Dobré životní podmínky zvířat v EU: překonávání rozporu mezi ambiciózními cíli a praktickou realizací

Shrnutí

I

EU má v oblasti dobrých životních podmínek zvířat jedny z nejpřísnějších právních norem na světě. Ty zahrnují obecné požadavky týkající se chovu, přepravy a porážky hospodářských zvířat a také specifické požadavky pro určité druhy zvířat. Společná zemědělská politika (SZP) umožňuje zvyšovat povědomí zemědělců o jejich právních závazcích (prostřednictvím podmíněnosti, která váže jejich platby v rámci SZP na dodržování minimálních požadavků) a motivovat je k dodržování přísnějších norem (prostřednictvím podpory poskytované v rámci politiky rozvoje venkova).

II

Občané EU se v rostoucí míře zajímají o dopady zemědělství na dobré životní podmínky zvířat a souvisejících dopadů na zdraví veřejnosti a zvířat. Komise vypracovala strategické dokumenty, aby pro tuto oblast vytvořila rámec pro svá opatření. Nejnovější strategie EU se vztahuje na období let 2012 až 2015.

III

Při auditu se přezkoumávaly dobré životní podmínky hospodářských zvířat a celkové provádění této nejnovější strategie EU. Audit se přitom zaměřil na dva hlavní cíle strategie: dosáhnout dodržování minimálních norem a optimalizovat součinnost se SZP. Dospěli jsme k závěru, že opatření EU na zlepšení životních podmínek zvířat byla v některých oblastech úspěšná, ale že stále přetrvávají určité nedostatky v dodržování minimálních norem, existuje prostor pro zlepšení u koordinace s kontrolami prováděnými v rámci podmíněnosti a že finanční zdroje v rámci SZP by mohly být lépe využívány k podpoře přísnějších norem dobrých životních podmínek zvířat.

IV

Ze zjištění našeho auditu vyplývá, že Komise k dosažení souladu s předpisy na straně členských států používala jak pokyny, tak donucovací opatření. Její opatření byla úspěšná v důležitých oblastech, jako jsou zejména skupinové ustájení prasnic a zákaz nezdokonalených klecí, které nosnicím neumožňují jejich přirozené chování. Komise a členské státy pracovaly na pokynech, které měly umožnit pochopení a jednotné uplatňování právních požadavků, a tyto pokyny rozsáhle šířily. Členské státy, které jsme navštívili, obecně přijímaly opatření na realizaci doporučení z auditů Komise.

V

Přetrvávají však stále nedostatky v určitých oblastech, které se týkají problémů s dobrými životními podmínkami zvířat v zemědělských podnicích (zde se zejména jedná o běžnou praxi zkracování prasečích ocasů), během přepravy (soulad s pravidly pro dálkou přepravu a přepravu zvířat, která nejsou přepravy schopna ) a na jatkách (používání výjimky (odchylky) pro porážku bez omráčení a nevhodné omračovací metody). Členským státům, které jsme navštívili, trvala realizace některých doporučení z auditů Komise dlouhou dobu.

VI

Klíčovým faktorem pro zajištění toho, aby normy dobrých životních podmínek zvířat byly řádně vymáhány, jsou systémy úředních kontrol v členských státech. V této oblasti jsme zjistili příklady osvědčených postupů, zejména co se týče jednotnosti úředních kontrol, ale zároveň i potřebu zaměřit se na oblasti a hospodářské subjekty, u kterých je riziko nesouladu s předpisy vyšší. Kromě toho by členské státy mohly lépe využívat informace z interních auditů a stížností k lepšímu řízení své politiky dobrých životních podmínek zvířat.

VII

Členské státy obecně zavedly vhodné mechanismy pro kontroly podmíněnosti týkající se dobrých životních podmínek zvířat. Existuje ale prostor pro zlepšení koordinace s úředními kontrolami dobrých životních podmínek zvířat. Kromě toho existovaly případy, kdy správní sankce udělené v rámci podmíněnosti platebními agenturami nebyly přiměřené závažnosti nesrovnalostí.

VIII

Cíl podpory dobrých životních podmínek zvířat byl jednou z priorit rozvoje venkova na období 2014–2020 a v navštívených členských státech jsme zjistili dobré příklady opatření, která byla pro zvířata prospěšná. Opatření „Dobré životní podmínky zvířat“ však nebylo využíváno rozsáhle. V nákladové efektivnosti tohoto opatření byly určité nedostatky a členské státy zřídka využívaly další opatření v rámci rozvoje venkova na podporu dobrých životních podmínek zvířat.

IX

Komisi předkládáme doporučení na zlepšení řízení její politiky v oblasti dobrých životních podmínek zvířat. Naše doporučení se týkají strategického rámce pro dobré životní podmínky zvířat, účinnějšího vymáhání a účinnějších pokynů vedoucích k zajištění souladu s předpisy, opatření na posílení vazby mezi systémem podmíněnosti a dobrými životními podmínkami zvířat a opatření, jak se lépe zaměřit na cíle v oblasti dobrých životních podmínek zvířat prostřednictvím politiky rozvoje venkova.

Úvod

Dobré životní podmínky zvířat: definice a význam v EU

01

Světová organizace pro zdraví zvířat (OIE) formulovala v roce 2008 níže uvedenou definici dobrých životních podmínek zvířat: „Zvíře má dobré životní podmínky, jestliže je zdravé, klidné, dobře živené, zabezpečené a má možnost vyjádřit instinktivní [přirozené] chování a jestliže netrpí nepříjemnými stavy, jako je bolest, strach a rozrušení.“ Pojem dobrých životních podmínek zvířat je zakotven v článku 13 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU), který uznává zvířata jako vnímající bytosti.

02

Podle studie Evropského parlamentu¹ je v EU odhadem 4,5 miliardy kuřat, nosnic a krůt a 330 milionů kusů skotu, prasat, koz a ovcí. Na základě informací od organizace zabývající se dobrými životními podmínkami zvířat je dle odhadů každoročně na maso poraženo 0,25 milionu koní².

03

V posledních letech výrazně narostlo povědomí o dobrých životních podmínkách zvířat a média tomuto tématu věnují velkou pozornost. Evropský parlament přijal k politice EU v oblasti dobrých životních podmínek dvě usnesení (v roce 2010 a 2015)³. Opatření v EU v oblasti dobrých životních podmínek zvířat vychází ze čtyř hlavních zdrojů, z nichž každý má svůj vlastní kontrolní mechanismus (viz obrázek 1).

04

Právní předpisy EU v oblasti dobrých životních podmínek zvířat mají za cíl tím, že stanoví minimální normy, zlepšit kvalitu života zvířat a zároveň plnit očekávání občanů i potřeby trhu. Obecně se uznává, že EU má jedny z nejnáročnějších norem v oblasti dobrých životních podmínek zvířat⁴. Většina z těchto norem se týká hospodářských zvířat (v zemědělských podnicích, během přepravy a při porážce), ale právní předpisy zahrnují i volně žijící, laboratorní a domácí zvířata. Jak ukazuje obrázek 2, první právní předpisy EU pro oblast dobrých životních podmínek zvířat byly zavedeny před více než 40 lety a byly od té doby několikrát aktualizovány. Členské státy mohou přijmout přísnější pravidla (jsou-li slučitelná s právními předpisy EU). Například 13 členských států přijalo dodatečná vnitrostátní opatření týkající se porážek zvířat.

05

Členské státy mají povinnost uplatňovat předpisy EU o dobrých životních podmínkách zvířat na vnitrostátní úrovni včetně úředních kontrol⁵, zatímco Evropská komise (GŘ SANTE) má povinnost zajistit, aby členské státy prováděly právní předpisy EU řádně. Evropský úřad pro bezpečnost potravin je odpovědný za poskytování příslušných vědeckých poznatků Komisi. Členské státy každoročně podávají Komisi zprávy o výsledcích svých kontrol dobrých životních podmínek zvířat v zemědělských podnicích a během přepravy. Proti členským státům, které právní předpisy EU nezačlenily do vnitrostátní legislativy a neprovedly, může Komise podniknout právní kroky.

Dobré životní podmínky zvířat a společná zemědělská politika

06

Společná zemědělská politika (SZP) přispívá k cílům v oblasti dobrých životních podmínek zvířat prostřednictvím podmíněnosti (která váže většinu plateb zemědělcům v rámci společné zemědělské politiky na dodržování minimálních požadavků) a rovněž financováním činností a projektů zaměřených na dobré životní podmínky zvířat (viz obrázek 3).

07

Podmíněnost je mechanismus, který váže většinu plateb v rámci SZP⁶ (přibližně 46 miliard EUR v roce 2016)⁷ na dodržování souboru pravidel v oblasti životního prostředí, udržování zemědělské půdy v dobrém zemědělském stavu, dobrých životních podmínek zvířat a veřejného zdraví a zdraví zvířat a rostlin. Nevztahuje se na malé zemědělce⁸, kteří představují asi 40 % celkového počtu všech zemědělců v EU⁹. Zemědělcům, které tyto normy a povinnosti neplní, mohou být sníženy jejich platby ze SZP o 1 % až 5 % případně o větší podíl, jedná-li se o nedodržení úmyslné. Ve výjimečných případech mohou orgány zemědělce z režimů podpory i vyloučit.

08

Systém podmíněnosti ale nepokrývá všechny právní požadavky na dobré životní podmínky zvířat: zahrnuje ustanovení na ochranu telat a prasat a jiná zvířata a ukládá obecné povinnosti pro všechna hospodářská zvířata¹⁰.

09

Zemědělci provozující živočišnou výrobu v odvětvích, která zpravidla nedostávají příslušné platby ze SZP (většina drůbežáren v EU a mnohé podniky chovající prasata v určitých členských státech), z definice pod tento sankční systém nespadají. Na úrovni celé EU¹¹ obecné požadavky podmíněnosti týkající se dobrých životních podmínek zvířat pokrývají přibližně 55 % všech zemědělských podniků s hospodářskými zvířaty v EU, zatímco specifické požadavky směrnice na ochranu prasat pokrývají zhruba 65 % podniků chovajících prasata.

10

Členské státy provádějí kontroly na místě, aby ověřily, zda zemědělci plní požadavky podmíněnosti. Tyto kontroly musí obsáhnout alespoň 1 % příjemců v rámci SZP. Komise (GŘ AGRI) provádí kontroly, jejichž účelem je ověřit, zda členské státy mají pro oblast podmíněnosti vhodné kontrolní systémy.

11

Cíle v oblasti dobrých životních podmínek zvířat mohou být sledovány i v rámci politiky rozvoje venkova, například prostřednictvím školicích kurzů nebo poskytováním finanční náhrady zemědělcům, kteří u dobrých životních podmínek zvířat uplatňují přísnější normy, než jaké jsou vyžadovány unijními a vnitrostátními právními předpisy nebo jaké jsou používány v běžné praxi. Členské státy rozhodují podle svých potřeb, která opatření budou realizovat. Programy rozvoje venkova členských států schvaluje Komise (GŘ AGRI). Na základě schválených programů rozvoje venkova pak vybírají členské státy příjemce, jimž bude poskytnuto financování.

12

Největším přímým zdrojem financování EU pro činnosti v oblasti dobrých životních podmínek zvířat je opatření na rozvoj venkova „platby na podporu dobrých životních podmínek zvířat“ (opatření 14), které poskytuje podporu za vyšší normy u chovu zvířat, které jdou nad rámec příslušných závazných norem¹². Pro období 2014–2020 na toto opatření 18 členských států přidělilo částku 1,5 miliardy EUR (1,5 % z celkových plánovaných výdajů za všechna opatření)¹³. Obrázek 4 uvádí plánované a skutečné výdaje u tohoto opatření v programovém období 2014–2020. Toto financování doplňují vnitrostátní výdaje, takže celkový rozpočet u tohoto opatření činí téměř 2,5 miliardy EUR.

Dobré životní podmínky zvířat a ekonomické zájmy

13

Odvětví živočišné výroby v EU představuje 45 % všech jejích zemědělských činností. Každoročně vytváří výstupy v hodnotě 168 miliard EUR a zajišťuje zhruba 4 miliony pracovních míst¹⁴. Navazující odvětví (zpracování mléka a masa, krmivo pro hospodářská zvířata) vykazují roční obrat asi 400 miliard EUR. Jednotné uplatňování norem pro dobré životní podmínky zvířat má v těchto odvětvích dopad na rovné podmínky hospodářské soutěže.

14

Uplatňování určitých norem v oblasti dobrých životních podmínek zvířat (například zajištění minimálního prostoru pro telata) pro hospodářské subjekty znamená náklady. GŘ SANTE v roce 2010 tyto náklady odhadlo¹⁵ na 2 % produkce zemědělského podniku. Došlo ale zároveň k závěru, že přínosy vyšších standardů v oblasti dobrých životních podmínek zvířat jsou zvýšená produktivita, vyšší kvalita výrobků a lepší podnikatelská image.

15

Podle Evropského úřadu pro bezpečnost potravin¹⁶ je bezpečnost potravin nepřímo ovlivňována dobrými životními podmínkami hospodářských zvířat, a to vzhledem k úzkému propojení mezi dobrými životními podmínkami zvířat, zdravím zvířat a onemocněními z potravin. Špatné životní podmínky zvířat mohou také vést k větší náchylnosti vůči chorobám a větší úmrtnosti. Existuje-li riziko pro veřejné zdraví, inspektoři bezpečnosti potravin neschválí maso k lidské konzumaci, což vede k finančním ztrátám pro producenty i zpracovatele.

16

Existují rozsáhlé důkazy¹⁷, že dobré životní podmínky zvířat ovlivňují kvalitu masa. Dobré zacházení se zvířaty v zemědělském podniku, během přepravy a před porážkou je důležité, neboť maso ze stresovaných a zraněných zvířat může mít nižší hodnotu z důvodu ztráty barvy a křehkosti.

17

Dobré životní podmínky zvířat však nejdou vždy ruku v ruce s ekonomickými zájmy hospodářských subjektů. V systémech intenzivní produkce platí, že čím vyšší je intenzita chovu, tím větší jsou zisky, ale tím obtížnější je zároveň splnit specifické potřeby zvířat. Intenzivní chovatelské systémy tedy mohou vést u nosnic k abnormálnímu chování (vyklovávání peří a kanibalismu), u vepřů k okusování ocasů a u telat k agresivitě. Aby se tomuto nežádoucímu chování předešlo, provádějí se na zvířatech bolestivé fyzické změny, jako jsou zejména krácení zobáků, kupírování ocasů, kastrace a zkracování zubů. Právní předpisy EU se na tyto otázky zaměřují zejména pomocí požadavků na minimální prostor pro zvířata a pravidel týkajících se fyzických změn (ta určité postupy dovolují pouze ve výjimečných případech, poté, co byla k odstranění nežádoucího chování podniknuta jiná opatření).

18

Podobně jsou hospodářské zájmy přepravců negativně ovlivňovány nižší hustotou přepravovaných zvířat a přerušováním jízdy za účelem jejich odpočinku. Během úkonů na jatkách je klíčovým faktorem produktivity rychlost produkce, ta ale může mít dopad na řádné zacházení se zvířaty před porážkou i na účinnost metod omračování. Mohou existovat i další komerční důvody vedoucí k nedodržování osvědčených postupů při porážce (viz příklad v rámečku 1).

Strategie EU v oblasti dobrých životních podmínek zvířat

19

V roce 2010 Komise dospěla k závěru²⁰, že stávající právní předpisy pro oblast dobrých životních podmínek zvířat obecně zlepšily životní podmínky těch skupin zvířat, na něž se vztahovaly. Zároveň však zjistila, že uplatňování těchto předpisů se v rámci EU liší, což znemožňuje pokrok směrem k jednotným vysokým normám. Na základě doporučení²¹ Evropského parlamentu zahájila v roce 2012 Komise strategii EU v oblasti ochrany a dobrých životních podmínek zvířat na období 2012–2015²², která stanovila tyto cíle:

1. posoudit proveditelnost zavedení zjednodušeného právního rámce EU se zásadami dobrých životních podmínek pro všechna zvířata chovaná v rámci hospodářské činnosti,
2. podporovat členské státy a přijímat opatření vedoucích ke zlepšenému souladu s předpisy,
3. optimalizovat součinnost se společnou zemědělskou politikou, zejména prostřednictvím podmíněnosti a rozvoje venkova,
4. podporovat mezinárodní spolupráci,
5. dostatečně informovat spotřebitele a veřejnost,
6. prozkoumat problematiku dobrých životních podmínek farmových ryb.

Součástí strategie byl rovněž seznam 20 opatření, která měla Komise v plánu realizovat do roku 2015 a která byla zaměřena hlavně na zveřejnění zpráv, studií a pokynů (viz příloha I).

Rozsah a koncepce auditu

20

Jedním ze strategických cílů Evropského účetního dvora (EÚD) je přezkoumávat výkonnost v oblastech, kde jsou opatření EU významná pro občany. Cílem tohoto auditu, který je prvním auditem EÚD v této oblasti, bylo posoudit opatření realizovaná Komisí a členskými státy na zlepšení životních podmínek hospodářských zvířat po přijetí strategie EU pro dobré životní podmínky zvířat na období 2012–2015. Zaměřili jsme se na dva hlavní cíle identifikované v této strategii EU, o kterých soudíme, že mají na dobré životní podmínky zvířat přímý dopad: zlepšení souladu s předpisy v oblasti dobrých životních podmínek zvířat a optimalizace součinnosti se společnou zemědělskou politikou prostřednictvím podmíněnosti a rozvoje venkova (cíle ii) a iii) uvedené v bodě 19).

21

Náš audit hledal odpověď na tuto auditní otázku:

Přispěla opatření Komise a členských států účinně k dosažení cílů EU v oblasti dobrých životních podmínek zvířat?

22

Prověřovali jsme, zda:

1. byla strategie Komise dokončena a přinesla své výsledky,
2. kroky Komise v oblasti jak pokynů, tak vymáhání plnění vedly k lepšímu uplatňování norem EU v hlavních rizikových oblastech,
3. navštívené členské státy řídily klíčové aspekty svých kontrolních systémů účinně,
4. byla podmíněnost účinným nástrojem na začlenění požadavků z oblasti dobrých životních podmínek zvířat do společné zemědělské politiky a zda opatření na rozvoj venkova nákladově efektivním způsobem motivovaly zavádění přísnějších norem na dobré životní podmínky zvířat.

23

Co se týče bodů a) a b), přezkoumávali jsme důkazní informace, které byly k dispozici a které měly ukázat výsledky opatření Komise na realizaci strategie pro oblast dobrých životních podmínek zvířat. U bodů c) a d) jsme provedli přímé posouzení systémů a postupů členských států na řešení určitých hlavních rizik.

24

Auditní práci jsme prováděli v období od září 2017 do června 2018 a týkala se období od roku 2012 do počátku roku 2018. U opatření rozvoje venkova jsme přezkoumávali současné programové období, které započalo v roce 2014. Načasování tohoto auditu nám umožňuje posoudit realizaci strategie v oblasti dobrých životních podmínek zvířat pro období 2012–2015, a to navíc v době, kdy se projednává SZP po roce 2020.

25

Vybrali jsme vzorek pěti členských států na základě velikosti jejich odvětví živočišné výroby a rovněž na základě nedostatků v plnění norem v oblasti dobrých životních podmínek zvířat, které již u nich v minulosti byly zjištěny Komisí (GŘ SANTE)²³: Německo, Francie, Itálie, Polsko a Rumunsko. V Německu a Itálii jsme k prověření regionálního provádění opatření na ochranu dobrých životních podmínek zvířat a uplatňování předpisů o úředních kontrolách vybrali Severní Porýní-Vestfálsko a Sardinii. Tyto vybrané členské státy společně představují více než 50 % trhu s masem v EU a vybrané programy rozvoje venkova pokrývají zhruba 40 % plánovaných výdajů na oblast dobrých životních podmínek zvířat.

26

V průběhu našich auditních návštěv v členských státech jsme navštívili orgány odpovědné za úřední kontroly, za kontroly podmíněnosti a za provádění programů rozvoje venkova. Abychom lépe pochopili systémy, zúčastnili jsme se jako pozorovatelé úředních kontrol týkajících se dobrých životních podmínek zvířat v zemědělských podnicích, při přepravě zvířat a na jatkách a rovněž kontrol na místě týkajících se podmíněnosti a rozvoje venkova.

27

V Komisi jsme navštívili Generální ředitelství pro zdraví a bezpečnost potravin (GŘ SANTE) a Generální ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova (GŘ AGRI). Kromě toho jsme zorganizovali skupinu odborníků, abychom s nimi mohli nezávisle konzultovat otázky dobrých životních podmínek zvířat.

Připomínky

Komise dokončila druhou strategii EU pro dobré životní podmínky zvířat, ale neposoudila dosud její dopad

28

Komise dokončila poslední opatření ze své strategie pro dobré životní podmínky zvířat na období 2012–2015 v dubnu 2018, což je o tři roky později, než bylo původně stanoveno (viz příloha I). Ve strategii není určena explicitní vazba mezi seznamem opatření plánovaných pro období 2012–2015 a stanovenými obecnými cíli (viz bod 19). Co se týče dvou z cílů strategie, Komise nepřezkoumala legislativní rámec ani nepodnikla žádná opatření na optimalizaci synergií se společnou zemědělskou politikou.

29

Některá z Komisí plánovaných opatření měla zpoždění až pět let (například pokyny EU k ochraně zvířat během přepravy). Zpožděny byly rovněž pokyny týkající se dobrých životních podmínek prasat a ochrany zvířat při porážce, a to z důvodu dlouhých diskusí se zainteresovanými stranami. Většina zpráv vycházela z externích studií, přičemž ty byly často zpožděné, neboť v Komisi nebyl dostatek pracovníků na spravování zadávacího řízení a na přezkum obsahu návrhů zpráv. Podle údajů Komise si určité činnosti týkající se prosazování plnění právních předpisů (včetně řízení o nesplnění povinnosti před Soudním dvorem v některých případech) v souvislosti se směrnicí o dobrých životních podmínkách nosnic (zákaz tradičních klecí) a směrnice o dobrých životních podmínkách prasat (skupinové ustájení prasnic) vyžádaly více času z toho důvodu, že se týkaly vysokého počtu členských států.

30

Komise strategii na období 2012–2015 neobnovila. I nadále však usnadňovala dialog zainteresovaných stran, prostřednictvím platformy EU pro dobré životní podmínky zvířat (vytvořené v roce 2017), a dále zřídila první referenční středisko EU pro dobré životní podmínky zvířat²⁴, které má členským státům poskytovat technickou pomoc týkající se dobrých životních podmínek prasat. Platforma EU pro dobré životní podmínky zvířat se zaměřuje na lepší uplatňování předpisů EU týkajících se dobrých životních podmínek zvířat, rozvoj a využívání závazků týkajících se dobrých životních podmínek zvířat a prosazování norem EU pro dobré životní podmínky zvířat na celosvětové úrovni. V rámci platformy byly vytvořeny dvě dílčí skupiny, které se snaží o dosažení konkrétních výsledků v oblasti přepravy zvířat a dobrých životních podmínek prasat.

31

Pro měření míry realizace cílů strategie neexistují žádné referenční ani cílové ukazatele a Komise dosud nevyhodnotila výsledky svých opatření, jak to požadoval Evropský parlament²⁵.

32

Některé zprávy a studie vytvořené na základě iniciativy Komise obsahují užitečné informace o souladu s předpisy (viz body 34 a 35). Jedná se zejména o ředitelství pro audit GŘ SANTE, které provádí audity zaměřené na specifické otázky dobrých životních podmínek zvířat ve vybraných členských státech a o této oblasti vypracovává zprávy; tyto audity však nemají za cíl posoudit úspěšnost strategických opatření Komise.

33

Členské státy Komisi zasílají výroční zprávy o svých úředních kontrolách prováděných podle právních předpisů EU pro dobré životní podmínky zvířat v zemědělských podnicích²⁶ a během přepravy. Komise uznala, že vykazované údaje nejsou úplné, konzistentní, spolehlivé či dostatečně podrobné na to, aby se z nich daly vyvodit závěry o souladu s předpisy na úrovni EU²⁷. Komise nás informovala, že se snaží o zlepšení kvality a konzistentnosti údajů vykazovaných v souladu s novým nařízením o úředních kontrolách²⁸.

Komise i členské státy informovaly o výrazném pokroku při uplatňování norem EU

34

V některých oblastech, kterých se týká uvedená strategie, byl u dobrých životních podmínek zvířat zaznamenán dobrý pokrok. V roce 2016²⁹ Komise informovala o zlepšeních u mnoha zemědělských podniků, které plní směrnici o ochraně hospodářských zvířat. Došla k závěru, že členské státy účinně realizují zákaz nezdokonalených klecí pro nosnice (2012) a samostatná stání pro prasnice (2013). Ze zprávy Komise z roku 2018³⁰ vyplývá, že v některých členských státech došlo ke zlepšení životních podmínek pro kuřecí brojlery, poté, co tyto státy provedly směrnici o brojlerech (2007). Komise rovněž stanovila osvědčené postupy v oblasti přepravy zvířat, která nejsou přepravy schopna, porážek, dobrých životních podmínek dojnic a komerčního chovu králíků.

35

Ve zprávách Komise však byly zjištěny určité dosud nevyřešené problémy týkající se oblastí, které strategie pokrývá:

• v zemědělských podnicích: krácení prasečích ocasů³¹, choroby mající dopad na dobré životní podmínky mléčného skotu³², posouzení technických požadavků (např. na ventilaci) pro kuřata chovaná na produkci masa³³;
• v průběhu přepravy: plnění předpisů o dálkové přepravě živých zvířat (ačkoli při nejnovějších auditech Komise v této oblasti zjistila zlepšení)³⁴ a o přepravě zvířat, které nejsou schopny přepravy³⁵ (což právní předpisy zakazují);
• při porážce: různé postupy pro výjimky z povinnosti omračovat zvířata před porážkou, nevhodné postupy omračování (zejména pro omračování drůbeže prostřednictvím elektrické vodní lázně)³⁶;
• úřední kontroly členských států: množství a kvalita kontrol, vhodnost opatření na vymáhání plnění předpisů³⁷.

36

Komise tyto záležitosti řešila prostřednictvím pokynů a také vymáháním souladu s předpisy. Mezi její rozsáhlé činnosti v oblasti pokynů patřila tvorba pokynů a zajištění jejich překladů, realizace studijních návštěv a pořádání školení pro inspektory a hospodářské subjekty z členských států. Od roku 2012 uspořádala Komise 34 školení na téma dobrých životních podmínek zvířat prostřednictvím programu Zlepšení školení pro zvýšení bezpečnosti potravin (který má více než 1 700 účastníků) a její e-learningové moduly využilo 6 000 osob. Rámeček 2 uvádí příklad spolupráce mezi Komisí a zástupci členského státu a zainteresovanými organizacemi na přípravě pokynů pro dobré životní podmínky zvířat během přepravy a porážky a také pro dobré životní podmínky prasat.

37

Orgány členských států, které jsme navštívili, považovaly pokyny a školení za užitečné a rozsáhle šířily získané poznatky směrem ke svým úředním inspektorům a hospodářským subjektům. Některé orgány se vyjádřily, že by potřebovaly mít k dispozici více nástrojů a pokynů ve svém jazyce, aby se umožnilo jejich větší šíření.

38

Komise monitoruje uplatňování, provádění a vynucování právních předpisů EU o dobrých životních podmínkách zvířat v členských státech pomocí auditních návštěv, vydáváním doporučení tam, kde je to potřebné, kontrolou plnění akčních plánů členských států a proti členským státům, které neplní své povinnosti, může také podniknout opatření včetně případného zahájení řízení o nesplnění povinnosti.

39

Komise od roku 2012 zahájila širokou řadu řízení o nesplnění povinnosti celkem proti 18 členským státům. Řízení se týkala hlavně ustájení prasnic a zákazu tradičních klecí pro nosnice³⁸. Podle Komise byla tato řízení úspěšná: zajistila dodržování pravidel. Komise rovněž využila „proces EU Pilot“, který zahrnuje neformální dialog s orgány členských států o otázkách souvisejících se správným provedením právních předpisů EU. Od roku 2012 Komise zahájila celkem 18 takovýchto procesů EU Pilot ohledně směrnic o nosnicích a prasatech a 5 procesů EU Pilot v jiných oblastech (většinou se týkaly ochrany zvířat během přepravy).

40

Při posuzování rychlosti reakce členských států na doporučení Komise jsme přezkoumali auditní zprávy Komise z let 2012–2015³⁹ týkající se dobrých životních podmínek zvířat za pět členských států, které jsme navštívili, a zároveň související akční plány a následnou kontrolu jejich plnění. Zjistili jsme, že tyto členské státy realizovaly téměř polovinu z doporučení Komise během dvou let nebo ještě v kratší době.

Realizace určitých doporučení členským státům zabrala dlouhou dobu a některé otázky zůstávají stále nevyřešeny

Zpoždění v realizaci doporučení

41

Navzdory činnosti Komise v oblasti pokynů a vymáhání souladu s předpisy navštívené členské státy určitý omezený počet záležitostí řešily pomalu (příklady viz rámeček 3). Těmito záležitostmi byly hlavně postupy úředních kontrol členských států, kvalifikace provozovatelů zapojených do porážek, vymáhání povinnosti omračování před porážkou stanovené právními předpisy, rutinní kupírování prasečích ocasů a přiměřenost sankcí za neplnění předpisů. Znamená to, že mezi normami pro dobré životní podmínky zvířat stanovenými v právních předpisech EU a realitou na místě je někdy stále výrazný nesoulad.

42

Komise kontroluje realizaci svých doporučení na základě důkazních informací poskytnutých členskými státy o tom, že zavedly opatření na odstranění zjištěných nedostatků, ale vlastní realizaci ani účinnost těchto opatření většinou nekontroluje na místě. Zjistili jsme některé případy, kdy Komise sice uzavřela svá doporučení z auditu, ale členské státy účinně nevyřešily všechny problémy⁴¹.

Nejsou dostatečné informace o tom, zda členské státy řešily otázky zjištěné Komisí týkající se výjimek pro porážky bez omračování

43

Právní předpisy EU na ochranu zvířat během porážky v jatkách⁴² platí od roku 2013. Jejich cílem je minimalizovat bolest a utrpení zvířat díky použití schválených metod omračování. Tento právní předpis obsahuje výjimku z povinnosti omračování (která byla začleněna už do předchozího právního předpisu z roku 1993) týkající se zvířat, k jejichž porážce jsou použity zvláštní metody stanovené náboženskými obřady⁴³, pokud k této porážce dochází na jatkách. Bod odůvodnění právního předpisu EU⁴⁴ zdůrazňuje svobodu náboženského vyznání, jak je stanovena v Listině základních práv Evropské unie, a důležitost ponechání určité úrovně subsidiarity na každém členském státě. Právní předpis nestanoví praktické metody provádění takovýchto alternativních porážek ani žádné vykazovací povinnosti v souvislosti s využíváním této odchylky. Ne všechny členské státy shromažďují informace o využívání této výjimky.

44

V hodnocení Komise z roku 2010 týkajícím se unijní politiky dobrých životních podmínek zvířat a také v hodnocení dopadu připojeném ke strategii pro oblast dobrých životních podmínek zvířat na období 2012–2015⁴⁵ se uvádí zjištění, že určití provozovatelé jatek tuto odchylku od omračování používají nadměrně, aby zrychlili svůj výrobní proces.

45

V roce 2015 Komise po 13 auditních návštěvách⁴⁶ zjistila značné rozdíly ve způsobu, jakým členské státy tuto odchylku pro porážku bez omráčení uplatňují. Zjistila lepší výsledky v oblasti dobrých životních podmínek zvířat tam, kde proces porážky je předmětem cílených kontrol. Po těchto auditech se Komise pokusila od členských států shromáždit údaje o používání této odchylky. K tomu, aby se na úrovni EU mohlo dospět k nějakým závěrům, ale byly poskytnuté údaje nedostatečné. Kromě tohoto shromažďování údajů a vypracování studie o možnosti poskytnutí relevantních informací o omračování zvířat spotřebitelům⁴⁷ Komise k řešení zjištěného problému – tj. nadměrného využívání odchylky – žádné konkrétní opatření nepodnikla. Z naší auditní práce vyplynulo, že pouze v jednom z pěti navštívených členských států nebyly zavedeny specifické postupy na kontrolu odůvodnění uplatňování příslušné výjimky. Potvrdila závěry Komise týkající se dostupnosti údajů o používání odchylky (viz tabulka 1).

Tabulka 1

Postupy pro udělování výjimek pro porážku bez omráčení a údaje, které jsou k dispozici v navštívených členských státech⁴⁸

Členský stát	Existuje zvláštní postup pro kontrolu odůvodněnosti použití výjimky	Dostupnost informací o míře porážek bez omráčení
Německo	✔	Ano
Francie	✔	Omezená – pouze pro skot a ovce, na základě odhadů hospodářských subjektů
Itálie	✔	Omezená – pouze počet jatek oprávněných provádět porážky bez omráčení
Polsko	✘	Omezená – existují určité odhady pro skot a kuřata, příslušné orgány nicméně nepotvrdily jejich platnost
Rumunsko	✔	Ano

Zdroj: ECA na základě důkazních informací získaných od členských států.

46

V listopadu 2017 Komise zveřejnila rozsáhlé pokyny k ochraně zvířat během usmrcování včetně osvědčených postupů pro používání odchylky, které se zaměřují na technické aspekty tohoto procesu.

Řízení systémů úředních kontrol ze strany členských států obecně zajišťuje jednotnost, ale v kontrolních a auditních systémech přesto existují určité nedostatky

47

Kvalita kontrol dobrých životních podmínek zvířat v zemědělských podnicích, během přepravy a na jatkách, prováděných v členských státech, má přímý dopad na úroveň plnění požadavků. Analyzovali jsme jak konzistentnost, tak zacílení těchto kontrol, a také to, jak jsou auditovány orgány členských států.

Členské státy mají obecně zavedené systémy, které zajišťují, aby kontroly probíhaly jednotně

48

Vynucování norem v oblasti dobrých životních podmínek zvířat je zajištěno úředními veterinárními lékaři zaměstnanými ve státních organizacích. Aby byly kontroly účinné, musí být prováděny jednotně a nezávisle.

49

Ve většině členských států, které jsme navštívili, byly zavedeny postupy zajišťující jednotnost činnosti inspektorů⁴⁹.

50

Ve všech navštívených členských státech jsme zjistili, že na úřední veterinární lékaře se vztahují předpisy o bezúhonnosti činitelů veřejné správy, podle nichž u nich nesmí existovat střet zájmů. Ve Francii a Itálii (Sardinie) jsme zjistili příklady osvědčených postupů, kdy se v rámci prevence střetu zájmů úředních inspektorů uplatňovaly dodatečné specifické postupy (viz rámeček 4).

Nelze dostatečně prokázat, že členské státy plánují úřední kontroly na základě analýzy rizik

51

Kromě dobrých životních podmínek zvířat se systémy úředních kontrol členských států týkají i dalších oblastí, konkrétně předpisů pro oblast bezpečnosti potravin a krmiv, hygieny, tlumení a eradikace nákaz zvířat a používání pesticidů. Vzhledem k tomu, že všechny tyto oblasti si z hlediska zdrojů navzájem konkurují, kontroly založené na riziku umožňují soustředit se na problémy v oblasti dobrých životních podmínek zvířat, a tak přispívají k účinnějšímu a efektivnějšímu využití omezených zdrojů. Provádění kontrol na základě rizik je v EU právní povinností⁵⁰.

52

Členské státy obecně stanovily jasná pravidla pro to, aby kontroly dobrých životních podmínek zvířat v zemědělských podnicích byly založeny na riziku. Ve všech navštívených členských státech jsme zjistili příklady osvědčených postupů při identifikování rizikových faktorů. Ve Francii se po inspektorech například požaduje, aby u svých plánů kontrol v zemědělských podnicích vycházeli z informací o historii daného hospodářského subjektu, o podaných stížnostech, používání profylaktických opatření, dále z údajů z jatek (o hustotě přepravovaných zvířat, přepravě zvířat, která nejsou schopna přepravy) a z údajů o úmrtnosti či jiných ukazatelů, jako např. kvalita mléka či intervalech otelení.

53

Tři z pěti navštívených členských států (Německo (Severní Porýní-Vestfálsko), Polsko a Rumunsko) však nebyly schopny doložit, jak byly zjištěné rizikové faktory v praxi používány pro výběr hospodářských subjektů ke kontrole.

54

Kromě toho ve dvou členských státech byly z úředních kontrol vyňaty určité zemědělské podniky, přestože jejich podíl v odvětví živočišné výroby je velký (viz rámeček 5). Ačkoli vzhledem k omezeným zdrojům pro kontroly je přiměřené prioritně kontrolovat větší zemědělské podniky, orgány plně nezohlednily riziko toho, že se může zvýšit nedodržování předpisů u malých zemědělských podniků, pakliže by byly z kontrol úplně vyňaty.

55

Co se týče přepravy živých zvířat, z navštívených členských států pouze Francie identifikovala rizikové oblasti, na něž se bude cílit při přepravních kontrolách. Neexistovaly však žádné dostupné informace, které by doložily, jak se toto provádělo v praxi.

56

TRACES (online platforma EU používaná k monitorování dálkových, přeshraničních pohybů zvířat v rámci EU) obsahuje informace a informační nástroje, které by příslušné orgány mohly použít na zacílení kontrol při přepravě zvířat. Při setkáních se zástupci z členských států Komise propagovala používání interaktivních vyhledávacích nástrojů. Zjistili jsme ale, že orgány členských států zodpovědné za přepravní kontroly informace ze systému TRACES na zacílení kontrol používají jen zřídka. Důvodem jsou určitá omezení v uživatelském přístupu⁵¹.

57

Orgány členských států zpravidla delegují odpovědnost za provádění analýzy rizik u kontrol zemědělských podniků a přepravních kontrol na místní orgány. Žádný z navštívených členských států nezavedl systémy na kontrolu existence, kvality a provádění takovýchto místních analýz rizika.

58

Kontroly dobrých životních podmínek zvířat na jatkách obecně pokrývaly téměř všechny hospodářské subjekty v navštívených členských státech, a to buď formou zacílených kontrol, nebo jako součást každodenních činností úředního veterinárního lékaře ve službě.

Informace z auditů a stížností by mohly být lépe využívány

59

Nařízení EU o úředních kontrolách⁵² ukládá členským státům povinnost auditovat systémy pro úřední kontroly dodržování právních předpisů týkajících se krmiv a potravin a pravidel o zdraví zvířat a dobrých životních podmínkách zvířat a rozhodnutí Komise 2006/677/ES stanoví pokyny, které doporučují provádět takovéto audity alespoň jednou za pět let⁵³. Zjistili jsme, že v navštívených členských státech oddělení interního auditu příslušného orgánu (a v případě Polska rovněž Polská nejvyšší kontrolní instituce) identifikovala oblasti ke zlepšení v organizaci úředních kontrol a kontrolovala plnění opatření v návaznosti na své audity. Polsko však nezajistilo, aby audity oblasti dobrých životních podmínek zvířat probíhaly alespoň jednou za pět let. Německo (Severní Porýní-Vestfálsko) a Rumunsko dále nezajistily včasnou kontrolu realizace doporučení z auditu.

60

Komise kontroluje, jak členské státy auditují své systémy úředních kontrol, a zjistila⁵⁴, že pro členské státy je obtížné v přiměřeném časovém rámci auditovat všechny oblasti, které vyžadují úřední kontroly, a kontrolovat opatření v návaznosti na výsledky takovýchto auditů.

61

Orgány mohou využívat stížnosti a žádosti o prošetření, které jim předkládají organizace činné v oblasti dobrých životních podmínek zvířat, občané nebo jiné zainteresované subjekty, ke stanovení hlavních problematických oblastí. Správa takovýchto stížností spadá do výhradní působnosti daného členského státu.

62

Zjistili jsme, že navštívené členské státy řeší stížnosti podle jednotlivých případů. Dva z nich (Polsko a Rumunsko) mají pro tuto oblast zavedené postupy (včetně lhůt pro vyřizování stížností). Žádný z těchto členských států nezavedl centrální registr stížností, který by poskytoval přehled o hlavních problematických oblastech u dobrých životních podmínek zvířat a byl podporou pro budoucí rozhodování.

63

Kromě své kontrolní činnosti, která je zmíněna v bodech 34 a 36, Komise identifikovala podobné problémy, jako jsou ty výše uvedené (viz body 53, 55 a 57).

Členské státy využívají nástroje společné zemědělské politiky k plnění cílů v oblasti dobrých životních podmínek zvířat omezeným způsobem

64

Většině zemědělců zabývajících se živočišnou výrobou jsou poskytovány platby ze SZP (viz bod 9), jejichž součástí jsou požadavky podmíněnosti, které se týkají určitých dobrých životních podmínek zvířat (viz bod 8). Ve své strategii na období 2012–2015 Komise uznala potřebu zlepšit synergie mezi oblastí dobrých životních podmínek zvířat a nástroji v rámci SZP, hlavně prostřednictvím podmíněnosti a rozvoje venkova. Přezkoumávali jsme, jak navštívené členské státy využívaly tyto dva mechanismy pro oblast dobrých životních podmínek zvířat.

Mezi úředními kontrolami a kontrolami podmíněnosti v členských státech probíhá jen omezená výměna výsledků a uplatňování sankcí vykazuje nedostatky

Základ pro koordinaci mezi kontrolami podmíněnosti a úředními kontrolami poskytují právní předpisy EU

65

Jak úřední kontroly, tak kontroly podmíněnosti zahrnují plánování a realizaci návštěv, kontrolu dodržování právních předpisů v oblasti dobrých životních podmínek zvířat a rozhodování o vhodných opatřeních v případě nedodržování předpisů. Na členských státech je pak rozhodnutí o míře integrace mezi úředními kontrolami a kontrolami podmíněnosti v rámci limitů požadavků daných právními předpisy EU.

66

Nařízení v přenesené pravomoci o podmíněnosti stanoví, že za „zjištěné“ se považují případy nesouladu, na které byl jakýmkoli jiným způsobem upozorněn příslušný kontrolní orgán nebo případně platební agentura⁵⁵. V mnoha členských státech přenesla platební agentura odpovědnost za kontroly podmíněnosti na kontrolní orgán provádějící úřední kontroly. Znamená to, že jakýkoli případ nesouladu zjištěný u příjemce v rámci SZP během těchto kontrol by měl být zohledněn pro účely kontroly podmíněnosti. To vyžaduje systém nebo postup, který zajistí výměnu relevantních informací mezi příslušnými orgány⁵⁶.

67

Komise poskytla k uplatňování regulatorních požadavků u kontrol podmíněnosti pokyny⁵⁷. V těchto pokynech se uvádí, že členské státy mohou používat výsledky svých úředních kontrol ke splnění minimální míry kontrol v rámci podmíněnosti⁵⁸. Dobrá koordinace mezi těmito dvěma kontrolními systémy je nejen zefektivňuje (vytvářením úspor z rozsahu a zabraňováním překrývání), ale také napomáhá účinněji zjišťovat případy nesouladu. Kromě toho jednotný přístup ke kontrolám dobrých životních podmínek zvířat přináší zemědělcům větší jasnost a také motivaci k plnění platných norem.

Členské státy tuto možnost zkvalitnit své kontrolní systémy dostatečně nevyužily, i když byly zjištěny příklady osvědčených postupů

68

Všechny čtyři členské státy, které jsme navštívili, podnikly kroky ke koordinaci svých systémů pro úřední kontroly a pro kontroly podmíněnosti. Dobré příklady koordinace jsme zjistili v Německu (Severní Porýní-Vestfálsko), Francii a Itálii (Sardinie)(viz rámeček 6).

69

V Rumunsku existovaly formální mechanismy, pomocí nichž se sdělují případy nesouladu zjištěné během úředních kontrol dobrých životních podmínek zvířat orgánům odpovědným za uvalování sankcí v rámci podmíněnosti. Do doby našeho auditu však tento systém v praxi ještě nefungoval. V Polsku žádné takové formální mechanismy neexistovaly.

70

Když Komise provádí audity kontrol podmíněnosti realizovaných členskými státy, přezkoumává rovněž jejich postupy pro výměnu informací. Nekontroluje však, zda jsou v praxi výsledky úředních kontrol dobrých životních podmínek zvířat prováděných u příjemců SZP stejným příslušným kontrolním orgánem, který provádí kontroly podmíněnosti, nahlašovány orgánu odpovědnému za ukládání správních sankcí v rámci podmíněnosti.

Kontroly podmíněnosti obecně pokrývají příslušné požadavky na dobré životní podmínky zvířat

71

Zjistili jsme, že kontroly podmíněnosti prováděné členskými státy obecně pokrývaly příslušné požadavky na dobré životní podmínky zvířat⁵⁹. Avšak ve třech z pěti navštívených členských států (Francii, Polsku⁶⁰ a Rumunsku) existovaly určité výjimky. V Rumunsku například inspektoři nekontrolují čistotu prostor na ustájení a ležení telat a prasat, úrovně železa v potravě telat a ani environmentální parametry jako úroveň prachu, koncentrace plynů a teplotu.

72

Audity Komise ověřují, zda kontrolní seznamy členských států pro kontroly podmíněnosti zahrnují všechny relevantní požadavky na dobré životní podmínky zvířat. Při svých posledních auditech Komise zjistila, že v těchto seznamech v Estonsku, Španělsku, Rakousku, Portugalsku a Finsku určité položky chybí. Některá z těchto zjištění vedla k finančním opravám⁶¹.

Některé členské státy nezajistily, aby sankce ukládané v rámci podmíněnosti byly úměrné závažnosti zjištěných případů nesouladu

73

Aby mělo snížení platby u podmíněnosti odrazující účinek, mělo by být v úměře k závažnosti, rozsahu, trvání a opakování zjištěného nesplnění⁶². V naší nedávné zvláštní zprávě⁶³ o účinnosti podmíněnosti jsme konstatovali, že mezi členskými státy existují výrazné odchylky v tom, jak kategorizují závažnost porušení.

74

Zjistili jsme, že Německo (Severní Porýní-Vestfálsko), Francie a Itálie (Sardinie) mají jasná pravidla pro přiměřenost snížení plateb. Nejčastěji používanou mírou snížení bylo 3 %⁶⁴, kromě Itálie, kde více než 70 % případů porušení vedlo k napomenutím, bez uložení správní sankce. V Rumunsku byl zemědělský podnik, u něhož inspektoři zjistili nesoulad až do 30 % příslušných kontrolních bodů, považován za plně splňující pravidla. Tato shovívavá definice vedla k extrémně nízkému počtu nahlášených případů nesouladu. Pouze třem z přibližně 13 500 kontrolovaných zemědělských podniků byla v roce 2016 uložena správní sankce (viz příloha IV, která rovněž uvádí, že míry kontrol a vykazované případy nesouladu byly velmi rozdílné). Požadavky na dobré životní podmínky zvířat v rámci podmíněnosti v Rumunsku platí od roku 2016, aby se umožnilo přechodné období po vstupu tohoto státu do Unie v roce 2007.

75

V Polsku vycházelo snížení plateb z bodového systému, v němž se přidělují body za každé porušení ustanovení pro dobré životní podmínky zvířat týkajícího se konkrétního právního aktu. Při rozhodování o procentní míře snížení, která bude uplatněna, bylo zohledněno jenom ustanovení, které dostalo nejvyšší počet bodů. Znamená to, že i když snížení platby bere v úvahu závažnost konkrétního porušení předpisů, není provázáno s počtem zjištěných porušení předpisů.

76

Z některých nedávných auditů Komise⁶⁵ vyplynulo, že systém sankcí pro podmíněnost je obecně příliš shovívavý a že obzvláště to platí pro požadavky na dobré životní podmínky zvířat, neboť nezajišťuje, aby byly sankce úměrné závažnosti nesouladu. Komise pro tuto oblast poskytla určitá obecná vyjasnění v odpovědi na otázky členských států a v květnu 2018 uspořádala setkání skupiny odborníků, na němž si členské státy vyměňovaly poznatky o osvědčených postupech u kontrol podmíněnosti u dobrých životních podmínek zvířat. Dokumenty s pokyny Komise k podmíněnosti se však touto otázkou nezabývají.

Rozvoj venkova: motivace zlepšovat dobré životní podmínky zvířat je jen malá a nákladová efektivnost není zajištěna

77

Podpora na rozvoj venkova poskytuje finanční prostředky na cíle v oblasti dobrých životních podmínek zvířat. Součástí strategie Komise pro oblast dobrých životních podmínek zvířat na období 2012–2015 byl i cíl optimalizovat součinnost s podporou na rozvoj venkova pro oblast dobrých životních podmínek zvířat. Aby členské státy dosáhly maximální nákladové efektivnosti, měly by se zaměřovat na opatření s největším potenciálním příspěvkem pro dobré životní podmínky zvířat na jednotku nákladů.

Finanční prostředky z rozvoje venkova nejsou na podporu dobrých životních podmínek zvířat šířeji využívány

78

Ve stávajícím programovém období 2014–2020 obsahuje 35 z celkem 118 programů rozvoje venkova specifické opatření („opatření 14“) na podporu dobrých životních podmínek zvířat (viz bod 12); 13 z nich jsou z regionů v Itálii.

79

Právní předpisy pro rozvoj venkova odkazují na dobré životní podmínky zvířat v rámci své priority „podpora organizace potravinového řetězce, včetně zpracovávání zemědělských produktů a jejich uvádění na trh, dobrých životních podmínek zvířat a řízení rizik v zemědělství“⁶⁶. Tato priorita má dvě oblasti zájmu⁶⁷, ale ty neodkazují na dobré životní podmínky zvířat.

80

Opatření 14 nepoužilo ve svých programech rozvoje venkova deset členských států. Dva z navštívených členských států (Francie a Polsko) toto opatření nepoužily, neboť se domnívaly, že základní právní požadavky na dobré životní podmínky zvířat jsou postačující. Kromě toho polské orgány byly toho názoru, že by toto opatření mohlo mít negativní dopad na konkurenceschopnost zemědělců. Ve Francii bylo toto rozhodnutí v rozporu s národní strategií pro oblast dobrých životních podmínek zvířat, která byla zavedena v roce 2016 a obsahovala cíl přilákat finance z rozvoje venkova na zlepšení dobrých životních podmínek zvířat. Francouzská strategie byla zavedena po schválení programů rozvoje venkova a Francie tyto programy neaktualizovala tak, aby zmíněný závazek odrážely.

81

Potenciál k podpoře vyšších norem pro dobré životní podmínky zvířat má i několik dalších opatření rozvoje venkova (konkrétně investice v zemědělských podnicích, programy kvality nebo ekologické zemědělství). Dva z navštívených členských států nabídly příklady, jak se tato opatření mohou zaměřit i na oblast dobrých životních podmínek zvířat (viz rámeček 7).

Opatření „Dobré životní podmínky zvířat“: zjistili jsme dobré příklady opatření přínosných pro zvířata, nákladová efektivnost ale není zajištěna

82

Přezkoumávali jsme systémy členských států, abychom posoudili, zda je specifické opatření zaměřené na dobré životní podmínky zvířat („opatření 14“) nákladově efektivní. Kontrolovali jsme, zda podpora zemědělcům za skutečná zlepšení v dobrých životních podmínkách zvířat jdoucí za minimální normy je v souladu s dodatečnými náklady a ušlým ziskem a zda existují příslušné monitorovací informace.

Soulad jdoucí nad rámec minimálních norem

83

Orgány členských států definovaly zlepšené životní podmínky zvířat, které jsou způsobilé pro podporu v rámci opatření 14. Patří k nim letní pastva pro skot, větší prostor pro zvířata v zemědělských podnicích a během jejich přepravy a zlepšené podmínky ustájení.

84

V Německu (Severní Porýní-Vestfálsko) a v Rumunsku je na prasečích farmách s intenzivním chovem běžnou praxí krácení prasečích ocasů, ačkoli ho právní předpisy zakazují. Během naší návštěvy v těchto dvou členských státech jsme zjistili, že prasata v zemědělských podnicích, které dostávají podporu z opatření 14, měla kupírované ocasy a že neměla přístup k dostatečnému materiálu k obohacení prostředí, jak to požadují právní předpisy⁶⁸ (viz obrázek 5).

85

Veterinární odborníci se shodují na tom⁶⁹, že dopad jen jednoho parametru na dobré životní podmínky zvířat je omezený, není-li kombinován s dalšími parametry chovu. To znamená, že dojde-li ke zvětšení prostoru, který mají prasata k dispozici, o 10 nebo 20 %, nemusí to mít velký dopad na jejich dobré životní podmínky, nemají-li zároveň žádný materiál k obohacení.

86

Před schválením programů rozvoje venkova jednotlivých členských států konzultuje GŘ AGRI s GŘ SANTE. Přesto však Komise nepoužívala informace o oblastech, v nichž dle zjištění GŘ SANTE dochází k širokému porušování pravidel (zejména rutinní praxe zkracování prasečích ocasů a poskytování materiálu k obohacení, kde jen Finsko a Švédsko zajistily soulad s předpisy), k tomu, aby členské státy vyzvala k souladu v těchto oblastech v souvislosti s jejich používáním tohoto opatření.

Zmírňování rizika efektu mrtvé váhy

87

Efekt mrtvé váhy je situace, kdy by byl dotovaný projekt zcela či zčásti realizován i bez grantové podpory. Existuje riziko, že příjemce by splnil požadavky dané opatřením 14 i bez podpory v rámci rozvoje venkova, například protože toto opatření odráží běžnou zemědělskou praxi nebo proto, že se zemědělec před svou žádostí o podporu z opatření 14 již účastnil soukromého programu zajišťování kvality, který zahrnoval stejné požadavky.

88

Z našich návštěv u tří členských států, které opatření 14 uplatňují, vyplynulo, že řídicí orgány nezmírňují riziko efektu mrtvé váhy, a to zejména v souvislosti se soukromými programy zajišťování kvality. Oba příjemci opatření 14, které jsme navštívili v Německu (Severní Porýní-Vestfálsko) a Itálii (Sardinie), se předtím zúčastnili soukromých programů, které zahrnovaly požadavky na dobré životní podmínky zvířat⁷⁰. V Německu (Severní Porýní-Vestfálsko) se program zajišťování kvality vztahoval na přibližně 10 % prasečích farem v regionu a zahrnoval placené závazky, které se překrývaly s požadavky opatření na dobré životní podmínky zvířat.

89

Zjistili jsme, že v Itálii (Sardinie) orgány zmírňovaly riziko toho, že opatření 14 může podporovat činnosti, které odrážejí běžnou zemědělskou praxi. Při koncipování opatření na dobré životní podmínky zvířat orgány zohlednily jak právní požadavky na dobré životní podmínky zvířat, tak vyšší normy uplatňované místními zemědělci. Běžná praxe byla stanovena na základě zkušenosti veterinárních lékařů a informací z Italské zemědělské účetní informační sítě. Například minimální prostor pro telata daný právními předpisy je 1,8 m², zatímco v Sardinii je každému teleti v praxi vyhrazeno v průměru 3,2 m². Sardinské orgány požadavek v příslušném opatření na dobré životní podmínky zvířat stanovily na minimálně 4,5 m² na jedno tele.

90

Komise vydala pokyny pro členské státy, v nichž se uvádí, že platby za dobré životní podmínky zvířat by měly podporovat operace, které by jinak nebyly realizovány, a prováděla audit souladu, aby kontrolovala realizaci opatření 14. Komise však ani při schvalování programů venkova, ani během svých auditů nekontrolovala, zda členské státy zohlednily možné překrývání se soukromými programy.

Kontrola, zda je výpočet podpory přiměřený

91

Účetní dvůr při svých auditech pro prohlášení o věrohodnosti zjistil, že výpočet podpory v rámci opatření 14 v Rumunsku vedl k nadměrným platbám zemědělcům. Komise potvrdila chyby ve výpočtu pro pět dílčích opatření a navrhla finanční opravy ve výši zhruba 59 milionů EUR, které se týkají plateb uskutečněných v období od října 2013 do října 2016. Komise v současné době prověřuje podobnou záležitost s možnými nadměrnými platbami v jiném členském státě.

Monitorování dobrých životních podmínek zvířat

92

Společný systém EU pro monitorování a hodnocení (CMES)⁷¹ má za cíl prokázat pokrok politiky rozvoje venkova a a související dosažené výsledky a posoudit dopad, účinnost, efektivnost a relevantnost intervencí politiky rozvoje venkova, ale co se týče dobrých životních podmínek zvířat, neobsahuje žádné specifické ukazatele ani otázky.

93

Komise nemá informace o očekávaných či skutečných výsledcích a dopadu finančních prostředků v rámci rozvoje venkova poskytnutých na dobré životní podmínky zvířat. Stávající ukazatele neumožňují posoudit dopad 2,5 miliardy EUR, přidělených v rámci financování rozvoje venkova v období 2007–2020, na platby pro oblast dobrých životních podmínek zvířat (1 miliarda EUR pro období 2007–2013 a 1,5 miliardy EUR pro období 2014–2020).

94

Členské státy by v rámci systému CMES mohly stanovit dodatečné ukazatele. Navštívené členské státy tuto možnost nevyužily. V Itálii (Sardinie) a Rumunsku však pro interní účely určité ukazatele stanoveny byly. V Itálii (Sardinie) orgány vytvořily ukazatel pro měření úrovně počtu somatických buněk v mléku a používaly jej jako zástupný ukazatel dobrých životních podmínek ovcí a koz. V Rumunsku orgány používaly míru úmrtnosti zvířat k tomu, aby měřily změny v životních podmínkách zvířat v zemědělských podnicích, které jsou příjemci podpory.

95

Shrnutí hodnocení ex post předchozího programového období⁷² hodnotilo opatření „platby na podporu dobrých životních podmínek zvířat“ podle počtu podpořených zemědělských podniků. V hodnocení bylo uvedeno, že dopad opatření byl omezený, neboť toto opatření využilo jen 1,1 % zemědělských podniků v EU chovajících zvířata.

Závěry a doporučení

96

Dobré životní podmínky zvířat jsou pro občany EU významným tématem. Tato skutečnost se odráží ve Smlouvě o EU i v právních předpisech pro tuto oblast. Komise přistoupila k řešení problémů zainteresovaných subjektů proaktivně a vytvořila strategii, která poskytla rámec pro její opatření.

97

Při našem auditu jsme prověřovali celkové provádění této strategie a pokrok při naplňování cílů dodržování právních předpisů v oblasti dobrých životních podmínek zvířat a optimalizaci součinnosti se společnou zemědělskou politikou prostřednictvím podmíněnosti a rozvoje venkova. Hledali jsme odpověď na následující otázku:

Přispěla opatření Komise a členských států účinně k dosažení cílů EU v oblasti dobrých životních podmínek zvířat?

98

Dospěli jsme k závěru, že opatření EU v oblasti dobrých životních podmínek zvířat vedla ke zlepšení dodržování předpisů v této oblasti a že rovněž podpořila zavádění přísnějších norem s jasně kladným dopadem na dobré životní podmínky zvířat. Přetrvávají však určité nedostatky a existuje prostor ke zlepšení koordinace s kontrolami prováděnými v rámci podmíněnosti a s použitím podpory z rozvoje venkova na účely dobrých životních podmínek zvířat.

99

Zjistili jsme, že Komise dokončila nejnovější strategii EU pro oblast dobrých životních podmínek zvířat (ale současně neprovedla revizi legislativního rámce pro oblast dobrých životních podmínek zvířat). Většina z plánovaných opatření byla opožděna (viz body 28 a 29). Ve strategii nebyly stanoveny měřitelné monitorovací ukazatele a Komise neposuzovala, zda strategie dosáhla svých cílů, ani nezjišťovala, zda je zapotřebí nová strategie.

100

Údaje, které jsou k dispozici na úrovni EU, nejsou dostatečně rozsáhlé ani spolehlivé, aby mohly poskytnout smysluplné informace o úrovni dodržování právních předpisů pro dobré životní podmínky zvířat v oblastech, kde Komise zjistila potřebu zlepšení (viz body 30–33). Zejména u používání výjimky pro porážku bez omráčení právní základ umožňuje v různých členských státech odlišné výklady a praxi a pro tuto oblast nejsou stanoveny žádné vykazovací povinnosti. Z důvodu nedostatku informací není proto možné posoudit, zda členské státy bránily nadměrnému využívání této výjimky ze strany určitých provozovatelů jatek, což byl jeden z problémů zjištěných Komisí před zahájením stávající strategie pro oblast dobrých životních podmínek zvířat (viz body 43–45).

Doporučení 1 – Strategický rámec pro politiku dobrých životních podmínek zvířat Komise

Pro stanovování svých budoucích opatření v oblasti dobrých životních podmínek zvířat by Komise měla:

1. provést hodnocení strategie pro oblast dobrých životních podmínek zvířat na období 2012–2015 s cílem zjistit, do jaké míry se podařilo cíle naplnit, a zda se pokyny, které vydala, uplatňovaly.

Termín pro splnění doporučení: 2020.

1. stanovit referenční a cílové ukazatele a porovnávat míru souladu s předpisy v daných členských státech ve zbývajících rizikových oblastech, které byly při hodnocení zjištěny.

Termín pro splnění doporučení: 2021.

1. reflektovat, jak zohlednit závěry výše uvedeného hodnocení (například prostřednictvím nové strategie nebo nového akčního plnu a/nebo přezkumem právních předpisů pro oblast dobrých životních podmínek zvířat), a výsledky svého hodnocení zveřejnit.

Termín pro splnění doporučení: 2021.

101

Z našeho auditu vyplynulo, že Komise a členské státy byly při řešení některých problémů v oblasti dobrých životních podmínek zvířat kombinací pokynů a opatření k vymáhání souladu s předpisy úspěšné (viz body 34–40).

102

V jiných oblastech však byl pokrok pomalý a stále přetrvává řada nedostatků týkajících se uplatňování minimálních norem vyžadovaných právními předpisy, a to i v případech, kde byly příslušné právní předpisy v platnosti i 18 let (viz body 41 a 42). Navzdory určitým osvědčeným postupům nebylo dále jasné, zda jsou kontroly členských států v oblasti dobrých životních podmínek zvířat založeny na riziku (zejména v oblasti přepravy zvířat). Navštívené členské státy rovněž plně nevyužívaly informace z auditů a stížností. Komise většinu z těchto problémů zjistila a podnikla v této souvislosti určité kroky, zatím se jí však nepodařilo plně je vyřešit (viz body 47–63).

Doporučení 2 – Opatření Komise v oblasti vymáhání souladu a poskytování pokynů týkající se dodržování předpisů

Aby se Komise lépe zaměřila na rizikové oblasti a šířila osvědčené postupy, měla by:

1. vytvořit strategii pro prosazování předpisů za účelem posílení kontroly plnění opatření GŘ SANTE a s cílem omezit dobu nutnou k zahájení uspokojivých opatření na základě auditních doporučení a vynucovat plnění ustanovení právních předpisů, zejména pak těch, která už jsou dlouhou dobu v platnosti.

Termín pro splnění doporučení: 2020.

1. společně s členskými státy stanovit, jak nástroje, které jsou k dispozici v systému TRACES, mohou napomoci při přípravě analýz rizika pro kontroly přepravy živých zvířat, a šířit pokyny o používání takovýchto nástrojů.

Termín pro splnění doporučení: 2020.

103

Kontroly prováděné členskými státy zpravidla pokrývaly příslušné požadavky na dobré životní podmínky zvířat. Zjistili jsme některé dobré příklady koordinace mezi orgány odpovědnými za úřední kontroly dobrých životních podmínek zvířat a orgány odpovídajícími za kontroly v rámci podmíněnosti. Avšak i když stejný kontrolní orgán prováděl úřední kontroly i kontroly v rámci podmíněnosti, některé členské státy nezajistily, aby informace o případech nesouladu zjištěné během kontrol (s potenciálním dopadem na požadavky podmíněnosti) byly účinně sdíleny. Kromě toho existovaly případy, kdy sankce v oblasti podmíněnosti udělené platebními agenturami nebyly přiměřené závažnosti nesrovnalostí (viz body 65–77).

Doporučení 3 – Zlepšit koordinaci mezi úředními kontrolami a podmíněností

Aby se posílila vazba mezi systémem podmíněnosti a dobrými životními podmínkami zvířat, Komise by měla:

1. ve svých auditech souladu pro oblast podmíněnosti posoudit úplnost informací z členských států o případech nesouladu zjištěných během úředních kontrol prováděných stejným orgánem, který provádí kontroly podmíněnosti, a to například křížovou kontrolou výsledků úředních kontrol a databází příjemců, na které se vztahují pravidla podmíněnosti.

Termín pro splnění doporučení: 2020.

1. na základě předchozích opatření dále sdílet osvědčené postupy z oblasti podmíněnosti a informovat členské státy o zjištěních týkajících se porušení předpisů, která jsou podkladem pro uložení finančních oprav – a to z toho důvodu, že sankční systémy týkající se dobrých životních podmínek zvířat jsou příliš shovívavé.

Termín pro splnění doporučení: 2020.

104

Ačkoli podpora dobrých životních podmínek zvířat byla jednou z priorit rozvoje venkova na období 2014–2020, zjistili jsme, že specifické opatření „Dobré životní podmínky zvířat“ není široce využíváno. Nákladová efektivnost tohoto opatření byla omezená, neboť podporovalo zemědělské podniky, které nesplňovaly určité minimální normy dobrých životních podmínek prasat, existovalo riziko efektu mrtvé váhy v důsledku překrývání s požadavky soukromých programů a společný rámec pro monitorování neměl ukazatele pro zlepšení v oblasti dobrých životních podmínek zvířat. Členské státy jen zřídka využívaly možnost podporovat dobré životní podmínky zvířat prostřednictvím dalších opatření v rámci rozvoje venkova (viz body 77–96).

Doporučení 4 – Využívání podpory v rámci rozvoje venkova k dosažení cílů v oblasti dobrých životních podmínek zvířat

Aby podpořila účinné využívání podpory na rozvoj venkova také pro oblast dobrých životních podmínek zvířat, Komise by měla:

1. při schvalování změn ve stávajících programech rozvoje venkova a také při schvalování nových programových dokumentů na programové období rozvoje venkova po roce 2020 vyzývat členské státy k používání opatření pro dobré životní podmínky zvířat v oblastech, kde se vyskytuje rozsáhlý nesoulad s předpisy (jako např. krácení prasečích ocasů), a měla by rovněž kontrolovat potenciální překrývání se soukromými programy, které stanovují podobné závazky.

Termín pro splnění doporučení: 2021.

1. podporovat výměnu informací mezi členskými státy ohledně osvědčených postupů týkajících se dodatečných, volitelných ukazatelů výsledků a dopadů pro opatření cílící na dobré životní podmínky zvířat v rámci společného systému monitorování a hodnocení, který bude zřízen pro programové období po roce 2020.

Termín pro splnění doporučení: 2020.

1. poskytnout členským státům na v programovém období po roce 2020 pokyny k využívání dalších opatření v rámci rozvoje venkova i k podpoře zlepšených norem pro dobré životní podmínky zvířat, aby zemědělci byli ke zlepšování dobrých životních podmínek zvířat více motivováni.

Termín pro splnění doporučení: 2021.

Tuto zprávu přijal senát I, jemuž předsedá Nikolaos A. MILIONIS, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 3. října 2018.

Glosář a zkratky

Brojleři: Kuřata chovaná na maso

CMES: Společný systém EU pro monitorování a hodnocení (Common Monitoring and Evaluation System) pro opatření pro rozvoj venkova

EFSA: Evropský úřad pro bezpečnost potravin — agentura Evropské unie, která poskytuje nezávislé vědecké poradenství a informuje o stávajících a vznikajících rizicích souvisejících s potravinovým řetězcem

GŘ AGRI: Generální ředitelství Evropské komise pro zemědělství a rozvoj venkova

GŘ SANTE: Generální ředitelství Evropské komise pro zdraví a bezpečnost potravin

Kontroly podmíněnosti: Kontroly zaměřené na ověření dodržování závazků v oblasti podmíněnosti v souladu s nařízeními (EU) č. 1306/2013, 809/2014 a 640/2014

Krácení prasečích ocasů: Procedura kupírování prasečích ocasů, jejímž smyslem je zabránit jejich okusování.

OIE: Světová organizace pro zdraví zvířat (Office International des Épizooties) – mezivládní organizace sdružující 181 členských států. Vypracovává mezinárodně uznávané normy v oblasti zdraví a dobrých životních podmínek zvířat.

PPH: Povinné požadavky na hospodaření — tvoří součást podmíněnosti a jsou stanoveny v řadě směrnic a nařízení Evropské unie. Týkají se veřejného zdraví, zdraví zvířat a rostlin, identifikace a evidence zvířat, životního prostředí a dobrých životních podmínek zvířat.

PRV: Program rozvoje venkova

SZP: Společná zemědělská politika

TRACES: Obchodní řídící a expertní systém (Trade Control and Expert System)— mnohojazyčný online nástroj Komise pro řízení pro oblast zahrnuje veškerých hygienických požadavků na obchod uvnitř EU a dovoz zvířat, spermatu, embryí, potravin, krmiv a rostlin.

Úřední kontroly: Termín používaný v celé této zprávě, který označuje kontroly a inspekce prováděné na úrovni členského státu (např. veterinárními orgány) za účelem ověření správného uplatňování předpisů Evropské unie pro dobré životní podmínky zvířat, a to v souladu s nařízením (ES) č. 882/2004.

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát I, který se zaměřuje na udržitelné využívání přírodních zdrojů a jemuž předsedá člen EÚD Nikolaos Milionis. Audit vedl člen Účetního dvora Janusz Wojciechowski a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Kinga Wiśniewská-Daneková a tajemnice kabinetu Katarzyna Radecká-Morozová, vyšší manažer Colm Friel, vedoucí úkolu Diana Voineaová, zástupci vedoucího úkolu Paulo Oliveira a Lucia Roșcaová a auditoři Xavier Demarche, Małgorzata Frydelová, Michela Lanzuttiová, Joachim Otto a Maciej Szymura. Jazykovou podporu zajišťovala Fiona Urquhartová.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-1160-4	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/03352	QJ-AB-18-026-CS-N
HTML	ISBN 978-92-847-1167-3	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/032523	QJ-AB-18-026-CS-Q

© Evropská unie, 2018

K jakémukoli použití či reprodukci fotografií nebo jiných materiálů, které nejsou chráněny autorskými právy Evropské unie, je nutno získat povolení přímo od držitelů autorských práv.

OBRAŤTE SE NA EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

VYHLEDÁVÁNÍ INFORMACÍ O EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat prostřednictvím internetových stránek EU Bookshop na adrese: https://op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1951 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.