Хуманно отношение към животните в ЕС — преодоляване на разминаването между амбициозните цели и практическото изпълнение

Кратко изложение

I

ЕС има някои от най-високите регулаторни стандарти в света за хуманно отношение към животните, които включват общи изисквания относно отглеждането, транспортирането и клането на селскостопански животни и специфични изисквания за определени видове. С общата селскостопанска политика (ОСП) се предоставя възможност да се допринесе за осведомеността на земеделските стопани относно техните правни задължения (чрез кръстосано спазване, което обвързва техните плащания по ОСП със спазването на минимални изисквания) и да се стимулират земеделските стопани да се стремят към по-високи стандарти (чрез финансовата подкрепа, която се предоставя в рамките на политиката за развитие на селските райони).

II

Гражданите на ЕС са все по-загрижени за последиците от земеделието върху доброто състояние на животните и взаимосвързаното въздействие върху общественото здраве и здравето на животните. Комисията е изготвила стратегически документи, които да предоставят рамка за нейните действия в тази област. Последната стратегия на ЕС обхващаше периода от 2012 г. до 2015 г.

III

При одита беше разгледано хуманното отношение към селскостопанските животни и цялостното прилагане на последната стратегия на ЕС с акцент върху нейните две основни цели: постигане на съответствие с минималните стандарти и оптимизиране на полезното взаимодействие с ОСП. Сметната палата стигна до заключението, че действията на ЕС за подобряване на хуманното отношение към животните са били успешни в някои области, но все още има някои слабости при спазването на минималните стандарти, има възможност за подобряване на координацията с проверките за кръстосано спазване, а финансовите ресурси на ОСП могат да се използват по-ефективно за насърчаване на по-високи стандарти за хуманно отношение към животните.

IV

Констатациите на одита на ЕСП показаха, че за да постигне съответствие в държавите членки, Комисията е използвала както насоки, така и правоприлагане. Нейните действия са били успешни във важни области, по-специално във връзка с груповото отглеждане на свине майки и забраната на неуголемени клетки, които не позволяват на кокошките носачки да проявят естественото си поведение. Комисията и държавите членки са разработили насоки за улесняване на разбирането и съгласувано прилагане на законодателните изисквания и са ги разпространили в широк мащаб. Като цяло посетените държави членки са предприели действия в отговор на одитните препоръки на Комисията.

V

В някои области обаче все още съществуват слабости, свързани с проблеми с хуманното отношение в стопанствата (по-специално при рутинното купиране на опашките на свинете), по време на транспортиране (спазване на правилата за транспортиране на дълги разстояния и транспортирането на животни в недобро здравословно състояние) и при клане (използване на дерогацията за клане без зашеметяване и неподходящи процедури за зашеметяване). На посетените държави членки им е отнело много време да изпълнят някои от препоръките, отправени от Комисията след нейните одити.

VI

Официалните системи за контрол на държавите членки са ключов фактор за гарантиране на правилното прилагане на стандартите за хуманно отношение към животните. Сметната палата установи добри практики в тази област, по-специално по отношение на последователността на официалните инспекции, но също така и необходимост от съсредоточаване върху областите и стопанските оператори, при които има по-голям риск от неспазване. Освен това държавите членки биха могли да използват по-добре получената информация от вътрешните одити и жалбите, за да подобрят управлението на политиките си за хуманно отношение към животните.

VII

Като цяло държавите членки са въвели подходящи механизми за проверки на кръстосаното спазване във връзка с хуманното отношение към животните. Има възможност обаче за подобряване на координацията с официалните инспекции във връзка с хуманното отношение към животните. Освен това е имало случаи, в които определените санкции за кръстосаното спазване, прилагани от разплащателните агенции, не са били пропорционални на сериозността на нередностите.

VIII

Целта за насърчаване на хуманното отношение към животните е приоритет на развитието на селските райони за периода 2014—2020 г. и ЕСП установи добри примери за благоприятни действия за животните в посетените държави членки. Мярката „Хуманно отношение към животните“ обаче не е била широко използвана. Имало е някои слабости в икономическата ефективност на мярката и държавите членки рядко са използвали възможността да подпомогнат хуманното отношение към животните чрез други мерки за развитие на селските райони.

IX

Сметната палата отправя препоръки към Комисията, насочени към подобряване на нейното управление на политиката за хуманно отношение към животните. Препоръките на ЕСП обхващат стратегическата рамка за хуманно отношение към животните, по-ефективно правоприлагане и насоки за постигане на съответствие, действия за укрепване на връзките между системата за кръстосано спазване и хуманното отношение към животните и действия за по-добро постигане на целите за хуманно отношение към животните чрез политиката за развитие на селските райони.

Въведение

Хуманно отношение към животните: определение и значение в ЕС

01

През 2008 г. Световната организация по здравеопазване на животните (OIE) дава следното определение за добро и хуманно отношение към животните: „Отношението към едно животно е хуманно, ако то е здраво, удобно му е, нахранено е добре, в безопасност е, може да проявява природно присъщото си поведение и не изпитва неприятни състояния като болка, страх и страдание“. Понятието „хуманно отношение към животните“ е залегнало в член 13 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), който признава животните като същества с усещания.

02

Според проучване на Европейския парламент¹ в ЕС има приблизително 4,5 млрд. пилета, кокошки носачки и пуйки, както и 330 млн. едър рогат добитък, свине, кози и овце. Въз основа на информация от организация за защита на животните, приблизително 0,25 млн. коне ежегодно се колят за месо².

03

През последните години познанията за хуманното отношение към животните се увеличиха бързо и те бяха обект на значително медийно внимание. Европейският парламент прие две резолюции (през 2010 г. и 2015 г.) относно политиката на ЕС за хуманно отношение към животните³. Действията в ЕС в областта на хуманното отношение към животните произтичат от четири основни източника, всеки от които има собствен механизъм за контрол (вж. фигура 1).

04

Законодателството на ЕС в областта на хуманното отношение към животните има за цел да подобри качеството на живот на животните, като същевременно отговори и на очакванията на гражданите и на търсенето на пазара чрез определяне на минимални стандарти. Всепризнат факт е, че ЕС има някои от най-високите стандарти в света за хуманно отношение към животните⁴. Повечето от тези стандарти се отнасят за селскостопанските животни (в стопанствата, по време на транспортиране и при клане), като законодателството също така обхваща и дивите животни, лабораторните животни и домашните любимци. Както е показано на фигура 2, първото законодателство на ЕС в областта на хуманното отношение към животните е било въведено преди повече от 40 години и е актуализирано няколко пъти. Държавите членки могат да приемат по-строги правила, ако са съвместими със законодателството на ЕС. Например 13 държави членки са приели допълнителни национални мерки относно клането.

05

Държавите членки отговарят за прилагането на национално равнище на правилата на ЕС за хуманно отношение към животните, включително за официалните инспекции⁵, а Комисията (ГД „Здравеопазване и безопасност на храните“) отговаря за гарантирането на правилното прилагане на законодателството на ЕС от държавите членки. Европейският орган за безопасност на храните отговаря за предоставянето на подходящи научни консултации на Комисията. Държавите членки докладват ежегодно на Комисията за резултатите от техните инспекции във връзка с хуманното отношение към животните в стопанствата и по време на транспортиране. Комисията може да предприема правни действия срещу държавите членки, които не транспонират и не прилагат правилно законодателството на ЕС.

Хуманното отношение към животните и общата селскостопанска политика

06

Общата селскостопанска политика (ОСП) допринася за целите за хуманно отношение към животните чрез кръстосано спазване (обвързване на повечето плащания по ОСП за земеделските стопани със спазването на минимални изисквания) и чрез финансиране на дейности и проекти за хуманно отношение към животните (вж. фигура 3).

07

Кръстосаното спазване е механизъм, който обвързва повечето плащания по ОСП⁶ (около 46 млрд. евро през 2016 г.)⁷ със спазването на редица правила в областта на околната среда, поддържането на земята в добро земеделско състояние, хуманното отношение към животните и общественото здраве и здравето на животните и растенията. То не се прилага за дребните земеделски стопани⁸, които представляват около 40 % от общия брой на земеделските стопани в ЕС⁹. Плащанията по ОСП за земеделските стопани, които не спазват тези стандарти и изисквания, могат да бъдат намалени с 1 % до 5 % или повече, ако неспазването е преднамерено. В изключителни случаи органите могат да изключват земеделски стопани от схемите за подпомагане.

08

Системата за кръстосано спазване не обхваща всички законодателни изисквания за хуманно отношение към животните: тя включва разпоредби за защита на телетата и свинете, както и други, определящи общи изисквания за всички селскостопански животни¹⁰.

09

По дефиниция животновъдите в секторите, които обикновено не получават съответните плащания по ОСП (повечето птицевъдни стопанства в ЕС и много свиневъдни стопанства в определени държави членки), не са обхванати от тази система за санкции. На равнището на ЕС¹¹ общите изисквания за кръстосано спазване относно хуманното отношение към животните обхващат около 55 % от всички стопанства с добитък в ЕС, докато специфичните изисквания на Директивата за защита на свинете обхващат около 65 % от свиневъдните стопанства.

10

Държавите членки извършват проверки на място, за да установят дали земеделските стопани изпълняват изискванията за кръстосано спазване. Тези проверки трябва да обхващат най-малко 1 % от бенефициентите по ОСП. Комисията (ГД „Земеделие и развитие на селските райони“) извършва одити за проверка дали държавите членки разполагат с адекватни системи за контрол на кръстосаното спазване.

11

Политиката за развитие на селските райони също така може да бъде насочена към целите за хуманно отношение към животните, например чрез курсове за обучение или чрез предоставяне на финансово обезщетение на земеделските стопани, които прилагат по-високи стандарти за хуманно отношение към животните от тези, които се изискват от законодателството на ЕС и националното законодателство или от обичайната практика. Държавите членки решават кои мерки да активират въз основа на своите нужди. Комисията (ГД „Земеделие и развитие на селските райони“) одобрява програмите на държавите членки за развитие на селските райони. Въз основа на одобрените програми след това държавите членки избират бенефициентите, които ще получат финансиране.

12

Най-големият пряк източник на финансиране от ЕС за дейности в областта на хуманното отношение към животните е мярката за развитие на селските райони „плащания за хуманно отношение към животните“ (мярка 14), по която се предоставя подкрепа за високи стандарти за животновъдство, които надхвърлят съответните задължителни стандарти¹². За периода 2014—2020 г. 18 държави членки са отпуснали 1,5 млрд. евро за тази мярка (1,5 % от общия размер на планираните разходи за всички мерки)¹³. На фигура 4 са показани планираните и действителните разходи за тази мярка през програмния период 2014—2020 г. Тези средства се допълват от национално финансиране, като така общият бюджет за тази мярка възлиза на почти 2,5 млрд. евро.

Хуманно отношение към животните и икономически интереси

13

Животновъдният сектор в ЕС представлява 45 % от общата селскостопанска дейност. Той генерира продукция в размер на 168 млрд. евро годишно и осигурява около 4 млн. работни места¹⁴. Годишният оборот на свързаните сектори (преработка на мляко и месо, фураж за животни) е приблизително 400 млрд. евро. Прилагането на стандарти за хуманно отношение към животните оказва въздействие върху еднаквите условия на конкуренция в тези сектори.

14

Прилагането на някои стандарти за хуманно отношение към животните (например осигуряването на минимално пространство за телетата) налага разходи на стопанските оператори. През 2010 г. ГД „Здравеопазване и безопасност на храните“ е изчислила¹⁵ тези разходи на 2 % от продукцията на стопанствата, но също така е стигнала до заключението, че по-високите стандарти за хуманно отношение към животните са подобрили производителността, качеството на продуктите и имиджа на предприятията.

15

Според Европейския орган за безопасност на храните (ЕОБХ)¹⁶ хуманното отношение към селскостопанските животни засяга непряко безопасността на храните поради тесните връзки между доброто състояние на животните, тяхното здраве и пренасяните чрез храната болести. Нехуманното отношение към животните може да доведе до по-голяма податливост на болести и по-висока смъртност. Ако има риск за общественото здраве, инспекторите по безопасност на храните няма да одобрят месото за консумация от човека, което ще доведе до финансови загуби за производителите и преработвателите.

16

Съществуват широко разпространени данни¹⁷, че качеството на месото се влияе от хуманното отношение към животните. Доброто отношение в стопанството, по време на транспортиране и по време на манипулациите преди клане е важно, тъй като месото от стресирани и наранени животни може да има по-ниска стойност поради обезцветяване и загуба на крехкост.

17

И все пак доброто състояние на животните невинаги е свързано с икономическия интерес на стопанските оператори. В системите за интензивно производство колкото по-висока е гъстотата на отглеждане, толкова по-големи са печалбите, но е по-трудно да се задоволят специфичните нужди на животните. Ето защо интензивните системи могат да доведат до нетипично поведение при кокошките носачки, като например изкълваване на перата и канибализъм, агресия и отхапване на опашките при свинете и агресия при телетата. За да се контролира това нежелано поведение, обичайна практика е да се извършват болезнени физически промени по животните, по-специално подрязване на човките, купиране на опашките, кастриране и подрязване на зъбите. В законодателството на ЕС тези проблеми са решени по-специално чрез изисквания за минимално пространство и правила за физическите промени (които позволяват някои процедури само в изключителни случаи, след предприемането на други мерки, които да предотвратят нежеланото поведение).

18

По подобен начин неблагоприятно е засегнат и икономическият интерес на превозвачите от по-ниската гъстота на подреждане и прекъсването на пътуванията, за да бъдат оставени животните да си починат. По време на операциите в кланиците скоростта на производствената верига е ключов фактор за производителността, но това може да засегне подходящото третиране на животните преди клането и ефективността на методите за зашеметяване. Възможно е също така да има други търговски съображения за неспазване на добрите практики при клане (вж. примера в каре 1).

Стратегията на ЕС за хуманно отношение към животните

19

През 2010 г. Комисията стигна до заключението²⁰, че съществуващото законодателство в областта на хуманното отношение към животните като цяло е подобрило хуманното отношение към групите животни, за които се прилага. Тя обаче установи, че прилагането варира в рамките на ЕС, което спъва напредъка към единни високи стандарти. След препоръка²¹ на Европейския парламент, през 2012 г. Комисията положи началото на стратегия на ЕС за защита и хуманно отношение към животните за периода 2012—2015 г.²², в която се определят следните цели:

1. да се разгледа доколко осъществимо е въвеждането на опростена законодателна рамка на ЕС с принципи за хуманно отношение към всички животни, отглеждани в контекста на стопанска дейност;
2. подкрепа за държавите членки и предприемане на действия за подобряване на съответствието;
3. оптимизиране на полезното взаимодействие с общата селскостопанска политика, по-специално чрез кръстосано спазване и развитие на селските райони;
4. подкрепа за международно сътрудничество;
5. осигуряване на подходяща информация за потребителите и широката общественост;
6. проучване на хуманното отношение към развъжданата в стопанства риба.

Стратегията включва също и списък от 20 действия, които Комисията възнамерява да изпълни до 2015 г., насочени предимно към публикуване на доклади, проучвания и насоки (вж. приложение І).

Обхват и подход на одита

20

Една от стратегическите цели на Европейската сметна палата (ЕСП) е да разглежда изпълнението в областите, в които действията на ЕС са важни за гражданите. Целта на настоящия одит, който е първият, извършен от ЕСП в тази област, беше да оцени предприетите действия от Комисията и от държавите членки за подобряване на хуманното отношение към селскостопанските животни след стартирането на стратегията на ЕС за хуманно отношение към животните за периода 2012—2015 г. Сметната палата се съсредоточи върху две основни цели, определени в стратегията на ЕС, които според нея оказват пряко въздействие върху хуманното отношение към животните: подобряване на съответствието със законодателството в областта на хуманното отношение към животните и оптимизиране на полезното взаимодействие с ОСП чрез кръстосано спазване и развитие на селските райони (цели ii) и iii), посочени в точка 19).

21

Одитът потърси отговор на следния одитен въпрос:

Допринесли ли са ефективно действията на Комисията и на държавите членки за постигането на целите на ЕС за хуманно отношение към животните?

22

Сметната палата провери дали:

1. стратегията на Комисията е била изпълнена и дали е постигнала резултатите си;
2. насоките и действията за изпълнение на Комисията са довели до по-добро прилагане на стандартите на ЕС в ключови рискови области;
3. посетените държави членки са управлявали ефективно ключовите аспекти на своите системи за контрол;
4. кръстосаното спазване е било ефективен инструмент за интегриране на изискванията за хуманно отношение към животните в общата селскостопанска политика и дали мерките за развитие на селските райони са стимулирали по-високи стандарти за хуманно отношение към животните по икономически ефективен начин.

23

За букви а) и б) Сметната палата разгледа наличните данни, с които да се покажат резултатите от извършените от Комисията действия за изпълнение на стратегията за хуманно отношение към животните. За букви в) и г) Сметната палата извърши пряка оценка на системите и процедурите на държавите членки за преодоляване на някои ключови рискове.

24

ЕСП извърши одитната си дейност от септември 2017 г. до юни 2018 г. и обхвана периода от 2012 г. до началото на 2018 г. За мерките за развитие на селските райони разгледахме текущия програмен период, който започна през 2014 г. Избраното време за извършване на одита ни позволява да оценим изпълнението на стратегията за хуманно отношение към животните за периода 2012—2015 г. в момент, когато се обсъжда ОСП за периода след 2020 г.

25

Сметната палата подбра извадка от пет държави членки въз основа на размера на животновъдния сектор и на наличието на вече установени от Комисията слабости при спазването на хуманното отношение към животните (ГД „Здравеопазване и безопасност на храните“)²³: Германия, Франция, Италия, Полша и Румъния. В Германия и Италия избрахме Северен Рейн-Вестфалия и Сардиния, за да разгледаме регионалното изпълнение на мярката за хуманно отношение към животните и прилагането на правилата относно официалните инспекции. Избраните държави членки заедно съставляват повече от 50 % от пазара на месо в ЕС, а избраните програми за развитие на селските райони обхващат около 40 % от планираните разходи за хуманно отношение към животните.

26

По време на одитните посещения в държавите членки ЕСП проведе срещи с органите, отговарящи за официалните инспекции, за проверката на кръстосаното спазване и за изпълнението на програмите за развитие на селските райони. За да разбере системите по-добре, тя наблюдава официалните инспекции на стопанствата във връзка с хуманното отношение към животните, транспортирането и клането,както и проверките на място за кръстосано спазване и развитие на селските райони.

27

В Комисията Сметната палата посети ГД „Здравеопазване и безопасност на храните“ и ГД „Земеделие и развитие на селските райони“. В допълнение към това ЕСП организира експертна група, за да получи независими консултации по въпросите на хуманното отношение към животните.

Констатации и оценки

Комисията е приключила втората стратегия на ЕС за хуманно отношение към животните, но не е оценила въздействието ѝ

28

Комисията е завършила последното действие от стратегията си за хуманно отношение към животните за периода 2012—2015 г. през април 2018 г. — повече от три години след като стратегията е трябвало да бъде приключена (вж. приложение І). В стратегията не е определена ясно връзката между списъка от действия, предвидени за периода 2012—2015 г., и общите определени цели (вж. точка 19). По отношение на две от стратегическите цели, Комисията не е прегледала законодателната рамка, нито е предприела действия за оптимизиране на полезното взаимодействие с общата селскостопанска политика.

29

Някои от планираните от Комисията действия са били забавени с до пет години (например насоките на ЕС относно защитата на животните по време на транспортиране). Насоките относно хуманното отношение към свинете и относно защитата на животните при клане също са били забавени поради продължителни обсъждания със заинтересованите страни. Повечето доклади са били основани на външни проучвания, които понякога са били забавяни поради липсата на служители в Комисията, които да управляват процеса на възлагане на поръчки и да извършват преглед на проектосъдържанието. Според Комисията определени дейности за прилагане (включващи в някои случаи производства за установяване на нарушение в Съда), свързани с Директивата за кокошките носачки (забрана на традиционните клетки) и Директивата за свинете (групово отглеждане на свине майки), са отнели много време поради големия брой участващи в тях държави членки.

30

Комисията не е подновила стратегията за периода 2012—2015 г. Тя обаче е продължила да улеснява диалога със заинтересованите страни чрез платформата на ЕС за хуманно отношение към животните (стартирана през 2017 г.) и е създала първия референтен център на ЕС за хуманно отношение към животните²⁴ за предоставяне на техническа помощ на държавите членки относно хуманното отношение към свинете. Платформата на ЕС за хуманно отношение към животните е насочена по-специално към по-доброто прилагане на правилата на ЕС за хуманно отношение към животните, разработването и изпълнението на доброволни ангажименти за хуманно отношение към животните и популяризирането на стандартите на ЕС в областта на хуманното отношение към животните на световно равнище. В платформата са създадени две подгрупи, които работят за постигането на конкретни резултати в областта на транспортирането на животни и хуманното отношение към свинете.

31

Няма базови или целеви показатели за измерване на степента, до която са изпълнени целите на стратегията, и Комисията все още не е оценила резултатите от своите действия, както e поискано от Европейския парламент²⁵.

32

Някои доклади и проучвания, изготвени по инициатива на Комисията, съдържат полезна информация за съответствието (вж. точки 34 и 35). По-специално дирекция „Одит“ на ГД „Здравеопазване и безопасност на храните“ извършва одити и докладва за специфични въпроси на хуманното отношение към животните в избрани държави членки; тези одити обаче нямат за цел да оценят успеха на стратегическите действия на Комисията.

33

Държавите членки изпращат годишни доклади на Комисията относно резултатите от техните официални инспекции, извършени съгласно законодателството на ЕС за хуманно отношение към животните в стопанствата²⁶ и по време на транспортиране. Комисията признава, че докладваните данни не са пълни, последователни, надеждни или достатъчно подробни, за да се направят заключения относно съответствието на равнището на ЕС²⁷. Комисията информира ЕСП, че се стреми да подобри качеството и последователността на докладваните данни съгласно новия Регламент относно официалния контрол²⁸.

Комисията и държавите членки са докладвали значителен напредък в прилагането на стандартите на ЕС

34

В някои области, обхванати от стратегията, е постигнат добър напредък по отношение на хуманното отношение към животните. През 2016 г.²⁹ Комисията е докладвала за подобрения в броя на земеделските стопанства, спазващи Директивата относно защитата на селскостопанските животни. Тя е стигнала до заключението, че забраната на неуголемените клетки за кокошките носачки (2012 г.) и на индивидуалните боксове за свинете майки (2013 г.) е била приложена ефективно от държавите членки. Доклад на Комисията от 2018 г.³⁰ показва, че някои държави членки са подобрили хуманното отношение към бройлерите, след като са приложили Директивата за бройлерите (2007 г.). Комисията също така е установила добри практики относно транспортирането на животни в недобро здравословно състояние, клането, хуманното отношение към млечните крави и отглеждането на зайци с търговска цел.

35

В докладите на Комисията обаче са установени някои нерешени въпроси на хуманното отношение към животните, свързани с обхванатите от стратегията области:

• в стопанството: купиране на опашките на свинете³¹, болести, засягащи доброто състояние на млекодайните животни³², оценка на техническите изисквания, като например вентилация, за пилетата, отглеждани за производство на месо³³;
• по време на транспортиране: спазване на правилата относно транспортирането на живи животни на дълги разстояния (въпреки че в последните одити на Комисията са констатирани подобрения в тази област)³⁴ и транспортирането на животни в недобро здравословно състояние³⁵ (което е забранено от законодателството);
• при клане: различни практики за дерогацията от изискването за зашеметяване на животните преди клане, неподходящи процедури за зашеметяване (по-специално за зашеметяването на птици във водна баня)³⁶;
• официални инспекции на държавите членки: количество и качество на инспекциите, целесъобразност на действията за изпълнение³⁷.

36

Комисията се е справила с тези проблеми чрез насоки и чрез правоприлагане. Нейните подробни напътстващи действия включват разработване и превод на насоки, извършване на проучвателни посещения и организиране на обучения за инспекторите и стопанските оператори в държавите членки. От 2012 г. насам Комисията е организирала 34 обучения за хуманно отношение към животните чрез програмата „По-добро обучение за по-безопасни храни“ (включващо повече от 1 700 участници), а нейните модули за електронно обучение са последвани от 6 000 души. В каре 2 е посочен пример за сътрудничество на Комисията с представители и организации на заинтересованите страни в държавите членки за разработване на насоки за хуманно отношение към животните по време на транспортиране, при клане и за хуманно отношение към свинете.

37

Органите на посетените държави членки считаха, че насоките и обучението са полезни и широко разпространяваха придобитите знания до техните официални инспектори и стопански оператори. Някои органи изтъкнаха необходимостта от повече инструменти и насоки на собствените им езици, което да даде възможност за още по-широко разпространение.

38

Комисията извършва мониторинг в държавите членки на прилагането, изпълнението и налагането на съответствието със законодателството на ЕС в областта на хуманното отношение към животните, като прави одитни посещения, при необходимост издава препоръки, проследява плановете за действие на държавите членки и може да предприема действия срещу държавите членки, които не изпълняват задълженията си съгласно приложимото законодателство, в това число да започва производства за установяване на нарушение, ако е целесъобразно.

39

От 2012 г. насам Комисията започна широк набор от производства за установяване на нарушение срещу 18 държави членки, свързани главно с отглеждането на свине майки и забраната на традиционните клетки за кокошки носачки³⁸. Според Комисията тези производства са успели да постигнат спазване на правилата. Комисията също така е използвала „Схемата EU pilot“, която включва неофициален диалог с органите на държавите членки по въпроси, свързани с правилното прилагане на правото на ЕС. От 2012 г. Комисията е започнала 18 процедури по EU pilot, свързани с директивите за кокошките носачки и свинете, и 5 процедури в други области (свързани предимно със защитата на животните по време на транспортиране).

40

За да оцени колко бързо държавите членки са реагирали на препоръките на Комисията, Сметната палата извърши преглед на одитните доклади на Комисията от 2012 г. до 2015 г.³⁹ относно хуманното отношение към животните за петте посетени държави членки, свързаните с тях планове за действие и проследяването на тяхното изпълнение. ЕСП установи, че за 2 или по-малко години тези държави членки са предприели действия по почти половината от препоръките на Комисията.

На държавите членки им е отнело много време, за да изпълнят определени препоръки, а някои проблеми все още не са решени

Закъснения при изпълнението на препоръките

41

Въпреки насоките и действията за изпълнение на Комисията, посетените държави членки са се забавили при решаването на ограничен брой проблеми (вж. каре 3 за някои примери). Те са били свързани главно с процедурите за официална инспекция, квалификацията на операторите, участващи в клането, изпълнението на правните изисквания за зашеметяване преди клане, рутинното купиране на опашките на свинете и уместността на санкциите за неспазване. Това означава, че все още има съществени несъответствия между установените в законодателството на ЕС стандарти за хуманно отношение към животните и действителността по места.

42

Комисията проследява изпълнението на своите препоръки въз основа на доказателства, предоставени от държавите членки, че са въвели мерки за справяне с установените слабости, и обикновено не извършва проверки на място на реалното прилагане и ефективност на тези мерки. Сметната палата установи някои случаи, в които Комисията е прекратила одитните си препоръки, но държавите членки не са били изпълнили всички препоръки на практика⁴¹.

Недостатъчна информация относно това дали държавите членки са решили установените от Комисията проблеми във връзка с използването на дерогацията за клане без зашеметяване

43

Законодателството на ЕС за защита на животните по време на умъртвяване в кланиците⁴² се прилага от 2013 г. и има за цел да сведе до минимум болката и страданието на животните чрез използване на одобрени методи за зашеметяване. Законодателството съдържа дерогация от изискването за зашеметяване, която вече е съществувала в предходното законодателството от 1993 г., за клане на животни посредством специфични методи при религиозни обреди⁴³, при условие че клането се извършва в кланица. В съображението от законодателството на ЕС⁴⁴ се подчертава свободата на религията, залегнала в Хартата на основните права на ЕС, и значението на това да се остави известна степен на субсидиарност на всяка държава членка. В законодателството не се посочват методи за практическо изпълнение или изисквания за докладване относно използването на дерогацията. Не всички държави членки събират информация за използването на дерогацията.

44

В оценката на Комисията от 2010 г. на политиката на ЕС за хуманно отношение към животните и оценката на въздействието, придружаваща стратегията за хуманно отношение към животните за периода 2012—2015 г.⁴⁵, е установен проблемът, че някои оператори на кланици използват прекомерно дерогацията от зашеметяването, за да рационализират производствения си процес.

45

През 2015 г., след 13 одитни посещения⁴⁶ Комисията е установила големи разлики в начина, по който държавите членки използват дерогацията за клане без зашеметяване. Тя е установила по-добри резултати за хуманно отношение към животните, когато процедурата за клане е подлагана на целенасочени проверки. След тези одити Комисията се е опитала да събере данни от държавите членки относно използването на дерогацията. Предоставените данни обаче не са били достатъчни, за да позволят да се направят заключения на равнището на ЕС. Освен това събиране на данни и изготвянето на проучване относно възможността на потребителите да се предоставя съответната информация относно зашеметяването на животните преди клане⁴⁷, Комисията не е предприела конкретни действия за решаване на установения проблем във връзка с прекомерното използване на дерогацията. Дейността, която ЕСП извърши, показа, че само една от посетените пет държави членки не е имала специална процедура за проверка на основанието за прилагане на дерогацията. Това потвърди заключенията на Комисията по отношение на наличността на данни за използването на дерогацията (вж. таблица 1).

Таблица 1

Процедури за предоставяне на дерогацията за клане без зашеметяване и налични данни в посетените държави членки⁴⁸

Държава членка	Съществува специална процедура за проверка на основанието за прилагане на дерогацията	Наличие на информация относно степента на клане без зашеметяване
Германия	✔	Да
Франция	✘	Ограничена – само за добитъка и овцете въз основа на прогнози на операторите
Италия	✔	Ограничена – само брой на кланиците, в които е разрешено да се извършва клане без зашеметяване
Полша	✘	Ограничена – съществуват някои прогнози за добитъка и птиците, които не са валидирани от компетентните органи
Румъния	✔	Да

Източник: ЕСП въз основа на събраните данни от държавите членки.

46

През ноември 2017 г. Комисията публикува подробни насоки относно защитата на животните по време на умъртвяване, включително най-добри практики за използване на дерогацията, в които се съсредоточава върху техническите аспекти на процедурата.

Като цяло управлението от държавите членки на техните официални системи за инспекция гарантира съгласуваност, но съществуват някои слабости в системите за контрол и одит

47

Качеството на инспекциите на държавите членки във връзка с хуманното отношение към животните в стопанството, по време на транспортиране и в кланиците оказва пряко въздействие върху степента на спазване на изискванията. Сметната палата анализира последователността и целенасочеността на тези инспекции и начина, по който те са били одитирани от органите на държавите членки.

Като цяло държавите членки са въвели системи, които да гарантират, че инспекциите се извършват последователно

48

Официални ветеринарни лекари, работещи в правителствени организации, прилагат стандартите за хуманно отношение към животните. За да бъдат ефективни, инспекциите трябва да се извършват последователно и независимо.

49

Повечето посетени държави членки разполагаха с процедури, които да гарантират последователността на работата на инспекторите⁴⁹.

50

Сметната палата установи, че във всички посетени държави членки за официалните ветеринарни лекари се прилагат общите правила относно почтеността на публичните служители, които изискват от тях да няма конфликти на интереси. ЕСП установи добри практики във Франция и в Италия (Сардиния), където за официалните инспектори се прилагаха допълнителни специални процедури за предотвратяване на конфликти на интереси (вж. каре 4).

Недостатъчни доказателства, че държавите членки планират официалните инспекции въз основа на анализ на риска

51

Официалните системи за инспекции на държавите членки обхващат и други области освен хуманното отношение към животните, по-специално спазването на правилата за безопасност на храните и фуражите, за хигиената, за контрола и ликвидирането на болести по животните, както и за употребата на пестициди. Като се вземе предвид, че всички тези области се състезават за ресурси, инспекциите въз основа на риска помагат за насочване към проблемите с хуманното отношение към животните и следователно използват ограничените ресурси за инспекции по по-ефективен и по-ефикасен начин. Извършването на инспекции въз основа на риска е правно изискване на ЕС⁵⁰.

52

По принцип държавите членки са определили ясни правила, които изискват инспекциите във връзка с хуманното отношение към животните в стопанството да бъдат основани на риска. Сметната палата установи добри практики при определянето на рисковите фактори във всички посетени държави членки. Например във Франция от инспекторите се изисква да планират проверките си в стопанствата въз основа на информацията за опита на операторите, получените жалби, използването на профилактични мерки, данни от кланиците (относно гъстотата при транспортиране, транспортирането на животни в недобро здравословно състояние) и данни за смъртността или други показатели като качество на млякото или интервали на отелване.

53

Три от петте посетени държави членки обаче (Германия (Северен Рейн-Вестфалия), Полша и Румъния) не можаха да демонстрират как установените рискови фактори са били използвани на практика при подбора на оператори за инспекциите.

54

Освен това в две държави членки някои стопанства бяха изключени от официалните инспекции, въпреки че представляват голям дял от животновъдния сектор (вж. каре 5). Въпреки че предвид ограничените ресурси за инспекции е разумно да се приоритизират проверки на по-големи стопанства, органите не са взели под внимание в достатъчна степен факта, че рискът от неспазване в по-малките стопанства може да нарасне, ако бъдат напълно изключени от инспекции.

55

Що се отнася до транспортирането на живи животни, от посетените държави членки само във Франция бяха определени рисковите области, към които да бъдат насочени пътните проверки. Не беше предоставена обаче информация, която да показва, че това е било приложено на практика.

56

TRACES (онлайн платформата на ЕС, използвана за наблюдение на трансграничното движение на животни на дълги разстояния на територията на ЕС) съдържа информация и инструменти за докладване, които органите биха могли да използват за насочване на инспекциите на транспортирането на животни. При срещите си с представители на държавите членки Комисията е насърчила използването на интерактивни инструменти за търсене. Сметната палата обаче установи, че органите на държавите членки, отговорни за инспекциите на транспортирането, рядко са използвали информация от TRACES за насочване на инспекциите, отчасти поради някои ограничения на достъпа на потребителите⁵¹.

57

Обикновено държавите членки делегират на местните органи отговорността за извършване на анализ на риска за инспекциите на стопанствата и на транспортирането. Нито една от посетените държави членки не беше въвела системи за проверка на наличието, качеството и осъществяването на местни анализи на риска.

58

По принцип инспекциите във връзка с хуманното отношение към животните в кланиците са обхващали почти всички оператори в посетените държави членки или чрез целенасочени проверки, или като част от ежедневните дейности на отговорния официален ветеринарен лекар.

Информацията от одитите и жалбите би могла да се използва по-добре

59

В Регламента относно официалния контрол⁵² от държавите членки се изисква да одитират системите си за официални инспекции на законодателството в областта на фуражите и храните и на здравето на животните и хуманното отношение към тях, а в Решение 2006/677/ЕО на Комисията се определят насоки, че такива одити следва да се правят най-малко веднъж на всеки пет години⁵³. Сметната палата установи, че в посетените държави членки отделът за вътрешен одит на съответния орган (а в случая на Полша — и върховната одитна институция) е установил области за подобряване в организацията на официалните инспекции и е проследил изпълнението на одитните си констатации. В Полша обаче не е гарантирано, че одитите във връзка с хуманното отношение към животните се извършват най-малко на всеки пет години. Освен това в Германия (Северен Рейн-Вестфалия) и Румъния не е гарантирано навременно проследяване на изпълнението на одитните препоръки.

60

Комисията проверява как държавите членки одитират системите си за официални инспекции и е установила⁵⁴, че за държавите членки е трудно да одитират в разумен срок всички области, които изискват официални инспекции, и да проследяват резултатите от одитите.

61

Органите могат да използват жалбите и исканията за провеждане на разследване, подадени до тях от организациите за хуманно отношение към животните, гражданите или други заинтересовани страни, за да установят основните проблемни области. Управлението на тези жалби попада под изключителната отговорност на държавите членки.

62

Сметната палата установи, че посетените държави членки са разглеждали жалбите за всеки случай поотделно, а две от тях (Полша и Румъния) са въвели процедури, включително крайни срокове за разглеждане на жалбите. Нито една от държавите членки не е въвела централен регистър на жалбите, за да се получи обща представа за основните проблемни области във връзка с хуманното отношение към животните и да се подпомогне по-нататъшното вземане на решения.

63

В допълнение към посочените в точки 34 и 36 контролни дейности Комисията е установила сходни проблеми на описаните по-горе (вж. точки 53, 55 и 57).

Държавите членки използват в малка степен инструментите на общата селскостопанска политика за постигане на целите за хуманно отношение към животните

64

По-голямата част от животновъдите получават плащания по ОСП (вж. точка 9), свързани с изисквания за кръстосано спазване, които обхващат определени условия на хуманно отношение към животните (вж. точка 8). В стратегията на Комисията за периода 2012—2015 г. е призната необходимостта от подобряване на полезното взаимодействие между хуманното отношение към животните и инструментите на ОСП, по-специално чрез кръстосано спазване и развитие на селските райони. Сметната палата провери как държавите членки са използвали тези два механизма по отношение на хуманното отношение към животните.

Ограничен обмен на резултати между официалните инспекции и проверките за кръстосано спазване в държавите членки и слабости при налагането на санкции

Законодателството на ЕС предоставя основата за координация между проверките за кръстосано спазване и официалните инспекции

65

Както официалните инспекции, така и проверките за кръстосано спазване са свързани с планиране и извършване на посещения, проверка на съответствието със законодателството в областта на хуманното отношение към животните и определяне на подходящи действия за преодоляване на неспазването. Държавите членки трябва да определят степента на интеграция между официалните инспекции и проверките за кръстосано спазване в границите на законодателните изисквания на ЕС.

66

В Делегирания регламент за кръстосаното спазване се посочва, че неспазването се счита за установено, след като е било доведено до вниманието на компетентния контролен орган или разплащателната агенция⁵⁵. В много държави членки разплащателната агенция е делегирала отговорността за проверките за кръстосано спазване на контролния орган за официалните инспекции. Това означава, че всяко неспазване, установено при бенефициент по ОСП по време на тези инспекции, следва да се вземе предвид за целите на кръстосаното спазване. За това е необходима система или процедура, която гарантира обмена на подходяща информация между съответните органи⁵⁶.

67

Комисията е предоставила насоки относно прилагането на изискванията за проверките за кръстосано спазване⁵⁷. В тези насоки се посочва, че държавите членки могат да използват резултата от своите официални инспекции, за да достигнат минимален брой проверки в рамките на кръстосаното спазване⁵⁸. Добрата координация между двете системи за контрол не само ги прави по-ефективни чрез постигане на икономии от мащаба и избягване на припокривания, но също така допринася за по-ефективно откриване на неспазване. Освен това съгласуваният подход към проверките за хуманно отношение към животните предоставя повече яснота на земеделските стопани и по-големи стимули за изпълнение на приложимите стандарти.

Държавите членки не са използвали в достатъчна степен тази възможност, за да подобрят системите си за контрол, въпреки че бяха установени добри практики

68

Всички посетени държави членки бяха предприели стъпки за координиране на официалните инспекции и системите за кръстосано спазване. Сметната палата установи добри примери за координация в Германия (Северен Рейн-Вестфалия), Франция и Италия (Сардиния) (вж. каре 6).

69

В Румъния са въведени официални механизми за съобщаване на случаи на неспазване, установени чрез официални инспекции във връзка с хуманното отношение към животните, на органите, отговарящи за налагането на санкции за кръстосано спазване, но към момента на извършване на одита това не беше прилагано на практика. В Полша нямаше такива официални разпоредби.

70

Когато Комисията извършва одити на проверките за кръстосано спазване на държавите членки, тя разглежда и техните процедури за обмен на информация. Тя обаче не проверява дали на практика резултатите от официалните инспекции във връзка с хуманното отношение към животните, които се извършват на нивото на бенефициентите по ОСП от същия компетентен контролен орган, който отговаря и за кръстосаното спазване, се докладват на органа, отговарящ за налагането на административни санкции в рамките на кръстосаното спазване.

Като цяло проверките за кръстосано спазване обхващат съответните изисквания за хуманно отношение към животните

71

Сметната палата установи, че като цяло проверките за кръстосано спазване на държавите членки са обхващали съответните изисквания за хуманно отношение към животните⁵⁹. В три от петте посетени държави членки обаче (Франция, Полша⁶⁰ и Румъния) имаше някои изключения. В Румъния например инспекторите не са проверявали чистотата на помещенията и местата, където лежат телетата и свинете, нивото на желязо в хранителния режим на телетата и параметрите на околната среда като нивото на запрашеност, концентрацията на газове и температурата.

72

С одитите на Комисията се проверява дали контролните списъци за кръстосано спазване на държавите членки обхващат всички съответни изисквания за хуманно отношение към животните и в нейните неотдавнашни одити бяха установени пропуски в Естония, Испания, Австрия, Португалия и Финландия. Някои от тези констатации са довели до финансови корекции⁶¹.

Някои държави членки не са гарантирали, че прилаганите санкции в рамките на кръстосаното спазване са пропорционални на сериозността на установеното неспазване

73

За да има възпиращ ефект, намалението на плащането за кръстосано спазване следва да бъде пропорционално на тежестта, степента, продължителността и повторяемостта на установеното неспазване⁶². В своя неотдавнашен специален доклад⁶³ относно ефективността на системата за кръстосано спазване ЕСП установи, че между различните държави членки има съществени разлики в начина, по който категоризират сериозността на дадено нарушение.

74

Сметната палата установи, че в Германия (Северен Рейн-Вестфалия), във Франция и в Италия (Сардиния) има ясни правила за пропорционално намаление на плащанията. Най-често използваният процент на намалението е бил 3 %⁶⁴, с изключение на Италия, където повече от 70 % от неспазванията са довели до предупреждения без никаква административна санкция. В Румъния стопанство, в което инспекторите са установили случаи на неспазване в размер до 30 % от съответните точки за проверка, се счита за напълно съответстващо. Това не толкова строго определение е намерило отражение в изключително малкия брой докладвани случаи на неспазване, като през 2016 г. само 3 от около 13 500 проверени стопанства са получили административна санкция (вж. приложение ІV, в което също така е показано, че броят на проверките и докладваните случаи на неспазване са различават значително). Изискванията за кръстосано спазване за хуманното отношение към животните се прилагат в Румъния от 2016 г., за да се даде възможност за период за адаптиране след присъединяването през 2007 г.

75

В Полша намалението на плащанията е било основано на система за оценяване, при която са присъждани точки за всяко нарушение на разпоредбите за хуманно отношение към животните, свързано с конкретен правен акт. При определянето на това какъв процент на намаление да бъде приложен, се е вземала предвид само разпоредбата, която е получила най-голям брой точки. Това означава, че въпреки че при намалението на плащанията се взема предвид сериозността на незспазването, то не е свързано с броя на установените случаи на несъответствие.

76

В някои от скорошните одити на Комисията⁶⁵ е установено, че системата за санкции е твърде снизходителна към кръстосаното спазване като цяло и в частност към изискванията за хуманно отношение към животните, най-вече защото не гарантира, че санкциите са пропорционални на сериозността на неспазването. Комисията е предоставила някои общи пояснения в отговор на въпроси от държавите членки и през май 2018 г. е организирала среща на експертната група, на която държавите членки са обменили добри практики по отношение на контрола на кръстосаното спазване в областта на хуманното отношение към животните. В документите с насоки на Комисията относно кръстосаното спазване обаче този въпрос не е разгледан.

Развитие на селските райони: стимулите за подобряване на хуманното отношение към животните са малко и икономическата ефективност не е гарантирана

77

Чрез подпомагането на развитието на селските райони се предоставят средства за целите в областта на хуманното отношение към животните. Стратегията на Комисията за хуманно отношение към животните за периода 2012—2015 г. включва цел за оптимизиране на полезното взаимодействие с подпомагането на развитието на селските райони за хуманно отношение към животните. За да постигнат максимална икономическа ефективност, държавите членки следва да се насочат към действия с най-голям потенциален принос към хуманното отношение към животните за разходна единица.

Средствата за развитие на селските райони не са използвани достатъчно за насърчаване на хуманното отношение към животните

78

През текущия програмен период 2014—2020 г. 35 от 118 програми за развитие на селските райони включват специфичната мярка („мярка 14“) за подпомагане на хуманното отношение към животните (вж. точка 12); 13 от тях са от региони в Италия.

79

В законодателството за развитие на селските райони хуманното отношение към животните е посочено в рамките на приоритета „насърчаване на организацията на хранителната верига, в т.ч. преработката и предлагането на пазара на селскостопански продукти, на хуманното отношение към животните и управлението на риска в селското стопанство“⁶⁶. Този приоритет има две целеви области⁶⁷, но те не са свързани с хуманното отношение към животните.

80

Десет държави членки не са използвали мярка 14 в своите програми за развитие на селските райони. Две от посетените държави членки (Франция и Полша) не бяха използвали тази мярка, защото считаха, че основните законодателни изисквания за хуманно отношение към животните са достатъчни. Освен това органите в Полша са счели, че мярката може да окаже отрицателно въздействие върху конкурентоспособността на земеделските стопани. Във Франция този избор противоречи на стартираната през 2016 г. национална стратегия за хуманно отношение към животните, която е съдържала цел за привличане на средства за развитие на селските райони за подпомагане на земеделските стопани да подобрят хуманното отношение към животните. Френската стратегия е стартирана след одобрението на програмите за развитие на селските райони, а Франция не е актуализирала програмите, за да отразяват този ангажимент.

81

Няколко други мерки за развитие на селските райони (по-специално подкрепа на инвестиции в земеделските стопанства, схеми за качество или биологично земеделие) имат потенциала да насърчат по-високите стандарти за хуманно отношение към животните. В две от посетените държави членки имаше примери за такива мерки, насочени към хуманното отношение към животните (вж. каре 7).

Мярка „Хуманно отношение към животните“: добри примери за действия, които са благоприятни за животните, но икономическата ефективност не е гарантирана

82

Сметната палата разгледа системите на държавите членки, за да прецени дали специалната мярка за хуманно отношение към животните („мярка 14“) е икономически ефективна. ЕСП провери дали с подкрепата земеделските стопани се възнаграждават за действителни подобрения на хуманното отношение към животните, които надхвърлят минималните стандарти, в съответствие с направените допълнителни разходи и пропуснатите приходи, както и дали има достатъчно подходяща информация за мониторинга.

Надхвърляне на минималните стандарти

83

Органите на държавите членки са определили подобрените условия на хуманно отношение към животните, които са необходими за правото на подпомагане по мярка 14, като например пасища за лятна паша за говедата, повече пространство за животните в стопанствата и по време на транспортиране и подобрени условия на отглеждане.

84

В Германия (Северен Рейн-Вестфалия) и в Румъния, както и в повечето държави членки, купирането на опашките е рутинна операция в стопанствата за интензивно свиневъдство, въпреки че е забранено от законодателството. По време на посещенията на ЕСП в тези две държави членки видяхме, че опашките на свинете в стопанствата, за които се получава подкрепа по мярка 14, се купират и те нямат достъп до достатъчно материали за обогатяване на средата, които се изискват от законодателството⁶⁸ (вж. фигура 5).

85

Ветеринарните експерти⁶⁹ изразяват съгласие, че въздействието на един отделен параметър върху хуманното отношение е ограничено, ако не бъде комбинирано с други параметри на животновъдството. Това означава, че увеличаване с 10 или 20 % на достъпното пространство за свинете може да не окаже голямо въздействие върху тяхното благосъстояние, ако няма материали за обогатяване на средата.

86

ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ се консултира с ГД „Здравеопазване и безопасност на храните“ преди да одобри програмите за развитие на селските райони на държавите членки. Въпреки това, Комисията не е използвала информацията за областите на широко разпространено неспазване, установени от ГД „Здравеопазване и безопасност на храните“ (по-специално рутинното купиране на опашките на свинете и предоставянето на материали за обогатяване на средата, където само Финландия и Швеция са постигнали съответствие), за да обърне вниманието на държавите членки към използването на мярката в тези области.

Намаляване на риска от икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите

87

Икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите е ситуация, в която субсидирана дейност е щяла да бъде изцяло или отчасти изпълнена и без безвъзмездната помощ. Има риск, че даден бенефициент би приложил изискванията на мярка 14 дори без подкрепата за развитие на селските райони, например защото мярката отразява обичайна селскостопанска практика или защото бенефициентът вече е участвал в частна схема за качество, обхващаща същите изисквания, преди да кандидатства за подкрепа по мярка 14.

88

Посещенията на ЕСП в трите държави членки, които прилагат мярка 14, показаха, че управляващите органи не са намалили риска от икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите, свързан по-специално с частните схеми за качество. И двамата бенефициенти по мярка 14, които ЕСП посети в Германия (Северен Рейн-Вестфалия) и Италия (Сардиния), са се придържали към частни схеми с изисквания за хуманно отношение към животните⁷⁰. В Германия (Северен Рейн-Вестфалия) схемата за качество е обхванала около 10 % от свиневъдните стопанства в региона и е включвала изплатени средства, които са се припокривали с изискванията на мярката за хуманно отношение към животните.

89

Сметната палата констатира, че в Италия (Сардиния) органите са намалили риска от това по мярка 14 да могат да се подпомагат действия, които отразяват обичайни селскостопански практики. При разработването на мярката за хуманно отношение към животните органите са взели предвид както правните изисквания за хуманно отношение към животните, така и по-високите стандарти, които местните земеделски стопани прилагат редовно. Обичайната практика е била определена въз основа на опита на ветеринарните лекари и на данни от информационната мрежа за осчетоводяване на данните в селското стопанство в Италия. Например законоустановеното минимално пространство за телетата е 1,8 м², докато на практика земеделските стопани в Сардиния са предоставяли средно 3,2 м² за всяко теле. Органите в Сардиния са определили съответното изискване по мярката за хуманно отношение към животните на минимум 4,5 м² за теле.

90

Комисията е издала насоки за държавите членки, в които се посочва, че плащанията за хуманно отношение към животните следва да подпомагат операции, които иначе не биха били осъществени, и е извършила одити на съответствието, за да провери прилагането на мярка 14. При одобряването на програмите за развитие на селските райони или по време на одитите си Комисията обаче не е проверила дали държавите членки са взели предвид възможното припокриване с частните схеми.

Проверка дали изчисляването на подкрепата е обосновано

91

В своите одити за целите на декларацията за достоверност ЕСП установи, че изчисляването на подкрепата по мярка 14 в Румъния е довело до прекомерни плащания на земеделските стопани. Комисията е потвърдила грешките в изчислението за пет подмерки и е предложила финансови корекции в размер на около 59 млн. евро, обхващащи извършените плащания между октомври 2013 г. и октомври 2016 г. В момента Комисията разследва подобен въпрос във връзка с възможни прекомерни плащания в друга държава членка.

Мониторинг на хуманното отношение към животните

92

Общата система на ЕС за мониторинг и оценка (ОСМО)⁷¹ има за цел да демонстрира напредъка на политиката за развитие на селските райони и да оцени въздействието, ефективността, ефикасността и значението на интервенциите на политиката, но не съдържа специфични показатели или въпроси, свързани с хуманното отношение към животните.

93

Комисията не разполага с информация за очакваните или действителните резултати и въздействието на средствата за развитие на селските райони, предоставени за хуманно отношение към животните. Съществуващите показатели не позволяват да се оцени въздействието на финансирането за развитие на селските райони в размер на 2,5 млрд. евро, отпуснато в периода 2007—2020 г. за плащания за хуманно отношение към животните (1 млрд. евро за периода 2007—2013 г. и 1,5 млрд. евро за периода 2014—2020 г.).

94

Държавите членки биха могли да определят допълнителни показатели в рамките на ОСМО. Посетените държави членки не бяха използвали тази възможност. В Италия (Сардиния) и в Румъния обаче бяха определени някои показатели за вътрешна употреба. В Италия (Сардиния) органите бяха разработили показател за измерване на равнището и броя на соматичните клетки в млякото и го използваха като приблизителен показател за хуманно отношение към овцете и козите. В Румъния органите използваха смъртността за измерване на промените в условията на хуманно отношение към животните в стопанствата, получаващи подкрепа.

95

В обобщението на последващите оценки за предходния програмен период⁷² мярката „плащания за хуманно отношение към животните“ е била оценена въз основа на броя на подпомогнатите стопанства. В документа за оценка е посочено, че въздействието е било ограничено, тъй като едва 1,1 % от стопанствата с добитък в ЕС са използвали мярката.

Заключения и препоръки

96

Хуманното отношение към животните е важен въпрос за гражданите на ЕС. Това е отразено в Договора за ЕС и в законодателството в тази област. Комисията предприема активни действия в отговор на опасенията на заинтересованите страни и е разработила стратегия, която да предостави рамка за нейните действия.

97

В одита на Сметната палата беше разгледано цялостното прилагане на стратегията и напредъкът по постигането на целите за съответствие със законодателството в областта на хуманното отношение към животните и оптимизирането на полезното взаимодействие с общата селскостопанска политика чрез кръстосано спазване и развитие на селските райони. Сметната палата потърси отговор на следния въпрос:

Допринесли ли са ефективно действията на Комисията и на държавите членки за постигането на целите на ЕС за хуманно отношение към животните?

98

ЕСП стига до заключението, че действията на ЕС в областта на хуманното отношение към животните са подобрили спазването на изискванията за хуманно отношение към животните и са подпомогнали по-високите стандарти с ясно положително въздействие върху хуманното отношение към животните. Все още обаче съществуват някои слабости и има възможност за подобряване на координацията с проверките за кръстосано спазване и използването на подкрепата за развитие на селските райони за хуманно отношение към животните.

99

Сметната палата установи, че Комисията е приключила работата по последната стратегия на ЕС за хуманно отношение към животните (при това Комисията не е преразгледала законодателната рамка за хуманно отношение към животните). При повечето планирани действия е имало закъснения (вж. точки 28 и 29). В стратегията не са определени измерими показатели за мониторинг, Комисията не е оценила дали стратегията е постигнала целите си и не е определила дали има необходимост от нова стратегия.

100

Наличните данни на равнището на ЕС не са достатъчно подробни и надеждни, за да предоставят съдържателна информация относно степента на съответствие със законодателството в областта на хуманното отношение към животните в областите, в които Комисията е установила необходимост от подобрение (вж. точки 30—33). По-специално що се отнася до използването на дерогацията за клане без зашеметяване, правното основание позволява различни тълкувания и практики в отделните държави членки и няма изисквания за докладване. Ето защо няма достатъчно налична информация, за да се прецени дали държавите членки са предотвратили прекомерното използване на дерогацията от някои оператори на кланици, което е било един от установените проблеми от Комисията преди стартирането на текущата стратегия за хуманно отношение към животните (вж. точки 43—45).

Препоръка 1 — Стратегическа рамка за политиката на Комисията за хуманно отношение към животните

За да насочи бъдещите си действия в областта на хуманното отношение към животните, Комисията следва:

1. Да извърши оценка на стратегията за хуманно отношение към животните за периода 2012—2015 г., за да определи до каква степен нейните цели са постигнати и дали издадените от Комисията насоки се прилагат.

   Целева дата на изпълнение — 2020 г.

2. Да определи базови стойности и целеви показатели за измерване и сравняване на степента на съответствие на държавите членки в оставащите рискови области, установени от оценката.

   Целева дата на изпълнение — 2021 г.

3. и да публикува резултатите от своята оценка.

   Целева дата на изпълнение — 2021 г.

101

Одитът на ЕСП показа, че Комисията и държавите членки са успели да решат някои проблеми на хуманното отношение към животните чрез комбинация от насоки и действия за изпълнение (вж. точки 34—40).

102

В други области обаче напредъкът е бил бавен и все още има редица слабости по отношение на прилагането на изискваните от законодателството минимални стандарти, дори когато законодателството е в сила от 18 години (вж. точки 41 и 42). Освен това, въпреки някои добри практики, не е ясно дали инспекциите на държавите членки във връзка с хуманното отношение към животните са били основани на риска (по-специално в областта на транспортирането). Посетените държави членки не са използвали пълноценно получената информация от одитите и жалбите. Комисията е установила и е предприела действия във връзка с по-голямата част от тези проблеми, но все още не е успяла да ги реши напълно (вж. точки 47—63).

Препоръка 2 — Действия за изпълнение и насоки на Комисията в областта на съответствието

С цел по-добро справяне с рисковите области и разпространение на добри практики Комисията следва:

1. Да разработи стратегия за правоприлагане за укрепване на механизмите за проследяване на изпълнението на препоръките на ГД „Здравеопазване и безопасност на храните“ с цел да намали времето за стартиране на задоволителни действия във връзка с препоръките след одити и да наложи законодателните разпоредби, по-специално тези, които са в сила отдавна.

   Целева дата на изпълнение — 2020 г.

2. Заедно с държавите членки да определи как наличните инструменти в TRACES могат да подпомогнат изготвянето на анализи на риска за инспекциите на транспортирането на живи животни и да разпространи насоки относно използването на тези инструменти.

   Целева дата на изпълнение — 2020 г.

103

Като цяло проверките на държавите членки са обхващали съответните изисквания за хуманно отношение към животните и Сметната палата установи някои примери за добра координация между органите, отговарящи за официалните инспекции за хуманно отношение към животните, и органите, отговарящи за инспекциите за кръстосано спазване. Въпреки че един и същ контролен орган е извършвал официалните инспекции и проверките за кръстосано спазване обаче, някои държави членки не са гарантирали възможността за ефективен обмен на информацията за установените несъответствия по време на официалните инспекции с потенциално отражение върху изискванията за кръстосано спазване. Освен това е имало случаи, в които определените санкции за кръстосаното спазване, прилагани от разплащателните агенции, не са били пропорционални на сериозността на нередностите (вж. точки 65—76).

Препоръка 3 — Подобряване на координацията между официалните инспекции и кръстосаното спазване

За да се укрепят връзките между системата за кръстосано спазване и хуманното отношение към животните, Комисията следва:

1. В своите одити на съответствието относно кръстосаното спазване да оценява изчерпателността на докладването от държавите членки на установените несъответствия по време на официалните инспекции, извършвани от един и същ контролен орган като този за проверките за кръстосано спазване, например като направи кръстосана проверка между резултатите от официалните инспекции и базата данни на бенефициентите, подлежащи на кръстосано спазване.

   Целева дата на изпълнение — 2020 г.

2. Да използва предишни действия за развитие, да споделя добри практики във връзка с кръстосаното спазване и да информира държавите членки относно констатациите от одитите на съответствието, които са в основата на решения за налагане на финансови корекции поради снизходителната система за санкции, свързана с хуманното отношение към животните.

   Целева дата на изпълнение — 2020 г.

104

Въпреки че насърчаването на хуманно отношение към животните е приоритет на развитието на селските райони за периода 2014—2020 г., Сметната палата установи, че специфичната мярка „Хуманно отношение към животните“ не е била широко използвана. Икономическата ефективност на мярката е била намалена, защото по нея са подпомагани стопанства, които не са спазвали определени минимални стандарти за хуманно отношение към свинете, имало е риск от икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите поради припокриване с изискванията на частни схеми, а в общата рамка за мониторинг са липсвали показатели за подобрения при хуманното отношение към животните. Държавите членки рядко са използвали възможността за подпомагане на хуманното отношение към животните чрез други мерки за развитие на селските райони (вж. точки 77—95).

Препоръка 4 — Използване на подкрепата за развитие на селските райони за постигане на целите в областта на хуманното отношение към животните

За да се насърчи ефективното използване на подкрепата за развитие на селските райони за хуманно отношение към животните, Комисията следва:

1. Когато одобрява изменения на съществуващите програми за развитие на селските райони, както и когато одобрява новите програмни документи за развитие на селските райони за програмния период след 2020 г., да обърне вниманието на държавите членки към използването на мярката за хуманно отношение към животните в сектори, където има данни за широко разпространено неспазване (като например купиране на опашките на свинете), и да проверява потенциалното припокриване с частни схеми, обхващащи подобни ангажименти.

   Целева дата на изпълнение — 2021 г.

2. Да насърчава обмена на добри практики между държавите членки относно допълнителните доброволно въведени показатели за резултати и въздействие за мярката за хуманно отношение към животните в рамките на общата система за мониторинг и оценка, която ще бъде установена за програмния период след 2020 г.

   Целева дата на изпълнение — 2020 г.

3. Да предоставя насоки на държавите членки за програмния период след 2020 г. относно използването на други мерки за развитие на селските райони за подпомагане на по-добрите стандарти за хуманното отношение към животните с цел да предостави на земеделските стопани по-широк набор от стимули за подобряване на хуманното отношение към животните.

   Целева дата на изпълнение — 2021 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I с ръководител Nikolaos MILIONIS — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 3 октомври 2018 г.

Речник на термините и съкращения

Бройлери: Пилета, отглеждани за производство на месо

ГД „Здравеопазване и безопасност на храните“: Генерална дирекция „Здравеопазване и безопасност на храните“ на Европейската комисия

ГД „Земеделие и развитие на селските райони“: Генерална дирекция „Земеделие и развитие на селските райони“ на Европейската комисия

ЕОБХ: Европейски орган за безопасност на храните — агенция на Европейския съюз, която предоставя независими научни консултации и сигнализира за съществуващи и възникващи рискове, свързани с хранителната верига.

ЗИУ: Законоустановени изисквания за управление — те са част от кръстосаното спазване и са определени в редица директиви и регламенти на Европейския съюз. Свързани са с общественото здраве, здравето на животните и растенията, идентификацията и регистрацията на животните, околната среда и хуманното отношение към животните.

Купиране на опашката на свинете: Процедура за отрязване на опашките на свинете с цел да се намали хапането на опашките.

ОСМО: Обща система на ЕС за мониторинг и оценка на мерките за развитие на селските райони

ОСП: Обща селскостопанска политика

Официални инспекции: Термин, използван в доклада за контроли и инспекции на ниво държави членки (напр. от ветеринарните служби) за проверка на правилното прилагане на правилата за хуманно отношение към животните, в съответствие с Регламент (ЕО) № 882/2004.

Проверки за кръстосано спазване: Проверки, насочени към спазването на задълженията за кръстосано съответствие, съгласно Регламент (ЕС) № 1306/2013, Регламент (ЕС) № 809/2014 и Регламент (ЕС) № 640/2014.

ПРСР: Програма за развитие на селските райони

OIE: Световна организация по здравеопазване на животните (Office International des Épizooties) — междуправителствена организация със 181 държави членки. Тя разработва международно признати стандарти за здравето на животните и хуманното отношение към тях.

TRACES: Интегрирана компютризирана ветеринарна система — многоезичен онлайн инструмент на Комисията за управление за всички санитарни изисквания във връзка с търговията вътре в ЕС и вноса на животни, сперма и ембриони, храна, фуражи и растения.

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав I „Устойчиво използване на природните ресурси“, с ръководител Nikolaos Milionis — член на ЕСП. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Janusz Wojciechowski със съдействието на Kinga Wiśniewska-Danek — ръководител на неговия кабинет, и Katarzyna Radecka-Moroz — аташе в кабинета; Colm Friel — главен ръководител; Diana Voinea — ръководител на задача; Paulo Oliveira и Lucia Roșca — заместник-ръководители на задача; Xavier Demarche, Małgorzata Frydel, Michela Lanzutti, Joachim Otto и Maciej Szymura — одитори. Fiona Urquhart предостави езикова помощ.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2018 г.

PDF	ISBN 978-92-847-1188-8	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/52554	QJ-AB-18-026-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-1152-9	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/8986	QJ-AB-18-026-BG-Q

© Европейски съюз, 2018 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес https://publications.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.