A megújuló energia a fenntartható vidékfejlesztés szolgálatában: jelentős potenciális szinergiák, amelyek azonban nagyrészt kiaknázatlanok

Összefoglaló

I

A megújuló energia olyan megújuló, nem fosszilis energiaforrásokból előállított energia, amelyek egy emberöltőn belül újratermelődnek. A megújuló energia termelése és fogyasztása egyaránt nő az Unióban, de további erőfeszítésekre van szükség ahhoz, hogy teljesüljön az Unió megújuló energiára vonatkozó célja, amely szerint a megújuló forrásokból származó energia részarányának 2020-ig el kell érnie a 20%-ot, 2030-ig pedig legalább a 27%-ot a végsőenergia-fogyasztásban. Ahhoz, hogy az Unió az éghajlatváltozásról szóló, 2015-ös Párizsi Megállapodásnak való megfelelés érdekében csökkenteni tudja üvegházhatásúgáz-kibocsátásait, rendkívül fontos lenne, hogy több megújuló energiát használjon. A megújuló energia használatának növelése egyszersmind csökkentheti az Unió fosszilis tüzelőanyagoktól és energiabehozataltól való függőségét, és ezáltal hozzájárulhat az energiaellátás biztonságához. Több uniós és nemzeti finanszírozási program áll rendelkezésre a megújuló energia előállításának és felhasználásának ösztönzésére; az egyik uniós forrás az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA).

II

Ellenőrzésünk során a megújuló energia és a vidékfejlesztés közötti kapcsolatot vizsgáltuk. Megvizsgáltuk a megújuló energia uniós szakpolitikai keretének egészét, valamint hogy miként valósította meg meghatározott vidékfejlesztési szempontok integrációját. Értékeltük, hogy a vidékfejlesztésre elkülönített források elköltéséhez használt keret kialakításának és végrehajtásának módja révén egyformán elősegíti-e mind a megújuló energia elterjedését, mind pedig a fenntartható vidékfejlesztést.

III

Ellenőrzési munkánk alapján megállapítjuk, hogy potenciális szinergiák vannak a megújuló energiával kapcsolatos szakpolitika és az EMVA között a fenntartható vidékfejlesztés elősegítésére vonatkozóan, de ezek a szinergiák egyelőre nagyrészt kiaknázatlanok.

IV

Jóllehet több tanulmány proaktív megközelítést ajánl e potenciális szinergiák kiaknázására, megállapítottuk, hogy az Unió explicitebben is megfogalmazhatná a megújuló energiára vonatkozó politikáját a megújuló energia vidékfejlesztéssel való sikeres összekapcsolásához szükséges feltételek megteremtését illetően. Elismerjük, hogy a megújuló energiával kapcsolatos szakpolitikai keretre irányuló javaslat bizonyos eszközei javíthatnak ezen a helyzeten. Sem a bioenergia (azaz a biomassza-termelés és -felhasználás) jelenlegi, sem pedig javasolt fenntarthatósági kerete nem biztosít megfelelő alapot a vidéki területek azonosított környezeti és társadalmi-gazdasági kockázatokkal szembeni kellő védelméhez, sem a további fenntartható fejlődés szempontjából e területekben rejlő potenciál maximalizálásához.

V

A vidékfejlesztéshez rendelkezésre álló külön források szerepet játszhatnak a megújuló energiára vonatkozó uniós és nemzeti célok elérésében, de ennek ki kell egészítenie az Unió vidéki térségeinek fenntartható fejlesztését. Az Európai Bizottság azonban nem szolgált kellő pontosítással vagy útmutatással e tekintetben, sem azzal kapcsolatban, hogy az EMVA-nak hogyan kellene kiegészítenie a meglévő uniós és nemzeti finanszírozási rendszereket. Ennek következtében a felkeresett tagállamok többsége nem részesítette előnyben azokat a megújulóenergia-projekteket, amelyek a fenntartható vidékfejlesztéshez is hozzájárulhatnának.

VI

Ezenkívül az Európai Bizottság nem rendelkezik átfogó információkkal a 2007–2013-as programozási időszakban az EMVA-ból megújuló energiára fordított kiadásokról, valamint arról, hogy ezek hogyan illeszkednek a megújuló energiára fordított összes uniós kiadásba. Ezenkívül csak korlátozott körű információk álnak rendelkezésre arról, hogy milyen eredményeket sikerült elérni az elköltött forrásokkal. A 2014–2020-as programozási időszakban történt bizonyos javulások ellenére továbbra is hiányosságok állnak fenn a monitoringrendszerben, főként a programozás terén fennálló bonyodalmak és a fő mutatók korlátozott hatóköre miatt.

VII

A projektek általunk ellenőrzött mintája egyaránt tartalmazott olyan beruházásokat, amelyek révén harmadik feleket láttak el megújuló forrásból előállított energiával, és olyan beruházásokat is, amelyek keretében a projektgazdák saját felhasználására állítottak elő energiát. A felkeresett projektek többségét sikeresnek ítéltük, mert kedvező gazdasági és környezeti hatást gyakoroltak a vidékfejlesztésre. A tagállami kiválasztási eljárások hiányosságai miatt azonban olyan projektek is finanszírozáshoz jutottak, amelyek ugyan gazdasági hasznot hoznak a projektgazdáknak, ám kevés további hatást gyakoroltak a vidéki térségekre.

VIII

E megállapítások alapján a következő ajánlásokat fogalmazzuk meg:

• Jövőbeli megújulóenergia-politikájuk kialakításakor az Európai Bizottság és a tagállamok vegyék figyelembe a vidéki közösség és gazdaság körülményeit és szükségleteit, különösen az integrált nemzeti energia-és éghajlat-politikai tervek elkészítése során.
• Az Európai Bizottság a társjogalkotókkal együtt alakítson ki olyan jövőbeli szakpolitikai keretet a bioenergia számára, amely jobb biztosítékot nyújt az energetikai célra használt biomassza nem fenntartható forrásból való beszerzésével szemben.
• A Bizottságnak meg kellene határoznia a megújuló energiába eszközölt EMVA-beruházások konkrét célját és szerepét.
• Ami a megújuló energiához az EMVA-ból nyújtott támogatást illeti, az Európai Bizottság írja elő a tagállamoknak, hogy kibővített 2019-es éves végrehajtási jelentéseikben adjanak releváns információkat a megújulóenergia-projektek eredményeiről.
• Az Európai Bizottság erősítse meg a tagállamokkal a releváns kiválasztási eljárások alkalmazásának szükségességét, hogy csak olyan, életképes megújulóenergia-projektek kaphassanak támogatást, amelyek egyértelmű haszonnal járnak a fenntartható vidékfejlesztés szempontjából.

Bevezetés

Megújuló energia az Unióban

01

A megújuló energia olyan megújuló, nem fosszilis energiaforrásokból előállított energia, amelyek egy emberöltőn belül újratermelődnek. A megújuló energiaforrások közé tartozik a nap- és szélenergia, a tengeri energia és vízenergia, a geotermikus energia és a bioenergia^{1, 2}. A megújuló energia fő típusait, az érintett technológiákat és a jellemző alkalmazásokat az 1. ábra mutatja be.

02

Ahhoz, hogy az Unió az éghajlatváltozásról szóló, 2015-ös Párizsi Megállapodásnak való megfelelés érdekében csökkenteni tudja üvegházhatásúgáz-kibocsátásait, rendkívül fontos, hogy több megújuló energiát használjon. A megújuló energia használatának növelése egyszersmind csökkentheti az Unió fosszilis tüzelőanyagoktól és energiabehozataltól való függőségét, és ezáltal hozzájárulhat az energiaellátás biztonságához.

03

2015-ben az egész Unióban előállított primer energia 26,7%-a származott megújuló forrásokból (lásd: 2. ábra). A megújulóenergia-termelés a 2005-ös 120 millió tonna olajegyenértékről (Mtoe) 2015-re 205 Mtoe-re nőtt (71%-os növekedés), miközben ugyanebben az időszakban a legtöbb egyéb forrásból nyert primer energia termelése abszolút és relatív értékben mérve egyaránt csökkent³.

04

A 2. ábrából az is kiderül, hogy az Unióban messze a legjelentősebb megújuló energiaforrás a biomassza (beleértve a hulladékok biológiailag lebontható részét is): ez adja a teljes megújulóenergia-termelés 63,3%-át. A mezőgazdasági és az erdészeti ágazat ebből adódóan különösen fontos a megújulóenergia-termelés szempontjából. 2010-ben az Unióban előállított megújuló energia 48,5%-a (80,7 Mtoe) erdei biomasszából, további 10,6%-a (17,6 Mtoe) pedig mezőgazdasági biomasszából származott⁴.

Az Unió megújuló energiával kapcsolatos szakpolitikai kerete

05

Az Unió megújuló energiával kapcsolatos jelenlegi szakpolitikai keretének legfontosabb eleme a megújulóenergia-irányelv. Az irányelv az Unió 2020-as integrált energiaügyi és éghajlatváltozási csomagjának⁵ szerves része, amely három, Unió-szerte 2020-ig elérendő célt tartalmaz. E célok egyike, hogy az Unióban felhasznált energia 20%-át megújuló energiaforrásokból kell előállítani⁶. Az irányelv nemzeti célértékeket is megállapít a megújuló energiaforrásokból előállított energia felhasználásának részaránya tekintetében, amelyek a Málta tekintetében meghatározott 10%-os célérték és a Svédország tekintetében megszabott 49%-os érték között szóródnak⁷. Azt is kiköti, hogy a valamennyi tagállamban a közlekedési ágazatban felhasznált energia 10%-ának megújuló forrásból kell származnia.

06

A megújulóenergia-irányelv előírja a tagállamoknak, hogy megújuló energiaforrásokra vonatkozó nemzeti cselekvési terveket fogadjanak el, és kétévente beszámoljanak az Európai Bizottságnak a megújuló energiára vonatkozó célértékeik elérése terén tett előrehaladásról. Az Európai Bizottság ezen egyedi jelentések felhasználásával eredményjelentést készít, amely áttekintést nyújt a megújuló energiával kapcsolatos politika terén az Unióban végbemenő fejleményekről⁸.

07

Az Európai Tanács 2014-ben új éghajlat- és energiapolitikai keretet fogadott el, amely új, 2030-ig elérendő célkitűzéseket határoz meg. Ezek szerint 2030-ig az Unióban felhasznált energia legalább 27%-ának megújuló forrásból kell származnia⁹. Az Európai Bizottság e célból több jogalkotási javaslatot terjesztett elő, különösen a 2016. november 30-i „Tiszta energia minden európainak” csomag (más néven Winter-csomag) részeként. E csomag a megújulóenergia-irányelv átdolgozására irányuló javaslatot¹⁰ is magában foglalt (e jelentésben: a II. megújulóenergia-irányelvre irányuló javaslat), amelynek elfogadása folyamatban van.

08

Az Európai Bizottság a II. megújulóenergia-irányelvre irányuló javaslatában a tagállamokra vonatkozó kötelező nemzeti célértékek megszüntetését javasolta. Előírta azonban számukra, hogy ne maradjanak el 2020-as céljaiktól. Az energiaunió irányítási rendszeréről szóló javaslatában¹¹ integrált nemzeti energia-és éghajlatpolitikai tervek készítését írta elő, azt biztosítandó, hogy nemzeti erőfeszítéseik kellően ambiciózusak legyenek, és lehetővé tegyék az uniós célkitűzések elérését.

09

Míg az Unióban előállított energián belül 26,7% a megújuló energia aránya (lásd: 2. ábra), addig a fogyasztásban a megújuló energia aránya az Európai Bizottság megújuló energiákról szóló 2017-es eredményjelentése szerint csak 16%-ot ért el 2014-ben. Ennek az a magyarázata, hogy az Unió energiafogyasztásának több mint felét nettó behozatalból fedezték (többnyire földgáz és nyersolaj)¹². Az említett jelentés szerint összességében az Unió és a tagállamok többsége is el fogja érni vagy túl fogja szárnyalni 2020-as célkitűzéseit. Az előrejelzésekből azonban az is kiderül, hogy Írország, Luxemburg, Hollandia és az Egyesült Királyság nem fogják teljesíteni nemzeti célkitűzéseiket¹³.

A megújuló energiával kapcsolatos támogatási programok

10

A tagállamok a megújulóenergia-termelés fellendítése és a megújuló energiára vonatkozó nemzeti célértékeik elérése érdekében különféle szakpolitikai intézkedéseket hajtottak végre. Ezek között szerepelnek pénzügyi ösztönzők, így például átvételi árak és felárrendszerek, valamint intézkedések, úgymint kvótakötelezettségek forgalomképes zöld bizonyítványokkal. Gyakran alkalmazzák ezen eszközök kombinációit is, különösen a villamosenergia-ágazatban. A fűtés- és hűtéságazatban főként a beruházásokhoz nyújtott vissza nem térítendő támogatásokon és az adókedvezményeken alapul a támogatás¹⁴.

11

A megújuló energia olyan horizontális prioritás, amely számos uniós szakpolitikai területet érint. Az Unió több támogatási program keretében nyújt támogatást a megújuló energia számára. Ezek közé tartozik az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA), valamint a Horizont 2020 és a LIFE program¹⁵.

12

Az Európai Bizottság nem tudott friss, átfogó információkkal szolgálni a megújuló energia számára akár uniós programokból, akár a tagállamok által létrehozott nemzeti programokból nyújtott, teljes pénzügyi támogatásról. Csak a Subsidies and costs of EU energy (Az uniós energia támogatása és költségei)¹⁶ című Ecofys-tanulmány ad becsléseket a megújuló energia számára 2008 és 2012 között biztosított éves támogatásokról. Ezen adatok szerint az Unióban 2012-ben 99,4 milliárd euró közpénzt fizettek ki az energiaágazat támogatására, főképp a nemzeti költségvetésekből, és ebből az összegből 40,32 milliárd eurót fordítottak megújuló energiára. A megújuló energia számára nyújtott támogatások fő típusait az átvételi árak (23,8 milliárd euró), a felárak (6,4 milliárd euró) és a vissza nem térítendő beruházási támogatások (4 milliárd euró) képezték.

A megújuló energia az uniós vidékfejlesztési szakpolitikai kereten belül

13

A megújuló energia vidékfejlesztésre gyakorolt potenciális pozitív hatását több uniós jogalkotási és szakpolitikai dokumentum is elismeri. A megújulóenergia-irányelv és a II. megújulóenergia-irányelvre irányuló javaslat is megemlíti, hogy milyen lehetőségeket hordoz a megújuló energia a foglalkoztatás és a regionális fejlesztés szempontjából, „különösen a vidéki és elszigetelt területeken”¹⁷.

14

A vidékfejlesztésre vonatkozó közösségi stratégiai iránymutatások (2007–2013)¹⁸ és az 1698/2005/EK rendelet¹⁹ a vidékfejlesztés szakpolitikai keretével összefüggésben foglalkoznak e kérdésekkel. A megújuló energia előállítása és felhasználása révén a vidéki térségekben kínálkozó lehetőségekkel kapcsolatos szempontokat az „állapotfelmérés”, a közös agrárpolitika (KAP) reformcsomagja fejtette ki bővebben, amelyről az uniós agrárminiszterek 2008 novemberében állapodtak meg. Ezzel összefüggésben a hat „új kihívás”²⁰ egyikeként ismerték el a megújuló energiát.

15

A 2014–2020-as programozási időszakban új kereten belül biztosítják a vidékfejlesztéshez nyújtott uniós támogatást, ideértve a megújulóenergia-projektekhez nyújtott támogatást is. Az EMVA az öt európai strukturális és beruházási alap (az esb-alapok) egyikévé vált. E keret célja a különböző alapok jobb koordinációjának lehetővé tétele, javítva az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedésre irányuló Európa 2020 stratégia végrehajtását²¹. Az Európa 2020 stratégia stratégiai célkitűzéseit az esb-alapok szintjén 11 tematikus célkitűzésben fogalmazták meg. Az EMVA esetében ezeket hat vidékfejlesztési prioritásra és 18 kiemelt területre²² bontották tovább (lásd: 3. ábra). Az új programozási eljárásra vonatkozó véleményünket a „Vidékfejlesztési programozás: egyszerűsítésre és eredményközpontúbb megközelítésre van szükség” című, 16/2017. sz. különjelentésünk tartalmazza.

16

A megújuló energia az 5C. kiemelt területbe tartozik, amely „a megújuló energiaforrások, a melléktermékek, a hulladékok, a maradékanyagok és más, nem élelmiszer jellegű nyersanyagok biogazdasági célokra történő átadásának és felhasználásának megkönnyítése”. Ez azt jelenti, hogy a megújuló energia elterjedését támogató EMVA-intézkedéseket elvben az 5C. kiemelt területhez kell hozzárendelni.

17

A vidékfejlesztési politika keretén belül a megújuló energia elterjesztését célzó beruházások támogatása az Európai Bizottság és a tagállamok általi megosztott irányítás hatálya alá tartozik. A vidékfejlesztési programokat a tagállamok készítik el, majd az Európai Bizottság hagyja jóvá. A tagállamok ezt követően a benyújtott programok alapján kiválasztják azokat a projekteket, amelyekhez forrásokat kívánnak juttatni.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

18

A megújuló energiára vonatkozó szakpolitikai keretet annak előtérbe helyezésével vizsgáltuk meg, hogy az miként valósítja meg a vidékfejlesztési szempontok integrációját. A fő ellenőrzési kérdés a következő volt: „Megkönnyíti-e az EMVA-ból a megújuló energiához nyújtott támogatás a megújuló energia elterjesztését és a fenntartható vidékfejlesztést?”

19

Értékeltük, hogy a megújuló energiával kapcsolatos szakpolitika uniós és tagállami szintű eszközei aktívan támogatták-e a vidékfejlesztést, és ha igen, hogyan. A bioenergia rendkívül fontos a vidéki területek számára, ahol ugyan könnyen hozzáférhető a biomassza, például a takarmánynövények, az állati eredetű és szerves hulladékok, valamint a faalapú biomassza, ám ahhoz bizonyos környezeti és társadalmi-gazdasági kockázatok társulnak (23–41. bekezdés).

20

Megvizsgáltuk a vidékfejlesztési politika keretét és annak tagállami szintű végrehajtását is annak értékelése érdekében, hogy a megújuló energiához nyújtott EMVA-támogatás ténylegesen hozzájárult-e a fenntartható vidékfejlesztéshez (42–81. bekezdés).

21

Figyelemmel az OECD által e területen végzett munkára²³, akkor tekintettük úgy, hogy valamely megújulóenergia-beruházás hozzájárul a fenntartható vidékfejlesztéshez, ha legalább egyet megvalósított az alább felsorolt előnyök közül:

• környezeti hasznok,
• a mezőgazdasági termelők és erdőbirtokosok jövedelmének diverzifikálása,
• munkahelyek és üzleti lehetőségek a vidéki vállalkozásoknál,
• új és jobb energia-infrastruktúra és szolgáltatások a vidéki területeken,
• új bevételi források, amelyek a főbb közszolgáltatások és infrastruktúrák támogatására fordíthatók a vidéki területeken.

22

Az ellenőrzést 2016 szeptembere és 2017 májusa között hajtottuk végre, és a következő forrásokból gyűjtöttünk ellenőrzési bizonyítékokat:

• dokumentumok áttekintése és az Európai Bizottság következő négy főigazgatóságának a munkatársaival készített interjúk: Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság (DG AGRI), Energiaügyi Főigazgatóság (DG ENER), Környezetvédelmi Főigazgatóság (DG ENV), valamint az Éghajlatpolitikai Főigazgatóság (CLIMA).
• helyszíni ellenőrzések a következő öt tagállamban: Bulgária, Franciaország (Alsó-Normandia), Olaszország (Toszkána), Litvánia és Ausztria. Azért választottuk ezeket a tagállamokat, mert az 5C. kiemelt terület tervezett kiadásainak 53%-át fedik le, és általuk kiegyensúlyozott földrajzi eloszlást tudunk biztosítani. Áttekintettük az öt vonatkozó vidékfejlesztési tervet és az egyéb lényeges dokumentumokat, valamint interjút készítettünk a vidékfejlesztést irányító tagállami hatóságok, a tagállami kifizető ügynökségek és energiaügyi minisztériumok munkatársaival. 29 megújulóenergia-projektet ellenőriztünk a helyszínen a 2007–2013-as és a 2014–2020-as programozási időszakból, és megkérdeztük a projektvezetőket (lásd: II. melléklet); az általunk ellenőrzött projektek főként megújuló energiát előállító létesítményekre irányuló beruházások voltak, de volt köztük néhány támogató projekt is: például erdőgazdálkodási projektek, valamint fanyesedék- és pelletgyártó létesítmények.
• rövid felmérés hat olyan tagállam (Hollandia, Írország, Lengyelország, Luxemburg, Románia és Szlovénia) részvételével, amelyek egyáltalán nem vagy csak kis összegben juttattak EMVA-forrásokat az 5C. kiemelt terület számára. Célunk ezzel kapcsolatban annak megismerése volt, hogy ennek mi a magyarázata.
• egyeztető megbeszélések az érintett érdekelt felekkel, köztük az Európai Biomassza Szövetséggel (European Biomass Association – AEBIOM) és a BirdLife-fal, hogy megvitassuk a bioenergia potenciális előnyeit és fenntarthatósági kockázatait.

Észrevételek

Az Unió megújuló energiával kapcsolatos szakpolitikai kerete jobban kihasználhatná a megújuló energia vidéki területeken való elterjesztéséből adódó lehetőségeket, a kapcsolódó kockázatok mérséklése mellett

23

E részben azt vizsgáljuk meg, hogy a megújuló energiával kapcsolatos szakpolitikai keret ösztönzi-e a megújuló energia által a vidéki területeken kínált előnyök kihasználását, a társuló környezeti és társadalmi-gazdasági kockázatok mérséklése mellett. Vizsgálatunk során a bioenergia konkrét esetére összpontosítottunk, mivel a bioenergia jelenti a megújuló energiaforrások leginkább a vidéki területekhez kapcsolódó típusát.

Nem használták ki kellőképpen a megújuló energia által a vidékfejlesztés számára kínált lehetőségeket

Tanulmányok bizonyítják, hogy a megújuló energia kedvező hatást gyakorolhat a vidékfejlesztésre …

24

Több tanulmány jelzi, hogy a megújulóenergia-projektek fejlesztése a helyi érdekek és a fenntartható vidékfejlesztés előnyére válhat²⁴. A megújuló energia például közvetlen munkahelyeket teremthet (például berendezések működtetése és karbantartása), de a legtöbb hosszú távú munkahely közvetett, és ezek az ellátási lánc egészét lefedik (építés, gyártás vagy a biomassza esetében erdészet és mezőgazdaság). Egyes esetekben az általunk megvizsgált tanulmányokból az derült ki, hogy a fotovoltaikus panelek vagy szélerőművek alkatrészeinek gyártása új életre tudott kelteni olyan gyártólétesítményeket, amelyek tevékenysége korábban nem kapcsolódott az energiatermeléshez. Egyes tanulmányok innovációkról számolnak be (pl. új termékek, gyakorlatok és szakpolitikák kidolgozása) a vidéki területeken a megújuló energiát termelő létesítmények kapcsán. A megújuló energia új bevételi forrás lehet a mezőgazdasági termelők és erdőtulajdonosok számára, de a földtulajdonosok és helyi önkormányzatok számára is. Ezenfelül a vidéki közösségek saját energiájuk előállításával csökkenthetik a hagyományos tüzelőanyagok áringadozásaitól való függőségüket.

25

A tanulmányok azonban hangsúlyozzák, hogy a megújuló energia használatának a vidéki területeken való elterjedéséből származó gazdasági előnyök maximalizálása érdekében olyan vidékfejlesztési politikára van szükség, amely jól illeszkedik a helyi viszonyokhoz és lehetőségekhez, továbbá a vidéki területek versenyképességére összpontosít. E célból mérlegelni kell bizonyos kulcsfontosságú tényezőket (lásd: 1. háttérmagyarázat).

26

A megújuló energia használatának a vidéki területeken való elterjesztése terén Norvégiában, Svédországban és Finnországban szerzett tapasztalatok is felhívják a figyelmet a helyi együttműködés fontosságára a megújuló energia használatának elterjedése és a vidékfejlesztés érdekében. E példák főként az erdei biomasszára vonatkoznak²⁶. E „bioenergia-közösségek” jellegzetes modelljében biomassza-előállítók, faalapú iparágak, helyi önkormányzatok és helyi civil társadalmi szervezetek vesznek részt. Ezek az érdekelt felek gyakran tanácsadókkal vagy kutatóintézetekkel működnek együtt.

… de az Unió megújuló energiával kapcsolatos szakpolitikája aktívabban törekedhetne e hasznok elérésére

27

Megállapítottuk, hogy az Unió megújuló energiával kapcsolatos jelenlegi szakpolitikai kerete eredményesebben ösztönözhetné a vidéki területek javát szolgáló megújulóenergia-projekteket.

1. A megújuló energia vidékfejlesztésre gyakorolt potenciális pozitív hatását több uniós jogalkotási és szakpolitikai dokumentum is megemlíti. Mindazonáltal, jóllehet a megújulóenergia-irányelv preambuluma említést tesz a megújuló energia elterjedésének vidékfejlesztési vetületéről, az irányelv rendelkező része nem tartalmaz a vidékfejlesztés előmozdítására vonatkozó konkrét rendelkezéseket.
2. A megújuló energiára vonatkozó nemzeti cselekvési tervek és az érintett eredményjelentések is csak kis mértékben kapcsolják össze a megújuló energiát és a vidékfejlesztést. Az EMVA-t ritkán említik a megújulóenergia-projektek finanszírozási forrásaként. Emellett nyilvánvalóan hiányzik a koordináció a felkeresett tagállamok megújuló energiával és vidékfejlesztési politikával foglalkozó különböző minisztériumai között.

28

Megállapításainkat a 2011. decemberi Impacts of Renewable Energy on European Farmers (A megújuló energia hatása az európai gazdálkodókra) című tanulmány és az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság (EGSZB) támasztja alá, amely szerint a tagállamoknak a vidékfejlesztést és a megújuló energiák elterjesztését összekapcsoló stratégiákat kellett volna kidolgozniuk, ám ez elmaradt²⁷.

29

Egyes tagállamokban mindazonáltal találkoztunk a megújuló energiákat érintő stratégiák olyan helyes példáival, amelyek figyelembe veszik a vidéki vetületet (lásd: 2. háttérmagyarázat).

30

A 2016. szeptemberi, corki európai vidékfejlesztési konferencia nyilatkozata²⁸ egy, „a vidéki térségek szempontjait figyelembe vevő mechanizmus” mellett érvel, amely biztosítaná, hogy az uniós szakpolitikákban és stratégiákban tükröződjön, „hogy a vidékben mennyi lehetőség rejlik arra, hogy innovatív, befogadó és fenntartható megoldásokat kínáljon”. A vidéki térségek szempontjainak figyelembevétele a szakpolitikák vidéki területeken való megvalósítására kínálkozó legjobb lehetőségek megkeresését és annak biztosítását jelenti, hogy a vidéki térségekben is méltányos szakpolitikai eredmények szülessenek²⁹. Az Európai Bizottság 2017 májusában kijelentette, hogy megkezdte az idevágó tanulmányok és tagállami tapasztalatok vizsgálatát. E munka eredményei felhasználhatók egy vidéki térségek szempontjait figyelembe vevő mechanizmus kidolgozására.

31

Az Európai Bizottság a „Tiszta energia minden európainak” csomagban (lásd: 7. bekezdés) számos rendelkezésre és eszközre tett javaslatot, amelyek növelhetik a megújuló energia használatának elterjedésével járó, a vidékfejlesztést érintő lehetséges pozitív hatásokat.

1. A megújuló energiára vonatkozó nemzeti cselekvési terveket integrált nemzeti energia- és éghajlat-politikai tervek váltanák fel, amelyek – az Európai Bizottság véleménye szerint – jobban integrálják majd a vidéki területek és a különböző felelős hatóságok problémáit, ugyanakkor az átfedések elkerülése révén egyszerűsítik majd a jelentéstételt.
2. Az irányítási rendszerről szóló rendelet³⁰ előírja a tagállamok számára, hogy vegyenek figyelembe minden érdekelt felet, és használják ki jobban a szinergiákat a különböző ágazatokban.
3. A Bizottság II. megújulóenergia-irányelvre irányuló javaslata a saját megújulóenergia-fogyasztókra és a megújulóenergia-közösségekre vonatkozó rendelkezéseket vezetett be³¹. Ezek egyrészt a termelő-fogyasztók helyzetének megerősítésére irányultak, hogy anélkül tudjanak megújuló villamos energiát előállítani, tárolni, fogyasztani és értékesíteni, hogy aránytalan terhekkel kellene szembenézniük, másrészt pedig a helyi közösségek részvételét és a megújuló energia elfogadottságának és elterjedésének javítására – és ily módon a vidéki területeken rendelkezésre álló lehetőségek kiaknázására – irányuló, konkrét stratégiák kidolgozásához való hozzájárulását kívánták lehetővé tenni.

Úgy véljük, hogy e európai bizottsági javaslatok hasznos lépések, amelyek a vidéki dimenzió megújuló energiával kapcsolatos uniós szakpolitikába való integrálódásának javítása felé vezetnek.

A megújuló energiához kapcsolódó uniós szakpolitikai keret nem kezeli teljes körűen a bioenergiával járó, vidéki területeket érintő társadalmi-gazdasági kockázatokat

32

A bioenergia nem jelent egyet a fenntartható energiával. A bioenergia fenntarthatósága nagyban függ attól, hogy a biomasszát miként állítják elő és használják fel. A biomassza-előállítás és -felhasználás fenntarthatatlan is lehet, ha például negatívan hat az emberekre, a környezetre vagy a természeti erőforrásokra, és ezzel rontja a jövendő generációk lehetőségét szükségleteik kielégítésére.

33

A vidéki területekkel legegyértelműbben összekapcsolódó megújuló energia a bioenergia. A bioenergia előállításához használt nyersanyagokat³² szinte minden esetben a vidéki területeken termelik ki. A mezőgazdasági biomassza termesztése és az erdei biomassza kitermelése lehetőséget teremt a gazdaságok jövedelmének diverzifikálására, munkahelyeket és üzleti lehetőségeket teremt, valamint új vidéki szolgáltatások nyújtására is módot ad.

34

Amennyiben a szilárd biomassza, biogáz vagy biometán kiváltja a hagyományos fosszilis tüzelőanyagok használatát, ez az üvegházhatásúgáz-kibocsátások csökkentésére irányuló potenciált jelent, mint az I. mellékletben szereplő A1. és az A2. ábra mutatja. Ez a potenciál a mezőgazdasági vagy erdei biomassza előállításának rendszerétől, valamint a biogáz és a biometán előállítási rendszerétől függően változó.

35

A bioenergia azonban a vidéki területeket érintő környezeti és társadalmi-gazdasági kockázatokat is hordoz. A földhasználat megváltozása, az erdőgazdálkodás intenzívebbé válása vagy az energianövények intenzív termesztése például a biodiverzitás csökkenéséhez, talajromláshoz vagy vízhiányhoz és -szennyezéshez vezethet (lásd: 3. háttérmagyarázat). A faalapú biomassza elégetése bizonyos káros levegőszennyező anyagok³³ kibocsátásának növekedéséhez is vezethet, és viták folynak arról, hogy a faalapú biomassza valóban szén-dioxid-semleges-e (lásd: A1. háttérmagyarázat)³⁴. 16 olyan környezeti és társadalmi-gazdasági kockázatot azonosítottunk, amely a bioenergia előállításához és felhasználásához társul (lásd: 1. táblázat, valamint az I. mellékletben szereplő A2. és A3. táblázat)³⁵. A Bizottság elemezte a biomassza előállításához kapcsolódó kockázatokat és ezt az elemzést felhasználta a megújulóenergia-irányelv átdolgozásához elkészített, a bioenergia fenntarthatóságáról szóló hatásvizsgálatában³⁶.

36

A jelenleg hatályos uniós jogszabályok⁴¹ fenntarthatósági kritériumokat állapítanak meg a bioüzemanyagokra és a folyékony bio-energiahordozókra⁴² vonatkozóan. Amióta 2009-ben elfogadták, majd 2015-ben módosították e kritériumokat, állandó vita folyik a bioenergia fenntarthatóságáról. Ennek eredményeképpen a Bizottság a „Tiszta energia minden európainak” csomagban olyan fenntarthatósági kritériumokat terjesztett elő, amelyek a bioenergia más típusaira, így a szilárd és légnemű biomassza-üzemanyagokból nyert, fűtésre és villamosenergia-előállításra felhasznált bioenergiára is vonatkoznának.

37

A Bizottság javaslata a fenntarthatósági kritériumok két típusát tartalmazza:

1. a mezőgazdasági és erdei biomasszából előállított tüzelőanyagok termelésére vonatkozó határértékeket megszabó kritériumok, és
2. a bioüzemanyagokat, folyékony bio-energiahordozókat és biomassza-tüzelőanyagokat használó különböző létesítmények tekintetében az üvegházhatásúgázkibocsátás-megtakarítás minimális százalékarányát előíró kritériumok.

38

Megvizsgáltuk, hogy a kritériumok felölelik-e az általunk feltárt kockázatokat, és ha igen, milyen mértékben, valamint hogy a javasolt keret⁴³ megfelelő alapot biztosít-e a vidéki területeken a megújuló energia fenntartható használatának elterjedéséhez.

39

A Bizottság javaslatában foglalt kritériumok csak az alábbi esetekben kötelező jellegűek a bioenergia piaci értékesítéséhez:

1. ha a bioenergia-előállítást figyelembe veszik a megújuló energiára vonatkozó célérték teljesítéséhez és a megújuló energiához kapcsolódó kötelezettségek betartásának méréséhez;
2. annak eldöntése, hogy az energiatermeléshez felhasznált biomasszák közül melyek részesülhetnek pénzügyi támogatásban.

40

A javaslat nem öleli fel az összes növényt és felhasználást, és a létesítmények többféle típusa is kimaradt belőle (lásd: A3. bekezdés). A II. megújulóenergia-irányelvre irányuló javaslat az általunk azonosított tizenhat kockázatból csak hárommal foglalkozik teljes körűen, kettőt pedig más jogalkotási aktus kezel; 11 további kockázatot részben kezeltek. Azok a kockázatok, amelyekkel nem foglalkoztak, főként a mezőgazdasági gyakorlatok és az erdőgazdálkodás intenzitásának növekedésével, a biomassza elégetésével és a szennyezőanyagoknak a bioenergia fennmaradó életciklusa alatti kibocsátásával függenek össze (lásd: 1. táblázat, valamint az I. melléklet A2. és A3. táblázata). Részletes elemzésünket és az 1. táblázatot alátámasztó következtetéseinket az I. melléklet tartalmazza.

1. táblázat.

A bioenergiával kapcsolatos fenntarthatósági kockázatok lefedettsége a II. megújulóenergia-irányelvre irányuló európai bizottsági javaslatban

	Fenntarthatósági kockázatok	Kezelték-e a kockázatot?
1. A biodiverzitás csökkenése	1.a.a földhasználat közvetlen megváltozása miatt (pl. erdőirtás, védett területek elvesztése)
	1.b.a mezőgazdasági gyakorlatok intenzívebbé válása miatt (pl. a kultúrnövények sokféleségének csökkenése)
	1.c.az erdőgazdálkodás intenzívebbé válása miatt
2. Talajromlás	2.a.a földhasználat közvetlen megváltozása miatt (amely pl. a talaj szénkészletének csökkenéséhez, erózióhoz vezet)
	2.b.a mezőgazdasági gyakorlatok intenzívebbé válása miatt (amely pl. a talaj tömörödéséhez, a talaj termékenységének csökkenéséhez, erózióhoz vezet)
	2.c.az erdőgazdálkodás intenzívebbé válása miatt (amely pl. a talaj termékenységének a tápanyagok – erdészeti biomassza-maradványok – kitermelése miatti csökkenéséhez vezet)
3. Vízhiány és -szennyezés	3.a.a földhasználat közvetlen megváltozása miatt (pl. a vízháztartás egyensúlyának megváltozása)
	3.b.a mezőgazdasági gyakorlatok intenzívebbé válása miatt (pl. öntözés, trágyázás)
	3.c.az erdőgazdálkodás intenzívebbé válása miatt (pl. a vízháztartás egyensúlyának megváltozása)
4. Üvegházhatásúgáz-kibocsátások	4.a.az életciklus alatti üvegházhatásúgáz-kibocsátások miatt, a biogén szén-dioxid nélkül (pl. műtrágyahasználat, a biomassza szállítása, a metán kiszivárgása a biogázüzemekből)
	4.b.közvetett hatások miatt (pl. a földhasználat közvetett megváltozása, amely az élelmiszernövények termesztésének áthelyeződésével függ össze, fiatalabb erdők)
	4.c.a biomassza elégetéséből származó CO2-kibocsátások miatt (biogén kibocsátások)
5. Levegőszennyezés	5.a.a biomassza elégetése miatt (pl. lebegő részecskék, SO2 stb.)
	5.b.a bioenergia életciklusának fennmaradó részében bekövetkező szennyezőanyag-kibocsátás miatt (pl. a biomassza szállítása)
6. Társadalmi-gazdasági tényezők	6.a.A biomassza alacsony hatékonyságú felhasználása (ideértve hogy nem alkalmazzák a lépcsőzetes felhasználás elvét, a biomassza energiává való átalakítása során használt szuboptimális módszereket)
	6.b.Meglévő felhasználásokkal való versengés (pl. élelmiszer-termelés, fa a papír- és cellulózipar számára)

Jelmagyarázat:

A kockázatot kezelték	A kockázatot részben kezelték	A kockázatot nem kezelték

Forrás: Számvevőszék.

41

A megújuló energiára vonatkozó célértékek megszabása a bioenergiát támogató állami rendszerekkel együtt ösztönzi a bioenergia felhasználását. A 2000-es évek eleje óta ez a helyzet, különösen a közlekedés és a villamosenergia-termelés esetében. E bioenergia egy része importból származik: 2015-ben az Unió a felhasznált pellet 34%-át és a felhasznált folyékony bioüzemanyagok 9,5%-át importból szerezte be⁴⁴. Elegendő biztosíték hiányában (gyenge fenntarthatósági kritériumok) kockázatosnak tartjuk, hogy a II. megújulóenergia-irányelvre irányuló javaslat a megújuló energiára vonatkozó ambiciózus célértékekkel és pénzügyi ösztönzőkkel ösztönzi a bioenergia termelését és felhasználását, mert ez hosszú távon a nem fenntartható biomassza fokozott felhasználásához vezethet. A javasolt keret tehát nem nyújt megfelelő alapot a fenntartható fejlődést illetően a vidéki területekben rejlő potenciál maximalizálásához.

Az EMVA nem segíti elő kellőképpen a vidékfejlesztési célok elérését a megújuló energiára fordított kiadásaival

42

A tagállamok dönthetnek úgy, hogy az EMVA-ból megújulóenergia-beruházásokat finanszíroznak. Az Unió vidékfejlesztési politikájának célja az Unió vidéki térségeinek támogatása abban, hogy gazdasági, környezeti és társadalmi kihívásoknak feleljenek meg. Az EMVA révén finanszírozott megújulóenergia-beruházásoknak ezért egyértelműen a vidéki területek javát kell szolgálniuk. A következő részekben azt vizsgáljuk meg, hogy az Európai Bizottság és a tagállamok megfelelő stratégiákat és intézkedéseket alakítottak-e ki és hajtottak-e végre, és képesek-e bizonyítani az EMVA-támogatással mind a megújuló energia használatának az elterjedése, mind a fenntartható vidékfejlesztés terén elért eredményeket.

A vidékfejlesztési programozás során nem veszik megfelelően figyelembe a megújuló energiát

43

Az EMVA-ban benne rejlik a lehetőség olyan projektek támogatására, amelyek a megújuló energia használatának elterjedését és a fenntartható vidékfejlesztést egyaránt segítik. A jobb ár-érték arány előmozdítása érdekében a megújuló energia számára az EMVA-ból nyújtott finanszírozásnak megalapozott stratégiára kell épülnie, és e finanszírozást megalapozottan azonosított és számszerűsített szükségleteknek megfelelően kell biztosítani. Egyszersmind össze kell hangolni más rendelkezésre álló finanszírozási forrásokkal és más szakpolitikai eszközökkel, így például a megújuló energiára vonatkozó nemzeti cselekvési tervekkel is.

44

A megújulóenergia-projektek kedvezményezettjei a beruházási költségek egy részét visszanyerhetik az előállított energia kedvezményes vagy piaci áron történő értékesítése révén, vagy javíthatják tevékenységeik gazdasági teljesítményét. Amennyiben azonban az EMVA-ból nyújtott beruházási támogatást vonzó átvételi árak egészítik ki, fennáll a túlkompenzálás és a kedvezményezettek számára jogszerűtlen állami támogatás formájában juttatott pénzügyi előny kockázata, amit az Európai Bizottság egyik Bulgáriában végzett ellenőrzése meg is erősített. Az általunk felkeresett tagállamok különböző megközelítéseit a 4. háttérmagyarázat mutatja be.

Nem ismert a megújuló energiával kapcsolatos, különböző uniós forrásokból származó tervezett kiadások teljes összege

45

A 2014–2020-as programozási időszakban az általában az esb-alapokból vagy konkrétan az EMVA-ból megújulóenergia-beruházásokhoz fizetendő tervezett kiadásokra vonatkozóan nem állnak rendelkezésre átfogó adatok. Az esb-alapok 4. tematikus célkitűzése, azaz az „alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaságra való áttérés”, amelyhez 44 814 millió euró⁴⁵ tervezett kiadás társul, magában foglalja a megújuló energiát, de az energiahatékonyságot és a fenntartható városi mobilitást is. Következésképpen az Európai Bizottság nem rendelkezik világos áttekintéssel az esb-alapokból megvalósuló beruházások megújuló energia használatának elterjedéséhez való tervezett hozzájárulásáról.

46

Az esb-alapok 4. tematikus célkitűzéshez kapcsolódó előirányzatának körülbelül 11%-át az EMVA adta (hozzávetőlegesen 5027 millió euró⁴⁶), az 5C. kiemelt területhez kapcsolódó tervezett EMVA-kiadás pedig 798,9 millió eurót tett ki a 2014–2020-as programozási időszakban (lásd: 4. ábra). E kiemelt terület beruházásai azonban nemcsak a megújuló energiához kapcsolódnak, hanem a biogazdaság más szempontjait is érinthetik, így például a melléktermékek, hulladékok, maradékanyagok és más, nem élelmiszer jellegű nyersanyagok ellátását és felhasználását.

47

Másrészről a tagállamok más kiemelt területek keretében is végrehajthatnak megújuló energiát érintő komponenst is tartalmazó projekteket (lásd: 55–58. bekezdés), ami tovább bonyolítja az EMVA által a megújuló energia finanszírozásához nyújtott hozzájárulás elemzését. Felmérésünkből megállapítottuk (lásd: 22. bekezdés), hogy például Románia (lásd: 6. háttérmagyarázat) és Szlovénia úgy döntött, hogy csak kevés vagy semennyi finanszírozást nem irányoz elő az 5C. kiemelt terület számára, mert helyénvalóbban tartotta más kiemelt területek, például a 2A., 3A., 6A. vagy 6B. kiemelt terület finanszírozását. Hollandia és Lengyelország azt válaszolta, hogy nem programoztak a megújuló energia támogatását célzó EMVA-kiadást, mert úgy ítélték meg, hogy más esb-alapok és saját nemzeti programjaik elegendő támogatást biztosítanak a megújuló energia vidéki területeken való elterjesztéséhez.

48

A programozási időszak felének elteltével ténylegesen mindössze 40,9 millió euró kiadás merült fel (a 800 millió eurós teljes költségvetés 5,1%-a)⁴⁷. A megújuló energia területén a program végrehajtása során mutatkozó jelentős késedelmek a kiemelt területek programozásához kapcsolódó nehézségeket tükrözhetik (lásd: 55–58. bekezdés), túl a vidékfejlesztési programok elfogadásának késedelmein és a tagállamok számára az új keret kialakításához és az ahhoz való alkalmazkodáshoz szükséges időn.

Az azonosított szükségletek és a vidékfejlesztési programokban a megújuló energia finanszírozására meghatározott megközelítés közötti kapcsolat javításának lehetőségei

49

A Guidelines for strategic programming for the period 2014–2020 (Iránymutatások a stratégiai programozáshoz a 2014–2020-as időszakra) című európai bizottsági dokumentum szerint „a vidékfejlesztési intézkedések megválasztását, együttes alkalmazását és prioritási sorrendbe rendezését a SWOT-elemzés eredményeinek és az azonosított szükségleteknek a fényében a stratégia leírásának (a beavatkozási logikának) kell indokolnia. Ennek fel kell állítania a különféle azonosított szükségletek prioritási sorrendjét, és meg kell indokolnia a prioritási sorrendet.” Az Európai Bizottság e célból a vidékfejlesztési program jóváhagyásának szakaszában felülvizsgálja a tagállamok megújuló energia használatának elterjesztésével kapcsolatos stratégiai megfontolásait.

50

Az Európai Bizottság munkacsoportok, monitoringbizottságok, ellenőrzőlisták, intézkedési iránymutatások („intézkedési adatlapok”) stb. révén nyújt útmutatást a tagállamoknak, hogy megkönnyítse a vidékfejlesztési programok létrehozását és végrehajtását. Az útmutató dokumentumok azonban nem taglalják kifejezetten a megújuló energiával kapcsolatos stratégiai megfontolásokat, sem azt, hogy milyen eredményt kellene elérni a megújuló energia terén megvalósított EMVA-beruházásokkal, ezeknek hogyan kellene hozzáadott értéket nyújtania a vidéki területek számára, és hogy az EMVA-nak milyen módon kellene kiegészítenie a meglévő uniós és nemzeti finanszírozási rendszereket.

51

Megállapítottuk, hogy az általunk megvizsgált öt vidékfejlesztési program mindegyike tartalmazta a kötelező elemeket a célok kitűzését, a szükségleteket és a megújuló energiával kapcsolatos stratégiai megfontolásokat illetően, de egyik sem foglalta magában a kapcsolódó pénzügyi szükségletek átfogó elemzését vagy számszerűsítését. Az ellenőrzött tagállamok Ausztria kivételével nem használták fel eredményesen az azonosított szükségleteket vagy a SWOT-elemzést, hogy információkkal szolgáljanak a vidékfejlesztési programban a megújuló energia tekintetében követett stratégiai megközelítésükhöz; megközelítésük nem lépett túl az általánosságok szintjén. A további hiányosságok az eredeti stratégiák végrehajtását és rövid távú módosításait érintik (lásd: 5. háttérmagyarázat).

52

Az Európai Bizottság útmutatása és ellenőrzései nem tudták megelőzni e hiányosságokat. Nem biztosították, hogy a tagállamok megalapozott stratégiákat fogalmazzanak meg a megújuló energia vidéki területeken való elterjesztése tekintetében. Továbbá az EMVA-intézkedések megválasztása és azok költségvetési előirányzatai nem mindig következtek logikusan a vidékfejlesztési programokban leírt lehetőségekből és szükségletekből.

Hiányos koordináció a megújuló energia finanszírozásának különböző forrásai között

53

A jelenlegi jogszabályi keret⁴⁸ előmozdítja a különféle uniós alapok, különösen az esb-alapok eredményes, hatékony és összehangolt felhasználását. A vidékfejlesztési program keretében történő beavatkozás szükségességének indokolása és az alapok közötti megfelelő koordináció biztosítása főként a tagállamok felelőssége. Az Európai Bizottság stratégiai iránymutatások kiadásával, a helyes gyakorlatok előmozdításával és a programok végrehajtásának monitoringjával nyújt támogatást és útmutatást a tagállamoknak.

54

A 2014‒2020-as programozási időszakra szóló partnerségi megállapodások és vidékfejlesztési programok mintájának áttekintésekor megállapítottuk, hogy a tagállamok több potenciális finanszírozási forrást azonosítottak, és általános elhatárolási elveket és intézkedéseket határoztak meg a kettős finanszírozás elkerülése érdekében. Az általunk áttekintett stratégiai dokumentumok azonban nem tartalmaztak további információkat a megújuló energia különböző finanszírozási forrásai közötti eredményes koordinációval elérhető előnyökről. Nem készült elemzés a lehetséges helyettesítési hatásokról, sem a pénzügyi hiányokról e területen⁴⁹.

A megújuló energiával kapcsolatos intézkedések különböző kiemelt területekhez történő hozzárendelése

55

Mint a 14. és 15. bekezdés kifejti, a 2014–2020-as vidékfejlesztési politikai keret hat prioritás mentén épül fel, amelyet 18 kiemelt tematikus területre bontottak tovább (lásd: 3. ábra). A megújuló energia támogatását az 5C. kiemelt terület fedi, amely a megújuló energia ellátására és felhasználására vonatkozik.

56

A kiemelt területeket vidékfejlesztési intézkedések révén hajtják végre. Az 5. ábra az intézkedések elosztására és az 5. prioritás tekintetében megszabott mutatókra hoz példákat. Egy-egy adott intézkedés azonban több kiemelt területhez, prioritáshoz és célkitűzéshez is hozzájárulhat.

57

Ezenkívül a tagállamok másodlagos hatásokat is azonosíthatnak az 5C. kiemelt terület alá besorolt egyedi intézkedések tekintetében, amelyek további kiemelt területet érintenek. Például ha a valamely kedvezményezett gazdasági teljesítményének javítása céljából használt új istálló tetején szolárpaneleket helyeznek el, ez megújulóenergia-projektként értékelhető (azaz az 5C. kiemelt területbe tartozhat), vagy a gazdaság korszerűsítésére irányuló projekt részeként is értékelhető, és így a 2A. kiemelt területbe tartozhat (lásd: 3. ábra), azzal, hogy a megújuló energiával kapcsolatos komponens másodlagos hatás fejt ki az 5C. kiemelt területre.

58

A tagállamok nem következetesen rendelték hozzá a megújuló energiával kapcsolatos intézkedéseket és projekttípusokat a kiemelt területekhez (lásd: 6. háttérmagyarázat). Ez hatással lesz az EMVA-ból finanszírozott megújulóenergia-projektek monitoringjának és értékelésének eredményességére (lásd: 69–71. bekezdés), különösen mivel a Bizottság nem adott ki további útmutatást a projektek kiemelt területek alá való, valamennyi tagállamban egységes besorolásáról.

A monitoring és az értékelés kevés információt nyújt a megújulóenergia-beruházások finanszírozásáról és eredményeiről

59

A megújuló energiával kapcsolatos vidékfejlesztési kiadások eredményességére és hatékonyságára vonatkozó teljesítményadatok szükségesek ahhoz, hogy be lehessen mutatni, hogy az uniós költségvetésből mi valósult meg, és hogy azt jól költötték-e el. Ezen túlmenően a monitoring- és értékelési információk értékes eszközök, amelyekkel javítható a vidékfejlesztési kiadások hatékonysága és eredményessége, mivel útmutatást nyújtanak a programok folyamatos irányításához, rámutatnak a javítások lehetőségeire, és segítenek a jövőbeli szakpolitika kialakításában.

Megújuló energia a 2007–2013-as közös monitoring- és értékelési keretben (CMEF)

A CMEF nem szolgál átfogó monitoringinformációkkal a megújuló energiára vonatkozóan

60

Sok tagállam (köztük az öt általunk ellenőrzött tagállam mindegyike) úgy döntött, hogy a 2007–2013-as programozási időszak kezdetétől felhasználja megújulóenergia-projektek finanszírozására az EMVA-forrásokat. Ekkor még nem álltak rendelkezésre a megújulóenergia-projektek outputjainak vagy eredményeinek mérésére szolgáló konkrét mutatók.

61

Ez a KAP állapotfelmérésével összefüggésben változott, amikor is „új kihívásként” ismerték el a megújuló energiát, és a tagállamok további forrásokat kaptak a programozási időszak hátralévő részére (2009–2013) a megújulóenergia-projektekhez (lásd: 14. bekezdés). Ezzel összefüggésben a tagállamok számára előírták, hogy kövessék nyomon az ezen „új kihívás” keretében finanszírozott megújulóenergia-projektek kiadásait és kedvezményezettjeinek számát. Nem kellett azonban adatokat gyűjteniük a projektekkel elért eredményekről, így például az előállított megújuló energiáról vagy a telepített kapacitásról. Emiatt nem állnak rendelkezésre uniós szinten a 2007–2013-as időszakban az EMVA-ból finanszírozott megújulóenergia-projektekre vonatkozó átfogó információk; a meglévő mutatók kizárólag a KAP állapotfelmérésének keretében megújuló energiára költött pótlólagos forrásokra vonatkoznak.

62

Megvizsgáltuk az általunk felkeresett tagállamok által megadott, megújulóenergia-projektekre vonatkozó adatokat (projektek száma, kifizetett támogatás), és négy ellenőrzött tagállamban⁵¹ számos eltérést állapítottunk meg a Bizottságnak jelentett adatok és a tagállami projektadatbázisból származó adatokon alapuló saját számításaink között. A hatóságok nem tudtak számunkra magyarázattal szolgálni, ami kétségeket vet fel a KAP állapotfelmérésében szereplő adatok pontosságával és teljességével kapcsolatban.

63

Továbbá, nem áll rendelkezésre uniós szinten átfogó információ a projektek számára, a megújulóenergia-termelésre és a telepített kapacitásra vonatkozóan sem. Ebből eredően lehetetlen számszerűsíteni az EMVA hozzájárulását a megújuló energia használatának a vidéki területeken való elterjesztéséhez. A megújuló energiára vonatkozó releváns és megbízható adatok hiányában nem lehet értékelni, hogy mennyire voltak eredményesek ezek az intézkedések ebben az időszakban, és továbbra sem világos, hogy a tagállamok mi alapján tervezték meg vidékfejlesztési programjaik megújuló energiával foglalkozó részét. E megállapítások összhangban vannak a 2007–2013-as programozási időszakban az ERFA-ból és a Kohéziós Alapból a megújuló energia számára nyújtott támogatásokra vonatkozó monitoringadatokkal kapcsolatos korábbi észrevételeinkkel⁵².

A CMEF-programértékelések csak korlátozott körű információt nyújtanak a megújuló energia támogatásának a vidékfejlesztésre gyakorolt hatásáról

64

A többéves pénzügyi keretek programjainak végrehajtásában bekövetkező késedelmek visszatérő problémát jelentenek, amit már korábban is sok szakpolitikai területen észleltünk⁵³. A 2007–2013-as vidékfejlesztési programok végrehajtásának késedelmei ismét a kiadási ciklus és a jelentéstételi követelmények időzítése közötti összhang hiányához vezettek. Ennek következtében kevés megújuló energiára vonatkozó adat áll rendelkezésre a félidős értékelésekhez, noha bizonyos hasznos információkat azért megadtak (lásd: 7. háttérmagyarázat). Sok tagállam késedelmet tapasztalt utólagos értékeléseinek elkészítése terén⁵⁴.

65

Az utólagos értékelések általunk végzett áttekintéséből az derült ki, hogy ezek foglalkoztak ugyan a megújulóenergia-beruházásokkal (pl. az alkalmazott intézkedésekkel), azonban nem minden esetben tárgyalták azok fenntartható vidékfejlesztésre gyakorolt hatását. Nem került sor idevágó elemzések elvégzésére, például a megújuló energia vidéki területeken jelentkező környezeti hasznait, a jövedelmek diverzifikálását, a munkahelyteremtést, a vidéki területek energetikai infrastruktúrájának és szolgáltatásainak javítását stb. illetően.

66

Találkoztunk azonban néhány helyes gyakorlattal is a megújulóenergia-projektek értékelése terén (lásd: 7. háttérmagyarázat).

Megújuló energia a 2014–2020-as közös monitoring- és értékelési rendszerben (CMES)

67

A 2014–2020-as programozási időszak új eredményességmérési keretének a célja, hogy a korábbinál eredményorientáltabbá tegye a vidékfejlesztési programok végrehajtását. Ezzel összefüggésben a CMES⁵⁵, a vidékfejlesztés monitoring- és értékelési rendszere a kiemelt területek tekintetében alkalmazandó részletes közös mutatókészletet biztosít, a jövőben megválaszolandó közös értékelési kérdésekkel együtt, a vidékfejlesztési politika előrehaladásának és eredményeinek, valamint a vidékfejlesztési politikai beavatkozások hatásának, eredményességének, hatékonyságának és relevanciájának értékelése céljából.

68

A CMES előírja, hogy monitoringinformációkat nyújtsanak az „összes megújulóenergia-termelési beruházás” (T16. célmutató) és „a támogatott projektek keretében termelt megújuló energia” (R15. kiegészítő eredménymutató) tekintetében. A tagállamoknak lehetőségük van arra, hogy konkrét intézkedések tekintetében további output-mutatókat állapítsanak meg, és a Bizottság megerősítette, hogy tíz tagállam vagy régió⁵⁶ valóban ilyen mutatók megállapítása mellett döntött. E pótlólagos intézkedésspecifikus mutatók többsége azonban az 5C. kiemelt terület esetében input-mutató (pl. közkiadások) vagy output-mutató (pl. a kedvezményezettek, támogatott projektek vagy intézkedések száma) volt. E mutatók tehát nem tudnak megbízható alapot nyújtani a vidékfejlesztési programok megújuló energiával kapcsolatos komponensével elért eredmények értékeléséhez, és így nem sikerült fokozni az eredményekre való összpontosítást⁵⁷.

69

További bonyodalmat okoz, hogy a teljesítményinformációkat csak a kiemelt területek szintjén gyűjtik⁵⁸. Ily módon az 5C. kiemelt területhez rendelt EMVA-projektek nem biztosítanak átfogó adatokat a megújuló energia vidéki területeken való elterjesztéséről, mivel előfordulhat, hogy egyes projektek közvetetten kapcsolódnak a megújuló energiához (úgymint erdőgazdálkodás), de azokat mégis az 5C. kiemelt terület alá sorolták be, míg más projekteket úgy értékelnek, hogy másodlagosan járulnak hozzá az 5C. kiemelt területhez, és ezeket ezért más kiemelt területek, pl. a 2A., 3A., 6A., 6B. stb. kiemelt terület alatt támogatják. Emiatt az „összes megújulóenergia-termelési beruházásra” (T16. célmutató) vonatkozó információk csak az 5C. kiemelt területhez rendelt projekteket fogják tükrözni, és nem adnak átfogó képet a vidéki területeken megvalósított összes megújulóenergia-beruházásról.

70

Egy másik mutató, az R15. eredménymutató („a támogatott projektek keretében termelt megújuló energia”) célja valamennyi megújulóenergia-projekt lefedése. A Bizottság útmutatása azonban jelzi, hogy az e mutatóhoz szükséges adatokat az értékelők különböző módokon, például uniós és tagállami statisztikai felmérések keretében gyűjthetik össze. Ezért az adatok uniós szintű összehasonlíthatósága az értékelők által választott módszereken múlik.

71

Noha az Európai Bizottság részletes iránymutatásokat adott ki, hogy támogassa a jelentéstétel és az értékelés előkészítését, a CMES-mutatók és a kiemelt területek közötti kapcsolatok további terhet jelenthetnek az értékelők számára, hatást gyakorolhatnak a programértékelések minőségére és összehasonlíthatóságára, és – a korábbiakhoz hasonlóan – késedelmekhez vezethetnek. Ha a fő jelentéstételi időpontokban nem elérhetők megbízható monitoring- és értékelési információk, a tagállamok és az Európai Bizottság elszalaszthatják a megújuló energiával kapcsolatos intézkedések végrehajtásának javítására kínálkozó lehetőséget.

A vidékfejlesztés szempontjából a megújulóenergia-projektekben rejlő potenciál megerősítést nyert, a kiválasztási eljárások és a projektek végrehajtásának hiányosságai ellenére

72

A tagállamok felelnek a vidékfejlesztési projektek kiválasztásáért, azzal a céllal, hogy a vidékfejlesztési intézkedések jobban illeszkedjenek az uniós prioritásokhoz, valamint a tagállami célkitűzésekhez és stratégiákhoz. A kiválasztás elvégzése érdekében a tagállamoknak egyértelmű, releváns és objektív támogathatósági és kiválasztási kritériumokat kell megállapítaniuk, amelyeket objektív, tisztességes és átlátható eljárások keretében kell alkalmazniuk⁵⁹.

73

A támogathatósági kritériumok azok a követelmények, amelyeket a projekteknek teljesíteniük kell ahhoz, hogy az EMVA-ból támogatáshoz juthassanak. Ez a támogathatóság igen/nem feltétel. A kiválasztási kritériumok tagállamok általi megállapításának célja, hogy azok a projektek kapjanak elsőbbséget, amelyek a legjobban megfelelnek az azonosított szükségleteknek és a vidékfejlesztési programokban megállapított célkitűzéseknek. A tagállamoknak azokban az esetekben is alkalmazniuk kell a kiválasztási kritériumokat, amikor valamennyi kérelem jóváhagyásához elegendő forrás áll rendelkezésre, biztosítva ezzel a gondos pénzgazdálkodást⁶⁰. A jelen esetben különösen olyan életképes projektek kiválasztását kell biztosítaniuk, amelyek támogatják a megújuló energia használatának elterjedését és hozzáadott értéket biztosítanak a vidéki területek számára.

A legtöbb projekt előnyökkel járt a megújuló energia használatának elterjedése és a vidékfejlesztés szempontjából

74

Különböző típusú és méretű megújulóenergia-projekteket ellenőriztünk (lásd: II. melléklet). A projektekből vett minta egyformán tartalmazott olyan beruházásokat, amelyek révén harmadik feleket láttak el megújuló forrásból előállított energiával, és olyan beruházásokat is, amelyek keretében a projektgazdák saját felhasználására állítottak elő energiát.

75

A „harmadik fél energiával való ellátására” irányuló projektek célja főként a mezőgazdasági és erdészeti üzemek jövedelmének diverzifikálása volt. Egyes projekteket kkv-k vagy mikrovállalkozások indítottak el és hajtottak végre. Az ilyen típusú sikeres projektek új és kedvező fogadtatású energiaszolgáltatást biztosítottak a vidéki térségekben található magánháztartások és középületek számára. Ezek a projektek környezeti hasznokkal jártak, különösen a távfűtési rendszerek esetében, amelyek általában energiahatékonyabbak és kisebb kibocsátásokkal járnak az egyedi fűtési rendszereknél. E projektek azt is lehetővé tették a projektgazdák számára, hogy új üzleti lehetőségeket használjanak ki. Lehetővé tették a helyi biomassza-ellátási lánc mentén a nyersanyagok szállítói, főként mezőgazdasági termelők és erdészek számára, hogy diverzifikálják jövedelmeiket és fenntartsák gazdaságaikat (lásd: 8. háttérmagyarázat).

76

A megújuló energia használatának elterjesztése alapos tervezést, valamint telepítési és karbantartási munkálatokat is igényel. A régióban megszerzett szakértelem és tapasztalat a megújuló energia előállítása és használata felé vezető további fejlődést segítő értékes eszközök, és a hasznok túlmutathatnak az eredeti projektberuházáson.

77

A „saját felhasználásra irányuló projektek” hasznokkal jártak a mezőgazdasági és erdészeti üzemek, valamint élelmiszer-feldolgozó vállalkozások számára, például az energiabiztonság és -függetlenség, az energiaköltségek csökkenése, a jobb pénzügyi teljesítmény és a kisebb szénlábnyom révén. Közvetetten hozzájárultak a fenntartható vidékfejlesztéshez is azáltal, hogy munkahelyeket és jövedelemszerzési lehetőségeket biztosítottak a helyi lakosok számára, vagy hozzájárultak a régió környezeti állapotának javításához (lásd: 9. háttérmagyarázat).

A tagállamok kiválasztási eljárásai azonban nem biztosították a legrelevánsabb projektek kiválasztását …

78

A tagállamoknak kiválasztási kritériumokat kell megállapítaniuk a projektek kiválasztásához annak biztosítása érdekében, hogy a vidékfejlesztésre fordítható pénzügyi forrásokat a legjobban használják fel. Megállapítottuk, hogy az ellenőrzött tagállamok nem minden eseteben tartották be ezt az alapelvet.

79

Megvizsgáltuk a 2014–2020-as programozási időszak kiválasztási kritériumait és folyamatait, és megállapítottuk, hogy az általunk felkeresett öt tagállamból négy⁶¹ olyan kiválasztási kritériumokat használt, amelyek bizonyos mértékig relevánsak voltak annak biztosítása tekintetében, hogy a megújuló energia elterjesztését és a fenntartható vidékfejlesztést elősegítő projektek kapjanak elsőbbséget: például olyan projektek, amelyek esetében a jövedelmek diverzifikálására és a környezetre, a helyben előállított és feldolgozott nyersanyagok használatára (biomassza-tüzelőanyagok) vagy a helyi stratégiák figyelembevételére és a helyi lakosság bevonására gyakorolt kedvező hatásra lehetett számítani. Ezeket az erőfeszítéseket azonban részlegesen hátráltatták a kiválasztási eljárások hiányosságai. Megállapítottuk, hogy Ausztria, Bulgária, Olaszország (Toszkána) és Franciaország (Alsó-Normandia; az erdészeti intézkedések alapján) olyan könnyen teljesíthető követelményeket támasztó pontozási rendszert használt, amelynek minimális küszöbértékeit mindössze egyetlen vagy néhány kritérium teljesítésével el lehetett érni.

… és olyan megújulóenergia-projektek megvalósításához is vezettek, amelyek csekély haszonnal jártak a vidéki térségek számára

80

A kiválasztási folyamat hiányosságai olyan projektek finanszírozásához vezethetnek, amelyek ugyan gazdasági hasznot hoznak a projektgazdáknak, ám kevés hatást gyakorolnak a vidéki területekre. Az ellenőrzés során felkeresett projektek némelyike esetében is ez volt a helyzet. A pénzügyi támogatást nem mindig munkahelyek teremtésére vagy további üzleti lehetőségek elindítására, a meglévő mezőgazdasági vagy erdészeti üzemek helyzetének javítására vagy energiaszolgáltatások vidéki lakosság számára történő biztosítására használták fel (lásd: 10. háttérmagyarázat).

81

Projektellenőrzéseink megerősítették a megújulóenergia-projektek bizonyos típusainak a vidékfejlesztésre gyakorolt pozitív hatását, és ily módon az EMVA-ból nyújtott pénzügyi támogatás indokoltságát. Tekintve azonban, hogy a megújuló energia támogatására több másik program is létezik, azoknak a projekteknek, amelyek nem járulnak hozzá mind a megújuló energiára vonatkozó cél, mind pedig az általános vidékfejlesztési célkitűzés eléréséhez, nem szabadna EMVA-támogatásban részesülniük.

Következtetések és ajánlások

82

A megújulóenergia-beruházások vidékfejlesztésre gyakorolt potenciális pozitív hatásának kiaknázására irányuló szándékot több uniós jogalkotási és szakpolitikai dokumentum is hangsúlyozza. Több tanulmány is megerősíti, hogy a megújuló energia pozitív hatást gyakorolhat a fenntartható vidékfejlesztésre, de a megújuló energia bizonyos típusainak az elterjesztéséhez környezeti és társadalmi-gazdasági kockázatok is társulnak.

83

Ellenőrzésünk során azt előtérbe helyezve vizsgáltuk meg a megújuló energiára vonatkozó szakpolitikai keret miként valósította meg a vidékfejlesztési szempontok integrációját. Megvizsgáltuk a vidékfejlesztés szakpolitikai keretét és annak tagállami végrehajtását is annak értékelése érdekében, hogy a megújuló energiához nyújtott EMVA-támogatás ténylegesen hozzájárult-e a fenntartható vidékfejlesztéshez.

84

Ellenőrzési munkánk alapján megállapítjuk, hogy a megújulóenergia-projektek finanszírozása jelentős lehetőséget hordoz a fenntartható vidékfejlesztés elősegítésére, de ez a lehetőség egyelőre nagyrészt kiaknázatlan.

85

Megállapítottuk, hogy az Európai Bizottság és a tagállamok jelenlegi szakpolitikai kerete nem veszi megfelelően figyelembe a megújuló energia vidékfejlesztési dimenzióját. Ebből adódóan nem használták ki kellőképpen a megújuló energia vidéki területeken való elterjesztése által kínált lehetőségeket. Az Európai Bizottság nemrégiben javaslatot tett a megújuló energia szakpolitikai keretének bizonyos módosításaira, amelyek alkalmasak lehetnek e helyzet javítására (24–31. bekezdés).

1. ajánlás. A jövőbeli megújulóenergia-politika vidéki térségek szempontjai alapján történő ellenőrzése

Jövőbeli megújulóenergia-politikájuk kialakításakor az Európai Bizottság és a tagállamok vegyék figyelembe a vidéki közösségek és a vidéki gazdaság sajátos körülményeit és szükségleteit, mérlegeljék a lehetséges pozitív és negatív hatásokat, és gondoskodjanak arról, hogy a vidéki térségek méltányos szakpolitikai eredményekhez jussanak.

Az Európai Bizottság ennek érdekében a tagállamokkal együttműködve dolgozzon ki releváns mechanizmust, amelyhez a 2016-os Cork 2.0 Nyilatkozatban foglalt „1. politikai irányvonalban” előirányzott, a vidéki térségek szempontjait figyelembe vevő mechanizmus szolgálhatna kiinduló pontként.

Az Európai Bizottság vezesse be ezt az eszközt a tagállamokkal az Európai Bizottságnak 2019. január 1-jéig bejelentendő integrált nemzeti energia-és éghajlat-politikai tervekről folytatott konzultáció folyamatába, és nyújtson útmutatást a tagállamoknak arra vonatkozóan, hogy ezt hogyan alkalmazzák.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2019 vége.

86

Ezenfelül, ami a bioenergiát, azaz a megújuló energiaforrásoknak leginkább a vidéki területekhez kapcsolódó típusát illeti, az Európai Bizottság jelenlegi és javasolt szakpolitikai keretei nem foglalkoznak kellőképpen az annak elterjesztéséhez kapcsolódó környezeti és társadalmi-gazdasági kockázatokkal. A megújuló energiára vonatkozó célértékek, az állami támogatási rendszerek és a bioenergiára vonatkozó gyenge fenntarthatósági kritériumok együttes fennállása azzal a kockázattal jár, hogy anélkül ösztönzik a biomassza energetikai célú felhasználását, hogy elegendő garanciát nyújtanának arra, hogy a biomassza fenntartható forrásból származik (32–41. bekezdés).

2. ajánlás. A bioenergia fenntarthatóságát biztosító keret javítása

Az Európai Bizottság a társjogalkotókkal együtt alakítson ki olyan jövőbeli szakpolitikai keretet a bioenergia számára, amely kellő biztosítékot nyújt az energetikai célra használt biomassza nem fenntartható forrásból való beszerzésével szemben. A keret ismerje el és kezelje a bioenergia felhasználásának célértékek és pénzügyi támogatási rendszerek révén való ösztönzésével járó fenntarthatósági kockázatokat, és biztosítsa a társuló környezeti és társadalmi-gazdasági kockázatok mérséklését.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2020.

87

Az Európai Bizottság nem nyújtott világos útmutatást arra nézve, hogy a megújuló energia számára nyújtott EMVA-támogatás hogyan teremthet európai szinten hozzáadott értéket, és annak hogyan kellene kiegészítenie a meglévő uniós és nemzeti finanszírozási rendszereket. Ez azzal a kockázattal jár, hogy az EMVA egyszerűen a megújuló energiára fordítható számos finanszírozási forrás egyikévé válik anélkül, hogy kellő prioritást kapna a vidékfejlesztés.

88

Az Európai Bizottság átfogó útmutatást adott ki a tagállamoknak vidékfejlesztési programjaik elkészítéséhez és végrehajtásához. A felkeresett tagállamok azonban – részben a megújuló energiára fordítható EMVA-támogatásra vonatkozó világos jövőkép hiánya miatt – csak nagyon általános stratégiai megközelítést vezettek be a megújuló energia támogatása tekintetében, és nem hangolták össze kellőképpen az EMVA-támogatást a megújuló energiára fordítható különféle egyéb uniós és nemzeti finanszírozási forrásokkal, hogy maximalizálják annak a vidéki térségekben kifejtett hatását. Megállapítottuk továbbá, hogy a megújuló energiával kapcsolatos intézkedések kiemelt területekhez való hozzárendelése nem következetes az Unióban, ami nem tűnik optimális megoldásnak, de úgy véljük, hogy ez főként a monitoringot és értékelést érintő probléma (49–58. bekezdés).

3. ajánlás. Világos útmutatás az EMVA által a megújuló energia támogatásában betöltött szerepet illetően

Jövőbeli vidékfejlesztési politikájának kialakítása során a Bizottság határozza meg, hogy a megújuló energiába eszközölt EMVA-beruházásoknak milyen eredményeket kell elérniük, hogyan kell a vidéki térségekben hozzáadott értéket teremteniük, és hogy az EMVA-nak hogyan kell kiegészítenie a megújuló energiát előmozdító meglévő uniós és nemzeti finanszírozási rendszereket.

Ezzel összefüggésben az Európai Bizottság használja fel azokat a helyes gyakorlatokat, amelyekkel ellenőrzésünk során találkoztunk (lásd: 7. háttérmagyarázat, 8. háttérmagyarázat és 9. háttérmagyarázat), valamint a Linking Renewable Energy to Rural Development (A megújuló energia összekapcsolása a vidékfejlesztéssel) című OECD-tanulmányban leírt hasonló tapasztalatokat (lásd: 1. háttérmagyarázat).

Ajánlott megvalósítási határidő: 2018 vége.

89

A megújuló energiára fordítható EMVA-támogatás végrehajtásának javítása érdekében rendkívül fontos az Európai Bizottság és a tagállamok számára, hogy a jelentések elkészítésekor releváns és megbízható monitoring- és értékelési információk álljanak rendelkezésre. Ezzel szemben – bár találtunk példákat helyes gyakorlatokra is – a 2007–2013-as programozási időszak alatt az EMVA-ból és más uniós alapokból a megújulóenergia-projektekhez nyújtott támogatásra vonatkozóan nem állnak rendelkezésre átfogó monitoring- és értékelési információk (60–65. bekezdés).

90

Az Európai Bizottság a 2014‒2020-as programozási időszakra vonatkozóan iránymutatásokat adott ki, hogy segítse a tagállami jelentéstételt és értékelést. A projektek elsődleges és másodlagos hozzájárulásának meghatározása, valamint az intézkedések és projekttípusok besorolása tekintetében a tagállamok által követett eltérő megközelítések azonban negatív hatással lesznek a monitoring és az értékelés eredményességére. A 2014–2020-as programozási időszakban a megújuló energiát illetően releváns fő mutatók⁶³ szűk hatókörük és módszertani problémák miatt csak korlátozott információs értékkel bírnak. A tagállamoknak lehetősége volt további releváns mutatók használatára, de ezzel csak kevesen éltek. E korlátok további erőfeszítéseket tesznek szükségessé a tagállami értékelők részéről, és uniós szinten következetlen jelentéstételhez és késedelmekhez vezethetnek (67–71. bekezdés).

91

A 16/2017. sz. különjelentésünkben⁶⁴ már hangsúlyoztuk, hogy a Bizottságnak biztosítania kell, hogy a kibővített 2019-es éves végrehajtási jelentés egyértelmű és átfogó tájékoztatást nyújtson a programok eredményeiről, és a 2020 utáni programozási időszakra pontosabban kell meghatároznia a különböző típusú mutatókat.

4. ajánlás. Egyszerűbb és kifejezőbb monitoring- és értékelési keret

Ami a megújuló energiához az EMVA-ból nyújtott támogatást illeti, az Európai Bizottság írja elő a tagállamoknak, hogy kibővített 2019-es éves végrehajtási jelentéseikben adjanak releváns információkat a megújulóenergia-projektek eredményeiről. Ezek az információk tegyék lehetővé az Európai Bizottság számára annak megismerését, hogy mennyi EMVA-kiadást fordítottak megújulóenergia-projektekre, valamint mekkora energetikai kapacitást telepítettek és mennyi energiát állítottak elő e projektek révén.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2018 vége.

92

A tagállamok felelősek azért, hogy a projektek kiválasztására az uniós prioritásokhoz és saját célkitűzéseikhez igazodva kerüljön sor, stratégiájukkal összhangban. Ehhez egyértelmű, releváns és objektív támogathatósági és kiválasztási kritériumokat kell megállapítaniuk, amelyeket objektív, tisztességes és átlátható eljárások keretében kell alkalmazniuk. A Bizottság e tekintetben útmutatást adott ki, például szemináriumok és iránymutatások formájában⁶⁵.

93

Az általunk ellenőrzött projektek a projekt működtetőjének saját felhasználása vagy harmadik felek ellátása céljából állítottak elő energiát, vagy közvetetten támogatták a megújuló energia elterjesztését (74–77. bekezdés). Az 5C. kiemelt területnek szánt nagy költségvetések az alacsony végrehajtási arányokkal (lásd: 48. bekezdés) és a kiválasztási eljárások hiányosságaival (78–79. bekezdés) együtt azonban felvetik annak a kockázatát, hogy az előirányzott összegekre vonatkozó kötelezettségvállalás visszavonásának elkerülése érdekében olyan megújulóenergia-projektek részesülnek EMVA-támogatásban, amelyek nem járnak semmilyen egyértelmű haszonnal azon vidéki térség számára, amelyben végrehajtják azokat.

5. ajánlás. A projektek jobb kiválasztása, a vidéki térségek számára nyújtott hozzáadott érték és a projektek életképességének figyelembevételével

Az 5C. kiemelt területhez hozzárendelt nagy költségvetésekkel járó kockázat mérséklése érdekében, amelyet az alacsony végrehajtási arányok és a kiválasztási eljárások hiányosságai tetéznek, az Európai Bizottság erősítse meg a tagállamokkal a releváns kiválasztási eljárások alkalmazásának szükségességét, hogy csak olyan, életképes megújulóenergia-projektek kaphassanak támogatást, amelyek egyértelmű haszonnal járnak a fenntartható vidékfejlesztés szempontjából.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2018 vége.

A jelentést 2018. január 10-i luxembourgi ülésén fogadta el a Phil WYNN OWEN számvevőszéki tag elnökölte I. Kamara.

Glosszárium és rövidítések

A II. megújulóenergia-irányelvre irányuló javaslat: A 2021–2030-as időszakra szóló megújulóenergia-irányelvre irányuló, 2016. november 30-i európai bizottsági javaslat.

A KAP állapotfelmérése: 2009-ben megvizsgálták és kiigazították a KAP különböző összetevőit annak érdekében, hogy a KAP forrásait a kiegyensúlyozott és környezetbarát fejlesztésre összpontosítsák. Ez a kiigazítás „állapotfelmérés” néven ismert.

A vidéki térségek szempontjai alapján történő ellenőrzés: A vidéki térségek szempontjai alapján történő ellenőrzés célja a kormányzati szakpolitikai beavatkozások hatásainak megismerése, és tisztességes és méltányos szakpolitikai eredmények biztosítása a vidéki térségek számára. Lényege a legjobb lehetőségek megtalálása a szakpolitikák vidéki területeken való megvalósításához.

AEBIOM: Európai Biomassza Szövetség

Állami támogatás: A tagállamok által nyújtott támogatás, amelynek révén a kedvezményezettek gazdasági előnyhöz jutnak. Ez lehet közvetlen pénzügyi támogatás vagy közvetett támogatás, mint például adókedvezmény, jobb feltételek biztosítása föld vásárlásához vagy bérléséhez, hitel nyújtása vagy garancia biztosítása banki hitelfelvételhez a szokásos piaci árnál jobb feltételek mellett stb.

Anaerob lebontás: Az a folyamat, amelynek révén szerves anyagokat, így például állati eredetű és élelmiszer-hulladékokat bontanak le, hogy biogázt és biotrágyát állítsanak elő.

Átvételi árak: Támogatási rendszer, amelynek keretében rögzített villamosenergia-árakat fizetnek ki a megújulóenergia-termelőknek az előállított és a villamosenergia-hálózatba betáplált villamos energia minden egysége után. Az átvételi árak kifizetését bizonyos időtartamra garantálják, amely gyakran az adott megújulóenergia-projekt gazdasági élettartamához kapcsolódik (rendszerint 10–25 év).

Átvételi felárak: Támogatási program, amelynek keretében a megújuló energiaforrásokból előállított villamos energiát jellemzően a villamosenergia-piacon értékesítik, és a termelők az általuk előállított villamos energia piaci árán túlmenő felárat kapnak. Az átvételi felár lehet rögzített (azaz a piaci áraktól független, állandó mértékű felár) vagy mozgó (azaz a piaci árak alakulásától függően változó mértékű felár).

Az energia mértékegységei

• toe – tonna olajegyenérték; az egy tonna nyersolaj elégetésekor felszabaduló energia, hozzávetőlegesen 42 GJ;
  ktoe – ezer tonna olajegyenérték;
  Mtoe – millió tonna olajegyenérték;
• kW – kilowatt;
• MWh/kWh – mega-/kilowattóra.

Bioenergia: Biomasszából előállított energia.

Biogazdaság: A gazdaság azon részei, amelyek a föld és a tenger megújuló biológiai erőforrásait (növények, erdők, halak, állatok és mikroorganizmusok) használják fel élelmiszer, anyagok és energia előállítására.

Biomassza: A mezőgazdaságból (a növényi és állati eredetű anyagokat is beleértve) az erdőgazdálkodásból és a kapcsolódó iparágakból – többek között a halászatból és az akvakultúrából – származó, biológiai eredetű termékek, hulladékok és maradékanyagok biológiailag lebontható része, valamint a hulladék, többek között a biológiai eredetű ipari és települési hulladék biológiailag lebontható része.

CO₂: Szén-dioxid.

DG: Az Európai Bizottság főigazgatósági szintű szervezeti egységei és szolgálatai.

DG AGRI: Az Európai Bizottság Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatósága.

DG CLIMA: Az Európai Bizottság Éghajlat-politikai Főigazgatósága.

DG ENER: Az Európai Bizottság Energiaügyi Főigazgatósága.

DG ENV: Az Európai Bizottság Környezetvédelmi Főigazgatósága.

EEG: A németországi Erneuerbare-Energien-Gesetz (a megújuló energiaforrásokról szóló törvény).

Életciklus-értékelés: Többlépcsős eljárás, amely a termékek és szolgáltatások élettartam alatti környezeti hatásának kiszámítására irányul.

Európai Gazdasági és Szociális Bizottság (EGSZB): Tanácsadó szerv, amely formális platformot biztosít az európai szociális és foglalkoztatási érdekcsoportok képviselői és mások számára, ahol kifejthetik az uniós kérdésekkel kapcsolatos álláspontjukat.

Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA): Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap célja az Unió vidéki területeinek támogatása abban, hogy megfeleljenek egy sor gazdasági, szociális és környezeti kihívásnak.

Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA): Az Európai Regionális Fejlesztési Alap célja az Európai Unión belüli gazdasági és társadalmi kohéziónak a főbb regionális egyenlőtlenségek kiigazításával történő megerősítése. Ennek érdekében infrastrukturális és munkahelyteremtő termelő beruházásokra nyújt pénzügyi támogatást, elsősorban vállalkozásoknak.

Európai strukturális és beruházási alapok (esb-alapok): Az Európai strukturális és beruházási alapokhoz öt különálló alap tartozik, amelyek célja, hogy a hét évre meghatározott többéves pénzügyi keret szakpolitikai keretein belül csökkentsék a regionális egyenlőtlenségeket az Unió egész területén. Az öt alap a következő: Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA), Európai Szociális Alap (ESZA), Kohéziós Alap (KA), Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) és Európai Tengerügyi és Halászati Alap (ETHA).

Fenntarthatósági kritériumok: A megújulóenergia-irányelvben és a II. megújulóenergia-irányelvre irányuló javaslatban a bioüzemanyagok, a folyékony bio-energiahordozók és a biomassza-tüzelőanyagok tekintetében a bioenergia környezeti fenntarthatóságának biztosítása céljából meghatározott kritériumok készlete, amelyek a földhasználati és erdőgazdálkodási gyakorlatokra, az üvegházhatásúgázkibocsátás-megtakarításokra és az energetikai átalakítás hatékonyságára vonatkoznak.

Földhasználat, földhasználat-megváltoztatás és erdőgazdálkodás (LULUCF): Az üvegházhatású gázok nyilvántartásának egyik ágazata, amely a közvetlen emberi beavatkozás révén megvalósuló földhasználatból, földhasználat-megváltoztatásból és erdőgazdálkodási tevékenységekből eredő üvegházhatásúgáz-kibocsátásokat és -abszorpciót fedi. Más gazdasági ágazatokhoz hasonlóan a földhasználat, földhasználat-megváltoztatás és erdőgazdálkodás is hatással van a globális szénkörforgásra. A földhasználat, földhasználat-megváltoztatás és erdőgazdálkodás részét képező tevékenységek növelhetik vagy csökkenthetik a légkörben az üvegházhatású gázok mennyiségét, és vagy negatív (pl. erdőirtás), vagy pozitív módon (pl. erdőtelepítés és újraerdősítés) befolyásolhatják az éghajlatváltozást.

Háromoldalú egyeztetés: Jogalkotási javaslatokról folytatott háromoldalú megbeszélések a Parlament, a Tanács és az Európai Bizottság képviselői között. E találkozók célja, hogy megállapodás szülessen a Tanács és a Parlament számára egyaránt elfogadható módosítási csomagról. Az Európai Bizottság közvetítőként eljárva igyekszik megkönnyíteni, hogy a társjogalkotók megállapodásra jussanak.

Horizont 2020: Az Unió 2014–2020-as kutatási és innovációs programja.

Kiemelt területek: Az Európai Unió hat prioritást azonosított a vidékfejlesztés terén. A prioritások 18 „kiemelt területre” tagolódnak, így részletesebben kifejezhetők az egyes prioritások céljai és a programozás is könnyebb.

Kkv: Kis- és középvállalkozások.

Közös agrárpolitika (KAP): Azoknak a jogszabályoknak és gyakorlatoknak az összessége, amelyeket az Európai Unió a közös, egységesített agrár- és vidékfejlesztési politika biztosítása érdekében alkalmaz.

Közös monitoring- és értékelési keret (CMEF): Uniós szintű monitoring- és értékelési keretrendszer a vidékfejlesztésben a 2007–2013-as programozási időszakban. A 2014–2020-as programozási időszakban a KAP mindkét pillére (EMVA és EMGA) a keretrendszerhez tartozik.

Közös monitoring- és értékelési keret (CMES): A CMEF része; a vidékfejlesztéshez (a KAP II pillére) kapcsolódó szabályok és eljárások.

Közvetett földhasználat-változás (ILUC): A művelési ág megváltoztatása a mezőgazdasági termelés áthelyezése miatt, azaz a meglévő mezőgazdasági terület energianövények – például kukorica, elefántfű vagy energiafűz – termesztésére való átállítása, amely miatt az élelmiszerek és takarmányok előállításához korábban nem mezőgazdasági művelésű területeket, pl. erdőket, gyepterületeket, tőzeglápokat, vizes élőhelyeket és más, szén-dioxid-gazdag ökoszisztémákat vonnak művelésbe. E területtípusok szántófölddé való átminősítése révén növekedhet a CO₂-kibocsátás.

Kvótakötelezettség: A megújuló energiaforrások minimális aránya a villamos energiát szolgáltató közművek, villamosenergia-ellátó vállalatok vagy olykor a nagy villamosenergia-fogyasztók energiaszerkezetén belül, amelyet a nemzeti, regionális vagy helyi kormányzatok határoznak meg.

LEADER: Közösségvezérelt helyi fejlesztési módszer, amely a vidéki közösségek helyi köz-magán társulások (helyi akciócsoportok) révén történő mozgósítására és fejlesztésére szolgál. A kifejezés egy francia betűszó (Liaison Entre Actions de Développement de lʼEconomie Rurale), amelynek jelentése „A vidéki gazdaság fejlesztését célzó fellépések közötti kapcsolatok”.

LIFE: A „L’Instrument Financier pour l’Environnement” francia kifejezés rövidítése. Az Unióban megvalósított környezetvédelmi, természetvédelmi és éghajlat-politikai projektek támogatására szolgáló uniós pénzügyi eszköz.

Megújuló energia: Az egy emberöltő alatt természetes módon újratermelődő megújuló forrásokból – így például napfényből, szélből, biomasszából és geotermikus hőből – nyert energia.

Megújulóenergia-irányelv: Az Európai Parlament és a Tanács 2009. április 23-i 2009/28/EK irányelve a megújuló energiaforrásból előállított energia támogatásáról, valamint a 2001/77/EK és a 2003/30/EK irányelv módosításáról és azt követő hatályon kívül helyezéséről (HL L 140., 2009.6.5., 16. o.).

Megújulóenergia-közösségek: Olyan kkv vagy nonprofit szervezet, amelynek tulajdonosai vagy tagjai együttműködnek a megújuló energiaforrásokból származó energia előállításában, elosztásában, tárolásában és szállításában.

NREAP: A megújulóenergia-irányelv 4. cikke szerinti megújuló energiára vonatkozó nemzeti cselekvési tervek.

Partnerségi megállapodás: A tagállamok által partnerek bevonásával elkészített dokumentum, amely az európai strukturális és beruházási alapok eredményes és hatékony felhasználása tekintetében meghatározza a tagállam stratégiáját, prioritásait és mechanizmusait. Az Európai Bizottság értékelést és a tagállammal folytatott párbeszédet követően hagyja jóvá.

Programozási időszak: A vidékfejlesztési politika végrehajtási időszaka, amely egybeesik az Unió többéves pénzügyi keretével. A jelenlegi 2014–2020-as programozási időszak a 2007–2013-as programozási időszakot követi.

PV: Fotovoltaikus.

SWOT-elemzés (GYELV elemzés): A valamely szervezetet vagy régiót érintő gyengeségek, erősségek, lehetőségek és veszélyek azonosítására szolgáló, vidékfejlesztési programban használt módszer.

Szénlábnyom: Bármely termék vagy tevékenység életciklusa alatt a légkörbe kibocsátott üvegházhatású gázok mennyisége, amelyet szén-dioxid-egyenértékben (CO₂-egyenérték) fejeznek ki.

Távfűtés vagy távhűtés: A gőz, melegvíz vagy hűtött folyadékok formájában egy központi termelési egységből hálózaton keresztül több épület vagy telek számára szolgáltatott, helyiség vagy folyamat fűtésére vagy hűtésére használt hőenergia.

Termelő-fogyasztó (saját megújulóenergia-fogyasztó): Aktív fogyasztó, aki a saját helyiségeiben előállított megújuló villamos energiát fogyaszt, valamint tárolhat és értékesíthet, ideértve a társasházakat, kereskedelmi vagy megosztott szolgáltatási helyszíneket és a zárt elosztórendszereket, feltéve hogy – a nem háztartási jellegű saját megújulóenergia-fogyasztók esetében – e tevékenységek nem a fogyasztó elsődleges kereskedelmi vagy szakmai tevékenységei.

Többéves pénzügyi keret (TPK): Az Unió többéves kiadási terve, amely pénzügyileg leképezi szakpolitikai prioritásait. Hétéves időszakot ölel fel.

Üvegházhatású gázok (ÜHG): A Föld légkörében takaróként ható gázok, amelyek csapdába ejtik a hőt, és az ún. „üvegházhatás” révén felmelegítik a Föld felszínét. A fő üvegházhatású gázok a szén-dioxid (CO₂), a metán (CH₄), a dinitrogén-oxid (N₂O) és a fluortartalmú üvegházhatású gázok (a fluorozott szénhidrogének, a perfluorozott vegyületek, az SF₆ és az NF₃).

Vidékfejlesztési program: Az uniós vidékfejlesztési politika regionális vagy tagállami szintű végrehajtásának megtervezését és nyomon követését szolgáló, a tagállam vagy régió által elkészített és az Európai Bizottság által jóváhagyott dokumentum.

Zöld bizonyítvány: Olyan átruházható tanúsítvány, amely azt bizonyítja, hogy bizonyos energiát megújuló energiaforrások felhasználásával állítottak elő.

5C. kiemelt terület: „Megújuló energia” kiemelt terület: célkitűzések széles körét öleli fel, amelyek között szerepel a megújuló energiaforrások, a melléktermékek, a hulladékok, a maradékanyagok és más, nem élelmiszer jellegű nyersanyagok biogazdasági célokra történő átadásának és felhasználásának megkönnyítése.

Az ellenőrző csoport

A számvevőszéki különjelentések egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákra és programokra, illetve irányítási területekre vonatkozó ellenőrzések eredményeit mutatják be. Annak érdekében, hogy ellenőrzései maximális hatást érjenek el, ezek megválasztásakor és megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a fenntartható természetierőforrás-gazdálkodásra szakosodott, Phil Wynn Owen számvevőszéki tag elnökölte I. Kamara végezte. Az ellenőrzést Samo Jereb számvevőszéki tag vezette, Jerneja Vrabic a kabinet attaséja, Michael Bain ügyvezető, Ramona Bortnowschi, Els Brems és Klaus Stern, az elsődleges ellenőrzési csoport tagjai, valamint Roussalia Nikolova, Anžela Poliulianaitė, Maria Eulàlia Reverté i Casas, Frédéric Soblet, Pekka Ulander és Jolanta Žemailaitė ellenőrök támogatásával. Miroslava Chakalova-Siddy és Richard Moore a nyelvi támogatásban működött közre, a titkári feladatokat Terje Teppan-Niesen látta el.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9247-6	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/9335	QJ-AB-18-002-HU-N
HTML	ISBN 978-92-872-9222-3	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/126949	QJ-AB-18-002-HU-Q

© Európai Unió, 2018

Az olyan fényképek és más anyagok felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek szerzői jogainak nem az Európai Unió a tulajdonosa, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

KAPCSOLATBA SZERETNE LÉPNI AZ EU-VAL?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon:
  • 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
  • a rendes díjszabású telefonszámon: +32 22999696, vagy
• e-mailen: https://europa.eu/european-union/contact_hu

INFORMÁCIÓKAT KERES AZ EU-RÓL?

Online
Az Europa portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: http://europa.eu

Uniós kiadványok
Az EU Bookshopból uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: (https://publications.europa.eu/hu/web/general-publications/publications). Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: http://europa.eu/contact).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.