Réseau routier central de l'UE: pas encore pleinement opérationnel, mais des temps de trajet réduits

Synthèse

I

Le réseau de transport permet de relier les régions et les pays entre eux, mettant ainsi en relation les marchés et les personnes et contribuant à l'activité, au développement et à la croissance économiques. Aussi importe-t-il qu'il soit durable et efficace. À cet égard, le rôle des routes est important, puisque le transport routier est largement prédominant dans l'Union, aussi bien pour les marchandises que pour les passagers.

II

Un règlement sur le réseau transeuropéen de transport (RTE-T), introduisant les concepts de réseau «global» et de réseau «central» du RTE-T, a été adopté en 2013 pour donner une impulsion au développement des transports dans l'UE. Le réseau «global», qui doit être achevé d'ici 2050, vise à assurer l'accessibilité et la connectivité de toutes les régions de l'UE. Le réseau central, qui doit être achevé d'ici 2030, regroupe les parties du réseau global qui sont stratégiquement les plus importantes pour la réalisation des objectifs du RTE-T.

III

Afin d'aider les États membres à développer leur partie du réseau transeuropéen de transport, l'UE a consacré quelque 78 milliards d'euros aux routes au cours de la période 2007‑2020, dont environ 40 milliards d'euros aux routes du RTE-T. La majeure partie du financement est octroyée au titre du Fonds européen de développement régional (FEDER) et du Fonds de cohésion. Le mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE) alloue également des fonds, mais leur montant est moins élevé.

IV

Dans le cadre du présent audit, nous avons évalué les progrès accomplis en vue de l'achèvement d'un réseau routier central RTE-T pleinement opérationnel et le rôle joué par la Commission dans la réalisation de cet objectif.

V

Nous avons décidé d'effectuer cet audit en raison de sa pertinence à plusieurs égards: la majeure partie du trafic intérieur passe par le réseau routier; le réseau central RTE-T doit être achevé d'ici à 2030; la Commission a commencé la révision du règlement RTE-T; l'UE a beaucoup investi dans les routes.

VI

Le réseau central RTE-T se développe. Cependant, la plupart des États membres d'Europe centrale et orientale accusent toujours un certain retard. Depuis 2007, le financement de l'UE a contribué aux progrès réalisés. En conséquence, au cours de la période de programmation 2007‑2013, environ 2 400 km de nouvelles routes RTE-T ont été construites et 2 000 km supplémentaires devraient l'avoir été pendant la période de programmation 2014‑2020. Des résultats positifs s'en sont suivis pour les usagers du réseau, tels que la réduction des temps de trajet et l'augmentation du nombre de kilomètres parcourus sur autoroute.

VII

La Commission a joué un rôle important au niveau stratégique: c'est sur la base de sa proposition que les réseaux global et central, y compris neuf corridors de réseau central, ont été créés. En outre, au cours de la période de programmation actuelle, le financement du MIE s'est focalisé sur le réseau central, y compris les tronçons transfrontaliers. En ce qui concerne le financement au titre des Fonds ESI (FEDER et Fonds de cohésion), la Commission est intervenue au niveau des États membres en exigeant que certaines conditions soient remplies avant l'octroi d'une aide financière de l'UE et en négociant les accords de partenariat et les programmes opérationnels de telle sorte que les États membres donnent la priorité au réseau RTE-T.

VIII

Malgré cette action, le même degré de priorité n'a pas toujours été accordé aux investissements ciblant plus particulièrement le réseau central. Les États membres n'ont alloué au réseau routier central du RTE-T que 34 % de l'enveloppe financière disponible au titre des Fonds ESI, alors que la plupart des principaux bénéficiaires enregistraient un faible taux d'achèvement du réseau central au moment de la négociation de leurs dotations.

IX

Nous avons constaté que la fluidité des déplacements sur le réseau routier central RTE-T pâtissait du fait que certains tronçons transfrontaliers étaient incomplets, et que l'approche en matière d'aires de stationnement sécurisées et d'infrastructures pour les carburants alternatifs n'était pas suffisamment coordonnée.

X

Nous avons également observé que le suivi effectué par la Commission présentait des lacunes de nature à compromettre la capacité de celle-ci à prendre des mesures correctrices en temps utile, le cas échéant. Ce suivi ne couvre pas toujours la totalité du réseau central et ne comporte pas de valeurs cibles intermédiaires qui permettraient à la Commission d'évaluer avec précision les progrès réalisés et de faire des prévisions fiables sur la probabilité de son achèvement d'ici à 2030. En outre, les données ne sont pas disponibles en temps utile; l'absence d'approche uniforme a une incidence négative sur leur fiabilité et des indicateurs de résultat font défaut.

XI

Le manque d'entretien du réseau routier central par les États membres crée un risque pour l'état de ce dernier à moyen et à long terme. Les budgets nationaux consacrés à l'entretien diminuent constamment au lieu d'évoluer en fonction de la longueur croissante des infrastructures et du vieillissement des maillons essentiels. Bien que cela puisse avoir un impact sur l'achèvement total du réseau central d'ici à 2030, la Commission ne dispose pas d'outils lui permettant de vérifier que les États membres ont bien mis en place des systèmes robustes garantissant le bon entretien de leurs réseaux.

XII

Sur la base de ces conclusions, la Cour recommande à la Commission:

• de donner la priorité aux investissements dans le réseau central en s'assurant que les États membres ont mis en place une planification appropriée indiquant le calendrier et les crédits budgétaires disponibles, de manière à ce que le réseau central RTE-T puisse être entièrement achevé d'ici à 2030, avec une attention particulière pour les tronçons transfrontaliers;
• de renforcer les mécanismes de suivi afin de pouvoir surveiller l'évolution du réseau central RTE-T et prendre des mesures correctrices en introduisant des valeurs cibles intermédiaires, une approche systématique et uniforme ainsi qu'un système de suivi des résultats;
• d'améliorer sa manière d'aborder le problème de l'entretien en prenant des mesures appropriées visant à renforcer la planification à long terme de ce dernier par les États membres.

Introduction

Transport routier dans l'UE

01

Le réseau de transport permet de relier les régions et les pays entre eux, mettant ainsi en relation les marchés et les personnes et contribuant à l'activité, au développement et à la croissance économiques. Aussi importe-t-il qu'il soit durable et efficace. La fluidité des liaisons entre les États membres est également nécessaire à la cohésion et à la compétitivité. À cet égard, le rôle des routes est déterminant, puisque le transport routier est largement prédominant dans l'UE: selon Eurostat, en 2017, il a représenté 76,7 % du transport intérieur de marchandises (en tonne-kilomètre). L'importance des routes est encore plus grande pour le transport de passagers: en 2017, 83,3 % du transport intérieur de passagers (exprimé en voyageurs-kilomètres) dans l'Union a été assuré par les voitures particulières et 8,8 % par les autocars, autobus et trolleybus¹.

Politique de transport transeuropéen

02

Afin de donner une impulsion au développement des infrastructures de transport dans l'UE, le Parlement et le Conseil ont publié, en 1996, des orientations pour le développement du réseau transeuropéen de transport (RTE-T)². L'objectif de ces orientations était de faciliter l'intégration des transports routier, aérien, ferroviaire, par voies navigables intérieures et maritime dans un RTE-T qui contribuerait au bon fonctionnement du marché intérieur et renforcerait la cohésion économique et sociale en assurant une mobilité durable des personnes et des marchandises. Pour atteindre ces objectifs, les orientations déterminaient quels étaient les projets d'intérêt commun.

03

En 2013, les législateurs ont adopté un règlement RTE-T³ qui a introduit les concepts de réseau «global» et de réseau «central» du RTE-T, qui devaient être développés par les États membres, et sont passés d'une approche centrée sur différents projets prioritaires à une autre fondée sur un réseau multimodal à l'échelle de l'UE reliant les infrastructures de transport routier, ferroviaire, par voies navigables intérieures ainsi que maritime et aérien. Le réseau «global», qui doit être achevé d'ici à 2050, vise à assurer l'accessibilité et la connectivité de toutes les régions de l'UE. Le réseau central, qui doit être terminé d'ici à 2030, regroupe les parties du réseau global qui sont stratégiquement les plus importantes pour la réalisation des objectifs du RTE-T. Pour être considérées comme achevées, les routes du réseau central doivent répondre aux normes en vigueur pour les autoroutes ou les voies rapides. Le règlement RTE-T fixe également deux exigences techniques supplémentaires: la disponibilité d'aires de stationnement sûres et sécurisées et d'infrastructures pour les carburants propres alternatifs qui servent de substituts aux carburants fossiles. La longueur totale du réseau global représente environ 136 700 km, dont 49 700 km constituent le réseau routier central.

04

Afin d'assurer un développement coordonné du réseau central indépendamment des frontières nationales, il existe neuf corridors multimodaux principaux couvrant les axes de circulation les plus importants de l'UE. En ce qui concerne les routes, ces corridors principaux (dont certains se chevauchent) représentent environ deux tiers du réseau routier central (environ 34 000 km) (voir figure 1).

05

Fin 2019, la Commission européenne a adopté le pacte vert pour l'Europe⁴, un programme visant à ramener à zéro le niveau d'émissions de gaz à effet de serre nettes d'ici à 2050. Pour contribuer à cette neutralité carbone, ce pacte propose de déplacer vers le rail et les voies intérieures navigables 75 % du fret intérieur passant actuellement par la route. La Commission prévoit non seulement de donner une impulsion au transport multimodal, mais encore de réexaminer la question d'une tarification routière efficace et d'augmenter la production et le déploiement de carburants de substitution durables.

Financement de l'UE en faveur du réseau routier

06

Les États membres peuvent faire appel à plusieurs instruments pour obtenir un financement de l'UE en vue de développer leur partie du RTE-T. Les subventions de l'UE allouées aux routes au cours de la période 2007‑2020 s'élèvent à environ 78 milliards d'euros; elles servent à financer la construction, la reconstruction ou la modernisation de routes. La majorité de ces financements proviennent du Fonds européen de développement régional (FEDER) et du Fonds de cohésion, bien que leur centre d'intérêt soit différent: alors que le Fonds de cohésion cible uniquement le réseau RTE-T, tant central que global, le FEDER ne donne pas la priorité aux investissements dans ce réseau. Le mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE) (ancien programme RTE-T) alloue également des fonds pour financer principalement le réseau central, mais leur montant est moins élevé (voir tableau 1). Le budget affecté aux routes a diminué entre les deux périodes de programmation en raison de la transition vers des modes de transport plus durables. Au moment de l'audit, les plafonds budgétaires du cadre financier pluriannuel 2021‑2027 n'avaient pas encore été fixés.

Instrument	2007-2013	2014-2020	Total
FEDER et Fonds de cohésion	46 544	29 282	75 826
RTE-T	524	n.d.	524
MIE	n.d.	2 060	2 060
Total	47 068	31 342	78 410

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de données fournies par la Commission et l'INEA.

07

Les instruments de financement de l'UE sont gérés de différentes manières:

1. le FEDER et le Fonds de cohésion font l'objet d'une gestion partagée. La Commission (Direction générale de la politique régionale et urbaine) négocie, approuve et contrôle la mise en œuvre des accords de partenariat et des programmes opérationnels (PO) proposés par les États membres; elle évalue également les conditions que les États membres doivent remplir pour pouvoir bénéficier d'un financement de l'UE (conditions ex ante). Au niveau national ou régional, une autorité de gestion est chargée de gérer les PO, ce qui comprend la sélection des projets ainsi que le suivi et l'établissement de rapports sur leur mise en œuvre. Pour les grands projets (ceux dont le coût total éligible est supérieur à 75 millions d'euros), la Commission approuve séparément la contribution de l'UE;
2. le MIE (comme, avant lui, le programme RTE-T) est mis en œuvre par la Commission dans le cadre d'une gestion directe. La Commission publie des appels à propositions en vue de l'obtention d'un cofinancement de l'UE, qui sont ensuite évaluées avec le soutien de l'Agence exécutive pour l'innovation et les réseaux (INEA), sous la supervision de la direction générale de la mobilité et des transports.

08

En plus d'octroyer des subventions, l'UE soutient le développement du réseau routier au moyen d'instruments financiers, tels que des prêts et des garanties, pour attirer des investissements privés dans les infrastructures de transport. Il s'agit par exemple de l'instrument de prêt du MIE et du Fonds européen pour les investissements stratégiques. En outre, la Banque européenne d'investissement accorde des prêts pour les projets dans le domaine du transport routier.

Étendue et approche de l'audit

09

Dans le cadre du présent audit, nous avons évalué les progrès accomplis dans la réalisation de l'objectif de l'UE consistant à mettre en place un réseau routier central RTE-T pleinement opérationnel, ainsi que le rôle joué par la Commission à cet égard. À cette fin, nous avons examiné:

1. si l'UE avait contribué à l'achèvement du réseau routier central RTE-T et à l'obtention de résultats pour les usagers du réseau;
2. si le réseau RTE-T fonctionnait comme prévu et si la Commission avait correctement effectué le suivi des progrès accomplis en vue de l'achèvement du réseau et de la contribution des États membres à l'entretien des routes.

10

Nous avons analysé le rôle et les responsabilités de la Commission en matière d'aide à l'achèvement du réseau routier central d'ici 2030. Nous avons évalué les actions entreprises par la Commission sur le plan stratégique, la manière dont les fonds de l'UE ont été alloués et la façon dont la Commission assure le suivi de la mise en œuvre du réseau central. Nous avons également organisé des entretiens avec des représentants de la Commission européenne (direction générale de la mobilité et des transports, direction générale de la politique régionale et urbaine, INEA, coordonnateurs européens et Eurostat). Nous avons analysé l'utilisation cumulée du FEDER et du Fonds de cohésion pour les périodes de programmation 2007‑2013 et 2014‑2020 ainsi que les dotations au titre du MIE; nous n'avons donc pas réalisé d'audits des différents projets.

11

Afin de corroborer les constatations faites auprès de la Commission, nous nous sommes également rendus dans quatre États membres: la Bulgarie, la Tchéquie, l'Espagne et la Pologne. À eux quatre, ces États membres représentent environ 62 % du financement total alloué aux projets routiers pour les périodes 2007‑2013 et 2014‑2020 au titre du FEDER, du Fonds de cohésion et du MIE. Ils sont par ailleurs traversés par six des neufs corridors de réseau central qui doivent être achevés d'ici à 2030 (Baltique‐Adriatique, Mer du Nord-Baltique, Méditerranée, Orient-Méditerranée orientale, Atlantique et Rhin-Danube). Nous avons également organisé des entretiens avec les autorités des États membres (ministères en charge des investissements en matière de transport et d'infrastructures, autorités de gestion et gestionnaires des infrastructures routières) et d'autres parties prenantes (diverses associations nationales et européennes).

12

Nous avons décidé de procéder à cet audit dans la mesure où il est pertinent pour plusieurs raisons. La majeure partie du trafic intérieur passe par le réseau routier. Le réseau central RTE-T devrait être achevé d'ici à 2030 et la Commission a commencé la révision du règlement RTE-T, qui doit aboutir en 2021 au plus tard. Par ailleurs, l'UE a beaucoup investi dans les routes: 78 milliards d'euros depuis 2007 et les négociations pour la période de programmation 2021‑2027 sont en cours. Ces dernières années, la Cour a examiné de nombreux aspects du RTE-T en centrant plus particulièrement son attention sur d'autres modes de transport⁵.

Observations

Bénéficiant du soutien financier de l'UE et des actions de la Commission, le réseau central RTE-T se développe, avec des résultats tangibles pour les usagers du réseau

13

Nous avons fait le point sur les progrès réalisés par les États membres dans le développement du réseau central RTE-T. Nous avons examiné si le financement de l'UE et l'intervention de la Commission au niveau de la stratégie avaient contribué à ces progrès. Enfin, nous avons recueilli des informations sur les résultats obtenus jusqu'à présent en ce qui concerne les kilomètres parcourus sur autoroute et la réduction des temps de trajet sur différents tronçons du réseau central.

Le réseau routier RTE-T se développe, mais les États membres d'Europe centrale et orientale accusent toujours un certain retard

14

Selon Eurostat, le nombre total de kilomètres d'autoroutes dans l'UE (y compris RTE-T) a augmenté d'environ 3 100 km entre 2007 et 2017. Le développement du réseau routier est bien avancé dans les neufs corridors de réseau central, avec un taux d'achèvement allant de 70 % à près de 100 % (voir tableau 2).

Corridor	Longueur totale (en km)	État d'avancement
Baltique‐Adriatique	3 600	84,0 %
Mer du Nord-Baltique	4 092	70,0 %
Méditerranée	5 500	98,0 %
Orient-Méditerranée orientale	5 400	88,2 %
Atlantique	4 535	99,8 %
Rhin-Danube	4 488	78,0 %
Rhin-Alpes	1 721	Respecte largement les normes
Scandinavie-Méditerranée	6 300	99,0 %
Mer du Nord-Méditerranée	4 538	Conforme, à l'exception de quelques connexions sur le dernier kilomètre

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des plus récents plans de travail pour les corridors.

15

Les données agrégées par la Commission concernant le réseau central dans son ensemble présentent certaines limites (voir point 48). Elles montrent néanmoins des différences importantes entre les États membres, notamment entre les États membres d'Europe occidentale et ceux d'Europe centrale et orientale. Ainsi, en 2016 (dernières données agrégées), le taux d'achèvement du réseau central allait de 7 % (Lituanie) et 34 % (Estonie) à près de 100 % (par exemple en Espagne et au Royaume-Uni), tandis qu'il s'élevait à 77 % au niveau de l'UE (voir figure 2). Nous avons obtenu des données plus récentes pour les États membres dans lesquels nous nous sommes rendus: au moment de l'audit, le taux d'achèvement s'établissait à 46 % pour la Bulgarie, à environ 78 % pour la Tchéquie et à près de 75 % pour la Pologne.

16

Cet écart en matière de développement du réseau central entre États membres d'Europe occidentale et d'Europe centrale et orientale a été confirmé en 2017 dans le «Septième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale de la Commission», qui indique que de nombreuses régions des États membres du centre et de l'est ne sont pas encore connectées par un réseau routier efficace et doivent attendre l'achèvement du réseau transeuropéen de transport pour bénéficier d'un meilleur accès aux marchés⁶.

17

Cette différence a également été soulignée dans une étude réalisée en 2016 par le Parlement européen⁷, qui compare les routes RTE-T reliant 13 paires de villes situées dans l'EU‑15⁸ et dans des régions centrales et orientales de l'UE. Les quatre paires de l'EU‑15 étaient les suivantes: Barcelone – Séville, Paris – Francfort, Cologne – Paris et Munich – Vérone. Les neuf paires dans les États membres de l'Europe centrale et orientale étaient: Zagreb – Bratislava, Varsovie – Prague, Zagreb – Lublin, Bratislava – Sofia, Budapest – Sofia, Budapest – Bucarest, Sofia – Constanta, Varsovie– Riga et Vilnius – Lublin. Selon les conclusions de cette étude, les vitesses sur ces routes variaient considérablement; en Tchéquie, en Slovaquie et dans certaines régions de Pologne, elles étaient plus proches des moyennes de l'EU‑15 que celles enregistrées dans les pays baltes, la Roumanie et la Bulgarie. La vitesse moyenne pour les quatre paires de l'EU‑15 était de 100 km/h, mais pour les neuf paires des États membres du centre et de l'est, elle s'établissait à 80 km/h. Cela peut s'expliquer par le fait que les routes reliant chaque paire de villes de l'EU‑15 étaient presque toujours (98 %) des autoroutes, alors que dans les pays devenus membres de l'UE depuis le dernier grand élargissement, ce pourcentage était bien moindre (53 %).

18

Une enquête effectuée en 2018 par le Forum économique mondial sur la qualité perçue des infrastructures routières, notée sur une échelle de 1 (déplorable) à 7 (excellente), a permis de faire ressortir un autre facteur. Alors que neuf des dix États membres de l'UE les mieux notés appartenaient à l'EU‑15, avec des scores allant de 5,34 pour le Luxembourg à 6,80 pour les Pays-Bas, les huit États membres les moins bien classés faisaient tous partie de l'Europe centrale et orientale, avec des notes comprises entre 2,96 pour la Roumanie et 4,14 pour la Pologne⁹.

L'UE a largement contribué financièrement au développement du RTE-T depuis 2007

19

Comme indiqué au point 14, le nombre total de kilomètres d'autoroutes (y compris RTE-T) au sein de l'UE a augmenté d'environ 3 100 km entre 2007 et 2017, ce à quoi l'UE a largement contribué financièrement. Au cours des périodes de programmation 2007‑2013 et 2014‑2020, la valeur totale des subventions de l'UE pour les projets routiers, qu'ils concernent le RTE-T ou non, s'est élevée à environ 78 milliards d'euros. La majeure partie de ce soutien est venue du FEDER et du Fonds de cohésion et a été octroyée à des projets de construction ou de reconstruction/modernisation de routes (voir tableau 1). Les annexes I et II présentent une synthèse des dotations allouées aux infrastructures routières au titre des Fonds ESI, ventilées par État membre et par type de projet pour les périodes de programmation 2007‑2013 et 2014‑2020. Pour la période de programmation actuelle, 21 États membres ont alloué une aide financière du FEDER et/ou du Fonds de cohésion à des projets routiers. La Pologne à elle seule représente près de 50 % de ces subventions.

20

Sur les 78 milliards d'euros affectés aux routes, 39,1 milliards provenant des Fonds ESI ont été alloués spécifiquement aux routes du RTE-T depuis 2007:

1. au cours de la période 2007‑2013, 21,3 milliards d'euros ont été consacrés à la construction de 2 400 km de nouvelles routes RTE-T, principalement des autoroutes situées essentiellement dans les nouveaux États membres, où pendant cette même période, la plupart des nouvelles autoroutes ont été construites avec le soutien de l'UE. Cette situation a notamment été observée en Pologne et en Roumanie, deux pays qui ont construit respectivement 1 056 km et 314 km d'autoroutes (soit 124 % et 129 % d'augmentation de la longueur totale de celles-ci) à l'aide d'un cofinancement de l'UE à hauteur de 85 %¹⁰. Outre la construction de nouvelles routes RTE-T, le FEDER et le Fonds de cohésion ont également permis de soutenir la reconstruction de 28 600 km de routes, mais aucune distinction n'avait été faite à l'époque entre les routes du RTE-T et les autres;
2. au cours de la période 2014‑2020, 17,8 milliards d'euros ont été alloués pour la construction de quelque 2 000 km de nouvelles routes RTE-T et la reconstruction de 770 km de routes RTE-T (y compris des autoroutes). La principale source de financement des routes RTE-T au titre des Fonds ESI est le Fonds de cohésion (voir tableau 3)

	FEDER	Fonds de cohésion	Total
Nouvellement construites	327	1 681	2 007
Reconstruites	127	643	770

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de données de la Commission¹¹.

21

Cependant, au moment de l'audit, le taux d'achèvement des projets routiers du RTE-T cofinancés à l'aide des Fonds ESI au cours de la période de programmation 2014‑2020 était encore très faible. Pour ce qui est des routes RTE-T nouvellement construites, 390 km sur les 2 007 km prévus ont été achevés à ce jour. Concernant les routes reconstruites, 387 des 770 km prévus sont terminés¹².

22

Dans les trois États membres où nous nous sommes rendus et dont le réseau central n'était pas encore achevé (la Bulgarie, la Tchéquie et la Pologne), les Fonds ESI ont contribué aux progrès réalisés au cours de la période de programmation 2014‑2020 (voir encadré 1).

23

À l'instar des Fonds ESI, le MIE, ouvert à tous les États membres et géré directement par la Commission, a contribué financièrement au développement du réseau central RTE-T. Les subventions octroyées aux projets routiers représentent quelque 10 % de l'enveloppe du MIE dédiée aux transports, soit environ 2,1 milliards d'euros. Sur ce montant total, quelque 864 millions d'euros sont affectés à des investissements spécifiques concernant des infrastructures routières, 599 millions d'euros, au déploiement d'une infrastructure pour carburants alternatifs et environ 31 millions d'euros, à l'aménagement d'aires de stationnement sûres et sécurisées. Le solde est consacré principalement aux systèmes de transport intelligents et autres applications télématiques.

24

Sur les 864 millions d'euros réservés aux investissements dans les infrastructures routières, environ 97 % sont consacrés au réseau central, dont près de 80 % (approximativement 662 millions d'euros) sont plus particulièrement affectés à des tronçons qui mènent à une frontière ou la traversent. Nous avons pu constater cette concentration de moyens dans les quatre États membres visités, où le MIE cofinance cinq projets de ce type (voir encadré 2).

La Commission a joué un rôle important au niveau de la stratégie

25

L'adoption, par l'UE, du règlement RTE-T en 2013, sur la base de la proposition de la Commission, a représenté un développement stratégique essentiel pour promouvoir l'accessibilité et la connectivité de toutes les régions de l'UE, notamment avec l'introduction des concepts de réseau global et central à réaliser pour des dates différentes. Cette approche a permis de donner la priorité à l'achèvement des axes de circulation les plus importants, étant donné que le réseau central, y compris ses neuf corridors, doit être achevé d'ici à 2030.

26

Afin que la réalisation des corridors soit mieux coordonnée, les neufs coordonnateurs européens (un par corridor) nommés par la Commission, ont publié des plans de travail des corridors¹³ et effectué un suivi de leur mise en œuvre. Les plans de travail ont été mis à jour régulièrement et accompagnés d'une liste indicative des projets retenus indiquant les coûts estimatifs, la date d'achèvement prévue et le mode de transport concerné. Bien qu'ils ne soient pas juridiquement contraignants, les plans de travail sont approuvés par tous les États membres situés le long du corridor correspondant.

27

La Commission n'a pas seulement participé à l'élaboration du cadre fixé par le règlement RTE-T; elle intervient également au niveau de la stratégie adoptée dans les 21 États membres (sur 28) bénéficiant de fonds ESI (voir point 07). Dans les quatre États membres où nous nous sommes rendus, la Commission a formulé des commentaires substantiels lors de la négociation et de l'approbation des accords de partenariat et des programmes opérationnels pour la période de programmation 2014‑2020 afin de les inciter à donner la priorité au RTE-T dans leur planification. Voici plusieurs exemples:

1. en Bulgarie, la Commission a fait remarquer que l'analyse du projet d'accord de partenariat montrait que les investissements dans les transports de l'UE n'étaient pas suffisamment concentrés ni prioritaires dans le cadre de la prochaine période de programmation, et que l'accord de partenariat devait insister sur le fait que la plus haute priorité était l'achèvement de l'autoroute entre Sofia et la frontière grecque sur le réseau central. L'achèvement de cette autoroute est ainsi devenu la priorité absolue aussi bien dans l'accord de partenariat approuvé en octobre 2015 que dans le PO «Transports» correspondant (2014‑2020);
2. en Pologne, lors de la négociation de l'accord de partenariat avec les autorités nationales, la Commission a souligné que le projet d'accord de partenariat autorisait le financement de tous les types de routes secondaires sans fixer de priorité entre elles, y compris dans les zones rurales, ce qui n'était pas conforme à sa position. Par conséquent, la Commission a conclu que les routes locales ne pouvaient normalement bénéficier d'un financement au titre du FEDER que si elles assuraient une liaison directe avec le RTE-T ou permettaient de rejoindre directement les réseaux central et global;
3. la Commission a demandé à la Tchéquie de renforcer le lien entre la stratégie nationale relative aux transports et l'accord de partenariat en faisant explicitement référence dans ce dernier à l'achèvement des corridors de réseau central.

Réduction des temps de trajet et augmentation du nombre de kilomètres parcourus sur autoroute

28

Les données obtenues lors de l'audit à la Commission et dans les quatre États membres montrent, dans certains cas, une amélioration générale des temps de trajet entre 2012 et 2019. Nous avons analysé quatre axes: Madrid–Varsovie, Tallinn–Vienne, Bucarest–Paris et Burgas–Berlin. Ces routes traversent les quatre États membres où nous nous sommes rendus et couvrent d'importants tronçons du réseau central sur les axes nord-sud et est-ouest (voir figure 3).

29

Nous avons constaté une augmentation du nombre de kilomètres parcourus sur les autoroutes, ce qui entraîne des gains de temps et contribue à l'amélioration de la sécurité et de la qualité des trajets. La plus importante augmentation a été constatée sur l'axe Tallinn–Vienne, où le nombre de kilomètres d'autoroute est passé de 200 en 2012 à 580 en 2019, soit une hausse de 190 % et un gain de temps de 8 % (voir tableau 4).

	Trajet total en 2019 (en km)	Kilomètres d'autoroute supplémentaires	Kilomètres d'autoroute supplémentaires (en % du total)	Durée totale du trajet en 2019 (en minutes)	Diminution du temps de trajet (en minutes)	Diminution du temps de trajet (en % de la durée totale)
Bucarest–Paris	2 322	312	17,0 %	1 291	33	2,5 %
Burgas–Berlin	2 039	339	30,0 %	1 232	33	2,6 %
Madrid–Varsovie*	2 920	400	17,0 %	1 485	104	6,5 %
Tallinn–Vienne	1 706	380	189,0 %	1 070	93	8,0 %

* Le principal critère étant la rapidité du trajet, l'itinéraire de 2012 et celui de 2019 étaient différents.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de calculs d'Eurostat.

30

Les informations collectées dans le cadre de nos visites dans les quatre États membres indiquent également que l'achèvement de tronçons faisant partie du réseau routier central a permis de réduire les temps de trajet. Voici plusieurs exemples:

1. en Bulgarie, le réseau autoroutier total a presque doublé, passant de 418 km en 2007 à 757 en 2018, et ce en grande partie grâce au soutien de l'UE. Pour la période 2007‑2013, l'UE a cofinancé à hauteur de 85 % la construction de 264 km d'autoroute sur le réseau central, y compris l'achèvement de deux autoroutes: l'une reliant Sofia et Burgas et l'autre allant jusqu'à la frontière avec la Turquie. Selon les autorités bulgares, l'achèvement de la première autoroute a permis de réduire d'environ 90 minutes le temps de trajet entre Sofia et Burgas en conséquence de l'augmentation de la vitesse moyenne, qui est passée de 68 à 105 km/h. Le temps de trajet entre Sofia et la frontière turque a également été réduit d'environ 90 minutes après l'achèvement de la deuxième autoroute;
2. en Espagne, après l'achèvement des cinq tronçons manquants du réseau routier central, les autorités ont fait état d'une amélioration du niveau de service (augmentation de la capacité) et de la sécurité routière ainsi que d'une hausse de la vitesse moyenne (réduction des temps de trajet) sur ces tronçons. Entre 2004 et 2017, des gains de temps allant de 15 % à 38 % y ont été enregistrés;
3. en Pologne, les indicateurs montrent une amélioration globale de la connectivité: les temps de trajet moyens entre les 18 villes principales du pays sont passés de 4,3 heures en 2013 à 4,1 heures en 2018.

Cependant, certains facteurs clés empêchent le réseau routier central RTE-T d'être pleinement opérationnel

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Nous avons examiné s'il existait des facteurs clés qui empêchaient le réseau routier central RTE-T d'être pleinement opérationnel. Pour l'être, le réseau central de l'UE doit être achevé, avec les types de routes prévus et dans le respect des exigences techniques, et être bien entretenu. Son financement devrait constituer une priorité et il conviendrait que la Commission joue un rôle clé en matière de coordination pour éviter les obstacles potentiels et en matière de suivi de l'état d'avancement du réseau. À cette fin, nous avons examiné s'il manquait des parties de l'infrastructure et si le financement de l'UE pour la période 2014‑2020 avait été alloué conformément aux objectifs stratégiques du RTE-T, notamment en vue de l'achèvement du réseau central. Nous avons également évalué dans quelle mesure les contrôles effectués par la Commission lui permettaient de suivre l'état d'avancement, d'effectuer des prévisions fiables quant à l'achèvement du réseau d'ici à 2030 et de prendre les éventuelles mesures correctrices nécessaires. Nous avons également vérifié si les budgets que les États membres affectaient à l'entretien permettaient d'assurer le fonctionnement à long terme du réseau routier central.

La majeure partie des Fonds ESI pour la période 2014-2020 n'ont pas été alloués au réseau routier central RTE-T

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En 2013, le règlement RTE-T a introduit le concept de réseau central au sein du réseau transeuropéen de transport afin de donner la priorité à l'achèvement des axes les plus importants sur le plan du trafic. Nous avons constaté que pour la période 2014‑2020, alors que les faibles moyens alloués aux routes au titre du MIE ont presque exclusivement ciblé le réseau central RTE-T (voir point 23), la plupart des fonds ESI disponibles pour des projets routiers (65,7 %) n'ont pas été affectés à ce dernier (voir tableau 5). Cependant, au moment de la négociation des dotations pour cette période, le taux d'achèvement du réseau routier central dans la plupart des États membres d'Europe centrale et orientale ne dépassait pas 55 %. L'annexe III indique la part des fonds ESI consacrés aux routes allouée aux réseaux central et global dans chaque État membre pour la période 2014‑2020, ainsi que leur état d'avancement en 2013.

Réseaux routiers	Dotation (pourcentage de la dotation totale allouée aux routes)	Dotation (en milliards d'euros)
Réseau central	34 %	10,1
Réseau global	27 %	7,7
Hors réseau RTE-T	39 %	11,5

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de données de la Commission.

33

Cela était particulièrement notable en Tchéquie, où seulement 15 % des fonds ESI ont été affectés au réseau central, tandis que la majeure partie du soutien allait à des projets ne concernant pas le RTE-T. Nous avons également relevé les bons exemples de la Croatie et de la Bulgarie, deux pays qui ont alloué respectivement 83 % et 78 % de leur soutien à des investissements dans le réseau central (voir tableau 6). Pour une vue d'ensemble, voir l'annexe III.

État membre	Fonds affectés au réseau central	Fonds affectés au réseau global	Fonds alloués à des projets ne concernant pas le RTE-T	Taux d'achèvement du réseau routier central en 2013
Bulgarie	78 %	0 %	22 %	45 %
Croatie	83 %	0 %	17 %	60 %
Tchéquie	15 %	22 %	63 %	55 %
Pologne	32 %	32 %	36 %	33 %

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de données de la Commission.

34

Il existe également une nette différence dans la manière d'utiliser le FEDER et le Fonds de cohésion pour financer des projets routiers (voir point 06). Alors que les financements au titre du Fonds de cohésion ne ciblaient que le réseau transeuropéen de transport (57 % pour le réseau central et 43 % pour le réseau global), le FEDER soutenait principalement des projets routiers ne concernant pas le RTE-T. En fait, les fonds du FEDER alloués aux projets relatifs au réseau routier central représentaient 11 % de l'enveloppe financière pour les routes (voir tableau 7).

	Réseau central	Réseau global	Hors RTE-T
Fonds de cohésion	57 % (8,4 milliards d'euros)	43 % (6,3 milliards d'euros)	0 %
FEDER	11 % (1,7 milliard d'euros)	10 % (1,4 milliard d'euros)	79 % (11,4 milliards d'euros)

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de données de la Commission.

35

Enfin, le règlement RTE-T impose que le réseau routier central soit composé d'autoroutes et de voies rapides, au choix des États membres. Dans ce contexte, il est important de rappeler ce que la Cour avait déjà fait observer dans de précédents rapports spéciaux¹⁴. Compte tenu du fait que les coûts de construction d'une voie rapide sont nettement inférieurs à ceux d'une autoroute (de 43 % en moyenne), le choix du type de route doit être arrêté sur la base d'une analyse coût-avantage approfondie et au cas par cas, plutôt que de manière systématique pour tout le réseau routier d'un État membre. Nous avons constaté que les États membres visités avaient une approche différente de la question: alors que la Tchéquie et l'Espagne ont choisi de ne construire que des autoroutes, la Pologne et la Bulgarie construisent les deux types de routes (voir tableau 8).

État membre	Autoroute	Voie rapide	Longueur totale du réseau routier central
Bulgarie	1 120 km (74 %)	392 km (26 %)*	1 512 km
Tchéquie	1 000 km (98 %)	23 km (2 %)	1 023 km
Pologne	1 910 km (51 %)	1 840 km (49 %)	3 750 km
Espagne	5 914 km (99,5 %)	26 km (0,5 %)	5 940 km

*Note: valeur indicative compte tenu du fait que certains tronçons du réseau central n'avaient pas encore fait l'objet d'une décision définitive au moment de l'audit.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des informations fournies par autorités nationales.

Obstacles à la fluidité des déplacements sur le réseau routier central

Certains tronçons transfrontaliers sont incomplets

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Le règlement RTE-T¹⁵ définit le «tronçon transfrontalier» comme étant «le tronçon qui assure la continuité d'un projet d'intérêt commun entre les nœuds les plus proches de part et d'autre d'une frontière entre deux États membres ou entre un État membre et un pays voisin». Conformément à cette définition, un tronçon transfrontalier peut correspondre à une portion du réseau plus longue que quelques kilomètres seulement de chaque côté de la frontière.

37

Une attention particulière doit être apportée aux tronçons transfrontaliers du fait que les défaillances des infrastructures transfrontalières atténuent l'impact escompté du réseau à l'échelle de l'UE. Les plans de travail pour les corridors concernés font état de plusieurs tronçons transfrontaliers incomplets, aussi bien entre deux États membres (par exemple entre la Pologne et la Slovaquie dans le corridor Baltique-Adriatique) qu'entre le territoire d'un État membre et la frontière avec un pays tiers (par exemple l'extension de l'autoroute M3 en Hongrie menant à la frontière ukrainienne dans le corridor Méditerranéen).

38

En outre, nous avons remarqué que dans les quatre États membres visités, plusieurs tronçons frontaliers étaient manquants; dans certains cas, le risque existe qu'ils ne soient pas achevés d'ici à 2030:

1. en Tchéquie, quatre des sept tronçons transfrontaliers sont déjà terminés, mais les trois autres (frontières avec la Pologne, la Slovaquie et l'Autriche) ne le sont pas et risquent de ne pas l'être d'ici à 2030. Ces portions de route représentent en tout 154 km (sur un réseau central de 1 022 km au total). Deux projets ne devraient pas commencer avant 2027. Compte tenu du fait que le délai moyen nécessaire à la seule préparation d'un projet de construction d'autoroute (y compris l'obtention de tous les permis nécessaires) est de 13 ans¹⁶, la probabilité que ces projets soient achevés d'ici à 2030 est très faible;
2. en Bulgarie, un seul des six tronçons transfrontaliers du réseau central est actuellement terminé (frontière avec la Turquie) et deux autres sont en construction (frontières avec la Serbie et la Grèce). Sur les trois tronçons restants, un est partagé avec un pays non membre de l'UE (Macédoine du Nord) et deux le sont avec la Roumanie (voir encadré 3). Dans ce deuxième cas, les projets sont en cours d'élaboration mais, au moment de l'audit, le calendrier des travaux n'avait pas encore été approuvé et leur financement n'était pas garanti. Le tronçon transfrontalier avec la Macédoine du Nord n'est pas considéré comme prioritaire dans les principaux documents stratégiques relatifs aux transports. Il existe donc un risque qu'il ne soit pas achevé d'ici à 2030;

Encadré 3

Le pont sur le Danube

Le pont enjambant le Danube entre la Bulgarie et la Roumanie sur le corridor de la Méditerranée orientale (Vidin–Calafat) a été construit avec le soutien financier de l'UE. Bien qu'il soit opérationnel depuis 2013, il n'est toujours pas possible d'y accéder en circulant sur des routes conformes au RTE-T, de quelque côté de la frontière que ce soit. Cette situation nuit à la fluidité des trajets dans ce corridor. À l'heure actuelle, une voiture particulière qui roulerait de Sofia à Bratislava mettrait davantage de temps en empruntant ce corridor qu'en passant par un pays tiers (la Serbie), même en tenant compte du temps perdu lors des contrôles aux frontières extérieures. Selon Eurostat, cette deuxième solution permet de gagner 25 % de temps (171 minutes) sur une distance similaire d'environ 1 000 km pour les deux trajets.

3. en Pologne, la situation est plus avancée puisque sur les dix tronçons transfrontaliers avec les pays voisins, six ont déjà été achevés et trois doivent l'être d'ici à 2023 (frontières avec la Lituanie, la Slovaquie et la Tchéquie). Il n'y a que pour une section menant à la frontière avec la Biélorussie que la date d'achèvement n'est pas encore confirmée;
4. en Espagne, sur les cinq tronçons transfrontaliers, quatre sont déjà achevés et le dernier, à la frontière avec le Portugal sur le corridor Atlantique, est en cours de construction et devrait être terminé en 2020.

Le manque de coordination concernant l'approche en matière d'aires de stationnement sécurisées et d'infrastructures pour les carburants alternatifs nuit à la fluidité des déplacements

39

Le règlement RTE-T¹⁷ exige «[l']aménagement d'aires de repos environ tous les 100 km sur les autoroutes […], afin, notamment, de mettre à la disposition des usagers commerciaux des zones de stationnement appropriées, présentant un niveau de sécurité et de sûreté adéquat». Il n'explique toutefois pas en quoi consiste une zone de stationnement sûre et sécurisée ni ne fournit de cadre qui permettrait de déterminer si le nombre de places de stationnement disponibles est suffisant. Par conséquent, les États membres ont jusqu'à présent appliqué leurs propres critères pour déterminer quelles zones de stationnement sont sûres et sécurisées.

40

Ainsi, en février 2019, la Commission a publié, en coopération avec des acteurs du secteur routier, une étude sur la sécurité et la sûreté des aires de stationnement pour les camions¹⁸. L'étude a permis de mettre en évidence l'absence de base de données exhaustive et l'existence de différents systèmes de classification. Pour remédier à cette situation, les auteurs de l'étude proposent une norme de l'UE concernant les aires de stationnement pour les camions. Elle est axée sur la sécurité (dont le niveau va de bronze à platine, en passant par argent et or) et sur les services de base (douches, électricité, restauration, etc.) qui doivent nécessairement être disponibles pour obtenir une certification de sécurité. Bien que les orientations fournies dans l'étude soient utiles pour le secteur, cette norme n'est pas juridiquement contraignante et les États membres peuvent toujours fixer leurs propres critères concernant la sûreté et la sécurité des aires de stationnement.

41

En outre, il ressort de l'étude que sur les 300 000 places de stationnement du réseau central RTE-T, seules 7 000 (situées sur 57 aires de stationnement dans une poignée de pays) sont considérées comme «sûres et sécurisées» (voir figure 4). Elle relève également que, d'une manière générale, il manque environ 100 000 places de stationnement, en dehors de toute considération pour la sécurité et la sûreté. Nous en avons par exemple trouvé confirmation dans les plans de travail du corridor Orient-Méditerranée orientale, qui indique que dans certains pays traversés, il faut parfois parcourir de longues distances avant de trouver une aire de stationnement adaptée.

42

Le règlement RTE-T ne pose pas non plus d'exigences précises concernant les infrastructures pour les carburants alternatifs; il dispose uniquement que ces dernières doivent être mises à la disposition des usagers. Des exigences minimales plus détaillées sont fixées dans la directive 2014/94/UE¹⁹, qui stipule que les infrastructures liées aux carburants alternatifs doivent être développées et déployées par les États membres au moyen de cadres d'action nationaux d'ici à fin 2020 ou 2025, en fonction du type de carburant concerné. Ces infrastructures devraient comprendre des points de recharge pour véhicules électriques et des points de ravitaillement en gaz naturel (gaz naturel liquéfié (GNL) et gaz naturel comprimé (GNC)) et en hydrogène (le cas échéant). Étant donné que les États membres fixent individuellement leurs objectifs nationaux pour chaque carburant, sur la base du nombre de véhicules en circulation sur leur territoire, il est à l'heure actuelle possible qu'un type d'infrastructure d'approvisionnement en carburant soit largement répandu dans un État membre, le long d'un couloir du réseau central RTE-T, mais très rare dans un autre, ce qui a un impact sur la fluidité des trajets transfrontaliers.

43

Par exemple, même si, selon la Commission, le corridor Mer du Nord-Baltique est conforme sur le plan des infrastructures pour les carburants propres alternatifs, tous les types de carburant n'y sont pas encore partout disponibles. Sur les huit États membres que traverse le corridor, un n'a pas encore fixé d'objectifs nationaux et trois autres n'ont pas encore aménagé d'infrastructure pour le GNL. En outre, le fait qu'il ne soit pas obligatoire de fixer des objectifs concernant les infrastructures pour l'hydrogène risque d'aggraver la situation. Trois États membres sur huit n'ont pas fixé d'objectifs et quatre seulement sont en train de développer des points de ravitaillement en hydrogène. Par conséquent, un camion roulant au GNL ou à l'hydrogène aura des difficultés à se déplacer d'une extrémité à l'autre du corridor Mer du Nord-Baltique, puisque les carburants dont il a besoin ne seront pas disponibles partout sur son trajet.

Le cadre de suivi de la Commission présente des insuffisances, ce qui compromet sa capacité à prendre des mesures correctrices

Il n'existe pas d'étapes intermédiaires qui permettraient à la Commission de suivre convenablement l'état d'avancement et de prendre des mesures correctrices

44

Le règlement RTE-T fixe des objectifs et des délais clairs concernant la mise en œuvre intégrale du RTE-T: le réseau central doit être achevé d'ici à 2030 et le réseau global, d'ici à 2050. En cas de retard important dans le démarrage ou l'achèvement des travaux relatifs au réseau central, le règlement RTE-T autorise la Commission à demander une explication à l'État membre concerné²⁰ afin de résoudre le problème qui a causé le retard.

45

Le règlement ne fixe toutefois pas d'étapes intermédiaires, globalement ou par mode de transport, grâce auxquelles la Commission pourrait régulièrement suivre l'état d'avancement des travaux réalisés en vue de l'achèvement des deux réseaux. Dans la pratique, il est donc difficile pour la Commission de prendre des mesures correctrices, si nécessaire, avant le dernier délai pour l'achèvement de chaque réseau. La Commission n'a encore demandé d'explication à aucun État membre, bien que dans certains d'entre eux, les progrès aient été relativement lents et que le risque existe que leur partie du réseau central ne soit pas terminée en temps voulu.

46

La Commission a commencé le réexamen de la mise en œuvre du réseau central en avril 2019 par l'intermédiaire de consultations publiques, conformément au règlement RTE-T²¹. Cela lui donnera la possibilité de prendre des mesures pour remédier aux insuffisances soulignées dans le présent rapport.

Les outils utilisés par la Commission pour suivre l'état d'avancement du réseau routier central ne sont pas pleinement efficaces

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La Commission a mis en place certains outils permettant de suivre l'état d'avancement du réseau routier central et de vérifier sa conformité avec les exigences techniques fixées dans le règlement RTE-T. Ces outils, qui sont définis dans le règlement RTE-T, sont les suivants:

1. des rapports sur l'état d'avancement du réseau RTE-T, que la Commission publie tous les deux ans et soumet au Parlement européen et au Conseil. Ces rapports portent sur la conformité du réseau routier central avec le critère relatif aux autoroutes/voies rapides à l'échelle de l'UE et sur l'utilisation du soutien financier de l'UE pour la mise en œuvre du réseau²². La Commission a adopté le premier rapport sur l'état d'avancement en juin 2017²³ et prévoit de publier le prochain à la mi-2020;
2. le système d'informations interactif géographique et technique du réseau transeuropéen de transport (TENtec), par l'intermédiaire duquel les États membres doivent communiquer leurs données annuellement²⁴, et qui constitue la base des rapports d'avancement et autres documents stratégiques;
3. pour chacun des neuf corridors²⁵, des plans de travail soumis par chaque coordonnateur européen, accompagnés d'une liste indiquant les projets planifiés ainsi que les coûts et les délais de mise en œuvre estimatifs.

48

Nous avons toutefois constaté que ces outils n'étaient pas pleinement efficaces. Ils ne permettent pas tous de rendre compte de la situation sur le réseau central dans son ensemble: les plans de travail concernant les corridors, bien qu'assez détaillés sur la mise en œuvre, en couvrent environ 68 %. En outre, les données ne sont pas disponibles en temps utile; l'absence d'approche uniforme a une incidence négative sur leur fiabilité et des indicateurs de résultat font défaut.

49

Les informations enregistrées dans le système de la Commission ne sont pas à jour. Les dernières données disponibles datent de 2016 alors que les États membres sont censés transmettre leurs données à TENtec annuellement. Toutefois, la procédure de transmission n'est pas claire. En effet, aucune échéance n'est fixée pour la communication, par les États membres, des données couvrant une période spécifique, pas plus qu'il n'y a de délai à l'expiration duquel la Commission doit avoir traité les données et les avoir rendues accessibles dans le système.

50

Par ailleurs, nous avons constaté que l'absence d'approche uniforme avait un impact sur la fiabilité des données publiées par la Commission et utilisées pour étayer ses rapports d'avancement et autres documents stratégiques²⁶:

1. il n'existe pas de méthodologie uniforme permettant de déterminer qu'un tronçon de route est «achevé» ou «à moderniser». Les États membres ne font pas un même usage de ces termes, ce qui nuit à la fiabilité des données et à la comparabilité des taux d'achèvement. Un tronçon qui est déjà achevé au regard du type de route construite peut être considéré par un État membre comme nécessitant une future modernisation, alors qu'un autre État membre fera état d'une totale conformité (voir encadré 4);
2. le contenu des plans de travail relatifs aux corridors n'est pas suffisamment normalisé pour permettre la comparabilité des données, notamment concernant la disponibilité des carburants alternatifs et des aires de stationnement sûres et sécurisées. Certains indiquent un pourcentage de conformité alors que d'autres mentionnent un chiffre concret ou ne rendent pas du tout compte de ce critère.

51

En raison des insuffisances susmentionnées, la Commission n'est pas en mesure d'assurer un suivi satisfaisant de l'état d'avancement du réseau routier central. Par conséquent, il lui est difficile d'établir des prévisions fiables concernant la probabilité de son achèvement d'ici à 2030 et de prendre, le cas échéant, des mesures correctrices en temps opportun en se fondant sur le règlement RTE-T (voir point 44).

52

Par ailleurs, pour ce qui est des États membres allouant des fonds ESI aux routes, la Commission est régulièrement informée de l'état d'avancement de leurs programmes opérationnels liés aux transports par l'intermédiaire de rapports annuels sur la mise en œuvre, de réunions des comités de suivi ou de visites sur place. Les programmes opérationnels comprennent également un certain nombre d'indicateurs de réalisation et de résultat concernant les tronçons routiers cofinancés.

53

Concernant les indicateurs, nous avons constaté que les outils de suivi de la Commission étaient centrés sur les indicateurs de réalisation et ne fournissaient aucune information sur les résultats atteints sur les tronçons du réseau déjà achevés. Par exemple, aucune information concernant les gains de temps ou la hausse de la vitesse moyenne ne figure dans les rapports d'avancement ou les plans de travail relatifs aux neuf corridors, bien que certaines de ces données soient déjà disponibles au niveau de la Commission (voir point 28).

54

Des indicateurs communs de résultat pour les routes n'ont pas non plus été définis en ce qui concerne l'utilisation des fonds de l'UE. Les États membres ont établi leurs propres indicateurs de résultat spécifiques aux projets routiers, tels que la saturation des routes en Bulgarie, la vitesse équivalente en ligne droite en Tchéquie et l'accessibilité des routes aux transports en Pologne. Cependant, ces indicateurs ne sont pas comparables et ne peuvent pas être agrégés, que ce soit au niveau de l'UE ou des corridors.

55

La Commission a proposé une série d'indicateurs communs de réalisation et de résultat concernant le soutien financier des Fonds ESI pour la période de programmation 2021‑2027, qui portent plus particulièrement sur les routes (par exemple «Usagers de routes nouvelles, reconstruites ou modernisées» et «Gains de temps grâce à l'amélioration des infrastructures routières»), ce qui représente une évolution positive en vue du renforcement du suivi, par la Commission, des résultats au niveau de l'UE. Ces indicateurs font toutefois référence aux routes en général et non spécifiquement aux routes RTE-T. Au moment de l'élaboration du présent rapport, la législation en question n'avait pas encore été approuvée²⁸.

Les États membres n'entretiennent pas suffisamment le réseau routier central, qui risque donc de se dégrader à moyen et à long terme

Bien que l'entretien relève principalement de la compétence des États membres, il est également abordé dans la législation de l'UE

56

L'entretien a pour but de préserver plutôt que d'améliorer un actif²⁹. Le financement et la gestion de l'entretien des routes, y compris celles du réseau central, relèvent de la responsabilité des États membres. Le financement de l'UE ne peut pas être utilisé pour l'entretien (seules la reconstruction ou la modernisation de routes sont éligibles); cependant, cette question est également traitée dans la législation de l'UE, comme expliqué ci-dessous.

57

Le règlement RTE-T fait référence à l'entretien comme suit: «Le réseau transeuropéen de transport est planifié, développé et exploité de manière économe en ressources à travers le développement, l'amélioration et l'entretien des infrastructures de transport existantes […]» et « [les] routes sont entretenues de manière appropriée […]»³⁰.

58

En vertu des conditions ex ante de la procédure de financement relative aux Fonds ESI, la Commission est tenue d'examiner la question de l'entretien avec les États membres bénéficiant du soutien de ces Fonds. Conformément à la condition ex ante applicable en la matière, les plans ou les cadres relatifs aux transports à fournir à la Commission doivent comprendre les mesures nécessaires pour, entre autres, améliorer ou maintenir la qualité des infrastructures sur le plan de la sûreté, de la sécurité, de l'efficience et de la résilience face au changement climatique/aux catastrophes, ainsi que la qualité des services et la continuité des flux de circulation. Dans ce contexte, la Commission est intervenue dans les quatre États où nous nous sommes rendus, en demandant par exemple à la Pologne de mettre davantage l'accent sur l'entretien (ce qui s'est traduit par une référence à la législation spécifique sur le financement des infrastructures de transport terrestre dans le plan polonais relatif aux transports) et en insistant pour que l'accord de partenariat en Bulgarie fasse référence à la nécessité d'entretenir efficacement les infrastructures routières et de générer des ressources financières dans le cadre d'un système de tarification.

59

La procédure susmentionnée ne concerne que les États membres bénéficiant de fonds ESI pour les routes; la Commission ne dispose d'aucun moyen pour aborder la question de l'entretien dans les autres États membres. D'autre part, alors que les nouvelles autoroutes sont en cours de construction dans les États membres bénéficiant de mesures de cohésion (dont la Pologne, la Tchéquie ou la Bulgarie, pays couverts par notre audit), le réseau routier construit dans d'autres États membres au cours des décennies précédentes – également à l'aide de fonds de l'UE – va bientôt nécessiter, si ce n'est déjà le cas, d'importants travaux d'entretien structurel. Ce problème concerne les routes mais aussi d'autres éléments structurels, tels que les ponts ou les tunnels.

60

La question de l'entretien est également traitée dans la directive révisée relative à la gestion de la sécurité des infrastructures routières, entrée en vigueur fin 2019³¹. Elle fait référence au réseau routier transeuropéen tel qu'il est défini dans le règlement RTE-T. La directive impose aux États membres de mener des «évaluations […] de l'ensemble du réseau routier» et fournit des éléments indicatifs pour la réalisation de ces évaluations, en faisant notamment référence aux caractéristiques d'exploitation et à l'entretien. Une première évaluation doit être effectuée au plus tard en 2024 et suivie par d'autres, au moins tous les cinq ans. La Commission pourrait utiliser ces données pour recueillir des informations sur le bon fonctionnement du réseau central.

61

Pour la période de programmation 2021‑2027, une des conditions favorisant la «Planification globale des transports au niveau approprié» serait que les États membres bénéficiant de fonds ESI en faveur du réseau routier fournissent des informations sur la disponibilité de ressources budgétaires et financières pour réaliser les investissements planifiés, ainsi que pour couvrir les coûts d'exploitation et d'entretien des infrastructures existantes et prévues. Si cette condition est adoptée et correctement mise en œuvre, elle représentera un progrès dans la mesure où les États membres concernés devraient l'appliquer tout au long de la période de programmation; s'ils ne le faisaient pas, ils ne pourraient pas faire figurer les dépenses liées à l'objectif spécifique en question dans leurs demandes de paiement.

Les budgets nationaux consacrés à l'entretien ont diminué constamment au lieu d'évoluer en fonction de l'augmentation croissante du nombre de kilomètres de routes et du vieillissement des maillons essentiels

62

Selon la Commission, l'entretien doit être planifié de manière appropriée, sur la base des principes de gestion des actifs, pour assurer un bon rapport coût-efficacité et optimiser la durée de vie des infrastructures³².

63

Au sein de l'UE, les dépenses des États membres pour l'entretien des routes ont baissé en valeur absolue. Selon l'OCDE, la moyenne de l'UE a diminué de près de la moitié entre 2007 et 2017. La Commission a évoqué cette question dans un récent rapport sur les tendances et les problèmes actuels en matière de transports dans l'Union: les infrastructures routières se dégradent dans l'ensemble de l'UE en raison du manque d'entretien. Les budgets consacrés à l'entretien ont souvent été considérablement réduits et n'ont pas évolué en fonction de l'extension croissante des infrastructures et du vieillissement des maillons essentiels. Cela a eu pour effet une détérioration de l'état des routes dans de nombreux pays de l'UE et a entraîné une augmentation du risque d'accidents, l'encombrement des routes, une intensification des nuisances sonores et une diminution des services rendus à la société³³.

64

Dans trois des quatre États membres dans lesquels nous nous sommes rendus, nous avons constaté une baisse significative des fonds affectés à l'entretien entre 2007 et 2017 (voir tableau 9). Le budget a diminué de deux tiers en Pologne et de plus de moitié en Bulgarie. En Espagne, il a baissé de 50 % entre 2008 et 2017, du fait qu'environ 300 millions d'euros ont été prélevés sur le budget d'entretien ces dernières années pour payer les concessionnaires des autoroutes sans péage. La Tchéquie est le seul État membre dans lequel le budget a augmenté, mais le nombre de kilomètres de routes mis en service est également plus élevé.

	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Bulgarie	215	203	69	100	71	103	96	93	93	93	-
Tchéquie	590	611	578	670	570	571	513	587	684	767	721
Pologne	1 515	2 004	2 340	2 636	2 679	428	438	383	416	419	517
Espagne*	983	1 106	1 325	1 103	851	650	661	601	535	551	563

Note: *Les données pour l'Espagne concernent uniquement le budget consacré à l'entretien du réseau routier national.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de données de l'OCDE (pour la Bulgarie, la Tchéquie et la Pologne) et de données nationales pour l'Espagne.

65

Cela se reflète dans la qualité des infrastructures. Les données obtenues au cours de l'audit montrent que, parmi les quatre États membres dans lesquels nous nous sommes rendus, l'Espagne est le seul où l'état du réseau est considéré comme globalement bon, bien que de récentes restrictions budgétaires retardent certaines opérations d'entretien. En Pologne, près de 40 % du réseau nécessite des réparations, dont 14 % de toute urgence. En Bulgarie, l'état des routes est mauvais pour 32 % et moyen pour 27 % d'entre elles. La Tchéquie a signalé de sérieux problèmes concernant l'état de deux autoroutes majeures. Cependant, aucun des quatre États membres visités n'avait encore établi de stratégie de gestion des actifs à long terme et la Pologne est le seul pays à s'engager aujourd'hui dans un tel projet. À l'heure actuelle, les autorités compétentes budgétisent généralement l'entretien annuellement, sur la base d'estimations pour les deux ou trois années suivantes centrées sur les tronçons ou les éléments structurels nécessitant une intervention de toute urgence.

66

Bien que cela puisse avoir un impact sur l'achèvement complet du réseau central d'ici à 2030, la Commission ne dispose pas pour l'instant d'informations suffisantes sur l'état du réseau central ou des neuf corridors. Les États membres ne sont pas formellement tenus de rendre compte de leur système de planification de l'entretien. Par conséquent, il n'existe pas d'analyse approfondie de l'état général des infrastructures du réseau central.

Conclusions et recommandations

67

Globalement, nous concluons que le réseau routier central se développe et qu'il donne des résultats pour les usagers. Le financement de l'UE et les actions de la Commission ont contribué à l'obtention de ces résultats. Cependant, certains facteurs clés empêchent le réseau central RTE-T d'être pleinement opérationnel.

68

La réalisation du réseau central RTE-T progresse. Cependant, la plupart des États membres d'Europe centrale et orientale accusent toujours un certain retard. Entre 2007 et 2017, près de 3 100 km d'autoroutes (principalement RTE-T) ont été construites dans l'UE. L'UE y a largement contribué financièrement depuis 2007, allouant plus de 40 milliards d'euros au réseau RTE-T. En conséquence, au cours de la période de programmation 2007‑2013, environ 2 400 km de nouvelles routes RTE-T ont été construites et 2 000 km supplémentaires devraient l'être avec le soutien de l'UE au cours de la période de programmation 2014‑2020. Des résultats positifs s'en sont suivis pour les usagers du réseau, tels que la réduction des temps de trajet et l'augmentation du nombre de kilomètres parcourus sur autoroute (voir points 14 à 24 et 28 à 30).

69

La Commission a joué un rôle important au niveau stratégique: c'est sur la base de sa proposition que les réseaux central et global, ainsi que neuf corridors de réseau central, ont été créés. En outre, le financement du MIE a été centré sur le réseau central, y compris sur des tronçons transfrontaliers. En ce qui concerne le financement au titre des Fonds ESI, la Commission est intervenue au niveau des États membres dans le cadre de la procédure des conditions ex ante et de la négociation des accords de partenariat et des programmes opérationnels afin de donner la priorité au réseau RTE-T (voir points 25 à 27).

70

Malgré cette action, le même degré de priorité n'a pas toujours été accordé aux investissements ciblant plus particulièrement le réseau central. Les États membres ont alloué 66 % du montant total des fonds ESI disponibles pour 2014‑2020 à des projets ne concernant pas le réseau routier central RTE-T, alors même que les États membres qui bénéficient le plus de ces fonds pour les routes enregistraient un faible taux d'achèvement du réseau central au moment de la négociation des dotations au niveau de l'UE (voir points 32 à 35).

71

Nous avons observé un autre obstacle à la fluidité des déplacements sur le réseau routier central RTE-T: en effet, certains tronçons transfrontaliers sont incomplets et l'approche en matière d'aires de stationnement sécurisées et d'infrastructures pour les carburants alternatifs n'est pas suffisamment bien coordonnée (voir points 36 à 43).

Recommandation n° 1 – Donner la priorité aux investissements dans le réseau routier central

La Commission devrait:

1. s'assurer que les États membres disposent d'une planification appropriée qui leur permette d'achever totalement le réseau central d'ici à 2030, avec indication du calendrier et du budget disponible. Il convient d'accorder une attention particulière aux tronçons transfrontaliers, notamment dans les États membres qui ne progressent pas dans ce domaine.

Quand? Révision du règlement RTE-T en 2021.

2. prendre les mesures nécessaires afin que les États membres affectent les fonds disponibles pour les routes au titre du Fonds de cohésion et du FEDER en priorité aux investissements concernant le réseau central, de manière à ce que ce dernier puisse être achevé d'ici à 2030, notamment dans les États membres où les progrès ont été limités jusqu'à présent.

Quand? Lors de l'adoption des accords de partenariat et des programmes opérationnels pour la période de programmation 2021-2027.

72

Des insuffisances dans le suivi assuré par la Commission compromettent sa capacité à prendre des mesures correctrices en temps utile, le cas échéant. Ce suivi ne couvre pas toujours la totalité du réseau central et ne comporte pas d'objectifs intermédiaires qui permettraient à la Commission d'évaluer au fur et à mesure l'état d'avancement de ce dernier et de faire des prévisions fiables sur la probabilité de son achèvement d'ici à 2030. En outre, les données ne sont pas disponibles en temps utile, l'absence d'approche uniforme a une incidence négative sur leur fiabilité et les indicateurs de résultat font défaut (voir points 44 à 55).

Recommandation n° 2 – Améliorer les dispositions en matière de suivi

La Commission devrait améliorer son système de suivi afin de pouvoir contrôler l'état d'avancement du réseau central RTE-T et, le cas échéant, prendre des mesures correctrices, comme le prévoit le règlement RTE-T. Le cadre de suivi devrait couvrir la totalité du réseau central et comprendre les éléments suivants:

1. des objectifs intermédiaires pour évaluer les progrès réalisés par les États membres;
2. une approche systématique et uniforme fixant des délais pour la communication, par les États membres, de données sur l'achèvement du réseau central et pour leur traitement et leur publication par la Commission; le système devrait être conçu de manière à permettre de suivre l'évolution des résultats, tels les gains de temps, la vitesse moyenne et la capacité du réseau central de l'UE, de manière à faciliter l'évaluation de l'impact de ce dernier.

Quand? Révision du règlement RTE-T en 2021.

73

Les États membres n'entretiennent pas suffisamment le réseau routier central, qui risque donc de se dégrader à moyen et à long terme. Les budgets nationaux consacrés à l'entretien diminuent constamment au lieu d'évoluer en fonction de l'extension croissante des infrastructures et du vieillissement des maillons essentiels. Bien que cela puisse avoir un impact sur l'achèvement complet du réseau central d'ici à 2030, la Commission ne dispose pas d'outils lui permettant de vérifier que les États membres ont bien mis en place des systèmes robustes garantissant le bon entretien de leurs réseaux (voir points 56 à 66).

Recommandation n° 3 – Renforcer l'approche en matière d'entretien

Afin que le réseau routier central soit pleinement opérationnel à moyen et à long terme, la Commission devrait prendre des mesures appropriées lors de la révision du règlement RTE-T pour améliorer la planification à long terme de l'entretien par les États membres, notamment en ce qui concerne les informations relatives aux ressources financières nécessaires pour couvrir les coûts d'entretien à long terme des infrastructures existantes et prévues.

Quand? Révision du règlement RTE-T en 2021.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre II, présidée par M^me Iliana Ivanova, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 11 mars 2020.

Annexes

Annexe I – Montants finalement alloués par le FEDER et le Fonds de cohésion aux projets routiers pour la période 2007-2013, en millions d'euros

	Ensemble des routes	Autoroutes	Autoroutes RTE-T	Routes nationales	Routes régionales/locales
Belgique	40,3	0	0	0	40,3
Bulgarie	1 050,7	0	673,3	334,6	42,9
Tchéquie	3 835,8	257,4	1 326,0	883,4	1 369,0
Danemark	0	0	0	0	0
Allemagne	2 008,7	147,1	339,9	311,9	1 209,8
Estonie	318,6	0	273,2	45,4	0
Irlande	64,0	42,1	0	21,9	0
Grèce	5 086,1	96,6	3 870,1	362,0	757,4
Espagne	3 168,5	863,8	823,8	152,0	1 328,9
France	201,2	162,1	0	0	39,1
Croatie	35,1	0	0,3	34,7	0,1
Italie	1 235,5	437,7	0	345,2	452,7
Chypre	82,3	60,3	0	0	22,0
Lettonie	639,3	323,6	315,7	0	0
Lituanie	827,8	0	423,7	281,3	122,8
Luxembourg	0	0	0	0	0
Hongrie	3 187,4	0	1 068,1	1 373,9	745,4
Malte	94,7	0	72,3	14,0	8,4
Pays-Bas	24,5	0	0	0	24,5
Autriche	0	0	0	0	0
Pologne	16 736,0	1 846,4	8 526,3	2 291,0	4 072,3
Portugal	804,7	0	396,9	8,6	399,2
Roumanie	3 925,1	0	1 784,3	472,1	1 668,7
Slovénie	443,2	24,0	179,1	120,2	119,9
Slovaquie	2 031,9	332,7	1 020,2	473,6	205,4
Finlande	28,6	0	0	18,0	10,6
Suède	18,8	0	0	2,6	16,2
Royaume-Uni	246,1	0	190,1	11,1	44,9
Tronçons transfrontaliers	409,1	4,4	9,8	1,1	393,9
UE	46 543,8	4 598,2	21 292,9	7 558,6	13 094,1

Note: Tronçons transfrontaliers: font référence à la coopération territoriale européenne.
Note: Les lignes correspondant aux États membres visités sont grisées.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de données de la Commission. Le financement du RTE-T ne figure pas dans ce tableau.

Annexe II – Montants finalement alloués par le FEDER et le Fonds de cohésion aux projets routiers pour la période 2014-2020, en millions d'euros

	Ensemble des routes	RTE-T central (nouveau)	RTE-T global (nouveau)	Connexions secondaires au réseau RTE-T (nouvelles)	Autres routes nationales et régionales (nouvelles)	Routes locales (nouvelles)	Routes RTE-T reconstruites	Autres routes reconstruites
Belgique	53,2	0	0	0	9,5	12,0	0	31,7
Bulgarie	737,7	572,3	0	0	0	0	0	165,3
Tchéquie	2 921,3	307,4	537,0	223,4	837	0	229,5	787,1
Danemark	0	0	0	0	0	0	0	0
Allemagne	0	0	0	0	0	0	0	0
Estonie	267,1	24,4	24,4	0	0	0	218,2	0
Irlande	0	0	0	0	0	0	0	0
Grèce	1 311,4	35,2	499,8	201,7	89,8	0	110,8	374,0
Espagne	389,6	0	0	43,8	169,3	0	10,4	166,2
France	0	0	0	0	0	0	0	0
Croatie	400,0	330,0	0	0	0	0	0	70,0
Italie	148,7	0	0	69,1	0	0	0	79,6
Chypre	26,5	0	0	0	0	0	26,5	0
Lettonie	673,4	0	0	0	0	0	377,7	295,7
Lituanie	466,3	86,9	0	0	0	0	222,7	156,7
Luxembourg	0	0	0	0	0	0	0	0
Hongrie	1 343,0	160,0	500,0	103,5	40,0	67,3	160,0	312,1
Malte	52,3	0	0	0	0	0	52,3	0
Pays-Bas	0	0	0	0	0	0	0	0
Autriche	0	0	0	0	0	0	0	0
Pologne	14 596,2	4 362,2	4 332,7	1 760,8	684,1	70,1	606,4	2 779,9
Portugal	56,9	0	0	0	40,9	0	0	16,0
Roumanie	3 714,8	1 988,4	464,2	17,9	30,8	65,5	82,2	1 065,6
Slovénie	132,0	0	63,5	68,4	0	0	0	0
Slovaquie	1 842,9	1 078,6	209,4	0	186,8	0	0	368,2
Finlande	22,9	0	0	0,7	6,3	1,1	0	14,9
Suède	6,8	0	0	0	0	0	0	6,8
Royaume-Uni	119,1	0	0	0	0	0	110,5	8,6
UE	29 282,0	8 945,5	6 630,9	2 489,3	2 094,3	216,0	2 207,3	6 698,6

Note: Les lignes correspondant aux États membres visités sont grisées.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de données de la Commission. Le financement du RTE-T ne figure pas dans ce tableau.

Annexe III Fonds ESI affectés aux réseaux routiers pour la période 2014-2020

État membre	Réseau central	Réseau global	En dehors du réseau RTE-T	État d'avancement du réseau routier central en 2013
Belgique	0 %	0 %	100 %	99 %
Bulgarie	78 %	0 %	22 %	45 %
Tchéquie	15 %	22 %	63 %	55 %
Estonie	50 %	50 %	0 %	34 %
Grèce	7 %	42 %	51 %	76 %
Espagne	1 %	1 %	98 %	100 %
Croatie	83 %	0 %	17 %	60 %
Italie	0 %	0 %	100 %	77 %
Chypre	50 %	50 %	0 %	73 %
Lettonie	28 %	28 %	44 %	88 %
Lituanie	42 %	24 %	34 %	7 %
Hongrie	18 %	43 %	39 %	81 %
Malte	50 %	50 %	0 %	53 %
Pologne	32 %	32 %	36 %	33 %
Portugal	0 %	0 %	100 %	100 %
Roumanie	55 %	13 %	32 %	41 %
Slovénie	0 %	48 %	52 %	100 %
Slovaquie	58 %	11 %	31 %	39 %
Finlande	0 %	0 %	100 %	71 %
Suède	0 %	0 %	100 %	71 %
Royaume-Uni	47 %	46 %	7 %	100 %
UE	34 %	27 %	39 %	74 %

Note: Les lignes correspondant aux États membres visités sont grisées.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de données de la Commission.

Sigles, acronymes et glossaire

Accords de partenariat: accords conclus entre la Commission européenne et chaque État membre pour la période de programmation 2014‑2020. Ils décrivent la manière dont les autorités nationales prévoient d'utiliser les financements des Fonds ESI et exposent les objectifs stratégiques et les priorités d'investissement pour chaque pays, en les rapprochant des objectifs généraux de la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive.

Conditions ex ante (remplacées par des «conditions favorisantes» pour la période 2021‑2027): exigences qui reposent sur des critères prédéfinis établis dans le règlement portant dispositions communes et qui sont considérées comme des conditions préalables à l'utilisation efficace et efficiente des financements de l'UE pour l'ensemble des Fonds ESI. Lors de l'élaboration des programmes opérationnels relevant du FEDER et du FC pour la période de programmation 2014‑2020, les États membres devaient vérifier si ces conditions étaient remplies. Si tel n'était pas le cas, ils étaient tenus d'établir des plans d'action devant permettre d'y satisfaire pour le 31 décembre 2016.

FEDER (Fonds européen de développement régional): Fonds de l'UE destiné à renforcer la cohésion économique et sociale au sein de l'Union en finançant des investissements visant à réduire les déséquilibres entre les régions.

Fonds de cohésion: Fonds de l'UE destiné à réduire les disparités économiques et sociales au sein de l'UE en finançant des investissements dans les États membres dont le revenu national brut par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne de l'UE.

Fonds ESI (Fonds structurels et d'investissement européens): ils regroupent les cinq principaux Fonds de l'UE destinés à soutenir conjointement le développement économique dans l'ensemble de l'Union. La Commission européenne et les États membres de l'UE les gèrent ensemble. Ils comprennent: le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE), le Fonds de cohésion (FC), le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP).

Gestion directe: méthode d'exécution du budget de l'UE directement par les services de la Commission.

Gestion partagée: méthode d'exécution du budget de l'UE selon laquelle la Commission délègue les tâches d'exécution aux États membres, mais en reste responsable en dernier ressort.

INEA: l'agence exécutive pour l'innovation et les réseaux a commencé, le 1^er janvier 2014, ses activités de mise en œuvre de certains volets des programmes de l'UE ci-après: le mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE), Horizon 2020 et le reliquat d'anciens programmes (RTE-T et Marco Polo 2007‑2013).

MIE (Mécanisme pour l'interconnexion en Europe): mécanisme qui, depuis 2014, fournit un soutien financier à trois secteurs: les transports, l'énergie ainsi que les technologies de l'information et de la communication. En matière de transport, les priorités sont les corridors de transport intermodaux et les transports plus propres.

Pacte vert pour l'Europe: cette nouvelle stratégie de croissance de l'UE vise à transformer l'UE en une société juste et prospère, dotée d'une économie moderne, efficace dans l'utilisation des ressources et compétitive, caractérisée par l'absence d'émission nette de gaz à effet de serre d'ici 2050 et dans laquelle la croissance économique sera dissociée de l'utilisation des ressources.

Programme opérationnel (PO): cadre de base pour la mise en œuvre des projets de cohésion financés par l'UE pour une période donnée, qui tient compte des priorités et des objectifs fixés dans les accords de partenariat conclus entre la Commission et les États membres. Les projets relevant d'un PO doivent contribuer à la réalisation d'un certain nombre d'objectifs, définis au niveau de l'UE, des axes prioritaires du PO. Les PO sont financés au titre du FEDER, du FC et/ou du FSE. Ils sont élaborés par l'État membre et doivent être approuvés par la Commission préalablement à tout paiement imputé sur le budget de l'UE. Pendant la période de programmation, ils ne peuvent être modifiés sans l'accord des deux parties.

RTE-T (Réseaux transeuropéens de transport): ensemble de réseaux planifiés de transport routier, ferroviaire, aérien et par voies navigables en Europe. Le développement de l'infrastructure du RTE-T est étroitement lié à la mise en œuvre et à la consolidation de la politique de l'UE en matière de transports.

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur impact en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

L'audit de la performance objet du présent rapport a été réalisé par la Chambre II (Investissements en faveur de la cohésion, de la croissance et de l'inclusion), présidée par M^me Iliana Ivanova, Membre de la Cour. L'audit a été effectué sous la responsabilité de M. Ladislav Balko, Membre de la Cour, assisté de: M. Branislav Urbanič, chef de cabinet, et M^me Zuzana Franková, attachée de cabinet; M. Pietro Puricella, manager principal; M^me Aleksandra Kliś-Lemieszonek, chef de mission, ainsi que M^me Marjeta Leskovar, M. Fernando Pascual Gil, M. Svetoslav Hristov, M^me Zuzana Gullova et M^me Valeria Rota, auditeurs. L'assistance linguistique a été assurée par M^me Zuzanna Filipski et M^me Petra Karkosova.

De gauche à droite: Pietro Puricella, Zuzana Gullova, Svetoslav Hristov, Ladislav Balko, Fernando Pascual-Gil, Aleksandra Kliś-Lemieszonek, Branislav Urbanič, Marjeta Leskovar.

Notes

¹ https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php

² Décision n° 1692/96/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 1996 sur les orientations communautaires pour le développement du réseau transeuropéen de transport (JO L 228 du 9.9.1996, p. 1).

³ Règlement (UE) n° 1315/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 sur les orientations de l'Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport (JO L 348 du 20.12.2013, p. 1).

⁴ Document COM(2019) 640 final du 11 décembre 2019.

⁵ Rapport spécial n° 19/2018 –«Réseau ferroviaire à grande vitesse européen: fragmenté et inefficace, il est loin d'être une réalité»; rapport spécial n° 13/2017 – «Un système européen de gestion du trafic ferroviaire unique: ce choix politique se concrétisera-t-il un jour?»; rapport spécial n° 23/2016 – «Le transport maritime dans l'UE: un changement de cap s'impose - des investissements en grande partie inefficaces et précaires»; rapport spécial n° 8/2016 – «Le transport ferroviaire de marchandises dans l'UE: toujours pas sur la bonne voie».

⁶ Commission européenne, Ma région, mon Europe, notre futur, septième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale, 2017, p. 40.

⁷ Parlement européen, Research for TRAN committee: Connectivity and Accessibility of Transport Infrastructure in Central and Eastern European EU Member States, In-depth Analysis, 2016.

⁸ États membres de l'UE avant l'élargissement de 2004.

⁹ https://ec.europa.eu/transport/facts-fundings/scoreboard/compare/investments-infrastructure/quality-roads_en

¹⁰ Ex post evaluation of Cohesion Policy programmes 2007‑2013, focusing on the European Regional Development Fund (ERDF) and the Cohesion Fund (CF), WP1: Synthesis report, août 2016.

¹¹ Portail de données ouvertes pour les Fonds ESI: https://cohesiondata.ec.europa.eu/themes/7.

¹² Portail de données ouvertes pour les Fonds ESI: https://cohesiondata.ec.europa.eu/themes/7.

¹³ Article 47 du règlement RTE-T.

¹⁴ Rapport spécial n° 5/2013 – «Les fonds de la politique de cohésion de l'UE consacrés aux routes sont-ils dépensés à bon escient?» Rapport spécial n° 9/2018 – «Les partenariats public-privé dans l'UE: de multiples insuffisances et des avantages limités»

¹⁵ Article 3, point m), du règlement RTE-T.

¹⁶ Audit Conclusion 17/05 Construction, Modernization and Overhaul of motorways, https://www.nku.cz/assets/kon-zavery/K17005_en.pdf.

¹⁷ Article 39, paragraphe 2, point c), du règlement RTE-T.

¹⁸ Study on Safe and Secure Parking Places for Trucks. Final Report. Commission européenne, février 2019.

¹⁹ Directive 2014/94/UE du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2014 sur le déploiement d'une infrastructure pour carburants alternatifs (JO L 307 du 28.10.2014, p. 1).

²⁰ Article 56 du règlement RTE-T.

²¹ Article 54 du règlement RTE-T.

²² Article 49, paragraphe 3, du règlement RTE-T.

²³ Rapport de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, Rapport sur l'état d'avancement de la mise en œuvre du RTE-T en 2014 et 2015, COM(2017) 327 final du 19.6.2017.

²⁴ Article 49, paragraphe 1, du règlement RTE-T.

²⁵ Article 47 du règlement RTE-T.

²⁶ https://ec.europa.eu/transport/facts-fundings/scoreboard/compare/investments-infrastructure/ten-t-completion-roads_en

²⁷ https://lvceli.lv/

²⁸ Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au Fonds européen de développement régional et au Fonds de cohésion, COM(2018) 372 final

²⁹ Direction générale de la politique régionale et urbaine: Maintenance of road transport infrastructure. Document de réflexion, 24.4.2013.

³⁰ Article 5, paragraphe 1, point a), et article 17, paragraphe 2. Voir également l'article 10, paragraphe 1, point e): «Lors du développement du réseau global, la priorité générale est accordée aux mesures nécessaires en vue […] d'améliorer ou d'entretenir la qualité des infrastructures en termes de sécurité, de sûreté, d'efficacité, d'aptitude à faire face aux conditions climatiques […].»

³¹ Directive (UE) 2019/1936 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2019 modifiant la directive 2008/96/CE concernant la gestion de la sécurité des infrastructures routières (JO L 305 du 26.11.2019, p. 1).

³² Direction générale du marché intérieur, de l'industrie, de l'entrepreneuriat et des PME, Discussion paper on infrastructure maintenance, Bruxelles, 19.3.2019.

³³ Commission européenne, Transport in the European Union – Current Trends and Issues, mars 2019, p. 13.

³⁴ Révision du règlement (CE) nº 561/2006 relatif à l’harmonisation de certaines dispositions de la législation sociale dans le domaine des transports par route, modifiant les règlements (CEE) nº 3821/85 et (CE) nº 2135/98 du Conseil et abrogeant le règlement (CEE) nº 3820/85 du Conseil.

Calendrier

Étape	Date
Adoption du plan d'enquête / Début de l'audit	23.1.2019
Envoi officiel du projet de rapport à la Commission (ou à toute autre entité auditée)	16.1.2020
Adoption du rapport définitif après la procédure contradictoire	11.3.2020
Réception des réponses officielles de la Commission (ou de toute autre entité auditée) dans toutes les langues	24.3.2020

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HTML	ISBN 978-92-847-4488-6	ISSN 1977-5695	doi:10.2865/278485	QJ-AB-20-009-FR-Q

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