Energia da fonti rinnovabili per uno sviluppo rurale sostenibile: vi sono notevoli sinergie potenziali, ma per lo più non realizzate

Sintesi

I

L’energia da fonti rinnovabili è energia proveniente da fonti di energia rinnovabili, non fossili, che si ricostituiscono nel corso di una vita umana. Sia la produzione che il consumo di energia da fonti rinnovabili nell’UE sono aumentati, ma sono ancora necessari ulteriori sforzi per raggiungere i valori-obiettivo in materia di energie rinnovabili fissati dall’UE, ossia per far sì che il 20 % del consumo finale di energia dell’UE (cifra che salirà almeno al 27 % entro il 2030) riguardi energia ricavata da fonti rinnovabili. L’utilizzo di energia da fonti rinnovabili è cruciale se l’UE vuole ridurre le proprie emissioni di gas a effetto serra al fine di rispettare l’accordo di Parigi del 2015 sui cambiamenti climatici. Aumentare l’utilizzo dell’energia da fonti rinnovabili potrebbe altresì ridurre la dipendenza dell’UE dai combustibili fossili e dall’energia importata, contribuendo così alla sicurezza del proprio approvvigionamento energetico. Per incentivare la produzione e l’uso di energia da fonti rinnovabili, sono disponibili numerosi programmi di finanziamento UE e nazionali: una delle fonti di finanziamento dell’UE è il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR).

II

La Corte ha esaminato il collegamento tra energia da fonti rinnovabili e sviluppo rurale. Ha esaminato l’intero quadro delle politiche dell’UE per le energie rinnovabili e le modalità con le quali vi sono stati integrati aspetti specifici relativi allo sviluppo rurale. Ha appurato se il quadro nell’ambito del quale sono stati impiegati fondi destinati specificamente allo sviluppo rurale fosse stato concepito e realizzato in modo da facilitare sia la diffusione delle energie rinnovabili che uno sviluppo rurale sostenibile.

III

Sulla base del lavoro di audit svolto, la Corte conclude che vi sono potenziali sinergie tra la politica in materia di energia da fonti rinnovabili ed il FEASR per promuovere uno sviluppo rurale sostenibile, ma che, fino ad ora, dette sinergie rimangono per lo più irrealizzate.

IV

Sebbene numerosi studi raccomandino un approccio attivo per realizzare le potenziali sinergie, la Corte ha constatato che la politica dell’UE in tema di energie rinnovabili potrebbe stabilire in modo più esplicito le condizioni per collegare con successo energie rinnovabili e sviluppo sostenibile. La Corte riconosce che alcuni strumenti nel proposto quadro d’intervento in materia di energie rinnovabili potrebbero potenzialmente migliorare detta situazione. Né l’attuale quadro di sostenibilità per la bioenergia né quello proposto (riferiti alla produzione e all’uso della biomassa) forniscono una base adeguata per tutelare a sufficienza le aree rurali contro rischi ambientali e socio-economici identificati e per massimizzarne il potenziale per uno sviluppo ancora più sostenibile.

V

Gli specifici fondi disponibili per lo sviluppo rurale possono svolgere un ruolo nel conseguimento dei valori-obiettivo UE e nazionali in materia di energie rinnovabili, ma ciò dovrebbe essere complementare allo sviluppo sostenibile delle aree rurali dell’UE. Tuttavia, la Commissione non ha fornito sufficienti chiarimenti o orientamenti in proposito, e non ha neanche spiegato in che modo il FEASR dovrebbe integrare i regimi di finanziamento UE e nazionali esistenti. Di conseguenza, la maggior parte degli Stati membri visitati dagli auditor della Corte non ha assegnato priorità a quei progetti per le energie rinnovabili in grado di apportare un contributo allo sviluppo rurale sostenibile.

VI

Per di più, la Commissione non dispone di informazioni esaurienti sulla spesa FEASR per le energie rinnovabili nel periodo di programmazione rurale 2007-2013, né sulle modalità con le quali detta spesa si inserisce nella spesa complessiva dell’UE per l’energia da fonti rinnovabili. Vi sono anche limitate informazioni su quello che è stato ottenuto con i fondi spesi. Nonostante alcuni miglioramenti apportati durante il periodo di programmazione 2014-2020, permangono debolezze nel sistema di monitoraggio, principalmente a causa di complicazioni nell’esercizio di programmazione e della ristretta portata degli indicatori principali.

VII

Il campione di progetti controllati dalla Corte comprendeva sia investimenti grazie ai quali era stata fornita energia da fonti rinnovabili a terze parti, sia altri investimenti grazie ai quali era stata generata energia ad uso dei responsabili del progetto. A giudizio della Corte, la maggior parte dei progetti visitati hanno avuto successo, grazie al loro impatto economico ed ambientale positivo sullo sviluppo rurale. Tuttavia, a causa delle debolezze nelle procedure di selezione dei progetti applicate dagli Stati membri, il finanziamento dei progetti ha apportato un beneficio economico ai responsabili dei progetti, ma ha avuto scarso impatto ulteriore sulle aree rurali.

VIII

Alla luce delle proprie constatazioni, la Corte formula le seguenti raccomandazioni:

• Nel definire la propria futura politica in materia di energie rinnovabili, la Commissione e gli Stati membri dovrebbero tener conto delle circostanze e dei bisogni delle aree rurali, in particolare nel definire i piani nazionali integrati per l’energia e il clima.
• La Commissione, assieme ai co-legislatori, dovrebbe definire il futuro quadro d’intervento per la bioenergia in modo che fornisca migliori salvaguardie contro l’utilizzo non sostenibile di fonti di biomassa a fini di produzione di energia.
• La Commissione dovrebbe specificare la finalità ed il ruolo del sostegno del FEASR agli investimenti in energia da fonti rinnovabili.
• Per quanto riguarda il sostegno del FEASR agli investimenti in energia da fonti rinnovabili, la Commissione dovrebbe chiedere agli Stati membri di fornire, nelle rispettive relazioni annuali sull’attuazione del 2019, informazioni pertinenti su quanto conseguito, nel contesto dei programmi di sviluppo rurale, dai progetti relativi a energie rinnovabili.
• La Commissione dovrebbe ribadire agli Stati membri la necessità di applicare procedure di selezione pertinenti, al fine di concedere sostegno solo a progetti solidi relativi a energie rinnovabili, apportanti un chiaro beneficio in termini di sviluppo rurale sostenibile.

Introduzione

Energia da fonti rinnovabili nell’UE

01

L’energia da fonti rinnovabili è energia proveniente da fonti di energia rinnovabili, non fossili, che si ricostituiscono nel corso di una vita umana. Le fonti di energia rinnovabili comprendono energia solare, eolica, marina, idroelettrica, geotermica e bioenergia¹, ². I principali tipi di energia da fonti rinnovabili, le pertinenti tecnologie e le applicazioni tipiche sono illustrati nel grafico 1.

02

L’utilizzo di energia da fonti rinnovabili è cruciale se l’UE vuole ridurre le proprie emissioni di gas a effetto serra al fine di rispettare l’accordo di Parigi del 2015 sui cambiamenti climatici. Aumentare l’utilizzo dell’energia da fonti rinnovabili potrebbe altresì ridurre la dipendenza dell’UE dai combustibili fossili e dall’energia importata, contribuendo così alla sicurezza del proprio approvvigionamento energetico.

03

Nel 2015, il 26,7 % dell’energia primaria prodotta in tutta l’UE proveniva da fonti rinnovabili (cfr. grafico 2). La produzione di energia da fonti rinnovabili è cresciuta del 71 %, passando da circa 120 Mtep (2005) a 205 Mtep (2015), mentre nello stesso periodo la produzione di energia primaria proveniente dalla maggior parte delle altre fonti è diminuita, sia in termini assoluti che relativi³.

04

Il grafico 2 mostra inoltre che la biomassa (compresa la frazione biodegradabile dei rifiuti) è la fonte di energia rinnovabile più importante, e di molto, nell’UE: rappresenta il 63,3 % di tutta la produzione di energia rinnovabile. Questo fatto rende i settori dell’agricoltura e della silvicoltura particolarmente rilevanti per la produzione di energia da fonti rinnovabili. Nel 2010, il 48,5 % (80,7 Mtep) dell’energia rinnovabile prodotta in tutta l’UE proveniva dalla biomassa forestale, mentre un altro 10,6 % (17,6 Mtep) proveniva da biomassa agricola⁴.

Il quadro d’intervento dell’UE in materia di energia da fonti rinnovabili

05

L’elemento cruciale dell’attuale quadro d’intervento dell’UE in materia di energia da fonti rinnovabili è la direttiva sulle energie rinnovabili. La direttiva⁵ forma parte integrante del pacchetto UE sul clima e l’energia al 2020, che stabilisce tre valori-obiettivo a livello di UE da raggiungere entro il 2020. Uno di essi è che il 20 % dell’energia consumata nell’UE dovrebbe essere prodotta utilizzando risorse rinnovabili⁶. La direttiva stabilisce inoltre valori-obiettivo nazionali per la quota di energia da consumare proveniente da fonti rinnovabili, i quali vanno dal 10 % a Malta al 49 % in Svezia⁷. Dispone inoltre che il 10 % dell’energia usata nel settore dei trasporti in tutti gli Stati membri dovrebbe provenire da fonti rinnovabili.

06

La direttiva sulle energie rinnovabili dispone che gli Stati membri adottino piani d’azione nazionali per le energie rinnovabili (PANER) e che presentino alla Commissione, ogni due anni, una relazione sui progressi realizzati nel conseguimento dei rispettivi valori-obiettivo relativi all’energia da fonti rinnovabili. Utilizzando ognuna di queste relazioni, la Commissione prepara una relazione che fornisce il quadro degli sviluppi della politica in tema di energia da fonti rinnovabili nell’UE⁸.

07

Nel 2014, il Consiglio europeo ha adottato un nuovo pacchetto per l’energia ed il clima, che stabilisce nuovi valori-obiettivo da conseguire entro il 2030: entro quell’anno, almeno il 27 % dell’energia dell’UE dovrebbe provenire da fonti rinnovabili⁹. A tal fine, la Commissione ha presentato numerose proposte legislative, in particolare nella propria comunicazione “Energia pulita per tutti gli europei” (chiamata anche “pacchetto inverno”) del 30 novembre 2016. Detto pacchetto comprendeva una proposta di modifica della direttiva sulle energie rinnovabili (nella presente relazione “proposta DER II”)¹⁰ ed attualmente segue il procedimento legislativo.

08

La Commissione, nella proposta DER II, ha proposto di eliminare i valori-obiettivo nazionali obbligatori per gli Stati membri. Tuttavia, gli Stati erano tenuti a rispettare quelli relativi al 2020. Secondo la proposta sulla governance dell’Unione dell’energia¹¹, gli Stati erano tenuti a preparare piani nazionali integrati per l’energia e il clima, per far sì che gli sforzi nazionali fossero abbastanza ambiziosi e coerenti da rispettare gli obiettivi dell’UE.

09

Sebbene l’energia da fonti rinnovabili rappresenti il 26,7 % dell’energia prodotta nell’UE (cfr. grafico 2), secondo la relazione della Commissione sui progressi compiuti in materia di energie rinnovabili la quota di energia da fonti rinnovabili nell’UE in termini di consumo aveva raggiunto solo il 16 % nel 2014. Ciò perché più della metà dell’energia consumata nell’UE è stata fornita da importazioni nette (per lo più gas naturale e petrolio greggio)¹². Nella medesima relazione si afferma che l’insieme dell’UE e la maggioranza dei suoi Stati membri raggiungeranno o oltrepasseranno i rispettivi valori-obiettivo al 2020. Tuttavia, stando alle proiezioni, l’Irlanda, il Lussemburgo, i Paesi Bassi ed il Regno Unito non raggiungeranno i rispettivi valori-obiettivo nazionali¹³.

Regimi di sostegno alle energie rinnovabili

10

Per incrementare la produzione di energia da fonti rinnovabili e raggiungere i propri valori-obiettivo in termini di energie rinnovabili, gli Stati membri hanno attuato una serie di misure d’intervento, tra le quali incentivi finanziari, come “tariffe di riacquisto” (FIT) o “premi di riacquisto” (FIP); nonché misure quali contingenti obbligatori con certificati verdi commerciabili. Spesso viene usata una combinazione di questi strumenti, specie nel settore dell’energia elettrica. Nel settore del riscaldamento e del raffrescamento, il sostegno è per lo più basato su sovvenzioni agli investimenti e incentivi fiscali¹⁴.

11

L’energia da fonti rinnovabili costituisce una priorità trasversale pertinente per molti settori d’intervento dell’UE. L’UE fornisce sostegno in favore delle energie rinnovabili nel quadro di numerosi programmi di finanziamento. Tra essi, il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), nonché i programmi Orizzonte 2020 e LIFE¹⁵.

12

La Commissione non è stata in grado di fornire informazioni esaurienti recenti sull’importo complessivo del sostegno finanziario alle energie rinnovabili, sia da programmi UE che da regimi nazionali istituiti dagli Stati membri. Solo lo studio dell’Ecofys Subsidies and costs of EU energy¹⁶ fornisce stime dei sussidi annuali a favore delle energie rinnovabili dal 2008 al 2012. Stando a detto studio, sono stati spesi 99,4 miliardi di euro di fondi pubblici a sostegno del settore dell’energia nell’UE nel 2012, principalmente a valere sui bilanci nazionali, 40,32 miliardi dei quali destinati alle energie rinnovabili. I principali tipi di aiuto assegnati alle rinnovabili sono stati: tariffe di riacquisto (23,8 miliardi di euro), premi di riacquisto (6,4 miliardi di euro) e sovvenzioni agli investimenti (4 miliardi di euro).

L’energia da fonti rinnovabili nell’ambito del quadro d’intervento dello sviluppo rurale dell’UE.

13

I documenti normativi e strategici dell’UE individuano un impatto potenzialmente positivo delle energie rinnovabili sullo sviluppo rurale. La direttiva sulle energie rinnovabili e la proposta DER II fanno riferimento alle opportunità che le energie rinnovabili offrono per l’occupazione e lo sviluppo regionale, “specialmente nelle zone rurali ed isolate”¹⁷.

14

Gli orientamenti strategici comunitari per lo sviluppo rurale (periodo 2007-2013)¹⁸ ed il regolamento (CE) n. 1698/2005¹⁹ affrontano tali questioni nel contesto del quadro d’intervento dello sviluppo rurale. Le considerazioni sul potenziale della produzione e dell’utilizzo di energie rinnovabili nelle zone rurali sono state esposte più in esteso nella “valutazione dello stato di salute”, un pacchetto di riforma della politica agricola comune (PAC) concordato dai ministri dell’agricoltura dell’UE nel novembre 2008. In quel contesto, i ministri riconoscevano che l’energia da fonti rinnovabili costituisce una di sei “nuove sfide”²⁰.

15

Nel periodo di programmazione 2014-2020, il sostegno UE allo sviluppo rurale, compreso il sostegno a progetti relativi a energie rinnovabili, viene fornito nell’ambito di un nuovo quadro. Il FEASR è divenuto uno dei cinque fondi strutturali e di investimento europei (fondi SIE). Detto quadro intende permettere un migliore coordinamento tra i diversi fondi, al fine di migliorare l’attuazione della strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva²¹. Gli obiettivi strategici della strategia Europa 2020 sono stati tradotti in 11 obiettivi tematici a livello dei fondi SIE. Per il FEASR, sono stati ulteriormente articolati in sei priorità per lo sviluppo rurale e 18 ambiti d’intervento specifici, detti “aspetti specifici”²² (cfr. grafico 3). Il giudizio della Corte sulla nuova procedura di programmazione è contenuto nella relazione speciale n. 16/2017 “Programmazione dello sviluppo rurale: occorrono minore complessità e maggiore focalizzazione sui risultati”.

16

L’energia da fonti rinnovabili rientra nell’aspetto specifico 5C, che riguarda il “favorire l’approvvigionamento e l’utilizzo di fonti di energia rinnovabili, sottoprodotti, materiali di scarto, residui e altre materie grezze non alimentari ai fini della bioeconomia”. Ciò significa che le misure del FEASR che sostengono la diffusione delle energie rinnovabili dovrebbero, in linea di principio, rientrare nell’aspetto specifico 5C.

17

Nel quadro della politica di sviluppo rurale, le misure di sostegno agli investimenti in energie rinnovabili formano l’oggetto di gestione concorrente tra la Commissione e gli Stati membri. I programmi di sviluppo rurale (PSR) sono redatti dagli Stati membri e approvati dalla Commissione. Gli Stati membri selezionano poi i progetti ai quali destinare i finanziamenti, sulla base dei programmi trasmessi.

Estensione e approccio dell’audit

18

La Corte ha esaminato il quadro relativo alle energie rinnovabili, soffermandosi sulle modalità con le quali vi sono stati integrati aspetti specifici relativi allo sviluppo rurale. Il principale quesito di audit è stato il seguente: “Il sostegno fornito dal FEASR per l’energia da fonti rinnovabili sta facilitando la diffusione delle energie rinnovabili e uno sviluppo rurale sostenibile?”

19

La Corte ha valutato se, e in che modo, gli strumenti della politica in materia di energie rinnovabili, a livello UE e di Stato membro, avessero sostenuto attivamente lo sviluppo rurale. La bioenergia è di primaria importanza per le aree rurali nelle quali la biomassa, ad esempio quella da raccolti, da rifiuti animali e organici e quella da legno, è prontamente disponibile, ma comporta alcuni rischi ambientali e socio-economici (cfr. paragrafi 23-41).

20

La Corte ha anche esaminato il quadro relativo alla politica di sviluppo rurale e la sua attuazione a livello di Stato membro, al fine di valutare se il sostegno del FEASR per le energie rinnovabili avesse effettivamente contribuito allo sviluppo rurale sostenibile (cfr. paragrafi 42-81).

21

Tenendo conto del lavoro dell’OCSE in questo campo²³, gli auditor della Corte hanno ritenuto che gli investimenti in energie rinnovabili contribuiscano ad uno sviluppo rurale sostenibile se forniscono uno o più dei benefici seguenti:

• benefici ambientali;
• diversificazione delle fonti di reddito per gli agricoltori ed i silvicoltori;
• opportunità occupazionali ed imprenditoriali nelle e a favore delle imprese rurali;
• infrastrutture e servizi energetici nuovi e migliorati nelle aree rurali;
• nuove fonti di reddito per sostenere infrastrutture e servizi pubblici fondamentali nelle aree rurali.

22

L’audit della Corte è stato espletato tra settembre 2016 e maggio 2017; sono stati raccolti elementi probatori dalle fonti seguenti.

• Analisi della documentazione e colloqui con il personale di quattro direzioni generali della Commissione europea: DG Agricoltura e sviluppo rurale (AGRI); DG Energia (ENER), DG Ambiente (ENV) e DG Azione per il clima (CLIMA).
• Visite di audit in cinque Stati membri: Bulgaria, Francia (Basse-Normandie), Italia (Toscana), Lituania ed Austria. Detti Stati membri sono stati scelti perché rappresentano il 53 % della spesa prevista per l’aspetto specifico 5C, nonché per fornire una copertura geografica bilanciata. Gli auditor della Corte hanno esaminato i cinque rispettivi PSR e altri documenti pertinenti ed hanno avuto colloqui con personale delle autorità di gestione per lo sviluppo rurale, degli organismi pagatori e dei ministeri dell’Energia di questi Stati membri. Sono stati visitati in loco 29 progetti relativi ad energie rinnovabili dei periodi di programmazione 2007-2013 e 2014-2020, e sono stati tenuti colloqui con i responsabili dei progetti (cfr. allegato II); i progetti visitati dagli auditor della Corte erano principalmente investimenti in impianti per energia da fonti rinnovabili, ma includevano anche alcuni progetti di sostegno: ad esempio, progetti di gestione delle foreste, oppure investimenti in impianti di produzione di trucioli o pellet di legno.
• Un breve sondaggio condotto su sei Stati membri (Irlanda, Lussemburgo, Paesi Bassi, Polonia, Romania e Slovenia) che avevano destinato solo un piccolo importo, o nessun importo, di finanziamenti del FEASR all’aspetto specifico 5C. La finalità era di capire la ragione di questa scelta.
• Riunioni di consultazione con pertinenti parti interessate, tra cui l’Associazione europea per la biomassa (AEBIOM) e BirdLife, per discutere i potenziali benefici, nonché i rischi per la sostenibilità, della bioenergia.

Osservazioni

Il quadro d’intervento dell’UE in materia di energia da fonti rinnovabili potrebbe sfruttare meglio le opportunità offerte dalla diffusione delle energie rinnovabili nelle aree rurali, mitigando al contempo i rischi associati

23

In questa sezione la Corte valuta se il quadro d’intervento in materia di energie rinnovabili promuova i potenziali vantaggi offerti dalle energie rinnovabili nelle aree rurali, mitigando al contempo i rischi ambientali e socioeconomici associati. Gli auditor della Core si sono soffermati sul caso particolare della bioenergia, poiché la bioenergia è l’energia rinnovabile connessa in modo più evidente con le aree rurali.

Le opportunità che le energie rinnovabili offrono per lo sviluppo rurale non sono state sfruttate a sufficienza

I potenziali effetti positivi delle energie rinnovabili sullo sviluppo rurale sono dimostrati da studi…

24

Numerosi studi mostrano che i progetti relativi ad energie rinnovabili possono esser sviluppati a vantaggio di interessi locali e di uno sviluppo rurale sostenibile²⁴. Ad esempio, le energie rinnovabili possono creare posti di lavoro diretti (addetti al funzionamento e alla manutenzione delle attrezzature, ad esempio), ma la maggior parte dei posti di lavoro a lungo termine sono indiretti, e possono trovarsi lungo tutto il processo di filiera (costruzione, manifattura, oppure in silvicoltura ed agricoltura nel caso della biomassa). In alcuni casi, gli studi esaminati dagli auditor della Corte mostravano che la costruzione di componenti per pannelli solari o turbine eoliche era stata in grado di far rinascere impianti manifatturieri già esistenti che non erano stati usati in precedenza a fini di produzione di energia. Alcuni studi hanno riferito di innovazioni (ad esempio, lo sviluppo di nuovi prodotti, pratiche e politiche) in aree rurali con impianti ad energia da fonti rinnovabili. Le energie rinnovabili possono essere una nuova fonte di reddito per gli agricoltori o i silvicoltori, ma anche per i proprietari terrieri e le autorità locali. Inoltre, producendo energia in proprio, le comunità rurali possono divenire meno dipendenti dalle fluttuazioni del prezzo dei combustibili (fossili) convenzionali.

25

In ogni caso, al fine di massimizzare i benefici economici della diffusione delle energie rinnovabili per le aree rurali, gli studi sottolineano la necessità di un approccio alla politica di sviluppo rurale che sia ben adattato alle condizioni e alle opportunità locali e che sia incentrato sulla competitività delle aree rurali. A tal fine, bisogna considerare alcuni fattori cruciali (cfr. riquadro 1).

26

Sulla base dell’esperienza acquisita nella diffusione delle energie rinnovabili nelle aree rurali di Norvegia, Svezia e Finlandia, va sottolineata l’importanza della cooperazione locale per favorire la diffusione delle energie rinnovabili e lo sviluppo rurale. Questi esempi si riferiscono principalmente alla biomassa forestale²⁶. Il tipico modello di queste “comunità della bioenergia” comprende produttori di biomassa, industrie di trasformazione del legname forestale, autorità locali e organizzazioni della società civile locali. Queste parti interessate spesso lavorano assieme a società di consulenza o istituti di ricerca.

…ma la politica dell’UE in materia di energie rinnovabili potrebbe perseguire tali benefici in modo più attivo

27

La Corte ha riscontrato che l’attuale quadro d’intervento dell’UE in materia di energie rinnovabili potrebbe promuovere in modo più efficace i progetti relativi a energie rinnovabili che vanno a beneficio delle aree rurali.

1. I documenti normativi e strategici dell’UE citano l’impatto potenzialmente positivo delle energie rinnovabili sullo sviluppo rurale. Tuttavia, sebbene la direttiva sulle energie rinnovabili faccia riferimento, nei considerando, al fatto che la diffusione dell’energia da fonti rinnovabili possieda una dimensione concernente lo sviluppo rurale, non vi sono specifiche disposizioni, nella parte normativa della direttiva, circa la promozione dello sviluppo rurale.
2. Nei PANER e nelle pertinenti relazioni sui progressi compiuti vengono fatti pochissimi collegamenti tra l’energia da fonti rinnovabili e lo sviluppo rurale. Il FEASR è raramente menzionato come fonte di finanziamento per i progetti relativi ad energie rinnovabili. Vi è anche una apparente mancanza di coordinamento tra i diversi ministeri che si occupano di politica di sviluppo rurale e di energia da fonti rinnovabili negli Stati membri visitati.

28

Quanto riscontrato dalla Corte trova conferma nello studio Impacts of Renewable Energy on European Farmers (dicembre 2011) e in un Parere del Comitato economico e sociale europeo (CESE), documenti in cui si suggerisce che gli Stati membri avrebbero dovuto definire strategie per collegare lo sviluppo rurale e la diffusione delle energie rinnovabili, ma che così non è stato²⁷.

29

Nondimeno, in alcuni Stati membri la Corte ha anche rilevato buoni esempi di strategie concernenti le energie rinnovabili che tengono conto della dimensione rurale (cfr. riquadro 2).

30

Nella dichiarazione della conferenza europea sullo sviluppo rurale di Cork del settembre 2016²⁸ si auspica un “meccanismo di verifica per le aree rurali” per far sì che il “potenziale delle aree rurali di offrire soluzioni innovative, inclusive e sostenibili” sia riflesso nelle politiche e nelle strategie dell’UE. La “verifica per le aree rurali” (rural proofing) consiste nel trovare i modi migliori di realizzare le politiche nelle zone rurali e far sì che le aree rurali beneficino in maniera equa delle ricadute di tali politiche²⁹. Nel maggio 2017, la Commissione ha dichiarato di aver iniziato ad analizzare pertinenti studi ed esperienze degli Stati membri. I risultati di tale lavoro analitico potrebbero essere usati per sviluppare un meccanismo di verifica per le aree rurali.

31

Nella comunicazione “Energia pulita per tutti gli Europei” (cfr. paragrafo 7), la Commissione ha proposto una serie di disposizioni e strumenti che potrebbero accrescere gli effetti potenzialmente positivi della diffusione delle energie rinnovabili per lo sviluppo rurale.

1. I PANER dovrebbero essere sostituiti da piani nazionali integrati per l’energia e il clima che, secondo la Commissione, incorporeranno meglio le preoccupazioni delle aree rurali e delle diverse autorità competenti, razionalizzando al contempo la reportistica evitando sovrapposizioni.
2. La proposta di regolamento sulla governance³⁰ dispone che gli Stati membri prendano in considerazione tutte le parti interessate e migliorino le sinergie in diversi settori.
3. La proposta DER II della Commissione ha introdotto disposizioni sugli autoconsumatori di energia rinnovabile e le comunità produttrici/consumatrici di energia rinnovabile³¹. La finalità era di dare agli autoconsumatori la possibilità di generare, stoccare, consumare e vendere energia elettrica da fonti rinnovabili senza che essi debbano andare incontro ad oneri sproporzionati, nonché di permettere alle comunità locali di essere coinvolte e di contribuire alla definizione di strategie specifiche per migliorare l’accettazione e la diffusione di energie rinnovabili, sbloccando così il potenziale esistente nelle aree rurali.

La Corte ritiene che dette proposte della Commissione rappresentino utili passi in avanti nella direzione di un miglioramento dell’integrazione della dimensione rurale nella politica dell’UE in materia di energia da fonti rinnovabili.

Il quadro d’intervento dell’UE in materia di energia da fonti rinnovabili non affronta appieno i rischi ambientali e socioeconomici della bioenergia per le aree rurali

32

Bioenergia non è sinonimo di energia sostenibile. La sostenibilità della bioenergia dipende largamente da come viene prodotta e utilizzata la biomassa. La produzione e l’uso di biomassa possono essere non sostenibili, ad esempio se hanno un impatto negativo sulle persone, l’ambiente o le risorse naturali tale da compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare i propri bisogni.

33

La bioenergia è l’energia da fonti rinnovabili più chiaramente legata alle aree rurali. Le materie prime³² usate per produrre bioenergia sono, in quasi tutti i casi, estratte dalle aree rurali. Coltivare ed estrarre biomassa agricola e forestale fornisce opportunità per diversificare il reddito delle aziende agricole, opportunità occupazionali ed imprenditoriali, ed opportunità di fornire nuovi servizi rurali.

34

Se la biomassa solida, il biogas o il biometano sostituiscono l’utilizzo di combustibili fossili convenzionali, hanno il potenziale per ridurre le emissioni di gas a effetto serra, come illustrato nei grafici A1 e A2 dell’allegato I. Tale potenziale varia, a seconda del sistema di produzione di biomassa agricola o forestale, e del sistema di produzione di biogas e di biometano.

35

Tuttavia, la bioenergia comporta anche rischi ambientali e socioeconomici per le aree rurali. Ad esempio, i cambiamenti della destinazione dei suoli, l’intensificazione della gestione delle foreste o la coltivazione intensiva di colture che verranno utilizzate per produrre energia potrebbero condurre ad un declino della biodiversità, alla degradazione dei suoli o all’inquinamento e al sovraconsumo delle risorse idriche (cfr. riquadro 3). La combustione di biomassa da legno può inoltre comportare emissioni più elevate di alcuni inquinanti dell’aria nocivi³³ e si discute attualmente³⁴ se la biomassa da legno sia effettivamente neutra in termini di emissioni di carbonio (cfr. riquadro A1). Gli auditor della Corte hanno individuato 16 rischi ambientali e socioeconomici associati alla produzione e all’impiego di bioenergia (cfr. tabella 1, nonché tabelle A2 e A3 dell’allegato I)³⁵. La Commissione ha analizzato i rischi legati alla produzione e all’uso della bioenergia nel documento di valutazione d’impatto della sostenibilità della bioenergia, preparato per la rifusione della direttiva sulle energie rinnovabili³⁶.

36

La normativa UE attualmente vigente⁴¹ stabilisce criteri di sostenibilità per i biocombustibili e i bioliquidi⁴². Poiché questi criteri sono stati adottati nel 2009 e modificati nel 2015, vi è stato un dibattito sulla sostenibilità della bioenergia. Di conseguenza, nel pacchetto “Energia pulita per tutti gli Europei”, la Commissione ha proposto criteri di sostenibilità che si applicherebbero anche ad altri tipi di bioenergia, come la bioenergia da combustibili solidi e gassosi ricavati da biomassa utilizzati per generare calore ed energia elettrica.

37

La proposta della Commissione prevede due tipi di criteri di sostenibilità:

1. criteri che fissano limiti concernenti la produzione di combustibili da biomassa agricola e forestale; e
2. criteri che richiedono una percentuale minima di riduzioni di emissione di gas a effetto serra per i diversi impianti che usano biocarburanti, bioliquidi e combustibili da biomassa.

38

Gli auditor hanno valutato se, e in che misura, i criteri coprano i rischi da essi individuati, e se il quadro normativo proposto⁴³ fornisca una base appropriata per la diffusione sostenibile dell’energia da fonti rinnovabili nelle aree rurali.

39

I criteri previsti dalla proposta della Commissione non sono una condizione da rispettare obbligatoriamente per immettere bioenergia sul mercato; sono obbligatori solo se:

1. la produzione di bioenergia viene conteggiata al fine del raggiungimento del valore-obiettivo per le energie rinnovabili, nonché per misurare il rispetto degli obblighi in materia di energie rinnovabili e
2. per stabilire quale biomassa utilizzata per produzione di energia sia ammissibile al sostegno finanziario.

40

La proposta non concerne tutte le colture e tutti gli usi, e neanche numerosi tipi di impianti (cfr. paragrafo A3). Nella proposta DER II sono stati affrontati in modo completo solo tre dei 16 rischi identificati dalla Corte e due in altri atti normativi; altri 11 di tali rischi sono stati affrontati in parte. I rischi non affrontati sono principalmente legati all’intensificazione delle pratiche agricole e della gestione delle foreste, alla combustione della biomassa e alle emissioni di inquinanti nel corso del restante ciclo di vita della bioenergia (cfr. tabella 1, nonché tabelle A2 e A3 dell’allegato I). La dettagliata analisi e le conclusioni della Corte a sostegno della tabella 1 sono illustrate nell’allegato I.

Tabella 1

Copertura dei rischi per la sostenibilità connessi alla bioenergia nella proposta DER II della Commissione

	Rischi per la sostenibilità	Rischio affrontato?
1) Riduzione della biodiversità	1.a)dovuta a cambiamento diretto della destinazione dei suoli (ad esempio, deforestazione, perdita di aree protette)
	1.b)dovuta all’intensificazione delle pratiche agricole (ad esempio, perdita di diversità delle colture)
	1.c)dovuta all’intensificazione della gestione delle foreste
2) Degrado del suolo	2.a)dovuto a cambiamento diretto della destinazione dei suoli (comportante ad esempio perdita di carbonio nel suolo, erosione)
	2.b)dovuto all’intensificazione delle pratiche agricole (comportante ad esempio compattazione, perdita di fertilità dei terreni, erosione)
	2.c)dovuto all’intensificazione della gestione delle foreste (comportante ad esempio perdita di fertilità dei terreni nelle foreste a causa dell’estrazione di sostanze nutritive – rimozione di residui forestali)
3) Pressione sulle risorse idriche e loro inquinamento	3.a)dovuta al cambiamento diretto della destinazione dei suoli (ad esempio, modifiche dell’equilibrio idrico)
	3.b)dovuti all’intensificazione delle pratiche agricole (ad esempio, irrigazione, concimazione)
	3.c)dovuti all’intensificazione della gestione delle foreste (ad esempio, modifiche dell’equilibrio idrico)
4) Emissioni di gas a effetto serra (GES)	4.a)dovute alle emissioni di gas a effetto serra prodotte durante il ciclo di vita, escludendo il carbonio biogenico (ad esempio, uso di fertilizzanti, trasporto di biomassa, perdite di metano da impianti a biogas)
	4.b)dovute a effetti indiretti (ad esempio, cambiamenti indiretti nell’uso del suolo (ILUC) dovuti al trasferimento di colture alimentari, foreste più giovani)
	4.c)dovute alle emissioni di CO2 prodotte dalla combustione di biomassa (emissioni biogeniche)
5) Inquinamento atmosferico	5.a)dovuto alla combustione di biomassa (ad esempio, particolato, SO2…)
	5.b)dovuto ad emissioni di inquinanti durante il restante ciclo di vita della bioenergia (ad esempio, trasporto della biomassa)
6) Socioeconomici	6.a)Uso inefficiente della biomassa (compresi la mancata applicazione del principio dell’uso a cascata, i metodi non ottimali di conversione della biomassa in energia)
	6.b)Concorrenza con altri usi (ad esempio, produzione di alimenti, legno per l’industria della carta e della pasta di cellulosa)

Legenda:

Rischio affrontato	Rischio affrontato in parte	Rischio non affrontato

Fonte: Corte dei conti europea.

41

Stabilire valori-obiettivo di energia rinnovabile in combinazione con i regimi di sostegno pubblico per la bioenergia stimola l’utilizzo della bioenergia, come avvenuto specialmente per i trasporti e la produzione di elettricità, dagli inizi degli anni duemila. Parte di questa bioenergia è importata: nel 2015, l’UE ha importato il 34 % dei pellet e il 9,5 % dei biocombustibili liquidi consumati al suo interno⁴⁴. In assenza di sufficienti precauzioni (criteri di sostenibilità deboli), la Corte ritiene che vi sia il rischio che la proposta DER II incoraggi la produzione e l’uso di bioenergia per mezzo di valori-obiettivo ambiziosi per le energie rinnovabili in combinazione con incentivi finanziari, dal momento che ciò potrebbe determinare un maggior utilizzo di biomassa che sarebbe insostenibile nel lungo periodo. Dunque, il quadro normativo proposto non fornisce una base appropriata per massimizzare il potenziale delle aree rurali per uno sviluppo sostenibile.

Il FEASR non persegue a sufficienza finalità di sviluppo rurale tramite i fondi spesi in energie rinnovabili

42

Gli Stati membri possono decidere di finanziare investimenti in energie rinnovabili tramite il FEASR. La politica di sviluppo rurale dell’UE si prefigge di aiutare le aree rurali dell’UE a fronteggiare sfide economiche, ambientali e sociali. Pertanto, gli investimenti in energie rinnovabili finanziati tramite il FEASR dovrebbero andare a chiaro vantaggio delle aree rurali. Nelle parti che seguono si appurerà se la Commissione e gli Stati membri abbiano concepito e attuato strategie e misure appropriate, e se siano in grado di dimostrare quanto conseguito con il sostegno FEASR, sia in termini di diffusione delle energie rinnovabili che di sostenibilità dello sviluppo rurale.

All’atto della programmazione dello sviluppo rurale, non si tiene propriamente conto delle energie rinnovabili

43

Il FEASR potrebbe sostenere progetti che contribuiscano alla diffusione delle energie rinnovabili e ad uno sviluppo rurale sostenibile. Per promuovere un utilizzo ottimale delle risorse finanziarie, i finanziamenti FEASR per le energie rinnovabili dovrebbero scaturire da una robusta strategia, ed esser dispensati secondo bisogni identificati in maniera rigorosa e quantificati. Detti finanziamenti dovrebbero poi esser coordinati con altre fonti di finanziamento disponibili ed altri strumenti d’intervento, quali i PANER.

44

I beneficiari di progetti relativi ad energie rinnovabili possono recuperare parte dei costi d’investimento attraverso la cessione dell’energia prodotta a prezzi preferenziali o di mercato, oppure migliorare la performance economica delle proprie attività. Tuttavia, laddove il sostegno del FEASR agli investimenti sia affiancato da attraenti tariffe di riacquisto, vi è il rischio di sovracompensazione e di aiuti di Stato illeciti sotto forma di vantaggio finanziario per i beneficiari, come confermato da un audit espletato dalla Commissione in Bulgaria. I diversi approcci seguiti negli Stati membri visitati sono illustrati nel riquadro 4.

La spesa totale prevista per energie rinnovabili a valere su diversi Fondi dell’UE non è nota

45

Non sono disponibili dati completi sulla spesa prevista per investimenti in energie rinnovabili nel periodo di programmazione 2014-2020 a titolo dei fondi SIE in generale e del FEASR in particolare. L’obiettivo tematico 4 dei fondi SIE, denominato “Transizione verso un’economia a basse emissioni di carbonio”, per il quale è prevista una spesa pari a 44 814 milioni di euro⁴⁵, comprende l’energia da fonti rinnovabili, ma anche l’efficienza energetica e la mobilità urbana sostenibile. Di conseguenza, la Commissione non dispone di un quadro chiaro del previsto contributo degli investimenti a titolo dei fondi SIE per la diffusione dell’energia da fonti rinnovabili.

46

Il FEASR ha rappresentato l’11 % circa dello stanziamento dei fondi SIE per l’obiettivo tematico 4 (più o meno 5 027 milioni di euro⁴⁶), mentre la spesa del FEASR prevista per l’aspetto specifico 5 C era di 798,9 milioni di euro per il periodo di programmazione 2014-2020 (cfr. grafico 4). Tuttavia, gli investimenti nell’ambito di detto aspetto specifico non riguardano solo le energie rinnovabili, ma anche altri aspetti della bioeconomia, quali la fornitura e l’uso di sottoprodotti, rifiuti, residui e di altre materie prime non alimentari.

47

D’altro canto, gli Stati membri possono attuare progetti con componenti relative ad energie rinnovabili nel quadro di altri ambiti specifici (cfr. paragrafi 55-58), il che complica ulteriormente l’analisi del contributo del FEASR al finanziamento delle energie rinnovabili. Dall’indagine svolta dalla Corte è emerso (cfr. paragrafo 22) che la Romania (cfr. riquadro 6) e la Slovenia, ad esempio, hanno deciso di assegnare solo un livello basso di finanziamenti, o nessun finanziamento, per l’aspetto specifico 5 C, poiché ritenevano che altri aspetti specifici (2A, 3A, 6A o 6B) fossero più appropriati. I Paesi Bassi e la Polonia hanno risposto che non avevano programmato alcuna spesa FEASR per le energie rinnovabili, perché ritenevano che gli altri fondi SIE ed i loro rispettivi programmi nazionali fossero sufficienti a sostenere la diffusione delle energie rinnovabili nelle aree rurali.

48

A metà del periodo di programmazione, erano stati spesi solo 40,9 milioni di euro (il 5,1 % della dotazione finanziaria totale di 800 milioni di euro)⁴⁷. I notevoli ritardi nell’attuazione dei programmi per le energie rinnovabili potrebbero essere il riflesso delle difficoltà relative alla programmazione degli aspetti specifici (cfr. paragrafi 55-58), senza contare i ritardi nell’approvazione dei PSR ed il tempo necessario agli Stati membri per adeguarsi al nuovo quadro normativo e progettare.

Margini di miglioramento del nesso tra bisogni individuati e approccio al finanziamento delle energie rinnovabili previsto nei PSR

49

Negli “Orientamenti per la programmazione strategica per il periodo 2014-2020” della Commissione, si affermava che la descrizione della strategia (logica di intervento) deve giustificare scelta, combinazione e definizione delle priorità delle misure di sviluppo rurale, riflettendo i risultati di un’analisi SWOT e dei bisogni identificati. Tale logica di intervento deve assegnare priorità ai vari bisogni identificati e giustificare tale scelta. A tal fine, la Commissione, nella fase di approvazione dei PSR, analizza le considerazioni strategiche degli Stati membri per la diffusione delle energie rinnovabili.

50

La Commissione fornisce orientamenti agli Stati membri tramite task force, comitati di monitoraggio, checklist, linee-guida per le misure (“schede misura”) ed altro al fine di facilitare l’impostazione e l’attuazione dei PSR. Tuttavia, i documenti di orientamento non discutono esplicitamente le considerazioni strategiche per le energie rinnovabili, né ciò che dovrebbe essere ottenuto dagli investimenti FEASR in energie rinnovabili, le modalità con le quali tali investimenti dovrebbero valorizzare le aree rurali e il modo in cui il FEASR dovrebbe affiancare gli esistenti regimi di finanziamento UE e nazionali.

51

La Corte ha constatato che tutti i cinque PSR esaminati contenevano gli elementi obbligatori concernenti la definizione degli obiettivi, i bisogni e le considerazioni strategiche riguardanti le energie rinnovabili, ma che nessuno di essi includeva un’analisi o una quantificazione esaustiva delle relative necessità finanziarie. Ad eccezione dell’Austria, gli Stati membri visitati non hanno usato in modo efficace i rispettivi bisogni identificati e le analisi SWOT per guidare il proprio approccio strategico alle energie rinnovabili nei rispettivi PSR; il loro approccio è rimasto molto generale. Ulteriori debolezze riguardavano l’attuazione e le modifiche a breve termine delle strategie iniziali (cfr. riquadro 5).

52

Gli orientamenti e i controlli della Commissione non hanno prevenuto tali debolezze. Non hanno garantito che gli Stati membri definissero solide strategie per le energie rinnovabili nelle aree rurali. Inoltre, la scelta delle misure del FEASR ed il rispettivo stanziamento di bilancio non sempre derivavano logicamente dal potenziale e dai bisogni descritti nei PSR.

Debole coordinamento tra le varie fonti di finanziamento per le energie rinnovabili

53

L’attuale quadro normativo⁴⁸ promuove l’attuazione efficace, efficiente e coordinata dei vari fondi UE, in particolare dei fondi SIE. Spetta principalmente agli Stati membri giustificare la necessità dell’intervento nel quadro del PSR e garantire un buon coordinamento tra i fondi. La Commissione fornisce assistenza e orientamenti agli Stati membri emanando linee-guida strategiche, promuovendo buone pratiche e monitorando l’attuazione dei programmi.

54

Dopo aver analizzato un campione di accordi di partenariato e di PSR per il periodo 2014-2020, la Corte ha constatato che gli Stati membri avevano individuato numerose fonti di finanziamento potenziali e stabilito princìpi generali di demarcazione e misure per prevenire il doppio finanziamento. Tuttavia, i documenti strategici analizzati dagli auditor della Corte non contenevano alcuna ulteriore informazione sui benefici che potevano essere ottenuti coordinando efficacemente le diverse fonti di finanziamento per le energie rinnovabili. Inoltre, non vi era stata alcuna analisi dei potenziali effetti di sostituzione, né dei deficit di finanziamento in tale campo⁴⁹.

Assegnazione di misure per le energie rinnovabili a differenti ambiti specifici

55

Come spiegato ai paragrafi 14 e 15, il quadro d’intervento per lo sviluppo rurale 2014-2020 è strutturato attorno a sei priorità, a loro volta articolate in 18 aspetti tematici specifici (cfr. grafico 3). Il sostegno per le energie rinnovabili rientra nell’aspetto specifico 5C, che riguarda l’approvvigionamento e l’uso di energia da fonti rinnovabili.

56

Detti aspetti specifici sono attuati tramite le misure di sviluppo rurale. Il grafico 5 fornisce esempi dell’assegnazione delle misure e degli indicatori definiti per la priorità 5. Una singola misura può però contribuire a diversi aspetti specifici, priorità ed obiettivi.

57

Per di più, gli Stati membri possono individuare, per determinate misure rientranti nell’aspetto specifico 5C, effetti secondari che incidono su ulteriori aspetti specifici. Ad esempio, l’aggiunta di pannelli fotovoltaici sul tetto di un nuovo granaio utilizzato per migliorare la performance economica di un beneficiario potrebbe essere valutata come progetto concernente le energie rinnovabili (ossia, nell’ambito dell’aspetto specifico 5C) o come parte di un progetto di ammodernamento dell’azienda agricola, che rientra quindi nell’aspetto specifico 2A (cfr. grafico 3), la cui componente di energie rinnovabili ha un effetto secondario sull’aspetto specifico 5C.

58

Gli Stati membri non hanno assegnato in modo uniforme agli aspetti specifici le misure relative a energie rinnovabili e i tipi di progetto (cfr. riquadro 6). Ciò avrà un impatto sull’efficacia del monitoraggio e della valutazione dei progetti per energie rinnovabili finanziati tramite il FEASR (cfr. paragrafi 69-71), specie perché la Commissione non ha emanato orientamenti aggiuntivi sull’assegnazione uniforme, in tutti gli Stati membri, dei progetti agli aspetti specifici.

Il monitoraggio e la valutazione forniscono poche informazioni sui finanziamenti e sui risultati degli investimenti in energie rinnovabili

59

Le informazioni sulla performance relative all’efficacia e all’efficienza della spesa per lo sviluppo rurale a favore di energie rinnovabili sono necessarie per dimostrare quanto realizzato con le risorse di bilancio dell’UE e per provare che queste ultime sono state ben utilizzate. Inoltre, le informazioni derivanti da monitoraggio e valutazione costituiscono uno strumento prezioso per migliorare l’efficacia e all’efficienza della spesa per lo sviluppo rurale guidando la gestione in corso dei programmi, suggerendo possibili miglioramenti e contribuendo a definire future politiche.

Energia da fonti rinnovabili nel quadro comune per il monitoraggio e la valutazione (QCMV) 2007-2013

Nessuna informazione di monitoraggio completa nell’ambito del QCMV per le energie rinnovabili

60

Molti Stati membri (inclusi i cinque visitati dagli auditor della Corte) hanno deciso di usare i fondi del FEASR per finanziare progetti per energie rinnovabili dall’inizio del periodo di programmazione 2007-2013. In quel momento, non era stato definito alcun indicatore specifico per misurare le realizzazioni o i risultati dei progetti per energie rinnovabili.

61

Ciò è cambiato nel contesto della valutazione dello stato di salute della PAC, quando le energie rinnovabili sono state riconosciute come una “nuova sfida” e gli Stati membri hanno ricevuto fondi aggiuntivi per i progetti relativi a energie rinnovabili per il resto del periodo di programmazione (2009-2013) (cfr. paragrafo 14). In questo contesto, gli Stati membri erano tenuti a monitorare la spesa ed il numero di beneficiari dei progetti per energie rinnovabili finanziati nell’ambito di questa “nuova sfida”. Tuttavia, non dovevano raccogliere dati su quanto realizzato dai progetti, come energia da fonti rinnovabili prodotta o capacità installata. Di conseguenza, non esistono a livello UE informazioni esaurienti sui progetti per energie rinnovabili finanziati tramite il FEASR nel periodo 2007-2013; gli indicatori che esistono si riferiscono esclusivamente ai fondi aggiuntivi spesi per energie rinnovabili nell’ambito della valutazione dello stato di salute della PAC.

62

Gli auditor della Corte hanno esaminato i dati dei progetti per energie rinnovabili (numero di progetti, sostegno corrisposto) forniti dagli Stati membri visitati, ed hanno osservato, in quattro di detti Stati⁵¹, una serie di discrepanze tra i dati comunicati alla Commissione e i calcoli effettuati nel quadro dell’audit sulla base delle cifre contenute nelle banche dati dei progetti degli Stati membri. Le autorità nazionali non sono state in grado di fornire chiarimenti al riguardo, e ciò solleva dubbi circa la precisione e la completezza dei dati della valutazione dello stato di salute della PAC.

63

Inoltre, non sono altresì disponibili, a livello UE, informazioni esaurienti sul numero di progetti, la produzione di energia da fonti rinnovabili o la capacità installata. Risulta di conseguenza impossibile quantificare il contributo del FEASR alla diffusione delle energie rinnovabili nelle aree rurali. In assenza di informazioni pertinenti ed attendibili sulle energie rinnovabili, non è possibile valutare l’efficacia di tali misure in detto periodo, e continua a non esser chiaro su che base gli Stati membri abbiano concepito la parte dei propri PSR riservata all’energia da fonti rinnovabili. Queste constatazioni sono coerenti con precedenti osservazioni della Corte concernenti dati di monitoraggio del sostegno del FESR e del Fondo di coesione per le energie rinnovabili nel periodo di programmazione 2007-2013⁵².

Le valutazioni dei programmi nell’ambito del QCMV forniscono informazioni limitate sull’impatto del sostegno alle energie rinnovabili sullo sviluppo rurale

64

I ritardi nell’attuazione dei programmi nell’ambito dei QFP costituiscono un problema ricorrente, che in passato è stato riscontrato dalla Corte in numerosi settori d’intervento⁵³. I ritardi nell’attuazione dei PSR del 2007-2013 hanno ancora una volta provocato una mancata corrispondenza tra il ciclo della spesa ed il calendario degli obblighi di rendicontazione. Ciò ha portato alla limitata disponibilità di dati pertinenti sulle energie rinnovabili per le valutazioni intermedie, sebbene alcune utili informazioni siano state fornite (cfr. riquadro 7). Molti Stati membri sono andati incontro a ritardi nella finalizzazione delle rispettive valutazioni ex post⁵⁴.

65

Dall’esame delle valutazioni ex post, effettuato dagli auditor della Corte, è emerso che dette valutazioni avevano riguardato gli investimenti in energie rinnovabili (ad esempio, le misure utilizzate), ma che l’impatto di tali investimenti sullo sviluppo rurale sostenibile non era stato sempre discusso. Non erano state svolte analisi pertinenti riguardo, ad esempio, ai benefici ambientali delle energie rinnovabili per le aree rurali, alla diversificazione del reddito, alla creazione di posti di lavoro, ai miglioramenti apportati alle infrastrutture e ai servizi energetici nelle aree rurali, ecc…

66

La Corte ha rilevato, tuttavia, alcune buone pratiche concernenti la valutazione dei progetti per energie rinnovabili (cfr. riquadro 7).

Energia da fonti rinnovabili nel sistema comune di monitoraggio e valutazione (SCMV) 2014-2020

67

Il nuovo quadro per la performance per il periodo di programmazione 2014-2020 mira a rendere l’attuazione dei programmi di sviluppo rurale più orientata ai risultati rispetto al passato. In questo contesto, l’SCMV⁵⁵, il sistema di monitoraggio e valutazione dello sviluppo rurale, fornisce un dettagliato insieme comune di indicatori da usare per gli aspetti specifici, insieme a quesiti valutativi comuni cui rispondere in futuro, con l’intenzione di valutare i progressi compiuti e quanto conseguito dalla politica di sviluppo rurale, nonché l’impatto, l’efficacia, l’efficienza e la pertinenza degli interventi della politica di sviluppo rurale.

68

Ai sensi dell’SCMV, è necessario fornire informazioni di monitoraggio sul “Totale degli investimenti nella produzione di energia rinnovabile” (indicatore di obiettivo T 16) e sull’“Energia rinnovabile prodotta attraverso progetti sovvenzionati” (indicatore di risultato complementare R 15). Gli Stati membri hanno la facoltà di definire ulteriori indicatori di realizzazione per misure specifiche e la Commissione ha confermato che dieci Stati membri o regioni⁵⁶ avevano deciso in tal senso. Tuttavia, la maggioranza di questi indicatori aggiuntivi propri alle misure per l’aspetto specifico 5C erano indicatori di input (come la spesa pubblica), o indicatori di realizzazione (numero di beneficiari, progetti o azioni sostenute). Pertanto, detti indicatori non possono servire da solida base per la valutazione dei risultati della componente energie rinnovabili dei PSR: non si è potuta dunque rafforzare l’attenzione all’orientamento ai risultati⁵⁷.

69

Un’ulteriore complicazione è che le informazioni sulla performance sono raccolte solo a livello degli aspetti specifici⁵⁸. Pertanto, i progetti FEASR assegnati all’aspetto specifico 5C non forniscono dati completi sulle energie rinnovabili nelle aree rurali, perché alcuni progetti (quali quelli per la gestione delle foreste) possono essere indirettamente connessi alle energie rinnovabili ma assegnati all’aspetto specifico 5C, mentre altri possono esser ritenuti apportatori di contributi secondari all’aspetto specifico 5C ed essere quindi sovvenzionati nell’ambito di altri aspetti specifici, quali il 2A, 3A, 6A, 6B, ecc. Di conseguenza, le informazioni sul “Totale degli investimenti nella produzione di energia rinnovabile” (indicatore di obiettivo T 16) rifletteranno solo ciò che è stato fatto rientrare nell’aspetto specifico 5C e non presenteranno il quadro completo di tutti gli investimenti in energie rinnovabili nelle aree rurali.

70

Un altro indicatore, l’indicatore di risultato R 15 (“Energia rinnovabile prodotta attraverso progetti sovvenzionati”) mira a coprire tutti i progetti per energie rinnovabili. Tuttavia, in base agli orientamenti della Commissione, i dati per questo indicatore potrebbero essere raccolti dai valutatori in modi diversi, ad esempio tramite indagini statistiche UE o nazionali. Pertanto, la comparabilità dei dati a livello dell’UE dipende dalle scelte fatte dai valutatori.

71

Sebbene la Commissione abbia emanato orientamenti dettagliati per assistere la preparazione della reportistica e delle valutazioni, le interconnessioni fra indicatori dell’SCMV e aspetti specifici potrebbero rappresentare un ulteriore onere per i valutatori, incidere sulla qualità delle valutazioni dei programmi e sulla loro confrontabilità, nonché generare ritardi, come avvenuto in passato. Se nei momenti cruciali della rendicontazione non sono disponibili informazioni di monitoraggio e di valutazione attendibili, gli Stati membri e la Commissione potrebbero perdere l’occasione per migliorare l’attuazione delle misure per le energie rinnovabili.

Nonostante debolezze nelle procedure di selezione e nell’attuazione, i progetti per energie rinnovabili confermano il proprio potenziale per lo sviluppo rurale

72

Spetta agli Stati membri scegliere i progetti per lo sviluppo rurale, con la finalità di indirizzare meglio le misure di sviluppo rurale verso le priorità dell’UE e gli obiettivi e le strategie degli Stati membri. A tal fine, Gli Stati membri devono definire ed applicare criteri di ammissibilità e di selezione chiari, pertinenti ed obiettivi, nonché procedure oggettive, eque e trasparenti⁵⁹.

73

I criteri di ammissibilità sono i requisiti che i progetti devono soddisfare per essere ammissibili al sostegno a titolo del FEASR. L’ammissibilità è una condizione sì/no. I criteri di selezione sono definiti dagli Stati membri per assegnare priorità ai progetti che meglio soddisfano i bisogni identificati e gli obiettivi stabiliti nei PSR. Gli Stati membri dovrebbero applicare i criteri di selezione anche nei casi in cui siano disponibili fondi sufficienti per approvare tutte le domande, al fine di garantire una sana gestione finanziaria⁶⁰. Nel caso in esame, gli Stati membri dovrebbero in particolare assicurarsi di selezionare progetti validi che sostengano la diffusione delle energie rinnovabili e apportino valore alle aree rurali.

La maggior parte dei progetti aveva apportato benefici per la diffusione delle energie rinnovabili e lo sviluppo rurale

74

La Corte ha esaminato progetti per energie rinnovabili di diverso tipo e dimensione (cfr. allegato II). Il campione di progetti comprendeva sia investimenti grazie ai quali era stata fornita energia da fonti rinnovabili a terze parti, sia altri investimenti grazie ai quali era stata generata energia ad uso dei responsabili del progetto.

75

La finalità dei progetti di “fornitura di energia a terzi” era principalmente di diversificare il reddito delle imprese agricole o forestali. Alcuni progetti erano stati avviati ed attuati da PMI o microimprese. I progetti riusciti di questo tipo avevano fornito nuovi e ben accetti servizi energetici a residenze private ed edifici pubblici in aree rurali. Detti progetti avevano prodotto benefici ambientali, specie nel caso dei sistemi di teleriscaldamento, che sono in genere più efficienti dal punto di vista energetico e generano meno emissioni rispetto ai sistemi di riscaldamento individuali. Avevano inoltre permesso ai responsabili dei progetti di beneficiare di nuove opportunità imprenditoriali. Avevano consentito ai fornitori di materie prime lungo la filiera della biomassa locale, per lo più agricoltori e silvicoltori, di diversificare i rispettivi redditi e mantenere le rispettive aziende (cfr. riquadro 8).

76

La diffusione delle energie rinnovabili richiede inoltre una rigorosa pianificazione, nonché attività di installazione e di manutenzione. Il know-how e l’esperienza acquisiti nella regione costituiscono beni preziosi per l’ulteriore sviluppo della stessa in termini di produzione e impiego di energie rinnovabili, ed i benefici potrebbero andare oltre l’iniziale investimento nei progetti.

77

I “progetti per uso proprio” avevano apportato benefici alle aziende agricole o forestali e alle imprese di trasformazione alimentare, ad esempio tramite sicurezza ed autosufficienza energetica, minori costi per l’energia, migliore performance finanziaria o ridotta impronta di carbonio. Avevano inoltre contribuito indirettamente ad uno sviluppo rurale sostenibile fornendo posti di lavoro ed opportunità di guadagno ai residenti locali, oppure contribuendo a migliorare la situazione ambientale nella regione (cfr. riquadro 9).

Tuttavia, le procedure di selezione degli Stati membri non hanno fatto sì che venissero scelti i progetti maggiormente pertinenti…

78

Gli Stati membri devono fissare criteri di selezione per la scelta dei progetti, al fine di garantire che le risorse finanziarie per lo sviluppo rurale siano impiegate nel miglior modo. La Corte ha riscontrato che gli Stati membri visitati non hanno sempre rispettato tale principio.

79

Gli auditor della Corte hanno esaminato i criteri e i processi di selezione per il periodo 2014-2020, constatando che quattro⁶¹ dei cinque Stati membri visitati avevano utilizzato criteri di selezione pertinenti, in certa misura, per far sì che venisse data priorità ai progetti che promuovevano la diffusione delle energie rinnovabili e uno sviluppo rurale sostenibile: ad esempio, progetti che ci si attendeva avessero effetti positivi sulla diversificazione dei redditi e sull’ambiente, sull’uso delle materie prime prodotte e trasformate localmente (combustibili da biomassa) o sulla considerazione delle strategie locali ed il coinvolgimento della popolazione locale. Tuttavia, detti sforzi sono stati in parte compromessi da procedure di selezione deboli. Gli auditor della Corte hanno ritenuto che l’Austria, la Bulgaria, l’Italia (Toscana) e la Francia (Basse-Normandie, riguardo alle misure forestali) avessero utilizzato sistemi di attribuzione del punteggio tutt’altro che severi, con soglie minime che potevano esser raggiunte rispettando solo uno o pochi criteri.

… e, di conseguenza, alcuni progetti per energie rinnovabili hanno apportato benefici marginali alle aree rurali

80

Debolezze nel processo di selezione dei progetti possono condurre al finanziamento di progetti che apportano un beneficio economico ai rispettivi responsabili, ma che hanno scarso impatto sulle aree rurali. Ciò è avvenuto per alcuni dei progetti visitati nel corso dell’audit. Il sostegno finanziario non era sempre stato utilizzato per creare posti di lavoro o avviare altre opportunità imprenditoriali, per migliorare la situazione delle aziende agricole/forestali esistenti o per fornire servizi energetici alla popolazione rurale (cfr. riquadro 10).

81

Dalle visite espletate, si è avuta conferma dell’impatto positivo di alcuni tipi di progetti per energie rinnovabili sullo sviluppo rurale, il che giustifica il sostegno finanziario a titolo del FEASR. Tuttavia, tenendo conto dell’esistenza di numerosi altri regimi di sostegno per le energie rinnovabili, i progetti che non contribuiscono tanto al raggiungimento del valore-obiettivo in termini di energie rinnovabili quanto al raggiungimento dell’obiettivo generale di sviluppo rurale non dovrebbero ricevere il sostegno del FEASR.

Conclusioni e raccomandazioni

82

I documenti normativi e strategici dell’UE sottolineano l’intento di sfruttare l’impatto potenzialmente positivo che gli investimenti in energie rinnovabili possono produrre sullo sviluppo rurale. Gli studi confermano che l’energia da fonti rinnovabili può avere effetti positivi sullo sviluppo rurale sostenibile, ma che esistono anche rischi ambientali e socio-economici connessi alla diffusione di alcuni tipi di energie rinnovabili.

83

Con il presente audit, la Corte ha esaminato il quadro di riferimento relativo alle energie rinnovabili, soffermandosi sulle modalità con le quali vi sono stati integrati aspetti specifici relativi allo sviluppo rurale. Ha esaminato inoltre il quadro relativo alla politica di sviluppo rurale e la sua attuazione negli Stati membri, al fini di valutare se il sostegno del FEASR per le energie rinnovabili avesse effettivamente contribuito ad uno sviluppo rurale sostenibile.

84

Sulla base del lavoro di audit svolto, la Corte conclude che il finanziamento di progetti in materia di energie rinnovabili ha notevoli potenzialità per promuovere uno sviluppo rurale sostenibile, ma fino ad ora detto potenziale è rimasto per lo più non sfruttato.

85

La Corte ha rilevato che la dimensione dello sviluppo rurale nell’ambito delle energie rinnovabili non è stata adeguatamente presa in considerazione nell’attuale quadro di intervento della Commissione e degli Stati membri. Di conseguenza, le opportunità di diffusione delle energie rinnovabili nelle aree rurali non sono state sufficientemente sfruttate. La Commissione ha proposto recentemente alcune modifiche al quadro di riferimento della politica in materia di energie rinnovabili, che potrebbero potenzialmente migliorare la situazione (paragrafi 24-31).

Raccomandazione 1 – Verificare l’impatto sulle aree rurali della futura politica in materia di energie rinnovabili

Nel definire la futura politica in materia di energie rinnovabili, la Commissione e gli Stati membri dovrebbero tener conto del contesto e dei bisogni delle comunità rurali e dell’economia rurale, prendere in esame i potenziali impatti positivi e negativi della politica e far sì che le aree rurali beneficino equamente delle ricadute di tale politica.

A tal fine, la Commissione, in collaborazione con gli Stati membri, dovrebbe elaborare un dispositivo, che potrebbe eventualmente ispirarsi al dispositivo di verifica per le aree rurali previsto dall’“Orientamento 1 della politica rurale e agricola” della dichiarazione di Cork 2.0 del 2016.

La Commissione dovrebbe introdurre tale dispositivo nel processo di consultazione con gli Stati membri sui piani nazionali integrati per l’energia e il clima, che devono essere notificati alla Commissione entro il 1° gennaio 2019 e assistere gli Stati membri nella loro attuazione.

Data-obiettivo di attuazione: fine 2019.

86

Inoltre, i rischi ambientali e socio-economici associati alla diffusione della bioenergia, che è l’energia rinnovabile più evidentemente collegata alle aree rurali, non sono stati sufficientemente affrontati dalla Commissione nel quadro di intervento attuale o nei quadri di intervento da questa proposti. La combinazione di valori-obiettivo in termini di energia da fonti rinnovabili, regimi di sostegno pubblico e criteri di sostenibilità deboli per la bioenergia rischia di incentivare l’uso della biomassa a fini energetici, senza fornire però sufficienti garanzie riguardo alla sostenibilità delle fonti da cui tale biomassa proviene (paragrafi 32-41).

Raccomandazione 2 – Migliorare il quadro di sostenibilità per la bioenergia

La Commissione, assieme ai co-legislatori, dovrebbe definire il futuro quadro d’intervento per la bioenergia in modo che fornisca sufficienti salvaguardie contro l’utilizzo non sostenibile di fonti di biomassa a fini di produzione di energia. Nell’ambito di detto quadro si dovrebbe prendere atto, affrontandoli, dei rischi per la sostenibilità derivanti dall’incentivazione dell’uso delle bioenergie attraverso la definizione di valori-obiettivo e di regimi di sostegno finanziario, e garantire la mitigazione dei rischi ambientali e socio-economici associati.

Data-obiettivo di attuazione: 2020.

87

La Commissione non ha fornito indicazioni chiare su come il sostegno del FEASR per le energie rinnovabili possa fornire valore aggiunto a livello europeo, né su come dovrebbe essere complementare ai regimi di finanziamento UE e nazionali esistenti. Vi è pertanto il rischio che il FEASR diventi semplicemente un’altra fonte di finanziamento per le energie rinnovabili, senza che venga attribuita alcuna priorità allo sviluppo rurale.

88

La Commissione ha fornito agli Stati membri orientamenti completi sull’elaborazione e l’attuazione dei rispettivi PSR. Tuttavia, in parte a causa della mancanza di una visione chiara riguardo al sostegno del FEASR per le energie rinnovabili, gli Stati membri visitati avevano adottato un approccio strategico solo molto generale per il sostegno alle energie rinnovabili e non avevano sufficientemente coordinato il sostegno del FEASR con le altre fonti di finanziamento nazionali e UE per le energie rinnovabili allo scopo di massimizzarne l’impatto nelle aree rurali. La Corte ha rilevato inoltre che le misure relative alle energie rinnovabili non erano state assegnate in modo coerente ad aspetti tematici specifici (focus areas) nell’UE, situazione non certo ottimale, ma ha ritenuto che questo problema riguardasse principalmente il monitoraggio e la valutazione (paragrafi 49-58).

Raccomandazioni 3 – Fornire orientamenti precisi sul ruolo del FEASR nel sostegno alle energie rinnovabili

Nell’elaborare la futura politica di sviluppo rurale, la Commissione dovrebbe definire la finalità che gli investimenti del FEASR in energie rinnovabili dovrebbero perseguire, le modalità con cui dovrebbero fornire valore aggiunto nelle aree rurali e il modo in cui il FEASR debba affiancarsi ai regimi di finanziamento UE e nazionali esistenti per le energie rinnovabili.

In tale contesto, la Commissione dovrebbe basarsi sull” esperienza acquisita in materia di buone pratiche, che sono state individuate nel corso del presente audit (cfr. riquadro 7, riquadro 8 e riquadro 9), nonché sulle esperienze simili descritte nello studio dell’OCSE “Linking Renewable Energy to Rural Development” (cfr.riquadro 1).

Data-obiettivo di attuazione: fine 2018.

89

La disponibilità di informazioni pertinenti e affidabili fornite dal monitoraggio e dalla valutazione al momento della stesura delle relazioni è fondamentale affinché la Commissione e gli Stati membri migliorino l’attuazione del sostegno del FEASR per le energie rinnovabili. Tuttavia, nonostante alcuni esempi di buone pratiche, non sono disponibili informazioni complete sul monitoraggio e sulla valutazione dei progetti di energie rinnovabili finanziati dal FEASR e da altri fondi UE disponibili per il periodo di programmazione 2007-2013 (paragrafi 60-65).

90

Per il periodo di programmazione 2014-2020, la Commissione ha emanato orientamenti per assistere gli Stati membri nelle attività di rendicontazione e valutazione. Tuttavia, gli approcci non uniformi adottati dagli Stati membri per definire i contributi primari e secondari dei progetti ed assegnare i tipi di misure e di progetti incideranno negativamente sull’efficacia del monitoraggio e della valutazione. I principali indicatori relativi alle energie rinnovabili nel periodo di programmazione 2014-2020⁶³ hanno limitato valore informativo, a causa dell’ambito ristretto e di problemi metodologici. Gli Stati membri avevano facoltà di utilizzare indicatori supplementari pertinenti, ma solo pochi lo hanno fatto. Questi limiti richiedono ulteriore impegno da parte dei valutatori degli Stati membri e potrebbero determinare incongruenze nella rendicontazione e ritardi in tutta l’UE (cfr. paragrafi 67-71).

91

Nella relazione speciale n. 16/2017⁶⁴, la Corte ha già evidenziato la necessità per la Commissione di far sì che le approfondite relazioni annuali sull’attuazione del 2019 forniscano informazioni chiare e complete su quanto conseguito dai programmi e di definire con maggiore precisione i vari tipi di indicatori per il periodo di programmazione successivo al 2020.

Raccomandazione 4 – Porre in essere un quadro di monitoraggio e valutazione più semplice e utile

Per quanto riguarda il sostegno del FEASR agli investimenti in energia da fonti rinnovabili, la Commissione dovrebbe chiedere agli Stati membri di fornire, nelle rispettive relazioni annuali sull’attuazione del 2019, informazioni pertinenti su quanto conseguito, nel contesto dei programmi di sviluppo rurale, dai progetti relativi a energie rinnovabili. Queste informazioni dovrebbero consentire alla Commissione di conoscere quanti fondi FEASR sono stati spesi per i progetti nel campo delle energie rinnovabili, la capacità energetica installata e la quantità di energia prodotta da tali progetti.

Data-obiettivo di attuazione: fine 2018.

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Spetta agli Stati membri orientare la selezione dei progetti in base alle priorità dell’UE e ai propri obiettivi, in linea con la propria strategia. A tal fine, dovrebbero definire ed applicare criteri di ammissibilità e di selezione chiari, pertinenti ed obiettivi, nonché procedure oggettive, eque e trasparenti. La Commissione ha emanato orientamenti in proposito, ad esempio sotto forma di seminari e linee-guida⁶⁵.

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I progetti visitati dagli auditor della Corte producevano energia per uso proprio da parte degli operatori dei progetti o per approvvigionamento di terzi, o sostenevano indirettamente la diffusione delle energie rinnovabili (paragrafi 74-77). Tuttavia, le consistenti risorse finanziarie stanziate per l’aspetto specifico 5C, insieme ai bassi tassi di attuazione (paragrafo 48) e alla debolezza delle procedure di selezione (paragrafi 78-79), comportano il rischio che il sostegno del FEASR venga assegnato a progetti per energie rinnovabili che non forniscono benefici evidenti alle aree rurali in cui vengono attuati, al solo scopo di evitare il disimpegno degli stanziamenti concessi.

Raccomandazione 5 – Migliorare la selezione dei progetti, affinché tenga conto del valore aggiunto per le aree rurali e della validità economica dei progetti

Al fine di mitigare i rischi associati alle ingenti risorse stanziate per l’aspetto specifico 5C, insieme ai bassi tassi di attuazione e alla debolezza delle procedure di selezione, la Commissione dovrebbe ribadire la necessità che gli Stati membri applichino procedure di selezione pertinenti per concedere il sostegno unicamente a progetti per energie rinnovabili economicamente validi, che forniscono benefici evidenti per la sostenibilità dello sviluppo rurale.

Data-obiettivo di attuazione: fine 2018.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione I, presieduta da Phil WYNN OWEN, Membro della Corte, a Lussemburgo, nella riunione del 10 gennaio 2018.

Glossario e abbreviazioni

Accordo di partenariato: Documento preparato da uno Stato membro, con il coinvolgimento dei partner, che definisce la strategia e le priorità di tale Stato membro nonché le modalità di impiego efficace ed efficiente dei fondi strutturali e di investimento europei (“fondi SIE”). È approvato dalla Commissione in seguito a valutazione e dialogo con lo Stato membro interessato.

AEBIOM: Associazione europea per la biomassa

Aiuto di Stato: Aiuto fornito dagli Stati membri, tramite il quale i beneficiari ricevono un vantaggio economico. Può consistere in un vero e proprio aiuto finanziario o in un sostegno indiretto, come vantaggi fiscali, migliori condizioni per l’acquisto o l’affitto di terreni, concessione di un prestito o di una garanzia per prendere denaro a prestito da una banca a condizioni migliori dei normali tassi di mercato, ecc.

Analisi del ciclo di vita (life-cycle analysis, LCA): Procedura multi-fase per calcolare l’impatto ambientale di un prodotto o servizio per tutta la vita utile dello stesso.

Analisi SWOT: Metodo per individuare punti di forza, debolezze, opportunità e minacce di una organizzazione o regione, utilizzato nel PSR.

Aspetto specifico 5C: Si tratta dell’aspetto specifico “Energie rinnovabili”, che include un’ampia gamma di obiettivi, tra cui favorire l’approvvigionamento e l’utilizzo di fonti di energia rinnovabili, sottoprodotti, materiali di scarto e residui e altre materie grezze non alimentari ai fini della bioeconomia.

“Aspetti specifici” (focus areas) delle priorità: L’Unione europea ha individuato sei priorità per lo sviluppo rurale, a loro volta articolate in 18 “aspetti specifici” intesi a precisare meglio le finalità di ciascuna priorità e facilitare la programmazione.

Bioeconomia: Settori di un’economia che utilizzano risorse biologiche rinnovabili provenienti dal suolo e dal mare (quali raccolti, foreste, prodotti ittici, animali e micro-organismi) per produrre cibo, materiali ed energia.

Bioenergia: Energia prodotta dalla biomassa.

Biomassa: La frazione biodegradabile dei prodotti, rifiuti e residui di origine biologica provenienti dall’agricoltura, comprendente sostanze vegetali e animali, dalla silvicoltura e dalle industrie connesse, comprese la pesca e l’acquacoltura, nonché la parte biodegradabile dei rifiuti, compresi i rifiuti industriali e urbani di origine biologica.

Cambiamenti indiretti della destinazione dei terreni (ILUC): Conversione dei terreni causata dallo “spiazzamento” della produzione agricola, ossia quando un terreno agricolo esistente viene destinato alla coltivazione di colture che verranno utilizzate per produrre energia (in appresso “colture energetiche”), quali mais, “erba degli elefanti” (Pennisetum purpureum) o salice, e la produzione di alimenti e mangimi viene estesa a terreni in precedenza non agricoli, ad esempio a foreste, superfici erbose, torbiere, zone umide o altri ecosistemi ricchi di carbonio. Convertendo tali tipi di terreno in terreno agricolo, le emissioni di CO₂ potrebbero aumentare.

Certificato verde: Bene commerciabile che prova che un certo tipo di energia è generata utilizzando fonti rinnovabili.

CO₂: Biossido di carbonio

Comitato economico e sociale europeo (CESE): Organo consultivo che fornisce ai gruppi d’interesse socio-occupazionali europei e ad altri una piattaforma formale per esprimere i rispettivi punti di vista su tematiche relative all’UE.

Comunità produttrice/consumatrice di energia rinnovabile: Una PMI o un’organizzazione senza fini di lucro, i cui azionisti o membri collaborano per la generazione, la distribuzione, lo stoccaggio o la fornitura di energia da fonti rinnovabili.

Consumatore di energia rinnovabile prodotta autonomamente (“autoconsumatore di energia rinnovabile”): Cliente attivo che consuma e può immagazzinare e vendere energia elettrica rinnovabile generata nei suoi locali; rientra nella definizione un condominio, un sito commerciale o di servizi condivisi o un sistema di distribuzione chiuso, purché, per gli autoconsumatori di energia rinnovabile diversi dai nuclei familiari, tali attività non costituiscano l’attività commerciale o professionale principale.

Contingenti obbligatori: Quote minime di fonti di energia rinnovabili nel mix energetico di impianti per la produzione di energia elettrica, fornitori di energia elettrica o talvolta anche grandi consumatori di energia elettrica, fissate da amministrazioni nazionali, regionali o locali.

Criteri di sostenibilità: Un insieme di criteri applicabili a biocombustibili, bioliquidi e combustibili ricavati dalla biomassa, fissati dalla DER e dalla proposta DER II, relativi a modalità di uso del suolo e di gestione delle foreste, riduzione delle emissioni di gas a effetto serra ed efficienza di conversione dell’energia, al fine di assicurare la sostenibilità ambientale della bioenergia.

DG: Dipartimenti e servizi della Commissione europea noti come direzioni generali.

DG CLIMA: Direzione generale per l’Azione per il clima della Commissione europea.

DG ENV: Direzione generale dell’Ambiente della Commissione europea.

DG AGRI: Direzione generale dell’Agricoltura e dello sviluppo rurale della Commissione europea.

DG ENER: Direzione generale dell’Energia della Commissione europea.

Digestione anaerobica: Processo tramite il quale la sostanza organica, quali rifiuti animali o alimentari, viene degradata per produrre biogas e biofertilizzante.

Direttiva sulle energie rinnovabili (DER): Direttiva 2009/28/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009, sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE (GU L 140 del 5.6.2009, pag. 16).

EEG: Legge sulle fonti di energia rinnovabile (dal tedesco Erneuerbare-Energien-Gesetz).

Energia rinnovabile: Energia proveniente da risorse rinnovabili, che si ricostituiscono in modo naturale nel corso del ciclo della vita umana, come la luce solare, il vento, la biomassa e il calore geotermico.

Fondi strutturali e d’investimento europei (Fondi SIE): I Fondi SIE sono costituiti da un gruppo di cinque fondi distinti, miranti a ridurre gli squilibri tra regioni dell’UE, con ambiti d’intervento fissati per il periodo di bilancio settennale previsto nel quadro finanziario pluriennale. Comprendono il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), il Fondo sociale europeo (FSE), il Fondo di coesione (FC), il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP).

Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR): Fondo volto ad aiutare le aree rurali dell’UE a fronteggiare un’ampia gamma di sfide economiche, ambientali e sociali.

Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR): Fondo volto a rafforzare la coesione economica e sociale in seno all’Unione europea eliminando le principali disparità regionali. Questo obiettivo viene perseguito attraverso il sostegno finanziario alla realizzazione di infrastrutture e investimenti produttivi che creano occupazione, principalmente a favore delle imprese.

FV: Fotovoltaico

Gas a effetto serra (GES): Gas che fungono da cappa nell’atmosfera della Terra, intrappolando il calore e provocando il riscaldamento della superficie terrestre, tramite il fenomeno del cosiddetto “effetto serra”. I principali gas a effetto serra sono il biossido di carbonio (CO₂), il metano (CH₄), l’ossido di azoto (N₂O) e i gas fluorurati (HFC, PFC, SF₆ e NF₃).

Impronta di carbonio: La quantità di gas a effetto serra emessi nell’atmosfera durante il ciclo di vita di un prodotto o di un’attività. È espressa in termini di equivalente-biossido di carbonio (CO₂ equivalente, CO₂e)

Leader: Metodo di sviluppo gestito dalle comunità locali per la mobilitazione e lo sviluppo delle comunità rurali attraverso i partenariati pubblico-privato (gruppi di azione locale). Si tratta di un acronimo francese per Liaison Entre Actions de Développement de l’Economie Rurale che significa collegamento tra azioni di sviluppo dell’economia rurale.

LIFE: Dal francese L’Instrument Financier pour l’Environnement. È lo strumento finanziario dell’UE che sostiene i progetti ambientali, di salvaguardia della natura e di azione per il clima in tutta l’UE.

Meccanismo di verifica per le aree rurali: La verifica per le aree rurali mira a comprendere gli impatti dell’intervento delle politiche pubbliche e ad assicurare esiti giusti ed equi per le aree rurali. Concerne il trovare i modi migliori di realizzare le politiche nelle zone rurali.

Orizzonte 2020: Programma di ricerca e di innovazione adottato dall’UE per il periodo 2014-2020.

PANER: Piani di azione nazionali per le energie rinnovabili, in conformità dell’articolo 4 della direttiva sulle energie rinnovabili (“DER”).

Periodo di programmazione: Periodo dedicato all’attuazione della politica di sviluppo rurale, coincidente con il quadro finanziario pluriennale dell’UE. L’attuale periodo di programmazione è il 2014-2020 e fa seguito al periodo di programmazione 2007-2013.

PMI: Piccole e medie imprese

Politica agricola comune (PAC): L’insieme di norme e pratiche adottate dall’Unione europea per fornire una politica unificata comune in materia di agricoltura e sviluppo rurale.

Premi per l’energia immessa in rete (feed-in premiums, FIP), detti anche “premi di riacquisto”: Regime di sostegno nell’ambito del quale l’energia elettrica proveniente da fonti rinnovabili è solitamente venduta sul mercato dell’energia elettrica ed i produttori ricevono un premio, oltre al prezzo di mercato dell’energia da essi prodotta. Detti premi possono essere fissi (ossia ad un livello costante, che prescinde dai prezzi di mercato) o variabili (ossia con livelli variabili, a seconda dell’evoluzione dei prezzi di mercato).

Programma di sviluppo rurale (PSR): Documento di programmazione preparato da uno Stato membro o da una regione e approvato dalla Commissione per pianificare e monitorare l’attuazione della politica di sviluppo rurale a livello regionale o nazionale.

Proposta DER II: Proposta della Commissione europea, del 30.11.2016, per una direttiva sulle energie rinnovabili nel periodo 2021-2030.

Quadro comune per il monitoraggio e la valutazione (QCMV): Quadro per il monitoraggio e la valutazione dello sviluppo rurale a livello dell’UE nel periodo di programmazione 2007-2013. Per il periodo di programmazione 2014-2020 riguarda entrambi i pilastri della PAC (FEASR e FEAGA).

Quadro finanziario pluriennale (QFP): Piano di spesa pluriennale dell’UE che traduce in termini finanziari le priorità politiche della stessa. Si applica per un periodo di sette anni.

Sistema comune di monitoraggio e valutazione (SCMV): Fa parte del QCMV: le norme e procedure che si riferiscono allo sviluppo rurale (secondo pilastro della PAC).

Tariffe per l’energia immessa in rete (feed-in tariffs, FIT), dette anche “tariffe di riacquisto”: Regime di sostegno nell’ambito del quale ai produttori di energia da fonti rinnovabili vengono corrisposti prezzi fissi per ciascuna unità di energia elettrica prodotta ed immessa nella rete elettrica. Il pagamento della tariffa di riacquisto è garantito per un certo periodo di tempo, spesso collegato alla vita utile del rispettivo progetto di energia da fonti rinnovabili (solitamente tra i 10 e i 25 anni).

Teleriscaldamento o teleraffrescamento: La distribuzione di energia termica in forma di vapore, acqua calda o liquidi refrigerati, da una fonte centrale di produzione verso una pluralità di edifici o di siti tramite una rete, per il riscaldamento o il raffreddamento di spazi o di processi.

Trilogo: Riunione tripartita tra rappresentanti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione per esaminare proposte legislative. La finalità di tali riunioni è raggiungere un accordo su un pacchetto di emendamenti che sia accettabile sia per il Consiglio che per il Parlamento. La Commissione svolge il ruolo di mediatore al fine di facilitare il raggiungimento di un accordo fra i co-legislatori.

Unità di misura dell’energia

• tep: la tonnellata equivalente petrolio è la quantità di energia rilasciata dalla combustione di una tonnellata di petrolio grezzo e vale circa 42 GJ.
  ktep: mille tonnellate (una chilo-tonnellata) di equivalente petrolio
  Mtep: un milione di tonnellate di equivalente petrolio
• kW: chilowatt
• MWh/kWh: megawattora/chilowattora

Uso del suolo, cambiamenti di uso del suolo e silvicoltura (LULUCF): Settore-inventario dei gas a effetto serra: comprende le emissioni e l’assorbimento di gas a effetto serra risultanti da uso del suolo, cambiamenti di uso del suolo e silvicoltura provocati direttamente dall’uomo. Come per altri settori economici, l’uso del suolo, i cambiamenti di uso del suolo e la silvicoltura incidono sul ciclo globale del carbonio. Le attività ricomprese nell’uso del suolo, nei cambiamenti di uso del suolo e nella silvicoltura possono aggiungere gas serra all’atmosfera, o assorbirli da essa, incidendo sui cambiamenti climatici in modo negativo (ad esempio, deforestazione) o positivo (ad esempio, imboschimento e rimboschimento).

“Valutazione dello stato di salute” della PAC: Nel 2009, le varie componenti della PAC sono state esaminate e adattate al fine di orientare tale politica verso uno sviluppo equilibrato e rispettoso dell’ambiente. Questo aggiustamento è noto come “valutazione dello stato di salute” (della PAC).

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit I, presieduta da Phil Wynn Owen, Membro della Corte, la quale è specializzata nell’uso sostenibile delle risorse naturali. L’audit è stato diretto da Samo Jereb, Membro della Corte, coadiuvato da: Jerneja Vrabic, attaché di Gabinetto; Michael Bain, primo manager; Ramona Bortnowschi e Els Brems, nucleo principale dell’équipe di audit; Roussalia Nikolova, Anžela Poliulianaitė, Maria Eulàlia Reverté i Casas, Frédéric Soblet, Pekka Ulander e Jolanta Žemailaitė, auditor. Miroslava Chakalova-Siddy e Richard Moore hanno fornito assistenza linguistica e Terje Teppan-Niesen ha svolto mansioni di segreteria.

Per contattare la Corte

CORTE DEI CONTI EUROPEA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Modulo di contatto: eca.europa.eu/it/Pages/ContactForm.aspx
Sito Internet: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numerose altre informazioni sull’Unione europea sono disponibili su Internet consultando il portale Europa (http://europa.eu).

Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9234-6	ISSN 1977-5709	doi:10.2865/185202	QJ-AB-18-002-IT-N
HTML	ISBN 978-92-872-9253-7	ISSN 1977-5709	doi:10.2865/734845	QJ-AB-18-002-IT-Q

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