koje je posjetio utvrdio da su u razdoblju 2007. – 2017. financijska sredstva za održavanje znatno smanjena (vidjeti tablicu 9.). U Poljskoj se proračun smanjio za dvije trećine, a u Bugarskoj za više od polovice. U Španjolskoj se u razdoblju 2008. – 2017. smanjio za 50 % uzimajući u obzir da je u posljednjih nekoliko godina otprilike 300 milijuna eura iz proračuna za održavanje upotrijebljeno za isplatu koncesionara autocesta na kojima ne postoji sustav izravne naplate cestarina korisnicima. Proračun se povećao jedino u Češkoj Republici, no istodobno su u promet pušteni novi kilometri autocesta.

	2007.	2008.	2009.	2010.	2011.	2012.	2013.	2014.	2015.	2016.	2017.
Bugarska	215	203	69	100	71	103	96	93	93	93	-
Češka Republika	590	611	578	670	570	571	513	587	684	767	721
Poljska	1 515	2 004	2 340	2 636	2 679	428	438	383	416	419	517
Španjolska*	983	1 106	1 325	1 103	851	650	661	601	535	551	563

Napomena: * Iznosi navedeni za Španjolsku odnose se isključivo na proračun za održavanje državne cestovne mreže.

Izvor: Sud, na temelju podataka OECD-a (za Bugarsku, Češku Republiku i Poljsku) i nacionalnih podataka za Španjolsku.

65

Navedeno pitanje odražava se na kvalitetu infrastrukture. Podatci koje je Sud prikupio tijekom revizije pokazuju da se među četirima posjećenim državama članicama stanje mreže smatra općenito dobrim jedino u Španjolskoj, iako su zbog nedavnih proračunskih ograničenja određeni radovi na održavanju odgođeni. U Poljskoj su na gotovo 40 % mreže potrebni popravci, od čega je 14 % hitno. U Bugarskoj je 32 % cesta u lošem stanju, a 27 % u prosječnom. Češka Republika navela je da postoje ozbiljni problemi u vezi sa stanjem dviju ključnih autocesta. Međutim, nijedna od četiriju država članica koje je Sud posjetio još nije imala dugoročnu strategiju upravljanja imovinom te jedino Poljska sada pokreće takav projekt. Trenutačno nadležna tijela iznose za održavanje u pravilu unose u proračun na godišnjoj osnovi, i to na temelju dvogodišnjih ili trogodišnjih procjena usmjerenih na najhitnije dionice ili strukturne elemente.

66

Iako to može utjecati na ostvarivanje potpune funkcionalnosti osnovne mreže do 2030. godine, Komisija trenutačno ne raspolaže odgovarajućim informacijama, ni na razini osnovne mreže, ni na razini devet osnovnih koridora. Države članice nisu službeno obvezne izvješćivati o svojim sustavima planiranja održavanja. To znači da se ne obavlja temeljita analiza cjelokupnog stanja infrastrukture osnovne mreže.

Zaključci i preporuke

67

Sud općenito zaključuje da razvoj osnovne cestovne mreže napreduje i da se postižu rezultati za one koji putuju tom mrežom. Financijska sredstva EU-a i mjere koje Komisija poduzima pozitivno su doprinijeli tim rezultatima. Međutim, određeni ključni čimbenici otežavaju ostvarivanje potpune funkcionalnosti osnovne mreže TEN-T.

68

Dovršenje osnovne cestovne mreže TEN-T napreduje. Međutim, većina država članica u središnjoj/istočnoj Europi i dalje zaostaje. U razdoblju 2007. – 2017. u EU-u je izgrađeno otprilike 3 100 km autocesta (uglavnom na mreži TEN-T), pri čemu su za doprinos izgradnji tih cesta od 2007. izdvojene velike količine financijskih sredstava EU-a, a za mrežu TEN-T dodijeljeno je više od 40 milijardi eura. Zahvaljujući tome u programskom razdoblju 2007. – 2013. izgrađeno je otprilike 2 400 km novih cesta na mreži TEN-T te se očekuje da će se s pomoću potpore EU-a u programskom razdoblju 2014. – 2020. izgraditi dodatnih 2 000 km. To je doprinijelo ostvarivanju određenih pozitivnih rezultata za one koji putuju tom mrežom, kao što su kraća vremena putovanja i više kilometara prijeđenih na autocestama (vidjeti odlomke 14. – 24. i 28. – 30.).

69

Komisija ima važnu ulogu na strateškoj razini: na temelju njezina prijedloga uvedene su osnovna i sveobuhvatna mreža, kao i devet koridora osnovne mreže. Nadalje, financijska sredstva iz CEF-a usmjerena su na osnovnu mrežu, uključujući prekogranične dionice. Kad je riječ o financiranju sredstvima iz ESI fondova, Komisija je intervenirala na razini država članica primjenom postupka ex ante uvjeta i vođenjem pregovora o sporazumima o partnerstvu i operativnim programima s državama članicama kako bi se prednost dala mreži TEN-T (vidjeti odlomke 25. – 27.).

70

Međutim, te mjere nisu uvijek dovele do davanja jednake razine prednosti kad je bila riječ o tome da je ulaganja potrebno posebno usmjeriti na osnovnu mrežu. Od dostupnih sredstava iz ESI fondova za razdoblje 2014. – 2020. države članice namijenile su 66 % sredstava infrastrukturi izvan osnovne cestovne mreže TEN-T. Do toga je došlo unatoč činjenici da je u državama članicama koje su primile najveći dio potpore iz ESI fondova za ceste stopa dovršenja osnovne mreže bila niska u vrijeme kad se na razini EU-a pregovaralo o dodjeli financijskih sredstava (vidjeti odlomke 32. – 35.).

71

Sud je utvrdio da postoji još jedna prepreka neometanom putovanju osnovnom cestovnom mrežom TEN-T: određene prekogranične dionice nisu dovršene te se na zaštićena parkirališta i infrastrukturu za alternativna goriva ne primjenjuje dovoljno koordiniran pristup (vidjeti odlomke 36. – 43.).

1. preporuka – Ulaganja u osnovnu cestovnu mrežu potrebno je utvrditi kao prioritet

Komisija bi trebala:

1. zajamčiti da države članice izrađuju odgovarajuće planove kako bi se cjelokupna osnovna mreža TEN-T dovršila do 2030. godine, u kojima su naznačeni raspored i dostupna proračunska sredstva. Posebnu pozornost trebalo bi posvetiti prekograničnim dionicama, posebno u državama članicama koje ne napreduju u tom području;

Preporučeni rok: preispitivanje Uredbe o mreži TEN-T za 2021. godinu

2. poduzeti odgovarajuće korake kako bi države članice utvrdile ulaganja u osnovnu mrežu kao prioritet za financiranje raspoloživim sredstvima iz Kohezijskog fonda i EFRR-a u svrhu dovršavanja te mreže do 2030., posebno u državama članicama u kojima je dosad ostvaren ograničen napredak.

Preporučeni rok: pri usvajanju sporazuma o partnerstvu i operativnih programa za programsko razdoblje 2021. – 2027.

72

Nedostatcima u praćenju koje Komisija obavlja umanjuje se njezina mogućnost da pravodobno poduzme korektivne mjere u slučaju da su one potrebne. Praćenjem koje Komisija obavlja nije uvijek obuhvaćena cjelokupna osnovna mreža jer nedostaju prijelazne ciljne vrijednosti koje bi joj omogućile procjenu napretka u dovršenju osnovne mreže koji je s vremenom ostvaren i izradu pouzdanih prognoza vjerojatnosti dovršenja te mreže do 2030. godine. Nadalje, podatci se ne dostavljaju pravodobno, a nedostatak ujednačenog pristupa nepovoljno utječe na njihovu pouzdanost te ne postoje pokazatelji rezultata (vidjeti odlomke 44. – 55.).

2. preporuka – Potrebno je poboljšati mehanizme praćenja

Komisija bi trebala poboljšati svoj sustav praćenja kako bi mogla pratiti napredak u razvoju osnovne mreže TEN-T i poduzimati korektivne mjere predviđene Uredbom o mreži TEN-T. Okvirom za praćenje trebala bi se obuhvatiti cjelokupna osnovna mreža te bi on trebao uključivati sljedeće elemente:

1. prijelazne ciljne vrijednosti za procjenu napretka koji su ostvarile države članice;
2. sustavan i ujednačen pristup s utvrđenim rokovima u kojima su države članice dužne dostaviti podatke o dovršenju osnovne mreže i u kojima je Komisija dužna obraditi i objaviti te podatke; predmetni sustav trebao bi biti osmišljen na način da omogućava praćenje rezultata, kao što su uštede vremena te prosječna brzina i kapacitet, kako bi se lakše mogao procijeniti učinak osnovne mreže EU-a.

Preporučeni rok: preispitivanje Uredbe o mreži TEN-T za 2021. godinu

73

Nedostatnim održavanjem na razini država članica ugrožava se stanje osnovne cestovne mreže u srednjem i dugom roku. Nacionalni proračuni za održavanje postojano se smanjuju umjesto da svojim iznosom prate sve veći broj kilometara infrastrukture i starenje ključnih dionica. Iako to može utjecati na ostvarivanje potpune funkcionalnosti osnovne mreže do 2030. godine, Komisija ne raspolaže alatima koji bi joj omogućili da provjeri jesu li države članice uspostavile pouzdane sustave za jamčenje odgovarajućeg održavanja svojih mreža (vidjeti odlomke 56. – 66.).

3. preporuka – Potrebno je ojačati pristup održavanju

Komisija bi u svrhu jamčenja potpune funkcionalnosti osnovne cestovne mreže u srednjem i dugom roku u okviru preispitivanja Uredbe o mreži TEN-T trebala poduzeti odgovarajuće mjere kako bi se unaprijedio način na koji države članice izrađuju dugoročne planove za održavanje i kako bi se u njima navele informacije o financijskim sredstvima potrebnima za pokrivanje dugoročnih troškova održavanja postojeće i planirane infrastrukture.

Preporučeni rok: preispitivanje Uredbe o mreži TEN-T za 2021. godinu

Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda Iliana Ivanova, na sastanku održanom u Luxembourgu 11. ožujka 2020.

Prilozi

Prilog I. Konačni iznosi sredstava dodijeljenih iz EFRR-a i Kohezijskog fonda za cestovne projekte u razdoblju 2007. – 2013. (u milijunima eura)

	Ukupna duljina cesta	Autoceste	Autoceste na mreži TEN-T	Državne ceste	Regionalne/ lokalne ceste
Belgija	40,3	0	0	0	40,3
Bugarska	1 050,7	0	673,3	334,6	42,9
Češka Republika	3 835,8	257,4	1 326,0	883,4	1 369,0
Danska	0	0	0	0	0
Njemačka	2 008,7	147,1	339,9	311,9	1 209,8
Estonija	318,6	0	273,2	45,4	0
Irska	64,0	42,1	0	21,9	0
Grčka	5 086,1	96,6	3 870,1	362,0	757,4
Španjolska	3 168,5	863,8	823,8	152.0	1 328,9
Francuska	201,2	162,1	0	0	39,1
Hrvatska	35,1	0	0,3	34,7	0,1
Italija	1 235,5	437,7	0	345,2	452,7
Cipar	82,3	60,3	0	0	22,0
Latvija	639,3	323,6	315,7	0	0
Litva	827,8	0	423,7	281,3	122,8
Luksemburg	0	0	0	0	0
Mađarska	3 187,4	0	1 068,1	1 373,9	745,4
Malta	94,7	0	72,3	14,0	8,4
Nizozemska	24,5	0	0	0	24,5
Austrija	0	0	0	0	0
Poljska	16 736,0	1 846,4	8 526,3	2 291,0	4 072,3
Portugal	804,7	0	396,9	8,6	399,2
Rumunjska	3 925,1	0	1 784,3	472,1	1 668,7
Slovenija	443,2	24,0	179,1	120,2	119,9
Slovačka	2 031,9	332,7	1 020,2	473,6	205,4
Finska	28,6	0	0	18,0	10,6
Švedska	18,8	0	0	2,6	16,2
Ujedinjena Kraljevina	246,1	0	190,1	11,1	44,9
Prekogranični projekti	409,1	4,4	9,8	1,1	393,9
EU	46 543,8	4 598,2	21 292,9	7 558,6	13 094,1

Napomena: prekogranični projekti odnose se na Europsku teritorijalnu suradnju.
Napomena: posjećene države članice označene su sivom bojom.

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije. Financijska sredstva za mrežu TEN-T nisu uključena u ovu tablicu.

Prilog II. Konačni iznosi sredstava dodijeljenih iz EFRR-a i Kohezijskog fonda za cestovne projekte u razdoblju 2014. – 2020. (u milijunima eura)

	Ukupna duljina cesta	Osnovna mreža TEN-T (nove ceste)	Sveobuh­vatna mreža TEN-T (nove ceste)	Sekundar­ne dionice za pove­zivan­je s mrežom TEN-T (nove ceste)	Druge državne i regional­ne ceste (nove)	Lokalne ceste (nove)	Obnovlje­ne ceste na mreži TEN-T	Druge obnovlje­ne ceste
Belgija	53,2	0	0	0	9,5	12,0	0	31,7
Bugarska	737,7	572,3	0	0	0	0	0	165,3
Češka Republika	2 921,3	307,4	537,0	223,4	837	0	229,5	787,1
Danska	0	0	0	0	0	0	0	0
Njemačka	0	0	0	0	0	0	0	0
Estonija	267,1	24,4	24,4	0	0	0	218,2	0
Irska	0	0	0	0	0	0	0	0
Grčka	1 311,4	35,2	499,8	201,7	89,8	0	110,8	374,0
Španjolska	389,6	0	0	43,8	169,3	0	10,4	166,2
Francuska	0	0	0	0	0	0	0	0
Hrvatska	400,0	330,0	0	0	0	0	0	70,0
Italija	148,7	0	0	69,1	0	0	0	79,6
Cipar	26,5	0	0	0	0	0	26,5	0
Latvija	673,4	0	0	0	0	0	377,7	295,7
Litva	466,3	86,9	0	0	0	0	222,7	156,7
Luksemburg	0	0	0	0	0	0	0	0
Mađarska	1 343,0	160,0	500,0	103,5	40,0	67,3	160,0	312,1
Malta	52,3	0	0	0	0	0	52,3	0
Nizozemska	0	0	0	0	0	0	0	0
Austrija	0	0	0	0	0	0	0	0
Poljska	14 596,2	4 362,2	4 332,7	1 760,8	684,1	70,1	606,4	2 779,9
Portugal	56,9	0	0	0	40,9	0	0	16,0
Rumunjska	3 714,8	1 988,4	464,2	17,9	30,8	65,5	82,2	1 065,6
Slovenija	132,0	0	63,5	68,4	0	0	0	0
Slovačka	1 842,9	1 078,6	209,4	0	186,8	0	0	368,2
Finska	22,9	0	0	0,7	6,3	1,1	0	14,9
Švedska	6,8	0	0	0	0	0	0	6,8
Ujedinjena Kraljevina	119,1	0	0	0	0	0	110,5	8,6
EU	29 282,0	8 945,5	6 630,9	2 489,3	2 094,3	216,0	2 207,3	6 698,6

Napomena: posjećene države članice označene su sivom bojom.

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije. Financijska sredstva iz CEF-a nisu uključena u ovu tablicu.

Prilog III. Financijska sredstva iz ESI fondova dodijeljena za cestovne mreže za razdoblje 2014. – 2020.

Država članica	Osnovna mreža	Sveobuhvatna mreža	Izvan mreže TEN-T	Status dovršenja osnovne cestovne mreže 2013.
Belgija	0 %	0 %	100 %	99 %
Bugarska	78 %	0 %	22 %	45 %
Češka Republika	15 %	22 %	63 %	55 %
Estonija	50 %	50 %	0 %	34 %
Grčka	7 %	42 %	51 %	76 %
Španjolska	1 %	1 %	98 %	100 %
Hrvatska	83 %	0 %	17 %	60 %
Italija	0 %	0 %	100 %	77 %
Cipar	50 %	50 %	0 %	73 %
Latvija	28 %	28 %	44 %	88 %
Litva	42 %	24 %	34 %	7 %
Mađarska	18 %	43 %	39 %	81 %
Malta	50 %	50 %	0 %	53 %
Poljska	32 %	32 %	36 %	33 %
Portugal	0 %	0 %	100 %	100 %
Rumunjska	55 %	13 %	32 %	41 %
Slovenija	0 %	48 %	52 %	100 %
Slovačka	58 %	11 %	31 %	39 %
Finska	0 %	0 %	100 %	71 %
Švedska	0 %	0 %	100 %	71 %
UK	47 %	46 %	7 %	100 %
EU	34 %	27 %	39 %	74 %

Napomena: posjećene države članice označene su sivom bojom.

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije.

Pokrate i pojmovnik

CEF (Instrument za povezivanje Europe): mehanizam kojim se od 2014. godine pruža financijska potpora u trima sektorima: promet, energija te informacijske i komunikacijske tehnologije. U području prometa prioriteti su intermodalni prometni koridori i čišći načini prijevoza.

EFRR (Europski fond za regionalni razvoj): fond EU-a kojim se jača gospodarska i socijalna kohezija u EU-u financiranjem ulaganja s ciljem smanjenja nejednakosti među različitim regijama.

ESI fondovi (europski strukturni i investicijski fondovi): Pet glavnih fondova EU-a iz kojih se pruža potpora gospodarskom razvoju cijeloga EU-a. Tim fondovima zajedno upravljaju Europska komisija i države članice EU-a. Riječ je o Europskom fondu za regionalni razvoj (EFRR), Europskom socijalnom fondu (ESF), Kohezijskom fondu (KF), Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj (EPFRR) i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo (EFPR).

Europski zeleni plan: nova strategija rasta kojom se EU nastoji preobraziti u pravedno i prosperitetno društvo s modernim, resursno učinkovitim i konkurentnim gospodarstvom u kojem 2050. neće biti neto emisija stakleničkih plinova i u kojem gospodarski rast nije povezan s upotrebom resursa.

Ex ante uvjeti (koji se za razdoblje 2021. – 2027. zamjenjuju uvjetima koji omogućuju provedbu): uvjeti koji se temelje na unaprijed određenim kriterijima utvrđenima u Uredbi o zajedničkim odredbama i koji se smatraju nužnim preduvjetima za djelotvornu i učinkovitu uporabu financijskih sredstava EU-a za sve europske strukturne i investicijske fondove. Pri izradi operativnih programa za EFRR i Kohezijski fond za programsko razdoblje 2014. – 2020. države članice bile su dužne procijeniti jesu li ti uvjeti ispunjeni. Ako uvjeti nisu bili ispunjeni, bilo je potrebno izraditi akcijske planove kojima će se zajamčiti njihovo ispunjavanje do 31. prosinca 2016.

INEA: Izvršna agencija za inovacije i mreže koja je započela s radom 1. siječnja 2014. kako bi provela dijelove sljedećih programa EU-a: Instrumenta za povezivanje Europe (CEF), programa Obzor 2020. i drugih programa čiju je provedbu preuzela (TEN-T i Marco Polo 2007. – 2013.).

Izravno upravljanje: način izvršenja proračuna EU-a u okviru kojeg proračun izravno izvršavaju glavne uprave Komisije.

Kohezijski fond: fond EU-a čija je svrha smanjiti gospodarske i socijalne nejednakosti u EU-u financiranjem ulaganja u državama članicama u kojima je bruto nacionalni dohodak po stanovniku manji od 90 % prosjeka EU-a.

Operativni program: osnovni okvir za provedbu kohezijskih projekata financiranih sredstvima EU-a u zadanom razdoblju, u koji su ugrađeni prioriteti i ciljevi utvrđeni u sporazumima o partnerstvu između Komisije i pojedinačnih država članica. Projektima u okviru nekog operativnog programa mora se doprinijeti postizanju određenog broja ciljeva utvrđenih na razini prioritetnih osi tog operativnog programa. Operativni program može se financirati sredstvima iz EFRR-a, Kohezijskog fonda i/ili ESF-a. Operativni program priprema država članica, a prije izvršenja bilo kakvih plaćanja iz proračuna EU-a mora ga odobriti Komisija. Operativne programe moguće je izmijeniti tijekom programskog razdoblja samo uz pristanak obiju strana.

Podijeljeno upravljanje: način izvršenja proračuna EU-a u okviru kojeg Komisija delegira zadaće provedbe državama članicama, ali i dalje zadržava krajnju odgovornost.

Sporazumi o partnerstvu: sporazumi koji se sklapaju između Europske komisije i svake države članice za programsko razdoblje 2014. – 2020. U njima se iznose planovi nacionalnih tijela o tome kako će se iskoristiti sredstva iz ESI fondova te se navode strateški ciljevi i investicijski prioriteti svake zemlje, koji se povezuju s općim ciljevima strategije Europa 2020. za pametan, održiv i uključiv rast.

TEN-T (transeuropska prometna mreža): skupina planiranih mreža cestovnog, željezničkog i zračnog prometa te prometa vodnim putovima u Europi. Razvoj infrastrukture mreže TEN-T usko je povezan s provedbom i daljnjim napretkom prometne politike EU-a.

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda Iliana Ivanova i koje je specijalizirano za rashodovna područja ulaganja u koheziju, rast i uključivanje. Reviziju je predvodio član Suda Ladislav Balko, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Branislav Urbanič, ataše u njegovu uredu Zuzana Frankova, rukovoditelj Pietro Puricella, voditeljica radnog zadatka Aleksandra Klis-Lemieszonek te revizori Marjeta Leskovar, Fernando Pascual Gil, Svetoslav Hristov, Zuzana Gullova i Valeria Rota. Jezičnu podršku pružili su Zuzanna Filipski i Petra Karkosova.

Slijeva nadesno: Pietro Puricella, Zuzana Gullova, Svetoslav Hristov, Ladislav Balko, Fernando Pascual‑Gil, Aleksandra Klis‑Lemieszonek, Branislav Urbanič, Marjeta Leskovar.

Bilješke

¹ https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php.

² Odluka br. 1692/96/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. srpnja 1996. o smjernicama Zajednice za razvoj transeuropske prometne mreže (SL L 228, 9.9.1996., str. 1.).

³ Uredba (EU) br. 1315/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o smjernicama Unije za razvoj transeuropske prometne mreže (SL L 348, 20.12.2013., str. 1.).

⁴ COM(2019) 640 final od 11. prosinca 2019.

⁵ Tematsko izvješće br. 19/2018 „Europska mreža željeznica velikih brzina nije stvarnost, već nedjelotvoran sustav nepovezanih dionica”; tematsko izvješće br. 13/2017 „Jedinstveni Europski sustav upravljanja željezničkim prometom: može li se politička odluka provesti u djelo?”; tematsko izvješće br. 23/2016 „Pomorski promet u EU-u suočen je s problemima – mnoga ulaganja nedjelotvorna su i neodrživa”; tematsko izvješće br. 8/2016 „Željeznički prijevoz tereta u EU-u i dalje nije na pravome putu”.

⁶ Europska komisija, „Moja regija, moja Europa, naša budućnost: Sedmo izvješće o gospodarskoj, socijalnoj i teritorijalnoj koheziji”, 2017., str. 40.

⁷ Europski parlament, „Research for TRAN committee: Connectivity and Accessibility of Transport Infrastructure in Central and Eastern European EU Member States” dubinska analiza, 2016.

⁸ Zemlje koje su bile države članice EU-a prije proširenja iz 2004.

⁹ https://ec.europa.eu/transport/facts-fundings/scoreboard/compare/investments-infrastructure/quality-roads_en

¹⁰ „Ex post evaluation of Cohesion Policy programmes 2007. – 2013., focusing on the European Regional Development Fund (ERDF) and the Cohesion Fund (CF), WP1: Synthesis report”, kolovoz 2016.

¹¹ Platforma otvorenih podataka o ESI fondovima: https://cohesiondata.ec.europa.eu/themes/7.

¹² Platforma otvorenih podataka o ESI fondovima: https://cohesiondata.ec.europa.eu/themes/7.

¹³ Članak 47. Uredbe o mreži TEN-T.

¹⁴ Tematsko izvješće br. 5/2013: „Jesu li sredstva kohezijske politike EU-a dobro utrošena u ceste?”. Tematsko izvješće br. 9/2018: „Javno-privatna partnerstva u EU-u: brojni nedostatci i ograničene koristi”.

¹⁵ Članak 3. točka (m) Uredbe o mreži TEN-T.

¹⁶ „Audit Conclusion 17/05 Construction, Modernization and Overhaul of motorways” https://www.nku.cz/assets/kon-zavery/K17005_en.pdf.

¹⁷ Članak 39. stavak (2) točka (c) Uredbe o mreži TEN-T.

¹⁸ „Study on Safe and Secure Parking Places for Trucks. Final Report.” Europska komisija, veljača 2019.

¹⁹ Direktiva 2014/94/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 22. listopada 2014. o uspostavi infrastrukture za alternativna goriva (SL L 307, 28.10.2014., str. 1.).

²⁰ Članak 56. Uredbe o mreži TEN-T.

²¹ Članak 54. Uredbe o mreži TEN-T.

²² Članak 49. stavak 3. Uredbe o mreži TEN-T.

²³ Izvješće Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija, Izvješće o napretku u provedbi mreže TEN-T 2014. – 2015., 19.6.2017., COM(2017) 327 final.

²⁴ Članak 49. stavak 1. Uredbe o mreži TEN-T.

²⁵ Članak 47. Uredbe o mreži TEN-T.

²⁶ https://ec.europa.eu/transport/facts-fundings/scoreboard/compare/investments-infrastructure/ten-t-completion-roads_en

²⁷ https://lvceli.lv/

²⁸ Prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o Europskom fondu za regionalni razvoj i Kohezijskom fondu, COM/2018/372 final.

²⁹ Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku: „Maintenance of road transport infrastructure. Discussion paper”, 24.4.2013.

³⁰ Članak 5. stavak 1. točka (a) i članak 17. stavak 2. Vidjeti također članak 10. stavak 1. točku (e): „U razvijanju sveobuhvatne mreže, općeniti prioritet daje se mjerama koje su potrebne za […] poboljšanje ili održavanje kvalitete infrastrukture u smislu sigurnosti, zaštite, učinkovitosti, klime […].”

³¹ Direktiva (EU) 2019/1936 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2019. o izmjeni Direktive 2008/96/EZ o upravljanju sigurnošću cestovne infrastrukture (SL L 305, 26.11.2019., str. 1.).

³² Glavna uprava za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo te male i srednje poduzetnike, „Discussion paper on infrastructure maintenance”, Bruxelles, 19.3.2019.

³³ Europska komisija, „Transport in the European Union Current Trends and Issues”, ožujak 2019., str. 13.

³⁴ Revizija Uredbe (EZ) br. 561/2006 o usklađivanju određenog socijalnog zakonodavstva koje se odnosi na cestovni promet i o izmjeni uredbi Vijeća (EEZ) br. 3821/85 i (EZ) br. 2135/98 te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EEZ) br. 3820/85

Kronologija

Događaj	Datum
Donošenje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije	23.1.2019.
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu revizije)	16.1.2020.
Usvajanje završnog izvješća nakon raspravnog postupka	11.3.2020.
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta revizije) na svim jezicima	24.3.2020.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2020.

PDF	ISBN 978-92-847-4485-5	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/123937	QJ-AB-20-009-HR-N
HTML	ISBN 978-92-847-4500-5	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/953361	QJ-AB-20-009-HR-Q

AUTORSKA PRAVA

© Europska unija, 2020.

Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja provodi se na temelju Odluke Europskog revizorskog suda br. 6. – 2019. o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.

Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU-a ima dozvolu Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znači da je ponovna uporaba dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj ne smije izmijeniti izvorno značenje ili poruku dokumenata. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.

Ako određeni sadržaj prikazuje privatne pojedince čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, dužni ste zatražiti dodatno dopuštenje. Ako dobijete dopuštenje, njime se poništava prethodno opisano opće dopuštenje te je potrebno navesti sva ograničenja koja se primjenjuju na uporabu tog sadržaja.

Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU-a dopuštenje ste po potrebi dužni zatražiti izravno od nositelja autorskih prava:

Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o ponovnoj uporabi sadržaja te nemate dozvolu za njihovu uporabu.

Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike zaštite privatnosti i autorskih prava.

Uporaba logotipa Europskog revizorskog suda

Logotip Europskog revizorskog suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Europskog revizorskog suda.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko internetske stranice: https://op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1952. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp/hr) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.