Luonnonvaraisten pölyttäjien suojelu EU:ssa – komission aloitteet eivät ole kantaneet hedelmää

Tiivistelmä

I

Pölyttäjät kuljettavat siitepölyä kukkien heteestä emiin ja mahdollistavat siten hedelmöitymisen ja kasvien lisääntymisen. Pölyttäjien ansiosta elintarvikkeita on enemmän ja niiden laatu on parempi. Pohjimmiltaan pölyttäjät huolehtivat, että ihmiskunnan käytettävissä on ruoka-aineita. Luonnonvaraisten pölyttäjien määrä ja monimuotoisuus ovat vähenemässä EU:ssa. Ihmisen toiminta – etenkin tehomaatalouteen siirtyminen sekä torjunta-aineiden ja lannoitteiden käyttö – muodostaa niille yhä suuremman uhan.

II

Komissio on ottanut ympäristön, torjunta-aineiden, maatalouden, koheesion sekä tutkimuksen ja innovoinnin aloilla käyttöön toimenpiteitä, jotka vaikuttavat luonnonvaraisiin pölyttäjiin. Kesäkuussa 2018 komissio julkaisi pölyttäjiä koskevan aloitteen. Siihen sisältyy luettelo toimista, joilla torjutaan luonnonvaraisiin pölyttäjiin vaikuttavia pääasiallisia uhkia.

III

Tilintarkastustuomioistuin päätti kohdistaa tarkastuksen tapaan, jolla komissio suojelee luonnonvaraisia pölyttäjiä. Tilintarkastustuomioistuin antaa näin oman panoksensa luonnon monimuotoisuutta, maataloutta ja torjunta-aineita koskevan lainsäädännön päivittämiseen, joka on suunniteltu tehtäväksi vuosina 2021–2022.

IV

Tilintarkastustuomioistuin selvitti tarkastuksessaan, onko luonnonvaraisten pölyttäjien suojelua koskeva komission toimintatapa ollut johdonmukainen. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, miltä osin luonnonvaraisia pölyttäjiä koskeva komission toimintakehys on auttanut pysäyttämään pölyttäjien määrän ja monimuotoisuuden vähenemistä. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin arvioi, hyödynsikö komissio luonnon monimuotoisuuden säilyttämistä koskevia toimenpiteitä sekä yhteisen maatalouspolitiikan ja torjunta-aineita koskevan lainsäädännön mahdollistamia toimenpiteitä vastatakseen luonnonmukaisten pölyttäjien suojeluntarpeeseen.

V

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että luonnonvaraisten pölyttäjien suojelua koskeva komission toimintatapa ei kokonaisuutena katsoen ole ollut johdonmukainen. Tilintarkastustuomioistuin yksilöi puutteita keskeisissä toimintapolitiikoissa, joilla EU pyrkii pienentämään luonnonvaraisiin pölyttäjiin vaikuttavia pääasiallisia uhkia. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että pölyttäjiä koskeva aloite ei sisällä välineitä ja mekanismeja, joilla puutteet voitaisiin korjata.

VI

Tilintarkastustuomioistuin antaa havaintojensa perusteella suosituksia, joiden tarkoituksena on auttaa komissiota

• arvioimaan, onko tarpeellista sisällyttää luonnonvaraisia pölyttäjiä koskevia erityistoimenpiteitä jatkotoimiin ja toimenpiteisiin, joka liittyvät vuoteen 2030 ulottuvaan EU:n biodiversiteettistrategiaan
• sisällyttämään luonnonvaraisten pölyttäjien suojelutoimet paremmin niihin EU:n toimintapolitiikan välineisiin, jotka koskevat luonnon monimuotoisuuden säilyttämistä ja maataloutta
• parantamaan luonnonvaraisten pölyttäjien suojelua torjunta-aineiden riskinarvioinnin yhteydessä.

Johdanto

Pölyttäjien määrä EU:ssa on pienenemässä

01

Pölyttäjät ovat eläimiä, jotka kuljettavat siitepölyä kukkien heteestä emiin ja mahdollistavat siten hedelmöitymisen ja kasvien lisääntymisen. Euroopassa pölyttäjinä toimivat ensisijaisesti hyönteiset, kuten mehiläiset (muun muassa kimalaiset, hunajamehiläiset ja erilaiset erakkomehiläislajit), ampiaiset, kukkakärpäset, perhoset ja yöperhoset, kovakuoriaiset ja monet kärpäslajit. Useimmat pölyttäjähyönteislajit elävät luonnonvaraisina, mutta joitakin lajeja kasvatetaan niiden taloudellisen arvon vuoksi (ks. kaavio 1).

02

Pölyttäjät ovat ratkaisevan tärkeitä luonnolle ja ihmiskunnalle. EU:ssa lähes neljä viidesosaa lauhkean vyöhykkeen luonnonvaraisista kukista ja viljelykasveista on vaihtelevassa määrin riippuvaisia hyönteisten suorittamasta pölytyksestä. Eräässä EU:n rahoittamassa hankkeessa arvioitiin, että Euroopan maatalouden näkökulmasta pölyttäjähyönteisten työn arvo on noin 15 miljardia euroa vuodessa¹. Pölyttäjien ansiosta elintarvikkeita on enemmän ja niiden laatu on parempi. Pohjimmiltaan pölyttäjät huolehtivat, että ihmiskunnan käytettävissä on ruoka-aineita².

03

Luonnonvaraisten pölyttäjien määrä ja monimuotoisuus ovat vähentyneet EU:ssa viime vuosikymmeninä. Pölyttäjien tilaa koskevassa maailman laajuisessa arvioinnissa³ pääteltiin vuonna 2016, että luonnonvaraiset pölyttäjät ovat vähenemässä ihmisen toiminnasta aiheutuvan kasvavan uhan, muun muassa ilmastonmuutoksen, vuoksi. Hyönteisistä vuonna 2019 laaditussa maailmanlaajuisessa arvioinnissa⁴ vahvistettiin, että hyönteisten määrä kehittyy yleisesti ottaen kielteiseen suuntaan ja että sukupuutto uhkaa yli 40:tä prosenttia hyönteisistä. Vaikein tilanne on perhosilla, yöperhosilla, mehiläisillä ja kovakuoriaisilla.

04

Maailman talousfoorumi⁵ asetti vuonna 2020 luonnon monimuotoisuuden köyhtymisen viiden suurimman maailmaa pitkällä aikavälillä uhkaavan riskin joukkoon. Sen näkemyksen mukaan pölyttäjien väheneminen johtaa siihen, että viljelyssä siirrytään ravinteikkaista ravintokasveista (hedelmistä, vihanneksista ja pähkinöistä – jotka kaikki tarvitsevat pölyttäjiä) paljon energiaa ja vähän ravinteita sisältäviin pääviljelykasveihin (esimerkiksi riisiin, maissiin, vehnään, soijapapuihin ja perunaan). Elinympäristöjen katoaminen tehomaatalouteen siirtymisen vuoksi sekä torjunta-aineiden ja lannoitteiden käyttö kuuluvat tilanteen vaikeutumisen suurimpiin syihin. Syitä kuvataan kaaviossa 2.

EU:n aloitteet luonnonvaraisten pölyttäjien suojelemiseksi

05

Asiakirjassa Luonnon monimuotoisuutta koskeva EU:n strategia vuoteen 2020⁶ esitetään luonnon monimuotoisuutta koskevat ensisijaiset toimet. Tämä eurooppalainen toimintakehys käsittää myös luonnonvaraiset pölyttäjät. Lisäksi komissio on ottanut ympäristön, torjunta-aineiden, maatalouden, koheesion sekä tutkimuksen ja innovoinnin aloilla käyttöön nykyisten toimintapolitiikkojen ja säädösten mukaisia toimenpiteitä, jotka vaikuttavat luonnonvaraisiin pölyttäjiin (ks. kaavio 3). Suurin osa toimenpiteistä on epäsuoria. Niissä keskitytään pölyttäjille suotuisina pidettyjen elinympäristöjen suojeluun tai luomiseen, ravintolähteiden tarjoamiseen tai haitallisten vieraslajien valvontaan. Eräät suorat toimenpiteet koskevat ainoastaan hoidettua hunajamehiläistä.

06

Kesäkuussa 2018 komissio julkaisi tiedonannon Pölyttäjiä koskeva EU:n aloite⁷ (pölyttäjiä koskeva aloite) ja siihen liittyvän komission yksiköiden valmisteluasiakirjan. Pölyttäjiä koskevassa aloitteessa, joka ei ole juridisesti sitova, otettiin esiin luonnonvaraisten pölyttäjähyönteisten määrän ja monimuotoisuuden väheneminen EU:ssa ja se, että EU:n on pyrittävä aktiivisesti ratkaisemaan tämä ongelma. Lisäksi aloitteessa luetellaan toimet, joiden tarkoituksena on edistää vuoteen 2020 saakka seuraavia kolmea pitkän aikavälin tavoitetta:

• pölyttäjien vähenemistä koskevan tieteellisen tietämyksen parantaminen
• ratkaisujen löytäminen pölyttäjiin kohdistuviin suurimpiin uhkiin
• yhteistyön parantaminen asianomaisten toimijoiden kesken.

Toimissa, joiden on tarkoitus torjua luonnonvaraisiin pölyttäjiin kohdistuvia suurimpia uhkia, keskitytään elinympäristöjen säilyttämiseen (maatalousalueilla ja kaupungissa) sekä torjunta-aineiden ja haitallisten vieraslajien vaikutuksen lieventämiseen.

07

Komissio esitteli vuoden 2019 lopussa Euroopan vihreän kehityksen ohjelman⁸. Se koostuu useista toimenpiteistä, joilla tuetaan Euroopan siirtymistä kestävään kehitykseen ja hiilineutraaliuteen vuoteen 2050 mennessä. Näin pyritään suojelemaan EU:n luonnonpääomaa.

08

Yleinen tietoisuus pölyttäjähyönteisten vähenemisestä on kasvanut, ja kansalaiset käynnistivät vuonna 2019 eurooppalaisen aloitteen mehiläisten suojelemiseksi⁹. Aloitteessa pyydettiin komissiolta etenkin, että EU:n maataloudessa vähitellen luovutaan torjunta-aineista ja että maanviljelijöitä tuetaan kestäviin viljelykäytäntöihin siirtymisessä. Tammikuussa 2020¹⁰ julkaistun etenemissuunnitelman mukaan johtavat tutkijat pitävät torjunta-aineiden käytön vähentämistä ja maisematyyppien monipuolistamista välineinä, joilla hyönteispopulaatioita voidaan säilyttää ja elvyttää. Tutkijat korostivat tilanteen edellyttävän kiireellisiä toimia ja totesivat, että eräistä hyönteisten vähenemisen pääasiallisista syistä on olemassa riittävästi tietoja ratkaisujen löytämiseksi välittömästi.

Tarkastuksen sisältö ja tarkastustapa

09

Tilintarkastustuomioistuin päätti tarkastaa toimet, joilla EU torjuu luonnonvaraisten pölyttäjien vähenemistä, koska kyseisen ongelman merkitys kasvaa ja koska komissio on antanut luonnonvaraisia pölyttäjiä koskevan tiedonannon (ks. kohta 06). Tilintarkastustuomioistuin halusi toimittaa tarkastuksensa nyt voidakseen osallistua valmistelutyöhön ja keskusteluihin seuraavissa yhteyksissä: vuoteen 2030 ulottuvaan EU:n biodiversiteettistrategiaan liittyvä vuodeksi 2021 suunniteltujen toimien luettelo, yhteiseen maatalouspolitiikkaan (YMP) liittyviä jäsenvaltioiden strategisia suunnitelmia kaudelle 2022–2027 koskeva arviointikehys sekä torjunta-aineiden vaikutuksia mehiläisiin koskevien riskinarviointimenetelmien läpikäynti.

10

Keskeinen tarkastuskysymys oli, onko luonnonvaraisten pölyttäjien suojelua koskeva komission toimintatapa ollut johdonmukainen. Saadakseen vastauksen tähän kysymykseen tilintarkastustuomioistuin tutki, onko komissio ottanut käyttöön luonnonvaraisia pölyttäjiä koskevan toimintakehyksen, joka

1. on auttanut torjumaan pölyttäjien määrän ja monimuotoisuuden vähenemistä
2. on antanut komissiolle mahdollisuuden koordinoida luonnon monimuotoisuuden säilyttämistä ja maatalouspolitiikan toimenpiteitä pölyttäjien suojelemiseksi
3. on sisältänyt pölyttäjiä koskevia suojatoimenpiteitä, joita sovelletaan torjunta-aineista annetun lainsäädännön yhteydessä.

11

Tarkastuksen kuluessa

• kerättiin tarkastusevidenssiä käymällä läpi lainsäädäntöä, strategisia ja ohjeasiakirjoja sekä arviointeja ja kertomuksia.
• lähetettiin kyselylomakkeet neljään komission pääosastoon (ympäristöasioiden pääosasto, maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto, terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosasto sekä tutkimuksen ja innovoinnin pääosasto) ja haastateltiin niiden henkilöstöä; samoin tehtiin kysely Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaiselle ja haastateltiin sen henkilöstöä.
• tehtiin kysely viidessä eurooppalaisessa tuottajia edustavassa organisaatiossa ja valtioista riippumattomassa organisaatiossa (BirdLife, EU:n viljelijöiden ja maatalousosuuskuntien järjestö COPA-COGECA, Euroopan kasvinsuojelujärjestö ECPA, Pollinis ja PanEurope); lisäksi kuultiin tieteellisiä asiantuntijoita, jotta voitiin muodostaa perusteellinen käsitys riskeistä ja jotta tarkastajat saivat vahvistuksen havainnoilleen.

12

Tarkastajat keskittyivät tarkastustyössään luonnon monimuotoisuuden säilyttämiseen, maatalouteen ja torjunta-aineiden käyttöön (ks. kohta 04). Tarkastuksen ulkopuolelle jätettiin toimenpiteet, joiden kohteena olivat ympäristön pilaantumisen tai ilmastonmuutoksen vaikutukset taikka haitallisten vieraslajien valvonta. Tarkastuksen ulkopuolelle rajattiin myös toimenpiteet, jotka suoraan koskevat hunajamehiläisten terveyttä ja mehiläishoitoalaa (ks. kaavio 3), sillä ne kohdistuvat ainoastaan hoidettuihin pölyttäjiin. Tarkastajat keskittyivät komission toimintaan ja toimenpiteisiin. Jäsenvaltioihin ei tehty tarkastuskäyntejä eikä kansallisia toimenpiteitä tarkastettu. Tämä tarkastus täydentää viljelyalueiden biologista monimuotoisuutta, kasvinsuojeluaineita sekä Natura 2000 ‑verkostoa ja ilmastonmuutosta koskevia tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksia ja toimitettiin koordinoidusti niiden kanssa¹¹.

Huomautukset

EU:n toimintakehyksellä ei juurikaan kyetty rajoittamaan luonnonvaraisten pölyttäjien vähenemistä

13

EU:n toimintakehys koostuu luonnon monimuotoisuutta koskevasta EU:n strategiasta vuoteen 2020, komission laatimasta ja neuvoston ja parlamentin vahvistamasta julistuksesta sekä pölyttäjiä koskevasta aloitteesta, joka on komission tiedonanto. Tilintarkastustuomioistuin tutki, miten nämä vaikuttivat luonnonvaraisten pölyttäjien suojeluun ja säilyttämiseen.

Vuoteen 2020 ulottuva luonnon monimuotoisuutta koskeva EU:n strategia ei sisällä nimenomaan luonnonvaraisia pölyttäjiä koskevia toimia

14

Vuoteen 2020 ulottuvassa luonnon monimuotoisuutta koskevassa EU:n strategiassa on tavoitteena pysäyttää luonnon monimuotoisuuden ja ekosysteemipalvelujen köyhtyminen EU:ssa. Komissio hyväksyi vuonna 2011 strategian, joka ulottui vuoteen 2020. Komission mukaan strategiassa asetetusta kuudesta tavoitteesta neljä hyödyttää EU:n luonnonvaraisia pölyttäjiä epäsuorasti (ks. laatikko 1).

15

Vuonna 2015 tehdyssä strategian väliarvioinnissa¹² todettiin, että luonnon monimuotoisuuden köyhtyminen ja ekosysteemipalvelujen heikentyminen ovat jatkuneet EU:ssa vuoden 2010 jälkeen. Väliarvioinnissa mainittiin pölytys yhtenä niistä ekosysteemipalveluista, jotka ovet heikentyneet eniten, etenkin metsissä, nummilla ja pensaikoissa sekä niityillä. Luonnonvaraisille pölyttäjille hyödyllisinä pidetyistä neljästä tavoitteesta tavoitteen 5 toteutuksen raportoitiin väliarvioinnissa edistyneen suunnitellusti. Lopuissa kolmessa tavoitteessa edistyminen oli riittämätöntä (tavoitteet 1 ja 2) tai edistyminen ei ole ollut merkittävää (tavoite 3).

16

Euroopan ympäristökeskus laati vuonna 2019 kertomuksen ympäristön tilasta Euroopassa. Se totesi, että vuodeksi 2020 asetetuista 13:sta erityisestä toimintapolitiikan tavoitteesta, jotka koskevat luonnon ja sen monimuotoisuuden suojelua, säilyttämistä ja parantamista, yhdeksän ei edistynyt läheskään suunnitellusti vuoden 2020 tavoitetta silmällä pitäen¹³. Nämä yhdeksän tavoitetta käsittivät vuoteen 2020 ulottuvan luonnon monimuotoisuutta koskevan EU:n strategian kattamat EU:ssa suojellut lajit ja luontotyypit, yleiset lajit (linnut ja perhoset) sekä ekosysteemien tilan ja palvelut. Komissio arvioi strategiaa parhaillaan ja aikoo julkaista sitä koskevan kertomuksen vuoden 2020 lopussa.

17

Muita hyönteislajeja koskevien tietojen puuttuessa perhosista saatavilla olevat seurantatiedot voivat antaa viitteitä monien muiden hyönteisten tilanteesta EU:ssa. EU:n jäsenvaltioissa kerätään unionin perhosseurantaohjelman yhteydessä tietoja 17:stä niityillä viihtyvästä perhoslajista. Euroopan ympäristökeskus (EEA) laskee näiden tietojen perusteella EU:n niittyperhosindeksin. Indeksi osoittaa, että seurannan piiriin kuuluvien perhosten populaatio on pienentynyt 39 prosenttia vuodesta 1990 eli vähennys on huomattava. Tilanne näyttäisi kuitenkin vakiintuneen vuodesta 2013 lähtien (ks. kaavio 4).

Pölyttäjiä koskeva aloite ei johtanut muutoksiin keskeisissä toimintapolitiikoissa ja toimenpiteissä

18

Komissio totesi vuonna 2018 luonnonvaraisista pölyttäjistä laatimassaan tiedonannossa, että EU:n on ryhdyttävä estämään luonnonvaraisten pölyttäjien vähenemistä (ks. kohta 06). Pölyttäjiä koskevan aloitteen pääasiallisena tarkoituksena oli tehostaa nykyisiä välineitä, toimintatapoja ja lainsäädäntöä, joita sovelletaan ympäristön, torjunta-aineiden, maatalouden, koheesion sekä tutkimuksen ja innovoinnin aloilla. Pölyttäjiä koskeva aloite on komission tiedonanto, joten siinä ei perustettu oikeudellista kehystä EU:n luonnonvaraisten pölyttäjähyönteiskantojen suojelua ja elvyttämistä varten eikä pantu alulle tähän tarkoitettujen määrärahojen myöntämistä.

19

Pölyttäjiä koskevassa aloitteessa keskityttiin kolmeen pölyttäjien vähenemistä aiheuttavaan syyhyn, joiden osalta määriteltiin erityistoimia. Syyt ovat

• kaupunki- ja maaseutumaisemissa sijaitsevien elinympäristöjen häviäminen
• torjunta-aineiden käyttö
• haitalliset vieraslajit.

Toimista laadittu luettelo ei sisältänyt toimenpiteitä, jotka olisivat liittyneet muihin IPBES-foorumin raportissa mainittuihin suoriin uhkiin (ks. kaavio 5). Tiedonannon mukaan tietyillä muilla EU:n toimintapolitiikoilla ja toimilla, jotka eivät sisälly aloitteeseen, puututaan joihinkin näistä syistä (esimerkiksi ilmastonmuutokseen). Eräiden osa-alueiden, kuten valosaasteen, kohdalla komissio ei voinut ehdottaa toimenpiteitä, koska niitä koskevaa tutkimusta oli silloin tehty vasta vähän. Pölyttäjien taudeista aiheutuvat paineet ovat oleellisia lähinnä hoidettujen pölyttäjien osalta, joten niitä ei otettu huomioon.

20

Pölyttäjiä koskeva aloite sisältää seuraavat 31 tointa:

• 10 tointa liittyy pölyttäjien vähenemistä sekä sen syitä koskevan tietämyksen parantamiseen
• 14 toimessa käsitellään vähenemisen kolmea keskeistä syytä
• seitsemässä toimessa lisätään suuren yleisön tietoisuutta ongelmasta.

Niistä 14:stä ehdotetusta toimesta, jotka käsittelevät pölyttäjien vähenemisen keskeisiä syitä, yhdeksässä painotettiin luonnon ja sen monimuotoisuuden suojeluun, maatalouteen ja torjunta-aineisiin liittyviä nykyisiä toimintapolitiikkoja ja toimenpiteitä (toimet 4A–4C, 5A–5C, 7A–7C). Nämä toimet eivät johtaneet muutoksiin kyseisissä toimintapolitiikoissa ja toimenpiteissä. Komissio oli toteuttanut eräät toimet jo ennen kuin toimia koskeva luettelo julkaistiin (ks. laatikko 2).

Pölyttäjiä koskevasta aloitteesta puuttuvat hallinnointi- ja valvontamekanismit

21

Ympäristöasioiden pääosasto (ENV) vastaa pölyttäjiä koskevan aloitteen yleisestä toteuttamisesta ja huolehtii suoraan 24 toimesta (joita on kaikkiaan 31). Terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosaston (SANTE) on tarkoitus toteuttaa neljä tointa ja jäsenvaltioiden loput kolme tointa. Muut komission pääosastot¹⁴ ovat osavastuussa toimista tai niitä kuullaan toimien yhteydessä.

22

Komissio osoitti ympäristöasioiden pääosastoon virkamiehen, joka käsittelee pölyttäjiä koskevaa aloitetta kokopäiväisesti. Komissio arvioi, että myös terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosaston henkilöstö, joka huolehtii pölyttäjien suojeluun torjunta-aineilta liittyvistä toimista, osallistuu näihin toimiin yhden kokoaikaisen työntekijän panoksen verran. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio ei määrittänyt osallistuville pääosastoille selkeitä rooleja ja vastuualueita. Komissio ei ollut tarkastusajankohtaan mennessä järjestänyt edistymisen seurantakokouksia sidosryhmien kanssa eikä määrittänyt seuranta- ja raportointi järjestelyjä voidakseen valvoa toimien etenemistä. Mitään sellaisia tavoitearvoja tai kriteereitä ei ole määritetty, joiden avulla voitaisiin arvioida, onko toimilla saavutettu niille asetetut tavoitteet.

Luonnon monimuotoisuutta koskevaan politiikkaan ja maatalouspolitiikkaan ei ole sisällytetty luonnonvaraisten pölyttäjien suojelua koskevia erityisvaatimuksia

23

Tilintarkastustuomioistuin tutki, millaisia luonnonvaraisten pölyttäjähyönteisten suojelutoimia sisältyy EU:n luonnon monimuotoisuuden säilyttämistoimenpiteisiin ja YMP:hen. Luonnon monimuotoisuuden säilyttämisen osalta tilintarkastustuomioistuin perehtyi luontodirektiiviin ja lajien seurantaan Natura 2000 ‑alueilla. YMP:n osalta tilintarkastustuomioistuin analysoi ne pääasialliset toimenpiteet, joihin kuului ympäristötavoitteita. Analyysi kattoi sekä kaudella 2014–2020 toteutetut että kaudelle 2021–2027 ehdotetut toimenpiteet.

Komissio ei ole hyödyntänyt kaikkia luonnon monimuotoisuuden säilyttämistoimenpiteiden tarjoamia mahdollisuuksia

24

Kansainvälinen luonnonsuojeluliitto (IUCN) otti vuonna 1964 käyttöön uhanalaisten lajien punaisen listan. Punaisiin listoihin luetteloidaan eri lajien suojelun taso. Komissio rahoitti perhosia käsittelevän Euroopan punaisen listan laatimisen vuonna 2010 ja mehiläisiä käsittelevän Euroopan punaisen listan laatimisen vuonna 2014¹⁵. Näistä kahdesta arvioinnista ilmenee, että EU:ssa on noin 1 900 mehiläislajia ja 421 perhoslajia. Esimerkiksi mehiläisistä 659 lajia on luokiteltu elinvoimaisiksi ja kuusi lajia uhanalaisiksi. Tietoja ei kuitenkaan ole saatavilla 1 048 mehiläislajin suojelun tasosta (ks. kaavio 6). Kansainvälisen luonnonsuojeluliiton arviointiprosessiin kuuluu, että punaisten listojen voimassaolo lakkaa kymmenen vuoden kuluttua. Päivitysten puuttuessa punaisia listoja ei voida käyttää kehitystä ajan mittaan kuvaavina indikaattoreina. Komissio ilmoitti tilintarkastustuomioistuimelle aikovansa päivittää mainitut kaksi punaista listaa sekä julkaista uudet punaiset listat, joiden aiheena ovat kukkakärpäset ja yöperhoset.

25

Komissio ja jäsenvaltiot toteuttavat luonnon monimuotoisuuden suojelemista koskevaa EU:n toimintapolitiikkaa luontodirektiivin ja lintudirektiivin (luonnonsuojeludirektiivit) mukaisesti. Luontodirektiivillä¹⁶ on vuodesta 1992 edistetty harvinaisten, uhattujen ja endeemisten elinympäristöjen ja eläin- ja kasvilajien säilyttämistä. Direktiivi kattaa 56 luonnonvaraista pölyttäjähyönteisten lajia. Näistä 42 on perhosia ja loput yöperhosia ja kovakuoriaisia. Luontodirektiivillä suojellaan neljää niistä 11 perhoslajista, jotka on luokiteltu punaisessa listassa äärimmäisen uhanalaisiksi tai uhanalaisiksi EU:ssa (Kroatiaa lukuun ottamatta). Direktiivi ei kata 52:ta äärimmäisen uhanalaisiksi tai uhanalaisiksi luokiteltua mehiläislajia, mikä vaikuttaa niiden seurantaan ja suojelun rahoittamismahdollisuuksiin.

26

Luontodirektiivissä edellytetään, että jäsenvaltiot laativat joka kuudes vuosi komissiolle kertomuksen luontodirektiivin¹⁷ mukaisesti käyttöön otettujen suojelutoimenpiteiden toteuttamisesta sekä suojeltujen luontotyyppien ja lajien suojelun tasosta. Direktiivin kattamista luonnonvaraisista pölyttäjähyönteisistä on siis näiden kertomusten ansiosta saatavilla tietoa joka kuudes vuosi. Euroopan ympäristökeskus kokoaa yhteen jäsenvaltioiden raportoimat tiedot ja esittää niistä yhteenvedon luonnon tilaa käsittelevässä kertomuksessa. Tuorein tarkastuksen aikaan saatavilla ollut kertomus oli julkaistu vuonna 2015¹⁸. Siinä ei mainittu suojeltujen perhosten, yöperhosten tai kovakuoriaisten suojelun tasoa lainkaan. Kertomuksessa lainataan riippumatonta perhostutkimusta, joka koskee kuutta EU:n jäsenvaltiota ja aluetta. Tutkimus on tehty Natura 2000 ‑alueiden ulkopuolella, ja siinä todettiin perhosten vähenevän suojelluilla alueilla samaa tahtia kuin niiden ulkopuolellakin¹⁹. Kertomuksessa todettiin myös, että Natura 2000 -alueilla on myönteinen vaikutus erikoistuneiden perhoslajien monimuotoisuuteen.

27

Komissio on vuodesta 2008 laatinut EU:n toimintasuunnitelmia tiettyjä lajeja ja luontotyyppejä varten ja siten auttanut jäsenvaltioita niiden säilyttämisessä. Esimerkiksi vuonna 2012 komissio julkaisi EU:n toimintasuunnitelman äärimmäisen uhanalaista Tonavan alueen keltaperhoslajia (Colias myrmidone) varten ja määritti siinä suojelu- ja elvyttämistoimia, joita jäsenvaltiot voivat halutessaan toteuttaa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että EU:n toimintasuunnitelmalla ei ollut vaikutusta kyseisen keltaperhosen vähenemiseen. Sen suojelun taso oli EU:ssa heikko vuonna 2018 (ks. laatikko 3).

28

Komissio julkaisi lokakuussa 2019 ensimmäisen toimintasuunnitelman erään luontotyypin suojelemista ja elvyttämistä varten. Kyse on puoliluontaisista kalkkipitoisista niityistä ja pensaikoista. EU:n toimintasuunnitelmassa todettiin, että tällainen luontotyyppi on erittäin tärkeä luonnonvaraisille pölyttäjälajeille, ja se otettiin niiden suojelu suunnitelman yleistavoitteiden joukkoon. Komissio ei määrittänyt erityisiä toimia tai toimenpiteitä tavoitteen saavuttamista varten eikä lainkaan maininnut seuranta- ja arviointivaatimuksia.

29

Monivuotiset hankkeiden toteuttamisjärjestyksen sisältävät toimintasuunnitelmat ovat strategisia suunnitteluvälineitä, joiden avulla hoidetaan Natura 2000 ‑alueita. Jäsenvaltiot kuvaavat niissä luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonsuojeluun liittyviä tarpeitaan, näiden edellyttämiä toimenpiteitä ja rahoituksen tarvetta. Luontodirektiivin mukaan jäsenvaltioiden on lähetettävä joka seitsemäs vuosi komissiolle tällaiset ajantasaiset toimintasuunnitelmansa komission rahoituskehystä noudatellen. Pölyttäjiä koskevassa aloitteessa todetaan, että jäsenvaltioiden on käsiteltävä tärkeitä pölyttäjien elinympäristöjä koskevia toimenpiteitä hankkeiden toteuttamisjärjestyksen sisältävissä toimintasuunnitelmissaan. Komissio ja jäsenvaltiot vahvistivat näitä toimintasuunnitelmia varten kauden 2021–2027 mallit huhtikuussa 2018 mutta eivät lisänneet niihin pölyttäjiä koskevia vaatimuksia.

30

Yksi ympäristöä ja ilmastotoimia varten perustetun EU:n rahoitusvälineen (Life) tavoitteista on edistää luontoa ja sen monimuotoisuutta koskevien EU:n toimintapolitiikkojen kehittämistä ja täytäntöönpanoa. Tavoite pitää sisällään myös luontodirektiivissä lueteltujen lajien säilyttämisen ja elvyttämisen. Jäsenvaltiot ja komissio rahoittavat Life-ohjelman²² erityisiä hankkeita yhdessä. Noin neljäsosa Life-hankkeista koskee elinympäristöjä. Komission mukaan pölyttäjien suojelutarpeisiin on kokonaisuutena katsoen todennäköisesti vaikuttavampaa ja kustannustehokkaampaa vastata elinympäristöjen avulla kuin millään muulla tavoin. Koska näissä hankkeissa ei keskitytä pölyttäjiin, komissio ei aina seuraa eikä arvioi niiden vaikutusta pölyttäjälajeihin. Vuosina 1992–2018 rahoitetuista 5 065 Life-hankkeesta vain 22:ssa pyrittiin nimenomaisesti suojelemaan ja elvyttämään pölyttäjäkantoja ja pölytyspalveluja.

31

Vuodesta 2018 lähtien Life-ohjelmasta on voitu rahoittaa hankkeita, jotka painottuvat Euroopan punaisissa listoissa tai kansainvälisissä punaisissa listoissa äärimmäisen uhanalaisiksi tai uhanalaisiksi luokiteltuihin lajeihin. Tarkastuksen toimittamisen aikaan missään hankkeessa ei suojeltu sellaisia uhanalaisia mehiläisiä tai perhosia, jotka eivät kuuluneet luontodirektiivin luetteloon.

YMP:hen ei sisälly nimenomaan luonnonvaraisia pölyttäjiä koskevia säännöksiä

32

Lähes puolet EU:n alueesta on maatalousmaata. Euroopan ympäristökeskuksen mukaan perinteinen tilanhoito, joka oli suotuisaa monenlaisten maisematyyppien, elinympäristöjen ja kasvi- ja eläinlajien kannalta, on 1950-luvulta lähtien korvattu nopeasti teollistuvalla maataloudella, jolle on ominaista viljelymenetelmien laaja-alainen tehostaminen²³. Tehomaatalous on yksi pölyttäjien vähenemisen syistä²⁴. Noin 38 prosenttia EU:n yleisestä talousarviosta osoitettiin kaudella 2014–2020 maatalouden tukemiseen. YMP:llä on niin ollen ollut erityisen suuri vaikutus Euroopan maisemiin ja luontoon²⁵. Monien kauden 2014–2020 YMP:hen liittyvien välineiden tarkoituksena on suojella ja parantaa luonnon monimuotoisuutta (ks. kaavio 3). Tämä koskee etenkin täydentäviä ehtoja, viherryttämistukea ja maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteitä. Nimenomaan luonnonvaraisten pölyttäjien suojelusta ei kuitenkaan ole annettu säännöksiä.

33

Täydentävät ehdot muodostavat yhteyden YMP:hen perustuvien maksujen ja viljelijöille asetettujen perusvaatimusten sekä hyvän maatalous- ja ympäristökunnon vaatimusten noudattamisen välille. (Perusvaatimuksia ovat lakisääteiset hoitovaatimukset, joita sovelletaan kaikkiin viljelijöihin riippumatta siitä, saavatko he EU:n rahoitusta. Hyvän maatalous- ja ympäristökunnon vaatimuksia ei sovelleta pienviljelijäjärjestelmien viljelijöihin.)²⁶ Ympäristönäkökohtiin liittyvät lakisääteiset hoitovaatimukset perustuvat luonnonsuojelu- ja vesidirektiiveissä²⁷ asetettuihin oikeudellisiin velvoitteisiin. Hyvän maatalous- ja ympäristökunnon vaatimuksilla varmistetaan, että viljelijät suojelevat viljelyalueilla maaperää, vesiä, maisemapiirteitä, elinympäristöjä ja luonnonvaraista eläimistöä. Tilintarkastustuomioistuin on hiljattain arvioinut täydentävien ehtojen vaikutusta biologiseen monimuotoisuuteen viljelyalueilla, ks. laatikko 4.

34

Komissio otti vuonna 2013 käyttöön viherryttämistuen, jolla haluttiin parantaa YMP:n tuloksellisuutta ympäristönsuojelun osalta. Viherryttämistuki käsittää kolme viljelykäytäntöä, joita viljelijöiden on noudatettava: viljelyn monipuolistaminen (peltoalaltaan yli 10 hehtaarin tilat), pysyvän nurmen säilyttäminen tai ekologiset alat (peltoalaltaan yli 15 hehtaarin tilat). Vuonna 2017 tilintarkastustuomioistuin julkaisi kertomuksen viherryttämisestä²⁸. Kertomuksen johtopäätöksissä todetaan, että viherryttämisvaatimukset olivat lieviä, joten toimenpiteellä ei ole onnistuttu muuttamaan hoitokäytäntöjä merkittävästi. Myös tilintarkastustuomioistuimen kertomuksessa viljelyalueiden biologisesta monimuotoisuudesta tuodaan esiin, ettei luonnon monimuotoisuus juurikaan hyödy viherryttämisestä (ks. laatikko 5).

35

Komission julkaisi viherryttämistoimenpiteistä vuonna 2017 arvion²⁹, jonka mukaan ekologisilla aloilla on suurimmat mahdollisuudet tarjota luonnonvaraisille pölyttäjille ravintolähteitä ja pesimäpaikkoja. Arviossa kerrottiin, että suotuisimpia ekologisten alojen tyyppejä ovat typpeä sitovien kasvien sekä kerääjä- ja peitekasvien alat (viljelykäytännöistä riippuen, ks. kohta 36), kesannot, maisemapiirteet (pensasaidat ja puustoiset kaistat sekä puuryhmät), pellonpientareet ja suojakaistat. Parlamentin suositusta noudattaen lainsäätäjä otti vuonna 2018 käyttöön kaksi uutta ekologisten alojen tyyppiä, jotka käsittävät erityisesti pölyttäjien kannalta hyödyllisiä kasvilajeja. Kyse on paljon siitepölyä ja nektaria tuottaville mesikasveille kylvetyistä kesannoista ja aloista, joilla kasvaa leveää kompassikukkaa (Silphium perfoliatum)³⁰.

36

YMP:ssä on määritelty 13 ekologisten alojen vaihtoehtoa³¹, joista jäsenvaltiot saattoivat valita. Vuonna 2018 useimmat jäsenvaltiot valitsivat kerääjä- ja peitekasvien alat, typpeä sitovien kasvien alat ja kesantoalat. Näiden osuus ekologisina aloina ilmoitetusta maatalousmaan kokonaisalasta on 96 prosenttia (ks. kaavio 7). Samoin kuin hyvän maatalous- ja ympäristökunnon vaatimusten tapauksessa myös näiden ekologisten alojen vaikutus pölyttäjiin riippuu jäsenvaltioiden määrittämistä hoitovaatimuksista ja edellytyksistä (jotka koskevat muun muassa sijaintia, niitto- ja korjuuajankohtaa sekä torjunta-aineiden ja lannoitteiden käyttöä). Esimerkiksi kerääjä- tai peitekasvien tai typpeä sitovien kasvien niittäminen ennen kukintaa tai sen aikana ei ole pölyttäjien kannalta hyödyllistä. Komission viherryttämistoimenpiteestä laatiman arvion mukaan viljelijät suurimmassa osassa tapauksista niittävät tai kyntävät nämä kasvit ennen kukintaa. Kesantojen kylväminen luonnonvaraisilla kasveilla auttaa pölyttäjiä, eikä maaperän jättäminen paljaaksi ole hyödyllistä. Komissio ei määrittänyt hoitovaatimuksia juuri kesantoja varten, eivätkä jäsenvaltiot esitä tietoja siitä, kuinka viljelijät hoitavat kesantoja.

37

Komissio kielsi vuonna 2017 torjunta-aineiden käytön ekologisilla aloilla kesantojen yhteydessä. Tämä koskee myös mesikasveja ja leveää kompassikukkaa, kerääjäkasveja, kasvipeitettä ja typpeä sitovia kasveja³². Jos jäsenvaltiot eivät muutoin ole rajoittaneet torjunta-aineita ekologisilla aloilla, viljelijät voivat käyttää niitä pellonpientareilla, suojakaistoilla ja muiden tuotannolliseen toimintaan liittymättömien maisemapiirteiden kohdalla.

38

Jäsenvaltiot voivat luoda pölyttäjille suotuisat olosuhteet ja elinympäristöt myös maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteiden avulla. Näiden toimenpiteiden yhteydessä suoritetaan maksuja viljelijöille, jotka päättävät vapaaehtoisesti noudattaa 5–7 vuoden ajan ympäristösitoumuksia, jotka voivat liittyä moniin erilaisiin ympäristöongelmiin. YMP:n vaikutusta luonnon monimuotoisuuteen koskevassa viimeaikaisessa arviossa³³ todetaan, että kohdennetut maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteet ovat luonnonvaraisten pölyttäjien näkökulmasta hyödyllisimpiä YMP:n toimenpiteitä. Tällaisia ovat muun muassa olemassa olevien puoliluontaisten elinympäristöjen ja maisemapiirteiden säilyttäminen ja uusien elinympäristöjen luominen. Arviossa todettiin myös, että jäsenvaltioiden ja viljelijöiden osallistuminen näihin toimenpiteisiin ei tue luonnonvaraisten pölyttäjäkantojen elpymistä riittävästi.

39

Kaudeksi 2021–2027 tehdyissä YMP:n lainsäädäntöehdotuksissa korvataan nykyiset viherryttämistä ja täydentäviä ehtoja koskevat vaatimukset ehdollisuudella. Ehdollisuus tuo mukanaan joukon velvoitteita, jotka kaikkien yhteiseen maatalouspolitiikkaan perustuvia maksuja saavien viljelijöiden olisi komission ehdotuksen mukaan täytettävä. Ehdotuksiin sisältyy lisäksi uusi ilmasto- ja ympäristöjärjestelmien (ekojärjestelmät) joukko. Jäsenvaltioiden on laadittava kunkin viljelijöille ehdotettavan ekojärjestelmän osalta luettelo tukikelpoisista maatalouskäytännöistä, jotka ovat ilmaston ja ympäristön kannalta hyödyllisiä. Käytäntöjen on noudatettava vähintään yhtä EU:n tasolla asetetuista erityisistä ympäristötavoitteista. Ekojärjestelmät ovat viljelijöille vapaaehtoisia. Komissio ei sisällyttänyt maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteisiin suuria muutoksia kaudelle 2021–2027 tekemissään YMP:n lainsäädäntöehdotuksissa (ks. kaavio 8).

40

Komission ehdotusten mukaan ehdollisuus ei koskisi tuotannossa olevia ekologisia aloja (esimerkiksi kerääjä- ja peitekasvit ja typpeä sitovat kasvit), joiden nykyisin katsotaan vastaavan viherryttämisvaatimuksia. Ehdollisuuteen kuitenkin kuuluisi vaatimus tuotannolliseen toimintaan liittymättömien alojen vähimmäisosuudesta ja maisemapiirteiden säilyttämisestä. Lisäksi viherryttämisvaatimusten kynnysarvoista (kuten ekologisia aloja koskevasta peltoalan 15 hehtaarin vähimmäiskoosta) luovuttaisiin. Komissio on ehdottanut, että jäsenvaltiot kuvailevat jokaisen hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevan vaatimuksen YMP:tä koskevissa strategisissa suunnitelmissaan. Strategiset suunnitelmat sisältäisivät muun muassa yhteenvedon viljelykäytännöistä ja tiedon siitä, mitä alueita ja millaisia viljelijöitä tarkoitetaan. Komission vastuulla olisi tarkastaa YMP:tä koskevat jäsenvaltioiden strategiset suunnitelmat hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevien vaatimusten ja ekojärjestelmien suunnittelun osalta. Komissio ei sisällyttänyt pölyttäjien tai pölytyspalveluiden suojelua ekojärjestelmien tavoitteisiin. Näin ollen ei ole taattua, että jäsenvaltiot sisällyttävät YMP:tä koskeviin strategisiin suunnitelmiinsa erityisesti luonnonvaraiset pölyttäjät huomioon ottavia järjestelyjä.

Torjunta-aineista annettuun lainsäädäntöön sisältyi hunajamehiläisten suojelutoimia, mutta osaa niistä ei sovelleta

41

Tilintarkastustuomioistuin tutki, onko komissio sisällyttänyt luonnonvaraisten pölyttäjien suojelua koskevia säännöksiä lainsäädäntökehykseen, joka koskee torjunta-aineiden käyttöä Euroopassa. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tarkasti, onko komissio analysoinut prosessin, jolla arvioidaan torjunta-aineista luonnonvaraisille pölyttäjille aiheutuvia riskejä, ja onko se pyrkinyt korjaamaan prosessin mahdolliset puutteet.

Kasvinsuojeluaineita koskevan EU:n lainsäädännön mukaan hunajamehiläisiä on suojeltava

42

Torjunta-aineita, joita lainsäädännössä kutsutaan kasvinsuojeluaineiksi, käytetään haitallisten organismien ja tautien ehkäisemiseen, tuhoamiseen tai torjuntaan. Niillä suojellaan kasveja ja kasvituotteita ennen sadonkorjuuta, sen aikana ja sen jälkeen. Kasvinsuojeluaineet koostuvat yhdestä tai useammasta tehoaineesta, joiden ansiosta kasvinsuojeluaine vaikuttaa.

43

Pölyttäjät altistuvat usein kasvinsuojeluaineille. Kasvinsuojeluaineet voivat vahingoittaa pölyttäjiä suorasti, kun pölyttäjät joutuvat suoraan kosketukseen kasveilla olevien ruiskutusjäämien tai saastuneen pölyn kanssa taikka kun ne syövät siitepölyä tai nektaria, joissa on kasvinsuojeluainejäämiä, juovat saastunutta vettä tai altistuvat pesässään olevalle saastuneelle materiaalille. Kasvinsuojeluaineilla voi olla myös epäsuoria haittavaikutuksia. Esimerkiksi rikkakasvien torjunta-aineet vähentävät kukkivien kasvien määrää ja monimuotoisuutta, mikä heikentää suuresti pölyttäjien ravinnonsaantia. Pölyttäjät tarvitsevat monenlaisia kukkivia kasvilajeja koko sen osan vuodesta, jonka ne ovat aktiivisia. Pölyttäjät saattavat olla riippuvaisia tietyistä kukkivista kasvilajeista, joista osalla ei välttämättä ole viljelijälle muuta arvoa, vaan niitä kohdellaan epätoivottuina rikkakasveina. Kasvinsuojeluaineiden vaikutus pölyttäjiin riippuu käytetystä tuotteesta ja siitä, miten pitkäksi aikaa tuote jää ympäristöön. Lisäksi vaikutus riippuu siitä, missä, milloin ja miten tuotetta käytetään. Kaaviossa 9 eritellään, miten pölyttäjähyönteiset voivat altistua kasvinsuojeluaineille.

44

Torjunta-aineista annetussa EU:n lainsäädännössä³⁴ mainittiin erikseen pölyttäjät ensimmäisen kerran vuonna 1991. Tällöin hakijoita vaadittiin ilmoittamaan tiedot tehoaineiden lyhyen aikavälin (akuutista) myrkyllisyydestä hunajamehiläisille ja kasvinsuojeluaineiden myrkyllisyydestä laboratorion ulkopuolella eli todellisissa olosuhteissa. Vuonna 2009 lainsäätäjä paransi hunajamehiläisten suojelua kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamista koskevalla asetuksella³⁵, jolla täydennetään lyhyen aikavälin altistustestejä seuraavasti:

• pitkän aikavälin altistusta koskeva (kroonisen) myrkyllisyyden testaus
• aikuisiin hunajamehiläisiin ja hunajamehiläisen toukkiin kohdistuvien subletaalien vaikutusten testaus.

Kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamista koskevassa asetuksessa ei erikseen säädetty luonnonvaraisten mehiläisten suojelutoimista.

45

Kaikkiin kasvinsuojeluaineisiin sovelletaan kaksivaiheista lupamenettelyä. Ensin komissio hyväksyy tehoaineet tieteellisten arvioiden pohjalta. Sen jälkeen jäsenvaltiot voivat antaa luvan yhtä tai useampaa sallittua tehoainetta sisältävän kasvinsuojeluaineen myyntiin ja käyttöön alueellaan. Päätös tehoaineen mahdollisesta hyväksymisestä tehdään kahdessa erillisessä vaiheessa, kuten käy ilmi kaaviosta 10.

Hunajamehiläisiä koskeva riskinarviointimenettely ei nykyisin vastaa lainsäädännön vaatimuksia

46

Tietovaatimuksissa³⁶ ja yhdenmukaisissa periaatteissa³⁷ on määritelty tehoaineisiin ja kasvinsuojeluaineisiin sovellettavat kriteerit arviointia ja päätöksentekoa varten. Komissio ohjeistaa hakijoita siitä, miten tehoaineista ja kasvinsuojeluaineista hunajamehiläisille aiheutuvat riskit arvioidaan. Komissio vahvisti ohjeet vuonna 2002³⁸.

47

Ohjeistuksessa edellytetään, että hakijat arvioivat tehoaineista hunajamehiläisille aiheutuvat riskit ainoastaan akuutin myrkyllisyyden perusteella. Ohjeissa ei oteta huomioon vaikutuksia, joita kroonisella tai toistuvalla altistumisella tehoaineille voi olla aikuisiin hunajamehiläisiin. Tämän arvioimista on kuitenkin vaadittu kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamista koskevassa asetuksessa vuodesta 2009 alkaen kaikkien tehoaineiden ja kasvinsuojeluaineiden kohdalla. Laatikossa 6 annetaan tarkempia tietoja nykyisistä riskinarviointikriteereistä.

48

Vuonna 2011 komissio pyysi EFSAa valmistelemaan päivitetyn ohjeasiakirjan siitä, kuinka kasvinsuojeluaineista mehiläisille aiheutuva riski arvioidaan kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamista koskevan asetuksen mukaisesti. EFSA julkaisi pyydetyn asiakirjan vuonna 2013³⁹.

49

EFSAn ohjeasiakirjaan vuodelta 2013 sisältyi uusia vaatimuksia kroonista ja subletaalia myrkyllisyyttä koskevista testeistä hunajamehiläisten (aikuisten yksilöiden ja toukkien) osalta. Tällaisia testejä on edellytetty kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamista koskevassa asetuksessa vuodesta 2009 alkaen. Vaatimukset koskevat myös uusia mehiläislajeja, kuten kimalaisia ja erakkomehiläisiä. Asiakirjassa otettiin huomioon uusia altistumisreittejä, kuten pölyhiukkaset (relevanttia erityisesti siementen käsittelyyn käytettyjen kasvinsuojeluaineiden kohdalla) ja saastunut nektari tai vesi (pisarointi, pintavedet ja lätäköt). Lisäksi ohjeissa laajennettiin ja tarkennettiin riskinarviointijärjestelmää, jota sovelletaan arvioitaessa altistusta kasvien aineenvaihdunnan tuloksena syntyville aineille (metaboliiteille). Nämä aineet voivat saastuttaa siitepölyn ja nektarin. Jotkin niistä voivat olla myrkyllisempiä kuin niiden lähteenä oleva kasvinsuojeluaine.

50

Kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamista koskevassa asetuksessa määriteltiin hunajamehiläisten yleiset suojelutavoitteet, mutta siihen ei sisältynyt erityisiä testitulosten arviointikriteereitä (eli erityisiä suojelutavoitteita). EFSA pitää erityisiä suojelutavoitteita asianmukaisen riskinarviointijärjestelmän olennaisina osatekijöinä. EFSA sisällytti mehiläisiä koskevaan vuoden 2013 ohjeistukseen erityiset suojelutavoitteet kolmen huomioon otetun lajin (hunajamehiläinen, kimalainen ja erakkomehiläinen) osalta. Asiakirjassa katsotaan, että kasvinsuojeluaineille altistuneiden hunajamehiläisten yhdyskunnat saisivat menettää enintään seitsemän prosenttia koostaan (yksityiskohtaisemmat tiedot ks. kaavio 11). Kimalaisia ja erakkomehiläisiä varten käyttöön otettiin lisää turvallisuustekijöitä.

51

EFSA suositteli vuonna 2013 laatimassaan ohjeasiakirjassa, että kasvinsuojeluaineista mehiläisille aiheutuva riski arvioidaan vaiheittain. Vaiheittainen lähestymistapa alkaa yksinkertaisemmilla laboratoriotesteillä (ensimmäisen vaiheen testit) ja jatkuu monimutkaisemmilla testeillä, jotka tehdään muualla kuin laboratoriossa (myöhemmän vaiheen testit) osittaisissa kenttäolosuhteissa (häkkien ja tunneleiden avulla) ja kenttäolosuhteissa.

52

Kaksitoista jäsenvaltiota on vuodesta 2013 alkaen kannattanut EFSAn vuoden 2013 ohjeasiakirjaa, mutta muut jäsenvaltiot ovat johdonmukaisesti vastustaneet sitä. Komissio neuvottelee torjunta-aineita koskevien täytäntöönpanosäädösten luonnoksista ja ohjeistuksesta jäsenvaltioiden kanssa kyseistä alaa käsittelevässä komiteassa (joka tässä tapauksessa on pysyvä kasvi-, eläin-, elintarvike- ja rehukomitea). Komitea ei hyväksynyt ohjeasiakirjaa EU‑tasolla. Brysselissä joulukuussa 2013 pidetyssä kokouksessa todettiin, että asiakirjaa ei voitu soveltaa kaikilta osin ja välittömästi seuraavista kolmesta keskeisestä syystä:

1. ehdotetuista lisätestistä vain harvaan oli käytettävissä kansainvälisesti hyväksyttyjä menetelmiä
2. nimenomaan hunajamehiläisiä, kimalaisia ja erakkomehiläisiä varten määritellyt suojelutavoitteet johtivat päätöksentekokriteereihin, jotka olivat epärealistisia ja perustuivat hyvin alhaiseen taustakuolleisuuteen
3. myöhemmän vaiheen testejä varten ehdotetut menetelmät edellyttivät suurta joukkoa kenttäpalstoja ja hyönteisyhdyskuntia.

53

Komissio ehdotti vuosina 2013–2019 EFSAn julkaiseman vuoden 2013 ohjeasiakirjan asteittaista soveltamista pyrkimättä kuitenkaan ratkaisemaan jäsenvaltioiden mainitsemia kolmea ongelmakohtaa. Suurin osa jäsenvaltioista vastusti edelleen tätä lähestymistapaa. Komissio ei tänä aikana pyytänyt EFSAa analysoimaan näitä ongelmakohtia tarkemmin ja antamaan lausuntoa. Komission mukaan tähän olivat ensisijaisesti syynä käynnissä olevat oikeustapaukset⁴⁰, joissa vastustettiin vuonna 2013 annettuja kolmen neonikotinoidin kieltoja (ks. kohta 58). Komissio antoi maaliskuussa 2019 EFSAn tehtäväksi käydä läpi vuoden 2013 ohjeasiakirja, jotta siitä voitaisiin havaita mahdollisesti tarkistamista kaipaavat osiot. Läpikäynnin on määrä jatkua maaliskuuhun 2021 saakka. Komissio pyysi muun muassa, että käydessään läpi vuoden 2013 ohjeasiakirjaa EFSA

• arvioi uudelleen mehiläisten taustakuolleisuuden
• tarkistaa myöhemmän vaiheen testeihin sovellettavia menetelmiä käyttäen realistisia maatalouden ympäristöolosuhteita.

54

Komissio ei kyennyt ratkaisemaan ensiksi mainittua kysymystä, joka koski puuttuvia testausmenetelmiä. Kansainvälisesti sovittuja testausmenetelmiä on kehitetty vuodesta 2013 lähtien, mutta komissio ei ole pyytänyt hakijoita käyttämään niitä. Vuoden 2013 ohjeasiakirjassa mainitaan myös testejä, joita varten ei edelleenkään ole kansainvälisesti sovittuja menetelmiä (ks. liite I). Eri maat voivat kehittää kansainvälisesti sovittuja testausmenetelmiä OECD:n testiohjeohjelman avulla, ja kolme jäsenvaltiota onkin tehnyt tällaista kehitystyötä. Komissio voi myös ehdottaa OECD:lle uusien testausmenetelmien kehittämishankkeita, mitä se ei kuitenkaan tehnyt. Syynä on se, että ehdotuksen tekevän organisaation on myös toimittava testausmenetelmien kehitystyön vetäjänä, mikä vaatii suurta teknistä asiantuntemusta. Komissio ilmoitti tilintarkastustuomioistuimelle, ettei komissiolla ole tällaista tehtävän edellyttämää asiantuntemusta.

55

Komissiota neuvova tieteellinen ryhmä suositteli vuonna 2018, että ympäristönsuojelutavoitteet määritettäisiin noudattaen kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamista koskevan asetuksen vaatimusta, jonka mukaan kasvinsuojeluaineilla ei saa olla kohtuuttomia haittavaikutuksia ympäristöön. Komissio aloitti määritystyön vuonna 2018. Tieteellisen komitean suositus ei sisältänyt erityisesti hunajamehiläisiä tai muita luonnonvaraisia pölyttäjiä koskevia suojelutavoitteita, mutta komission mukaan mehiläiset otetaan määritystyössä huomioon. Komissio ei kyennyt kertomaan tilintarkastustuomioistuimelle, määritetäänkö erityisesti luonnonvaraisia mehiläislajeja varten suojelutavoitteita.

56

Pölyttäjät altistuvat yleensä monille torjunta-aineille niin maatalousmaisemassa kuin kaupunkimaisemassakin (muun muassa erilaisille hyönteismyrkyille, sienimyrkyille ja rikkakasvien torjunta-aineille). Viljelijät voivat kohdistaa samaan viljelmään monenlaisia käsittelyjä, joten siellä käyvät pölyttäjät altistuvat useiden kasvinsuojeluaineiden sekoitukselle (ja useille tehoaineille). Vuoden 2013 ohjeasiakirjassa ehdotettiin arviointitapaa, jolla voidaan selvittää, miten myrkyllinen useaa tehoainetta sisältävä kasvinsuojeluaine on mehiläisille. Koska jäsenvaltiot eivät hyväksyneet ohjeasiakirjaa, kyseisiä testejä ei otettu mukaan nykyiseen riskinarviointijärjestelmään. EFSA alkoi vuoden 2020 alussa kehittää menetelmiä, joilla voidaan arvioida usean tehoaineen yhdistelmän vaikutuksia hunajamehiläisiin (kumulatiiviset ja synergistiset vaikutukset).

EU:n säännöskehys antoi jäsenvaltioille mahdollisuuden jatkaa hätätilanteissa annettavien lupien myöntämistä kielletyille kasvinsuojeluaineille, jotka ovat haitallisia pölyttäjille

57

Neonikotinoidit muodostavat hyönteisten hermojärjestelmään vaikuttavien torjunta-aineiden ryhmän. Ne otettiin käyttöön 1990-luvun alkupuolella. Niitä on siitä lähtien käytetty laajalti viljelykasvien suojeluun, pääasiassa siementen käsittelyyn ennen kylvöä. Neonikotinoidit ovat sisävaikutteisia torjunta-aineita eli ne imeytyvät kasviin ja kulkevat sen kudoksissa kasvin koko elinajan. Komissio on vuodesta 2005 hyväksynyt viiden neonikotinoidin käytön EU:ssa (ks. kaavio 12).

58

Useissa raporteissa kerrottiin imidaklopridin, tiametoksaamin ja klotianidin aiheuttaneen hunajamehiläisten joukkokuolemia. Komissio rajoitti näiden raporttien jälkeen vuonna 2013 kyseisten kolmen neonikotinoidi käytön kasvihuoneisiin, talvehtiviin viljelykasveihin ja kasveihin, joiden ei katsottu houkuttelevan mehiläisiä⁴¹. Huhtikuussa 2018 komissio laajensi mainittujen kolmen aineen kiellon koskemaan kaikkea käyttöä ulkotiloissa⁴².

59

Kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamista koskevassa asetuksessa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus ohittaa vakiomenettely: ne voivat hätätilanteissa myöntää kasvinsuojeluaineille, joilta puuttuu hyväksyntä, alueellaan lupia, jos tuholaisen aiheuttamaa vaaraa ei voida hallita muulla järkevällä tavalla. Jäsenvaltiot myönsivät rajoituksenalaisille kolmelle neonikotinoidille 206 hätätilanteessa annettavaa lupaa vuosina 2013–2019 (ks. kaavio 13). Lupia myöntäneiden maiden ja myönnettyjen lupien lukumäärä kasvoi jatkuvasti vuoteen 2017 asti. Vaikka mainittujen kolmen neonikotinoidin käyttö ulkotiloissa on EU:ssa kokonaan kielletty, vuonna 2018 yhteensä 15 jäsenvaltiota ja vuonna 2019 yhteensä 10 jäsenvaltiota salli niiden käytön tiettyihin tarkoituksiin. Vuoden 2019 loppuun mennessä jo kuusi jäsenvaltiota oli ilmoittanut komissiolle 13 luvan myöntämisestä hätätilanteessa vuoden 2020 alkupuolelta varten.

60

Jäsenvaltioiden täytyy ilmoittaa komissiolle hätätilanteessa myöntämistään luvista. Ilmoituslomake sisältää osioita, joissa pyydetään tietoja tutkimustoimista, joihin jäsenvaltio on ryhtynyt kaikkien hätätilanteen perusteena olevien vaaraluokkien osalta. Jos sama jäsenvaltio myöntää luvan seuraavallakin kaudella, sen olisi lisäksi kerrottava, miten tutkimustoimissa on edistytty. Vuosina 2018 ja 2019 jäsenvaltiot lähettivät komissiolle 73 ilmoitusta. Näistä 43:ssa ei annettu tietoja tutkimustoimista vaihtoehtojen löytämiseksi. Niistä 30 ilmoituksesta, joissa puolestaan annettiin tietoja vaihtoehdoista, 11:ssä mainittiin hankkeita, joissa seurataan kyseisten neonikotinoidien vaikutusta mehiläisiin.

61

EFSA analysoi vuonna 2017 komission pyynnöstä luvat, jotka oli tuona vuonna myönnetty hätätilanteen perustella Bulgariassa, Virossa, Suomessa, Unkarissa, Latviassa, Liettuassa ja Romaniassa. EFSA päätteli, että jäsenvaltioista neljä joko olisi voinut käyttää sopivaa kemiallista tai muuta vaihtoehtoa (kuten vuoroviljelyä tai maanmuokkausta) taikka ei voinut perustella vaaran olemassaoloa tieteellisesti. Komissio pyysi vuonna 2018, että Bulgaria, Unkari, Liettua ja Romania eivät enää myöntäisi lupia tietyille kasvinsuojeluaineille, jotka sisältävät imidaklopridia, tiametoksaamia tai klotianidia. Liettua ja Romania myönsivät edelleen hätätilanteen perusteella lupia vuosina 2018 ja 2019 tapauksissa, joissa käytettävissä oli muita sopivia vaihtoehtoja. Komissio velvoitti 3. helmikuuta 2020 oikeudellisesti Liettuan ja Romanian lopettamaan hätätilanteessa annettavien lupien myöntämisen käyttötarkoituksiin, joita varten on EFSAn mukaan saatavilla vaihtoehtoisia tuotteita⁴³.

62

Jäsenvaltiot myöntävät yleensä lupia hätätilanteen perusteella silloin, kun ne katsovat, ettei muita sopivia vaihtoehtoja ole käytettävissä viljelmien suojelemiseksi. EU:ssa viljelijät ovat käyttäneet laajalti neonikotinoideja tärkeiden viljelykasvien, kuten maissin, auringonkukan, rypsin ja juurikkaiden, siementen käsittelyyn. Osittaisen käyttökiellon aikaan vuonna 2013 komissio ei käynnistänyt vaihtoehtoisiin ratkaisuihin, kuten vähäriskisisiin torjunta-aineisiin tai vaihtoehtoisiin menetelmiin, keskittyviä tutkimushankkeita. Komissio sisällytti Horisontti 2020 ‑puiteohjelmaan liittyvään työohjelmaansa kaksi asiaa koskevaa tutkimushanketta vuonna 2019.

63

Integroidun torjunnan käytännöt voivat auttaa vähentämään neonikotinoidien käyttöä EU:ssa. Integroidun torjunnan periaatteiden mukaan viljelijöiden on otettava huomioon kaikki muut käytettävissä olevat ennaltaehkäisevät ja ei-kemialliset vaihtoehtoiset tuholaisten torjuntamenetelmät ennen kemiallisten kasviensuojeluaineiden käyttöä. Integroitu torjunta on ollut pakollista vuodesta 2009⁴⁴, mutta tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa kasvinsuojeluaineiden kestävästä käytöstä tuotiin esiin, että EU ei juurikaan ole onnistunut edistämään sen käyttöä (ks. laatikko 7).

64

Kun imidaklopridin, tiametoksaamin ja klotianidin käyttöä rajoitettiin, viljelijät lisäsivät tiaklopridin käyttöä⁴⁵. Komissio hyväksyi tammikuussa 2020 täytäntöönpanoasetuksen, jonka mukaan lupaa käyttää tiaklopridia EU:ssa ei uusita, koska sillä saattaa olla haitallisia vaikutuksia pohjaveteen ja ihmisten terveyteen. EFSA totesi tiaklopridista laatimassaan raportissa, että mehiläisiin kohdistuvia riskejä koskevan arvion lopullisia päätelmiä ei voida tehdä hakijan toimittamien tietojen perusteella⁴⁶.

Johtopäätökset ja suositukset

65

Tilintarkastustuomioistuin selvitti, onko luonnonvaraisten pölyttäjien suojelua koskeva komission toimintatapa ollut johdonmukainen. Ilmeni, että kokonaisuutena katsoen näin ei ollut. Tilintarkastustuomioistuin yksilöi puutteita keskeisissä toimintapolitiikoissa, joilla EU pienentää luonnonvaraisiin pölyttäjiin vaikuttavia pääasiallisia uhkia. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että pölyttäjiä koskeva aloite ei sisällä välineitä ja mekanismeja, joilla puutteet voitaisiin korjata.

66

Pölyttäjiä koskeva aloite on askel kohti luonnonvaraisten pölyttäjien suojelua EU:ssa, mutta siitä puuttuvat hallinnointi- ja valvontamekanismit, joilla voitaisiin vastata havaittuihin pääasiallisiin uhkiin (kohdat 18–22). Vuoteen 2020 ulottuvassa luonnon monimuotoisuutta koskevassa EU:n strategiassa ei ole lainkaan toimia, joilla puututtaisiin juuri luonnonvaraisten pölyttäjien vähenemiseen. Soveltaakseen uutta vuoteen 2030 ulottuvaa strategiaa käytännössä komissio aikoo esittää jatkotoimia ja toimenpiteitä vuonna 2021 (kohdat 14–17).

Suositus 1 – Arvioidaan luonnonvaraisia pölyttäjiä koskevien erityistoimien tarve

Komission olisi

1. arvioitava, olisiko vuoteen 2030 ulottuvaan EU:n biodiversiteettistrategiaan liittyviin jatkotoimiin ja toimenpiteisiin otettava lisätoimia, joilla vastataan pölyttäjiä koskevassa aloitteessa nykyisin huomiotta jääneisiin uhkiin
2. perustettava näiden toimien ja toimenpiteiden edellyttämät tarkoituksenmukaiset hallinnointi- ja valvontamekanismit ja siten muun muassa määritettävä selkeä vastuunjako niiden komission osastojen kesken, jotka osallistuvat luonnonvaraisten pölyttäjien kannalta merkityksellisiin toimintapolitiikkoihin.

Tavoiteajankohta: 2023

67

Luontodirektiivin tarkoituksena on suojella ja elvyttää direktiivin liitteissä lueteltuja lajeja. Se kuitenkin kattaa vain pienen osan luonnonvaraisista pölyttäjistä, ja monet mehiläis- ja kukkakärpäslajit jäävät sen suojelun ulkopuolelle. Natura 2000 ‑alueiden strategisiin hallintosuunnitelmiin ei kuulu nimenomaan pölyttäjiä koskevia vaatimuksia. Life-ohjelmasta voidaan rahoittaa luonnonsuojeluhankkeita, jotka painottuvat Euroopan punaisissa listoissa vähintään uhanalaisiksi luokiteltuihin lajeihin, joita luontodirektiivi ei kata. Komissio ei ollut tarkastuksen ajankohtaan mennessä kirjannut tällaisia hankkeita (kohdat 24–31).

68

Nykyiseen YMP:hen ei sisälly erityisesti luonnonvaraisten pölyttäjien suojelutoimenpiteitä. Kauden 2021–2027 YMP:tä koskevissa ehdotuksissa mahdollistetaan jäsenvaltioille suurempi joustavuus ympäristön kannalta suotuisten toimenpiteiden toteuttamisessa. Lisäksi ehdotuksissa edellytetään, että komissio arvioi jäsenvaltioiden ympäristötavoitteet hyväksyessään niiden YMP:tä koskevia strategisia suunnitelmia (kohdat 32–40).

Suositus 2 – Sisällytetään luonnonvaraisten pölyttäjien suojelutoimet paremmin niihin EU:n toimintapolitiikan välineisiin, jotka koskevat luonnon monimuotoisuuden säilyttämistä ja maataloutta

Komission olisi

1. tarkistettava, että strategiset suunnitteluvälineet, joiden avulla hoidetaan Natura 2000 ‑alueita, sisältävät luonnonvaraisia pölyttäjiä koskevia suojeluvaatimuksia; lisäksi komission olisi arvioitava toimenpiteet, joita jäsenvaltiot ehdottavat hankkeiden toteuttamisjärjestyksen sisältävissä toimintasuunnitelmissa
2. arvioitava, mitkä YMP:n kauteen 2014–2020 kuuluneiden toimenpiteiden hoitokäytännöt ovat vaikuttaneet luonnonvaraisiin pölyttäjiin myönteisesti ja mitkä kielteisesti
3. varmistettava YMP:tä koskevia strategisia suunnitelmia tarkastaessaan, että jäsenvaltiot tarvittaessa ottavat ehdollisuuteen, ekojärjestelmiin ja maaseudun kehittämistä koskeviin maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteisiin mukaan hoitokäytäntöjä, jotka vaikuttavat luonnonvaraisiin pölyttäjiin merkittävästi ja myönteisellä tavalla.

Tavoiteajankohta: 2023

69

Kasvinsuojeluaineita koskevaan lainsäädäntöön on vuodesta 2009 alkaen sisältynyt lisätoimia, joilla suojellaan hunajamehiläisiä. Riskinarviointijärjestelmä, jonka avulla tehoaineet nykyisin hyväksytään EU:ssa, pohjautuu vuonna 2002 annettuihin ohjeisiin. Se ei pidä sisällään suojatoimia, jotka sisältyvät kasvinsuojeluaineista annettuun uudempaan lainsäädäntöön, eikä myöhempää tieteellistä tietoa. Komissio ei ole seitsemän viime vuoden aikana onnistunut saamaan jäsenvaltioilta tarvitsemaansa tukea ohjeiden päivittämiselle. EU:n säännöskehys antoi jäsenvaltioille mahdollisuuden jatkaa hätätilanteissa annettavien lupien myöntämistä kielletyille kasvinsuojeluaineille, jotka ovat haitallisia pölyttäjille (kohdat 42–64).

Suositus 3 – Parannetaan luonnonvaraisten pölyttäjien suojelua torjunta-aineiden riskinarvioinnin yhteydessä

Komission olisi

1. ehdotettava kasvinsuojeluaineita koskevien täytäntöönpanoasetusten muuttamista tai laatimista siten, että
• i) asetuksiin otetaan suojatoimia, jotka koskevat edustavaa joukkoa luonnonvaraisia pölyttäjälajeja ja ovat verrattavissa hunajamehiläisiä koskeviin suojatoimiin
• ii) asetuksissa vaaditaan, että jäsenvaltiot perustelevat hätätilanteen perusteella myöntämänsä luvat asianmukaisesti ja esittävät tällöin täsmälliset tiedot siitä, mitä on tehty vaihtoehtoisten ratkaisujen löytämiseksi ja millaisin tuloksin.
2. laadittava yhdessä jäsenvaltioiden kanssa työsuunnitelma luonnonvaraisiin pölyttäjiin keskittyvien testausmenetelmien kehittämistä ja luonnonvaraisia pölyttäjiä koskevien erityisten suojelutavoitteiden määrittämistä varten.

Tavoiteajankohta: 2022

Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Samo Jerebin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 17. kesäkuuta 2020 pitämässään kokouksessa.

Liite

Liite I – Ohjeasiakirjoissa pölyttäjien osalta vaaditut myrkyllisyyskokeet

Seuraavissa kahdessa taulukossa kuvataan EU:n ohjeasiakirjoissa esiin tuotuja testausvaatimuksia, joiden mukaisesti hakijoiden olisi osoitettava tehoaineiden ja kasvinsuojeluaineiden vaikutus pölyttäjiin. Ensimmäisessä taulukossa keskitytään nykyisiin testausvaatimuksiin, jotka vastaavat vuoden 2002 ohjausasiakirjassa hunajamehiläisen osalta esitettyjä vaatimuksia. Toisessa taulukossa keskitytään EFSAn vuoden 2013 ohjeasiakirjassa mehiläisten (hunajamehiläisten, kimalaisten ja erakkomehiläisten) osalta suosittelemiin vaatimuksiin. Vuoden 2013 ohjeasiakirjaa ei koskaan hyväksytty.

Vuoden 2002 ohjeasiakirja – testausvaatimukset ja käytettävissä olevat, kansainvälisesti sovitut testausmenetelmät

Vuoden 2002 ohjeasiakirja
Vaaditut testit	Hunajamehiläiset	Kimalaiset	Erakkomehiläiset
Akuutti myrkyllisyys suun kautta	Altistumisreitistä riippuen Käytettävissä olevat validoidut testausmenetelmät: — OECD:n testi nro 213 (1998) — EPPO 170	Ei vaadita	Ei vaadita
Akuutti myrkyllisyys kosketuksen kautta	Altistumisreitistä riippuen Käytettävissä olevat validoidut testausmenetelmät: — OECD 214 (1998)	Ei vaadita	Ei vaadita
Mehiläisten jälkeläisten ruokintatesti	Vaaditaan hyönteisten kasvua säätelevien aineiden osalta. Suositeltu testausmenetelmä: — Omen et al. (1992)	Ei vaadita	Ei vaadita
Myöhemmän vaiheen testaus	Vakiolaboratoriotestien tuloksista riippuen. Käytettävissä oleva validoitu testausmenetelmä: — EPPO 170	Ei vaadita	Ei vaadita

EFSAn vuoden 2013 ohjeasiakirja – testausvaatimukset ja käytettävissä olevat, kansainvälisesti sovitut testausmenetelmät

EFSAn ohjeasiakirja vuodelta 2013
Vaaditut testit	Hunajamehiläiset	Kimalaiset	Erakkomehiläiset
Akuutti myrkyllisyys suun kautta	Vaaditaan aina (ruiskutus ja kiinteä aine). Käytettävissä olevat validoidut testausmenetelmät: — OECD:n testi nro 213 (1998) — EPPO 170	Vaaditaan. Käytettävissä ei ole validoitua testausmenetelmää, mutta testausmenettelystä on kuvaus. Ohjeissa ei pidetty täysin tarkoituksenmukaisina menetelmiä OECD 213 ja EPPO 170. Kehitetty myöhemmin: OECD 247 (2017)	Vaaditaan. Käytettävissä ei ole validoitua testausmenetelmää. Ohjeissa kuvailtiin testausmenettelyä. Niissä ei pidetty täysin tarkoituksenmukaisina menetelmiä OECD 213 ja EPPO 170. Kehitetty myöhemmin: ICPPR:n yhteistutkimus
Akuutti myrkyllisyys kosketuksen kautta	Vaaditaan, jos todennäköistä (käyttö ruiskuttaen ja kiinteänä). Käytettävissä oleva validoitu testausmenetelmä: — OECD:n testi nro 214 (1998)	Vaaditaan. Käytettävissä ei ole validoitua testausmenetelmää. Ohjeiden mukaan on tarkoituksenmukaista käyttää testiä OECD 214, ja niissä suositeltiin samaa testimenettelyä suun kautta tapahtuneeseen altistumiseen liittyvän myrkyllisyyden osalta. Kehitetty myöhemmin: OECD 246 (2017)	Vaaditaan. Käytettävissä ei ole validoitua testausmenetelmää. Ohjeiden mukaan on tarkoituksenmukaista käyttää testiä OECD 214, ja niissä suositeltiin samaa testimenettelyä suun kautta tapahtuneeseen altistumiseen liittyvän myrkyllisyyden osalta. Kehitetty myöhemmin: ICPPR:n yhteistutkimus Tekeillä: OECD:n hanke 2.65: Akuuttia myrkyllisyyttä kosketuksen kautta koskevat uudet testausohjeet yksin elävien muurarimehiläisten (Osmia spp.) osalta – hyväksyttäneen vuoden 2021 toisella neljänneksellä. (hankkeen vetäjänä Sveitsi)
Krooninen myrkyllisyys	Vaaditaan. Käytettävissä ei ole validoitua testausmenetelmää. Ohjeissa ehdotettiin, että krooninen oraalinen toksisuus testattaisiin käyttäen seuraavista lähteistä saatuja tietoja: Decourtye et al. (2005), Suchail et al. (2001), Thompson H. (Food and Environment Research Agency, tiedote, 2012) ja CEB (2012). Kehitetty myöhemmin: OECD:n testi nro 245 (2017)	Vaaditaan. Käytettävissä ei ole validoitua testausmenetelmää. Ohjeissa suositeltiin hunajamehiläisten osalta tehtyihin testeihin perustuvien tutkittavien ominaisuuksien käyttöä, kunnes tällaisia testejä varten on saatavissa kansainvälisesti sovittu ja hyväksytty suuntaviiva.	Vaaditaan. Käytettävissä ei ole validoitua testausmenetelmää. Ohjeissa suositeltiin hunajamehiläisten osalta tehtyihin testeihin perustuvien tutkittavien ominaisuuksien käyttöä, kunnes tällaisia testejä varten on saatavissa kansainvälisesti sovittu ja hyväksytty suuntaviiva.
Vaikutukset mehiläisten kehitykseen ja elinvaiheisiin (myrkyllisyys toukille)	Vaaditaan. Käytettävissä ei ole validoitua testausmenetelmää. Ohjeissa suositeltiin, että kroonista myrkyllisyyttä toukille tutkittaisiin toukkiin kohdistuvan myrkyllisyyden testaamista käsittelevän OECD:n suuntaviivaluonnoksen perusteella (OECD:n testi nro 237). Kehitetty myöhemmin: OECD:n testi nro 237 (2013) OECD:n ohjeasiakirja 239 (2016)	Vaaditaan. Käytettävissä ei ole validoitua testausmenetelmää. Ohjeissa suositeltiin hunajamehiläisten osalta tehtyihin testeihin perustuvien tutkittavien ominaisuuksien käyttöä, kunnes tällaisia testejä varten on saatavissa kansainvälisesti sovitut ja hyväksytyt suuntaviivat. Euroopan parlamentin vuonna 2018 julkaiseman tutkimuksen47 mukaan kyseisten menetelmien tekninen toteutettavuus on ongelmallista.	Vaaditaan. Käytettävissä ei ole validoitua testausmenetelmää. Ohjeissa suositeltiin hunajamehiläisten osalta tehtyihin testeihin perustuvien tutkittavien ominaisuuksien käyttöä, kunnes tällaisia testejä varten on saatavissa kansainvälisesti sovitut ja hyväksytyt suuntaviivat. Lisäksi niissä pidettiin tärkeänä oraalisen toksisuuden testaamista toisen vaiheen testeissä erakkomehiläisen toukkien osalta ja ehdotettiin testausmenettelyä. Euroopan parlamentin vuonna 2018 julkaiseman tutkimuksen mukaan kyseisten menetelmien tekninen toteutettavuus on ongelmallista.
Subletaalit vaikutukset	Vaaditaan, etenkin alanielun rauhasten kehitykseen liittyvä testi. Käytettävissä ei ole validoitua testausmenetelmää. Ohjeissa todetaan, että riskinarviointi­järjestelmissä ei nykyisin ole mahdollista ottaa huomioon subletaaleja vaikutuksia. Ohjeissa ei suositeltu pesään paluuta koskevaa tutkimusta, joka mainittiin luonnosversiossa. Ohjeissa suositeltiin riskinarvioinnin keskittämistä aikuisia ja toukkia koskeviin akuutteihin ja kroonisiin vaikutuksiin. Tekeillä: OECD:n hanke 2.60: Testaamisen suuntaviiva: Hunajamehiläisen (Apis mellifera L.) pesään paluuta koskeva testi, jossa on kyse kerta-altistuksesta subletaalille annokselle. Testin suuntaviivoista laaditun ensimmäisen luonnoksen oli määrä valmistua vuoden 2019 viimeisellä neljänneksellä (hankkeen vetäjänä Ranska).	Vaaditaan. Käytettävissä ei ole validoitua testausmenetelmää. Kimalaisiin liittyviä testiprotokollia koskevassa ohjeiden liitteessä P ei käsitelty subletaalien vaikutusten testaamista.	Vaaditaan. Käytettävissä ei ole validoitua testausmenetelmää. Erakkomehiläisiin (Osmia cornuta ja Osmia Bicornis = O. Rufa) liittyvässä ohjeiden liitteessä Q ei käsitelty subletaalien vaikutusten testaamista.
Myöhempi vaihe (häkki, tunneli, kenttä)	Vaaditaan tiettyjen ehtojen täyttyessä. Aikuisia hunajamehiläisiä varten ei ole käytettävissä validoitua testausmenetelmää. Toukkia koskevat menetelmät. Osittaisissa kenttäolosuhteissa ja kenttäolosuhteissa tehtävien testien osalta ohjeissa suositeltiin eräitä toteutustapoja odotettaessa, että käytettävissä on kansainvälisesti sovittuja ja hyväksyttyjä suuntaviivoja. Ohjeissa ehdotettiin kahta olemassa olevaa menetelmää tapauksissa, joissa epäillään toukkiin kohdistuvia vaikutuksia: — OECD 75 (2007) — Omen-testausmenetelmä (1992)	Vaaditaan tiettyjen ehtojen täyttyessä. Käytettävissä ei ole validoitua testausmenetelmää. Ohjeissa todettiin, että hunajamehiläistä koskevaa OECD:n menetelmää, jossa käytetään hyönteisiltä suojattuja tunneleita osittaisissa kenttäolosuhteissa, voitaisiin helposti soveltaa kimalaisiin. Kenttätutkimuksista todettiin, että niin kauan kuin kyseinen uusi menetelmä ei ole käytettävissä ja validoitu, olisi yhdistettävä kenttä- ja laboratorio-olosuhteissa toteutettuja tutkimuksia. Yhdistettyjen kenttä- ja laboratoriotutkimusten osalta ohjeissa suositeltiin käytettäväksi testiprotokollia, joita ovat ehdottaneet Whitehorn et al. (2012) ja Gill et al. (2012).	Vaaditaan tiettyjen ehtojen täyttyessä. Käytettävissä ei ole validoitua testausmenetelmää. Osittaisissa kenttäolosuhteissa toteutettuja testejä ajatellen ohjeissa mainittiin eräitä julkaistuja testausmenetelmiä ja kuvattiin yksi testausmenettely. Ohjeissa tuotiin esiin, että kenttäolosuhteissa toteutettavat testit voivat soveltua subletaalien vaikutusten tutkimiseen. Muurarimehiläistä (osmia) varten ei ole protokollaa, joten käytettäväksi ehdotettiin megachile rotundata ‑lajia koskevaan tutkimukseen liittyvää protokollaa vuodelta 1983.

 

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin EFSAn vuoden 2013 ohjeasiakirjan sekä OECD:n ja Euroopan parlamentin tietojen perusteella.

Lyhenteet

EEA: Euroopan ympäristökeskus (European Environment Agency)

EFSA: Euroopan elintarviketurvallisuusviranomainen (European Food Safety Authority)

EU: Euroopan unioni

FP7-puiteohjelma: Tutkimuksen ja innovoinnin seitsemäs puiteohjelma (Seventh Framework Programme for Research and Innovation)

IPBES: Biologista monimuotoisuutta ja ekosysteemipalveluja käsittelevä hallitustenvälinen tiede- ja politiikkafoorumi (Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services)

IUCN: Kansainvälinen luonnonsuojeluliitto (International Union for Conservation of Nature)

YMP: Yhteinen maatalouspolitiikka

Sanasto

Altistumisreitti: Tapa, jolla elävä organismi voi joutua kosketukseen vaarallisen aineen kanssa.

Edustava joukko lajeja: Tietyistä lajeista koostuva osajoukko, joka kuvastaa luotettavalla tavalla valtaosaa suuremmassa ryhmässä ilmenevistä ominaisuuksista.

Ekosysteemi: Dynaaminen kokonaisuus, jossa kasvi-, eläin- ja pieneliöyhteisöt toimivat elottomassa ympäristössään toiminnallisena yksikkönä.

Ekosysteemipalvelu: Ekosysteemien suora ja epäsuora vaikutus ihmiskunnan eloonjäämismahdollisuuksiin ja elämänlaatuun.

Elinympäristö: Lajin elämälle ja lisääntymiselle välttämätön fyysinen sijainti tai ympäristötyyppi, jossa organismi tai eliöyhteisö elää tai jossa sitä esiintyy, määriteltynä ympäristön luonnollisten tai modifioitujen abioottisten ja bioottisten tekijöiden summana.

Euroopan punainen lista: Eurooppalaisten lajien tilanteen arviointi, jonka tarkoituksena on yksilöidä ne lajit, jotka ovat vaarassa kuolla sukupuuttoon Euroopassa (Euroopan unionissa ja sen ulkopuolella); arviointi suoritetaan Kansainvälisen luonnonsuojeluliiton laatimien uhanalaisten lajien luettelointityötä koskevien alueellisten suuntaviivojen mukaisesti.

Eurostat: Euroopan unionin tilastotoimisto.

Hoitokäytäntö: Joukko maatalouden käytäntöjä, joilla parannetaan maatalouskasvien kasvua, kehitystä ja tuottoa. Hoitokäytännöt koskevat muun muassa vesivarojen hoitoa, maanmuokkausta ja valmistelua, kalkitusta ja happamuuden säätelyä, lannoitusta sekä kasvinsuojelua.

Hunajakasvi: Kasvi, joka tuottaa aineita, jotka hyönteiset voivat kerätä ja jalostaa hunajaksi.

Jäämä: Yksi tai useampi kasveissa tai kasvituotteissa tai niiden pinnalla, syötävissä eläinperäisissä tuotteissa, juomavedessä tai muualla ympäristössä oleva aine, jonka esiintyminen on seurausta kasvinsuojeluaineiden käytöstä; myös tällaisesta aineesta johtuvat aineenvaihduntatuotteet sekä hajoamis- tai reaktiotuotteet.

Kasvinsuojeluaine: Tehoaineista koostuva tai niitä sisältävä tuote, jonka tarkoituksena on suojella kasveja tai kasvituotteita haitallisia organismeja vastaan tai ehkäistä tällaisten organismien toimintaa, vaikuttaa kasvien elintoimintoihin, parantaa kasvituotteiden säilyvyyttä, tuhota epätoivotut kasvit tai kasvinosat tai rajoittaa tai estää kasvien epätoivottua kasvua.

Kemikaali: Tässä kertomuksessa: kemiallinen kasvinsuojeluaine, jossa usein on synteettisiä aineita, jotka on kehitetty heikentämään tuholaispopulaatioiden elinvoimaisuutta kasveja vahingoittamatta.

Kerääjäkasvi: Maataloudessa termillä viitataan nopeasti kasvavien kasvien viljelyyn pääkasvin perättäisen viljelyn välissä.

Kesanto: Peltoala, joka on jätetty lepäämään vähintään vuodeksi.

Lannoite: Kaikki (synteettiset tai orgaaniset) kiinteät, nestemäiset tai kaasumaiset aineet, jotka sisältävät vähintään yhtä kasviravinnetta ja joilla ylläpidetään tai parannetaan maaperän hedelmällisyyttä.

Luonnon monimuotoisuus: Kaikkiin, muun muassa maan, meren ja muiden vesien ekosysteemeihin tai ekologisiin kokonaisuuksiin kuuluvien elävien eliöiden vaihtelevuus; tähän sisältyy lajin sisäinen ja lajien välinen sekä ekosysteemien monimuotoisuus.

Luonnonpääoma: Luonnonvarat mukaan luettuina kallioperä, maaperä, ilma, vesi ja koko eliökunta.

Myrkyllisyys: Aineen kyky aiheuttaa haitallisia vaikutuksia tai sen ominaisuus, josta aiheutuu haitallisia vaikutuksia.

Natura 2000: Harvinaisten ja uhanalaisten lajien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen verkko sekä tiettyjä harvinaisia luontotyyppejä, jotka on suojeltu lintudirektiivillä ja luontodirektiivillä.

Nektari: Kukkien tuottama makea neste, jota mehiläiset ja muut hyönteiset keräävät.

Pisarointi: Nestemäisen veden hikoilu kasvin lehden vahingoittumattomalta pinnalta.

Ripsiäinen: Pieni musta lentävä hyönteinen, joka saa ravintonsa pääasiassa pistämällä kasvia ja imemällä sen sisältöä.

Siitepöly: Kukan heteen tuottama jauhe, jonka vaikutuksesta samaa lajia olevan kukan emi tuottaa siemeniä.

Sisävaikutteinen torjunta-aine: Vesiliukoinen torjunta-aine, joka imeytyy ja leviää systeemisesti koko kasviin, kun sillä käsitellään kasvin juuret, siemenet tai lehdet.

Subletaali myrkyllisyys: Aineen kyky tai ominaisuus, joka aiheuttaa biologisia, fysiologisia taikka populaatiorakenteeseen tai käyttäytymiseen liittyviä vaikutuksia eläville organismeille, vaikka nämä selviävätkin hengissä altistumisesta myrkylliselle aineelle.

Suojakaista: Maatalouden alalla pysyvän kasvillisuuden peittämä maa-alue, joka auttaa hillitsemään esimerkiksi maaperään ja veden laatuun liittyviä ympäristöongelmia.

Taustakuolleisuus: Tavanomainen kuolleisuus syitä erittelemättä.

Tehoaine: Kasvinsuojeluaineen ainesosa, joka torjuu tuholaisia tai kasvitauteja.

Torjunta-aine: Kasvinsuojeluaine

Typpeä sitova kasvi: Viljelykasvi, joka osallistuu typensidontaprosessiin, jossa ilman molekulaarinen typpi muuntuu maaperän ammoniakiksi tai siihen liittyviksi typpiyhdisteiksi.

Valosaaste: Keinotekoinen öinen valo, joka vaikuttaa luonnolliseen päivän ja yön / valoisan ja pimeän sykliin, jonka mukaisesti kaikki maapallon lajit ja ekosysteemit ovat kehittyneet.

Viljelykasvien pölytys: Pölytys kasvinviljelyssä.

Komission vastaukset

Tiivistelmä

I

Komissio katsoo, että luonnonvaraisten pölyttäjien määrän vähenemiselle on monia syitä, muun muassa maankäytön muuttuminen, tehomaatalous ja torjunta-aineiden käyttö, ilmastonmuutos, ympäristön pilaantuminen ja haitalliset vieraslajit.

II

Komissio toteaa, että Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat laatineet yleisen toimintakehyksen, kun ne ovat hyväksyneet asetuksia tai direktiivejä ja siirtäneet komissiolle täytäntöönpanovaltaa tietyissä asioissa. Komissio voi toimia vain tämän kehyksen puitteissa.

Lainsäädännön päivittämisen sijaan on mahdollista toteuttaa useita muita toimia. Joidenkin toimien/tehtävien toteuttaminen vie huomattavasti enemmän aikaa kuin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen valitseman ajanjakson 2021–2022.

VI

Komissio hyväksyy kuusi tässä kertomuksessa annettua suositusta ja hyväksyy osittain yhden suosituksen.

Johdanto

05

Horisontti 2020 -puiteohjelman yhteiskunnallinen haaste 2:ssa, ehdotuspyyntö 2016, valitun PoshBee-hankkeen (yleiseurooppalainen mehiläisten terveyteen vaikuttavien stressitekijöiden arviointi, seuranta ja vähentäminen) tavoitteena on laatia ensimmäinen kattava yleiseurooppalainen arvio kemikaaleille ja niiden seoksille altistumisen sekä niiden ja patogeenien ja ravintoon liittyvän stressin yhteisesiintymisen vaaroista erakkomehiläisten, kimalaisten ja hunajamehiläisten keskuudessa kahdessa merkittävässä viljelyjärjestelmässä (https://cordis.europa.eu/project/id/773921). Hanke toteutetaan yhteistyössä Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen (EFSA) kanssa.

Useat maatalouden tuottavuutta ja kestävyyttä koskevan eurooppalaisen innovaatiokumppanuuden (https://ec.europa.eu/eip/agriculture/) toimintaryhmähankkeet koskevat pölyttäjiä ja tarkemmin hunajamehiläisten hoitoa ja mehiläisten terveyttä.

Luonnonvaraiset pölyttäjät kuuluvat epäsuorasti ”muihin kuin kohteena oleviin niveljalkaisiin” sovellettavien kasvinsuojeluaineasetuksen säännösten piiriin.

08

Komissio aikoo vähentää riippuvuutta torjunta-aineista ja edistää vähäriskisten ja ei-kemiallisten vaihtoehtojen käyttöönottoa osana saasteettomuustavoitetta sekä Pellolta pöytään- ja biodiversiteettistrategioita. EU tukee myös uusia kasvinsuojeluratkaisuja koskevaa tutkimusta ja sellaisten indikaattorien käytön lisäämistä, joilla mitataan torjunta-aineiden aiheuttaman riskin muutosta ajan myötä Euroopassa.

Yhdenmukaistettu riski-indikaattori 1, joka lasketaan kertomalla kasvinsuojeluaineissa markkinoille saatettujen tehoaineiden määrät painotuskertoimella, osoittaa, että torjunta-aineiden ihmisten terveydelle ja ympäristölle aiheuttama riski on laskenut 20 prosenttia Euroopan unionissa vuosina 2011–2017.

Huomautukset

17

EU:n niittyperhosindeksi ei ole edustava. Niittyperhosindeksi perustuu tällä hetkellä seurantaan 14 maassa, ja 75 prosenttia seurantapaikoista sijaitsee vain kolmessa maassa eli Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Alankomaissa ja Saksassa. Vaikka Yhdistynyt kuningaskunta jätettäisiin huomiotta, EU:n läntisissä maissa oli 74 prosenttia seurantalinjoista. Pohjois-Eurooppa (14 %), Etelä-Eurooppa (11 %) ja Itä-Eurooppa (1 %) ovat aliedustettuja⁴⁸.

Lisätäkseen seurattavien maiden määrää komissio on käynnistänyt pilottihankkeen (Assessing Butterflies in Europe – ABLE, https://butterfly-monitoring.net/able).

Laatikko 2 – Pölyttäjiä koskeva aloite ei aina johtanut muutoksiin keskeisissä toimintapolitiikoissa ja toimenpiteissä

Toimi 4C: Hankkeiden toteuttamisjärjestyksen sisältävien toimintasuunnitelmien malli laadittiin vuonna 2017, eikä siihen voinut sisältyä pyyntöä pölyttäjiä koskevien toimenpiteiden määrittämisestä, sillä toimi 4C määritettiin vasta vuoden 2018 toisella neljänneksellä. Sen jälkeen kun pölyttäjiä koskeva aloite oli hyväksytty, komissio kuitenkin kehotti jäsenvaltioita määrittämään pölyttäjiä koskevia toimenpiteitä hankkeiden toteuttamisjärjestyksen sisältävien toimintasuunnitelmien mallin osassa, joka koskee kyseisten toimintasuunnitelmien toimenpiteiden sosioekonomisia etuja.

Toimi 5C:

YMP:n yhdeksästä erityisestä tavoitteesta kolme koskee ilmastoa ja ympäristöä ja sisältää erityisen tavoitteen f: ”suojellaan luonnon monimuotoisuutta, edistetään ekosysteemipalveluja ja säilytetään elinympäristöt ja maisemat”.

Tähän tavoitteeseen sisältyy pölyttäjien ja pölytyspalvelujen suojelu.

Kaudella 2022–2027 jäsenvaltiot voivat hyödyntää YMP:n strategiasuunnitelmissa aiempaa laajemmin sovellettavaa toissijaisuusperiaatetta ja joustavuutta suunnitellessaan, toteuttaessaan ja tukiessaan toimenpiteitä, jotka parhaiten soveltuvat niiden tarpeisiin. Jäsenvaltioilla ja sidosryhmillä on siten mahdollisuus suunnitella ja toteuttaa pölyttäjiä koskevia räätälöityjä toimenpiteitä myös yhteisten ja tuloslähtöisten järjestelmien avulla. Vuoden 2020 jälkeistä YMP:tä koskevassa komission ehdotuksessa edellytetään lisäksi, että jäsenvaltiot ottavat huomioon unionin lainsäädäntöön perustuvat kansalliset ympäristösuunnitelmat ja niiden tavoitteet.

22

Komissio toteutti kaikki aloitteen toteuttamista varten tarvittavat sisäiset järjestelyt. Roolit ja vastuualueet määritettiin selkeästi eikä sisäiseen hallintoon liittyviä ongelmia esiintynyt. Komissio kertoo säännöllisesti jäsenvaltioille ja sidosryhmille aloitteen edistymisestä luontoa ja biologista monimuotoisuutta käsittelevän koordinointiryhmän, vuoteen 2020 ulottuvan EU:n biodiversiteettistrategian täytäntöönpanoa koskevan hallintokehyksen, yhteydessä. Pölyttäjiä ja niihin kohdistuvia paineita koskevien luotettavien tietojen puuttuminen estää sellaisten konkreettisten tavoitteiden määrittämisen, jotka voitaisiin saavuttaa eri toimissa. Tämä puute pyritään korjaamaan aloitteen ensimmäisellä toimella.

25

Tunnetuimmat pölyttäjälajit (myös useat kaikkein uhanalaisimmista pölyttäjälajeista) liittyvät luontodirektiivissä lueteltuihin luontotyyppeihin ja hyötyvät siten direktiivin nojalla toteutetuista suojelu-, hoito- ja ennallistamistoimista.

26

Tutkimuksessa ”The impact of Natura 2000 on non-target species, assessment using volunteer-based biodiversity monitoring” osoitettiin, että jäsenvaltioiden kaudella 2007–2013 toteuttamat toimet olivat riittämättömiä pysäyttämään perhoslajien yleisen vähenemisen Natura 2000 -alueilla.

29

Hankkeiden toteuttamisjärjestyksen sisältävän toimintasuunnitelman malliin ei sisälly pölyttäjiä koskevia erityisiä vaatimuksia, koska se laadittiin usean neuvottelukierroksen aikana vuonna 2017 ennen pölyttäjiä koskevan aloitteen toimen 4C määrittämistä. Joissakin kansallisissa hankkeiden toteuttamisjärjestyksen sisältävissä toimintasuunnitelmissa on kuitenkin pölyttäjiä koskevia erityisiä toimenpiteitä. Esimerkiksi Alankomaiden hankkeiden toteuttamisjärjestyksen sisältävässä toimintasuunnitelmassa pölyttäjiä koskevan kansallisen strategian toteuttamiselle asetetaan 500 000 euron vuotuinen talousarvio.

Antaessaan palautetta kansallisista hankkeiden toteuttamisjärjestyksen sisältävien toimintasuunnitelmien luonnoksista komissio kehottaa jäsenvaltioita sisällyttämään niihin erityisesti pölyttäjiä koskevia strategioita tai toimenpiteitä.

32

Vaikka komissio katsoo, että maatalouden tehostaminen on merkittävä tekijä pölyttäjien vähenemisessä, se haluaa painottaa, että maan viljelykäytöstä poistaminen voi myös aiheuttaa painetta pölyttäjille alueilla, joilla maatalous on laajaperäistä ja jotka ovat siten tärkeitä luonnonvaraisten pölyttäjien puoliluontaisia elinympäristöjä.

YMP:n kauden 2014–2020 puitteet sisältävät prioriteetteja, jotka on suunnattu suoraan ekosysteemien ja luonnon monimuotoisuuden ennallistamiseen, säilyttämiseen ja parantamiseen. Se on perusta pölyttäjille hyödyllisten olojen luomiseen tarkoitetuille toimille.

Vuoden 2020 jälkeistä YMP:tä koskevalla komission ehdotuksella vahvistetaan luonnon monimuotoisuutta koskevaa prioriteettia ja edistetään tähän liittyviä poliittisia tavoitteita määrittämällä tulos- ja vaikutusindikaattoreita, joilla mitataan sitä, miten politiikka vaikuttaa luonnon monimuotoisuuteen, elinympäristöihin, ekosysteemeihin ja maisemaan – eli pölyttäjien kannalta asiaankuuluviin tekijöihin.

Katso myös laatikkoon 2 annettu vastaus.

33

Komission yhteinen vastaus 33 kohtaan ja laatikkoon 4:

Kun havaitaan, että viljelijä ei noudata EU:n säännöksiä, kuten ympäristösäännöksiä, saatuja YMP:n tukia voidaan vähentää täydentävien ehtojen järjestelmän mukaisesti suhteessa rikkomuksen vakavuuteen. Vähennys voi olla 1–100 prosenttia. Käytännössä useimmat rikkomukset eivät ole tahallisia tai vakavia, minkä vuoksi täydentäviin ehtoihin perustuvat sovellettavat seuraamukset ovat 1–5 prosenttia.

EU:n direktiiveissä ja asetuksissa vahvistetaan tiettyjä sääntöjä (lakisääteiset hoitovaatimukset), ja täydentävät ehdot auttavat lisäämään viljelijöiden tietoisuutta näiden EU:n säännösten noudattamisesta. YMP:ssä on asetettu myös muita sääntöjä (hyvän maatalous- ja ympäristökunnon vaatimukset), ja jäsenvaltioiden on määritettävä kansalliset vaatimukset, jotka on mukautettu paikallisiin olosuhteisiin ja tarpeisiin. Kun jäsenvaltiot toteavat kokemuksen perusteella, että luonnon monimuotoisuutta sekä pölyttäjiä koskevia hyötyjä ei ole saavutettu, ne voivat huomattavan joustavasti mukauttaa sääntöjä, joita sovelletaan viljelijöihin lakisääteisinä hoitovaatimuksina tai hyvän maatalous- ja ympäristökunnon vaatimuksina.

Täydentävät ehdot eivät ole ainoa biologisen monimuotoisuuden tilaan vaikuttava tekijä, eikä täydentävien ehtojen vaikutusta voida mitata yksinomaan tulos- tai vaikutusindikaattoreilla, jotka ilmentävät monisyisiä suuntauksia. Sen vuoksi komissio luottaa yksittäisten välineiden, kuten täydentävien ehtojen, toteutuksen mittaamisessa tuotosindikaattoreihin vaikutusindikaattorien sijaan.

Komissio katsoo siksi, että muihin YMP:n välineisiin liittyvillä täydentävillä ehdoilla on myönteinen vaikutus luonnon monimuotoisuuteen maatalousmaalla.

34

Yhteinen vastaus 34 kohtaan, laatikkoon 5 ja 35, 36 ja 37 kohtaan:

Viherryttäminen on suorien tukien tukijärjestelmä, jonka tavoitteena on korvata viljelijöille näiden seuraavilla kolmella toimenpiteellä tarjoamat julkishyödykkeet: pysyvän nurmen ja ympäristöltään herkimpien alueiden suojelu, viljelyn monipuolistaminen ja viljelymaan tietyn prosenttisuuden pitäminen ekologisena alana. Viherryttämisestä vuonna 2016 tehdyssä komission arvioinnissa todettiin, että välineellä on merkittävää potentiaalia erityisesti siksi, että se kattaa laajan alueen (77 prosenttia maatalousmaan kokonaisalasta), mutta jäsenvaltiot ja viljelijät eivät ole hyödyntäneet potentiaalia täysin. Sen vuoksi komissio on esittänyt arvioinnin jälkeen useita parannuksia ja erityisesti kieltänyt torjunta-aineiden käytön ekologisilla aloilla vuodesta 2018 lähtien. Kiellossa mainitaan nimenomaan maataloustuotantoon käytettävä ala, sillä torjunta-aineiden käytön riski tuotannolliseen toimintaan liittymättömillä aloilla on hyvin pieni.

Kun jäsenvaltiot toteavat kokemuksen perusteella, että luonnon monimuotoisuutta sekä pölyttäjiä koskevia hyötyjä ei ole saavutettu, ne voivat huomattavan joustavasti mukauttaa sääntöjä, joita sovelletaan viljelijöihin viherryttämisen yhteydessä.

Viherryttäminen ei ole ainoa biologisen monimuotoisuuden tilaan vaikuttava tekijä, eikä viherryttämisen vaikutusta voida mitata yksinomaan tulos- tai vaikutusindikaattoreilla, jotka ilmentävät monisyisiä suuntauksia. Sen vuoksi komissio luottaa yksittäisten välineiden, kuten viherryttämisen, toteutuksen mittaamisessa tuotosindikaattoreihin vaikutusindikaattorien sijaan.

Komissio katsoo siksi, että nykyisellä viherryttämisjärjestelmällä on luonnon monimuotoisuutta ja pölyttäjiä hyödyttävää potentiaalia.

Potentiaalia ei ole kuitenkaan täysin hyödynnetty, ja tämä puute pyritään korjaamaan tulevaa YMP:tä koskevassa ehdotuksessa.

35

Alaviitteessä viitataan arvioinnin tueksi teetettyyn ulkoiseen tutkimukseen. Komission arviointi on valmisteluasiakirja SWD(2018) 478 final.

Valmisteluasiakirjassa (s. 57) ja arvioinnin tueksi teetetyssä tutkimuksessa (s. 125 ja 227) todetaan seuraavaa:

Analyysi osoittaa, että EU28-maissa ekologinen ala, jolla on mahdollisesti suurin positiivinen nettovaikutus, on kesanto, joka koostuu sängestä, jossa rikkakasvit tai luonnonkasvien siemensekoitukset uusiutuvat luontaisesti. Nettohyötyä on mahdollista saada myös monivuotisista typpeä sitovista rehukasveista, joistakin maisemapiirteistä (eli pellonpientareista, pensaista, puista, lammikoista ja ojista), suojakaistoista ja pellonpientareista.

YMP:n vaikutusta luonnon monimuotoisuuteen koskevan ulkoisen arvioinnin tutkimusraportissa (valmisteluasiakirja tulossa) todetaan lisäksi seuraavaa: ”Kesantomaa, joka on luonnon monimuotoisuuden kannalta hyödyllisin ekologisten alojen tyyppi...” (s. 81).

37

Komissio katsoo, että viljelijöillä ei ole yleisesti kannustinta käyttää torjunta-aineita pellonpientareilla, suojakaistoilla ja muiden tuotannolliseen toimintaan liittymättömien maisemapiirteiden kohdalla, sillä näillä ei ole suojeltavia viljelykasveja. Jäsenvaltiot voivat lisäksi määrittää torjunta-aineiden kestävästä käytöstä annetun direktiivin mukaisissa kansallisissa toimintasuunnitelmissaan oletusarvoisia suojakaistoja tiettyjen alueiden (kuten vesistöjen) yhteyteen. Tarpeen mukaan niiden on asetettava kasvinsuojeluaineiden luvissa riskin pienentämistoimia koskevia erityisiä velvoitteita, joita viljelijöiden on noudatettava (esim. kulkeumaa vähentävät suuttimet tai peltojen suoja-alueet, joilla ei saa ruiskuttaa). Jäsenvaltiot usein asettavatkin tällaisia rajoituksia suojellakseen vesistöjä ja/tai peltojen ulkopuolisia alueita kulkeumilta.

38

Maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteet ovat olleet jo vuosien ajan yksi tärkeimmistä YMP:n välineistä, joilla kannustetaan viljelijöitä ottamaan käyttöön tai jatkamaan viljelykäytäntöjä, jotka ylittävät pakolliset vaatimukset ja joilla edistetään ympäristön, maiseman, biologisen monimuotoisuuden ja luonnonvarojen suojelua ja parantamista. Kaudella 2014–2020 jäsenvaltiot ovat osoittaneet yli 16 prosenttia kaikista maaseudun kehittämiseen tarkoitetuista EU:n tuista maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteisiin. Yhdessä luonnonmukaisen viljelyn ja Natura 2000 -verkoston tukemisen kanssa tämä on johtanut tilanteeseen, jossa yli 17 prosenttiin EU:ssa käytössä olevasta maatalousmaasta sovelletaan viljelykäytäntöjä, joiden odotetaan hyödyttävän biologista monimuotoisuutta ja pölyttäjiä ja joita tuetaan näillä toimenpiteillä. Nämä ovat ympäristön kannalta kunnianhimoisia viljelykäytäntöjä, jotka ylittävät täydentävien ehtojen vaatimukset ja tuottavat siten lisää ympäristöön liittyviä julkishyödykkeitä.

39

Yhteinen vastaus kohtiin 39 ja 40:

Tulevaa YMP:tä koskevalla ehdotuksella vahvistetaan täydentäviä ehtoja koskevia sääntöjä lisäämällä ehdollisuutta muun muassa luonnon monimuotoisuuden ja torjunta-aineiden osalta. Tämä toteutetaan ottamalla käyttöön uusia lakisääteisiä hoitovaatimuksia ja hyvän maatalous- ja ympäristökunnon vaatimuksia sekä yhdistämällä viherryttämisvelvoitteet nykyistä vahvemmin tähän kokonaisuuteen. Tavoitteen saavuttamista edistetään uudella ympäristölle tarkoitettujen suorien tukien järjestelmällä, ekojärjestelmillä.

Maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteiden osalta komission ehdotuksessa esitetään seuraavia lisäparannuksia:

– edistetään jäsenvaltioiden tuella yhteisiä järjestelmiä ja tuloslähtöisiä tukijärjestelmiä – nämä kaksi lähestymistapaa voivat parantaa merkittävästi ympäristöön liittyvien julkishyödykkeiden laatua aiempaa suuremmassa mittakaavassa ja mitattavalla tavalla. Molemmat voivat olla erittäin hyödyllisiä pölyttäjille, sillä ne toimivat maisematasolla lohkojen sijaan.

– sallitaan poikkeuksellisissa ja perustelluissa tapauksissa maatalouden ympäristö- ja ilmastositoumusten allekirjoittaminen lyhyemmäksi ajaksi kuin 5–7 vuodeksi, jos ympäristöhyödyt voivat toteutua lyhyemmän ajan kuluessa. Tämä antaa lisäjoustavuutta maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteiden mahdollisille edunsaajille ja lisää maatalouden ympäristö- ja ilmastositoumusten houkuttelevuutta.

– lisätään maatalouden ympäristö- ja ilmastositoumusten ja muiden asianmukaisten sitoumusten, kuten luonnonmukaisen viljelyn, Natura 2000 -tukien ja tuottamattomien investointien, rahoitusosuutta ja lisätään näin niiden houkuttelevuutta.

Pölyttäjiä koskevaa korkeaa tavoitetta ei saavuteta pelkästään välineillä, vaan tarvitaan myös keskinäisestä yhteistyötä. Maatilojen neuvontapalvelujen antama neuvonta on myös tärkeää, kun autetaan viljelijöitä soveltamaan muun muassa pölyttäjille hyödyllisiä käytäntöjä.

43

Rikkakasvien torjunta-aineiden korvaamisella mekaanisella torjunnalla odotetaan oleva sama vaikutus kukkivien kasvien määrään ja monimuotoisuuteen.

44

Kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamista koskevan asetuksen säännöksiä, joita sovelletaan muihin kuin kohdelajeina oleviin niveljalkaisiin, sovelletaan myös muihin hyönteislajeihin kuin mehiläisiin, joille on erityissäännöksiä. Näillä säännöksillä suojellaan luonnonvaraisia pölyttäjiä implisiittisesti (tai epäsuorasti).

46

Komissio haluaa tarkentaa, että se on tehnyt kovasti työtä, jotta hunajamehiläisiä koskeva riskinarviointimenettely vastaisi lainsäädännön vaatimuksia.

Komissio korostaa, että ohjeet vahvistettiin vuonna 2002 eli ennen kuin asetus hyväksyttiin vuonna 2009. Ne eivät siis voi vastata asetusta.

47

Vuoden 2002 ohjeasiakirjassa tarkastellaan toukkiin kohdistuvaa hyönteisten kasvua säätelevien aineiden ja sellaisten muiden tehoaineiden aiheuttamaa riskiä, joilla on mahdollisesti pitkän aikavälin haitallisia vaikutuksia pesän terveyteen. Tällaisissa tapauksissa edellytetään todisteita siitä, että vaikutuksia pesän terveyteen pitkällä aikavälillä ei ole ollut. (Ks. vuoden 2002 ohjeasiakirjan 4.3 kohdan loppu.)

53

Komissio painottaa, että EFSAlle annettu tehtävä oli osa laajempaa ratkaisua. Tehtävänanto perustui itse asiassa jäsenvaltioiden enemmistön pyyntöön. Joillekin se oli edellytys sille, että ne tukisivat yhdenmukaisten periaatteiden muuttamista, jotta osia akuuttiin myrkyllisyyteen liittyvistä ohjeista olisi voitu soveltaa hunajamehiläisiin. Euroopan parlamentti vastusti yhdenmukaisten periaatteiden muuttamista lokakuussa 2019.

Komissio huomauttaa myös, ettei se pyytänyt EFSAa arvioimaan ohjeita aiemmin, koska vuonna 2013 annetut kolmen neonikotinoidin kiellot, joita koskevia oikeustapauksia oli käynnissä vuoteen 2018 asti, oli hyväksytty sellaisen EFSAn arvioinnin perusteella, joka oli myös vuoden 2013 ohjeasiakirjan taustalla. Komissio katsoi lisäksi tuolloin, että vuoden 2013 ohjeasiakirja edusti viimeisimpiä (kaikkein ajan tasalla olevimpia) tieteellisiä neuvoja, joita EFSAlta oli asiasta saatavilla.

54

Komissio ei ole vielä edellyttänyt hakijoita käyttämään vuoden 2013 jälkeen kehitettyjä testausmenetelmiä, sillä jäsenvaltiot eivät ole vielä hyväksyneet ohjeasiakirjaa.

55

Erityisesti mehiläisiä koskevan suojelutavoitteen tarkistuksesta keskusteltiin jäsenvaltioiden kanssa ensimmäisen kerran 6. maaliskuuta 2020.

EFSAn vuoden 2013 ohjeasiakirjassa asetettujen erityisten suojelutavoitteiden tarkistuksen on määrä olla valmis toukokuussa 2020. Tarkistuksessa käsitellään hunajamehiläisiä, kimalaisia ja erakkomehiläisiä koskevia erityisiä suojelutavoitteita.

56

Horisontti 2020 -puiteohjelman yhteiskunnallinen haaste 2:ssa, ehdotuspyyntö 2016, valitun POSHBEE-hankkeen tavoitteena on laatia ensimmäinen kattava yleiseurooppalainen arvio kemikaaleille ja niiden seoksille altistumisen sekä niiden ja patogeenien ja ravintoon liittyvän stressin yhteisesiintymisen vaaroista erakkomehiläisten, kimalaisten ja hunajamehiläisten keskuudessa kahdessa merkittävässä viljelyjärjestelmässä (https://cordis.europa.eu/project/id/773921). Hanke toteutetaan yhteistyössä EFSAn kanssa.

Komissio tukee Horisontti 2020 -puiteohjelmassa myös tutkimustoimia sellaisten yhtenäisten lähestymistapojen testaamiseksi ja tuottamiseksi, joilla voidaan edistää kasvinsuojeluaineiden ja niiden metaboliittien kasvien, ihmisten, eläinten ja ekosysteemien terveyteen kohdistuvien vaikutusten arviointia. Tätä varten on käynnistetty tutkimushanke yhteiskunnallinen haaste 2:n työohjelmassa vuosille 2018–2020 (ks. SFS-04-2019-2020).

Komissio toteaa, että nykyisissä kasvinsuojeluaineita koskevissa tietovaatimuksissa (asetus (EU) N:o 284/2013) on myös akuuttia myrkyllisyyttä mehiläisille koskeva testi. Useaa tehoainetta sisältäviä kasvinsuojeluaineita arvioidaan siis jo jäsenvaltioiden tasolla kansallisten lupien myöntämistä varten.

58

Mehiläisiä suojellakseen komissio rajoitti vuonna 2013 myös fiproniilin käyttöä.

Huhtikuussa 2018 asetettujen rajoitusten jälkeen hakijat myös vetivät pois klotianidiinia ja tiametoksaamia koskevien lupien uusimishakemukset, eikä imidaklopridista tehdä uusia hakemuksia. Tammikuussa 2020 komissio jätti uusimatta tiaklopridin luvan.

62

Kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamista koskevassa asetuksessa ei aseteta komissiolle velvoitetta käynnistää tällaista tutkimusta. Useita tutkimushakkeita on kuitenkin saatettu päätökseen ennen vuotta 2019 tai niitä on käynnissä/suunnitteilla⁴⁹.

Laatikko 7 – Erityiskertomus nro 05/2020 – Kasvinsuojeluaineiden kestävä käyttö: vaatimatonta edistystä riskien mittaamisessa ja vähentämisessä

Jäsenvaltioiden viranomaisten on varmistettava, että ammattimaiset käyttäjät noudattavat integroidun torjunnan periaatteiden soveltamista koskevaa vaatimusta. Jäsenvaltioiden viranomaisilla olisi oltava selvät arviointiperusteet, kun ne ratkaisevat, onko vaatimusta noudatettu.

Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti integroidun torjunnan yleisten periaatteiden muuntaminen käytännön perusteiksi kuuluu jäsenvaltioiden vastuulle. Komissio tukee jatkossakin jäsenvaltioita tässä asiassa.

Johtopäätökset ja suositukset

65

Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat asettaneet sääntelykehyksen, jonka puitteissa komissio voi toimia.

Suositus 1 – Arvioidaan luonnonvaraisia pölyttäjiä koskevien erityistoimien tarve

a) Komissio hyväksyy suosituksen.

Komissio arvioi EU:n pölyttäjiä koskevan aloitteen vuoden 2020 loppuun mennessä ja harkitsee sen perusteella pölyttäjiä koskevia jatkotoimia vuonna 2021.

b) Komissio hyväksyy suosituksen.

Pölyttäjiä koskevien toimien edellyttämiä hallinnointi- ja valvontamekanismeja käsitellään vuoteen 2030 ulottuvan EU:n biodiversiteettistrategian puitteissa.

68

YMP:n kauden 2014–2020 puitteet sisältävät prioriteetteja, jotka on suunnattu suoraan ekosysteemien ja luonnon monimuotoisuuden ennallistamiseen, säilyttämiseen ja parantamiseen. Se on perusta pölyttäjille hyödyllisten olojen luomiseen tarkoitetuille toimille. Vuoden 2020 jälkeistä YMP:tä koskevissa ehdotuksissa on myös luonnon monimuotoisuuden, ekosysteemipalvelujen, elinympäristöjen ja maisemien suojelua koskeva erityinen tavoite, jonka perusteella jäsenvaltioille annetaan laajalti mahdollisuuksia suunnitella pölyttäjien kannalta suotuisia toimia. Jäsenvaltioiden on osoitettava, että niiden suunnitelmat edistävät ympäristötavoitteita.

Suositus 2 – Sisällytetään luonnonvaraisten pölyttäjien suojelutoimet paremmin niihin EU:n toimintapolitiikan välineisiin, jotka koskevat luonnon monimuotoisuuden säilyttämistä ja maataloutta

a) Komissio hyväksyy suosituksen.

b) Komissio hyväksyy suosituksen osittain.

YMP:n vaikutusta luonnon monimuotoisuuteen koskevan arvioinnin tutkimusraportissa arvioidaan nykyisten YMP:n välineiden ja toimenpiteiden tehokkuutta ja potentiaalia mutta myös rajoitteita suhteessa yleiseen luonnon monimuotoisuuteen, ja siinä on joitakin viittauksia pölyttäjiin (ESQ 6, s. 103). Arviointi soveltuu sellaisenaan myös pölyttäjiin kohdistuvien toimenpiteiden vaikutusten arviointiin, sillä pölyttäjät ovat olennainen osa luonnon monimuotoisuutta. Arviointia täydennetään EU:n pölyttäjiä koskevan aloitteen toimeen 5A liittyvällä tutkimusraportilla. Komissio hyödyntää tätä arviointia ja jatkaa luonnonmukaisten pölyttäjien kannalta suotuisten parhaiden käytäntöjen määrittämistä koskevaa työtä.

c) Komissio hyväksyy suosituksen.

Vaikka YMP:n strategiasuunnitelmissa on osoitettava, miten niillä edistetään YMP:n yleisiä ja erityisiä tavoitteita, myös luonnon monimuotoisuuden, ekosysteemipalvelujen, elinympäristöjen ja maisemien suojelua koskevaa tavoitetta, jäsenvaltioilla on vuoden 2020 jälkeisessä YMP:ssä aiempaa enemmän joustovaraa toimenpiteiden määrittämistä varten. Sen vuoksi jäsenvaltioiden ehdottamien toimenpiteiden ja hoitokäytäntöjen valinta ja suunnittelu eivät perustu ennalta vahvistettuihin käytäntöihin vaan niiden ympäristön tilan arviointiin, jonka perusteella määritetään YMP:n strategiasuunnitelmissa käsiteltävät tarpeet ja tiettyjen alueiden osalta myös pölyttäjät. Suunnitelmissa on myös osoitettava, miten niillä edistetään asiaa koskevassa ympäristölainsäädännössä asetettuja päämääriä ja tavoitteita. Vihreän kehityksen ohjelman strategioissa asetetut ja YMP:n kannalta merkitykselliset tavoitteet on myös otettava huomioon.

YMP:n suunnitelmia koskevassa arvioinnissaan komissio arvioi, varmistetaanko ehdotetuilla toimenpiteillä ja hoitokäytännöillä yhdessä – ei erikseen – niiden potentiaali ja tehokkuus YMP:n erityisten tavoitteiden ja suunnitelmassa määritettyjen jäsenvaltioiden erityisten tavoitteiden edistämisessä sekä asetettujen päämäärien ja tavoitteiden saavuttamisessa.

69

Merkittävien ponnistelujen jälkeen komissio onnistui saamaan riittävästi tukea jäsenvaltioilta heinäkuussa 2019 yhdenmukaisten periaatteiden muuttamiseksi. Näin EFSAn vuonna 2013 antaman mehiläisiä koskevan ohjeasiakirjan osat, jotka koskivat hunajamehiläisiin liittyvää akuuttia myrkyllisyyttä, olisi voitu panna täytäntöön. Euroopan parlamentti asettui vastustamaan ehdotusta lokakuussa 2019.

Suositus 3 – Parannetaan luonnonvaraisten pölyttäjien suojelua torjunta-aineiden riskinarvioinnin yhteydessä

a) Komissio hyväksyy suosituksen.

b) Komissio hyväksyy suosituksen.

Loppuviitteet

¹ Potts S. et al, Status and trends of European pollinators. Key findings of the STEP project, 14. tammikuuta 2015.

² FAO, The power of pollinators: why more bees means better food, 24. elokuuta 2016. L. A. Garibaldi et al, Mutually beneficial pollinator diversity and crop yield outcomes in small and large farms, Science Magazine, 2016.

³ IPBES, The assessment report of the Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services on pollinators, pollination and food production, 2016.

⁴ Sanchez-Bayo F., A.G. Wyckhuys K. Worldwide decline of the entomofauna: A review of its drivers, 31. tammikuuta 2019.

⁵ Maailman talousfoorumi, The Global Risks Report 2020, 15. painos, 15. tammikuuta 2020.

⁶ Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle Luonnonpääoma elämämme turvaajana: luonnon monimuotoisuutta koskeva EU:n strategia vuoteen 2020, COM(2011) 244 final.

⁷ Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle, COM(2018) 395 final, 1. kesäkuuta 2018.

⁸ Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, Eurooppa-neuvostolle, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle Euroopan vihreän kehityksen ohjelma, COM(2019) 640 final.

⁹ Eurooppalainen kansalaisaloite Pelastakaa mehiläiset ja maanviljelijät! Maatalous mehiläisille suotuisaksi terveen ympäristön puolesta, 30. syyskuuta 2019.

¹⁰ Harvey, J.A., Heinen, R., Armbrecht, I. et al., International scientists formulate a roadmap for insect conservation and recovery, Nature Ecology & Evolution, 6. tammikuuta 2020.

¹¹ Viljelyalueiden biologinen monimuotoisuus: laskusuunnassa YMP:stä saadusta rahoituksesta huolimatta (erityiskertomus nro 13/2020), Kasvinsuojeluaineiden kestävä käyttö: vaatimatonta edistystä riskien mittaamisessa ja vähentämisessä (erityiskertomus nro 05/2020), Natura 2000 ‑verkoston mahdollisuuksien täysimääräinen täytäntöönpano edellyttää lisätoimia (erityiskertomus nro 01/2017).

¹² Komissio kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle Väliarviointi luonnon monimuotoisuutta koskevasta EU:n strategiasta vuoteen 2020, COM(2015) 478 final, 2. lokakuuta 2015.

¹³ EEA, The European environment – state and outlook 2020, kertomuksen sivulla 12 oleva taulukko ES.1 Summary of past trends, outlooks and prospects of meeting policy objectives/targets.

¹⁴ Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto, terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosasto, tutkimuksen ja innovoinnin pääosasto, yhteinen tutkimuskeskus sekä kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto.

¹⁵ Van Swaay C. et al., European Red List of Butterflies, 2010, Euroopan unionin julkaisutoimisto. Nieto A. at al., European Red List of Bees, 2014, Euroopan unionin julkaisutoimisto.

¹⁶ Neuvoston direktiivi 92/43/ETY, annettu 21 päivänä toukokuuta 1992, luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta (EYVL L 206, 22.7.1992, s. 7).

¹⁷ Neuvoston direktiivi 92/43/ETY, 17 artikla.

¹⁸ EEA, State of nature in the EU – Results from reporting under the nature directives 2007–2012, tekninen raportti nro 2/2015, 2015.

¹⁹ Pellissier, V. et al., The impact of Natura 2000 on non-target species, assessment using volunteer-based biodiversity monitoring, EEA – Biologisen monimuotoisuuden eurooppalainen aihekeskus, tekninen raportti nro 4/2014, 2014.

²⁰ Euroopan komissio, Action Plan for the Conservation of the Danube Clouded Yellow Colias myrmidone in the European Union, 13. huhtikuuta 2012.

²¹ Tietoja saatavilla osoitteesta https://www.eea.europa.eu/themes/biodiversity/state-of-nature-in-the-eu/article-17-national-summary-dashboards/conservation-status-and-trends.

²² Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1293/2013 ympäristön ja ilmastotoimien ohjelman (Life) perustamisesta (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 185).

²³ EEA, SOER 2015, Agriculture Briefing, 15. marraskuuta 2016.

²⁴ IPBES, “The assessment report of the Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services on pollinators, pollination and food production”, 2016.

²⁵ EEA, SOER 2020, 13. luku Environmental pressures and sectors, s. 295.

²⁶ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1306/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N:o 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 549), liite II.

²⁷ Neuvoston direktiivi 91/676/ETY, annettu 12 päivänä joulukuuta 1991, vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta (EYVL L 375, 31.12.1991, s. 1).

²⁸ Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 21/2017 Viherryttäminen: monimutkaisempi tulotukijärjestelmä ei ole vielä ympäristön kannalta vaikuttava.

²⁹ Euroopan komissio, Evaluation study of the payment for agricultural practices beneficial for the climate and the environment, 2017.

³⁰ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 2017/2393, annettu 13 päivänä joulukuuta 2017, asetusten (EU) N:o 1305/2013, (EU) N:o 1306/2013, (EU) N:o 1307/2013, (EU) N:o 1308/2013 ja (EU) N:o 652/2014 muuttamisesta (EUVL L 350, 29.12.2017, s. 15).

³¹ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1307/2013 (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 608) sekä komission delegoitu asetus (EU) N:o 639/2014, annettu 11 päivänä maaliskuuta 2014, yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmissä viljelijöille myönnettäviä suoria tukia koskevista säännöistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1307/2013 täydentämisestä ja mainitun asetuksen liitteen X muuttamisesta (EUVL L 181, 20.6.2014, s. 1).

³² Komission delegoitu asetus (EU) 2017/1155, annettu 15 päivänä helmikuuta 2017, delegoidun asetuksen (EU) N:o 639/2014 muuttamisesta ja asetuksen (EU) N:o 1307/2013 liitteen X muuttamisesta (EUVL L 167, 30.6.2017, s. 1).

³³ Euroopan komissio, Evaluation of the impact of the CAP on habitats, landscapes and biodiversity, marraskuu 2019.

³⁴ Neuvoston direktiivi 91/414/ETY, annettu 15 päivänä heinäkuuta 1991, kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta (EYVL L 230, 19.8.1991, s. 1).

³⁵ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1107/2009, annettu 21 päivänä lokakuuta 2009, kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta sekä neuvoston direktiivien 79/117/ETY ja 91/414/ETY kumoamisesta (EUVL L 309, 24.11.2009, s. 1).

³⁶ Komission asetus (EU) N:o 283/2013, annettu 1 päivänä maaliskuuta 2013, tehoaineita koskevien tietovaatimusten vahvistamisesta (EUVL L 93, 3.4.2013, s. 1) ja komission asetus (EU) N:o 284/2013, annettu 1 päivänä maaliskuuta 2013, kasvinsuojeluaineita koskevien tietovaatimusten vahvistamisesta kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1107/2009 mukaisesti (EUVL L 93, 3.4.2013, s. 85).

³⁷ Komission asetus (EU) N:o 546/2011, annettu 10 päivänä kesäkuuta 2011, asetuksen (EY) N:o 1107/2009 täytäntöönpanosta kasvinsuojeluaineiden arvioimista ja hyväksymistä koskevien yhdenmukaisten periaatteiden osalta (EUVL L 155, 11.6.2011, s. 127).

³⁸ Direktiivin 91/414/ETY mukainen asiakirja Guidance Document on terrestrial Ecotoxicology, SANCO/10329/2002.

³⁹ EFSA, Guidance Document on the risk assessment of plant protection products on bees (Apis mellifera, Bombus spp. and solitary bees), 4. heinäkuuta 2013, päivitetty 4. heinäkuuta 2014.

⁴⁰ Yhdistetyt asiat T-429/13 Bayer CropScience AG ym. vastaan Euroopan komissio, T-451/13 Syngenta Crop Protection AG ym. v. komissio sekä T-584/13 BASF Agro BV ym. v. komissio.

⁴¹ Komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 485/2013, annettu 24 päivänä toukokuuta 2013, täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 540/2011 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse tehoaineiden klotianidi, tiametoksaami ja imidaklopridi hyväksymisedellytyksistä sekä kyseisiä tehoaineita sisältävillä kasvinsuojeluaineilla käsiteltyjen siementen käytön ja myynnin kieltämisestä (EUVL L 139, 25.5.2013, s. 12).

⁴² Komission täytäntöönpanoasetus (EU) 2018/783, annettu 29 päivänä toukokuuta 2018, täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 540/2011 muuttamisesta tehoaineen imidaklopridi hyväksymisedellytysten osalta (EUVL L 132, 30.5.2018, s. 31); komission täytäntöönpanoasetus (EU) 2018/784, annettu 29 päivänä toukokuuta 2018, täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 540/2011 muuttamisesta tehoaineen klotianidiini hyväksymisedellytysten osalta (EUVL L 132, 30.5.2018, s. 35) ja komission täytäntöönpanoasetus (EU) 2018/785, annettu 29 päivänä toukokuuta 2018, täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 540/2011 muuttamisesta tehoaineen tiametoksaami hyväksymisedellytysten osalta (EUVL L 132, 30.5.2018, s. 40).

⁴³ Komission täytäntöönpanopäätös (EU) 2020/152 ja komission täytäntöönpanopäätös (EU) 2020/153, annettu 3 päivänä helmikuuta 2020.

⁴⁴ Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 128/2009/EY, annettu 21 päivänä lokakuuta 2009, torjunta-aineiden kestävästä käytöstä.

⁴⁵ Kathage J. et al, The impact of restrictions on neonicotinoid and fipronil insecticides on pest management in maize, oilseed rape and sunflower in eight European Union regions, 13. lokakuuta 2017.

⁴⁶ Komission täytäntöönpanoasetus (EU) 2020/23, annettu 13 päivänä tammikuuta 2020, tehoaineen tiaklopridi hyväksynnän uusimatta jättämisestä kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1107/2009 mukaisesti ja komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 540/2011 liitteen muuttamisesta.

⁴⁷ Euroopan parlamentti, Guidelines for submission and evaluation of applications for the approval of active substances in pesticides, tutkimus, syyskuu 2018.

⁴⁸ Eteläisistä maista vain Espanja on osittain edustettuna, ja Portugali, Italia, Kreikka, Malta ja Kypros puuttuvat. Itäisissä maissa edustus on marginaalista. Romaniassa on 12 linjaa ja Sloveniassa 8 linjaa. Näytteitä ei oteta muista Itä-Euroopan maista. Pohjoisista maista Tanska ja Viro eivät ole edustettuina, ja suurin osa seurantalinjoista on Ruotsissa. (Ks. van Sway ym. 2017.)

⁴⁹ 1) Tietosivu kasvien terveyttä koskevasta tutkimuksesta ja innovoinnista (myös tuholaistorjunnasta, torjunta-aineiden vaihtoehdoista ja uusista tuholaisista/taudeista) https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/food-farming-fisheries/farming/documents/factsheet-agri-plant-health_en.pdf
Esimerkiksi: EUCLID pyrki kehittämään kestävämpiä tuholaistorjuntamenetelmiä vähentääkseen torjunta-aineiden vaikutuksia. Hanke oli käynnissä syyskuusta 2015 syyskuuhun 2019.
2) Julkaisu sellaisista 10 tutkimushankkeesta ja niiden tuloksista, jotka liittyvät tuholaistorjuntaan / torjunta-aineisiin / tuholaisiin ja tauteihin kaikissa Horisontti 2020 -puiteohjelman osissa (Marie Curie, ERC...) https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/cc7026c4-56b6-11ea-aece-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-117749527
Esimerkiksi: nEUROSTRESSPEP-ohjelman tavoitteena oli tunnistaa ”vihreämpiä” hyönteismyrkkyjä kääntämällä hyönteisten omat hormonit niitä vastaan. Hanke oli käynnissä kesäkuusta 2015 toukokuuhun 2019
3) Tietosivu ekologisista lähestymistavoista ja luonnonmukaista viljelyä koskevasta tutkimuksesta ja innovoinnista (myös agroekologiasta, luonnonmukaisesta viljelystä, luonnon monimuotoisuudesta, ekosysteemipalveluista, peltometsätaloudesta, pölyttämisestä, biologisesta torjunnasta ja monipuolistamisesta) https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/food-farming-fisheries/farming/documents/factsheet-agri-research-ecological-approaches_en.pdf
Esimerkiksi: ECOSTACK-hanke on ollut käynnissä syyskuusta 2018. Hankkeessa muun muassa määritetään luontaisten vihollisten ja pölyttäjien vaikutusta satoihin useiden viljelykasvien ja maaperä- ja ilmasto-olosuhteiden osalta, tutkitaan biologisen torjunnan ja pölytyspalvelujen tarjoajien välisiä mahdollisia kompromisseja, kehitetään luontoa jäljitteleviä kasvinsuojelustrategioita ja arvioidaan kentällä ekosysteemipalvelujen tarjoajien tilan herkkyyttä maatalouskemikaaleille ja soveltuvuutta integroituun torjuntaan.

Tarkastuksen eteneminen

Tapahtuma	Päivämäärä
Tarkastuksen suunnittelumuistio hyväksytty / tarkastus alkoi	18.9.2019
Kertomusluonnos lähetetty virallisesti komissioon (tai muulle tarkastuskohteelle)	14.4.2020
Lopullinen kertomus hyväksytty kuulemismenettelyn jälkeen	17.6.2020
Komission (tai muun tarkastuskohteen) viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä	1.7.2020

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2020

PDF	ISBN 978-92-847-4866-2	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/97677	QJ-AB-20-014-FI-N
HTML	ISBN 978-92-847-4835-8	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/07237	QJ-AB-20-014-FI-Q

TEKIJÄNOIKEUDET

© Euroopan unioni, 2020.

Datan ja asiakirjojen uudelleenkäyttöä koskevat Euroopan tilintarkastustuomioistuimen periaatteet pannaan täytäntöön avoimen datan politiikkaa ja asiakirjojen uudelleen käyttämistä koskevalla Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätöksellä nro 6-2019.

Ellei toisin ilmoiteta (esimerkiksi yksittäisissä tekijänoikeusilmoituksissa), Euroopan tilintarkastustuomioistuimen sisältöihin, jotka EU omistaa, myönnetään käyttöoikeudet Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licence ‑käyttöoikeuden nojalla. Tämä merkitsee, että uudelleenkäyttö on sallittua, jos sisällön tuottaja mainitaan asianmukaisesti ja sisältöön tehdyistä muutoksista ilmoitetaan. Uudelleenkäyttäjä ei saa vääristää asiakirjojen alkuperäistä merkitystä tai sanomaa. Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa mistään seurauksista, jotka johtuvat uudelleenkäytöstä.

Uudelleenkäyttäjän on hankittava tarvittavat lisäoikeudet, jos tietyssä sisällössä (esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen henkilöstöstä otetuissa valokuvissa) esitetään tunnistettavissa olevia henkilöitä tai jos sisällössä on mukana kolmansien tahojen töitä. Jos tällainen lisäoikeus saadaan, yllä mainittu yleinen käyttöoikeus peruuntuu. Lisäoikeutta koskevassa luvassa on selvästi ilmoitettava käyttöoikeuden rajoitukset.

Jos sisällöt eivät ole EU:n omaisuutta, voi olla, että lupa niiden käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä suoraan asianomaisilta tekijänoikeuksien haltijoilta.

Tietokoneohjelmistot tai asiakirjat, joihin kohdistuu teollisoikeuksia, kuten patentteja, tavaramerkkejä, rekisteröityjä malleja, logoja ja nimiä, eivät kuulu Euroopan tilintarkastustuomioistuimen uudelleenkäyttöperiaatteiden piiriin, eikä niiden käyttöön anneta lupaa.

EU:n toimielinten verkkosivuilla (joiden verkkotunnuksen loppuosa on europa.eu) on linkkejä ulkopuolisille verkkosivuille. Koska Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa näistä sivustoista, on suositeltavaa, että tutustutte niiden tietosuoja- ja tekijänoikeusperiaatteisiin.

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logon käyttäminen

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logoa ei saa käyttää ilman tilintarkastustuomioistuimen ennakkosuostumusta.

Yhteydenotot EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Tietoa EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1952 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.