Hernieuwbare energie voor duurzame plattelandsontwikkeling: aanzienlijke synergieën mogelijk, waarvan de meeste echter niet zijn gerealiseerd

Samenvatting

I

Duurzame energie is energie die wordt opgewekt uit hernieuwbare, niet-fossiele energiebronnen, die in een mensenleven worden aangevuld. In de EU is zowel de productie als het verbruik van hernieuwbare energie toegenomen, maar er zijn nog meer inspanningen nodig om de EU-streefcijfers voor hernieuwbare energie, namelijk 20 % eindenergieverbruik uit hernieuwbare bronnen in 2020, oplopend tot tenminste 27 % in 2030, te behalen. Het gebruik van meer hernieuwbare energie is van cruciaal belang voor de EU om haar broeikasgasemissies terug te dringen teneinde te voldoen aan de Overeenkomst van Parijs inzake klimaatverandering van 2015. Een verhoging van het gebruik van hernieuwbare energie zou de EU ook minder afhankelijk maken van fossiele brandstoffen en van de invoer van energie, en zo bijdragen tot de zekerheid van de Europese energievoorziening. Er bestaan verschillende nationale en EU-financieringsprogramma’s om de productie en het gebruik van duurzame energie te stimuleren, waarvan de EU-middelen uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) één bron vormen.

II

Onze controle had betrekking op het verband tussen hernieuwbare energie en plattelandsontwikkeling. Wij onderzochten het EU-beleidskader voor hernieuwbare energie als geheel en de wijze waarop specifieke aspecten van plattelandsontwikkeling daarin zijn geïntegreerd. Wij hebben beoordeeld of het kader dat wordt gebruikt om middelen voor plattelandsontwikkeling te besteden zodanig was opgezet en uitgevoerd dat de uitrol van hernieuwbare energie en de duurzame plattelandsontwikkeling werden vergemakkelijkt.

III

Uit onze controlewerkzaamheden concluderen wij dat er sprake is van potentiële synergieën tussen het beleid met betrekking tot hernieuwbare energie en het Elfpo, waarmee duurzame plattelandsontwikkeling kan worden bevorderd, maar dat dit potentieel vooralsnog grotendeels niet is gerealiseerd.

IV

Hoewel in verschillende studies een proactieve aanpak wordt aanbevolen om de potentiële synergieën te ontsluiten, constateerden we dat de EU wat betreft haar beleid inzake hernieuwbare energie explicieter kan zijn bij het bepalen van de voorwaarden om hernieuwbare energie met succes aan plattelandsontwikkeling te koppelen. Wij erkennen dat sommige instrumenten in het voorstel voor een beleidskader voor hernieuwbare energie deze situatie potentieel kunnen verbeteren. Het huidige noch het voorgestelde duurzaamheidskader voor bio-energie (met betrekking tot de productie en het gebruik van biomassa) biedt een adequate grondslag om plattelandsgebieden voldoende te beschermen tegen vastgestelde sociaal-economische en milieurisico’s, en ook niet om hun potentieel voor verdere duurzame ontwikkeling zo groot mogelijk te maken.

V

De specifieke financiering die beschikbaar is voor plattelandsontwikkeling kan een rol spelen in de verwezenlijking van de streefcijfers voor hernieuwbare energie van de EU en op nationaal niveau, maar deze moet een aanvulling zijn op de duurzame ontwikkeling van de plattelandsgebieden in de EU. De Commissie heeft echter onvoldoende verduidelijking of richtsnoeren op dit gebied gegeven, en ook niet met betrekking tot de wijze waarop het Elfpo een aanvulling moet vormen op de bestaande nationale en EU-financiering. Dit heeft tot gevolg dat de meeste van de bezochte lidstaten geen prioriteit gaven aan projecten op het gebied van hernieuwbare energie die een bijdrage kunnen leveren aan duurzame plattelandsontwikkeling.

VI

Verder beschikt de Commissie niet over volledige informatie over de uitgaven voor hernieuwbare energie uit het Elfpo in de programmeringsperiode voor plattelandsontwikkeling 2007-2013, of over de wijze waarop het project past in de algemene uitgaven van de EU op het gebied van hernieuwbare energie. Er is ook slechts beperkte informatie beschikbaar over wat er is bereikt met de bestede middelen. Ondanks bepaalde verbeteringen in de programmeringsperiode 2014-2020 zitten er nog steeds tekortkomingen in het monitoringsysteem, voornamelijk als gevolg van complicaties bij de programmering en de beperkte werkingssfeer van de belangrijkste indicatoren.

VII

Onze steekproef van gecontroleerde projecten omvatte zowel investeringen die energie uit hernieuwbare bronnen beschikbaar hadden gesteld aan derden als andere projecten in het kader waarvan energie was gegenereerd voor eigen gebruik door de eigenaar. Wij hebben geconstateerd dat de meeste van de bezochte projecten vanwege hun positieve economische en milieueffecten op plattelandsontwikkeling succesvol waren. Tekortkomingen in de selectieprocedures van de lidstaten hebben er echter ook toe geleid dat er projecten werden gefinancierd die de projecteigenaars een economisch voordeel opleverden, maar verder weinig effect hadden op plattelandsgebieden.

VIII

Op grond van deze bevindingen doen wij de volgende aanbevelingen:

• Bij de uitwerking van hun toekomstige beleid voor hernieuwbare energie moeten de Commissie en de lidstaten rekening houden met de omstandigheden en de behoeften van plattelandsgebieden, met name bij het opzetten van de geïntegreerde nationale energie- en klimaatplannen.
• De Commissie moet samen met de medewetgevers het toekomstige beleidskader voor bio-energie zo ontwerpen dat wordt voorzien in betere waarborgen tegen het niet-duurzame gebruik van biomassa voor energie.
• De Commissie moet het doel en de rol van Elfpo-steun voor investeringen in hernieuwbare energie specificeren.
• Met betrekking tot Elfpo-steun voor hernieuwbare energie moet de Commissie van de lidstaten eisen dat zij in hun verbeterde jaarlijkse uitvoeringsverslagen van 2019 relevante informatie verstrekken over de programmaresultaten van projecten voor hernieuwbare energie.
• De Commissie moet samen met de lidstaten de noodzaak onderstrepen om relevante selectieprocedures toe te passen, zodat uitsluitend steun wordt verstrekt aan levensvatbare projecten voor hernieuwbare energie met een duidelijk voordeel voor duurzame plattelandsontwikkeling.

Inleiding

Hernieuwbare energie in de EU

01

Duurzame energie is energie die wordt opgewekt uit hernieuwbare, niet-fossiele energiebronnen, die in een mensenleven worden aangevuld. Hernieuwbare energiebronnen zijn zonne- en windenergie, mariene energie en waterkracht, geothermische energie en bio-energie¹’². De voornaamste soorten hernieuwbare energie, technologieën en typische toepassingen zijn weergegeven in figuur 1.

02

Het gebruik van meer hernieuwbare energie is van cruciaal belang voor de EU om haar broeikasgasemissies terug te dringen teneinde te voldoen aan de Overeenkomst van Parijs inzake klimaatverandering van 2015. Een verhoging van het gebruik van hernieuwbare energie zou de EU ook minder afhankelijk maken van fossiele brandstoffen en van de invoer van energie, en zo bijdragen tot de zekerheid van haar energievoorziening.

03

In 2015 was 26,7 % van de in de EU geproduceerde primaire energie afkomstig uit hernieuwbare bronnen (zie figuur 2). De productie van hernieuwbare energie nam toe van ongeveer 120 Mtoe in 2005 tot 205 Mtoe in 2015 (een stijging van 71 %), terwijl de productie van primaire energie uit de meeste andere bronnen in dezelfde periode daalde in zowel absolute als relatieve termen³.

04

Figuur 2 toont eveneens dat biomassa (inclusief het biologisch afbreekbare deel van afvalstoffen) veruit de belangrijkste hernieuwbare energiebron in de EU is: deze sector is goed voor 63,3 % van alle hernieuwbare energieproductie. Dit maakt de landbouw- en de bosbouwsector bijzonder belangrijk voor de productie van hernieuwbare energie. In 2010 was 48,5 % (80,7 Mtoe) van de in de EU geproduceerde hernieuwbare energie afkomstig van biomassa uit de bosbouw, terwijl biomassa uit de landbouw goed was voor 10,6 % (17,6 Mtoe)⁴.

Het beleidskader van de EU op het gebied van hernieuwbare energie

05

Het belangrijkste element in het huidige EU-beleidskader voor hernieuwbare energie is de richtlijn hernieuwbare energie. De richtlijn maakt integrerend deel uit van het klimaat- en energiepakket⁵ van 2020, waarin drie EU-brede doelstellingen zijn vastgelegd die uiterlijk in 2020 moeten worden bereikt. Een van deze doelstellingen is dat 20 % van de in de EU verbruikte energie moet zijn opgewekt uit duurzame energiebronnen⁶. De richtlijn voorziet ook in de vaststelling van nationale streefcijfers voor het aandeel van energie uit hernieuwbare bronnen, variërend van 10 % in Malta tot 49 % in Zweden⁷. Ook is in dat artikel bepaald dat 10 % van de energie die wordt verbruikt in de vervoersector in alle lidstaten, afkomstig moet zijn van hernieuwbare energiebronnen.

06

De richtlijn hernieuwbare energie verplicht de lidstaten tot het vaststellen van nationale actieplannen voor energie uit hernieuwbare bronnen (NREAP’s) en de Commissie om elke twee jaar verslag uit te brengen over hun vorderingen bij de verwezenlijking van hun doelstellingen op het gebied van hernieuwbare energie. Aan de hand van deze individuele verslagen stelt de Commissie een voortgangsverslag op waarin een overzicht wordt gegeven van de beleidsontwikkelingen in de EU op het gebied van hernieuwbare energie⁸.

07

In 2014 heeft de Europese Raad een nieuw klimaat- en energiekader vastgesteld met nieuwe streefdoelen die uiterlijk in 2030 moeten worden bereikt. Volgens deze streefdoelen moet in dat jaar ten minste 27 % van de in de EU gebruikte energie afkomstig zijn uit hernieuwbare bronnen⁹. Daarvoor heeft de Commissie verschillende wetgevingsvoorstellen ingediend, met name in haar pakket “Schone energie voor alle Europeanen” (het “winterpakket”) van 30 november 2016. Dit pakket omvatte onder meer een voorstel tot herziening van de richtlijn hernieuwbare energie (in dit verslag aangeduid als het RED II-voorstel)¹⁰ en doorloopt momenteel het wetgevingsproces.

08

De Commissie heeft in haar RED II-voorstel voorgesteld de bindende nationale streefdoelen voor de lidstaten te schrappen. Zij verplichtte hen evenwel om niet achterop te raken met hun streefdoelen voor 2020. In haar voorstel inzake de governance van de energie-unie¹¹ verplichtte zij hen om geïntegreerde nationale energie- en klimaatplannen voor te bereiden om ervoor te zorgen dat hun nationale inspanningen ambitieus en coherent genoeg waren om te voldoen aan de doelstellingen van de EU.

09

Hoewel hernieuwbare energie goed is voor 26,7 % van de geproduceerde energie in de EU (zie figuur 2), bedroeg het aandeel van hernieuwbare energie in de EU qua verbruik in 2014 slechts 16 % volgens het Voortgangsverslag hernieuwbare energie van de Commissie uit 2017. Dit komt doordat meer dan de helft van het energieverbruik in de EU afkomstig was uit netto-invoer (hoofdzakelijk gas en ruwe olie)¹². In hetzelfde verslag staat dat de EU als geheel en de meeste lidstaten hun streefdoelen voor 2020 zullen bereiken of zelfs zullen overschrijden. Bij de prognoses wordt echter ook verwacht dat Ierland, Luxemburg, Nederland en het Verenigd Koninkrijk niet aan hun nationale streefcijfers zullen voldoen¹³.

Steunregelingen voor hernieuwbare energie

10

Om de productie van hernieuwbare energie te stimuleren en om hun nationale streefcijfers inzake hernieuwbare energie te halen, hebben de lidstaten een scala aan beleidsmaatregelen genomen. Deze omvatten financiële prikkels, zoals tarieven voor teruglevering (FIT’s) of premies voor teruglevering (FIP’s) en maatregelen, zoals quotaverplichtingen met verhandelbare groene certificaten. Combinaties van deze instrumenten worden veelvuldig gebruikt, vooral in de elektriciteitssector. In de sector verwarming en koeling is de steun hoofdzakelijk gebaseerd op investeringssubsidies en belastingprikkels¹⁴.

11

Hernieuwbare energie is een horizontale prioriteit die relevant is voor talloze beleidsterreinen van de EU. De EU verleent steun voor hernieuwbare energie in het kader van de verschillende financieringsprogramma’s. Deze omvatten het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo), en ook de programma’s Horizon 2020 en LIFE¹⁵.

12

De Commissie kon geen recente en uitvoerige informatie verstrekken over de totale financiële steun voor energie uit hernieuwbare energiebronnen, hetzij uit Europese programma’s of uit nationale regelingen die zijn opgezet door de lidstaten. Alleen de studie van Ecofys “Subsidies and costs of EU energy”¹⁶ bevat ramingen van de jaarlijkse subsidies voor hernieuwbare energie van 2008 tot en met 2012. In de EU werd in 2012 volgens deze gegevens 99,4 miljard euro aan overheidsgeld besteed ter ondersteuning van de energiesector, voornamelijk uit de nationale begrotingen, waarvan 40,32 miljard euro voor hernieuwbare energie. FIT’s (23,8 miljard euro), FIP’s (6,4 miljard euro) en investeringssteun (4 miljard euro) waren de belangrijkste vormen van steun voor hernieuwbare energiebronnen.

Hernieuwbare energie in het beleidskader voor plattelandsontwikkeling van de EU

13

In wetgevende en beleidsdocumenten van de EU wordt de potentieel positieve impact van hernieuwbare energie op plattelandsontwikkeling vastgesteld. De richtlijn hernieuwbare energie en het RED II-voorstel bevatten verwijzingen naar de kansen die dankzij hernieuwbare energie ontstaan voor werkgelegenheid en regionale ontwikkeling, met name in plattelandsgebieden en geïsoleerde gebieden¹⁷.

14

In de communautaire strategische richtsnoeren voor plattelandsontwikkeling voor de periode 2007-2013¹⁸ en Verordening (EG) nr. 1698/2005¹⁹ wordt in de context van het beleidskader voor plattelandsontwikkeling op deze kwesties ingegaan. De overwegingen betreffende de mogelijkheden van de productie en het gebruik van hernieuwbare energie in plattelandsgebieden zijn uitgewerkt in de “gezondheidscheck”, een pakket voor de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB), waarover de EU-ministers van Landbouw in november 2008 overeenstemming hebben bereikt. In die context erkenden zij dat hernieuwbare energie een van de zes “nieuwe uitdagingen”²⁰ is.

15

In de programmeringsperiode 2014-2020 wordt de EU-steun voor plattelandsontwikkeling, met inbegrip van steun voor projecten op het gebied van hernieuwbare energie, binnen een nieuw kader verstrekt. Het Elfpo is een van de vijf Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI-fondsen) geworden. Dit kader is bedoeld om de verschillende fondsen beter te coördineren met het oog op de verbetering van de uitvoering van de Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei²¹. De strategische doelstellingen van de Europa 2020-strategie zijn omgezet in de elf thematische doelstellingen van de ESI-fondsen. Voor het Elfpo zijn deze verder onderverdeeld in zes prioriteiten voor plattelandsontwikkeling en 18 aandachtsgebieden²² (zie figuur 3). Onze visie op de nieuwe programmering is opgenomen in Speciaal verslag nr. 16/2017 “Programmering van plattelandsontwikkeling: minder complexiteit nodig en meer aandacht voor resultaten”.

16

Hernieuwbare energie wordt afgedekt door aandachtsgebied 5C, waarin wordt verwezen naar “het faciliteren van de levering en het gebruik van hernieuwbare bronnen, van bijproducten, en afvalmateriaal en van residuen en andere non-foodgrondstoffen ten bate van de bio-economie”. Dit betekent dat de Elfpo-maatregelen ter ondersteuning van de uitrol van hernieuwbare energie in beginsel moeten worden toegeschreven aan aandachtsgebied 5C.

17

In het kader van het plattelandsontwikkelingsbeleid is investeringssteun voor de uitrol van hernieuwbare energie onderworpen aan gedeeld beheer door de Commissie en de lidstaten. Programma's voor plattelandsontwikkeling (POP's) worden door de lidstaten opgesteld en door de Commissie goedgekeurd. De lidstaten kiezen daarna op basis van de ingediende programma's de projecten waaraan ze financiering toekennen.

Reikwijdte en aanpak van de controle

18

Wij onderzochten het kader voor hernieuwbare energie, waarbij wij bijzondere aandacht hadden voor de vraag hoe plattelandsontwikkelingsaspecten daarin waren geïntegreerd. Onze belangrijkste controlevraag luidde: “Bevordert de Elfpo-steun voor hernieuwbare energie de uitrol van hernieuwbare energie en duurzame plattelandsontwikkeling?”

19

Wij hebben beoordeeld of en hoe de instrumenten van het beleid inzake hernieuwbare energie op het niveau van de EU en de lidstaten de ontwikkeling van het platteland actief hebben ondersteund. Bio-energie is van groot belang voor plattelandsgebieden waar biomassa, zoals gewassen, dierlijke en organische afvalstoffen, en houtbiomassa, gemakkelijk beschikbaar is, maar hieraan zijn bepaalde ecologische en sociaal-economische risico’s verbonden (zie de paragrafen 23-41).

20

Ook onderzochten we het beleidskader voor plattelandsontwikkeling en de uitvoering ervan in de lidstaten om te beoordelen of de Elfpo-steun voor hernieuwbare energie daadwerkelijk heeft bijgedragen tot duurzame plattelandsontwikkeling (zie de paragrafen 42-81).

21

Rekening houdend met de werkzaamheden van de OESO op dit gebied²³, zijn wij van mening dat de investeringen in hernieuwbare energie bijdragen tot duurzame plattelandsontwikkeling als zij een of meer van de volgende voordelen bieden:

• milieuvoordelen,
• inkomensdiversificatie voor landbouwers en bosbezitters,
• banen bij en bedrijfsmogelijkheden voor ondernemingen op het platteland,
• nieuwe en betere infrastructuur en diensten in plattelandsgebieden,
• nieuwe inkomstenbronnen ter ondersteuning van belangrijke openbare diensten en infrastructuur in plattelandsgebieden.

22

We verrichtten onze controle tussen september 2016 en mei 2017, waarbij wij controle-informatie afkomstig van de volgende bronnen hebben verzameld:

• Controles aan de hand van stukken en gesprekken met personeelsleden van de vier directoraten-generaal van de Europese Commissie: DG Landbouw en Plattelandsontwikkeling (DG AGRI), DG Energie (ENER), DG Milieu (ENV), DG Klimaat (CLIMA);
• controlebezoeken in vijf lidstaten: Bulgarije, Frankrijk (Laag-Normandië), Italië (Toscane), Litouwen en Oostenrijk. Deze lidstaten werden geselecteerd omdat 53 % van de geplande uitgaven voor aandachtsgebied 5C daarheen gaat en om voor een evenwichtige geografische spreiding te zorgen. Wij hebben de vijf betrokken POP’s en andere relevante documenten geëvalueerd en gesprekken gevoerd met functionarissen van de beheersautoriteiten voor plattelandsontwikkeling, betaalorganen en energieministeries van de lidstaten. We bezochten 29 projecten op het gebied van hernieuwbare energie in de programmeringsperioden 2007-2013 en 2014-2020 ter plaatse en ondervroegen de projectbeheerders (zie bijlage II); de door ons bezochte projecten waren voornamelijk investeringen in installaties voor hernieuwbare energie, maar omvatten ook een aantal te ondersteunen projecten, bijvoorbeeld op het gebied van bosbeheer, of investeringen in faciliteiten voor de productie van pellets of houtafval;
• een korte enquête onder zes lidstaten (Ierland, Luxemburg, Nederland, Polen, Roemenië en Slovenië) die slechts een klein bedrag aan of helemaal geen Elfpo-financiering hadden toegewezen aan aandachtsgebied 5C. Onze bedoeling was erachter te komen waarom dit zo was;
• overlegbijeenkomsten met de betreffende belanghebbenden, waaronder de European Biomass Association (AEBIOM) en BirdLife, om de potentiële voordelen en de duurzaamheidsrisico’s van bio-energie te bespreken.

Opmerkingen

Het beleidskader voor hernieuwbare energie van de EU zou beter gebruik kunnen maken van de mogelijkheden van de uitrol van hernieuwbare energie in plattelandsgebieden, en tegelijkertijd de daarmee verbonden risico’s kunnen beperken

23

In dit deel onderzoeken wij of door het beleidskader voor hernieuwbare energie de potentiële voordelen van hernieuwbare energie op het platteland worden bevorderd en of tegelijkertijd de daaraan verbonden sociaal-economische en milieurisico’s worden beperkt. We hebben ons gericht op het bijzondere geval van bio-energie, omdat bio-energie de vorm van hernieuwbare energie is die het meest duidelijk verband houdt met plattelandsgebieden.

De mogelijkheden van hernieuwbare energie voor plattelandsgebieden zijn onvoldoende benut

Studies tonen de potentieel positieve effecten aan van hernieuwbare energie op plattelandsontwikkeling…

24

Verschillende studies wijzen erop dat projecten op het gebied van hernieuwbare energie kunnen worden ontwikkeld in het voordeel van lokale belangen en duurzame plattelandsontwikkeling²⁴. Zo kan hernieuwbare energie directe banen scheppen (de bediening en het onderhoud van installaties bijvoorbeeld), maar de meeste banen voor de lange termijn zijn indirect en kunnen in de hele toeleveringsketen worden gevonden (bouw, productie, of, in het geval van biomassa, in de land- en bosbouw). In sommige gevallen bleek uit de studies die we hebben onderzocht dat het mogelijk was om bestaande productiefaciliteiten die niet eerder waren gebruikt voor de productie van energie opnieuw te gebruiken door middel van de bouw van onderdelen voor windturbines of zonnepanelen. Sommige studies vermeldden innovaties (zoals de ontwikkeling van nieuwe producten, praktijken en beleid) in plattelandsgebieden met installaties voor hernieuwbare energie. Energie uit hernieuwbare bronnen kan een nieuwe bron van inkomsten zijn voor landbouwers of bosbezitters, maar ook voor grondbezitters of lokale overheden. Door bovendien hun eigen energie te produceren, kunnen plattelandsgemeenschappen minder afhankelijk worden van de prijsschommelingen van conventionele brandstoffen.

25

De studies benadrukken echter dat het, om optimaal gebruik te kunnen maken van de economische voordelen van de uitrol van hernieuwbare energie voor plattelandsgebieden, noodzakelijk is dat voor het plattelandsontwikkelingsbeleid een aanpak wordt gekozen die goed aansluit op de plaatselijke omstandigheden en kansen, en waarin de nadruk ligt op het concurrentievermogen van de plattelandsgebieden. Daartoe moet een aantal belangrijke factoren in aanmerking worden genomen (zie tekstvak 1).

26

De ervaringen met de uitrol van hernieuwbare energie in plattelandsgebieden in Noorwegen, Zweden en Finland benadrukken het belang van lokale samenwerking ter bevordering van de ontwikkeling van hernieuwbare energie en de ontwikkeling van het platteland. Deze voorbeelden betreffen hoofdzakelijk bosbiomassa²⁶. Het typische model van deze “bio-energiegemeenschappen” omvat producenten van biomassa, houtverwerkende industrieën, lokale overheden en organisaties van het maatschappelijk middenveld. Deze belanghebbenden werken vaak samen met onderzoeksinstellingen of adviesbureaus.

… maar het beleid inzake hernieuwbare energie van de EU zou deze voordelen actiever kunnen nastreven

27

Wij hebben geconstateerd dat het huidige beleidskader voor duurzame energie hernieuwbare energieprojecten die ten goede komen aan plattelandsgebieden doeltreffender zou kunnen stimuleren.

1. In wetgevende en beleidsdocumenten van de EU wordt vastgesteld dat hernieuwbare energie op het gebied van plattelandsontwikkeling potentieel een positieve impact heeft. Hoewel in de overwegingen van de richtlijn hernieuwbare energie met betrekking tot de uitrol van hernieuwbare energie wordt verwezen naar het aspect plattelandsontwikkeling, bevat het regelgevende gedeelte van de richtlijn geen specifieke bepalingen met betrekking tot het bevorderen van plattelandsontwikkeling.
2. Er worden weinig verbanden gelegd tussen hernieuwbare energie en plattelandsontwikkeling in de NREAP's en in de desbetreffende voortgangsverslagen. Het Elfpo wordt zelden genoemd als een bron van financiering voor projecten op het gebied van hernieuwbare energie. Ook is er kennelijk een gebrek aan coördinatie tussen de verschillende ministeries die zich bezighouden met hernieuwbare energie en het beleid voor plattelandsontwikkeling in de bezochte lidstaten.

28

Onze bevindingen worden bevestigd door de studie “Impacts of Renewable Energy on European Farmers” (december 2011) en het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC), die erop wijzen dat de lidstaten strategieën hadden moeten ontwikkelen om plattelandsontwikkeling en de uitrol van hernieuwbare energiebronnen aan elkaar te koppelen, maar dat zij dit niet hebben gedaan²⁷.

29

In sommige lidstaten hebben we desondanks ook goede voorbeelden aangetroffen van strategieën voor hernieuwbare energie waarin rekening wordt gehouden met de plattelandsdimensie (zie tekstvak 2).

30

In de verklaring van de Europese conferentie over plattelandsontwikkeling te Cork in september 2016²⁸ wordt gepleit voor plattelandstoetsingsmechanismen (“rural proofing”) om ervoor te zorgen dat het “potentieel van het platteland om innovatieve, inclusieve en duurzame oplossingen aan te dragen” is terug te vinden in beleidsmaatregelen en strategieën van de Unie. Bij “rural proofing” gaat het erom de beste manieren te vinden om in plattelandsgebieden beleid uit te voeren en om ervoor te zorgen dat in plattelandsgebieden billijke beleidsresultaten worden bereikt²⁹. In mei 2017 verklaarde de Commissie dat zij was begonnen relevante studies en de ervaringen van de lidstaten in kaart te brengen. De resultaten van deze werkzaamheden kunnen worden gebruikt voor de ontwikkeling van een plattelandstoetsingsmechanisme.

31

De Commissie heeft in haar pakket “Schone energie voor alle Europeanen” (zie paragraaf 7) een aantal bepalingen en instrumenten voorgesteld die de potentieel positieve effecten van de uitrol van hernieuwbare energie voor plattelandsontwikkeling zouden kunnen versterken:

1. in geïntegreerde klimaat- en energieplannen ter vervanging van de NREAP's zijn de zorgen van de plattelandsgebieden en de verschillende autoriteiten die verantwoordelijk zijn, naar de mening van de Commissie beter geïntegreerd terwijl de verslaglegging is gestroomlijnd doordat overlappingen worden vermeden;
2. de governanceverordening³⁰ schrijft voor dat de lidstaten rekening moeten houden met alle belanghebbenden en beter gebruik moeten maken van synergieën in verschillende sectoren;
3. het RED II-voorstel van de Commissie omvatte bepalingen inzake consumenten van zelfgeproduceerde hernieuwbare energie en gemeenschappen voor hernieuwbare energie³¹. Het doel ervan was om consumenten van zelfgeproduceerde hernieuwbare energie in staat te stellen deze energie te genereren, op te slaan, te verbruiken en te verkopen zonder met onevenredige lasten te worden geconfronteerd, en om lokale gemeenschappen in staat te stellen deel te nemen aan en bij te dragen tot de ontwikkeling van specifieke strategieën ter verbetering van de acceptatie en de aanwending van hernieuwbare energie, en zodoende het potentieel dat in plattelandsgebieden bestaat, te ontsluiten.

Wij zijn van mening dat deze voorstellen van de Commissie nuttig zijn om de integratie van de plattelandsdimensie in het beleid inzake hernieuwbare energie van de EU te verbeteren.

In het beleidskader voor hernieuwbare energie van de EU worden de sociaal-economische en milieurisico’s van bio-energie voor plattelandsgebieden niet volledig aangepakt

32

Bio-energie is geen synoniem voor duurzame energie. De duurzaamheid van bio-energie hangt grotendeels af van de manier waarop de biomassa wordt geproduceerd en gebruikt. De productie en het gebruik van biomassa kunnen ook niet-duurzaam zijn, bijvoorbeeld als ze negatieve gevolgen hebben voor mensen, het milieu of natuurlijke hulpbronnen, waardoor toekomstige generaties minder in staat zijn om in hun behoeften te voorzien.

33

Bio-energie is de vorm van hernieuwbare energie die het meest duidelijk verband houdt met plattelandsgebieden. De grondstoffen³² die worden gebruikt voor de productie van bio-energie komen in nagenoeg alle gevallen uit plattelandsgebieden. Teelt en winning van biomassa uit de land- en bosbouw bieden mogelijkheden om het landbouwinkomen te diversifiëren, om werkgelegenheid en kansen voor het bedrijfsleven te scheppen, en om nieuwe plattelandsdiensten te verlenen.

34

Wanneer vaste biomassa, biogas of biomethaan het gebruik van conventionele fossiele brandstoffen vervangen, hebben zij het potentieel om de uitstoot van broeikasgassen terug te dringen, zoals wordt geïllustreerd in figuur A1 en A2 in bijlage I. Dit potentieel varieert naar gelang het systeem voor de productie van uit de land- of bosbouw afkomstig biogas, en het systeem voor de productie van biomethaan.

35

Bio-energie brengt echter ook sociaal-economische en milieurisico’s met zich mee voor plattelandsgebieden. Zo kunnen veranderingen in het landgebruik, intensivering van bosbeheer of intensieve teelt van energiegewassen leiden tot een afname van de biodiversiteit, bodemaantasting of waterstress en -verontreiniging (zie tekstvak 3). De verbranding van biomassa uit hout kan ook leiden tot hogere emissies van bepaalde schadelijke luchtverontreinigende stoffen³³, en er wordt een debat gevoerd over de vraag of biomassa uit hout werkelijk koolstofneutraal is (zie tekstvak A1)³⁴. Wij hebben 16 sociaal-economische en milieurisico’s vastgesteld in verband met de productie en het gebruik van bio-energie (zie tabel 1 en de tabellen A2 en A3 in bijlage I)³⁵. De Commissie analyseerde risico’s die verbonden zijn aan de productie en het gebruik van bio-energie in haar effectbeoordeling over de duurzaamheid van bio-energie, die door haar werd opgesteld in voorbereiding op de herschikking van de richtlijn hernieuwbare energie³⁶.

36

In de momenteel geldende EU-wetgeving⁴¹ zijn duurzaamheidscriteria vastgelegd voor biobrandstoffen en vloeibare biomassa⁴². Sinds deze criteria in 2009 werden vastgesteld en in 2015 gewijzigd, worden er discussies gevoerd over de duurzaamheid van bio-energie. In haar pakket “Schone energie voor alle Europeanen”, heeft de Commissie duurzaamheidscriteria vastgesteld die ook van toepassing zouden zijn op andere vormen van bio-energie, zoals bio-energie uit vaste en gasvormige biomassabrandstoffen die worden gebruikt voor verwarming en elektriciteitsopwekking.

37

Het voorstel van de Commissie omvat twee soorten duurzaamheidscriteria:

1. criteria waarmee bepaalde grenzen worden gesteld aan de productie van biomassabrandstoffen uit land- en bosbouw, en
2. criteria die een minimumpercentage van broeikasgasemissiereducties vereisen voor verschillende installaties waarin biobrandstoffen, vloeibare biomassa en biomassabrandstoffen worden gebruikt.

38

Wij hebben onderzocht of en in hoeverre de criteria betrekking hebben op de door ons vastgestelde risico’s en of het voorgestelde kader⁴³ een deugdelijke basis verschaft voor duurzame hernieuwbare energie in plattelandsgebieden.

39

De criteria uit het voorstel van de Commissie zijn niet bindend voor het op de markt brengen van energie uit biomassa; maar wel voor:

1. de productie van bio-energie die wordt beschouwd als een bijdrage tot de doelstelling inzake hernieuwbare energie en die wordt gebruikt om de naleving van de verplichtingen inzake hernieuwbare energie te meten, en
2. de vaststelling van voor energieproductie gebruikte biomassa die in aanmerking komt voor financiële steun.

40

Het voorstel omvat niet alle gewassen en toepassingen, en ook niet alle soorten installaties (zie paragraaf A3). In het RED II-voorstel werden slechts drie van de zestien door ons vastgestelde risico’s volledig aangepakt en in andere wetgevingshandelingen werd op twee daarvan ingegaan, terwijl elf andere risico’s gedeeltelijk werden behandeld. De risico’s die niet zijn aangepakt, houden vooral verband met de intensivering van de landbouwpraktijken en het bosbeheer, de verbranding van biomassa en de emissies van verontreinigende stoffen gedurende de rest van bio-energielevenscyclus (zie tabel 1, evenals de tabellen A2 en A3 in bijlage I). Onze gedetailleerde analyse en conclusies ter ondersteuning van tabel I zijn te vinden in bijlage 1.

Tabel 1

Dekking van duurzaamheidsrisico’s met betrekking tot bio-energie in het RED II-voorstel van de Commissie

	Risico’s voor de duurzaamheid	Risico aangepakt?
1) Afname van de biodiversiteit	1a)als gevolg van een verandering in rechtstreeks landgebruik (zoals ontbossing, verlies van beschermde gebieden)
	1b)als gevolg van de intensivering van landbouwpraktijken (bijv. verlies van gewasdiversiteit)
	1c)als gevolg van de intensivering van bosbeheer
2) Aantasting van de bodem	2a)als gevolg van een verandering in rechtstreeks landgebruik (wat bijvoorbeeld kan leiden tot verlies van koolstof in de bodem, erosie)
	2b)als gevolg van de intensivering van landbouwpraktijken (wat bijvoorbeeld kan leiden tot verdichting, verlies van vruchtbaarheid van de bodem en erosie)
	2c)als gevolg van de intensivering van bosbeheer (wat bijvoorbeeld kan leiden tot een verlies van vruchtbaarheid van de bodem in de bossen als gevolg van de onttrekking van nutriënten – winning van bosrestanten)
3) Waterstress en -verontreiniging	3a)als gevolg van veranderingen in rechtstreeks landgebruik (zoals een verandering in de waterhuishouding)
	3b)als gevolg van de intensivering van landbouwpraktijken (bijv. irrigatie, bemesting)
	3c)als gevolg van de intensivering van bosbeheer (bijv. veranderingen in de waterhuishouding)
4) De uitstoot van broeikasgassen (BKG)	4a)als gevolg van broeikasgasemissies gedurende de levenscyclus met uitzondering van biogene koolstof (bijv. gebruik van meststoffen, het vervoer van de biomassa, methaanlekkage vanuit biogasinstallaties)
	4b)als gevolg van indirecte effecten (bijv. indirecte veranderingen in landgebruik (ILUC) als gevolg van de verplaatsing van de teelt van voedselgewassen, jonge bossen)
	4c)CO2-emissies uit de verbranding van biomassa (biogene emissies)
5) Lucht-verontreiniging	5a)als gevolg van de verbranding van biomassa (bijv. fijnstof, SO2, enz.)
	5b)als gevolg van emissies van verontreinigende stoffen gedurende de rest van de bio-energielevenscyclus (bijv. vervoer van biomassa)
6) Sociaal-economisch	6a)Niet doelmatig gebruik van de beschikbare biomassa (met inbegrip van de niet-toepassing van het cascaderingsbeginsel, suboptimale methoden voor omzetting van biomassa in energie)
	6b)De concurrentie met bestaande toepassingen (bijv. de productie van levensmiddelen, hout voor de papier- en pulpindustrie)

Legenda:

Risico aangepakt	Risico gedeeltelijk aangepakt	Risico niet aangepakt

Bron: ERK.

41

De vaststelling van streefcijfers voor hernieuwbare energie in combinatie met regelingen voor overheidssteun voor bio-energie stimuleert het gebruik van bio-energie. Sinds het begin van de 21e eeuw is dit met name het geval voor de sectoren vervoer en elektriciteitsproductie. Een deel van deze bio-energie wordt geïmporteerd: in 2015 importeerde de EU 34 % van de pellets en 9,5 % van de vloeibare biobrandstoffen die zij verbruikte⁴⁴. Wanneer afdoende garanties ontbreken (gebrekkige duurzaamheidscriteria), zien wij het als een risico dat het RED II-voorstel de productie en het gebruik van bio-energie aanmoedigt door middel van ambitieuze streefdoelen voor hernieuwbare energie, in combinatie met financiële stimulansen, omdat dit kan leiden tot toegenomen gebruik van niet-duurzame biomassa op lange termijn. Daarom biedt het voorgestelde kader geen adequate basis voor het optimaal benutten van het potentieel van plattelandsgebieden ten behoeve van duurzame ontwikkeling.

In het Elfpo worden de doelstellingen voor plattelandsontwikkeling niet voldoende nagestreefd bij de uitgaven voor hernieuwbare energie

42

De lidstaten kunnen besluiten om investeringen in hernieuwbare energie te financieren via het Elfpo. Het plattelandsontwikkelingsbeleid van de EU is gericht op de ondersteuning van plattelandsgebieden van de EU bij het aangaan van economische, sociale en milieu-uitdagingen. Daarom moeten via het Elfpo gefinancierde investeringen in hernieuwbare energie duidelijk ten goede komen aan plattelandsgebieden. In de volgende paragrafen wordt onderzocht of de Commissie en de lidstaten passende strategieën en maatregelen hebben ontwikkeld en toegepast, en of zij de resultaten van Elfpo-steun voor zowel de uitrol van hernieuwbare energie als duurzame plattelandsontwikkeling kunnen aantonen.

Bij de programmering voor plattelandsontwikkeling is onvoldoende rekening gehouden met hernieuwbare energie

43

Het Elfpo kan potentieel projecten ondersteunen die bijdragen tot de uitrol van hernieuwbare energie en de duurzame plattelandsontwikkeling. Ter bevordering van een betere prijs-kwaliteitverhouding moet Elfpo-financiering voor hernieuwbare energie gebaseerd zijn op een deugdelijke strategie, en worden verstrekt op basis van behoorlijk geïdentificeerde en gekwantificeerde behoeften. Ze moet ook worden afgestemd op andere beschikbare financieringsbronnen en andere beleidsinstrumenten, zoals de NREAP's.

44

De begunstigden van projecten op het gebied van hernieuwbare energie kunnen een deel van de investeringskosten terugverdienen door de verkoop van de geproduceerde energie tegen preferentiële of marktprijzen, of de economische prestaties van hun activiteiten verbeteren. Wanneer investeringssteun uit het Elfpo wordt aangevuld met aantrekkelijke FIT’s, bestaat het risico van overcompensatie en onrechtmatige staatssteun in de vorm van financiële voordelen voor de begunstigden, wat werd bevestigd bij een controle door de Commissie in Bulgarije. De uiteenlopende benaderingen die worden gehanteerd in de door ons bezochte lidstaten zijn weergegeven in tekstvak 4.

De totale voorziene uitgaven voor hernieuwbare energie uit verschillende EU-fondsen is niet bekend

45

Er zijn geen volledige gegevens beschikbaar over de geplande uitgaven voor investeringen in hernieuwbare energie in de programmeringsperiode 2014-2020 in het kader van de ESI-fondsen in het algemeen en het Elfpo in het bijzonder. De thematische doelstelling 4 van de ESI-fondsen (de omschakeling naar een koolstofarme economie), met uitgaven ter hoogte van 44 814 miljoen euro⁴⁵, omvat hernieuwbare energie, maar ook energie-efficiëntie en duurzame stedelijke mobiliteit. Bijgevolg heeft de Commissie geen duidelijk beeld van de verwachte bijdrage van de ESI-fondsen tot investeringen in de uitrol van hernieuwbare energie.

46

Het Elfpo is goed voor ongeveer 11 % van de middelen van de ESI-fondsen voor thematische doelstelling 4 (ongeveer 5 027 miljoen euro⁴⁶), terwijl de geplande Elfpo-uitgaven voor aandachtsgebied 5C voor de programmeringsperiode 2014-2020 798,9 miljoen euro bedroegen (zie figuur 4). De investeringen in het kader van dit aandachtsgebied hebben echter niet alleen betrekking op hernieuwbare energie, maar ook andere aspecten van de bio-economie, zoals de levering en het gebruik van bijproducten, afvalmateriaal, residuen en andere non-foodgrondstoffen.

47

Anderzijds mogen de lidstaten projecten met onderdelen die betrekking hebben op hernieuwbare energie in het kader van andere aandachtsgebieden uitvoeren (zie de paragrafen 55-58), wat een analyse van de Elfpo-bijdrage voor de financiering van hernieuwbare energie verder bemoeilijkt. Uit ons onderzoek (zie paragraaf 22) is gebleken dat bijvoorbeeld Roemenië (zie tekstvak 6) en Slovenië hadden besloten slechts geringe of geen financiering toe te wijzen aan aandachtsgebied 5C, omdat ze andere aandachtsgebieden, zoals 2A, 3A, 6A of 6B, geschikter vonden. Nederland en Polen hebben verklaard dat zij geen Elfpo-uitgaven hadden geprogrammeerd voor hernieuwbare energie, omdat zij van mening waren dat de uitrol van hernieuwbare energie in plattelandsgebieden voldoende werd ondersteund door andere ESI-fondsen en hun eigen nationale programma’s.

48

Halverwege de programmeringsperiode is slechts 40,9 miljoen euro van de uitgaven gedaan (5,1 % van de totale begroting van 800 miljoen euro)⁴⁷. De aanzienlijke vertragingen bij de uitvoering van programma’s voor hernieuwbare energie kunnen het gevolg zijn van de moeilijkheden in verband met de programmering van aandachtsgebieden (zie de paragrafen 55-58), naast vertragingen bij de goedkeuring van de programma’s voor plattelandsontwikkeling en de tijd die de lidstaten nodig hadden voor het ontwerp en de aanpassing van het nieuwe kader.

Ruimte voor verbetering van de koppeling tussen de vastgestelde behoeften en de benadering van de financiering voor hernieuwbare energie die is beschreven in de POP’s

49

In de mededeling van de Commissie getiteld “Richtsnoeren voor de strategische programmering voor de periode 2014-2020” geeft zij aan dat de beschrijving van de strategie (interventielogica) de keuze, de combinatie en de prioritering van maatregelen voor plattelandsontwikkeling moet rechtvaardigen in het licht van de resultaten van de SWOT-analyse en de vastgestelde behoeften. In de beschrijving moeten de verschillende behoeften en prioriteiten worden geprioriteerd. Daartoe onderzoekt de Commissie de strategische overwegingen van de lidstaten voor de uitrol van hernieuwbare energie in de goedkeuringsfase van het POP.

50

De Commissie geeft door middel van werkgroepen, comités van toezicht, controlelijsten, richtsnoeren (“maatregelfiches”) enz. advies aan de lidstaten om het opzetten en uitvoeren van de POP’s te vergemakkelijken. In de documenten met richtsnoeren wordt echter niet uitdrukkelijk ingegaan op de strategische overwegingen voor hernieuwbare energie, en ook niet op de vraag wat met Elfpo-investeringen in hernieuwbare energie moet worden bereikt, hoe daarmee waarde moet worden gecreëerd voor plattelandsgebieden, en hoe het Elfpo bestaande EU- en nationale financieringsregelingen moet aanvullen.

51

Wij hebben geconstateerd dat alle vijf de door ons onderzochte POP’s de verplichte elementen bevatten met betrekking tot het vaststellen van de doelstellingen, alsmede de behoeften en de strategische overwegingen in verband met hernieuwbare energie, maar dat geen daarvan een uitgebreide analyse of kwantificering van de bijbehorende financiële behoeften bevatte. Met uitzondering van Oostenrijk hebben de bezochte lidstaten hun vastgestelde behoeften en SWOT-analyses niet doeltreffend gebruikt ter onderbouwing van hun strategische benadering ten aanzien van hernieuwbare energie in hun POP’s; hun benadering bleef zeer algemeen. Andere tekortkomingen hadden betrekking op de uitvoering en wijzigingen van de oorspronkelijke strategieën op korte termijn (zie tekstvak 5).

52

De richtsnoeren en controles van de Commissie hebben deze tekortkomingen niet voorkomen. Deze hebben er niet voor gezorgd dat de lidstaten solide strategieën opstelden voor hernieuwbare energie in plattelandsgebieden. Bovendien vloeide de keuze van de Elfpo-maatregelen en de begrotingstoewijzing ervan niet altijd op logische wijze voort uit de in de POP’s beschreven mogelijkheden en behoeften.

Gebrekkige coördinatie tussen de verschillende financieringsbronnen voor hernieuwbare energie

53

Het huidige wetgevingskader⁴⁸ bevordert de doeltreffende, doelmatige en gecoördineerde uitvoering van de verschillende EU-fondsen, met name de ESI-fondsen. De verantwoordelijkheid voor het onderbouwen van de behoefte aan een interventie in het kader van het POP en voor het zorgen voor goede coördinatie tussen fondsen ligt hoofdzakelijk bij de lidstaten. De Commissie steunt en begeleidt de lidstaten door het publiceren van strategische richtsnoeren, het bevorderen van goede praktijken en het monitoren van de uitvoering van het programma.

54

Bij het onderzoeken van een steekproef van partnerschapsovereenkomsten en POP’s voor de programmeringsperiode 2014-2020 hebben wij geconstateerd dat de lidstaten verschillende potentiële financieringsbronnen hadden geïdentificeerd en algemene afbakeningsbeginselen en maatregelen ter voorkoming van dubbele financiering hadden beschreven. De door ons geëvalueerde strategische documenten bevatten echter geen verdere informatie over de voordelen die kunnen worden verwezenlijkt door een doeltreffende coördinatie tussen de verschillende financieringsbronnen voor hernieuwbare energie. Ook ontbrak een analyse van de potentiële substitutie-effecten of van financiële lacunes op dit gebied⁴⁹.

Toewijzing van maatregelen inzake hernieuwbare energie aan de diverse aandachtsgebieden

55

Zoals is uitgelegd in de paragrafen 14 en 15, is het beleidskader voor plattelandsontwikkeling in de periode 2014-2020 opgebouwd rond zes prioriteiten die zijn onderverdeeld in 18 thematische aandachtsgebieden (zie figuur 3). Steun voor energie uit hernieuwbare energiebronnen valt onder aandachtsgebied 5C, waarin wordt verwezen naar de levering en het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen.

56

Deze aandachtsgebieden worden uitgevoerd door middel van maatregelen voor plattelandsontwikkeling. Figuur 5 bevat voorbeelden van de toewijzing van maatregelen en de voor prioriteit 5 vastgestelde indicatoren. Eén maatregel kan echter bijdragen tot verschillende aandachtsgebieden, prioriteiten en doelstellingen.

57

Bovendien kunnen de lidstaten voor specifieke maatregelen die worden toegewezen in het kader van aandachtsgebied 5C secundaire effecten vaststellen die van invloed zijn op andere aandachtsgebieden. Zo kan de toevoeging van fotovoltaïsche panelen op het dak van een nieuwe schuur die wordt gebruikt om de economische prestaties van een begunstigde te verbeteren, worden beoordeeld als een project op het gebied van hernieuwbare energie (dat dus onder aandachtsgebied 5C valt) of als onderdeel van een project voor de modernisering van een landbouwbedrijf, dat onder aandachtsgebied 2A valt (zie figuur 3), waarbij de component hernieuwbare energie een secundair effect zou zijn voor aandachtsgebied 5C.

58

De lidstaten hebben maatregelen voor hernieuwbare energie en soorten projecten niet op consistente wijze toegewezen aan aandachtsgebieden (zie tekstvak 6). Dit zal een impact hebben op de doeltreffendheid van de monitoring en de evaluatie van projecten op het gebied van hernieuwbare energie die worden gefinancierd via het Elfpo (zie de paragrafen 69-71), met name omdat de Commissie de lidstaten geen aanvullende richtsnoeren heeft verstrekt over het op consistente wijze toekennen van projecten aan de aandachtsgebieden.

Monitoring en evaluatie bieden slechts weinig gegevens over de financiering en de resultaten van investeringen in hernieuwbare energie

59

Er is informatie over de prestaties betreffende de doeltreffendheid en doelmatigheid van de uitgaven voor plattelandsontwikkeling ten behoeve van hernieuwbare energie nodig om aan te tonen wat er met de EU-begroting is bereikt en dat die goed is besteed. Verder is informatie over monitoring en evaluatie een waardevol instrument om de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de uitgaven voor plattelandsontwikkeling te verbeteren door het lopende beheer van programma’s aan te sturen door op mogelijke verbeteringen te wijzen en te helpen toekomstig beleid vorm te geven.

Hernieuwbare energie in het gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiekader (GTEK) voor de periode 2007-2013

Geen uitgebreide monitoringgegevens in het kader van het GTEK voor hernieuwbare energie

60

Veel lidstaten (waaronder alle vijf door ons bezochte lidstaten) besloten om vanaf het begin van de programmeringsperiode 2007-2013 gebruik te maken van Elfpo-middelen voor de financiering van projecten op het gebied van hernieuwbare energie. Op dat moment waren er geen specifieke indicatoren voor het meten van de output of resultaten van projecten op het gebied van hernieuwbare energie.

61

Hierin kwam verandering in het kader van de “gezondheidscheck” van het GLB, waarbij hernieuwbare energie werd erkend als “nieuwe uitdaging” en de lidstaten voor de rest van de programmeringsperiode (2009-2013) aanvullende financiering ontvingen voor projecten op het gebied van hernieuwbare energie (zie paragraaf 14). In deze context werden de lidstaten verplicht toezicht te houden op de uitgaven en het aantal begunstigden voor projecten op het gebied van hernieuwbare energie dat werd gefinancierd in het kader van deze “nieuwe uitdaging”. Zij hoefden echter geen gegevens te verzamelen over de resultaten van projecten, zoals de hoeveelheid geproduceerde hernieuwbare energie of de geïnstalleerde capaciteit. Als gevolg daarvan ontbreekt het op EU-niveau aan uitgebreide informatie over in de periode 2007-2013 via het Elfpo gefinancierde projecten voor hernieuwbare energie; de bestaande indicatoren hebben namelijk uitsluitend betrekking op de extra financiële middelen die in het kader van de “gezondheidscheck” van het GLB zijn besteed aan hernieuwbare energie.

62

Wij onderzochten de gegevens van projecten op het gebied van hernieuwbare energie (aantal projecten, betaalde steun) van de door ons bezochte lidstaten, waarbij wij in vier van deze bezochte lidstaten⁵¹ een aantal verschillen hebben vastgesteld tussen de aan de Commissie gerapporteerde gegevens en onze berekeningen op basis van de cijfers uit de projectdatabanken van de lidstaten. De autoriteiten konden ons daarvoor geen verklaring geven, waardoor twijfels ontstaan over de juistheid en de volledigheid van de gegevens van de “gezondheidscheck” van het GLB.

63

Bovendien is er ook op EU-niveau geen omvattende informatie beschikbaar over het aantal projecten, de productie van hernieuwbare energie, of de geïnstalleerde capaciteit. Het is daarom onmogelijk om de bijdrage uit het Elfpo aan de uitrol van hernieuwbare energie in plattelandsgebieden te kwantificeren. Bij gebrek aan relevante en betrouwbare informatie over hernieuwbare energie, is het niet mogelijk om de doeltreffendheid van deze maatregelen in deze periode te beoordelen, en daarbij blijft onduidelijk op welke basis de lidstaten de hoofdstukken over hernieuwbare energie in hun POP’s hebben opgesteld. Deze bevindingen komen overeen met onze eerdere opmerkingen over monitoringgegevens met betrekking tot EFRO- en CF-steun voor hernieuwbare energie in de programmeringsperiode 2007-2013⁵².

GTEK-evaluaties van het programma bieden slechts beperkte informatie over het effect van steun voor hernieuwbare energie op het gebied van plattelandsontwikkeling

64

Vertragingen bij de uitvoering van programma’s in het kader van het MFK zijn terugkerende problemen die wij in het verleden voor een groot aantal beleidsterreinen hebben geconstateerd⁵³. De vertragingen bij de uitvoering van de POP’s voor 2007-2013 leidde opnieuw tot een discrepantie tussen de uitgavencyclus en de timing van de verslagleggingsvereisten. Dit heeft ertoe geleid dat er over hernieuwbare energie weinig relevante gegevens beschikbaar zijn voor de tussentijdse evaluaties, hoewel er enige nuttige informatie werd verstrekt (zie tekstvak 7). Veel lidstaten ondervonden vertragingen bij het afronden van hun evaluaties achteraf⁵⁴.

65

Uit onze doorlichting van evaluaties achteraf bleek dat daarin was ingegaan op investeringen in hernieuwbare energie (d.w.z. de genomen maatregelen), hoewel de gevolgen daarvan voor duurzame plattelandsontwikkeling niet waren behandeld. Er waren geen relevante analyses gemaakt op het gebied van bijvoorbeeld de milieuvoordelen van hernieuwbare energie voor plattelandsgebieden, inkomensdiversifiëring, het scheppen van banen, de verbetering van de energie-infrastructuur en -diensten in plattelandsgebieden, enz.

66

Wij hebben echter een aantal goede praktijken vastgesteld met betrekking tot de evaluatie van projecten op het gebied van hernieuwbare energie (zie tekstvak 7).

Hernieuwbare energie in het gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiesysteem (GTES) voor de periode 2014-2020

67

Het nieuwe prestatiekader van de programmeringsperiode 2014-2020 is gericht op een, vergeleken met het verleden, resultaatgerichtere uitvoering van de programma’s voor plattelandsontwikkeling. In dit verband biedt het GMES⁵⁵, het toezicht- en evaluatiesysteem voor plattelandsontwikkeling, een gedetailleerde gemeenschappelijke reeks indicatoren die voor aandachtsgebieden moeten worden gebruikt, en daarnaast gemeenschappelijke evaluatievragen die in de toekomst moeten worden beantwoord om de voortgang en de verwezenlijkingen van het plattelandsontwikkelingsbeleid te beoordelen, alsook de impact, doeltreffendheid, doelmatigheid en relevantie van beleidsmaatregelen op het gebied van plattelandsontwikkeling.

68

Het GTEK vereist dat er monitoringinformatie wordt verstrekt over “Totale investering in productie van hernieuwbare energie” (streefdoelindicator T 16) en over “Hernieuwbare energie uit ondersteunde projecten” (aanvullende resultaatindicator R 15). De lidstaten hebben de mogelijkheid aanvullende outputindicatoren vast te stellen voor specifieke maatregelen en de Commissie heeft bevestigd dat tien lidstaten of regio’s⁵⁶ hadden besloten dit te doen. Bij de meeste van deze bijkomende maatregelspecifieke indicatoren voor aandachtsgebied 5C ging het echter om inputindicatoren, zoals overheidsuitgaven, of outputindicatoren, zoals het aantal ondersteunde begunstigden, projecten of maatregelen. Daarom bieden deze indicatoren geen solide basis om de resultaten van de component hernieuwbare energie in de POP’s te beoordelen, zodat de resultaatgerichte focus niet kon worden versterkt⁵⁷.

69

Een andere complicatie is dat informatie over prestaties alleen wordt ingewonnen op het niveau van de aandachtsgebieden⁵⁸. De aan aandachtsgebied 5C toegewezen Elfpo-projecten bieden geen volledige gegevens over hernieuwbare energie in plattelandsgebieden, omdat sommige projecten misschien indirect verband houden met hernieuwbare energie (zoals bosbeheer) maar zijn toegewezen aan aandachtsgebied 5C, terwijl bij andere projecten misschien is geoordeeld dat ze secundaire bijdragen leveren aan aandachtsgebied 5C en daarom vanuit andere aandachtsgebieden kunnen worden gesteund, zoals 2A, 3A, 6A, 6B, enz. De informatie over de “Totale investering in productie van hernieuwbare energie” (streefdoelindicator T 16) geeft dan ook alleen weer wat er werd toegekend aan aandachtsgebied 5C, en geeft geen algemeen beeld van alle investeringen in hernieuwbare energie in plattelandsgebieden.

70

Een andere indicator, resultaatindicator R 15 (hernieuwbare energie uit ondersteunde projecten), is gericht op alle projecten voor hernieuwbare energie. Uit de richtsnoeren van de Commissie blijkt echter dat de gegevens voor deze indicator op verschillende wijzen konden worden verzameld door de beoordelaars, bijvoorbeeld door middel van statistische enquêtes op EU- en nationaal niveau. Daarom hangt de vergelijkbaarheid van de gegevens op EU-niveau af van de keuzes van de beoordelaars.

71

Hoewel de Commissie gedetailleerde richtsnoeren heeft uitgebracht ter ondersteuning van de voorbereiding van de verslaglegging en de evaluatie, zouden de verbindingen tussen de GMES-indicatoren en de aandachtsgebieden de evaluatoren extra kunnen belasten, invloed kunnen hebben op de kwaliteit van de programmaevaluaties en hun vergelijkbaarheid, en, net als in het verleden, tot vertragingen kunnen leiden. Als er op belangrijke rapportagemomenten geen betrouwbare monitoring- en evaluatie-informatie beschikbaar is, lopen de lidstaten en de Commissie misschien de kans mis om de uitvoering van de maatregelen voor hernieuwbare energie te verbeteren.

Projecten met betrekking tot hernieuwbare energie bevestigen hun potentieel voor plattelandsontwikkeling, ondanks tekortkomingen in de selectieprocedures en de projectuitvoering

72

De lidstaten zijn verantwoordelijk voor de selectie van projecten voor plattelandsontwikkeling, waarbij het de bedoeling is dat maatregelen voor plattelandsontwikkeling beter worden gericht op de EU-prioriteiten en de doelstellingen en strategieën van de lidstaten. Met het oog hierop zijn de lidstaten verplicht om duidelijke, relevante en objectieve subsidiabiliteits- en selectiecriteria en objectieve, eerlijke en transparante procedures vast te stellen en toe te passen⁵⁹.

73

De subsidiabiliteitscriteria zijn de eisen waaraan door de projecten moet worden voldaan om in aanmerking te komen voor steun in het kader van het Elfpo. Deze subsidiabiliteit is een ja/nee-voorwaarde. De selectiecriteria worden zo opgesteld door de lidstaten dat prioriteit wordt gegeven aan projecten die het best inspelen op de vastgestelde behoeften en aan de in de POP’s vastgelegde doelstellingen. In het belang van goed financieel beheer⁶⁰ moeten de lidstaten de selectiecriteria zelfs toepassen in gevallen waarin voldoende middelen beschikbaar zijn om alle aanvragen goed te keuren. In het onderhavige geval moeten zij er met name voor zorgen dat levensvatbare projecten worden geselecteerd die de uitrol van hernieuwbare energie ondersteunen en toegevoegde waarde opleveren voor plattelandsgebieden.

De meeste projecten hadden voordelen opgeleverd voor de uitrol van hernieuwbare energie en plattelandsontwikkeling

74

We controleerden projecten voor hernieuwbare energie die verschilden qua soort en omvang (zie bijlage II). De projectsteekproef omvatte zowel investeringen waarmee energie uit hernieuwbare bronnen beschikbaar was gesteld aan derden als investeringen in het kader waarvan energie was gegenereerd voor eigen gebruik door de eigenaar.

75

Projecten voor “energievoorziening voor derden” waren vooral bedoeld om de inkomsten van een land- of bosbouwbedrijf te diversifiëren. Sommige projecten waren geïnitieerd en uitgevoerd door kleine en middelgrote ondernemingen of micro-ondernemingen. In het kader van dit soort succesvolle projecten waren er nieuwe en goed ontvangen energiediensten verstrekt aan particuliere huishoudens en openbare gebouwen in plattelandsgebieden. Deze projecten hadden milieuvoordelen opgeleverd, in het bijzonder in het geval van systemen voor stadsverwarming, die doorgaans meer energie-efficiënt zijn en een geringere uitstoot hebben dan individuele verwarmingssystemen. Dankzij deze projecten kregen de projecteigenaars ook nieuwe zakelijke kansen. Zij hebben leveranciers van grondstoffen in de lokale toeleveringsketen van biomassa, met name land- en bosbouwers, in staat gesteld om hun inkomsten te diversifiëren en hun bedrijven in stand te houden (zie tekstvak 8).

76

De uitrol van hernieuwbare energie vereist een grondige planning en ook installatie- en onderhoudswerkzaamheden. De in de regio opgedane deskundigheid en ervaring zijn waardevolle elementen voor de verdere ontwikkeling ervan in de richting van duurzame energieproductie en een doelmatiger en flexibeler energieverbruik, en de voordelen kunnen verder strekken dan de oorspronkelijke projectinvesteringen.

77

Projecten voor “eigen gebruik” leverden voordeel op voor land- of bosbouwbedrijven en voor voedselverwerkende bedrijven, bijvoorbeeld in de vorm van energiezekerheid en zelfvoorziening, lagere energiekosten, betere financiële prestaties of een verminderde koolstofvoetafdruk. Indirect hadden deze projecten ook bijgedragen tot duurzame plattelandsontwikkeling door banen en mogelijkheden om inkomsten te verwerven, te creëren voor de plaatselijke bewoners, of door bij te dragen aan de verbetering van de milieusituatie in de regio (zie tekstvak 9).

De selectieprocedures van de lidstaten konden echter niet waarborgen dat de meest relevante projecten werden geselecteerd…

78

De lidstaten moeten criteria voor de selectie van projecten opstellen om ervoor te zorgen dat de financiële middelen voor plattelandsontwikkeling zo goed mogelijk worden ingezet. Wij hebben vastgesteld dat de bezochte lidstaten niet altijd aan dit beginsel voldeden.

79

Wij onderzochten de selectiecriteria en -procedures in de programmeringsperiode 2014-2020 en hebben daarbij geconstateerd dat vier van de vijf door ons bezochte lidstaten⁶¹ in enige mate relevante selectiecriteria hadden gebruikt om ervoor te zorgen dat projecten die de uitrol van hernieuwbare energie en duurzame plattelandsontwikkeling bevorderden, prioriteit kregen, bijvoorbeeld projecten die naar verwachting een positief effect zouden hebben op de diversificatie van inkomsten en op het milieu, het gebruik van lokaal geproduceerde en verwerkte grondstoffen (biomassabrandstoffen), of projecten waarbij rekening was gehouden met plaatselijke strategieën en waarbij de plaatselijke bevolking was betrokken. Deze inspanningen werden echter gedeeltelijk ondermijnd door gebrekkige selectieprocedures. Wij overwogen dat Oostenrijk, Bulgarije, Italië (Toscane) en Frankrijk (Laag-Normandië, met betrekking tot bosbouwmaatregelen) weinigzeggende scoresystemen hadden gebruikt met minimumdrempels die konden worden bereikt door slechts aan één of enkele criteria te voldoen.

…wat ertoe heeft geleid dat een aantal projecten op het gebied van hernieuwbare energie plattelandsgebieden slechts marginale voordelen hebben opgeleverd

80

Tekortkomingen in de selectieprocedures kunnen ertoe leiden dat projecten worden gefinancierd die de projecteigenaars een economisch voordeel opleveren, maar weinig gevolgen hebben voor plattelandsgebieden. Dit is het geval voor sommige van de tijdens de controle bezochte projecten. De financiële steun werd niet altijd gebruikt om banen of verdere zakelijke kansen te scheppen, om de situatie van de bestaande landbouw- of bosbouwbedrijven te verbeteren, of om energiediensten aan de plattelandsbevolking te leveren (zie tekstvak 10).

81

Uit onze bezoeken aan projecten werd duidelijk dat bepaalde soorten projecten op het gebied van hernieuwbare energie inderdaad een positieve impact hebben op plattelandsontwikkeling, die de financiële steun in het kader van het Elfpo gerechtvaardigt. Als echter rekening wordt gehouden met het bestaan van verschillende andere steunregelingen voor hernieuwbare energie, zou er geen Elfpo-steun moeten worden betaald aan projecten die niet én tot de streefdoelen voor hernieuwbare energie én tot de algemene doelstelling op het gebied van plattelandsontwikkeling bijdragen.

Conclusies en aanbevelingen

82

In wetgevende en beleidsdocumenten van de EU wordt benadrukt dat het de bedoeling is om de potentieel positieve impact van hernieuwbare energie op plattelandsontwikkeling te benutten. Studies bevestigen dat de ontwikkeling van hernieuwbare energie positieve gevolgen kan hebben voor duurzame plattelandsontwikkeling, maar er zijn ook sociaal-economische en milieurisico’s verbonden aan de inzet van bepaalde soorten hernieuwbare energie.

83

Bij onze controle onderzochten wij het kader voor hernieuwbare energie, waarbij wij bijzondere aandacht hadden voor de vraag hoe plattelandsontwikkelingsaspecten daarin waren geïntegreerd. Ook onderzochten we het beleidskader voor plattelandsontwikkeling en de uitvoering ervan in de lidstaten om te beoordelen of de Elfpo-steun voor hernieuwbare energie daadwerkelijk had bijgedragen tot duurzame plattelandsontwikkeling.

84

Uit onze controlewerkzaamheden concluderen wij dat de financiering van projecten op het gebied van hernieuwbare energie een groot potentieel heeft om bij te dragen tot duurzame plattelandsontwikkeling, maar dat dit potentieel vooralsnog grotendeels niet is gerealiseerd.

85

Wij constateerden dat er in het huidige beleidskader van de Commissie en de lidstaten onvoldoende rekening was gehouden met de plattelandsontwikkelingsdimensie van hernieuwbare energie. Als gevolg daarvan waren de mogelijkheden van de uitrol van hernieuwbare energie in plattelandsgebieden niet voldoende benut. De Commissie heeft onlangs een aantal wijzigingen in het beleidskader voor hernieuwbare energie voorgesteld die het potentieel hebben om deze situatie te verbeteren (paragrafen 24-31).

Aanbeveling 1 – “Rural proofing” (plattelandstoets) voor toekomstig beleid inzake hernieuwbare energie

Bij het ontwerpen van hun toekomstige beleid inzake hernieuwbare energie moeten de Commissie en de lidstaten rekening houden met de omstandigheden en behoeften van de plattelandsbevolking en -economie, en de potentiële positieve en negatieve effecten van het beleid in overweging nemen, en ervoor zorgen dat in plattelandsgebieden billijke beleidsresultaten worden verwezenlijkt.

Daartoe dient de Commissie, in samenwerking met de lidstaten, een relevant mechanisme te ontwikkelen dat geënt zou kunnen zijn op het mechanisme voor “rural proofing” (plattelandstoets) dat is voorzien in “beleidsoriëntatie 1” van de verklaring van Cork 2.0 van 2016.

De Commissie moet dit instrument introduceren in het overleg met de lidstaten over de geïntegreerde nationale energie- en klimaatplannen, die vóór 1 januari 2019 moeten worden meegedeeld aan de Commissie, en de lidstaten helpen bij de toepassing ervan.

Streefdatum voor de uitvoering: eind 2019.

86

Met betrekking tot bio-energie, het soort hernieuwbare energie dat het meest duidelijk is verbonden met plattelandsgebieden, zijn bovendien de sociaal-economische en milieurisico’s in verband met de uitrol ervan niet voldoende aangepakt in de huidige of voorgestelde beleidskaders van de Commissie. Door de combinatie van streefdoelen voor hernieuwbare energie, regelingen voor overheidssteun en gebrekkige duurzaamheidscriteria voor bio-energie ontstaat het risico dat het gebruik van biomassa voor energiedoeleinden wordt gestimuleerd zonder dat er voldoende waarborgen worden gegeven om ervoor te zorgen dat de biomassa afkomstig is uit duurzame bronnen (zie de paragrafen 32-41).

Aanbeveling 2 – Verbeterd kader voor de duurzaamheid van bio-energie

De Commissie moet samen met de medewetgevers het toekomstige beleidskader voor bio-energie zo ontwerpen dat wordt voorzien in voldoende waarborgen tegen het niet-duurzame gebruik van biomassa voor energie. In het kader moeten de duurzaamheidrisico’s van de stimulering van het gebruik van bio-energie worden onderkend en aangepakt door middel van streefdoelen en regelingen voor financiële ondersteuning, en moet ervoor worden gezorgd dat de hiermee samenhangende sociaal-economische en milieurisico’s worden beperkt.

Streefdatum voor de uitvoering: 2020.

87

De Commissie heeft geen duidelijke richtsnoeren verstrekt over de wijze waarop Elfpo-steun voor hernieuwbare energie op Europees niveau een toegevoegde waarde zou kunnen hebben en hoe deze de bestaande regelingen voor EU- en nationale financiering moet aanvullen. Het Elfpo dreigt daardoor gewoon een andere financieringsbron voor hernieuwbare energie te worden, waarbij geen prioriteit wordt gegeven aan plattelandsontwikkeling.

88

De Commissie heeft uitgebreide richtsnoeren verstrekt aan de lidstaten over het opzetten en uitvoeren van hun POP’s. Ten dele als gevolg van het ontbreken van een duidelijke visie in samenhang met Elfpo-steun voor hernieuwbare energie hebben de bezochte lidstaten echter slechts een zeer algemene strategische aanpak vastgesteld met betrekking tot steun voor hernieuwbare energie, en daarbij de Elfpo-steun onvoldoende afgestemd op de verschillende andere EU- en nationale financieringsbronnen voor hernieuwbare energie, wat nodig is om het effect daarvan in plattelandsgebieden te maximaliseren. Bovendien hebben wij geconstateerd dat de maatregelen inzake hernieuwbare energie niet op consistente wijze waren toegekend aan de EU-aandachtsgebieden, wat niet optimaal lijkt, maar wat wij vooral beschouwen als een probleem met betrekking tot monitoring en evaluatie (zie de paragrafen 49-58).

Aanbeveling 3 – Duidelijke richtsnoeren over de rol van het Elfpo in de ondersteuning van hernieuwbare energie

Bij het ontwerpen van hun toekomstige beleid voor plattelandsontwikkeling moet de Commissie duidelijk aangeven wat er met Elfpo-investeringen in hernieuwbare energie moet worden bereikt, hoe daarmee toegevoegde waarde moet worden gecreëerd in plattelandsgebieden, en hoe het Elfpo de bestaande EU- en nationale regelingen voor de financiering van hernieuwbare energie moet aanvullen.

In dit verband moet de Commissie gebruikmaken van de tijdens onze controle opgedane relevante ervaringen met goede praktijken (zie tekstvak 7, tekstvak 8 en tekstvak 9), en ook van vergelijkbare ervaring die is beschreven in de OESO-studie “Linking Renewable Energy to Rural Development” (zie tekstvak 1).

Streefdatum voor de uitvoering: eind 2018.

89

Om voor een betere uitvoering van de Elfpo-steun voor hernieuwbare energie te zorgen is het voor de Commissie en de lidstaten van cruciaal belang dat er bij het opstellen van de verslagen relevante en betrouwbare monitoring- en evaluatie-informatie beschikbaar is. Ondanks enkele voorbeelden van goede praktijken zijn er voor de programmeringsperiode 2007-2013 echter geen volledige monitoring- en evaluatiegegevens beschikbaar over steun voor projecten op het gebied van hernieuwbare energie uit het Elfpo en andere EU-fondsen (zie de paragrafen 60-65).

90

Voor de programmeringsperiode 2014-2020 heeft de Commissie richtsnoeren vastgesteld om de lidstaten te ondersteunen bij de verslaglegging en de evaluatie. De doeltreffendheid van de monitoring en evaluaties zal echter negatief worden beïnvloed door de uiteenlopende benaderingen van de lidstaten bij het bepalen van de primaire en secundaire bijdragen van projecten en bij het toekennen van maatregelen en projectsoorten. De belangrijkste indicatoren in de programmeringsperiode 2014-2020⁶³ die van belang zijn voor hernieuwbare energie bieden weinig informatie vanwege hun beperkte omvang en methodologische kwesties. De lidstaten konden aanvullende relevante indicatoren gebruiken, maar slechts een paar landen deden dit. Deze beperkingen vergen extra inspanningen van de beoordelaars van de lidstaten en kunnen in de gehele EU tot inconsistente verslaglegging en vertragingen leiden (zie de paragrafen 67-71).

91

In Speciaal verslag nr. 16/2017⁶⁴ hebben wij reeds de aandacht gevestigd op de noodzaak dat Commissie garandeert dat de verbeterde jaarlijkse verslaglegging over de uitvoering van 2019 voorziet in duidelijke en volledige informatie over de programmaresultaten en dat de verschillende soorten indicatoren voor de programmeringsperiode na 2020 nauwkeuriger worden beschreven.

Aanbeveling 4 – Een eenvoudiger en zinvoller toezicht- en evaluatiekader

Met betrekking tot Elfpo-steun voor hernieuwbare energie moet de Commissie van de lidstaten eisen dat zij in hun verbeterde jaarlijkse uitvoeringsverslagen van 2019 relevante informatie verstrekken over de programmaresultaten van projecten voor hernieuwbare energie. Aan de hand van deze informatie kan de Commissie vaststellen hoeveel Elfpo-uitgaven zijn uitgekeerd voor projecten op het gebied van hernieuwbare energie, hoeveel energiecapaciteit is geïnstalleerd, en hoeveel energie is geproduceerd door dergelijke projecten.

Streefdatum voor de uitvoering: eind 2018.

92

De lidstaten zijn er verantwoordelijk voor om projecten te selecteren die zijn gericht op de prioriteiten van de EU en hun eigen doelstellingen, in overeenstemming met hun strategie. Om dat te kunnen doen, moeten zij duidelijke, relevante en objectieve subsidiabiliteits- en selectiecriteria vaststellen en toepassen, in combinatie met objectieve, eerlijke en transparante procedures. De Commissie heeft in dit verband richtsnoeren verstrekt, bijvoorbeeld in de vorm van seminars en schriftelijke richtsnoeren⁶⁵.

93

Door de projecten die we bezochten, werd energie geproduceerd voor eigen gebruik door de projectuitvoerders of voor levering aan derden, en in andere gevallen werd hernieuwbare energie indirect ondersteund (zie de paragrafen 74-77). In combinatie met de lage uitvoeringsgraad (zie paragraaf 48) en gebrekkige selectieprocedures (zie de paragrafen 78 en 79) betekenen de grote budgetten voor aandachtsgebied 5C dat het risico bestaat dat er steun zal worden verleend aan projecten voor hernieuwbare energie die geen duidelijk voordeel opleveren voor de plattelandsgebieden waar ze worden uitgevoerd, om te voorkomen dat de hiervoor toegewezen middelen worden ingetrokken.

Aanbeveling 5 – Betere projectselectie waarbij rekening wordt gehouden met de toegevoegde waarde voor plattelandsgebieden en de levensvatbaarheid van een project

Ter beperking van de risico’s in verband met grote begrotingen voor aandachtsgebied 5C, in combinatie met de lage uitvoeringsgraad en gebrekkige selectieprocedures, moet de Commissie samen met de lidstaten de noodzaak onderstrepen om relevante selectieprocedures toe te passen, zodat uitsluitend steun wordt verstrekt aan levensvatbare projecten voor hernieuwbare energie met een duidelijk voordeel voor duurzame plattelandsontwikkeling.

Streefdatum voor de uitvoering: eind 2018.

Dit verslag werd door kamer I onder leiding van de heer Phil WYNN OWEN, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 10 januari 2018.

Woordenlijst en afkortingen

Aandachtsgebied 5C: Het aandachtsgebied “Hernieuwbare energie”, dat een breed scala aan doelstellingen omvat, waaronder het ten behoeve van de bio-economie faciliteren van de levering en het gebruik van hernieuwbare energiebronnen, van bijproducten, afvalmateriaal, residuen en andere non-foodgrondstoffen.

Aandachtsgebieden: De Europese Unie heeft zes prioriteiten vastgesteld voor plattelandsontwikkeling. Deze worden opgesplitst in 18 “aandachtsgebieden” om de doelstellingen van iedere prioriteit beter uiteen te kunnen zetten en de programmering te vergemakkelijken.

AEBIOM: European Biomass Association

Anaerobe vergisting: Het proces waarin organisch materiaal zoals dierlijke bijproducten of voedselafval wordt uitgesplitst voor de productie van biogas en organische meststof.

Bio-economie: Sectoren van de economie die gebruikmaken van hernieuwbare biologische hulpbronnen van land en zee – zoals gewassen, bossen, vissen, dieren en micro-organismen – om voedsel, grondstoffen en energie te produceren.

Bio-energie: Energie die is geproduceerd uit biomassa.

Biomassa: De biologisch afbreekbare fractie van producten, afvalstoffen en residuen van biologische oorsprong uit de landbouw, met inbegrip van plantaardige en dierlijke stoffen, de bosbouw en aanverwante bedrijfstakken, met inbegrip van de visserij en de aquacultuur, alsmede de biologisch afbreekbare fractie van afval, met inbegrip van industrieel en huishoudelijk afval van biologische oorsprong.

Broeikasgassen (BKG): Gassen die in de aardatmosfeer werken als een deken die de warmte vasthoudt en het aardoppervlak verwarmt als gevolg van het zogenaamde broeikaseffect. De belangrijkste broeikasgassen zijn kooldioxide (CO₂), methaan (CH₄), stikstofoxide (N₂O) en gefluoreerde gassen (HFK's, PFK's, SF₆ en NF₃).

CO₂: Kooldioxide

DG: Directoraat-generaal, de naam voor afdelingen en diensten van de Europese Commissie

DG AGRI: Directoraat-generaal Landbouw en Plattelandsontwikkeling van de Europese Commissie

DG CLIMA: Directoraat-generaal Klimaat van de Europese Commissie

DG ENV: Directoraat-generaal Milieu van de Europese Commissie

DG ENER: Directoraat-generaal Energie van de Europese Commissie

Duurzaamheidscriteria: Een reeks criteria voor biobrandstoffen, vloeibare biomassa en biomassabrandstoffen uit de richtlijn hernieuwbare energie en het voorstel voor de tweede richtlijn hernieuwbare energie, met betrekking tot landgebruik- en bosbeheerpraktijken, de terugdringing van broeikasgasemissies en de doelmatigheid van energieomzetting, om de ecologische duurzaamheid van bio-energie te waarborgen.

EEG: DE: Duitse wet op hernieuwbare energie (Erneuerbare-Energien-Gesetz)

Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC): Een adviesorgaan dat aan vertegenwoordigers van sociale en professionele belangengroepen in Europa en anderen een formeel platform biedt om hun zienswijze op EU-onderwerpen kenbaar te maken.

Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO): Het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling is gericht op de versterking van de economische en sociale cohesie binnen de Europese Unie door het corrigeren van de grootste regionale onevenwichtigheden. Dit wordt gerealiseerd door middel van financiële steun voor de aanleg van infrastructuur en productieve investeringen ter bevordering van de werkgelegenheid, vooral voor ondernemingen.

Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (Elfpo): Het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling is gericht op de ondersteuning van plattelandsgebieden van de EU om een breed scala aan economische, milieu- en sociale uitdagingen aan te gaan.

Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI-fondsen): De Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF) omvatten een groep van vijf afzonderlijke fondsen die regionale onevenwichtigheden in de hele EU moeten terugdringen, en waarvoor beleidskaders zijn vastgesteld voor de zevenjarige begrotingsperiode van het meerjarig financieel kader. De vijf fondsen zijn het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), het Europees Sociaal Fonds (ESF), het Cohesiefonds (CF), het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (EFMZV).

FV: Fotovoltaïsch

Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB): Het geheel van wetgeving en praktijken dat door de Europese Unie is vastgesteld om een gemeenschappelijk, uniform beleid voor landbouw en plattelandsontwikkeling te vormen.

Gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiekader (GTEK): EU-breed toezicht- en evaluatiekader voor plattelandsontwikkeling in de programmeringsperiode 2007-2013. Voor de programmeringsperiode 2014-2020 is het op beide GLB-pijlers van toepassing (Elfpo en ELGF).

Gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiesysteem (GTES): Een onderdeel van het GTEK – de regels en procedures die betrekking hebben op plattelandsontwikkeling (de tweede pijler van het GLB).

Gemeenschappen voor hernieuwbare energie: Een mkb-bedrijf of een organisatie zonder winstoogmerk waarvan de aandeelhouders of leden samenwerken bij de opwekking, distributie, opslag of levering van energie uit hernieuwbare bronnen.

“Gezondheidscheck” van het GLB: In 2009 werden de diverse componenten van het GLB onderzocht en aangepast om het GLB te richten op een evenwichtige en milieuvriendelijke ontwikkeling. Deze aanpassing wordt aangeduid als “gezondheidscheck”.

Groen certificaat: Een verhandelbaar goed dat bewijst dat bepaalde energie is opgewekt uit hernieuwbare energiebronnen.

Hernieuwbare energie (HE): Energie die wordt opgewekt uit hernieuwbare bronnen, die op natuurlijke wijze worden aangevuld in een mensenleven, zoals zonlicht, wind, biomassa en aardwarmte.

Horizon 2020: Programma voor onderzoek en innovatie van de EU voor 2014-2020.

Indirecte veranderingen in grondgebruik (Indirect Land Use Changes – ILUC): De omschakeling van het landgebruik die wordt veroorzaakt door de verplaatsing van de landbouwproductie, d.w.z. wanneer men bij bestaande landbouwgrond is overgeschakeld op de productie van energiegewassen zoals mais, olifantsgras en wilg, of wanneer de productie van levensmiddelen en diervoeders wordt uitgebreid naar niet-landbouwgrond, bijvoorbeeld graslanden, bossen, veengebieden, wetlands en andere koolstofrijke ecosystemen. Door dergelijke soorten land in akkerland om te zetten, kan de CO₂-uitstoot toenemen.

Koolstofvoetafdruk: De hoeveelheid broeikasgassen die wordt uitgestoten in de atmosfeer tijdens de levenscyclus van een product of activiteit en wordt uitgedrukt in het aantal kooldioxide-equivalenten (CO₂e).

Landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw (Land Use, Land Use Change and Forestry – LULUCF): De broeikasgasinventaris van een sector die de uitstoot en verwijdering van broeikasgassen omvat die het gevolg zijn van rechtstreeks op de mens terug te voeren landgebruik, veranderingen in landgebruik en bosbouw. Net als bij andere economische sectoren oefenen landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw invloed uit op de mondiale koolstofcyclus. Door de activiteiten in het kader van landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw kan de hoeveelheid broeikasgassen in de atmosfeer toe- of afnemen en dus een negatieve (bijv. ontbossing) of positieve (bijv. bebossing en herbebossing) invloed hebben op de klimaatverandering.

LEADER: Een door de gemeenschap gestuurde lokale ontwikkelingsmethode voor het mobiliseren en ontwikkelen van plattelandsgemeenschappen via lokale publiek-private partnerschappen (lokale actiegroepen). De term is een Frans acroniem voor Liaison entre actions de développement de l’économie rurale (NL: verbinding tussen acties voor de ontwikkeling van de plattelandseconomie).

Levenscyclusanalyse (LCA): Een getrapte procedure voor de berekening van de duur van de milieueffecten van een product of dienst.

LIFE: FR: instrument financier pour l’environnement) is het financieringsinstrument van de EU voor de ondersteuning van milieu-, natuurbeschermings- en klimaatactieprojecten in de gehele EU.

Meerjarig financieel kader (MFK): Het meerjarig uitgavenplan van de EU waarin zij haar prioriteiten op beleidsgebied in financiële termen vertaalt. Dit bestrijkt een periode van zeven jaar.

Meeteenheden voor energie

• Ton olie-equivalent (toe) is de hoeveelheid energie die vrijkomt bij de verbranding van een ton ruwe olie, ongeveer 42 gigajoule.
  ktoe – één kiloton (1000 ton) olie-equivalent.
  Mtoe – miljoen ton olie-equivalent
• kW – kilowatt
• MWh/kWh – mega-/kilowattuur

Mkb: Midden- en kleinbedrijf

NREAP: Nationale actieplannen voor energie uit hernieuwbare bronnen (National Renewable Energy Action Plans), in overeenstemming met artikel 4 van de richtlijn hernieuwbare energie.

Partnerschapsovereenkomst: Een door een lidstaat in samenwerking met partners opgesteld document waarin de strategie, de prioriteiten en de regelingen van de lidstaat voor een doeltreffend en doelmatig gebruik van de Europese structuur- en investeringsfondsen uiteen worden gezet. Dit document wordt na beoordeling en na overleg met de lidstaat door de Commissie goedgekeurd.

Plattelandsontwikkelingsprogramma (POP): Een door een lidstaat of regio opgesteld en door de Commissie goedgekeurd document voor de planning en monitoring van de uitvoering van het plattelandsontwikkelingsbeleid op regionaal of nationaal niveau.

Premies voor teruglevering (FIP): Een steunregeling waarbij elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen op de elektriciteitsmarkt wordt verkocht en de producenten daarvan boven op de marktprijs van hun elektriciteitsproductie een premie ontvangen. Een FIP kan een vast bedrag zijn (d.w.z. onafhankelijk van de marktprijzen) of een variabel bedrag (d.w.z. met variabele niveaus die afhankelijk zijn van de ontwikkeling van de marktprijs).

Programmeringsperiode: Een periode voor de tenuitvoerlegging van het beleid inzake plattelandsontwikkeling die samenvalt met het meerjarig financieel kader van de EU. De huidige programmeringsperiode loopt van 2014 tot 2020 en volgt op de programmeringsperiode 2007-2013.

Prosument (consument van zelfgeproduceerde hernieuwbare energie): Een actieve klant die elektriciteit die hij zelf ter plaatse heeft geproduceerd, verbruikt, mogelijk opslaat en verkoopt, zoals in een appartementencomplex, een locatie met commerciële of gedeelde diensten, of een gesloten distributiesysteem, met als voorwaarde voor niet-huishoudelijke consumenten van zelfgeproduceerde hernieuwbare energie dat deze activiteiten niet hun belangrijkste commerciële of professionele activiteit vormen.

Quotaverplichtingen: Minimale aandelen van hernieuwbare energiebronnen in de energiemix van krachtcentrales, elektriciteitsleveranciers, of soms ook grote elektriciteitsverbruikers, zoals gedefinieerd door de nationale, regionale of lokale overheden.

RED II-voorstel: Het voorstel van de Europese Commissie van 30.11.2016 voor een richtlijn inzake hernieuwbare energie in de periode 2021-2030.

Richtlijn hernieuwbare energie (Renewable Energy Directive – RED): Richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van Richtlijn 2001/77/EG en Richtlijn 2003/30/EG (PB L 140 van 5.6.2009, blz. 16).

Rural proofing: “Rural proofing” (plattelandstoets) is de erkenning van het potentieel van het platteland, waarbij het doel is inzicht te verkrijgen in de effecten van beleidsmaatregelen en het waarborgen van eerlijke en rechtvaardige beleidsresultaten voor plattelandsgebieden. Het gaat er daarbij om de beste manieren te vinden om beleid te ontwikkelen in plattelandsgebieden.

Staatssteun: Door de lidstaten verstrekte steun waardoor begunstigden een economisch voordeel ontvangen. Dit kan eenvoudige financiële steun of indirecte steunverlening zijn, zoals belastingvoordelen, betere voorwaarden voor de aankoop of pacht van land, een lening of een garantie voor een lening die door een bank tegen betere voorwaarden wordt verstrekt dan de normale marktvoorwaarden, enz.

Stadsverwarming of stadskoeling: De distributie van thermale energie in de vorm van stoom, warm water of gekoelde vloeistoffen vanuit een centrale productie-installatie via een netwerk dat verbonden is met meerdere gebouwen of plaatsen, voor het verwarmen of koelen van ruimtes of processen.

SWOT-analyse: Een in het POP gebruikte methode om de sterke en zwakke punten, kansen en bedreigingen (strengths, weaknesses, opportunities, and threats) van een organisatie of een regio vast te stellen.

Tarieven voor teruglevering (FIT): Een steunregeling met vaste elektriciteitsprijzen die aan producenten van hernieuwbare energie worden betaald voor elke geproduceerde energie-eenheid die aan het elektriciteitsnet wordt geleverd. De betaling van de FIT’s wordt gegarandeerd voor bepaalde periodes, die vaak verband houden met de economische levensduur van het desbetreffende project op het gebied van hernieuwbare energie (meestal tussen 10-25 jaar).

Trialoog: Tripartiete bijeenkomsten over wetgevingsvoorstellen waaraan vertegenwoordigers van het Parlement, de Raad en de Commissie deelnemen. Deze contacten hebben tot doel overeenstemming te bereiken over een reeks amendementen die aanvaardbaar zijn voor de Raad en het Parlement. De Commissie treedt op als bemiddelaar om een akkoord mogelijk te maken tussen de medewetgevers.

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheersthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer I “Duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen”, die onder leiding staat van ERK-lid Phil Wynn Owen. De controle werd geleid door ERK-lid Samo Jereb, ondersteund door Jerneja Vrabic, kabinetsattaché; Michael Bain, hoofdmanager; Ramona Bortnowschi en Els Brems, kerncontroleteam; Roussalia Nikolova, Anžela Poliulianaitė, Maria Eulàlia Reverté i Casas, Frédéric Soblet, Pekka Ulander en Jolanta Žemailaitė, controleurs. Miroslava Chakalova-Siddy en Richard Moore boden taalkundige ondersteuning en Terje Teppan-Niesen nam de secretariaatswerkzaamheden op zich.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9243-8	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/54512	QJ-AB-18-002-NL-N
HTML	ISBN 978-92-872-9249-0	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/990859	QJ-AB-18-002-NL-Q

© Europese Unie, 2018.

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van (beeld)materiaal dat niet onder het auteursrecht van de Europese Unie valt, dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

HOE NEEMT U CONTACT OP MET DE EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• marcando el número de teléfono gratuito:
  • 00 800 6 7 8 9 10 11 (algunos operadores pueden cobrar por las llamadas);
  • marcando el siguiente número de teléfono: +32 22999696, o
• por correo electrónico: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: http://europa.eu

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen bij EU Bookshop op: https://publications.europa.eu/nl/web/general-publications/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie http://europa.eu/contact).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1951 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.