Zaščita divjih opraševalcev v EU: pobude Komisije niso bile uspešne

Povzetek

I

Opraševalci prenašajo cvetni prah z moških delov zgradbe cveta na ženske, s čimer omogočijo oploditev in razmnoževanje rastlin. Povečujejo količino in kakovost hrane ter nam navsezadnje zagotavljajo zanesljivo preskrbo z njo. Abundanca in raznovrstnost divjih opraševalcev v EU upadata zaradi vse večje grožnje, ki jo pomeni človekova dejavnost, zlasti preusmeritev v intenzivno kmetijstvo ter uporaba pesticidov in gnojil.

II

Komisija je sprejela ukrepe, ki vplivajo na divje opraševalce na področju okolja, pesticidov, kmetijstva, kohezije ter raziskav in inovacij. Junija 2018 je objavila pobudo za opraševalce, v katero je vključen seznam ukrepov za odpravo glavnih groženj za divje opraševalce.

III

Sodišče se je odločilo, da opravi revizijo pristopa Komisije k zaščiti divjih opraševalcev, da bi prispevalo k zakonodajnim posodobitvam na področju biotske raznovrstnosti, kmetijstva in pesticidov, načrtovanim za obdobje 2021–2022.

IV

Sodišče je z revizijo preučilo, ali je Komisija imela dosleden pristop k zaščiti divjih opraševalcev v EU. Ocenilo je, koliko je okvir Komisije v zvezi z divjimi opraševalci pomagal ustaviti upadanje njihovega števila in raznovrstnosti ter ali je Komisija izkoristila ukrepe za ohranjanje biotske raznovrstnosti in ukrepe, ki so na voljo v okviru skupne kmetijske politike in zakonodaje o pesticidih, da bi se odzvala na potrebo po zaščiti divjih opraševalcev.

V

Sodišče je ugotovilo, da Komisija na splošno ni imela doslednega pristopa k zaščiti divjih opraševalcev v EU. Odkrilo je vrzeli v ključnih politikah EU, v katerih so obravnavane glavne grožnje za divje opraševalce, in menilo, da v pobudi za opraševalce ni orodij in mehanizmov za odpravo teh vrzeli.

VI

Sodišče je na podlagi svojih ugotovitev izreklo priporočila, ki naj bi Evropski komisiji pomagala, da:

• oceni potrebo po posebnih ukrepih za divje opraševalce v okviru ukrepov in podukrepov za spremljanje strategije EU za biotsko raznovrstnost do leta 2030,
• bolje vključi ukrepe za zaščito divjih opraševalcev v instrumente politike EU, s katerimi se obravnavata ohranjanje biotske raznovrstnosti in kmetijstvo,
• izboljša zaščito divjih opraševalcev v postopku ocene tveganja za pesticide.

Uvod

Upadanje števila in raznovrstnosti opraševalcev v EU

01

Opraševalci so živali, ki prenašajo cvetni prah z moških na ženske dele zgradbe cveta, s čimer omogočijo oploditev in razmnoževanje rastlin. V Evropi so to predvsem žuželke, kot so čebele (vključno s čmrlji, medonosnimi čebelami in samotarskimi vrstami čebel), ose, trepetavke, metulji, vešče, hrošči in druge vrste muh. Večina žuželk opraševalk je divjih vrst, nekatere pa se gojijo zaradi njihovega gospodarskega pomena (glej sliko 1).

02

Opraševalci so bistveni za naravo in človeštvo. V EU je skoraj štiri petine divjih cvetlic in kmetijskih rastlin zmernega pasu v različnem obsegu odvisnih od opraševanja žuželk. V okviru projekta, ki ga je financirala EU, je bil letni prispevek žuželk opraševalk k evropskemu kmetijstvu ocenjen na približno 15 milijard EUR¹. Opraševalci povečujejo količino in kakovost hrane ter nam zagotavljajo zanesljivo preskrbo s njo².

03

V zadnjih desetletjih sta abundanca in raznovrstnost divjih opraševalcev v EU upadla. Leta 2016 je svetovna ocena stanja opraševalcev³ prinesla zaključek, da divji opraševalci upadajo zaradi vse večje grožnje, ki jo pomenijo človekove dejavnosti, vključno s podnebnimi spremembami. Z globalnim ocenjevalnim poročilom o žuželkah iz leta 2019⁴ je bil potrjen negativni trend števila žuželk na splošno, glede na katerega več kot 40 % vrst žuželk grozi izumrtje. Najbolj prizadete vrste žuželk so metulji, vešče, čebele in hrošči.

04

Svetovni gospodarski forum⁵ je leta 2020 izgubo biotske raznovrstnosti uvrstil med pet najpomembnejših dolgoročnih svetovnih tveganj. Število in raznovrstnost opraševalcev upadata, kar je privedlo do preusmeritve pridelave kmetijskih rastlin iz prehrambnih kmetijskih rastlin, bogatih s hranili (sadje, zelenjava in oreščki, za katere so potrebni opraševalci), k osnovnim kmetijskim rastlinam, ki so energijsko bogate, a imajo nizko vsebnost hranil (na primer riž, koruza, pšenica, soja in krompir). Izguba habitata zaradi prehoda na intenzivno kmetijstvo ter uporaba pesticidov in gnojil sta dva od glavnih vzrokov za upadanje, predstavljenih na sliki 2.

Pobude EU, namenjene zaščiti divjih opraševalcev

05

V strategiji EU za biotsko raznovrstnost do leta 2020⁶ je opredeljen evropski okvir za prednostne ukrepe na področju biotske raznovrstnosti, v katerega so vključeni divji opraševalci. Poleg tega je Komisija sprejela ukrepe, ki vplivajo na divje opraševalce, v okviru obstoječih politik in zakonodaje na področju okolja, pesticidov, kmetijstva, kohezije ter raziskav in inovacij (glej sliko 3). Večinoma gre za posredne ukrepe, osredotočene na varstvo ali ustvarjanje habitatov, ki veljajo za opraševalcem koristne, zagotavljanje prehranskih virov ali nadzor invazivnih tujerodnih vrst. Nekateri neposredni ukrepi se nanašajo izključno na medonosno čebelo kot upravljanega opraševalca.

06

Komisija je junija 2018 objavila „Pobudo EU za opraševalce”⁷ (pobudo za opraševalce) v obliki sporočila Komisije, ki mu je priložen delovni dokument služb Komisije. V tej pobudi, ki ni pravno zavezujoča, sta bila potrjena veliko upadanje abundance in raznovrstnosti divjih žuželk opraševalk v EU ter potreba po ukrepanju EU za obravnavo te problematike. V njej je bil tudi določen seznam ukrepov za obdobje do leta 2020, namenjenih prispevanju k trem dolgoročnim ciljem:

• izboljšanju znanstvenih spoznanj o upadanju števila in raznovrstnosti opraševalcev,
• odpravi glavnih groženj zanje in
• izboljšanju sodelovanja med zadevnimi stranmi.

Ukrepi, predlagani za odpravo glavnih groženj za divje opraševalce, so osredotočeni na ohranjanje habitatov, vključno s kmetijskimi in urbanimi habitati, ter zmanjšanje učinka pesticidov in invazivnih tujerodnih vrst.

07

Ob koncu leta 2019 je Komisija predstavila evropski zeleni dogovor⁸, sveženj ukrepov za podporo prehodu Evrope na trajnostni razvoj in ogljično nevtralnost do leta 2050, katerega namen je ohraniti naravni kapital EU.

08

Zaradi vedno večje ozaveščenosti javnosti o upadanju števila in raznovrstnosti žuželk opraševalk so državljani leta 2019 začeli evropsko pobudo za zaščito čebel⁹. Zlasti so v njej pozvali Komisijo, naj zahteva postopno opustitev uporabe pesticidov v kmetijstvu EU in pomaga kmetom pri prehodu na trajnostne prakse kmetovanja. Glede na podatke iz načrta, objavljenega januarja 2020¹⁰, vodilni znanstveniki štejejo zmanjšanje uporabe pesticidov in diverzifikacijo krajine kot sredstva za ohranjanje in obnavljanje populacij žuželk. Poudarili so, kako resno je stanje, in navedli, da je dovolj informacij o nekaterih glavnih razlogih za upadanje števila in raznovrstnosti žuželk, da se lahko nemudoma poiščejo rešitve.

Obseg revizije in revizijski pristop

09

Sodišče je sklenilo, da izvede revizijo ukrepov EU za obravnavo upadanja števila in raznovrstnosti divjih opraševalcev glede na to, da je ta problematika vse pomembnejša, pri tem pa je upoštevalo sporočilo Komisije o divjih opraševalcih (glej odstavek 06). Revizijo se je odločilo izvesti zdaj, da bi prispevalo k pripravi seznama ukrepov za novo strategijo EU za biotsko raznovrstnost do leta 2030, načrtovanega za leto 2021, in razpravi o njem, k okviru ocenjevanja strateških načrtov skupne kmetijske politike (SKP) držav članic za obdobje 2022–2027 ter k pregledu metodologije ocenjevanja tveganja v zvezi z učinkom pesticidov na čebele.

10

Glavno revizijsko vprašanje Sodišča je bilo: „Ali je Komisija imela dosleden pristop k zaščiti divjih opraševalcev v EU?“ Da bi Sodišče odgovorilo na to vprašanje, je preučilo, ali je Komisija vzpostavila okvir za divje opraševalce:

1. s katerim se je pripomoglo k ustavitvi upadanja njihovega števila in raznovrstnosti;
2. s katerim se je omogočilo usklajevanje ukrepov politike za ohranjanje biotske raznovrstnosti in kmetijske politike za zaščito divjih opraševalcev;
3. s katerim so bili zaščitni ukrepi za opraševalce vključeni v zakonodajo o pesticidih in uporabljeni.

11

V okviru revizije je Sodišče:

• zbralo revizijske dokaze s pregledom zakonodaje, strateških dokumentov in smernic ter ustreznih ocen in poročil,
• poslalo vprašalnike zaposlenim štirih direktoratov Komisije (Generalnemu direktoratu za okolje, Generalnemu direktoratu za kmetijstvo in razvoj podeželja, Generalnemu direktoratu za zdravje in varnost hrane ter Generalnemu direktoratu za raziskave in inovacije) in Evropske agencije za varnost hrane ter opravilo razgovore z njimi,
• anketiralo uslužbence petih evropskih organizacij, ki zastopajo proizvajalce in nevladne organizacije (organizacija BirdLife, Odbor profesionalnih kmetijskih organizacij – Splošna konfederacija kmetijskih zadrug v Evropski uniji, Evropsko združenje za zaščito kmetijskih rastlin, nevladna organizacija Pollinis in akcijska mreža za pesticide PAN Europe), ter se posvetovalo z znanstvenimi strokovnjaki, da bi dobro razumelo tveganja ter pridobilo potrditev svojih ugotovitev.

12

Sodišče se je pri svojem delu osredotočilo na ohranjanje biotske raznovrstnosti, kmetijstvo in uporabo pesticidov (glej odstavek 04). Izvzelo je ukrepe, ki posebej obravnavajo učinek onesnaževanja okolja in podnebnih sprememb ter nadzor nad invazivnimi tujerodnimi vrstami. Prav tako je izvzelo ukrepe, ki neposredno obravnavajo zdravje medonosnih čebel in čebelarski sektor (glej sliko 3), saj se nanašajo samo na upravljane opraševalce. Osredotočilo se je na dejavnosti in ukrepe, ki jih je sprejela Komisija, ter ni obiskalo držav članic ali preverjalo nacionalnih ukrepov. Ta revizija dopolnjuje delo Sodišča na področju biološke raznovrstnosti kmetijskih zemljišč, fitofarmacevtskih sredstev, območij Natura 2000 in podnebnih sprememb, njena izvedba pa je bila usklajena z delom na navedenih področjih¹¹. 

Opažanja

Okvir EU za divje opraševalce je imel malo učinka na ustavitev upadanja njihovega števila in raznovrstnosti

13

V okvir EU sta vključena strategija EU za biotsko raznovrstnost do leta 2020 – sporočilo Komisije, ki sta ga podprla Svet in Parlament – ter sporočilo Komisije o pobudi za opraševalce. Sodišče je preučilo, kako sta ta dokumenta vplivala na zaščito in ohranjanje divjih opraševalcev.

V strategijo EU za biotsko raznovrstnost do leta 2020 niso vključeni posebni ukrepi za divje opraševalce

14

Cilj strategije EU za biotsko raznovrstnost do leta 2020 je ustaviti izgubo biotske raznovrstnosti in slabšanje ekosistemskih storitev v EU. Komisija je leta 2011 sprejela strategijo za obdobje do leta 2020. Po mnenju Komisije štirje od šestih ciljev, določenih v strategiji, posredno koristijo divjim opraševalcem v EU (glej okvir 1).

15

V okviru vmesnega pregleda strategije leta 2015¹² je bilo ugotovljeno, da se od leta 2010 v EU še naprej izgublja biotska raznovrstnost in slabšajo ekosistemske storitve, opraševanje pa je med najbolj poslabšanimi ekosistemskimi storitvami, zlasti v gozdovih in na gozdnih površinah, na resavah in v grmičevju ter na travinju. V poročilu je bilo navedeno, da je od štirih ciljev, ki štejejo za koristne za divje opraševalce, izvajanje cilja 5 na dobri poti. Pri preostalih treh je bil zabeležen napredek nezadosten (cilja 1 in 2) ali ni bil zabeležen znaten napredek (cilj 3).

16

Evropska agencija za okolje (EEA) je v svojem poročilu o stanju evropskega okolja za leto 2019 navedla, da izvajanje devetih od trinajstih specifičnih ciljev politike, določenih za leto 2020 na področju varstva, ohranjanja in izboljšanja biotske raznovrstnosti in narave v Evropi, v letu 2020 večinoma ne bo ne bo doseženih¹³. Teh devet ciljev zajema zaščitene vrste in habitate v EU, razširjene vrste (ptice in metulje) ter stanje in storitve ekosistema, ki so obravnavani v strategiji EU za biotsko raznovrstnost do leta 2020. Komisija zdaj ocenjuje strategijo in načrtuje objavo poročila konec leta 2020.

17

Ker ni podatkov za druge vrste žuželk, se lahko podatki o spremljanju, ki so na voljo za metulje, uporabijo za informacije o statusu številnih drugih žuželk v EU. Države članice EU v okviru evropskega sistema spremljanja metuljev zbirajo podatke za 17 vrst travniških metuljev. Agencija EEA uporablja te podatke za izračun evropskega indeksa travniških metuljev. Iz njega je razvidno, da se je od leta 1990 populacija spremljanih metuljev zmanjšala za 39 %, kar kaže na precejšnjo izgubo, čeprav je bilo stanje od leta 2013 dalje očitno ustaljeno (glej sliko 4).

Pobuda za opraševalce ni vedno privedla do sprememb ključnih politik in ukrepov

18

Komisija je leta 2018 – v sporočilu Komisije o divjih opraševalcih – prepoznala potrebo po ukrepanju EU za obravnavo upadanja števila in raznovrstnosti divjih opraševalcev (glej odstavek 06). Pobuda za opraševalce je usmerjena predvsem v povečanje učinkovitosti obstoječih orodij, politik in zakonodaje na področju okolja, pesticidov, kmetijstva, kohezije ter raziskav in inovacij. Ker gre za pobudo v obliki sporočila Komisije, z njo ni bil vzpostavljen pravni okvir za zaščito in obnovitev divjih žuželk opraševalk v EU, niti z njo ni bila omogočena dodelitev posebnih finančnih sredstev.

19

Pobuda za opraševalce je osredotočena na tri gonilne dejavnike upadanja števila in raznovrstnosti opraševalcev, za katere so bili v njej opredeljeni posebni ukrepi:

• izgubo habitatov v mestnih in kmetijskih okoljih,
• uporabo pesticidov in
• invazivne tujerodne vrste.

Na seznam ukrepov niso bili vključeni ukrepi v zvezi z drugimi neposrednimi grožnjami, opredeljenimi v poročilu IPBES (glej sliko 5). Glede na sporočilo tudi drugi temu namenjeni politike in ukrepi EU zunaj te pobude obravnavajo nekatere od teh gonilnih dejavnikov (kot so podnebne spremembe). Na nekaterih področjih, na primer pri svetlobnem onesnaževanju, Komisija v času priprave poročila ni mogla predlagati ukrepov zaradi pomanjkanja raziskav na tem področju. Pritiski, ki jih povzročajo bolezni opraševalcev, povečini zadevajo upravljane opraševalce in zato niso vključeni.

20

V pobudo za opraševalce je bilo vključenih 31 ukrepov:

• deset, namenjenih izboljšanju znanja o opraševalcih in upadanju njihovega števila in raznovrstnosti,
• štirinajst, v katerih so bili obravnavani trije glavni gonilni dejavniki upadanja,
• sedem v zvezi z ozaveščanjem javnosti o tem vprašanju.

Devet od štirinajstih ukrepov, predlaganih za obravnavo glavnih gonilnih dejavnikov upadanja števila in raznovrstnosti opraševalcev, je bilo osredotočenih na obstoječe politike in ukrepe na področju biotske raznovrstnosti in ohranjanja narave, kmetijstva in pesticidov (ukrepi 4A–4C, 5A–5C, 7A–7C). Ti ukrepi niso privedli do sprememb navedenih politik in ukrepov. V nekaterih primerih je Komisija že izvedla ukrep, preden je bil seznam ukrepov objavljen (glej okvir 2).

V pobudi za opraševalce ni mehanizmov upravljanja in nadzora

21

Generalni direktorat za okolje (GD za okolje) vodi splošno izvajanje pobude za opraševalce in je neposredno odgovoren za 24 od 31 ukrepov. Generalni direktorat za zdravje in varnost hrane (GD SANTE) naj bi izvajal štiri ukrepe, države članice pa preostale tri. Drugi direktorati Komisije¹⁴ sovodijo izvajanje pobude ali se je treba z njimi posvetovati.

22

Komisija je imenovala enega uradnika s polnim delovnim časom v GD za okolje za delo v zvezi s pobudo o opraševalcih. Ocenjuje, da so uslužbenci GD SANTE, ki sodelujejo pri ukrepih v zvezi z zaščito opraševalcev pred uporabo pesticidov, tudi prispevali en ekvivalent polnega delovnega časa. Sodišče je ugotovilo, da Komisija ni opredelila jasnih vlog in odgovornosti sodelujočih direktoratov Komisije. Komisija do revizije, ki jo je opravilo Sodišče, ni organizirala sestankov o napredku ukrepov z zadevnimi deležniki niti ni opredelila ureditev spremljanja in poročanja za pregled napredka ukrepov. Komisija ni določila ciljev ali meril, na podlagi katerih bi bilo mogoče oceniti, ali so bili z ukrepi doseženi njihovi cilji.

V politiko o biotski raznovrstnosti in kmetijsko politiko niso vključene posebne zahteve za zaščito divjih opraševalcev

23

Sodišče je v okviru ukrepov EU za ohranjanje biotske raznovrstnosti in SKP preučilo zaščitne ukrepe za divje žuželke opraševalke. Kar zadeva ohranjanje biotske raznovrstnosti, je preučilo direktivo o habitatih, vključno s spremljanjem vrst na območjih Natura 2000. Kar zadeva SKP, je analiziralo glavne ukrepe z okoljskimi cilji, ki se izvajajo v obdobju 2014–2020, in tiste, ki so predlagani za obdobje 2021–2027.

Komisija ni uporabila nekaterih možnosti, ki so na voljo v okviru ukrepov za ohranjanje biotske raznovrstnosti

24

Leta 1964 je Mednarodna zveza za ohranjanje narave (IUCN) uvedla rdeči seznam ogroženih vrst. Rdeči seznami so popisi stanja ohranjenosti bioloških vrst. Komisija je leta 2010 financirala oblikovanje evropskega rdečega seznama za metulje, leta 2014 pa za čebele¹⁵. Iz teh dveh ocen je razvidno, da je v EU približno 1 900 vrst čebel in 421 vrst metuljev. 659 vrst čebel je na primer uvrščenih med najmanj prizadete, šestim pa grozi izumrtje. Vendar ni na voljo nobenih informacij o stanju ohranjenosti za 1 048 vrst čebel (glej sliko 6). V skladu s postopkom ocenjevanja zveze IUCN se veljavnost rdečih seznamov po desetih letih izteče, in če niso posodobljeni, jih ni mogoče uporabiti kot kazalnike trendov skozi čas. Komisija je obvestila Sodišče, da namerava posodobiti ta rdeča seznama in objaviti nova za trepetavke in vešče.

25

Komisija in države članice izvajajo politiko EU za ohranjanje biotske raznovrstnosti z direktivama o habitatih in pticah, imenovanima tudi direktivi o naravi. Namen direktive o habitatih¹⁶, sprejete leta 1992, je spodbujati ohranjanje redkih, ogroženih ali endemičnih habitatov ter živalskih in rastlinskih vrst. V direktivo je vključenih 56 vrst divjih žuželk opraševalk, od katerih je 42 vrst metuljev, preostale pa so vešče in hrošči. Od 11 vrst metuljev, ki so na rdečem seznamu opredeljene kot „kritično ogrožene” in „ogrožene” v EU (brez Hrvaške), so štiri zaščitene z direktivo o habitatih. V direktivo ni vključena nobena od 52 vrst čebel, ki spadajo med kritično ogrožene ali med ogrožene, kar vpliva na možnosti spremljanja in financiranja, ki so na voljo za njihovo zaščito.

26

Države članice morajo v skladu z direktivo o habitatih vsakih šest let poročati Komisiji o izvajanju ohranitvenih ukrepov v skladu s to direktivo¹⁷, vključno z informacijami o stanju ohranjenosti habitatov in zaščitenih vrst. Zaradi tega poročanja so informacije o divjih žuželkah opraševalkah, zajetih v direktivi, na voljo vsakih šest let. EEA zbira podatke, ki jih sporočijo države članice, in jih povzame v poročilu o stanju narave. V najnovejšem poročilu, ki je bilo na voljo v času revizije, objavljenem leta 2015¹⁸, ni bilo omenjeno stanje ohranjenosti zaščitenih metuljev, vešč ali hroščev. V njem je bila navedena neodvisna študija metuljev v šestih državah in regijah EU, ki je potekala zunaj območij Natura 2000 in v kateri je bilo ugotovljeno, da število in raznovrstnost metuljev na zavarovanih območjih upadata enako hitro kot zunaj zavarovanih območij¹⁹. V poročilu je bilo navedeno tudi, da imajo območja Natura 2000 pozitiven učinek na abundanco specializiranih vrst metuljev.

27

Komisija je od leta 2008 razvijala akcijske načrte EU za izbrane vrste in habitate, da bi državam članicam pomagala pri njihovem ohranjanju. Komisija je na primer leta 2012 objavila akcijski načrt EU za kritično ogroženo vrsto metuljev bakreni senožetnik, v njem pa je določila namenske ukrepe za ohranjanje in obnavljanje, ki naj jih države članice izvajajo prostovoljno. Sodišče je ugotovilo, da akcijski načrt EU ni vplival na upadanje števila te vrste metuljev. Leta 2018 je bilo stanje ohranjenosti bakrenega senožetnika v EU slabo (glej okvir 3).

28

Komisija je oktobra 2019 objavila prvi akcijski načrt za ohranjanje in obnavljanje habitata za polnaravno travinje z apnenčasto podlago in grmišča. V akcijskem načrtu EU je ta habitat priznan kot zelo pomemben za divje opraševalske vrste in njihovo ohranjanje je zajeto v njegove splošne cilje. Komisija ni opredelila posebnih dejavnosti ali ukrepov za doseganje tega cilja in ni navedla zahtev v zvezi s spremljanjem in vrednotenjem.

29

Večletni prednostno strukturirani okviri ukrepanja (PAF) so orodje strateškega načrtovanja za upravljanje območij Natura 2000. V teh okvirih države članice opišejo svoje potrebe glede biotske raznovrstnosti in ohranjanja narave, ukrepe za njihovo obravnavo in finančne zahteve. V skladu z direktivo o habitatih bi morale države članice vsakih sedem let Komisiji poslati svoje posodobljene okvire PAF v skladu s finančnim okvirom Komisije. V skladu s pobudo za opraševalce bi morale države članice v okvirih PAF obravnavati ukrepe za pomembne habitate opraševalcev. Komisija in države članice so aprila 2018 potrdile predlogo PAF za obdobje 2021–2027, pri čemer niso dodale nobenih zahtev za opraševalce.

30

Eden od ciljev instrumenta financiranja EU za okolje in podnebne ukrepe (programa LIFE) je prispevati k razvoju in izvajanju politik EU na področju narave in biotske raznovrstnosti, vključno z ohranjanjem in obnavljanjem populacij vrst iz direktive o habitatih. Države članice in Komisija sofinancirajo posebne projekte v okviru programa LIFE²². Približno četrtina projektov tega programa je osredotočena na habitate. Po mnenju Komisije je obravnavanje potreb po ohranjanju opraševalcev na podlagi habitatov verjetno na splošno uspešnejše in stroškovno učinkovitejše v primerjavi z drugimi pristopi. Ker ti projekti niso osredotočeni na opraševalce, Komisija ne spremlja ali ocenjuje vedno njihovega učinka na opraševalske vrste. Samo 22 od 5065 projektov programa LIFE, financiranih v obdobju 1992–2018, je bilo posebej namenjenih zaščiti in obnavljanju populacij opraševalcev in storitev opraševanja.

31

S programom LIFE se od leta 2018 lahko financirajo projekti, osredotočeni na vrste, ki so na evropskih ali mednarodnih rdečih seznamih uvrščene med „kritično ogrožene” ali „ogrožene”. V času revizije noben projekt ni bil namenjen zaščiti ogroženih čebel in metuljev, ki niso navedeni v direktivi o habitatih.

V SKP ni posebnih pravnih določb za divje opraševalce

32

Skoraj polovico ozemlja EU pokrivajo kmetijska zemljišča. EEA je zaključila, da je od 50. let 20. stoletja naprej tradicionalno upravljanje kmetij, ki je bilo naklonjeno raznolikim krajinam, habitatom ter rastlinskim in živalskim vrstam, nadomeščala hitra industrializacija kmetijstva, za katero je značilna splošno razširjena intenzifikacija načinov kmetovanja²³. Intenzivno kmetijstvo je gonilni dejavnik upadanja števila in raznovrstnosti opraševalcev²⁴. Približno 38 % skupnega proračuna EU za obdobje 2014–2020 je bilo dodeljenih za podporo kmetijstva in SKP je še posebej prispevala k oblikovanju evropskih krajin in njihove narave²⁵. Cilj več instrumentov v okviru SKP za obdobje 2014–2020, zlasti navzkrižne skladnosti, sheme plačil za ozelenitev in kmetijsko-okoljsko-podnebnih ukrepov, je varovanje in izboljšanje biotske raznovrstnosti (glej sliko 3). Vendar ni posebnih pravnih določb, namenjenih varovanju divjih opraševalcev.

33

Navzkrižna skladnost zagotavlja povezavo med plačili SKP in tem, da kmetje izpolnjujejo osnovne zahteve (predpisane zahteve ravnanja (PZR), ki se uporabljajo za vse kmete, ne glede na to, ali prejemajo sredstva EU) ter standarde dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev (standarde DKOP, ki se ne uporabljajo za kmete v shemah za male kmete)²⁶. Predpisane zahteve ravnanja, povezane z okoljem, izhajajo iz pravnih obveznosti v direktivah o naravi in vodah²⁷. Namen dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev je zagotoviti, da kmetje varujejo tla, vodo, krajinske značilnosti, habitate in prostoživeče živali na kmetijskih površinah. Za nedavno oceno učinkov navzkrižne skladnosti na biotsko raznovrstnost kmetijskih površin, ki jo je opravilo Sodišče, glej okvir 4.

34

Komisija je uvedla plačila za ozelenitev leta 2013, da bi povečala okoljsko uspešnost SKP s tremi praksami kmetovanja, ki jih morajo kmetje upoštevati: diverzifikacijo kmetijskih rastlin (za kmete z več kot desetimi hektarji ornih zemljišč), ohranjanje trajnega travinja ali površine z ekološkim pomenom (za kmete z več kot 15 hektarji ornih zemljišč). Leta 2017 je Sodišče objavilo poročilo o ozelenitvi²⁸. V njem je bilo ugotovljeno, da zaradi nizkih zahtev glede ozelenitve ni prišlo do znatnih sprememb v praksah gospodarjenja. V poročilu o biotski raznovrstnosti kmetijskih zemljišč je bilo tudi ugotovljeno, da ozelenitev ne prinaša veliko koristi za biotsko raznovrstnost (glej okvir 5).

35

V skladu z oceno ukrepa ozelenitve, ki jo je Komisija objavila leta 2017²⁹, imajo površine z ekološkim pomenom največji potencial za zagotavljanje prehranskih virov in gnezdišč za divje opraševalce. V poročilu je navedeno, da so najbolj koristne vrste površin z ekološkim pomenom površine z rastlinami za zeleno gnojenje, naknadnimi posevki in pokrovnimi poljščinami (odvisno od praks kmetovanja, glej odstavek 36), praha, krajinske značilnosti (mejice in gozdni pasovi ter skupine dreves), ozare in varovalni pasovi. Na priporočilo Parlamenta je zakonodajalec leta 2018 uvedel dve novi vrsti površin z ekološkim pomenom, ki sta se posebej nanašali na rastlinske vrste, koristne za opraševalce: zemljišča v prahi z medonosnimi rastlinami (vrstami, bogatimi s cvetnim prahom in nektarjem) in z obraslimi sklediščnicami (Silphium perfoliatum)³⁰.

36

V SKP je določenih 13 možnosti glede površin z ekološkim pomenom³¹, med katerimi lahko izbirajo države članice. Leta 2018 se je večina držav članic odločila za naknadne posevke in pokrovne poljščine, rastline za zeleno gnojenje in zemljišča v prahi, kar je pomenilo 96 % vseh kmetijskih zemljišč, prijavljenih kot površine z ekološkim pomenom (glej sliko 7). Učinek teh površin z ekološkim pomenom na opraševalce je tako kot vpliv standardov dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev odvisen od zahtev ravnanja in pogojev, ki jih določijo države članice (kot so lokacija, datumi košnje in žetve ter uporaba pesticidov in gnojil). Če se na primer naknadni posevki, pokrovne poljščine ali rastline za zeleno gnojenje pokosijo pred ali med cvetenjem, so za opraševalce povsem brez koristi. V skladu z vrednotenjem ukrepa ozelenitve, ki ga je izvedla Komisija, kmetje v večini primerov pokosijo ali preorjejo površine s takimi kmetijskimi rastlinami, preden cvetijo. Zemljišče v prahi koristi opraševalcem, če je posejano z divjimi cvetlicami, medtem ko od golih tal ni koristi. Komisija ni opredelila posebnih zahtev ravnanja v zvezi z zemljišči v prahi, države članice pa ne zagotavljajo informacij o tem, kako kmetje z njimi gospodarijo.

37

Leta 2017 je Komisija prepovedala uporabo pesticidov na površinah z ekološkim pomenom, ki so zemljišča v prahi, vključno z medonosnimi rastlinami in obraslimi sklediščnicami, naknadnimi posevki, travno rušo in rastlinami za zeleno gnojenje³². Če države članice ne omejijo uporabe pesticidov na drugih površinah z ekološkim pomenom, lahko kmetje uporabljajo pesticide na ozarah, varovalnih pasovih in drugih neproduktivnih krajinskih značilnostih.

38

Države članice za ustvarjanje pogojev in habitatov, ki so ugodni za opraševalce, lahko uporabljajo tudi kmetijsko-okoljsko-podnebne ukrepe. S temi ukrepi se zagotavljajo plačila kmetom, ki se za pet do sedem let prostovoljno zavežejo okoljskim obveznostim, povezanim s široko paleto okoljskih zadev. V skladu z nedavno oceno učinka SKP na biotsko raznovrstnost³³ so ciljno usmerjeni kmetijsko-okoljsko-podnebni ukrepi, kot so ohranjanje obstoječih polnaravnih habitatov in krajinskih značilnosti ali ustvarjanje novih habitatov, najkoristnejši ukrepi SKP za divje opraševalce. Ocena je pokazala tudi, da to, da bi države članice in kmetje uporabljali te ukrepe, ne bi zadostovalo za podporo obnovitve prosto živečih populacij opraševalcev.

39

V zakonodajnih predlogih SKP za obdobje 2021–2027 so sedanje zahteve za ozelenitev in navzkrižno skladnost nadomeščene s pogojenostmi. V okviru pogojenosti je določena vrsta obveznosti, ki bi jih morali v skladu s predlogi Komisije izpolnjevati kmetje, ki prejemajo plačila SKP. V predlogih se uvaja tudi nov sistem podnebnih in okoljskih shem (ekoshem). Države članice morajo sestaviti seznam upravičenih kmetijskih praks, ki ugodno vplivajo na podnebje in okolje, za vsako ekoshemo, ki se predlaga kmetom, v skladu z enim ali več posebnimi okoljskimi cilji, določenimi na ravni EU. Ekosheme so za kmete še naprej prostovoljne. Komisija v zakonodajnih predlogih za SKP za obdobje 2021–2027 ni predlagala večjih sprememb kmetijsko-okoljsko-podnebnih ukrepov (glej sliko 8).

40

V skladu s predlogi Komisije pogojenost ne bi vključevala produktivnih površin z ekološkim pomenom (kot so naknadni posevki, pokrovne poljščine in rastline za zeleno gnojenje), ki so sedaj priznane kot površine, ki izpolnjujejo zahteve o ozelenitvi, vendar bi bila v njej ohranjena zahteva o minimalnem deležu neproizvodnih območij in ohranitvi krajinskih značilnosti. Poleg tega se pragi za uporabo zahtev o ozelenitvi (kot je najmanj 15 ha ornih zemljišč za površine z ekološkim pomenom) ne bi več uporabljali. Komisija je predlagala, naj države članice v svojih strateških načrtih SKP opišejo vsak standard dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev, vključno s povzetkom praks kmetovanja, teritorialnega področja uporabe in vrste zadevnih kmetov. Odgovornost Komisije bi bila, da preveri zasnovo standardov dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev ter ekoshem v strateških načrtih SKP držav članic. Ker Komisija ni vključila zaščite opraševalcev ali storitev opraševanja v cilje ekoshem, ni jamstva, da bodo države članice v svojih strateških načrtih SKP opredelile kakršne koli posebne sheme, relevantne za divje opraševalce.

V zakonodajo o pesticidih so bili vključeni zaščitni ukrepi za medonosne čebele, vendar se nekateri ne uporabljajo

41

Sodišče je preučilo, ali je Komisija vključila določbe za zaščito divjih opraševalcev v zakonodajni okvir, ki ureja uporabo pesticidov v Evropi. Preverilo je tudi, ali je Komisija analizirala postopek ocenjevanja tveganja, ki ga pomenijo pesticidi za divje opraševalce, da bi ugotovila njegove slabosti, in ali je sprejela popravljalne ukrepe.

V skladu z zakonodajo EU o fitofarmacevtskih sredstvih se zahteva zaščita medonosnih čebel

42

Pesticidi, ki se v zakonodaji imenujejo fitofarmacevtska sredstva, se uporabljajo za preprečevanje, uničenje ali nadzor škodljivih organizmov in bolezni. Uporabljajo se za zaščito rastlin in rastlinskih proizvodov pred spravilom pridelkov, med njim in po njem. Fitofarmacevtska sredstva vsebujejo eno ali več aktivnih snovi, zaradi katerih sredstvo učinkuje.

43

Opraševalci so fitofarmacevtskim sredstvom pogosto izpostavljeni in njihov učinek nanje je lahko škodljiv, ko opraševalci pridejo v neposreden stik z ostanki pršil na rastlinah ali kontaminiranim prahom, zaužijejo cvetni prah in nektar, ki vsebujeta ostanke fitofarmacevtskih sredstev, pijejo kontaminirano vodo ali so v gnezdih izpostavljeni kontaminiranemu materialu. Fitofarmacevtska sredstva imajo lahko tudi posreden škodljiv učinek. Herbicidi na primer zmanjšujejo količino in raznovrstnost cvetnih virov, kar ima pomemben negativen učinek na preskrbo opraševalcev s hrano. Opraševalci so odvisni od prisotnosti različnih cvetočih vrst v vsem delu leta, v katerem so dejavni. Odvisni so lahko od specifičnih cvetočih vrst – in med njimi so lahko rastline, ki za kmete nimajo nobene druge vrednosti, zaradi česar se obravnavajo kot nezaželen plevel. Kako fitofarmacevtska sredstva vplivajo na opraševalce, je odvisno od uporabljenih proizvodov, dolžine obdobja, v katerem ti proizvodi ostanejo v okolju, in od tega, kje, kdaj in kako se uporabljajo. Na sliki 9 je podrobno prikazano, kako so žuželke opraševalke lahko izpostavljene fitofarmacevtskim sredstvom.

44

Prvič so bili opraševalci posebej omenjeni v zakonodaji EU o pesticidih³⁴ leta 1991. Vlagatelji zahtevkov za registracijo fitofarmacevtskih sredstev so morali predložiti informacije o kratkotrajni (akutni) tokisičnosti aktivnih snovi za medonosne čebele in informacije o toksičnosti fitofarmacevtskih sredstev zunaj laboratorija, v pogojih na prostem. Leta 2009 je zakonodajalec povečal zaščito medonosnih čebel v uredbi o fitofarmacevtskih sredstvih³⁵ z dopolnitvijo preskusov za kratkotrajno izpostavljenost s:

• preskusi (kronične) toksičnosti ob dolgotrajni izpostavljenosti in
• preskusi subletalnih učinkov na odrasle medonosne čebele in njihove ličinke.

V uredbi o fitofarmacevtskih sredstvih ni posebnih zaščitnih ukrepov za divje opraševalske vrste.

45

Za vsa fitofarmacevtska sredstva se uporabi dvostopenjski postopek registracije. Komisija na podlagi znanstvenih ocen najprej odobri uporabo aktivnih snovi. Države članice lahko nato dovolijo prodajo in uporabo fitofarmacevtskih sredstev, ki vsebujejo eno ali več odobrenih aktivnih snovi, na svojem ozemlju. Odločitev o odobritvi aktivne snovi temelji na dveh ločenih korakih, predstavljenih na sliki 10.

Sedanji postopek ocenjevanja tveganja za medonosne čebele ni v skladu s pravnimi zahtevami

46

Z zahtevanimi podatki³⁶ in enotnimi načeli³⁷ so določena ocenjevalna merila in merila za sprejemanje odločitev v zvezi z aktivnimi snovmi in fitofarmacevtskimi sredstvi. Komisija zagotovi smernice za vlagatelje zahtevkov, v katerih je določeno, kako je treba oceniti tveganje, ki ga pomeni uporaba aktivnih snovi in fitofarmacevtskih sredstev za medonosne čebele. Komisija je smernice sprejela leta 2002³⁸.

47

V skladu s temi smernicami vlagatelji zahtevkov ocenijo tveganja uporabe aktivnih snovi za medonosne čebele samo na podlagi njihove akutne toksičnosti. V smernicah niso upoštevani možni učinki kronične ali ponavljajoče se izpostavljenosti odraslih medonosnih čebel tem snovem, čeprav se v skladu z uredbo o fitofarmacevtskih sredstvih od leta 2009 naprej to zahteva za vse aktivne snovi in fitofarmacevtska sredstva. V okviru 6 so navedene dodatne podrobnosti o sedanjih merilih za oceno tveganja.

48

Leta 2011 je Komisija prosila Evropsko agencijo za varnost hrane (EFSA), naj pripravi posodobljene smernice za oceno tveganja fitofarmacevtskih sredstev za čebele v skladu z uredbo o fitofarmacevtskih sredstvih. EFSA je ta dokument objavila leta 2013³⁹.

49

V smernice agencije EFSA iz leta 2013 so bile vključene nove zahteve za preskuse kronične in subletalne toksičnosti za medonosne čebele, odrasle in ličinke, kot se od leta 2009 zahteva z uredbo o fitofarmacevtskih sredstvih. Te zahteve se nanašajo tudi na druge čebelje vrste: čmrlje in čebele samotarke. V dokument so vključeni novi načini izpostavljenosti fitofarmacevtskim sredstvom, kot so izpostavljenost prašnim delcem (kar je posebej pomembno za tista sredstva, ki se uporabljajo za tretiranje semen) ter uživanje kontaminiranega nektarja in vode (gutacijske tekočine, površinske vode in luž). S smernicami je bila tudi razširjena in izboljšana shema za oceno tveganja, ki se uporablja za izpostavljenost cvetnemu prahu in nektarju, kontaminiranima s snovmi, ki nastanejo pri razgradnji fitofarmacevtskih sredstev v rastlinah (metaboliti), saj so nekatere od teh snovi lahko bolj toksične od fitofarmacevtskih sredstev, iz katerih izhajajo.

50

V uredbi o fitofarmacevtskih sredstvih so bili opredeljeni splošni cilji zaščite za medonosne čebele, niso pa bila vključena posebna merila (tako imenovani posebni cilji zaščite), ki bi jih bilo treba uporabiti pri ocenjevanju rezultatov preskusov. EFSA meni, da so posebni cilji zaščite bistveni za oblikovanje primerne sheme za oceno tveganja. EFSA je leta 2013 v smernice za čebele vključila posebne cilje zaščite za tri obravnavane vrste čebel (medonosne čebele, čmrlje in čebele samotarke). V skladu s tem dokumentom obseg izgube medonosnih čebel v družinah, izpostavljenih fitofarmacevtskim sredstvom, ne bi smel preseči 7-odstotnega zmanjšanja velikosti družine (za več podrobnosti glej sliko 11), predvideni pa so tudi dodatni varnostni dejavniki za čmrlje in čebele samotarke.

51

V smernicah agencije EFSA iz leta 2013 je bilo priporočeno, da se tveganje, ki ga fitofarmacevtska sredstva pomenijo za čebele, oceni postopoma, s stopenjskim pristopom od preprostejših preskusov, opravljenih v laboratoriju (preskusi prve stopnje) do kompleksnejših preskusov, ki se izvajajo zunaj laboratorija (preskusi višje stopnje) v kontroliranih pogojih na prostem (ki se izvajajo z uporabo kletk in cevi) in pogojih na prostem.

52

Od leta 2013 je 12 držav članic podprlo smernice agencije EFSA iz leta 2013, preostale države članice pa so dosledno nasprotovale njihovemu sprejetju. Komisija razpravlja o osnutku izvedbenih predpisov in smernicah za pesticide z državami članicami v okviru namenskega odbora (v danem primeru Stalnega odbora za rastline, živali, hrano in krmo). Ta odbor ni odobril smernic na ravni EU. Na srečanju v Bruslju decembra 2013 je bilo zaključeno, da smernic ni bilo mogoče v celoti in takoj uporabljati zaradi treh glavnih razlogov:

1. za le malo predlaganih dodatnih preskusov obstajajo razpoložljive mednarodno dogovorjene preskusne metode;
2. zaradi posebnih ciljev zaščite, določenih za medonosne čebele, čmrlje in čebele samotarke, merila za odločanje niso bila realistična in so temeljila na zelo nizki stopnji umrljivosti iz drugih razlogov;
3. v skladu s predlagano metodologijo za preskuse višje stopnje se zahteva veliko število parcel polj in družin.

53

Komisija je od leta 2013 do leta 2019 predlagala postopno uvajanje uporabe smernic iz leta 2013, kot jih je objavila agencija EFSA, ne da bi obravnavala tri pomisleke, ki so jih predložile države članice. Večina držav članic je ta pristop še naprej zavračala. V tem obdobju Komisija ni zaprosila agencije EFSA za dodatno analizo teh pomislekov in pripravo mnenja. Po navedbah Komisije je bilo to predvsem posledica potekajočih sodnih postopkov⁴⁰ v zvezi z omejitvami uporabe treh neonikotinoidov iz leta 2013 (glej odstavek 58). Marca 2019 je Komisija pooblastila agencijo EFSA za pregled smernic iz leta 2013, da bi se opredelili deli, ki bi jih bilo morda treba revidirati. Postopek pregleda naj bi trajal do marca 2021. Komisija je v okviru tega pregleda smernic iz leta 2013 med drugim pozvala agencijo EFSA, naj:

• ponovno oceni stopnjo umrljivosti čebel iz drugih razlogov in
• pregleda metodologijo, ki se uporablja za preskuse višje stopnje, z uporabo realističnih kmetijsko-okoljskih pogojev.

54

Komisija ni uspela najti rešitve za prvo težavo v zvezi z manjkajočimi preskusnimi metodami. Mednarodno dogovorjene preskusne metode se razvijajo od leta 2013, vendar Komisija vlagateljev zahtevkov ni pozvala, naj jih uporabijo. V smernice iz leta 2013 so bili vključeni tudi preskusi, za katere še vedno ni mednarodno dogovorjenih preskusnih metod (glej Prilogo I). Države lahko razvijejo mednarodno dogovorjene preskusne metode v okviru zadevnega programa smernic organizacije OECD za preskuse, in tri države članice so to dejansko storile. Komisija lahko tudi pripravi predloge projektov za organizacijo OECD za razvoj novih preskusnih metod, vendar tega ni storila. Razlog za to je, da mora institucija, ki predlog predloži, tudi voditi razvijanje preskusnih metod, za kar je potrebna visoka stopnja tehničnega strokovnega znanja. Komisija je obvestila Sodišče, da nima strokovnega znanja za prevzem te vloge.

55

Leta 2018 je znanstvena skupina, ki je svetovala Komisiji, priporočila, naj se v okviru zahteve iz uredbe o fitofarmacevtskih sredstvih določijo cilji zaščite okolja, da taka sredstva ne smejo imeti nesprejemljivih učinkov na okolje. Komisija je postopek za to začela leta 2018. Znanstvena skupina ni priporočila opredelitve posebnih ciljev zaščite za medonosne čebele niti za druge divje opraševalce, vendar bodo po navedbah Komisije čebele vključene v postopek. Komisija Sodišča ni mogla obvestiti, ali bo postopek privedel do posebnih ciljev zaščite za divje vrste čebel.

56

V kmetijskih in mestnih okoljih so opraševalci običajno izpostavljeni več pesticidom (na primer mešanici insekticidov, fungicidov in herbicidov). Ker kmetje lahko uporabljajo več različnih škropiv za tretiranje iste kmetijske rastline, so opraševalci pri paši na tej rastlini izpostavljeni mešanici fitofarmacevtskih sredstev (in aktivnih snovi). V smernice iz leta 2013 je bil vključen predlog, kako oceniti toksičnost fitofarmacevtskih sredstev, ki vsebujejo več kot eno aktivno snov, za čebele. Ker države članice niso odobrile teh smernic, preskusi niso bili vključeni v sedanjo shemo za oceno tveganja. EFSA je v začetku leta 2020 začela razvijati metodologijo za ocenjevanje učinkov kombinacije več aktivnih snovi na medonosne čebele (kumulativnih in sinergijskih učinkov).

Okvir EU je državam članicam omogočil, da še naprej izdajajo nujne registracije za prepovedana fitofarmacevtska sredstva, ki so škodljiva za opraševalce

57

Neonikotinoidi so skupina pesticidov, ki učinkuje na živčni sistem žuželk. Od njihove uvedbe v zgodnjih 90. letih 20. stoletja so se obširno uporabljali za zaščito kmetijskih rastlin, predvsem za tretiranje semen pred setvijo. Neonikotinoidi so sistemski pesticidi, kar pomeni, da jih rastlina absorbira in krožijo v njenem tkivu v njenem celotnem življenjskem ciklu. Od leta 2005 je Komisija odobrila uporabo petih neonikotinoidov v EU (glej sliko 12).

58

Leta 2013 je Komisija po več poročilih o množičnih izgubah medonosnih čebel, pripisanih uporabi imidakloprida, tiametoksama in klotianidina, omejila uporabo teh treh neonikotinoidov na rastlinjake, zimske rastline in kmetijske rastline, ki štejejo kot nezanimive za čebele⁴¹. Aprila 2018 je prepovedala uporabo teh treh snovi za vsakršno uporabo na prostem⁴².

59

Uredba o fitofarmacevtskih sredstvih državam članicam omogoča, da zaobidejo standardni postopek in izdajo nujne registracije fitofarmacevtskih sredstev, katerih uporaba na njihovem ozemlju ni dovoljena, če škodljivi organizmi povzročajo nevarnost, ki je ni mogoče obvladati na noben drug razumen način. Med letoma 2013 in 2019 so države članice izdale 206 nujnih registracij za tri neonikotinoide, katerih uporaba je omejena (glej sliko 13). Število držav, ki so izdale registracije, in število izdanih dovoljenj se je do leta 2017 stalno povečevalo. Kljub popolni prepovedi uporabe na prostem v EU je leta 2018 15 držav članic za posebne uporabe odobrilo te tri neonikotinoide, 10 držav članic pa je dovolilo njihovo uporabo leta 2019. Do konca leta 2019 je šest držav članic Komisijo že obvestilo o 13 nujnih registracijah, veljavnih v prvi polovici leta 2020.

60

Države članice morajo ob izdaji nujnih registracij o tem uradno obvestiti Komisijo. V predlogi za uradno obvestilo so oddelki, v katerih se zahtevajo informacije o raziskovalnih dejavnostih, ki jih izvaja država članica za vse kategorije nevarnosti, zaradi katerih je nujnost upravičena. Če država članica obnovi registracijo v naslednjem obdobju, bi morala navesti tudi napredek, dosežen s temi raziskovalnimi dejavnostmi. V letih 2018 in 2019 so države članice Komisiji poslale 73 uradnih obvestil; v 43 od njih ni bilo informacij o izvedenih raziskovalnih dejavnostih, s katerimi naj bi se poiskale alternative. Od 30 uradnih obvestil, ki so vsebovala informacije o alternativah, so bili v 11 navedeni projekti spremljanja učinka teh neonikotinoidov na čebele.

61

Leta 2017 je EFSA na zahtevo Komisije analizirala nujne registracije, ki so jih istega leta izdale Bolgarija, Estonija, Finska, Madžarska, Latvija, Litva in Romunija. Ugotovila je, da bi štiri države članice lahko uporabile ustrezne kemične ali nekemične alternative (kot sta kolobarjenje ali obdelava tal) ali pa niso znanstveno utemeljile nevarnosti. Komisija je leta 2018 pozvala Bolgarijo, Madžarsko, Litvo in Romunijo, naj prenehajo izdajati nujne registracije za specifična fitofarmacevtska sredstva, ki vsebujejo imidakloprid, tiametoksam in klotianidin. Litva in Romunija sta v letih 2018 in 2019 še naprej izdajali nujne registracije v primerih, ko so bile na voljo ustrezne alternative. Komisija je 3. februarja 2020 naložila pravno obveznost Litvi in Romuniji, da prenehata izdajati nujne registracije za uporabe, za katere je EFSA opredelila razpoložljive alternative⁴³.

62

Države članice navadno izdajo nujne registracije, ker menijo, da ni ustreznih alternativ za zaščito njihovih kmetijskih rastlin. Kmetje v EU so neonikotinoide uporabljali predvsem za tretiranje semen večjih kmetijskih rastlin, kot so koruza, sončnica, ogrščica in pesa. Komisija v času delne prepovedi leta 2013 še ni začela izvajati raziskovalnih projektov, ki bi bili osredotočeni na alternativne rešitve, kot so pesticidi z majhnim tveganjem ali alternativne metode. Komisija je leta 2019 v svoj delovni program instrumenta za program Obzorje 2020 vključila dva raziskovalna projekta.

63

Prakse integriranega varstva rastlin pred škodljivimi organizmi (v nadaljnjem besedilu: integrirano varstvo) lahko pripomorejo k zmanjšanju uporabe neonikotinoidov v EU. V skladu z načeli integriranega varstva naj bi kmetje pred uporabo fitofarmacevtskih sredstev pretehtali možnost uporabe vseh drugih razpoložljivih preventivnih in nekemičnih alternativ za zatiranje škodljivih organizmov. Integrirano varstvo je od leta 2009 obvezno⁴⁴, vendar je iz posebnega poročila Sodišča o trajnostni rabi fitofarmacevtskih sredstev razvidno, da je EU pri spodbujanju uporabe tega varstva dosegla le majhen napredek (glej okvir 7).

64

Kmetje so zaradi omejitev uporabe imidakloprida, tiametoksama in klotianidina povečali uporabo tiakloprida⁴⁵. Januarja 2020 je Komisija sprejela izvedbeno uredbo o tem, da ne bo obnovila odobritve uporabe tiakloprida v EU zaradi pomislekov v zvezi z učinkom na podtalnico in zdravje ljudi. EFSA je v svojem poročilu o tiaklopridu zaključila, da ocene tveganj za čebele na podlagi informacij, ki jih je predložil vlagatelj zahtevka, ni bilo mogoče nedvomno oblikovati⁴⁶.

Zaključki in priporočila

65

Sodišče je preučilo, ali je Komisija imela dosleden pristop k zaščiti divjih opraševalcev v EU. V splošnem je ugotovilo, da ni. Odkrilo je vrzeli v ključnih politikah EU, v katerih so obravnavane glavne grožnje za divje opraševalce, in ugotovilo, da v pobudi za opraševalce ni orodij in mehanizmov za njihovo obravnavo.

66

Pobuda za opraševalce je korak k zaščiti divjih opraševalcev v EU, vendar v njej ni ustreznih mehanizmov upravljanja in nadzora za odpravljanje glavnih ugotovljenih groženj (odstavki 18 do 22). V strategiji EU za biotsko raznovrstnost do leta 2020 ni posebnih ukrepov za obravnavo upadanja števila in raznovrstnosti divjih opraševalcev. Da bo nova strategija do leta 2030 dobila konkretnejšo obliko, namerava Komisija leta 2021 izdati ukrepe in podukrepe za spremljanje (odstavki 14 do 17).

Priporočilo 1 – Oceniti potrebo po posebnih ukrepih za divje opraševalce

Komisija naj:

1. oceni, ali je treba v ukrepe in podukrepe za spremljanje strategije EU za biotsko raznovrstnost do leta 2030 dodati ukrepe za obravnavo groženj, ki sedaj v pobudi za opraševalce niso upoštevane;
2. vzpostavi ustrezne mehanizme upravljanja in spremljanja za te ukrepe in podukrepe, vključno z dodelitvijo jasnih odgovornosti službam Komisije, ki delujejo na področjih politik, relevantnih za divje opraševalce.

Časovni okvir: leto 2023.

67

Namen direktive o habitatih je zaščititi in obnoviti vrste, navedene v prilogah k tej direktivi. Vendar je v njej zajeto omejeno število divjih opraševalcev in z njo niso zaščitene vrste čebel ali trepetavk. Strateški načrti upravljanja za območja Natura 2000 ne vsebujejo posebnih zahtev za opraševalce. S programom LIFE je mogoče financirati projekte ohranjanja, usmerjene na vrste, ki so na evropskih rdečih seznamih uvrščene med ogrožene ali še slabše, vendar niso zajete v direktivi o habitatih. Do revizije Komisija takih projektov še ni zabeležila (odstavki 24 do 31).

68

V sedanjo SKP niso vključeni posebni ukrepi za zaščito divjih opraševalcev. V skladu s predlogi SKP za obdobje 2021–2027 imajo države članice večjo prožnost pri izvajanju koristnih ukrepov za okolje, Komisija pa mora oceniti okoljske ambicije držav članic pri odobritvi njihovih strateških načrtov SKP (odstavki 32 do 40).

Priporočilo 2 – Bolje vključiti ukrepe za zaščito divjih opraševalcev v instrumente politike EU, s katerimi se obravnavata ohranjanje biotske raznovrstnosti in kmetijstvo

Komisija naj:

1. potrdi, da so v orodja strateškega načrtovanja za upravljanje območij Natura 2000 vključene zahteve za zaščito divjih opraševalcev, in oceni zadevne ukrepe, ki so jih države članice predlagale v okvirih PAF;
2. oceni, katere prakse gospodarjenja v ukrepih, vključenih v SKP za obdobje 2014–2020, so imele pozitivne in katere negativne učinke na divje opraševalce;
3. pri preverjanju strateških načrtov SKP preveri, da države članice po potrebi vključijo prakse gospodarjenja, ki imajo bistven in pozitiven učinek na divje opraševalce, v pogojenosti, ekosheme in kmetijsko-okoljsko-podnebne ukrepe za razvoj podeželja.

Časovni okvir: leto 2023.

69

V zakonodajo o fitofarmacevtskih sredstvih so od leta 2009 vključeni dodatni zaščitni ukrepi za zaščito medonosnih čebel. Sistem ocenjevanja tveganja, ki se zdaj uporablja za odobritev aktivnih snovi v EU, temelji na smernicah iz leta 2002 in v njem niso obravnavani zaščitni ukrepi, ki so vključeni v novejšo zakonodajo o fitofarmacevtskih sredstvih, niti poznejša znanstvena spoznanja. V zadnjih sedmih letih Komisija ni uspela pridobiti potrebne podpore držav članic za posodobitev smernic. Okvir EU je državam članicam omogočal, da še naprej izdajajo nujne registracije za prepovedana fitofarmacevtska sredstva, ki so škodljiva za opraševalce (odstavki 42 do 64).

Priporočilo 3 – Izboljšati zaščito divjih opraševalcev v postopku ocene tveganja za pesticide

Komisija naj:

1. predlaga spremembo ali pripravo izvedbenih uredb za fitofarmacevtska sredstva:
• (i) ki bodo vključevale zaščitne ukrepe za reprezentativni razpon divjih opraševalskih vrst, primerljive s tistimi za medonosne čebele, in
• (ii) s katerimi se bo od držav članic zahtevalo, da ustrezno utemeljijo izdane nujne registracije, vključno s posebnimi informacijami o dejavnostih, opravljenih za iskanje alternativnih rešitev, in njihovimi rezultati;
2. skupaj z državami članicami pripravi delovni načrt za razvoj preskusnih metod, osredotočenih na divje opraševalce, in opredelitev posebnih ciljev zaščite za divje opraševalce.

Časovni okvir: leto 2022.

To poročilo je sprejel senat I, ki ga vodi Samo Jereb, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 17. junija 2020.

Priloga

Priloga I – Preskusi toksičnosti za opraševalce, ki se zahtevajo v smernicah

V spodnjih dveh tabelah so navedene zahteve za preskuse, vključene v smernice EU, s katerimi je določeno, kako vlagatelj zahtevka dokaže učinke aktivnih snovi in fitofarmacevtskih sredstev na opraševalce. Prva tabela se osredotoča na sedanje zahteve glede preskušanja v skladu s smernicami iz leta 2002 za medonosne čebele. Druga tabela se osredotoča na zahteve glede preskušanja, ki jih je priporočila agencija EFSA v smernicah iz leta 2013 za čebele (medonosne čebele, čmrlje in čebele samotarke), ki niso bile nikoli odobrene.

Smernice iz leta 2002 – Preskusne zahteve in razpoložljive mednarodno dogovorjene preskusne metode

Smernice iz leta 2002
Zahtevani preskusi	Medonosne čebele	Čmrlji	Čebele samotarke
Akutna oralna toksičnost	Zahteva se glede na način izpostavljenosti. Razpoložljive potrjene preskusne metode: —  preskus OECD št. 213 (1998) —  standard EPPO 170.	Se ne zahteva.	Se ne zahteva.
Akutna kontaktna toksičnost	Zahteva se glede na način izpostavljenosti. Razpoložljive potrjene preskusne metode: —  preskus OECD št. 214 (1998).	Se ne zahteva.	Se ne zahteva.
Preskus hranjenja čebeljega zaroda	Zahteva se za regulatorje rasti žuželk. Priporočena preskusna metoda: —  Omen in drugi (1992).	Se ne zahteva.	Se ne zahteva.
Preskusi višje stopnje	Se zahtevajo, odvisno od rezultatov standardnih laboratorijskih testov. Razpoložljiva potrjena preskusna metoda: —  standard EPPO 170.	Se ne zahtevajo.	Se ne zahtevajo.

Smernice agencije EFSA iz leta 2013 – Preskusne zahteve in razpoložljive mednarodno dogovorjene preskusne metode

Smernice agencije EFSA iz leta 2013
Zahtevani preskusi	Medonosne čebele	Čmrlji	Čebele samotarke
Akutna oralna toksičnost	Se zahteva vedno (za uporabo v razpršenem in trdnem stanju). Razpoložljive potrjene preskusne metode: —  preskus OECD št. 213 (1998) —  standard EPPO 170.	Se zahteva. Ni razpoložljive potrjene preskusne metode, vendar je opisan preskusni postopek. V smernicah uporaba preskusov OECD št. 213 in standarda EPPO 170 ni štela kot v celoti primerna. Vmesni razvoj: preskus OECD št. 247 (2017).	Se zahteva. Ni razpoložljivih potrjenih preskusnih metod. V smernicah je bil opisan preskusni postopek. Uporaba preskusov OECD št. 213 in standarda EPPO 170 ni štela kot v celoti primerna. Vmesni razvoj: Krožni preskus ICPPR.
Akutna kontaktna toksičnost	Se zahteva, če je verjetna (za uporabo v razpršenem in trdnem stanju). Razpoložljiva potrjena preskusna metoda: —  preskus OECD št. 214 (1998)	Se zahteva. Ni razpoložljivih potrjenih preskusnih metod. V smernicah se je štela kot primerna uporaba preskusa OECD št. 214 in priporočen je bil enak preskusni postopek kot za oralno toksičnost. Vmesni razvoj: preskus OECD št. 246 (2017)	Se zahteva. Ni razpoložljivih potrjenih preskusnih metod. V smernicah je štela kot primerna uporaba preskusa OECD št. 214 in priporočen je bil enak preskusni postopek kot za oralno toksičnost. Vmesni razvoj: Krožni preskus ICPPR. Še poteka: projekt OECD 2.65: nove smernice za preskušanje akutne kontaktne toksičnosti za samotarsko živeče čebele dišavke (Osmia sp.) – pričakovana odobritev v drugem četrtletju leta 2021 (projekt vodi Švica).
Kronična toksičnost	Se zahteva. Ni razpoložljivih potrjenih preskusnih metod. V smernicah so bili predlagani preskusi kronične oralne toksičnosti, ki jih je treba izvesti na podlagi informacij iz Deurtye in drugi (2005), (Suchail in drugi, 2001), Thompson H. (Food and Environment Research Agency (Agencija za raziskave na področju hrane in okolja), osebno sporočilo, 2012) in odbora CEB (Odbor za biološke preskuse), (2012). Vmesni razvoj: preskus OECD št. 245 (2017)	Se zahteva. Ni razpoložljivih potrjenih preskusnih metod. V smernicah se priporoča uporaba končnih točk, pridobljenih v preskusih na medonosnih čebelah, dokler ne bodo za te preskuse na voljo mednarodno dogovorjene in sprejete smernice.	Se zahteva. Ni razpoložljivih potrjenih preskusnih metod. V smernicah se priporoča uporaba končnih točk, pridobljenih v preskusih na medonosnih čebelah, dokler ne bodo za te preskuse na voljo mednarodno dogovorjene in sprejete smernice.
Učinki na razvoj čebele in njene druge življenjske faze (Toksičnost za ličinke)	Se zahteva. Ni razpoložljivih potrjenih preskusnih metod. V smernicah se priporoča izvajanje študije kronične toksičnosti za ličinke na podlagi osnutka smernic OECD za preskušanje toksičnosti za ličinke (preskus OECD št. 237). Vmesni razvoj: preskus OECD št. 237 (2013) smernice OECD 239 (2016)	Se zahteva. Ni razpoložljivih potrjenih preskusnih metod. V smernicah se priporoča uporaba končnih točk, pridobljenih v preskusih na medonosnih čebelah, dokler ne bodo za te preskuse na voljo mednarodno dogovorjene in sprejete smernice. V skladu s študijo Evropskega parlamenta, objavljeno leta 201847, je tehnična izvedljivost takih preskusnih metod težavna.	Se zahteva. Ni razpoložljivih potrjenih preskusnih metod. V smernicah se priporoča uporaba končnih točk, pridobljenih v preskusih na medonosnih čebelah, dokler ne bodo za te preskuse na voljo mednarodno dogovorjene in sprejete smernice. Prav tako se v njih šteje za pomembno, da se v primeru preskusov druge stopnje izvedejo preskusi oralne toksičnosti na ličinkah, in predlaga se postopek za te preskuse. V skladu s študijo Evropskega parlamenta, objavljeno leta 2018, je tehnična izvedljivost takih preskusnih metod težavna.
Subletalni učinki	Se zahteva, zlasti preskus razvoja goltnih žlez. Ni razpoložljivih potrjenih preskusnih metod. V smernicah je navedeno, da v času sestavljanja smernic ni bilo mogoče upoštevati subletalnih učinkov v shemah ocene tveganja, a v smernicah ni priporočena študija o vrnitvi čebel domov, ki je bila vključena v osnutek smernic. V smernicah je bilo priporočeno osredotočenje na oceno tveganja akutnih in kroničnih učinkov na odrasle živali in ličinke. Še poteka: projekt OECD 2.60: Smernice za preskušanje: Preskus leta domov za medonosne čebele (Apis mellifera L.) po enkratni izpostavljenosti subletalnim odmerkom. Prvi osnutek smernic za preskušanje, ki se pričakujejo v zadnjem četrtletju leta 2019 (projekt vodi Francija).	Se zahteva. Ni razpoložljivih potrjenih preskusnih metod. V smernicah v Prilogi P Test protocols for bumble bees ni bilo obravnavano preskušanje subletalnih učinkov.	Se zahteva. Ni razpoložljivih potrjenih preskusnih metod. V smernicah v Prilogi Q Test protocols for solitary bees (Osmia cornuta and Osmia Bicornis = O. Rufa) ni bilo obravnavano preskušanje subletalnih učinkov.
Višja stopnja (kletka, cev, na prostem)	Se zahteva pogojno. Ni razpoložljive potrjene preskusne metode za odrasle medonosne čebele. Na voljo so metode za ličinke. Za preskuse v kontroliranih pogojih na prostem in preskuse na prostem se v smernicah predlagajo nekateri načini izvajanja teh preskusov, dokler ne bodo na voljo mednarodno dogovorjene in sprejete smernice. V primeru pomislekov glede morebitnih učinkov na ličinke se v smernicah priporoča uporaba dveh obstoječih metod: —  preskus OECD št. 75 (2007) —  preskusna metoda Omen (1992).	Se zahteva pogojno. Ni razpoložljivih potrjenih preskusnih metod. V smernicah je bilo navedeno, da bi se lahko metodologija organizacije OECD za preskuse v kontroliranih pogojih na prostem za medonosne čebele v ceveh, neprehodnih za žuželke, zlahka prilagodila za preskuse na čmrljih. Kar zadeva preskuse na prostem, se priporoča kombiniranje študij na prostem in v laboratoriju, dokler ne bo na voljo in potrjena ta nova metoda. Za kombinirane študije na prostem in v laboratoriju se v smernicah priporoča uporaba protokolov, ki se predlagajo v Whitehorn in drugi (2012) ter Gill in drugi (2012).	Se zahteva pogojno. Ni razpoložljivih potrjenih preskusnih metod. Za preskuse v kontroliranih pogojih na prostem so v smernicah omenjene nekatere objavljene preskusne metode in opisan je preskusni postopek. Za preskuse na prostem je bilo v smernicah navedeno, da so lahko primerni za preučevanje subletalnih učinkov. Ker ni na voljo nobenega protokola za rod dišavk (Osmia), je bil predlagan protokol, prilagojen iz študije iz leta 1983 o vrsti Megachile rotundata.

 

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi smernic agencije EFSA iz leta 2013 ter informacij organizacije OECD in Evropskega parlamenta

Kratice in okrajšave

DKOP: dobri kmetijski in okoljski pogoji

EEA: Evropska agencija za okolje

EFSA: Evropska agencija za varnost hrane

EU: Evropska unija

IPBES: Medvladna platforma za znanstveno politiko o biotski raznovrstnosti in storitvah ekosistemov

IUCN: Mednarodna zveza za ohranjanje narave

PAF: prednostno strukturirani okviri ukrepanja

SKP: skupna kmetijska politika

Glosar

Aktivna snov: aktivna sestavina v fitofarmacevtskem sredstvu proti škodljivim organizmom ali boleznim rastlin.

Biotska raznovrstnost: raznolikost živih organizmov iz vseh virov, vključno med drugim s kopenskimi, morskimi in drugimi vodnimi ekosistemi in ekološkimi kompleksi, katerih del so; to zajema raznovrstnost znotraj vrst in med vrstami ter raznovrstnost ekosistemov.

Cvetni prah: prašek, ki ga proizvaja moški del cveta in ki povzroča, da ženski del iste vrste cveta proizvede semena.

Ekosistem: dinamična celota rastlinskih in živalskih združb ter združb mikroorganizmov in njihovega neživega okolja, ki vzajemno delujejo kot funkcionalna enota.

Ekosistemske storitve: neposredni in posredni prispevki ekosistemov k preživetju in kakovosti življenja ljudi.

Eurostat: Statistični urad Evropske unije.

Evropski rdeči seznam: pregled stanja evropskih vrst za opredelitev vrst, ki jim grozi izumrtje na evropski ravni (Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) in Evropska unija), ki se izvaja v skladu s smernicami za uvrstitev na rdeči seznam na regionalni ravni, ki jih je določila Mednarodna zveza za ohranjanje narave.

Fitofarmacevtska sredstva: proizvodi, ki so sestavljeni iz aktivnih snovi ali te snovi vsebujejo ter so namenjeni varstvu rastlin ali rastlinskih proizvodov pred škodljivimi organizmi ali preprečevanju delovanja takih organizmov, vplivu na življenjske procese rastlin, ohranjanju rastlinskih proizvodov, uničevanju nezaželenih rastlin ali delov rastlin ali zadrževanju ali preprečevanju nezaželene rasti rastlin.

Gnojila: vse (sintetične ali organske) trdne, tekoče ali plinaste snovi, ki vsebujejo eno ali več hranil za rastline in se nanašajo na tla, da bi se ohranila ali izboljšala njihova rodovitnost.

Gutacija: izcejanje tekoče vode iz nepoškodovane površine rastlinskega lista.

Habitat: fizična lokacija ali vrsta okolja, v katerem živi ali se pojavi organizem ali biološka populacija, ki ga opredeljuje vsota abiotskih in biotskih dejavnikov okolja, naravnih ali spremenjenih, ki so bistveni za življenje in razmnoževanje vrst.

Kemikalije: v tem poročilu so kemična fitofarmacevtska sredstva, ki pogosto temeljijo na umetnih snoveh, namenjena zmanjšanju vitalnosti populacij škodljivih organizmov, ki pa ne škodijo rastlinam.

Medonosne rastline: rastline, ki proizvajajo snovi, ki jih žuželke lahko naberejo in predelajo v med.

Način izpostavljenosti: način, kako lahko živi organizmi pridejo v stik z nevarno snovjo.

Naknadni posevki: v kmetijstvu so hitro rastoči posevki, ki se gojijo med zaporednimi setvami/sajenjem glavnih kmetijskih rastlin.

Naravni kapital: zaloge naravnih dobrin, vključno z geološkimi značilnostmi, tlemi, zrakom, vodo in vsemi živimi bitji.

Natura 2000: omrežje krajev za razmnoževanje in počitek redkih in ogroženih vrst ter nekateri redki naravni habitatni tipi, zaščiteni na podlagi direktive o pticah in direktive o habitatih.

Nektar: sladka tekočina, ki jo proizvajajo cvetovi in ga nabirajo čebele in druge žuželke.

Opraševanje kmetijskih rastlin: opraševanje gojenih rastlin.

Ostanek: ena ali več snovi, ki so prisotne v ali na rastlinah ali rastlinskih proizvodih, užitnih živalskih proizvodih, v pitni vodi ali drugod v okolju in ki so posledica uporabe fitofarmacevtskega sredstva, vključno z njegovimi metaboliti in razgradnimi ali reakcijskimi produkti.

Pesticidi: fitofarmacevtska sredstva.

Praha: orno zemljišče, ki je v mirovanju najmanj eno leto.

Prakse gospodarjenja: sklop kmetijskih praks, ki se uporabljajo za izboljšanje rasti, razvoja in donosa kmetijskih rastlin. To vključuje: gospodarjenje z vodami, obdelavo tal in pripravo zemljišča, apnenje in nadzor kislosti, uporabo gnojil in zaščito kmetijskih rastlin.

Rastline za zeleno gnojenje: kmetijske rastline, ki pripomorejo k vezavi dušika v postopku, pri katerem se molekulski dušik iz zraka pretvori v amoniak ali povezane dušikove spojine v tleh.

Reprezentativni razpon vrst: podskupina vrst, ki natančno odraža večino značilnosti, ki so prisotne v večji skupini.

Resokrilec: majhna črna krilata žuželka, ki se pretežno prehranjuje z rastlinami, tako da jih prebode in posrka vsebino.

Sistemski pesticidi: vodotopni pesticidi, ki jih rastlina ob nanosu na korenine, semena ali liste posrka in se sistemsko porazdelijo po celotni rastlini.

Subletalna toksičnost: sposobnost ali lastnost snovi, da povzroči učinke na biologijo, fiziologijo, demografijo ali vedenje živih organizmov, ki preživijo izpostavljenost toksični snovi.

Svetlobno onesnaževanje: umetna svetloba ponoči, ki vpliva na naravni cikel noči/dneva in svetlobe/teme, v katerem so se razvili vse vrste in ekosistemi na Zemlji.

Toksičnost: zmožnost ali lastnost snovi, da povzroči škodljive učinke.

Umrljivost iz drugih razlogov: običajna stopnja umrljivosti ne glede na vzrok.

Varovalni pasovi: v kmetijstvu so zemljišča, na katerih se vzdržuje stalno rastlinstvo, ki pomaga obvladovati okoljske probleme, povezane npr. s kakovostjo tal in vode.

Odgovori Komisije

Povzetek

I

Komisija meni, da je glavnih povzročiteljev upada divjih opraševalcev več ter vključujejo spremembo rabe zemljišč, intenzivno upravljanje kmetijstva, vključno z uporabo pesticidov, podnebne spremembe, onesnaževanje okolja in invazivne tuje vrste.

II

Komisija ugotavlja, da sta Evropski parlament in Svet sprejela splošni okvir pri sprejemanju uredb ali direktiv ter podeljevanju nekaterih izvedbenih pooblastil Komisiji. Komisija lahko deluje le v tem okviru.

Poleg posodobitev zakonodaje obstaja veliko drugih ukrepov, ki jih je mogoče izvesti. Izvajanje nekaterih ukrepov/dejavnosti traja veliko dlje od obdobja 2021–2022, ki ga je izbralo Evropsko računsko sodišče – ERS.

VI

Komisija sprejema šest priporočil iz tega poročila in delno sprejema drugo priporočilo.

Uvod

05

Cilj projekta PoshBee (vseevropska ocena, spremljanje in ublažitev stresnih dejavnikov za zdravje čebel), izbranega na podlagi Družbenega izziva 2 Obzorja 2020, razpis 2016, je zagotoviti prvo celovito vseevropsko oceno nevarnosti izpostavljenosti kemikalijam in njihovim mešanicam ter soprisotnosti patogenov in prehranskega stresa za čebele samotarke, čmrlje in medonosne čebele v dveh glavnih sistemih pridelave (https://cordis.europa.eu/project/id/773921). Projekt se izvaja v sodelovanju z Evropsko agencijo za varnost hrane – EFSA.

Številni projekti operativnih skupin EIP-AGRI, evropskega partnerstva za inovacije na področju kmetijske produktivnosti in trajnosti, (https://ec.europa.eu/eip/agriculture/) obravnavajo opraševalce, natančneje vzrejo medonosnih čebel in zdravje čebel.

Divji opraševalci so v uredbi o fitofarmacevtskih sredstvih implicitno zajeti v določbah v zvezi z „neciljnimi členonožci“.

08

Komisija si kot del cilja ničelnega onesnaževanja ter strategij „od vil do vilic“ in biotske raznovrstnosti prizadeva zmanjšati odvisnost od pesticidov in spodbuditi uporabo nizko tveganih in nekemičnih alternativ. Poleg tega EU podpira tudi raziskave novih rešitev za fitofarmacevtska sredstva in povečano uporabo kazalnikov za postopno merjenje sprememb tveganj zaradi pesticidov v Evropi.

Usklajeni kazalnik tveganja 1, izračunan kot zmnožek količin aktivnih snovi, danih na trg v fitofarmacevtskih sredstvih, in utežnega faktorja, kaže 20-odstotno zmanjšanje tveganja za zdravje ljudi in okolje zaradi pesticidov v Evropski uniji v obdobju 2011–2017.

Opažanja

17

Evropski indeks travniških metuljev je v smislu reprezentativnosti omejen. Trenutno indeks travniških metuljev temelji na spremljanju v 14 državah, pri čemer je 75 % mest spremljanja le v treh državah, tj. v Združenem kraljestvu, na Nizozemskem in v Nemčiji. Tudi brez Združenega kraljestva zahodne države EU zajemajo 74 % transektov. Severna (14 %), Južna (11 %) in Vzhodna Evropa (1 %) so preslabo zastopane⁴⁸.

Da bi se povečalo število držav, v katerih se izvaja spremljanje, je Komisija začela pilotni projekt (Assessing Butterflies in Europe – ABLE (Ocenjevanje metuljev v Evropi), https://butterfly-monitoring.net/able).

Okvir 2 – Pobuda za opraševalce ni vedno privedla do sprememb ključnih politik in ukrepov

Ukrep 4C: predloga za prednostno strukturirani okvir ukrepanja (PAF) je bila razvita leta 2017 in vanjo ni bilo mogoče vključiti zahteve po določitvi ukrepov za opraševalce, ker je bila opredelitev ukrepa 4C izvedena pozneje v drugem četrtletju leta 2018. Kljub temu je Komisija po sprejetju pobude za opraševalce države članice spodbudila, naj v oddelku predloge PAF o socialno-ekonomskih koristih ukrepov PAF zagotovijo ukrepe za opraševalce.

Ukrep 5C:

Trije od devetih posebnih ciljev SKP zadevajo podnebje in okolje, vključno s posebnim ciljem (f) za „prispevek k varstvu biotske raznovrstnosti, krepitev ekosistemskih storitev ter ohranjanje habitatov in krajine“.

Ta cilj vključuje varstvo opraševalcev in storitve opraševanja.

V obdobju 2022–2027 bodo države članice izkoristile večjo subsidiarnost in prožnost za oblikovanje, izvajanje in podpiranje ukrepov, ki najbolje ustrezajo njihovim potrebam v skladu s strateškimi načrti SKP. To je priložnost za države članice in zainteresirane strani, da oblikujejo in uporabijo prilagojene ukrepe za opraševalce, tudi prek kolektivnih shem in shem, ki temeljijo na rezultatih. Poleg tega predlog Komisije za SKP po letu 2020 od držav članic izrecno zahteva, da upoštevajo nacionalne okoljske načrte in njihove cilje, ki izhajajo iz zakonodaje Unije.

22

Komisija je vzpostavila vse potrebne notranje ureditve za izvajanje pobude. Vloge in odgovornosti so bile jasno določene, glede notranjega upravljanja pa ni bilo nobenih vprašanj. Komisija države članice in zainteresirane strani redno obvešča o napredku pobude v okviru koordinacijske skupine za naravo in biotsko raznovrstnost, tj. okvira upravljanja za izvajanje strategije EU za biotsko raznovrstnost do leta 2020. Pomanjkanje zanesljivih podatkov o opraševalcih in njihovi pritiski preprečujejo postavljanje konkretnih ciljev, ki jih je mogoče doseči na podlagi različnih ukrepov. Cilj prvega ukrepa pobude je odpraviti te pomanjkljivosti.

25

Najbolj znane vrste opraševalcev (vključno s številnimi najbolj ogroženimi vrstami opraševalcev) so povezane s habitatnimi tipi, navedenimi v direktivi o habitatih, in so kot take upravičene do ukrepov za zaščito, upravljanje in obnovo, sprejetih v skladu z Direktivo.

26

Študija „The impact of Natura 2000 on non-target species, assessment using volunteer-based biodiversity monitoring“ (Vpliv Nature 2000 na neciljne vrste, ocena z uporabo spremljanja biotske raznovrstnosti na podlagi prostovoljcev) je pokazala, da prizadevanja držav članic v obdobju 2007–2013 niso bila zadostna za zaustavitev splošnega upada vrst metuljev na območjih Natura 2000.

29

Predloga PAF ne vključuje posebnih zahtev za opraševalce, ker je bila že pripravljena v okviru številnih krogov posvetovanj leta 2017, in sicer pred pripravo osnutka ukrepa 4C v pobudi za opraševalce. Kljub temu nekateri nacionalni PAF vključujejo posebne ukrepe za opraševalce. Na primer, nizozemski PAF predvideva proračun v višini 500 000 EUR/leto za izvajanje svoje nacionalne strategije o opraševalcih.

Komisija pri posredovanju povratnih informacij nacionalnim PAF države članice dejavno spodbuja, naj v svoje PAF vključijo vse strategije ali ukrepe, ki so posebej namenjeni opraševalcem.

32

Čeprav Komisija meni, da ima intenzivnost kmetijstva pomembno vlogo pri upadu števila in raznovrstnosti opraševalcev, želi poudariti, da lahko opuščanje kmetijskih zemljišč povzroča pritisk tudi na opraševalce na območjih z obsežnimi praksami kmetovanja, ki ohranjajo pomembne polnaravne habitate za divje opraševalce.

Okvir SKP 2014–2020 vključuje prednostne naloge, ki se neposredno nanašajo na obnovitev, ohranjanje in krepitev ekosistemov in biotske raznovrstnosti. To je podlaga za ukrepe, namenjene ustvarjanju ugodnih pogojev za opraševalce.

Predlog Komisije za SKP po letu 2020 namenja še večjo prednost biotski raznovrstnosti in izboljšuje prizadevanja politike z določitvijo kazalnikov rezultatov in učinka, ki obravnavajo vpliv politike na biotsko raznovrstnost, habitate, ekosisteme in krajino – elemente, ki so pomembni za opraševalce.

Glej tudi odgovor na okvir 2.

33

Skupni odgovor Komisije na odstavek 33 in okvir 4

Če se ugotovi, da kmet ne spoštuje zakonodajnih pravil EU, vključno z okoljskimi pravili, se lahko prejeta plačila SKP v okviru sistema navzkrižne skladnosti znižajo v skladu z resnostjo kršitve. To znižanje lahko znaša od 1 % do 100 %. V praksi so kršitve večinoma nenamerne in niso hude, zato uporabljene kazni v zvezi z navzkrižno skladnostjo segajo od 1 % do 5 %.

Več pravil je določenih v direktivah in uredbah EU (predpisane zahteve ravnanja – PZR), navzkrižna skladnost pa pomaga pri ozaveščanju kmetov o spoštovanju določb te zakonodaje EU. Druga pravila so določena v okviru SKP (standardi v zvezi z dobrimi kmetijskimi in okoljskimi pogoji – DKOP), države članice pa morajo opredeliti nacionalne standarde, prilagojene lokalnim razmeram in potrebam. Kadar države članice na podlagi izkušenj ugotovijo, da koristi za biotsko raznovrstnost, tudi za opraševalce, niso dosežene, lahko zelo prilagodijo pravila, ki se uporabljajo za kmete, kot so PZR ali standardi v zvezi z DKOP.

Navzkrižna skladnost ni edini dejavnik, ki vpliva na stanje biotske raznovrstnosti in njenega učinka ni mogoče specifično meriti na podlagi kazalnikov rezultatov ali učinka, ki izražajo trende, povezane z več dejavniki. Zato se Komisija pri merjenju izvajanja posameznih instrumentov, kot je navzkrižna skladnost, zanaša na kazalnike izložkov in ne na kazalnike učinka.

Komisija zato meni, da navzkrižna skladnost v povezavi z drugimi instrumenti SKP ugodno vpliva na biotsko raznovrstnost kmetijskih zemljišč.

34

Skupni odgovor na odstavek 34, okvir 5 ter odstavke 35, 36 in 37

Ozelenitev je shema podpore v okviru neposrednih plačil, njen namen pa je plačati kmetom za javne dobrine, zagotovljene s tremi ukrepi: varstvom trajnega travinja, vključno z okoljsko najobčutljivejšim trajnim travinjem, diverzifikacijo kmetijskih rastlin in ohranjanjem deleža ornih zemljišč kot površine z ekološkim pomenom. Komisija je pri oceni izvajanja ozelenitve leta 2016 sklenila, da ima ta instrument velik potencial, zlasti zaradi obsežne pokritosti (77 % celotne kmetijske površine), vendar države članice in kmetje tega potenciala ne izkoriščajo v celoti. Zato je po tej oceni uvedla več izboljšav, zlasti prepoved uporabe pesticidov na površinah z ekološkim pomenom od leta 2018. Ta prepoved izrecno omenja produktivna kmetijska območja, saj je tveganje uporabe pesticidov na neproduktivnih območjih zelo omejeno.

Kadar države članice na podlagi izkušenj ugotovijo, da koristi za biotsko raznovrstnost niso dosežene, vključno z opraševalci, lahko zelo prilagodijo pravila, ki se uporabljajo za kmete v okviru ozelenitve.

Ozelenitev ni edini dejavnik, ki vpliva na stanje biotske raznovrstnosti in njenega učinka ni mogoče specifično meriti na podlagi kazalnikov rezultatov ali učinka, ki izražajo trende, povezane z več dejavniki. Zato se Komisija pri merjenju izvajanja posameznih instrumentov, kot je ozelenitev, zanaša na kazalnike izložkov in ne na kazalnike učinka.

Komisija zato meni, da ima sedanja ozelenitev potencial, ki bi koristil biotski raznovrstnosti, vključno z opraševalci.

Vendar ta potencial ni bil v celoti izkoriščen, pri čemer se ta pomanjkljivost poskuša odpraviti v predlogu za prihodnjo SKP.

35

Opomba se nanaša na zunanjo oceno podporne študije. Ocena Komisije je delovni dokument služb Komisije SWD(2018) 478 final.

V delovnem dokumentu služb Komisije (stran 57) in podporni študiji (strani 125 in 227) je navedeno:

Analiza kaže, da so za EU-28 element površin z ekološkim pomenom s potencialom, ki bi lahko imel največji neto pozitiven učinek, zemljišča v prahi, pri čemer je „zemljišče v prahi“ sestavljeno iz strnišč z naravno regeneracijo plevela ali iz mešanih semen rastlinstva. Čiste koristi so možne tudi zaradi večletnih krmnih pridelkov, ki izboljšujejo vsebnost dušika, nekaterih krajinskih značilnosti (tj. ozare, žive meje, drevesa, ribniki in jarki), varovalnih pasov in ozar.

V poročilu študije o zunanji oceni o vplivu SKP na biotsko raznovrstnost (delovni dokument služb Komisije v pripravi) je navedeno: Zemljišče v prahi je vrsta površine z ekološkim pomenom, ki ima najugodnejši vpliv na biotsko raznovrstnost ... (stran 81).

37

Komisija meni, da kmetje na splošno nimajo spodbude za uporabo pesticidov na ozarah, varovalnih pasovih in drugih neproduktivnih krajinskih značilnostih, saj na njih ni kmetijskih rastlin, ki bi jih bilo treba zaščititi. Poleg tega lahko države članice v svojih nacionalnih akcijskih načrtih v skladu z direktivo o trajnostni rabi določijo privzete varovalne pasove vzdolž nekaterih območij (kot so na primer vodotoki). Kadar je to potrebno, morajo določiti posebne obveznosti glede ukrepov za zmanjšanje tveganja v registracijah fitofarmacevtskih sredstev, ki jih morajo kmetje spoštovati (npr. šobe za zmanjšanje odnašanja ali varovalni pasovi, na katerih ni dovoljeno škropiti, znotraj polj). Dejansko države članice pogosto take omejitve naložijo zato, da zaščitijo vodotoke in/ali območja zunaj polj pred odnašanjem.

38

Kmetijsko-okoljsko-podnebni ukrepi so že leta eden od glavnih instrumentov SKP pri spodbujanju kmetov k uvedbi ali nadaljevanju uporabe praks kmetovanja, ki presegajo obvezne zahteve, ter prispevanju k varstvu in izboljšanju okolja, krajine, biološke raznovrstnosti in naravnih virov.Države članice so v obdobju 2014–2020 več kot 16 % vseh sredstev EU za razvoj podeželja namenile kmetijsko-okoljsko-podnebnim ukrepom. To je skupaj s podporo za ekološko kmetovanje in Naturo 2000 privedlo do tega, da več kot 17 % kmetijskih površin v uporabi v EU uporablja prakse gospodarnega kmetovanja, za katere se pričakuje, da bodo koristile biotski raznovrstnosti, vključno z opraševalci, in ki jih ti ukrepi podpirajo. Gre za okoljsko ambiciozne prakse kmetovanja, vzpostavljene na ravni, ki presega zahteve navzkrižne skladnosti, s čimer se zagotavljajo dodatne okoljske javne dobrine.

39

Skupni odgovor na odstavka 39 in 40:

Predlog za prihodnjo SKP krepi pravila o navzkrižni skladnosti v okviru okrepljene pogojenosti, med drugim za biotsko raznovrstnost in pesticide, in sicer z uvedbo novih PZR in standardov v zvezi z DKOP ter združevanjem obveznosti ozelenitve v okrepljeni obliki. V zvezi s tem pa bodo nove sheme na podlagi neposrednih plačil, določene za okoljske namene, tj. ekosheme, prispevale k temu cilju.

Komisija v zvezi s kmetijsko-okoljsko-podnebnimi ukrepi predlaga dodatne izboljšave:

– ob podpori držav članic spodbuja kolektivne sheme in plačilne sheme na podlagi rezultatov – dva pristopa, ki lahko v večjem obsegu in merljivo pomembno izboljšata kakovost okoljskih javnih dobrin. Oba pristopa sta lahko zelo koristna za opraševalce, saj delujeta na ravni krajine in ne na ravni parcel;

– v izjemnih in upravičenih primerih omogoča podpis kmetijsko-okoljsko-podnebnih obveznosti za krajše obdobje od 5 do 7 let, če tako krajše obdobje zadostuje za uresničitev okoljskih koristi. To ponuja večjo prožnost potencialnim upravičencem kmetijsko-okoljsko-podnebnih ukrepov in povečuje kmetijsko-okoljsko-podnebno privlačnost;

– zvišuje stopnjo prispevka za kmetijsko-okoljsko-podnebne obveznosti in druge ustrezne obveznosti, kot so na primer ekološko kmetovanje, plačila Natura 2000, neproduktivne naložbe, s čimer se poveča njihova privlačnost.

Instrumenti sami ne bodo izpolnjevali visokih ambicij glede opraševalcev, ampak le v medsebojni povezavi. Svetovanje v okviru sistema kmetijskega svetovanja bo prav tako pomemben element za pomoč kmetom, ki izvajajo prakse, ki med drugim koristijo opraševalcem.

43

Zamenjava herbicidov z mehanskim odstranjevanjem plevela naj bi imela enak vpliv na količino in raznolikost cvetnih virov.

44

Uredba o fitofarmacevtskih sredstvih v svojih določbah, ki se nanašajo na neciljne členonožce, zajema vrste žuželk, razen čebel, za katere obstajajo posebne določbe. Te določbe implicitno (ali posredno) ščitijo divje opraševalce.

46

Komisija želi poudariti, da si je močno prizadevala za uskladitev postopka ocenjevanja tveganja za medonosne čebele z zakonskimi zahtevami.

Komisija poudarja, da so bile smernice sprejete leta 2002, tj. pred sprejetjem uredbe iz leta 2009, zato jih ni mogoče uskladiti s to uredbo.

47

Smernice iz leta 2002 obravnavajo tveganje za ličinke za regulatorje rasti žuželk in druge aktivne snovi, ki lahko imajo dolgotrajne škodljive učinke na zdravje panjev. V takih primerih so potrebni dokazi, ki potrjujejo pomanjkanje učinkov na zdravje panjev v daljšem časovnem obdobju (glej konec oddelka 4.3 smernic iz leta 2002).

53

Komisija poudarja, da je bil mandat agencije EFSA del širše rešitve. Dejansko je mandat temeljil na zahtevi velike večine držav članic, za nekatere pa se je zahtevalo, da zagotavljajo podporo pri spremembi enotnih načel, ki bi omogočala izvajanje tistih delov smernic, ki se nanašajo na akutno toksičnost za medonosne čebele. Tej spremembi enotnih načel je nato Evropski parlament ugovarjal oktobra 2019.

Komisija prav tako ugotavlja, da agencije EFSA ni zaprosila za predhodni pregled smernic, ker so bile omejitve za tri neonikotinoide iz leta 2013, za katere so sodni postopki potekali do leta 2018, sprejete na podlagi ocene agencije EFSA, na kateri so prav tako temeljile smernice iz leta 2013. Poleg tega je Komisija takrat menila, da smernice iz leta 2013 predstavljajo najnovejše (najbolj posodobljene) znanstvene nasvete o tej temi, ki so na voljo pri agenciji EFSA.

54

Komisija od vložnikov še ni zahtevala uporabe preskusnih metod, ki so bile razvite po letu 2013, saj države članice še niso potrdile smernic.

55

Glede pregleda posebnega cilja zaščite za čebele je bila 6. marca 2020 opravljena prva razprava z državami članicami.

Pregled posebnih ciljev zaščite, določenih v smernicah agencije EFSA iz leta 2013, naj bi se predvidoma končal maja 2020. Ta pregled obravnava posebne cilje za zaščito medonosnih čebel, čmrljev in čebel samotark.

56

Cilj projekta POSHBEE, izbranega v okviru Družbenega izziva 2 Obzorja 2020, razpis 2016, je zagotoviti prvo celovito vseevropsko oceno nevarnosti izpostavljenosti kemikalijam, njihovim mešanicam in soprisotnosti patogenov in prehranskega stresa za čebele samotarke, čmrlje in medonosne čebele v dveh glavnih sistemih pridelave (https://cordis.europa.eu/project/id/773921). Projekt se izvaja v sodelovanju z agencijo EFSA.

Komisija v okviru programa Obzorje 2020 podpira tudi raziskovalne dejavnosti, ki bodo preskusile in uvedle integrirane pristope za napredek pri oceni vpliva fitofarmacevtskih sredstev in njihovih metabolitov na zdravje rastlin, ljudi, živali in ekosistemov s posebnim raziskovalnim projektom v delovnem programu Družbenega izziva 2 v obdobju 2018–2020 (glej SFS-04-2019-2020).

Komisija ugotavlja, da trenutne zahteve po podatkih za fitofarmacevtska sredstva (Uredba 284/2013) vključujejo tudi preskus akutne strupenosti za čebele. Fitofarmacevtska sredstva, ki vsebujejo več kot eno aktivno snov, so torej že ocenjena na ravni držav članic za nacionalne registracije.

58

Komisija je leta 2013 omejila tudi uporabo fipronila za zaščito čebel.

Poleg tega so vložniki po omejitvah aprila 2018 umaknili vloge za podaljšanje obdobja registracije za klotianidin in tiametoksam, za imidakloprid pa ni bila vložena nobena vloga. Komisija januarja 2020 ni podaljšala obdobja registracije tiakloprida.

62

Uredba o fitofarmacevtskih sredstvih Komisije ne zavezuje k uvedbi takih raziskav. Kljub temu je bilo več raziskovalnih projektov zaključenih pred letom 2019 ali pa še potekajo oz. so načrtovani⁴⁹.

Okvir 7 – Posebno poročilo št. 05/2020 – Trajnostna raba fitofarmacevtskih sredstev: omejen napredek pri merjenju in zmanjševanju tveganj

Organi držav članic zagotovijo, da poklicni uporabniki izpolnjujejo zahtevo po uporabi načel integriranega varstva rastlin pred škodljivimi organizmi. Organi držav članic bi morali imeti jasna ocenjevalna merila za sprejemanje odločitev o skladnosti ali neskladnosti.

V skladu z načelom subsidiarnosti so za preoblikovanje splošnih načel integriranega varstva rastlin pred škodljivimi organizmi v praktična merila odgovorne države članice, Komisija pa jim bo pri tem še naprej zagotavljala podporo.

Zaključki in priporočila

65

Evropski parlament in Svet sta vzpostavila regulativni okvir, ki določa meje, znotraj katerih lahko deluje Komisija.

Priporočilo 1 – Oceniti potrebo po posebnih ukrepih za divje opraševalce

(a) Komisija sprejema to priporočilo.

Komisija bo do konca leta 2020 izvedla pregled pobude EU za opraševalce in na podlagi tega preučila vse nadaljnje ukrepe v zvezi z opraševalci do leta 2021.

(b) Komisija sprejema to priporočilo.

Mehanizmi upravljanja in spremljanja ukrepov za opraševalce bodo obravnavani v okviru strategije EU za biotsko raznovrstnost za leto 2030.

68

Okvir SKP 2014–2020 vključuje prednostne naloge, ki se neposredno nanašajo na obnovitev, ohranjanje in krepitev ekosistemov in biotske raznovrstnosti. To je podlaga za ukrepe, namenjene ustvarjanju ugodnih pogojev za opraševalce. Predlogi SKP po letu 2020 vključujejo tudi poseben cilj varstva biotske raznovrstnosti, ekosistemskih storitev, habitatov in krajin, ki državam članicam zagotavljajo veliko možnosti pri oblikovanju ukrepov, koristnih za opraševalce. Države članice bodo morale dokazati, da njihovi načrti zagotavljajo povečana okoljska prizadevanja.

Priporočilo 2 – Bolje vključiti ukrepe za zaščito divjih opraševalcev v instrumente politik EU, s katerimi se obravnavata ohranjanje biotske raznovrstnosti in kmetijstvo

(a) Komisija sprejema to priporočilo.

(b) Komisija delno sprejema to priporočilo.

Poročilo študije o oceni vpliva SKP na biotsko raznovrstnost zagotavlja analizo učinkovitosti, potenciala ter omejitev trenutno veljavnih instrumentov in ukrepov SKP na splošno biotsko raznovrstnost z nekaj sklicevanji na opraševalce (ESQ 6, str. 103). Analiza kot taka je namenjena tudi ocenjevanju vpliva ukrepov na opraševalce, saj so opraševalci sestavni del biotske raznovrstnosti. Ta ocena bo dopolnjena s poročilom študije v zvezi ukrepom 5A pobude EU za opraševalce. Komisija bo to izkoristila in nadaljevala iskanje dobrih praks, koristnih za divje opraševalce.

(c) Komisija sprejema to priporočilo.

Medtem ko bodo morali strateški načrti SKP dokazati svoj prispevek k splošnim in posebnim ciljem SKP, vključno s ciljem varstva biotske raznovrstnosti, ekosistemskim storitvam, habitatom in krajinam v SKP po letu 2020, bodo imele države članice več prožnosti pri določanju intervencij. Zato izbira in oblikovanje intervencij in praks gospodarjenja, ki jih predlagajo države članice, ne bosta temeljili na vnaprej določenih praksah, temveč na analizi njihovih okoljskih razmer, ki vodi k prepoznavanju potreb, ki jih je treba obravnavati v strateških načrtih SKP, vključno z opraševalci, če so ustrezni za določeno ozemlje. Hkrati bodo morali ti načrti dokazati tudi svoj prispevek k ciljem, ki so določeni v ustrezni okoljski zakonodaji. Upoštevati bo treba tudi cilje, določene v strategijah v okviru zelenega dogovora in pomembne za SKP.

Komisija bo v svoji oceni načrtov SKP presodila, ali predlagane intervencije in prakse gospodarjenja medsebojno in ne ločeno zagotavljajo svoj potencial in učinkovitost pri prispevanju k posebnim ciljem SKP in posebnim potrebam držav članic, opredeljenim v načrtu, ter pri doseganju zastavljenih ciljev.

69

Komisiji je julija 2019 po znatnih prizadevanjih uspelo pridobiti zadostno podporo držav članic za spremembo enotnih načel, kar bi omogočilo izvajanje tistih delov smernic agencije EFSA o čebelah iz leta 2013, ki se nanašajo na akutno toksičnost za medonosne čebele. Temu predlogu je Evropski parlament nasprotoval oktobra 2019.

Priporočilo 3 – Izboljšati zaščito divjih opraševalcev v postopku ocene tveganja za pesticide

(a) Komisija sprejema to priporočilo.

(b) Komisija sprejema to priporočilo.

Končne opombe

¹ Potts S. in drugi, Status and trends of European pollinators. Key findings of the STEP project, 14. januar 2015.

² Organizacija Združenih narodov za prehrano in kmetijstvo, The power of pollinators: why more bees means better food, 24. avgust 2016. L. A. Garibaldi in drugi, Mutually beneficial pollinator diversity and crop yield outcomes in small and large farms, Science Magazine, 2016.

³ Medvladna platforma o biološki raznovrstnosti in ekosistemskih storitvah (IPBES), The assessment report of the Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services on pollinators, pollination and food production, 2016.

⁴ Sanchez-Bayo F., Wyckhuys K. A. G., Worldwide decline of the entomofauna: A review of its drivers, 31. januar 2019.

⁵ Svetovni gospodarski forum, The Global Risks Report 2020, 15. izdaja, 15. januar 2020.

⁶ Sporočilo Evropske komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij z naslovom Naše življenjsko zavarovanje, naš naravni kapital: strategija EU za biotsko raznovrstnost do leta 2020, COM(2011)0244 final.

⁷ Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij, COM(2018) 395 final, 1. junij 2018.

⁸ Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Evropskemu svetu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij z naslovom Evropski zeleni dogovor, COM(2019) 640 final.

⁹ Evropska državljanska pobuda z naslovom Rešimo čebele in kmete! Čebelam prijazno kmetijstvo za zdravo okolje, 30. september 2019.

¹⁰ Harvey, J.A., Heinen, R., Armbrecht, I. in drugi, International scientists formulate a roadmap for insect conservation and recovery, Nature Ecology & Evolution, 6. januar 2020.

¹¹ Biotska raznovrstnost na kmetijskih zemljiščih: s prispevkom SKP se upad ni ustavil (posebno poročilo št. 13/2020), Trajnostna raba fitofarmacevtskih sredstev: omejen napredek pri merjenju in zmanjševanju tveganj (posebno poročilo št. 5/2020), Za izkoriščanje celotnega potenciala omrežja Natura 2000 je potrebnih več prizadevanj (posebno poročilo št. 1/2017).

¹² Poročilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu z naslovom Vmesni pregled strategije EU za biotsko raznovrstnost do leta 2020, COM/2015/0478 final, 2. oktober 2015.

¹³ EEA, The European environment - state and outlook 2020, celovito poročilo, Tabela ES.1 Summary of past trends, outlooks and prospects of meeting policy objectives/targets, str. 12.

¹⁴ GD za kmetijstvo in razvoj podeželja, GD za zdravje in varnost hrane, GD za raziskave in inovacije, Skupno raziskovalno središče ter GD za mednarodno sodelovanje in razvoj.

¹⁵ Van Swaay C. in drugi, European Red List of Butterflies, 2010, Urad za publikacije Evropske unije. Nieto A. in drugi, European Red List of Bees, 2014, Urad za publikacije Evropske unije.

¹⁶ Direktiva Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (UL L 206, 22.7.1992, str. 7).

¹⁷ Člen 17 Direktive Sveta 92/43/EGS.

¹⁸ EEA, State of nature in the EU – Results from reporting under the nature directives 2007–2012, tehnično poročilo št. 2/2015, 2015.

¹⁹ Pellissier, V. in drugi, The impact of Natura 2000 on non-target species, assessment using volunteer-based biodiversity monitoring, EEA – Evropski tematski center za biotsko raznovrstnost, tehnični dokument št. 4/2014, 2014.

²⁰ Evropska komisija, Action Plan for the Conservation of the Danube Clouded Yellow Colias myrmidone in the European Union, 13. april 2012.

²¹ Podatki so na voljo na spletni strani https://www.eea.europa.eu/themes/biodiversity/state-of-nature-in-the-eu/article-17-national-summary-dashboards/conservation-status-and-trends.

²² Uredba (EU) št. 1293/2013 Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi programa za okolje in podnebne ukrepe (LIFE), (UL L 347, 20.12.2013, str. 185).

²³ EEA, SOER 2015, Agriculture Briefing, 15. november 2016.

²⁴ IPBES, The assessment report of the Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services on pollinators, pollination and food production, 2016.

²⁵ EEA, SOER 2020, Poglavje 13 z naslovom Environmental pressures and sectors, str. 295.

²⁶ Priloga II Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (ES) št. 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008 (UL L 347, 20.12.2013, str. 549).

²⁷ Direktiva Sveta 91/676/EGS z dne 12. decembra 1991 o varstvu voda pred onesnaževanjem z nitrati iz kmetijskih virov (UL L 375, 31.12.1991, str. 1).

²⁸ Posebno poročilo Sodišča št. 21/2017 z naslovom Ozelenitev: shema dohodkovne podpore je kompleksnejša, a še ni okoljsko uspešna.

²⁹ Evropska komisija, Evaluation study of the payment for agricultural practices beneficial for the climate and the environment, 2017.

³⁰ Uredba (EU) št. 2017/2393 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2017 o spremembi uredb (EU) št. 1305/2013, (EU) št. 1306/2013, (EU) št. 1307/2013, (EU) št. 1308/2013 in (EU) št. 652/2014 (UL L 350, 29.12.2017, str. 15).

³¹ Uredba (EU) št. 1307/2013 Evropskega parlamenta in Sveta (UL L 347, 20.12.2013, str. 608) in Delegirana uredba Komisije (EU) št. 639/2014 z dne 11. marca 2014 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 1307/2013 Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi pravil za neposredna plačila kmetom v podpornih shemah v okviru skupne kmetijske politike ter o spremembi Priloge X k navedeni uredbi (UL L 181, 20.6.2014, str. 1).

³² Delegirana uredba Komisije (EU) 2017/1155 z dne 15. februarja 2017 o spremembi Delegirane uredbe (EU) št. 639/2014 ter o spremembi Priloge X k Uredbi (EU) št. 1307/2013 (UL L 167, 30.6.2017, str. 1).

³³ Evropska komisija, Evaluation of the impact of the CAP on habitats, landscapes and biodiversity, november 2019.

³⁴ Direktiva Sveta 91/414/EGS z dne 15. julija 1991 o dajanju fitofarmacevtskih sredstev v promet (UL L 230, 19.8.1991, str. 1).

³⁵ Uredba (ES) št. 1107/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. oktobra 2009 o dajanju fitofarmacevtskih sredstev v promet in razveljavitvi direktiv Sveta 79/117/EGS in 91/414/EGS (UL L 309, 24.11.2009, str. 1).

³⁶ Uredba Komisije (EU) št. 283/2013 z dne 1. marca 2013 o določitvi zahtevanih podatkov o aktivnih snoveh v skladu z Uredbo (ES) št. 93/2009 o dajanju fitofarmacevtskih sredstev v promet (UL L 93, 3.4.2013, str. 1) in Uredba Komisije (EU) št. 284/2013 z dne 1. marca 2013 določitvi zahtevanih podatkov o fitofarmacevtskih sredstvih v skladu z Uredbo (ES) št. 1107/2009 Evropskega parlamenta in Sveta o dajanju fitofarmacevtskih sredstev v promet (UL L 93, 3.4.2013, str. 85).

³⁷ Uredba Komisije (EU) št. 546/2011 z dne 10. junija 2011 o izvajanju Uredbe (ES) št. 1107/2009 Evropskega parlamenta in Sveta glede enotnih načel za ocenjevanje in registracijo fitofarmacevtskih sredstev (UL L 155, 11.6.2011, str. 127).

³⁸ Guidance Document on terrestrial Ecotoxicology under Council Directive 91/414/EGS, SANCO/10329/2002.

³⁹ EFSA, Guidance Document on the risk assessment of plant protection products on bees (Apis mellifera, Bombus spp. and solitary bees), 4. julij 2013, posodobljeno 4. julija 2014.

⁴⁰ Združeni zadevi T-429/13 Bayer CropScience AG in drugi proti Komisiji in T-451/13 Syngenta Crop Protection AG in drugi proti Komisiji ter zadeva T-584/13 BASF Agro BV in drugi proti Komisiji.

⁴¹ Izvedbena uredba Komisije (EU) št. 485/2013 z dne 24. maja 2013 o spremembi Izvedbene uredbe (EU) št. 540/2011 glede pogojev za registracijo aktivnih snovi klotianidin, tiametoksam in imidakloprid ter prepovedi uporabe in prodaje semen, tretiranih s fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo navedene aktivne snovi (UL L 139, 25.5.2013, str. 12).

⁴² Izvedbena uredba Komisije (EU) 2018/783 (UL L 132, 30.5.2018, str. 31–34), Izvedbena uredba Komisije (EU) 2018/784 (UL L 132, 30.5.2018, str. 35–39) in Izvedbena uredba Komisije (EU) 2018/785 (UL L 132, 30.5.2018, str. 40–44) z dne 29. maja 2018 o spremembi Izvedbene uredbe (EU) št. 540/2011 glede pogojev za odobritev aktivnih snovi imidakloprid, klotianidin in tiametoksam.

⁴³ Izvedbeni sklep Komisije (EU) 2020/152 in Izvedbeni sklep Komisije (EU) 2020/153 z dne 3. februarja 2020.

⁴⁴ Direktiva 128/2009/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. oktobra 2009 o trajnostni rabi pesticidov.

⁴⁵ Kathage, J. in drugi, The impact of restrictions on neonicotinoid and fipronil insecticides on pest management in maize, oilseed rape and sunflower in eight European Union regions, 13. oktober 2017.

⁴⁶ Izvedbena uredba Komisije (EU) 2020/23 z dne 13. januarja 2020 o neobnovitvi odobritve aktivne snovi tiakloprid v skladu z Uredbo (ES) št. 1107/2009 Evropskega parlamenta in Sveta o dajanju fitofarmacevtskih sredstev v promet ter o spremembi Priloge k Izvedbeni uredbi Komisije (EU) št. 540/2011.

⁴⁷ Evropski parlament, Guidelines for submission and evaluation of applications for the approval of active substances in pesticides, študija, september 2018.

⁴⁸ Med južnimi državami je delno zastopana samo Španija; Portugalska, Italija, Grčija, Malta in Ciper niso zastopani. Zastopanost vzhodnih držav je zanemarljiva, pri čemer je v Romuniji in Sloveniji 12 oziroma 8 transektov; ostale vzhodne države niso vzorčene. Med severnimi državami nista zastopani Danska in Estonija, večina transektov pa je na Švedskem (glej van Sway in drugi, 2017).

⁴⁹ (1) Informativni pregled o raziskavah in inovacijah na področju zdravja rastlin (vključno z načeli integriranega varstva rastlin pred škodljivimi organizmi, alternativami za pesticide in novimi škodljivci/boleznimi), https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/food-farming-fisheries/farming/documents/factsheet-agri-plant-health_en.pdf.
Na primer: Cilj EUCLID je bil razviti trajnostnejše metode zatiranja škodljivcev, da bi zmanjšali učinke pesticidov. Ta projekt je potekal od septembra 2015 do septembra 2019.
(2) Objava 10 raziskovalnih projektov in njihovih rezultatov v zvezi z integriranim varstvom rastlin pred škodljivimi organizmi/pesticidi/škodljivci in boleznimi v vseh območjih Obzorja 2020 (Marie Curie, ERC itd.), https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/cc7026c4-56b6-11ea-aece-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-117749527.
Na primer: Cilj nEUROSTRESSPEP je bil prepoznati „bolj zelene“ insekticide, pri čemer lastni hormoni žuželk delujejo proti njim. Ta projekt je potekal od junija 2015 do maja 2019.
(3) Informativni pregled o ekoloških pristopih ter raziskavah in inovacijah ekološkega kmetovanja (vključno z agroekologijo, ekološkim kmetovanjem, biotsko raznovrstnostjo, ekosistemskimi storitvami, kmetijskim gozdarstvom, opraševanjem, ekološkim nadzorom, raznolikostjo), https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/food-farming-fisheries/farming/documents/factsheet-agri-research-ecological-approaches_en.pdf.
Na primer: ECOSTACK poteka od septembra 2018. Projekt si med drugim prizadeva izmeriti učinke naravnih sovražnikov in opraševalcev na donos pridelkov za različne pridelke ter talne in podnebne pogoje, raziskati morebitne kompromise med izvajalci ekološkega nadzora in storitev opraševanja, razviti „ekološko navdihnjene“ strategije varstva rastlin ter oceniti stanje na terenu glede občutljivosti ponudnikov storitev ekosistema na agrokemične snovi in združljivosti za celostno zatiranje škodljivcev.

Časovnica

Dogodek	Datum
Sprejetje revizijskega memoranduma / začetek revizije	18. 9. 2019
Uradno posredovanje osnutka poročila Komisiji (ali drugemu revidirancu)	14. 4. 2020
Sprejetje končnega poročila po razčiščevalnem postopku	17. 6. 2020
Prejeti uradni odgovori Komisije (ali drugih revidirancev) v vseh jezikih	1. 7. 2020

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2020

PDF	ISBN 978-92-847-4861-7	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/552138	QJ-AB-20-014-SL-N
HTML	ISBN 978-92-847-4831-0	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/8948	QJ-AB-20-014-SL-Q

AVTORSKE PRAVICE

© Evropska unija, 2020

Politika Evropskega računskega sodišča (Sodišča) glede ponovne uporabe se izvaja s sklepom Decision of the European Court of Auditors No 6-2019 o politiki odprtih podatkov in ponovni uporabi dokumentov.

Če ni drugače navedeno (npr. v posameznih obvestilih o avtorskih pravicah), so vsebine Sodišča, ki so v lasti EU, pod licenco Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To pomeni, da je ponovna uporaba dovoljena, če se ustrezno navede vir in označijo spremembe. Oseba, ki dokumente ponovno uporabi, ne sme potvoriti njihovega prvotnega pomena ali sporočila. Sodišče ni odgovorno za morebitne posledice ponovne uporabe.

Če so na gradivu prikazane določljive fizične osebe, npr. na fotografijah uslužbencev Sodišča, ali če gradivo vsebuje dela tretjih strani, je treba pridobiti dodatne pravice. Kadar je pridobljeno dovoljenje, to razveljavi zgoraj omenjeno splošno dovoljenje, zato morajo biti v njem jasno navedene omejitve glede uporabe.

Za uporabo in prikazovanje vsebin, katerih lastnica ni EU, je morda treba pridobiti dovoljenje neposredno od imetnikov avtorskih pravic.

Programska oprema ali dokumenti, za katere veljajo pravice industrijske lastnine, kot so patenti, blagovne znamke, registrirani modeli, logotipi in imena, niso vključeni v politiko Sodišča glede ponovne uporabe in vam niso dani na voljo v okviru licence.

Na spletiščih institucij Evropske unije znotraj domene europa.eu so povezave do spletišč tretjih oseb. Ker Sodišče na ta spletišča ne more vplivati, vas poziva, da preberete njihove dokumente o politiki glede varstva osebnih podatkov in avtorskih pravic.

Uporaba logotipa Evropskega računskega sodišča

Logotip Sodišča se ne sme uporabiti brez njegove predhodne privolitve.

STIK Z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
• po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

ISKANJE INFORMACIJ O EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: https://europa.eu/european-union/index_sl.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s http://op.europa.eu/sl/publications ali jih tam naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (https://europa.eu/european-union/contact_sl).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1952 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp/sl). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.