Vind- och solkraft för elproduktion: kraftfulla åtgärder måste vidtas om EU:s mål ska uppnås

Sammanfattning

Mellan 2005 och 2017 fördubblades andelen förnybar energi i EU från cirka 15 % till nästan 31 %. Det var främst vindkraft och solcellsenergi som drev på ökningen.

I denna revision granskade vi huruvida andelen förnybar energi av den slutliga energianvändningen (brutto) har blivit tillräckligt stor för att EU ska nå det mål om 20 % senast 2020 som fastställts i direktivet om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor. Vi granskade även ändamålsenligheten i EU:s och medlemsstaternas stöd till elproduktion från vindkraft och solcellsenergi. Vår granskningsrapport kommer att offentliggöras samtidigt som Europeiska kommissionen 2019 ger ut nästa rapport i serien av lägesrapporter om förnybar energi, där närmare uppgifter om medlemsstaternas framsteg mot att uppnå sina 2020-mål kommer att redovisas. Dessa rapporter innebär en sista chans att vidta korrigerande åtgärder och kan tjäna som utgångspunkt för diskussionen om förnybar energi efter 2020.

Det som först satte igång utvecklingen mot förnybar energi var det ovan nämnda direktivet, följt av medlemsstaternas olika stödordningar för att uppmuntra till investeringar. Den stora ökningen sedan 2005 mattades dock av inom både vindkraft och solcellsenergi efter 2014. År 2017 hade hälften av medlemsstaterna redan nått eller nästan nått sina mål för 2020. För resten av medlemsstaterna är det fortfarande en stor utmaning att nå de nationella målen, vilket kommer att kräva ytterligare ansträngningar.

Vi konstaterade att stödordningarna inledningsvis gav för stora subventioner till vindkrafts- och solcellsinstallationer men att de senare sänkningarna av stödnivåerna avskräckte från potentiella investeringar. Att uppmuntra auktioner och medborgardeltagande, till exempel genom att åtgärda problem som restriktiva regler för fysisk planering, långdragna administrativa förfaranden och brister i elnätet, är mycket viktigt för att öka investeringarna och förbättra villkoren för installation.

Om vi tittar framåt mot 2030 ser vi att kommissionens paket för ren energi från 2016 lägger grunden till ett bättre investeringsklimat. Avsaknaden av nationella mål kan dock försvåra uppnåendet av EU-målet på minst 32 % år 2030.

Utifrån vår revision rekommenderar vi

• att fokus läggs på att minska klyftorna när det gäller målen för 2020,
• att aktualiteten hos statistiken om förnybar energi förbättras,
• att produktionen av förnybar el ökas genom att tillräckligt mycket kapacitet auktioneras ut,
• att man skapar gynnsammare förutsättningar för produktion av förnybar el genom att förenkla de administrativa förfarandena,
• att investeringar i elnät och sammanlänkningar främjas,
• att övervakningen förbättras i syfte att kompensera för avsaknaden av bindande nationella mål.

Inledning

Mellan 1990 och 2017 ökade elförbrukningen i EU med i genomsnitt 1 % per år, från under 2,2 miljarder GWh¹ till nästan 2,8 miljarder GWh per år. Fram till 2020 förväntas förbrukningen öka med mindre än 0,3 % per år om särskilda energieffektivitetsåtgärder vidtas och med 0,7 % per år om ingen ny energieffektivitetspolitik införs för perioden 2020–2050².

Elektricitet kan framställas antingen från icke-förnybara källor, som fossila bränslen (kol, naturgas och råolja), från icke-förnybart avfall och kärnämnen i konventionella reaktorer, eller från förnybara källor (vatten-, vind- och solkraft, biomassa, biogas, flytande biobränsle, avfall, jordvärme, vågkraft, tidvattenenergi och havsenergi). Förutom el används förnybara källor även till att framställa energi som omvandlas till fjärrvärme och fjärrkyla samt drivmedel. I tabell 1 visas de vanligaste typerna av förnybar energi och vad de används till.

Tabell 1 – De vanligaste typerna av förnybar energi och deras användning för el, fjärrvärme, fjärrkyla och drivmedel

Källa: Revisionsrätten, på grundval av handboken till verktyget Shares, Eurostat, 2018.

Beroende på vilken energikälla som används kan elproduktion ha en negativ inverkan på miljö, klimat och människors hälsa. Av alla EU:s utsläpp av växthusgaser kommer 79 % från framställning av energi från fossila bränslen⁵. Kommissionen gör bedömningen att en ökad andel förnybar el kan hjälpa EU att uppnå sitt mål om att minska utsläppen av växthusgaser med 40 % till 2030⁶ och med 80–95 % till 2050⁷. Om EU kan tillgodose mer av sitt elbehov med förnybara energikällor minskar det dessutom EU:s beroende av import av fossila bränslen.

Mellan 2005 och 2017 fördubblades andelen förnybar energi i EU från cirka 15 % till nästan 31 % (se figur 1).

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från Eurostat.

Det är främst vind- och solkraft som står bakom ökningen av förnybar energi. Vindkraften ligger fortfarande efter vattenkraften sett till volym, men mellan 2005 och 2017 ökade den årliga andelen el som framställs genom vindkraft med 414 %. Motsvarande siffra för solkraft var 8 086 %. Andelen el från vattenkraft har hållit sig tämligen konstant. År 2017 stod vattenkraft för 35 % av EU:s produktion av förnybar el, medan vind- och solkraft stod för 34 respektive 12 % (se figur 2).

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från Eurostat.

Tack vare minskade teknikkostnader är nu vindkraft och solceller ekonomiskt mycket mer konkurrenskraftiga i jämförelse med fossila bränslen än de var tidigare (se ruta 1).

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från Irenas rapport Renewable power generation costs in 2017, sidan 17.

EU:s politik för produktion av förnybar el

Enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) har EU och medlemsstaterna delad befogenhet på energiområdet. Medlemsstaterna har dock fortfarande rätt att själva bestämma hur deras energiresurser ska utnyttjas, vilka energikällor som ska användas och hur de ska organisera sin energiförsörjning. I artikel 194 beskrivs de fyra främsta målen i EU:s energipolitik, varav ett är att utveckla nya och förnybara energikällor.

De politiska målen som specifikt rör utvecklingen av förnybar energi finns fastställda i direktivet om förnybar energi från 2009¹⁰. Enligt detta direktiv måste medlemsstaterna se till att minst 20 % av den slutliga energianvändningen (brutto) i EU som helhet ska komma från förnybara energikällor senast 2020 (se ruta 2).

Den 30 november 2016 offentliggjorde kommissionen paketet om ren energi för alla i EU¹³. Av de åtta lagförslagen i paketet trädde fyra i kraft under 2018. För de resterande fyra nåddes politisk enighet i november och december 2018. I det andra direktivet om förnybar energi fastställs ett bindande EU-mål på minst 32 % till 2030¹⁴, med möjlighet att höja målet ytterligare 2023. Målet om minst 32 % ska dock uppnås utan att några bindande nationella mål har fastställts.

Nationella stödsystem och andra åtgärder för att nå målen för 2020

För att målen för 2020 skulle uppnås uppmuntrades medlemsstaterna i det första direktivet om förnybar energi att inrätta nationella stödsystem för förnybar el, som främst bestod av incitament till investeringar från den privata sektorn (se ruta 3). Enligt det direktivet skulle även förnybar energi ges ”prioriterad tillgång” till näten som ett sätt att garantera att elen som producerades blev såld.

I allmänhet är de nationella systemen inte medfinansierade av EU, och de omfattas normalt av reglerna för statligt stöd. Generaldirektoratet för konkurrens (GD Konkurrens) kontrollerar om dessa system överensstämmer med reglerna för den inre marknaden. Fram till 2016 kunde medlemsstaterna fritt välja vilka typer, och kombinationer av system, man ansåg lämpliga för just sin marknad. De flesta inrättade system med inmatningspriser genom intresseanmälningar, ibland tillsammans med andra typer av incitament. Sedan 2016 gäller kommissionens riktlinjer för statligt stöd¹⁵, som innebär att alla nya system för stöd till produktion av förnybar el måste bestå av inmatningspremier, som sedan 2017 ska tilldelas främst genom auktioner¹⁶, där alla elproducenter har rätt att delta utan någon form av diskriminering¹⁷.

I det första direktivet om förnybar energi uppmanades medlemsstaterna att samarbeta för att nå sina mål för 2020. Möjliga samarbetsformer var gemensamma projekt och gemensamma stödsystem, liksom bilaterala överenskommelser om att en del förnybar energi kan överföras från en medlemsstat som producerar för mycket förnybar energi till en annan som producerar för lite, så kallade statistiska överföringar.

Stöd till vind- och solkraft från Eruf och Sammanhållningsfonden

Medlemsstaternas insatser kan stärkas genom ytterligare finansiering med EU-medel som kan komplettera nationella eller regionala stödsystem med investeringsstöd.

Under programperioderna 2007–2013 och 2014–2020 anslogs cirka 8,8 miljarder euro till projekt för förnybar energi genom sammanhållningspolitiska medel från Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf) och Sammanhållningsfonden. Som framgår av tabell 2 har sedan 2007 cirka 972 miljoner euro anslagits till investeringar i vindkraftsanläggningar och 2 868 miljoner euro till solkraftsprojekt. Hur mycket av bidragen från Eruf och Sammanhållningsfonden som medlemsstaterna lagt på investeringar i vind- och solkraft under de både perioderna redovisas i , bilagorna I och II.

Tabell 2 – Bidrag från Eruf och Sammanhållningsfonden som gått till investeringar i förnybar energi i EU, 2007–2020, i miljoner euro

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från kommissionen, utdrag från den 9 april 2019.

För sammanhållningspolitiken under perioden 2021–2027 har kommissionen föreslagit att 30 % av Eruf:s anslag och 37 % av Sammanhållningsfondens anslag ska gå till insatser som stödjer klimatmålen, där främjandet av förnybar energi ingår¹⁸. Om anslagen beräknas på grundval av de totala belopp som föreslås för Eruf/Sammanhållningsfonden (exklusive Sammanhållningsfondens bidrag till Fonden för ett sammanlänkat Europa –Transport) kommer 60,2 miljarder euro från Eruf och 11,6 miljarder euro från Sammanhållningsfonden¹⁹. I konsekvensbedömningen inför förslaget till det nya direktivet om förnybar energi kom man fram till att det behövs 254 miljarder euro i investeringar för att det ursprungliga EU-målet för 2030 på 27 % ska uppnås²⁰. Det sammanlagda ekonomiska bidraget på cirka 71,8 miljarder euro i stöd till klimatmålen från Eruf och Sammanhållningsfonden måste alltså kompletteras med betydande offentlig och privat nationell finansiering, och även med annan EU-finansiering, för att det nu gällande EU-målet om minst 32 % för 2030 ska uppnås.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

Vi tittade på effektiviteten i EU:s och medlemsstaternas stöd till elproduktion från vindkraft och solcellsenergi, eftersom det främst är de energikällorna som drev på ökningen av andelen förnybar el. Vi undersökte därför

• om andelen förnybara energikällor i den slutliga energianvändningen (brutto) hade ökat sedan 2005 i linje med de uppställda målen,
• om de nationella stödsystemen hade lyckats ge upphov till investeringar i elproduktion från vindkraft och solcellsenergi,
• om andra nödvändiga förutsättningar för förnybar el, som utbyggnad och uppgradering av elnätet, påverkar utbyggnaden av förnybar el,
• om den tillgängliga sammanhållningsfinansieringen för investeringar i vindkraft och solcellsenergi har gett hållbara effekter och resultat, med lämpliga stödnivåer,
• om EU:s omarbetade rättsliga ram för 2021–2030 skapar förutsättningar för utveckling av vindkrafts- och solcellsanläggningar.

Ämnet för revisionen är mycket aktuellt, i och med att klimatförändringarna och hållbar energi ligger högt på den politiska och ekonomiska dagordningen. Vår granskningsrapport kommer att offentliggöras samtidigt som kommissionen 2019 ger ut nästa rapport i serien av lägesrapporter om förnybar energi, där närmare uppgifter om medlemsstaternas framsteg mot att uppnå sina 2020-mål kommer att redovisas. Dessa rapporter innebär en sista chans att vidta korrigerande åtgärder och kan tjäna som utgångspunkt för diskussionen om förnybar energi efter 2020.

Revisionen rörde utnyttjandet av medel från Eruf och Sammanhållningsfonden under programperioderna 2007–2013 och 2014–2020. På EU-nivå granskade vi det arbete som utförts av de fem av kommissionens generaldirektorat som har en viktig roll i utbyggnaden av vindkraft och solenergi, samt Eurostats arbete²¹. Vi besökte även ett antal berörda parter i Bryssel och medlemsstaterna som arbetar med vindkraft och/eller solcellsenergi, samt Europeiska miljöbyrån i Köpenhamn.

Vi besökte fyra medlemsstater: Tyskland, Grekland, Spanien och Polen. Ungefär 50 % av den totala finansieringen från Eruf och Sammanhållningsfonden för förnybar energi från vind och sol har gått till dessa medlemsstater för perioderna 2007–2013 och 2014–2020, och de stod för 52 respektive 47 % av den installerade vindkrafts- och solcellskapaciteten 2017. I dessa länder undersökte vi 24 projekt (nio vindkrafts- och tolv solcellsanläggningar och tre med både vindkraft och solceller) som medfinansierats genom Eruf eller Sammanhållningsfonden. Dessa projekt valdes ut på grund av sin väsentlighet och relevans för revision av området vindkraft och solcellsenergi. I bilaga III finns en förteckning över dessa projekt.

Till sist hade vi även förmånen att få tala med experter på förnybar energi och ta del av deras synpunkter när vi formulerade slutsatserna och rekommendationerna i rapporten.

Iakttagelser

Den ökade andelen förnybar energi i den slutliga energianvändningen (brutto) räcker inte för att målen ska nås

Vi undersökte hur långt EU som helhet och de fyra medlemsstaterna kommit mot det övergripande målet för förnybar energi, samt mot sektorsspecifika mål för el, sedan 2005²² (se ruta 2). Vi undersökte även vilken betydelse direktivet om förnybar energi från 2009 har haft, liksom kommissionens övervakning av hur långt medlemsstaterna kommit mot att uppnå sina mål och vad kommissionen vidtagit för åtgärder i de fall då utvecklingen gått för sakta.

Stora framsteg, särskilt för el, kanske inte räcker för att uppnå EU:s mål för 2020

I det första direktivet om förnybar energi fastställs ett vägledande förlopp för varje land med delmål på vägen mot den totala andelen förnybar energi som ska vara uppnådd senast 2020. Därutöver skulle medlemsstaterna fastställa egna övergripande och sektorsspecifika förlopp (för el, fjärrvärme och fjärrkyla samt transporter) i nationella handlingsplaner för energi från förnybara energikällor²³.

År 2017 uppgick andelen förnybar energi i EU:s slutliga energianvändning (brutto) till 17,5 %, att jämföras med målet om 20 % senast 2020. Det var nästan en dubbelt så stor andel som 2005 (9,1 %)²⁴. Elva av de 28 medlemsstaterna har redan uppnått sitt mål för 2020, nämligen Bulgarien, Tjeckien, Danmark, Estland, Kroatien, Italien, Litauen, Ungern, Rumänien, Finland och Sverige. Av de andra sjutton medlemsstaterna

• kommer antagligen Grekland, Lettland och Österrike att uppnå sina mål för 2020 om de fortsätter att vidta åtgärder för förnybar energi i nuvarande takt; dessa tre länder behöver endast öka andelen förnybar energi med mindre än två procentenheter fram till 2020,
• måste andelen förnybar energi i åtta av dem (Belgien, Tyskland, Spanien, Cypern, Malta, Portugal, Slovenien och Slovakien) öka med mellan två och fyra procentenheter för att målen för 2020 ska uppnås (takten måste alltså ökas),
• är det osannolikt att sex uppnår sina mål för 2020 eftersom de måste öka andelen förnybar energi med så här mycket: Nederländerna 7,4 procentenheter, Frankrike 6,7 procentenheter, Irland 5,3 procentenheter, Förenade kungariket 4,8 procentenheter, Luxemburg 4,6 procentenheter och Polen 4,1 procentenheter; uppgifter om de genomsnittliga framstegen hittills och de genomsnittliga framsteg som behövs för att var och en av medlemsstaterna ska uppnå sitt mål finns i bilaga IV.

Ökningstakten mot det övergripande EU-målet minskade mellan 2014 och 2016 men ökade något igen 2017. Den årliga ökningen var 5,1 % från 2013 till 2014, sedan 3,3 % till 2015, 1,8 % till 2016 och 2,9 % till 2017 (ökningen i steg kan ses i tabell A i bilaga V).

Elsektorn har bidragit mest till det övergripande målet i relativa tal. I elsektorn fördubblades andelen förnybar energi från 15 % 2005 till nästan 31 % 2017, medan motsvarande andelar för fjärrvärme och fjärrkyla och transporter 2017 var 19,5 % respektive 7,6 % (se tabell A in bilaga V). I absoluta tal bidrar dock sektorn för fjärrvärme och fjärrkyla mest till den förnybara energin på EU-nivå. Under 2017 bidrog fjärrvärme och fjärrkyla med totalt 102 Mtoe²⁵, medan förnybar elektricitet bidrog med 86,7 Mtoe och transportsektorn med 23,7 Mtoe.

Enligt de nationella handlingsplanerna för förnybar energi var elektricitetsmålen för 2020 för de fyra undersökta medlemsstaterna 38,6 % i Tyskland, 39,8 % i Grekland, 39 % i Spanien och 19,1 % i Polen. Mellan 2010 och 2017 låg Tyskland och Spanien över sina respektive nationella förlopp för förnybar el. Polen låg under målet vissa år och Grekland låg efter alla år: vid 2017 års slut låg landet sju procentenheter under målet. I Grekland kompenserades dock den lägre än förväntade ökningen av elektricitetsandelen av att andelen för fjärrvärme och fjärrkyla ökade. Motsatsen gäller för Tyskland och Spanien, där förnybar el kompenserar för fjärrkyla och fjärrvärme. I tabellerna B och C i bilaga V visas siffrorna uppdelade per år för dessa medlemsstater.

Det första direktivet om förnybar energi gjorde att utbyggnaden av förnybar energi ökade, men rapporteringen dröjer för länge för att man ska hinna vidta korrigerande åtgärder

Direktivet om förnybar energi bidrog till att utbyggnaden av förnybar energi ökade genom att det innehöll fastställda övergripande nationella mål och ett lägsta vägledande förlopp för varje enskild medlemsstat och krav på medlemsstaterna att fastställa förlopp och vidta åtgärder för de tre områden som räknas in i målet. De nationella förloppen och målen har gett ett långsiktigt perspektiv för planering av investeringar. De nationella förloppen tjänar även som referenspunkter för kommissionens rapportering och övervakning.

Den rättsliga ramen bör säkerställa att medlemsstaterna tillhandahåller aktuella statistiska uppgifter så att kommissionen kan fastställa om det behövs korrigerande åtgärder eller inte. Enligt förordningen om energistatistik²⁶ måste alla energiuppgifter redovisas till Eurostat en gång per år och inte senare än elva månader efter respektive års slut²⁷. Enligt förordningen har Eurostat två månader på sig för att interagera med medlemsstaterna och validera uppgifterna. Generaldirektoratet för energi (GD Energi) behöver sedan ytterligare två månader för att sammanställa sin rapport om utvecklingen inom politiken för förnybar energi som ska sammanställas vartannat år enligt kraven i det första direktivet om förnybar energi. Om rapporten visar att en medlemsstat inte når upp till det förlopp som anges i direktivet kan GD Energi kräva att medlemsstaten lämnar in en ändrad nationell handlingsplan för energi från förnybara energikällor och vidtar korrigerande åtgärder för att åter nå upp till förloppet.

Hittills har GD Energi offentliggjort fyra sådana lägesrapporter: 2013, 2015, 2017 och 2019²⁸. I den senaste rapporten, som offentliggjordes i april 2019, behandlas situationen under 2015–2017. Inte förrän våren 2022 kommer det alltså att stå klart om medlemsstaterna har uppnått sina övergripande mål för 2020 eller inte. Eftersom rapporten bygger på uppgifter som är två år gamla har kommissionen och beslutsfattare ingen möjlighet att i tid vidta korrigerande åtgärder när och där de behövs mest.

Enligt det första direktivet om förnybar energi har dessutom kommissionen begränsad befogenhet att kontrollera om de enskilda medlemsstaterna följer sina vägledande förlopp, som är indelade i tvåårsperioder. Det finns inga krav på att kommissionen ska kontrollera om medlemsstaterna uppfyller de övergripande och sektorsspecifika målen i sina nationella handlingsplaner för förnybar energi. Hittills har kommissionen endast en gång behövt kräva korrigerande åtgärder när Nederländerna inte nådde upp till det vägledande förlopp som landet hade fastställt för 2015–2016. Nederländerna lämnade dock aldrig in någon ändrad nationell plan, vilket var den korrigerande åtgärd som hade begärts.

De besökta medlemsstaterna gav incitament för investeringar i vindkrafts- och solcellsenergianläggningar men bantade stödsystem saktade ned utbyggnadstakten

Vi undersökte om de nationella stödsystemen i de fyra besökta medlemsstaterna på ett ändamålsenligt sätt hade lett till att projekt inom vindkraft och solcellsenergi startats och om det fanns något samarbete mellan medlemsstater. Vi undersökte även vilka som bär kostnaderna för stödet till förnybar energi och hur sänkta stödnivåer, särskilt för solcellsinvesteringar, har påverkat utbyggnaden av nya projekt. Därutöver undersökte vi även om auktioner (som sedan 2017 är det främsta sättet att fördela ny kapacitet, se punkt 11) och medborgardeltagande (antingen som så kallade prosumenter²⁹ eller organiserade i gemenskaper för förnybar energi³⁰) kan sätta fart på den låga tillväxten inom vindkraft och solcellsenergi.

De fyra undersökta medlemsstaterna gav incitament till investeringar i vindkraft och solcellsenergi men utnyttjade samarbetsmekanismer i liten utsträckning

Enligt det första direktivet om förnybar energi skulle medlemsstaterna upprätta stödsystem med incitament för den privata sektorn att investera i den nya så kallade gröna ekonomin. De skulle även införliva begreppet prioriterad tillgång för förnybar el i sin nationella lagstiftning och det föreslogs att medlemsstaterna skulle utnyttja samarbetsmekanismer och därigenom skapa synergier med andra energimarknader.

I alla fyra medlemsstater som vi undersökte hade stödsystem inrättats. Innan kommissionen gjorde auktioner obligatoriska för stora anläggningar (se punkt 11 och fotnot 16 och 17), använde Tyskland och Spanien inmatningspriser och inmatningspremier och Grekland nästan enbart inmatningspriser, alla tre genom intresseanmälningar. I Polen användes säljbara certifikat. I bilaga VI finns tidslinjer för de olika medlemsstaterna som visar när stödsystem infördes och hur vindkrafts- och solcellskapaciteten utvecklades mellan 1999 och 2017.

Det fanns investerare som såg den nya affärsmöjligheten, som gav två fördelar:

1. Man kom överens om priset/premien per producerad kilowattimme i avtal som sträckte sig minst tjugo år framåt i tiden, vilket gav investerarna säkerhet under lång tid.
2. Driftskostnaderna, inbegripet personalkostnader, är efter de höga inledande kapitalbehoven relativt låga.

Utbyggnaden tog fart snabbt när medlemsstaterna väl hade infört bestämmelser om stöd till förnybar energi i sina nationella lagar. Sedan systemen infördes har andelen vindkraft i den totala elproduktionen ökat konstant enligt en relativt linjär bana, utom i Spanien, där vindkraftskapaciteten stannat på samma nivåer sedan 2014 (se figur 4). Andelen solkraft ökade snabbt i Tyskland, Grekland och Spanien från omkring 2008–2010 innan ökningen stannade av i Grekland och Spanien efter 2013 på grund av de åtgärder som vidtogs för komma till rätta med det tidigare för höga stödet. I Polen produceras nästan ingen el med solkraft eftersom man där inte har satt upp några ambitiösa mål för solceller (se tabell E i bilaga V).

• I siffran för solkraft ingår både solcells-och solvärmeenergi för elproduktion. Solceller står dock för 98 % av solkraften i EU som helhet (se fotnot 3).

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från Eurostat.

Alla fyra medlemsstaterna har infört prioriterad tillgång för förnybar el i sina nationella lagstiftningar, men de har i väldigt liten utsträckning använt sig av de samarbetsmekanismer som föreslås i direktivet. Samarbetsmekanismer har använts endast tre gånger: en gemensam upphandling för solcellsinvesteringar mellan Tyskland och Danmark, ett gemensamt system med certifikat i Sverige och Norge, samt överenskommelser om statistiska överföringar mellan Luxemburg och Litauen och Estland (som båda redan 2014 hade uppnått sina mål för 2020) till ett pris på cirka 15 euro per överförd megawattimme. Att samarbetsmekanismerna verkade vara impopulära noterades i november 2016 i utvärderingen av det första direktivet om förnybar energi som gjordes inom ramen för Refitprogrammet³¹. Vi har redan rapporterat att EU står inför en utmaning när det gäller att få de lokala, regionala och nationella energimarknaderna att fungera tillsammans i den fortsatta utvecklingen av den inre marknaden för energi³².

Justeringar av de initialt höga stödnivåerna, särskilt för solceller, avskräckte potentiella investerare

Gynnsamma stödvillkor gör att en ”grön ekonomi” kan växa. Medlemsstaterna måste dock regelbundet övervaka marknaden så att stödet kan justeras nedåt när marknaden blir självreglerande, för att undvika överkompensation, höga elpriser för konsumenterna och stora offentliga utgifter.

Översubventionering av projekt i medlemsstaterna

I ett effektivt stödsystem bör investeringar uppmuntras utan att överkompensation uppstår. För att uppnå detta bör kostnaderna för produktion av förnybar energi fastställas med hjälp av de utjämnade kostnaderna (se ruta 1) och inmatningspriserna och inmatningspremierna som erbjuds potentiella investerare justeras därefter³³.

År 2010 var de utjämnade kostnaderna för solcellsanläggningar 360 USD/MWh (cirka 270 euro/MWh, se figur 3 Mellan 2008 och 2010 var inmatningspriserna för solcellsanläggningar i Tyskland, Grekland och Spanien till exempel mellan 18 och 67 % högre än de utjämnade kostnaderna, vilket ledde till att producenterna gjorde stora vinster (se ruta 4).

Polens priser på säljbara certifikat var också mycket gynnsamma fram till 2011: certifikatvärdet per producerad megawattimme motsvarade i genomsnitt 59 % av producentens inkomster. År 2011 kostade certifikaten 282 zloty/MWh (cirka 60 euro/MWh), medan priset på el i genomsnitt var 199 zloty/MWh (cirka 50 euro/MWh).

Under denna period ledde förbättrad teknik till att produktionskapaciteten i nya anläggningar ökade och material- och kringkostnaderna minskade, särskilt för solceller. I Tyskland sjönk kostnaden för en vanlig takpanel med solceller på 10 till 100 kWp med cirka 27 % (från 4 100 euro/kWp till 3 000 euro/kWp) mellan 2008 och 2009 enligt uppgifter från förbundsministeriet för ekonomi och energi. I Grekland sjönk kostnaden för samma typ av anläggning i samma storlek med 70 % mellan 2009 och mitten av 2013 enligt miljö- och energiministeriet.

I över tio års tid erbjöd även Tyskland, Grekland och Spanien priser/premier för landbaserad vindkraft på mellan 80 euro/MWh och 100 euro/MWh. År 2010 var landbaserad vindkraft mycket mer lönsam per MWh än solceller. I bilaga VI visas hur priserna har utvecklats i de fyra länderna för både vindkraft och solcellsenergi.

De första åren uppnåddes betydande vinster framför allt för solcellsanläggningar, genom en kombination av gynnsamma inmatningspriser eller inmatningspremier, höga priser på säljbara certifikat och sjunkande teknikkostnader. Situationen blev ännu mer lönsam när ett projekt förutom gynnsamma inmatningspriser eller inmatningspremier även fick investeringsstöd (ett bidrag som delvis täckte anläggningskostnaderna). Vi konstaterade att i ett antal av de projekt som vi undersökte hade investeringen betalat sig inom fyra till sex år, och de skulle därför ha genomförts även med lägre stödnivåer (se punkt 72).

Höga stödnivåer har drivit upp elpriserna och bidragit till underskott i statsfinanserna

Kostnaderna för att stimulera produktionen av förnybar el genom inmatningspriser/inmatningspremier betalas antingen direkt av slutkunden eller genom statsbudgeten. I Tyskland utgör kostnaden för stöd till förnybar energi en stor del av elräkningen i form av en tilläggsavgift (se ruta 5). Studier har visat att denna tilläggsavgift kommer att minska först när de nu gällande 20-åriga avtalen om inmatningspriser och inmatningspremier har löpt ut³⁵.

I Spanien betalas stödet till förnybar energi främst genom statskassan. De höga inmatningspriserna och inmatningspremierna gräver därmed djupa hål i de offentliga finanserna. Staten har sedan 2013 lyckats stabilisera kostnaderna för inmatningsstöd till alla typer av förnybar energi till omkring 6,5 miljarder euro per år genom en rad åtgärder riktade mot producenterna. I Grekland var tanken först att stödet skulle betalas genom statsbudgeten. På grund av den ekonomiska krisen överfördes dock kostnaden för stödet till producenterna, och i mindre utsträckning till konsumenterna genom att man höjde en särskild avgift som man hade för förnybar energi. Underskottet i statsfinanserna för förnybar energi var helt utjämnat i januari 2018.

Situationen ser annorlunda ut för säljbara certifikat, där överutbud direkt påverkar inkomsterna för producenter av förnybar energi, särskilt om staten inte går in och garanterar något minimipris på certifikaten, vilket var fallet i Polen (se  ruta 6).

Medlemsstaternas sänkning av stödnivåerna har lett till att andelen vindkraft och solcellsenergi i elproduktionen inte längre ökar lika mycket

För att minska kostnaderna för stöd till förnybar energi har medlemsstaterna vidtagit flera olika åtgärder riktade direkt mot producenterna. Åtgärderna har varit olika omfattande, och de har tillämpats på olika sätt (retroaktivt, med omedelbar verkan eller under en övergångsperiod), men de har fått stor inverkan på utbyggnaden av förnybar energi i tre av de fyra undersökta medlemsstaterna, vilket även påpekas i den utvärdering av det första direktivet om förnybar energi som gjordes inom ramen för Refitprogrammet³⁹.

Tyskland var en av de första att sänka sina priser: en första sänkning 2009 följdes 2012 av en ännu mer drastisk sänkning samtidigt som man även ändrade formeln för hur priset räknades ut så att hänsyn togs till föregående års installerade kapacitet. Eftersom prissänkningen genomfördes öppet och i övergångsperioder och därmed var förutsägbar hade den dock ingen avskräckande effekt på investerarna (se ruta 7).

I Grekland däremot har drastiska prissänkningar avskräckt från investeringar i solcellsenergi. År 2010 sänkte man först inmatningspriserna för el från solceller trots att det inte fanns något villkor om prisändringar i avtalen som man hade slutit med producenterna. Sedan dess har man sänkt priserna flera gånger, varav två med retroaktiv verkan. Mellan 2013 och 2016, då Grekland anordnade sina första pilotauktioner, installerades i princip ingen solcellskapacitet alls. I den grekiska vindkraftsektorn har det däremot inte varit några prissänkningar alls och vindkraftkapaciteten har ökat i princip linjärt med ungefär 10 % per år, även under krisåren.

Ändringar i det spanska regelverket ledde till att investeringarna i vindkraft och solceller avstannade helt i flera år. År 2010 började den spanska staten begränsa antalet timmar för vilka ersättning för förnybar produktion betalades ut, och man tvingade till och med producenterna att betala en avgift för att mata in el i elnätet. Modellen med inmatningspriser och inmatningspremier avskaffade till sist 2013 och ersattes med ett kompensationssystem där producenterna garanterades en rimlig avkastning på sin investering utifrån fastställda kriterier. De nya reglerna, som i vissa fall var retroaktiva, påverkade investerarnas förtroende och ledde till att investeringarna i vindkraft (2012) och solceller (2011) upphörde helt i Spanien. Före 2015, när de första pilotauktionerna genomfördes, installerades ingen ny kapacitet alls i landet.

I Polen har strikta regler för var vindkraftverk får byggas påverkat investeringsviljan. Genom lagen om investeringar i vindkraftverk från 2016 infördes strikta krav för var vindkraftverk får byggas, och de befintliga vindkraftverk som inte levde upp till de nya kraven fick inte moderniseras. Samtidigt höjdes skatten på vindkraftsanläggningar kraftigt (moderniserings- och skattereglerna togs dock till slut bort i mitten av 2018). Systemet med säljbara certifikat stängdes för nya deltagare i mitten av 2016, och inga auktioner för normalstora vindkraftverk hölls förrän i mitten av 2018. Detta ledde till att vindkraftkapaciteten i Polen ökade endast marginellt från mitten av 2016 till mitten av 2018.

Andelen förnybar el kan inte öka på grund av praktiska hinder för producenterna och för att det är för lite kapacitet som auktioneras ut

Som en del i vår revision undersökte vi huruvida auktioner och medborgardeltagande kan sätta fart på den låga tillväxten inom vindkrafts- och solcellssektorerna – auktioner genom att mindre statligt stöd behöver betalas ut och medborgare som en ytterligare källa till privat finansiering.

I två av de undersökta medlemsstaterna är den kapacitet som man planerar att auktionera ut inte tillräcklig för att målen för 2020 ska uppnås

Vi har kunnat konstatera att alla fyra medlemsstater i enlighet med de senaste reglerna för statligt stöd (se punkt 11) har anordnat auktioner för att fördela ny förnybar kapacitet. Resultaten från auktionerna som genomfördes 2016 och 2017 har visat att vissa investeringar i vindkraft och solceller i Tyskland (och enligt GD Energi i Nederländerna) nu görs utan statligt stöd, även om nätanslutningarna finansieras med statliga medel. Även i Spanien har kontrakt nyligen tilldelats utan offentligt stöd förutom en garanti om ersättning om elpriserna skulle falla under en viss nivå. Auktioner som nyligen genomförts i Grekland⁴⁰ och Polen⁴¹ har dock resulterat i priser som fortfarande är högre än för el från fossila bränslen, i Grekland dock ändå inte lika mycket högre som med systemet med inmatningspriser.

Spanien har dock inte planerat att genomföra några nya auktioner, och den nya kapaciteten på runt 8 500 MW som auktionerades ut mellan 2015 och 2017 räcker inte för att väga upp de senaste årens nedgång. Polen hade fram till mitten av 2018 inte anordnat några auktioner för vindkrafts- och solcellsanläggningar med kapacitet på mer än 1 MW (vilket motsvarar kapaciteten från ett landbaserat vindkraftverk 1985⁴²). Även dessa siffror gör det osäkert huruvida dessa två medlemsstater har möjlighet att uppnå sina mål för 2020 med tanke på hur lång tid det tar att genomföra vindkraftsprojekt. I Tyskland och Grekland har auktioner planerats och håller på att genomföras enligt plan. I Tyskland fortsätter dock utbyggnadskorridorer att begränsa auktionskapaciteten, och i Grekland har man fortfarande problem med att få tillräckligt många investerare att delta i auktionerna.

Det viktigaste för att en auktion ska bli lyckad är att se till att investerarna litar på att processen går rätt till genom att låta dem få se priserna i buden (se ruta 8).

Det finns hinder för medborgardeltagande i vindkrafts- och solcellsinvesteringar, antingen som prosumenter eller organiserade i gemenskaper för förnybar energi

Vi konstaterade att alla fyra medlemsstater har infört lagstiftning som i enlighet med det första direktivet om förnybar energi tillåter att prosumenter eller gemenskaper för förnybar energi producerar el för egenanvändning. I Tyskland ägde år 2017 privatpersoner eller enskilda jordbruk 49 % av den installerade solkraftskapaciteten och 41 % av den installerade kapaciteten från landbaserad vindkraft⁴³. I de flesta av fallen var privatpersonerna organiserade i gemenskaper för förnybar energi. I vissa spanska regioner har man till och med satt upp mål för energiproduktion för egenanvändning. På vissa ställen finns det dock hinder för utvecklingen av denna produktionsmodell. För att få betalt för den överskottsel som prosumenter i Spanien matar in i elnätet måste de till exempel delta på elbörsen. Detta är krångligt för små producenter eftersom det behövs flera licenser och kostnaderna för att delta är höga. I Polen är prosumenter den form för produktion av förnybar el som ökar mest, trots att prosumenterna måste handskas med vissa hinder (i form av till exempel beskattning och begränsad ersättning för inmatning i nätet).

Olika begränsningar försenar investeringar i vindkraft och solcellsenergi

Vi undersökte om bestämmelserna för fysisk planering och administration är gynnsamma för investeringar i vindkraft och solcellsenergi. Vi utvärderade även hur brister i elnätet påverkar utbyggnaden av projekt för förnybar energi, hur dålig sammanlänkningskapacitet med grannländer begränsar samarbetet och hur viktigt det är att inom en snar framtid investera på dessa områden.

Regler för fysisk planering begränsar utvecklingen av vindkraft i två av de undersökta medlemsstaterna

Restriktiva regler för fysisk planering kan i hög utsträckning verka hämmande på utvecklingen av nya projekt. Bestämmelser för hur långt det måste vara mellan en vindkraftspark och bostadsbebyggelse kan vara särskilt begränsande. Utmaningen för medlemsstaterna är att införa regler för fysisk planering som skyddar bebyggelse och naturreservat samtidigt som de gör det möjligt att bygga vindkrafts- och solcellsanläggningar.

Vi konstaterade att detta är ett problem i två av de undersökta länderna. Exempelvis har man inte fått in några nya ansökningar om att bygga vindkraftverk sedan en tysk region införde en bestämmelse om att avståndet mellan ett vindkraftverk och närmaste bostad måste vara minst tio gånger den totala höjden på vindkraftverket (upp till två kilometer). Detta har lett till att marken som kan användas till vindkraftsparker har minskat till cirka 0,3 % i stället för 2–3 % av regionens yta som man tidigare planerat. Samma bestämmelse infördes i Polen 2016. Det har inte gjorts någon officiell konsekvensbedömning⁴⁴, men studier har visat att landytan där vindkraftverk skulle kunna byggas minskade till endast 0,1 % i stället för planerade 2,6 % av det nationella territoriet när bestämmelsen om att det måste vara minst en kilometer mellan vindkraftverk och bebyggda områden infördes.

Långdragna administrativa förfaranden försvårar affärsklimatet särskilt för nya vindkraftsprojekt

Enligt de flesta administrativa regler som finns för anläggningar med förnybar vindkraft måste myndigheterna ge tillstånd eller fatta beslut om sådant som miljöaspekter, byggarbeten, nätanslutningar och licenser för att producera och sälja el. För att locka investerare till marknaden för förnybar energi bör medlemsstaterna se till att förfarandena innebär minsta möjliga administrativa hinder, samtidigt som hänsyn tas till sådant som hälsa och miljö, såväl på landsbygden som i stadsmiljö.

I genomsnitt, och beroende på storlek, kan landbaserade vindkraftsanläggningar byggas på fem år (inbegripet tiden det tar att få alla tillstånd som behövs), havsbaserade vindkraftsanläggningar på åtta år, solcellsanläggningar på två och takpaneler med solceller på mindre än ett år. Vi konstaterade dock att Tysklands sätt att arbeta med en enda kontaktpunkt är ett ändamålsenligt sätt att minska de administrativa hindren (se ruta 9).

Även om medlemsstaterna har angett maximala tidsgränser för sina administrativa förfaranden kunde vi konstatera att de inte respekteras när det gäller vindkraftsprojekt i Grekland och Spanien. I båda länderna kan det ta så mycket som sju år att genomföra ett projekt med landbaserad vindkraft. I Spanien såg vi även att det kunde ta lång tid för småskaliga anläggningar för egenanvändning, där det i genomsnitt tog ett år att få alla tillstånd.

Försenade nätinvesteringar, till exempel infrastruktur för sammankoppling, har hämmat utbyggnaden

Elen når konsumenterna genom överförings- och distributionsnät. De största utmaningarna med nätet när det gäller utbyggnaden av vindkraft och solcellsenergi är om det klarar av oregelbunden elproduktion⁴⁵, att områden med bra förutsättningar för vindkrafts- och solcellsanläggningar ligger avlägset, samt de långa avstånden mellan områdena med bra förutsättningar och områdena med stor efterfrågan på el⁴⁶. En annan utmaning är att säkerställa att sammanlänkningskapaciteten⁴⁷ är tillräcklig så att el kan överföras över gränserna när det behövs eller är mest lönsamt.

Försenade nätinvesteringar påverkar utbyggnaden av förnybar energi

Planerade investeringar i elnätet har blivit kraftigt försenade i alla fyra medlemsstater. Värst är situationen i Tyskland, där mindre än 10 % av den planerade nätutbyggnaden (endast 750 km av 7 900 km) hade genomförts vid slutet av 2017. Tysklands underutvecklade nät ger upphov till ringflöden av energi⁴⁸ med grannländerna när överföringarna av överskottsel blir större än det tyska nätet klarar av. När vindkraftparker i norra Tyskland genererar överskottsel händer det till exempel ibland att nätet inte klarar av att transportera all el till södra delen av landet och Österrike där den största efterfrågan finns. Då måste elen styras om via Polen, Tjeckien och Slovakien. Detta ledde till att det polska nätet under 2017 tog emot åtta gånger mer el än planerat från Tyskland, trots att de polska myndigheterna ofta minskade de tyska elflödena.

Vi hittade brister i elnätet som hindrar utbyggnaden av förnybar energi i områden med goda förutsättningar för vind- och solkraft i Grekland (Peloponnesos) och Spanien (Andalusien) där nya anläggningar för förnybar energi i dag inte kan byggas. Enligt den ansvariga för överföringssystemet i Grekland⁴⁹ beräknas några grekiska öar inte vara helt sammankopplade med fastlandet förrän 2023, trots att det skulle innebära en besparing i statsbudgeten på 350 miljoner euro per år genom till exempel minskade kostnader för att transportera olja till öarna.

Kommissionen uppskattar att runt hälften av all elproduktion måste komma från förnybara energikällor om det först föreslagna övergripande målet för 2030 på 27 % av den slutliga energianvändningen (brutto) ska uppnås⁵⁰, medan Irena har kommit fram till att andelen förnybar energi måste vara 55 % om det antagna målet om 32 % år 2030 ska uppnås⁵¹. I dag står förnybar energi för nästan 31 % av elsektorn, och med tanke på att redan det är svårt för nätet att klara är det bråttom med investeringar. För att lösa detta kan kontrollcentraler för förnybar energi vara ett sätt att få plats med så mycket förnybar energi som möjligt i elnätet (se ruta 10).

Sammanlänkningsnivån mellan medlemsstaterna är inte tillräcklig för att tillåta utbyggnad av förnybar energi

Vid rådets möte i Barcelona 2002 fastställdes ett elsammanlänkningsmål för medlemsstaterna på 10 % fram till 2020. Förhoppningen var att utbyggnaden av förnybar el skulle öka om det blev möjligt med gränsöverskridande flöden när det behövs eller är mest lönsamt. År 2015 var dock näten i tolv medlemsstater ännu inte förberedda för detta mål⁵², däribland Spanien. Med en överföringskapacitet till Frankrike på endast 5 % av installerad kapacitet 2017 är Spanien (och därmed hela den iberiska halvön) fortfarande mer eller mindre isolerat ur energisynpunkt. De projekt som redan godkänts kommer att höja kapaciteten till runt 8 %, dock inte förrän 2025.

Europeiska rådet ställde sig i oktober 2014⁵³ bakom kommissionens förslag från maj 2014⁵⁴ om att höja sammanlänkningsmålet på 10 % till 15 % till 2030, men utan överträdelseförfaranden om målet inte uppnås. I en rapport 2017⁵⁵ från kommissionens expertgrupp för elsammanlänkningsmål anges Tyskland, Grekland och Spanien som tre av de åtta länder där investeringsbehoven är mest akuta.

Sammanhållningspolitiska medel hjälpte till att öka vindkrafts- och solcellskapaciteten, men har även lett till översubventionering i några fall

Vi undersökte om de sammanhållningspolitiska medlen (från Eruf och Sammanhållningsfonden) till investeringar i vindkraft och solcellsenergi har gett hållbara effekter och resultat. Som specifika exempel tog vi 24 samfinansierade projekt, som hade fått stöd från nio operativa program under någon av de två perioderna (2007–2013 eller 2014–2020) och undersökte hur dessa projekt hade genomförts och vilka resultat som hade uppnåtts. Det var nio vindkraftsprojekt, tolv solcellsprojekt och tre med både vindkraft och solcellsenergi (se bilaga III).

Av de 24 projekt som vi undersökte, utvärderade vi de som var slutförda och i drift när revisionen gjordes. För de 20 slutförda projekten kunde vi konstatera att alla hade genomförts i överensstämmelse med projektansökan (den planerade kapaciteten hade installerats och budgeten hållits), att alla var i drift och gick med vinst när revisionen gjordes, och att det inte fanns några hållbarhetsproblem i något av dem.

Vi kunde konstatera att tretton av de slutförda projekten producerade så mycket el som planerats. Av de andra sju projekten producerade två vindkraftsprojekt i Grekland mindre än planerat, och fem små anläggningar för egenanvändning utan anslutning till elnätet i Spanien gav oss ingen information. Sjutton av projekten hade genomförts utan några större förseningar (dvs. inte längre än tre månader).Två projekt i Polen och ett i Grekland slutfördes ett knappt år för sent.

Vi konstaterade att de sammanhållningspolitiska medlen till investeringar i vindkrafts- och solcellsprojekt har lett till översubventionering i några fall. Nio av de 24 granskade projekten (tre i Tyskland, fyra i Grekland, ett i Spanien och ett i Polen⁵⁶) hade en mycket gynnsam internränta⁵⁷, som var 3 till 11 procentenheter högre än avkastningen på tioåriga statsobligationer⁵⁸ den månad då projekten godkändes. Detta berodde främst på att de fick investeringsstöd utöver de redan väldigt generösa inmatningspriser som de fick som hjälp till sina driftskostnader (se punkt 39). För fyra andra projekt i Spanien som gällde anläggningar för egenanvändning utan anslutning till elnätet, vars enda investeringsstöd var ett EU-bidrag, betalade sig investeringen⁵⁹ på väldigt kort tid (3,6 till 6,2 år) räknat på energibesparingar när projektanmälan lämnades in.

Vi pekade på översubventioneringen av ett antal projekt för förnybar energi i en av våra tidigare särskilda rapporter om förnybar energi⁶⁰. Problemet har även tagits upp i flera revisionsrapporter från nationella högre revisionsorgan⁶¹.

Jämfört med det första direktivet om förnybar energi har stödet till ökad användning av förnybar energi ökat i EU:s omarbetade regelverk, men det finns fortfarande stora brister

År 2016 kom kommissionen med förslag till ett paket för ren energi (se punkt 09) där man ville stärka kopplingarna mellan olika politikområden med anknytning till energi. De delar av paketet som är mest relevanta för förnybar energi är det andra direktivet om förnybar energi⁶² och styrningsförordningen⁶³. Vi granskade lagtexterna för att se i vilken utsträckning några av de frågor som tagits upp i tidigare avsnitt i denna rapport behandlas i dem och om de skapar ett klimat som är gynnsamt för utvecklingen av förnybar energi, där vindkraft och solceller för elproduktion ingår.

Vi kan konstatera att det andra direktivet om förnybar energi innehåller stöd till elproduktion från förnybara energikällor, särskilt från vindkraft och solceller:

• I direktivet ställs krav på att stödsystemens utformning och stabilitet måste förbättras. Medlemsstaterna måste säkerställa att systemen inte ändras på ett sätt som inverkar negativt på de rättigheter som de som producerar förnybar energi har och som inte undergräver lönsamheten i de projekt som redan får stöd, något som vi hittade exempel på i tre av de medlemsstater som vi undersökte (se punkt 47).
• I direktivet bekräftas de två principerna om egenanvändning av förnybar energi och gemenskaper för förnybar energi. Vi hittade begränsningar i två av de medlemsstater som vi granskade (se punkt 56).
• Enligt direktivet måste medlemsstaterna inrätta kontaktpunkter som ska samordna hela tillståndsförfarandet för nya anläggningar för förnybar energi, och det sätts en gräns för hur lång tid det får ta att bevilja alla nödvändiga tillstånd. På så sätt innebär direktivet att de administrativa förfarandena förenklas. I två av de medlemsstater som vi granskade kunde vi se att krångliga administrativa förfaranden gjorde det svårt att bygga nya vindkrafts- och solcellsanläggningar (se punkt 62).
• Enligt direktivet bör medlemsstaterna inrätta finansiella instrument som ska gå till projekt som ska a) förbättra stabiliteten i nätet, hantera överbelastningar i nätet och öka flexibiliteten i överföringssystemet, bland annat projekt som bidrar till att elsammanlänkningsmålet på 15 % fram till 2030 uppnås, vilket alla är frågor som vi redovisat iakttagelser om (se punkterna 64 till 68), och b) förbättra mekanismerna för samarbete mellan medlemsstater, och mellan medlemsstater och tredjeländer, som inte utnyttjades i någon större utsträckning med det första direktivet om förnybar energi (se punkt 36).

Vår utvärdering av styrningsförordningen visar att övervakningen av medlemsstaternas insatser för att öka andelen förnybar energi på de tre områdena el, fjärrvärme och fjärrkyla samt transporter lär bli bättre i och med kommissionens utökade mandat att

• övervaka de integrerade nationella energi- och klimatplanerna som medlemsstaterna måste lämna in vart tionde år, och uppdatera minst en gång år 2024, och som ska beskriva vilka styrmedel och åtgärder som man ämnar sätta in för att uppnå målen inom de fem energidimensionerna⁶⁴; kommissionens främsta roll är alltså inte, som i det första direktivet, att övervaka de vägledande förloppen (se punkt 30),
• övervaka och vart tredje år inför Europaparlamentet redovisa vilka resultaten blivit från det stöd som beviljats genom auktioner, som numera är det dominerande verktyget för att öka kapaciteten från förnybar energi och som ser ut att minska det statliga stödet (se punkt 53).

Vi noterade även att vissa nya brister har tillkommit och att en brist finns kvar från tidigare. Kommissionen noterade 2016 att de nationella målen i det första direktivet om förnybar energi var det som i första hand hade drivit på satsningar och investeringar i förnybar energi i många medlemsstater⁶⁵. Trots det ersätts de i det andra direktivet med ett bindande mål om minst 32 % enbart på EU-nivå. Det skapar en risk för att medlemsstater antingen över- eller underpresterar vad gäller förnybar energi och till en risk för att det uppstår en klyfta mellan medlemsstaternas utbyggnad av förnybar energi och EU:s utvecklingsbanor.

Enligt styrningsförordningen ska kommissionen övervaka hela EU:s vägledande utvecklingsbana fram till 2022, 2025 och 2027. Den nya lagstiftningen erbjuder dock ingen lösning på problemet som vi såg med att bristande framsteg rapporteras så sent att det är svårt att göra något åt dem i tid (se punkterna 28 till 29). Detta är ytterligare något som gör övervakningen mindre ändamålsenlig. Det innebär att kommissionen inte kan vidta åtgärder i tid om vissa medlemsstater halkar efter på vägen mot sina mål.

Det andra direktivet om förnybar energi och styrningsförordningen antogs av Europaparlamentet och rådet två år och ett halvt år innan det första direktivet upphör att gälla den 1 juli 2021. Medlemsstaterna ska senast den 30 juni 2021 införliva alla nya delar av det andra direktivet i nationell lagstiftning. Vi konstaterade att alla fyra medlemsstater som vi undersökte hade varit försenade med att införliva det föregående direktivet i nationell lagstiftning. Det gäller särskilt Polen, där det tog över fyra år.

Slutsatser och rekommendationer

Generellt konstaterade vi att hälften av EU:s medlemsstater riskerar att inte kunna producera tillräckligt mycket el från förnybara energikällor för att nå sina mål för 2020. Vi konstaterade också att stödordningarna inledningsvis gav för stora subventioner till vindkrafts- och solcellsinstallationer men att de senare sänkningarna av stödnivåerna avskräckte från potentiella investeringar. Att uppmuntra auktioner och medborgardeltagande, till exempel genom att åtgärda problem som restriktiva regler för fysisk planering, långdragna administrativa förfaranden och brister i elnätet, är mycket viktigt för att öka investeringarna och förbättra villkoren för installation.

Mellan 2005 och 2017 ökade andelen förnybar energi i den slutliga energianvändningen (brutto) väsentligt, från 9,1 % till 17,5 %, och hälften av medlemsstaterna har antingen redan uppnått sitt mål för 2020 eller är mycket nära att nå det. För de återstående medlemsstaterna ser det dock ut att bli svårt att nå de nationella målen. Det är därmed tveksamt om de som har uppnått sina mål för andelen förnybar energi kan kompensera för dem som inte har gjort det så att det övergripande EU-målet på 20 % kan nås (se punkterna 22 till 24).

Det var främst elsektorn som bidrog till ökningen av andelen förnybar energi i den slutliga energianvändningen (brutto). Den fördubblades från 15 % 2005 till nästan 31 % 2017. Ökningen i elsektorn kom till största delen från vindkraft och solcellsenergi (se punkterna 25 till 26).

Kommissionen bör undersöka vilka medlemsstater som riskerar att inte uppnå sina mål för 2020 och råda dem att vidta ändamålsenliga åtgärder för att minska klyftorna mellan länderna vad gäller förnybar kapacitet. Åtgärderna bör även innefatta sådant som planering av auktioner, förenklingar av administrativa förfaranden och investeringar i nätinfrastruktur och sammanlänkningar.

Tidsram: slutet av 2019.

Det första direktivet om förnybar energi har haft stor betydelse för utbyggnaden av förnybar energi med sina bindande mål för 2020 både på EU- och medlemsstatsnivå. I den rättsliga ramen finns dock inga bestämmelser om att rapportering om framstegen vad gäller förnybar energi måste ske inom rimlig tid och inte heller något mandat för kommissionen att vidta åtgärder mot de länder som inte följer sitt vägledande förlopp (punkterna 27 till 30).

Kommissionen bör ta fram ett förslag om ändring av de aktuella delarna av förordningen om energistatistik så att medlemsstaterna skickar in energistatistik varje år, inklusive statistik om förnybar energi, till Eurostat inom nio månader efter årets slut.

Tidsram: mitten av 2021.

De nationella stödsystemen ledde till ökade investeringar i förnybar energi, men medlemsstaternas bristande intresse för att samarbeta i energifrågor har lett till att energimarknaden förblivit fragmenterad (punkterna 31 till 36).

Teknikkostnaderna minskade så snabbt, och intresset för att investera i den nya ”gröna ekonomin” växte i sin tur så snabbt, att det ledde till en översubventionering som betalades genom högre elpriser och/eller underskott i statskassan. För att minska på bördan på konsumenterna och/eller statsbudgeten vidtog medlemsstaterna korrigerande åtgärder, vilket minskade investerarnas förtroende och bidrog till att utvecklingen inom de två marknadssektorerna saktade in. Vi konstaterade att EU-ledda åtgärder, som auktioner och medborgardeltagande i projekt med förnybar energi, som uppmuntras genom incitament för prosumenter och gemenskaper för förnybar energi, kan bidra till att öka vindkrafts- och solcellskapaciteten och stå för en del av de investeringar som behövs för att målen för 2030 ska uppnås (punkterna 37 till 56).

Kommissionen bör göra följande:

1. Identifiera vilka medlemsstater som inte har planerat auktioner om förnybar energi som gör att de kan få den kapacitet som krävs för att uppnå målen för 2020 och uppmana dem att ta fram en auktionsplan.
2. Övervaka och regelbundet rapportera om resultaten av auktioner som dessa medlemsstater håller.

Tidsram: slutet av 2019.

Restriktiva regler för fysisk planering begränsar byggandet av nya anläggningar, och långdragna administrativa förfaranden gör affärsklimatet snårigare, särskilt för nya vindkraftsprojekt (punkterna 57 till 62).

Kommissionen bör uppmana medlemsstaterna att se över om de kan förenkla de nuvarande administrativa förfarandena rörande förnybar energi i syfte att påskynda utbyggnaden och uppmuntra till investeringar.

Tidsram: slutet av 2019.

I det andra direktivet om förnybar energi sätts ett bindande EU-mål om att andelen av den slutliga energianvändningen (brutto) som ska utgöras av förnybar energi ska vara minst 32 % senast 2030. Detta mål innebär att 55 % av elproduktionen måste komma från förnybara energikällor. År 2017 var det nästan 31 % av den producerade elen som kom från förnybara energikällor. Försenade investeringar i elnätet, till exempel i infrastruktur för sammanlänkning, hindrar utbyggnaden av förnybar energi och utvecklingen av synergier mellan medlemsstater (punkterna 63 till 68).

Kommissionen bör göra följande:

1. Undersöka i vilka medlemsstater nätet är en orsak som begränsar ytterligare utbyggnad av förnybar energi.
2. Råda medlemsstater där nätet förhindrar utbyggnaden av förnybar energi att vidta åtgärder för att komma till rätta med bristerna i nätet.
3. Uppmuntra medlemsstaterna att inrikta det tillgängliga stödet för klimatrelaterade åtgärder från Eruf och Sammanhållningsfonden på utveckling och underhåll av nät och sammanlänkningar.

Tidsram: mitten av 2020.

Samfinansierade projekt uppnådde i allmänhet planerade elproduktionsvolymer och kommer sannolikt att vara hållbara. Dock har fall med översubventionering kunnat konstateras (punkterna 69 till 73).

Med det andra direktivet om förnybar energi och styrningsförordningen i paketet för ren energi införs bestämmelser som kan bidra till ett bättre investeringsklimat för elproduktion från förnybara energikällor om de införlivas i nationell lagstiftning på rätt sätt och utan fördröjning (t.ex. så att de nationella stödsystemens utformning och stabilitet förbättras och principen om egenanvändning beaktas). Avsaknaden av nationella mål och underlåtenheten att åtgärda kommissionens fördröjda övervakning kan dock försvåra uppnåendet av det nya EU-målet (punkterna 74 till 79).

Kommissionen bör övervaka och uppmana medlemsstaterna att införliva paketet för ren energi, där även det andra direktivet om förnybar energi ingår, i sina nationella lagstiftningar på rätt sätt och utan fördröjning. Kommissionen bör även regelbundet offentliggöra lägesrapporter angående detta.

Tidsram: slutet av juni 2021.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning II, med ledamoten Iliana Ivanova som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 30 april 2019.

För revisionsrätten

Klaus-Heiner Lehne
ordförande

Bilagor

Bilaga I

Uppgifter om vindkraft i EU-28

Mål för 2020¹, kapacitet 2017², slutlig energianvändning 2016³, bidrag från Eruf/Sammanhållningsfonden 2007–2013 och 2014–2020⁴ och stora nationella stödordningar⁵

Källa: ¹Direktiv 2009/28/EG, 23.4.2009, bilaga I, ²Irena, Renewable Capacity Statistics 2018 och energiministerier och/eller nationella tillsynsmyndigheter (för Tyskland, Grekland, Spanien och Polen), ³Eurostat EU Energy in figures, Statistical pocketbook 2016 (energin i EU i siffror, statistik i pocketutgåva, del 5 (slutlig energianvändning: den sammanlagda energi som förbrukas av slutkonsumenter, såsom hushåll, industri och jordbruk, men inte den som förbrukas av energisektorn själv), ⁴GD Regional och stadspolitik, utdrag från den 9 april 2019 och ⁵GD Energi, www.res-legal.eu.

Bilaga II

Uppgifter om solkraft i EU-28

Mål för 2020¹, kapacitet 2017², slutlig energianvändning 2016³, bidrag från Eruf/Sammanhållningsfonden 2007–2013 och 2014–2020⁴ och stora nationella stödordningar⁵

Källa: ¹Direktiv 2009/28/EG, 23.4.2009, bilaga I, ²Irena, Renewable Capacity Statistics 2018 och energiministerier och/eller nationella tillsynsmyndigheter (för Tyskland, Grekland, Spanien och Polen), ³Eurostat EU Energy in figures, Statistical pocketbook 2016 (energin i EU i siffror, statistik i pocketutgåva, del 5 (slutlig energianvändning: den sammanlagda energi som förbrukas av slutanvändare, såsom hushåll, industri och jordbruk, men inte den som förbrukas av energisektorn själv), ⁴GD Regional och stadspolitik, utdrag från den 9 april 2019 (kommissionen redovisar solcells- och solvärmeenergi under samma kod) och ⁵GD Energi, www.res-legal.eu.

Bilaga III

Förteckning över granskade projekt

Källa: Revisionsrätten.

Bilaga IV

Genomsnittlig ökning av andelen förnybar energi i den slutliga energianvändningen (brutto) fram till 2017 och den genomsnittliga ökning som behövs för att målen för 2020 för alla medlemsstater och EU ska nås

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från Eurostat.

Bilaga V

Förnybar energi, andel och kapacitet, i EU-28 och de fyra undersökta medlemsstaterna: mål och uppnådda värden 2010-2017

Tabell A – Andelen förnybar energi i den slutliga energianvändningen (brutto) i EU-28*, 2010-2017

• Det finns inga sammanställda uppgifter för EU-28 om medlemsstaternas förlopp i de nationella handlingsplanerna eller deras vägledande förlopp enligt det första direktivet om förnybar energi vad gäller andelen förnybar energi i den slutliga energiförbrukningen (brutto) och på de tre områden som räknas in i andelen.

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från Eurostat.

Tabell B – Procentandelen förnybar energi i den slutliga energianvändningen (brutto) i de fyra undersökta medlemsstaterna mellan 2010 och 2017 och förlopp fram till 2020

Källa: Nationella handlingsplaner och nationella lägesrapporter om främjandet och användningen av energi från förnybara energikällor.

Tabell C – Procentandelen förnybar el i den slutliga energianvändningen (brutto) i de fyra undersökta medlemsstaterna mellan 2010 och 2017 och förlopp fram till 2020

Källa: Nationella handlingsplaner och nationella lägesrapporter om främjandet och användningen av energi från förnybara energikällor.

Tabell D – Utvecklingen för vindkraft i de fyra medlemsstaterna mellan 2010 och 2017 och mål fram till 2020 (i MW)

Källa: Nationella handlingsplaner och uppgifter från energiministerier och/eller nationella tillsynsmyndigheter.

Tabell E – Utvecklingen för solcellsenergi i de fyra medlemsstaterna mellan 2010 och 2017 och mål fram till 2020 (i MW)

Källa: Nationella handlingsplaner och uppgifter från energiministerier och/eller nationella tillsynsmyndigheter.

Bilaga VI

De största stödordningarna i de fyra medlemsstaterna, utvecklingen av vindkrafts- och solcellskapacitet (1999–2017) och priserna som producenterna erbjöds under perioden

Källa: Revisionsrätten, baserat på uppgifter från Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi).

Källa: Revisionsrätten, baserat på uppgifter från miljö- och energiministeriet (YPEKA).

Källa: Revisionsrätten, baserat på uppgifter från Ministerio para la Transición Ecológica.

Källa: Revisionsrätten, baserat på uppgifter från indexen PMOZE och PMOZE A på den polska elbörsen.

Kommissionens svar

Sammanfattning

Första strecksatsen: Kommissionen godtar rekommendationen.

Detta är en tydlig och fortlöpande prioritering i kommissionens utbyten med EU:s medlemsstater på alla nivåer.

Andra strecksatsen: Kommissionen godtar rekommendationen.

Tredje strecksatsen: Kommissionen godtar rekommendationen att uppmuntra medlemsstaterna att fortsätta arbetet på detta område och övervaka de framsteg som görs. Att anordna auktioner faller dock inom medlemsstaternas ansvarsområde.

Fjärde strecksatsen: Kommissionen godtar rekommendationen.

Kommissionen delar revisionsrättens åsikt att en förenkling av de administrativa förfarandena i nationell lagstiftning skulle förbättra förutsättningarna för förnybar elproduktion. Strävan efter förenkling är ett av huvudmålen med det omarbetade direktivet, som antogs den 11 december 2018.

Femte strecksatsen: Kommissionen godtar delvis rekommendationen, eftersom den anser att nätutveckling faller inom medlemsstaternas ansvarsområde. EU stöder redan investeringar i elnät och sammanlänkningar.

Sjätte strecksatsen: Kommissionen godtar rekommendationen och kommer att genomföra den i enlighet med förordningen om styrningen av energiunionen.

Inledning

Kommissionen har vid ett flertal tillfällen betonat att merparten av investeringarna i förnybar energi måste komma från den privata sektorn. Offentlig finansiering, inklusive EU-finansiering, bör inte ersätta utan komplettera och stödja privata investeringar när så är lämpligt, i enlighet med reglerna för statligt stöd.

Andra EU-instrument som kompletterar privata investeringar är t.ex. InvestEU, Horisont Europa, Life-programmet och Fonden för ett sammanlänkat Europa.

Genom det nya InvestEU, som är efterträdare till investeringsplanen för Europa (Efsi), kommer 11,5 miljarder euro att avsättas för hållbar infrastruktur, i syfte att stimulera ytterligare privata hållbara investeringar genom flera olika finansieringsinstrument.

Inom Horisont Europa föreslog kommissionen att 15 miljarder euro ska avsättas för energi, klimat och rörlighet, för att utveckla nästa generations teknik som ska underlätta energiövergången och stärka Europas konkurrenskraft.

Miljöprogrammet Life har en ökad budget som omfattar en ny budgetpost med 1 miljard euro, specifikt avsatt för att underlätta småskalig förnybar energi, t.ex. projekt för solkraft och energieffektivitet.

Inom Fonden för ett sammanlänkat Europa, som är det huvudsakliga budgetinstrumentet för finansiering av infrastruktur för sammankoppling mellan medlemsstaterna, t.ex. sammanlänkningar, har kommissionen infört ett nytt inslag för att särskilt främja samarbete mellan medlemsstaterna i alla sektorer för förnybar energi.

Iakttagelser

Tredje strecksatsen: De berörda medlemsstaterna har fortfarande ett antal vägar som de kan ta för att uppnå sina mål för 2020, bland annat genom att använda samarbetsmekanismer som statistiska överföringar.

Kommissionen övervakar noggrant framstegen för alla medlemsstater och tillhandahåller stöd. Tillsammans med den arbetsgrupp för energieffektivitet som har inrättats med medlemsstaterna mobiliseras insatser på alla nivåer för att uppnå 2020-målen. Vid behov kommer ytterligare åtgärder att vidtas så att medlemsstaterna uppfyller sina skyldigheter.

Kommissionen konstaterar att de nationella förloppen och målen har gett ett användbart långsiktigt perspektiv för planering av investeringar och en referenspunkt för kommissionens rapportering och övervakning.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 28 och 29:

Kommissionen har lagt fram ett förslag om ändring av förordningen om energistatistik enligt det föreskrivande förfarandet med kontroll i ett internt samråd i april 2019. Ändringen berör inte tidsfristen för rapportering av den årliga energistatistiken. Den kommer dock att påskynda offentliggörandet av de månatliga uppgifterna om elektricitet och kol (inklusive vind- och solkraft) med en månad (från tre till två månader).

Kommissionen lanserade ett projekt 2016 tillsammans med medlemsstaterna för att påskynda offentliggörandet av uppskattningar av årliga statistiska energiuppgifter, balanser och indikatorer om de förnybara energikällornas andel.

Kommissionen för en fortlöpande dialog med de nederländska myndigheterna om denna fråga. I energiavtalet från 2013 framgår att det finns en tydlig politisk vilja att arbeta mot ett mål på 14 % förnybar energi i Nederländerna 2020 (och 16 % fram till 2023).

Kommissionen uppmanar medlemsstaterna att överväga möjligheten att använda statistiska överföringar (möjligheten att räkna med överskottsproduktion från en annan medlemsstat som egen produktion) i enlighet med det första direktivet om förnybar energi, antingen som ett sätt att uppnå målen vid ett underskott eller för att sälja eventuella överskott till andra medlemsstater. Kommissionen står redo att aktivt stödja medlemsstaterna i detta avseende och underlätta det nödvändiga samarbetet.

Kommissionen erkänner också att administrativa förfaranden kan hämma utvecklingen av projekt för förnybar energi. Ett av målen med det andra direktivet om förnybar energi är att ta itu med detta problem, särskilt med avseende på kravet att medlemsstaterna måste göra miljökonsekvensbedömningar och strategiska miljöbedömningar i samband med den fysiska planeringen.

Kommissionen har antagit en vägledning om vindkraftutveckling och Natura 2000⁶⁶, för att hjälpa medlemsstaterna i de förfaranden som de måste följa för att tillåta vindkraftsinstallationer inom eller utanför Natura 2000-områdena. Vägledningen förväntas uppdateras i slutet av 2019.

Att integrera den ökande kapaciteten hos förnybara energikällor i nätet är en ständig utmaning för de flesta medlemsstater. Här utgörs problemen främst av höga kostnader för nätanslutning och bristande förutsägbarhet och transparens i förfarandena för nätanslutning. Kommissionen följer utvecklingen nära på grundval av medlemsstaternas nationella energi- och klimatplaner och deras efterlevnad av sammanlänkningsmålet på 15 %.

Kommissionen erkänner vikten av att begränsa det offentliga stödet till vad som är absolut nödvändigt i fall av finansieringsklyftor för inkomstgenererande projekt. Med undantag för godkännandet av stora projekt väljer kommissionen inte ut projekt inom ramen för sammanhållningspolitiken. Förvaltningsmyndigheterna i medlemsstaterna, som ansvarar för att välja ut projekt, måste säkerställa att offentlig finansiering inte ersätter utan kompletterar och stöder privata investeringar när så är lämpligt, i enlighet med reglerna för statligt stöd. Kommissionen erinrar emellertid om att marknadsvillkoren för vind- och solcellsprojekt förändrades i snabb takt under den relevanta perioden. För att uppnå de bindande målen för förnybar energi var medlemsstaterna tvungna att uppmuntra till investeringar i projekt för förnybar energi, som kanske inte skulle ha lockat tillräckligt med privat kapital utan offentligt investeringsstöd, med tanke på hur riskprofilen för sådana investeringar såg ut tidigare när denna teknik fortfarande befann sig i ett tidigt utvecklingsstadium.

Kommissionen anser att den nya planerings- och övervakningsmekanismen i styrningsförordningen kommer att bidra till medlemsstaternas deltagande i fråga om respektive tilldelningar av ansträngningar som krävs för att uppnå målet om minst 32 % förnybar energi fram till 2030. Styrningsförordningen innehåller verktyg för att minska risken att medlemsstaterna antingen över- eller underpresterar vad gäller förnybar energi (t.ex. rekommendationer och förslag om EU-omfattande åtgärder). Detta är viktigt för att minska risken att upptäcka framväxande skillnader på EU-nivå vid bedömning av medlemsstaternas enskilda bidrag.

Den iterativa process som föreskrivs i styrningsförordningen kommer att säkerställa en nära övervakning av situationen i medlemsstaterna. När medlemsstaternas uppgifter väl har analyserats kommer kommissionen att reagera snabbt, om så behövs.

Kommissionen anser att införlivandeperioden är tillräckligt lång för att direktivet ska kunna införlivas i tid av alla medlemsstater.

Slutsatser och rekommendationer

Enligt uppgifterna från 2017 måste ett antal medlemsstater intensifiera ansträngningarna inte bara i elsektorn utan även i sektorerna för fjärrvärme och fjärrkyla samt transport, för att uppnå sina mål för 2020.

EU är överlag på god väg att uppnå sitt 2020-mål på 20 %, med en andel förnybar energi i den slutliga energianvändningen på 17,5 % (uppgifter från 2017).

Kommissionen övervakar framstegen i utvecklingen av förnybar energi och har nära kontakt med medlemsstaterna. Insatser håller på att mobiliseras.

Kommissionen godtar rekommendationen och kommer att öka ansträngningarna att aktivt stödja medlemsstaterna i detta avseende och underlätta det nödvändiga samarbetet.

I den fjärde lägesrapporten om förnybar energi från den 9 april 2019 uppmuntrar Europeiska kommissionen medlemsstaterna att fortsätta arbetet med utbyggnaden av förnybar energi i de tre sektorerna, och att samtidigt minska energianvändningen.

Europeiska kommissionen råder medlemsstaterna att överväga möjligheten att använda statistiska överföringar i enlighet med det första direktivet om förnybar energi, antingen som ett sätt att uppnå målen vid ett underskott eller för att sälja eventuella överskott till andra medlemsstater.

I det första direktivet om förnybar energi föreskrivs en tydlig tidsplan för den tvååriga övervakningen av varje medlemsstats framsteg, som nödvändigtvis är kopplad till användningen av statistik på löpande årsbasis.

Vad gäller energistatistik hänvisar kommissionen till sitt gemensamma svar på punkterna 28 och 29.

Kommissionen godtar rekommendationen.

Kommissionen kommer att samarbeta med medlemsstaterna för att förkorta tidsfristen med två månader för den energistatistik som skickas in varje år.

Kommissionen har lagt fram ett förslag om ändring av förordningen om energistatistik enligt det föreskrivande förfarandet med kontroll i ett internt samråd i april 2019. Ändringen berör inte tidsfristen för rapportering av den årliga energistatistiken. Den kommer dock att påskynda offentliggörandet av de månatliga uppgifterna om elektricitet och kol (inklusive vind- och solkraft) med en månad (från tre till två månader).

Kommissionen lanserade ett projekt 2016 tillsammans med medlemsstaterna för att påskynda offentliggörandet av uppskattningar av årliga statistiska energiuppgifter, balanser och indikatorer om de förnybara energikällornas andel.

Omarbetningen av det första direktivet om förnybar energi (2018/2001) innehåller flera initiativ för att öka användningen av auktioner såväl som medborgardeltagande och gemenskaper för förnybar energi, och för att inrätta ett konsumentregelverk.

a) Kommissionen godtar rekommendationen.

b) Kommissionen godtar rekommendationen.

Alla medlemsstaters framsteg vad gäller auktioner kommer att övervakas och diskuteras med dem vid uppföljningen av deras lägesrapporter fram till slutet på nuvarande period.

Kommissionen godtar rekommendationen.

I det andra direktivet om förnybar energi tas denna fråga upp och det föreslås ytterligare skyldigheter för att påskynda tillståndsförfaranden och förfaranden med enkel anmälan för nätanslutningar. Kommissionen kommer att övervaka direktivets införlivande på detta område och vidta åtgärder för att säkerställa efterlevnaden.

Kommissionen delar uppfattningen att investeringar i elnätet är av största vikt för utbyggnaden av förnybar energi.

a) Kommissionen godtar delvis rekommendationen.

Nätutveckling faller inom medlemsstaternas ansvarsområde. Kommissionen kommer att ta upp frågan inom den vidare ramen för styrningen av energiunionen, i samband med de nationella energi- och klimatplanerna enligt styrningsförordningen där infrastrukturutvecklingen också kommer att analyseras.

b) Kommissionen godtar delvis rekommendationen.

Nätutveckling faller inom medlemsstaternas ansvarsområde. Kommissionen kommer att undersöka frågan inom den vidare ramen för styrningen av energiunionen, i samband med de nationella energi- och klimatplanerna enligt styrningsförordningen där infrastrukturutvecklingen också kommer att analyseras.

c) Kommissionen godtar rekommendationen om de operativa program 2014–2020 som samfinansieras av Eruf och Sammanhållningsfonden och kommer att fortsätta stödja genomförandet, inklusive finansiering som är tillgänglig för smarta nät och sammanlänkningar.

Kommissionen erkänner vikten av att begränsa det offentliga stödet till vad som är absolut nödvändigt i fall av finansieringsklyftor för inkomstgenererande projekt. Förvaltningsmyndigheterna i medlemsstaterna, som ansvarar för att välja ut projekt, måste säkerställa att offentlig finansiering inte ersätter utan kompletterar och stöder privata investeringar när så är lämpligt, i enlighet med reglerna för statligt stöd. Kommissionen erinrar emellertid om att marknadsvillkoren för vindkrafts- och solcellsprojekt förändrades i snabb takt under den relevanta perioden. För att uppnå de bindande målen för förnybar energi var medlemsstaterna tvungna att uppmuntra till investeringar i projekt för förnybar energi, som kanske inte skulle ha lockat tillräckligt med privat kapital utan offentligt investeringsstöd, med tanke på hur riskprofilen för sådana investeringar såg ut tidigare när denna teknik fortfarande befann sig i ett tidigt utvecklingsstadium.

Kommissionen anser att den nya planerings- och övervakningsmekanismen i styrningsförordningen kommer att bidra till medlemsstaternas deltagande i fråga om respektive tilldelningar av ansträngningar som krävs för att uppnå målet om minst 32 % förnybar energi fram till 2030. Styrningsförordningen innehåller verktyg för att minska risken att medlemsstaterna antingen över- eller underpresterar vad gäller förnybar energi (t.ex. rekommendationer och EU-omfattande åtgärder). Detta är viktigt för att minska risken att behöva konstatera framväxande skillnader på EU-nivå vid bedömningen av medlemsstaternas enskilda bidrag.

Kommissionen godtar rekommendationen.

Kommissionen kommer noggrant att övervaka genomförandet av styrningsförordningen och införlivandet av det andra direktivet om förnybar energi (införlivandeperioden löper ut den 30 juni 2021).

Kommissionen kommer att rapportera om framstegen i genomförandet av paketet för ren energi, i enlighet med styrningsförordningen.

Slutnoter

¹ GWh: ett mått på hur mycket el stora kraftverk producerar. En kilowattimme motsvarar en kontinuerlig effekt på en kilowatt under en timme.

² Eurostat, EU reference scenario 2016, energy, transport and GHG emissions, trends to 2050 (EU:s referensscenario för 2016, energi, transport och växthusgasutsläpp, trender till 2050), juli 2016, s. 53.

³ I benämningen solkraft ingår både solcells- och solvärmeteknik, men 98 % av kapaciteten i EU utgörs av solcellsenergi. Internationella byrån för förnybar energi (Irena), Renewable capacity statistics 2018 (statistik för förnybar kapacitet 2018), januari 2018, s. 21–27.

⁴ Solenergi handlar om att omvandla solljus till elektricitet med hjälp av solcellspaneler.

⁵ Europeiska miljöbyrån, EEA greenhouse gas - data viewer (Europeiska miljöbyrån växthusgaser – uppgifter), 2017, https://www.eea.europa.eu/data-and-maps/data/data-viewers/greenhouse-gases-viewer.

⁶ COM(2014) 015 final, En klimat- och energipolitisk ram för perioden 2020-2030.

⁷ KOM(2011) 112 slutlig, Färdplan för ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt samhälle 2050.

⁸ Amerikanska Energy Information Administration, Levelized Cost and Levelized Avoided Cost of New Generation Resources in the Annual Energy Outlook 2018 (utjämnade kostnader och utjämnade uteblivna kostnader för den nya generationens resurser i den årliga energiprognosen 2018), mars 2018.

⁹ Irena, Renewable power generation costs in 2017 (kostnader för produktion av förnybar energi 2017), januari 2018, s. 5. Irena är en mellanstatlig organisation som ger länder stöd med att ställa om till en hållbar energiframtid. Den får stöd från FN och består av 160 fullvärdiga medlemmar (bland andra 27 av EU:s medlemsstater och EU) och 23 anslutande medlemmar (bland andra Österrike).

¹⁰ Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG (EUT L 140, 5.6.2009, s. 16).

¹¹ Med schablonbidrag avses ett fast antal procentenheter i ökning av den förnybara energin för varje medlemsstat. Ökningen baseras på en uppsättning objektiva kriterier (i första hand BNP per capita). Faktorn ska säkerställa att målen för förnybar energi återspeglar medlemsstatens ekonomiska styrka snarare än potentialen, eller kostnaden, för att öka andelen förnybar energi.

¹² Det vägledande förloppet är mer ambitiöst för de sista åren eftersom man räknar med teknisk utveckling och stordriftsfördelar. Medlemsstaterna fick själva bestämma sina egna mer linjära nationella förlopp.

¹³ COM(2016) 860, Ren energi för alla i EU. I meddelandet föreslogs fyra förordningar: en om styrningen av energiunionen (trädde i kraft den 24 december 2018), en om den inre marknaden för el (träder i kraft i maj 2019), en om riskberedskap inom elsektorn (träder i kraft i maj 2019) och en om inrättande av en EU-byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (träder i kraft i maj 2019). Här fanns även förslag till fyra direktiv: ett om byggnaders energiprestanda (trädde i kraft den 9 juli 2018), ett nytt om förnybar energi (det andra direktivet om förnybar energi) och ett om energieffektivitet (båda trädde i kraft den 24 december 2018) och ett med gemensamma regler för den inre marknaden för el (träder i kraft i maj 2019).

¹⁴ Kommissionen hade först föreslagit ett EU-mål för 2030 på 27 %, men Europaparlamentet och rådet höjde andelen till 32 %.

¹⁵ Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014–2020, 2014/C 200/01.

¹⁶ Inmatningspriser får dock fortfarande användas för nya småskaliga anläggningar på mindre än 500 kW och vindkraftsanläggningar på mindre än 3 MW (eller tre vindkraftverk) och för avtal som slutits före 2016.

¹⁷ Medlemsstaterna får begränsa anbudsförfaranden till särskild teknik om öppning av stödsystem till alla producenter av el från förnybara energikällor skulle leda till otillfredsställande resultat.

¹⁸ COM(2018) 372 final, Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om Europeiska regionala utvecklingsfonden och Sammanhållningsfonden, avsnitt 4 i motiveringen och skäl 14, s. 7 respektive s. 12.

¹⁹ Snabbanalys: Tilldelning av sammanhållningspolitiska medel till medlemsstaterna 2021–2027, figur 1 och tabell 9. Revisionsrätten, mars 2019.

²⁰ SWD(2016) 418 final, konsekvensbedömning, följedokument till förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (omarbetning), COM(2016) 767 final, del 2, s. 190.

²¹ Generaldirektoraten för energi (GD Energi), för regional- och stadspolitik (GD regional- och stadspolitik), för konkurrens (GD Konkurrens), för klimatpolitik (GD Klimatpolitik) och för miljö (GD Miljö).

²² 2005 är det första året för vilket det finns uppgifter om andelen förnybar energi i den slutliga energianvändningen (brutto).

²³ Medlemsstaterna kunde sätta upp ambitiösare nationella övergripande mål och sektorsspecifika mål för transporter än de som var fastställda i direktivet.

²⁴ https://ec.europa.eu/eurostat/web/energy/data/shares.

²⁵ Miljoner ton oljeekvivalenter (Mtoe) är den mängd energi som frigörs när en miljon ton råolja bränns.

²⁶ Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1099/2008 av den 22 oktober 2008 om energistatistik (EUT L 304, 14.11.2008, s. 1).

²⁷ Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1099/2008 av den 22 oktober 2008 om energistatistik (EUT L 304, 14.11.2008, bilaga B, s. 48).

²⁸ https://ec.europa.eu/commission/publications/4th-state-energy-union_en.

²⁹ Ägare av mikroanläggningar för förnybar energi som producerar och konsumerar en del eller hela sitt behov av el och som även kan mata in överflödig el i elnätet.

³⁰ Sammanslutningar som ägare till anläggningar för förnybar energi upprättar för att sälja och administrera den energi som produceras i dessa anläggningar.

³¹ SWD(2016) 417 final Regulatory Fitness and Performance evaluation of Directive 2009/28, accompanying the proposal for a Directive on the promotion of the use of energy from renewable sources (recast) (lagstadgad utvärdering av ändamålsenlighet och resultat avseende direktiv 2009/28 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor), (omarbetning) s. 5.

³² Särskild rapport nr 16/2015: Förbättra försörjningstryggheten genom att utveckla den inre marknaden för energi: mer behöver göras.

³³ Ecofys, Design features of support schemes for renewable electricity (utformningen av stödsystem för förnybar energi), 27 januari 2014.

³⁴ kWp står för kilowatt peak och är solcellspanelernas maximala effekt. Elproduktion från solceller beräknas i kilowattimmar (kWh). Solcellspaneler med en toppeffekt på 300 kWp när de genererar som mest energi under en timme ger till exempel 300 kWh.

³⁵ Agora Energiewende, Die Energiewende im Stromsektor: Stand der Dinge 2017. Rückblick auf die wesentlichen Entwicklungen sowie Ausblick auf 2018, figur 7-4, s. 46.

³⁶ http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=nrg_pc_204&lang=en.

³⁷ http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=nrg_pc_205&lang=en.

³⁸ År 2017 var certifikaten värda mindre än 39 zloty (9 euro)/MWh, medan elpriset i genomsnitt låg på 164 zloty (39 euro)/MWh. Alltså kom endast 19,2 % av producenternas genomsnittliga inkomst på 202 zloty (48 euro)/MWh från certifikat.

³⁹ Refitutvärderingen av det första direktivet om förnybar energi, s. 6.

⁴⁰ De viktade genomsnittliga priserna i buden i auktionerna 2018 i Grekland var som följer: solceller (max. 1 MW) 78,4 euro/MWh, solceller (1 till 20 MW) 63,8 euro/MWh och vindkraft (3 till 50 MW) 69,5 euro/MWh.

⁴¹ Priserna i buden i 2017 års auktioner i Polen varierade mellan 195 zloty (47 euro)/MWh och 390 zloty (93 euro)/MWh för solceller (max. 1 MW) och mellan 285 zloty (68 euro)/MWh och 320 zloty (76 euro)/MWh för vindkraft (max. 1 MW).

⁴² Enligt vindkraftföreningen WindEurope hade ett landbaserat vindkraftverk 1985 en genomsnittlig kapacitet på under 1 MW. År 2012 hade kapaciteten ökat till 2,5 MW och 2018 låg den på mellan 2,5 och 3 MW. I dag finns det vindkraftverk med kapacitet på 7,5 MW, vindkraftverk på 15 MW planeras, och 20 MW är teoretiskt möjligt inom en snar framtid.

⁴³ Magazin für Wind-, Solar- und Bioenergien, Bürger sind die wahren Treiber der Energiewende, februari 2018.

⁴⁴ Se till exempel publikation från EARSeL:s 34:e symposium, Spatial consequences of adopting selected criteria for wind farm siting (rumsliga konsekvenser av att använda valda kriterier för utplacering av vindkraft), juni 2014.

⁴⁵ Vissa energikällor genererar inte el hela tiden på grund av vissa yttre faktorer. Vindkraftverk genererar till exempel ingen el när det inte blåser, och solcellsanläggningar genererar ingen el på natten eller när solen är täckt av tjocka moln.

⁴⁶ När förnybara energikällor med oregelbunden elproduktion, som vind- och solkraft, ska integreras i elnätet måste även energilagringen öka betydligt så att utbudet kan anpassas efter efterfrågan. I vårt briefingdokument om EU:s stöd till energilagring, som offentliggjordes i april 2019, pekar vi på ett antal utmaningar för utvecklingen och utbyggnaden av energilagringsmetoder i EU.

⁴⁷ Sammanlänkningskapaciteten definieras som förhållandet mellan ett lands nettoöverföringskapacitet och dess installerade produktionskapacitet.

⁴⁸ Ringflöden betecknar skillnaderna mellan planerade energiflöden (enligt transaktioner på marknaden) och de fysiska flödena av energi (de faktiska flödena i elnätet). Thema consulting group, Loop-flows Final advice (ringflöden, slutgiltiga råd), oktober 2013, s. 4.

⁴⁹ En nationell eller regional offentlig eller privat enhet som ansvarar för att transportera energi i form av naturgas eller el med hjälp av fast infrastruktur.

⁵⁰ COM(2017) 718 final, Meddelande om att stärka Europas energinät.

⁵¹ Irena, Renewable Energy Prospects for the European Union (utsikter för EU vad gäller förnybar energi), februari 2018, s. 117.

⁵² I fallande ordning efter hur långt man kommit är dessa medlemsstater Irland, Italien, Rumänien, Portugal, Estland, Lettland, Litauen, Förenade kungariket, Spanien, Polen, Cypern och Malta. COM(2015) 82, energiunionspaketet, Att nå elsammanlänkningsmålet på 10 % – Att rusta Europas elnät för 2020, s. 5.

⁵³ Rådets slutsatser av den 23 och 24 oktober 2014.

⁵⁴ COM(2014) 330 final, Europeisk strategi för energitrygghet.

⁵⁵ Rapport från kommissionens expertgrupp för elsammanlänkningsmål Towards a sustainable and integrated Europe (mot ett hållbart och integrerat Europa), november 2017, bilaga 3.

⁵⁶ När det gäller projektet i Polen visade det sig senare att den prognosticerade internräntan aldrig förverkligades (se ruta  6).

⁵⁷ En ränta, som jämförd med investeringskostnaden, används för att avgöra om ett projekt är lönsamt.

⁵⁸ OECD, Long-term interest rates (långfristiga räntenivåer), data.oecd.org/interest/long-term-interest-rates.htm, uppgifter från den 9 januari 2019.

⁵⁹ Det antal år som krävs för att intäkterna från en investering ska täcka investeringskostnaden.

⁶⁰ Särskild rapport nr 6/2014: Sammanhållningsstödet till produktion av förnybar energi – har det lett till bra resultat?, punkt 43.

⁶¹ Tjeckien: Finances earmarked for the support of energy production from renewable energy (medel som öronmärks för stöd av energiproduktion från förnybar energi), Nejvyssi kontrolni urad, 2014, Danmark: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg, Rigsrevisionen, 2014, Cypern: rapport om förnybara energikällor, Ελεγκτική Υπηρεσία της Κυπριακής Δημοκρατίας, 2016 och Förenade kungariket: Early contracts for renewable electricity (tidiga kontrakt för förnybar energi), National Audit Office, 2014.

⁶² Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av den 11 december 2018 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (omarbetning), (EUT L 328, 21.12.2018, s. 82).

⁶³ Förordning (EU) 2018/1999 av den 11 december 2018 om styrningen av energiunionen och av klimatåtgärder samt om ändring av förordningarna (EG) nr 663/2009 och (EG) nr 715/2009, direktiven 94/22/EG, 98/70/EG, 2009/31/EG, 2009/73/EG, 2010/31/EU, 2012/27/EU, 2013/30/EU, 2009/119/EG och 2015/652 och om upphävande av förordning (EU) nr 525/2013 (EUT L 328, 21.12.2018, s. 16).

⁶⁴ a) Energitrygghet, b) den inre energimarknaden, c) energieffektivitet, d) minskade växthusgasutsläpp och e) forskning, innovation och konkurrenskraft.

⁶⁵ Refitutvärderingen, s. 5.

⁶⁶ http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/Wind_farms.pdf

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning II investeringar för sammanhållning, tillväxt och inkludering, där ledamoten Iliana Ivanova är ordförande. Revisionsarbetet leddes av ledamoten George Pufan med stöd av Patrick Weldon (kanslichef) och Mircea Radulescu (attaché), Niels-Erik Brokopp (förstechef), Chrysoula Latopoulou (uppgiftsansvarig), Fernando Pascual Gil, Katarzyna Solarek, Lutz Venske, Radka Papouskova, Francisco De Assis Carretero Llorente och Pirmin Getzner (revisorer). Thomas Everett, Elli-Anna Tzortzi och Paulina Pruszko gav språkligt stöd.

Från vänster till höger: Pirmin Getzner, Thomas Everett, Chrysoula Latopoulou, Patrick Weldon, Fernando Pascual Gil, George Pufan, Lutz Venske, Radka Papouskova, Niels-Erik Brokopp, Katarzyna Solarek.

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2019

© Europeiska unionen, 2019

För all användning eller återgivning av foton eller annat material som Europeiska unionen inte har upphovsrätten till måste tillstånd inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavaren.

KONTAKTA EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor på https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-INFORMATION

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer från EU Bookshop (https://publications.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=sv).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv/home?) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.