Panorama financeiro da UE Uma manta de retalhos que requer mais simplificação e melhor prestação de contas

Síntese

I O panorama financeiro da UE evoluiu ao longo das últimas décadas. O seu principal pilar é o orçamento da União e os instrumentos que estão plenamente integrados neste, mas inclui também instrumentos exteriores ao orçamento da UE. Estes instrumentos, criados recentemente, multiplicaram-se ao longo dos últimos 15 anos, principalmente em reação a diferentes crises, mas também devido a limitações jurídicas e práticas associadas à utilização dos instrumentos existentes. A multiplicação de instrumentos faz com que seja oportuno realizar uma ampla análise do panorama.

II O grau de eficiência e transparência do panorama financeiro da UE tem atraído muita atenção de partes interessadas da União no contexto de uma eventual reforma institucional. O Parlamento Europeu, em especial, descreve o panorama financeiro da UE como uma galáxia de fundos e instrumentos em torno do orçamento da União.

III A presente auditoria visou ajudar a compreender a configuração das atuais disposições e identificar a margem existente para simplificar e racionalizar o panorama financeiro da UE, com base numa análise de instrumentos selecionados. O Tribunal analisou se a multiplicação e a diversidade de instrumentos deste panorama têm justificação. Para efeitos da sua auditoria, examinou os motivos da criação de instrumentos exteriores ao orçamento da União. Avaliou também se as disposições em vigor asseguram um controlo público adequado do financiamento das políticas da UE e se estão a ser tomadas medidas adequadas para, no período de 2021-2027, melhorar a integração do panorama financeiro da União.

IV O Tribunal conclui que, mesmo que tenha havido motivos para criar novos tipos de instrumentos, a abordagem fragmentada que norteou a configuração do panorama financeiro da UE deu origem a uma estrutura semelhante a uma manta de retalhos.

V O Tribunal constatou que o panorama financeiro da UE é composto por muitos instrumentos, com uma variedade de disposições de governação e fontes de financiamento e diferentes coberturas dos eventuais passivos, gerando assim uma manta de retalhos de componentes diversas. Em geral, havia motivos válidos para a criação destes instrumentos, mas a maioria não seguiu a boa prática de incluir provas claras de que a opção escolhida e a sua configuração eram as mais adequadas.

VI O Tribunal constatou também que a UE introduziu a prestação de contas integrada, mas que esta não abrange todos os instrumentos. O TCE não está mandatado para auditar alguns dos instrumentos extraorçamentais da União. Em alguns deles, existe uma lacuna na auditoria dos seus resultados e não há controlo pelo Parlamento Europeu. Por conseguinte, o panorama financeiro da UE não presta totalmente contas ao público.

VII O Tribunal assinala os progressos recentes na consolidação de vários instrumentos. Todavia, o potencial de simplificação ainda não foi aproveitado ao máximo, especialmente nos instrumentos que prestam assistência financeira.

VIII O Tribunal recomenda que a Comissão deve:

1. assegurar que qualquer novo instrumento que proponha inclui uma avaliação da configuração e opção escolhidas e partilhar esta boa prática com o Conselho;
2. compilar e publicar informações sobre o panorama financeiro global da UE;
3. propor a integração do Fundo de Modernização no orçamento da UE;
4. propor a integração e consolidação dos instrumentos de assistência financeira existentes.

Introdução

Evolução do panorama financeiro da UE

01 Nos anos 1950, os Estados-Membros criaram a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (Tratado de 1951¹), a Comunidade Económica Europeia (Tratado CEE, de 1957²) e a Comunidade Europeia da Energia Atómica (Tratado Euratom, de 1957³), cada uma com entidades jurídicas distintas, disposições de governação próprias e orçamentos separados. O Tratado CEE, de 1957, criou também o Banco Europeu de Investimento (BEI) como entidade separada, destinada a agir como concessora de crédito da CEE, bem como o Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED), dotado do seu próprio orçamento plurianual, a fim de conceder subvenções e empréstimos a determinados países terceiros.

02 Em 1970, já vários orçamentos diferentes tinham sido incorporados no orçamento da CEE, criando um único orçamento comunitário (o orçamento geral), que cobria as despesas administrativas e operacionais e era usado, sobretudo, para financiar programas de despesas. A grande maioria do orçamento da UE é utilizada para financiar tais programas, concedendo subvenções, subsídios ou outras formas não reembolsáveis de apoio financeiro aos beneficiários. Em 1 de janeiro de 2021, o orçamento da União financiava 43 programas de despesas.

03 O Tratado do Luxemburgo, de 1970⁴, levou também à substituição gradual das contribuições dos Estados-Membros por um sistema de «recursos próprios», baseado no Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA) e nos direitos aduaneiros. Nos anos 1970, o orçamento geral começou a conceder também novos tipos de apoio financeiro. Em primeiro lugar, o Novo Instrumento Comunitário permitiu às Comunidades apoiar as pequenas e médias empresas mediante empréstimos, instrumentos de capitais próprios e outros tipos de apoio financeiro reembolsável. Em segundo lugar, o orçamento geral foi usado para garantir empréstimos do BEI para fins microeconómicos em países mediterrânicos. Em terceiro lugar, após o choque nos preços do petróleo, em 1973, o orçamento geral das Comunidades deu garantias à concessão e contração de empréstimos, visando prestar assistência financeira aos Estados-Membros em dificuldades (mecanismo de apoio às balanças de pagamentos).

04 O Tratado de Bruxelas, de 1975⁵, criou uma autoridade orçamental (composta pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu) encarregada de adotar e fiscalizar a execução do orçamento geral e designou o Tribunal de Contas Europeu (TCE) como auditor de todas as receitas e despesas. Os Estados-Membros criaram também as primeiras agências descentralizadas, que realizam tarefas técnicas, científicas ou de gestão de forma a ajudar as instituições da UE a conceber e aplicar políticas. A maioria das agências descentralizadas é financiada pelo orçamento da União ou cobra pelos seus serviços, sendo auditada pelo TCE e fiscalizada pela autoridade orçamental. Em 31 de dezembro de 2021, a UE tinha 35 agências descentralizadas.

05 Em 1988, o Conselho e o Parlamento Europeu chegaram a acordo sobre o primeiro orçamento a longo prazo, as perspetivas financeiras para 1988-1992⁶, que introduziram um limite anual para as despesas do orçamento geral (o limite máximo dos recursos próprios⁷), expresso como percentagem do Produto Nacional Bruto (PNB) total dos Estados-Membros (1,2% para 1992).

06 Ao abrigo das perspetivas financeiras para 1993-1999⁸, os Estados-Membros chegaram a acordo sobre limites anuais para as despesas em vários domínios: agricultura, operações estruturais, políticas internas, políticas externas, despesas administrativas e reservas («rubricas»). Acordaram também num novo recurso próprio baseado no PNB, destinado a atuar como recurso complementar do orçamento da UE.

07 As perspetivas financeiras para 2000-2006⁹ incluíram uma reforma administrativa que acarretou novas disposições de gestão financeira, incluindo a criação de agências executivas (das quais havia sete no final de 2021) para gerir certos programas de despesas sob gestão direta da Comissão. Além disso, o Rendimento Nacional Bruto (RNB) substituiu o PNB como base de cálculo do recurso próprio complementar.

08 O quadro financeiro plurianual (QFP) para 2007-2013¹⁰ aumentou o volume das reservas de emergência (instrumentos especiais), em especial o novo Fundo Europeu de Ajustamento à Globalização, destinado a ajudar trabalhadores após reestruturações; o Fundo de Solidariedade da União Europeia, para dar resposta a catástrofes naturais de grandes proporções; e a Reserva para Ajudas de Emergência, visando reagir a crises em países terceiros. A UE introduziu também as primeiras parcerias público-privadas para alcançar metas tecnológicas específicas (Iniciativas Tecnológicas Conjuntas) financiadas pela União e por parceiros da indústria ou Governos.

09 Além disso, a crise financeira de 2008-2010 levou a uma utilização acrescida de instrumentos de assistência financeira. Em 2009, os Estados-Membros reativaram o mecanismo de apoio às balanças de pagamentos, visando conceder empréstimos aos Estados-Membros não pertencentes à área do euro. Em 2010, para a área do euro, os Estados-Membros criaram o mecanismo de concessão de crédito à Grécia, baseado em empréstimos bilaterais coordenados; o Fundo Europeu de Estabilidade Financeira (FEEF), que foi usado para prestar assistência à Irlanda, a Portugal e à Grécia e que se baseou em garantias diretas de empréstimos prestadas pelos Estados-Membros da área do euro; e o Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira (MEEF), destinado a apoiar qualquer país da UE em graves dificuldades financeiras e que se baseou em empréstimos garantidos pelo limite máximo dos recursos próprios. Em 2012, os Estados-Membros da área do euro criaram o Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE) para assumir a prestação de nova assistência financeira, em lugar do MEEF e do FEEF.

10 Ao abrigo do QFP para 2014-2020¹¹, os Estados-Membros e a UE acordaram em usar mais os instrumentos concebidos para alavancar outras fontes de financiamento público e privado. Essa maior utilização passava por criar fundos fiduciários fora do orçamento da União, combinando contribuições do orçamento da UE com financiamento de outros doadores para conceder assistência externa a países específicos. A União alargou também a utilização de parcerias público-privadas no domínio da investigação e inovação, substituindo as antigas Iniciativas Tecnológicas Conjuntas por empresas comuns (das quais havia oito em 31 de dezembro de 2021). Além disso, decidiu aumentar o recurso a contribuições orçamentais para criar «reservas» de financiamento, a fim de permitir que parceiros de financiamento como o BEI concedam empréstimos, realizem investimentos em capitais próprios ou providenciem outros tipos de apoio financeiro reembolsável a projetos e empresas (instrumentos financeiros).

11 Durante o período acima referido, foram usadas garantias do orçamento da UE para angariar financiamento reembolsável a investimentos dentro e fora da União, nomeadamente: o mandato de empréstimo externo do BEI, em 2014, para apoiar investimentos fora da UE; o Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE), em 2015, para impulsionar o crescimento económico e a competitividade da União a longo prazo; e o Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável (FEDS), em 2016, para apoiar o desenvolvimento sustentável em África e na vizinhança da UE. Em 2020, para combater os efeitos socioeconómicos da COVID-19, os Estados-Membros e a União criaram o SURE, um instrumento de concessão e contração de empréstimos que visa prestar «apoio temporário para atenuar os riscos de desemprego numa situação de emergência», sendo os seus empréstimos aos Estados-Membros garantidos pelo limite máximo dos recursos próprios. Os Estados-Membros prestaram também garantias para cobrir 25% do montante total dos empréstimos. A UE criou ainda o Fundo Único de Resolução (FUR), fora do orçamento da União, que foi financiado por taxas cobradas aos bancos para ajudar a lidar com bancos em situação de insolvência.

12 Para o atual período de 2021-2027, a UE adotou um pacote legislativo relativo às suas finanças, que inclui o Regulamento QFP¹² e a legislação setorial conexa que rege os programas de despesas da União. O FED foi integrado no orçamento da UE e o InvestEU substituiu o FEIE e os instrumentos financeiros geridos centralmente. Os Estados-Membros criaram e financiaram o Mecanismo Europeu de Apoio à Paz, fora do orçamento da União, para financiar determinados custos relacionados com a Política Comum de Segurança e Defesa. Além disso, os instrumentos especiais da UE foram atualizados e alargados. O Conselho criou também o Instrumento de Recuperação da União Europeia, visando conceder financiamento adicional da União às despesas e aos investimentos entre 2021 e 2026 para combater os efeitos económicos da COVID-19. Em 2022, o Tribunal emitiu os pareceres 07/2022¹³ e 08/2022¹⁴ relativos às propostas da Comissão e do Conselho de criação da assistência macrofinanceira + e do Fundo Social para o Clima, respetivamente.

13 No presente relatório, o termo «instrumento» refere-se a todos os tipos de financiamento de políticas da UE, sejam eles referidos nos atos legislativos da União como «instrumentos», «mecanismos», «fundos», «facilidades» ou «dotações». O termo «instrumento» é usado também em referência a tipos de financiamento específicos concedidos por instituições como o MEE e o BEI. A figura 1 apresenta uma cronologia da criação dos instrumentos descritos nos pontos precedentes e mostra a multiplicação do número de instrumentos ao longo dos últimos 15 anos.

Atual panorama financeiro da UE

14 O Tratado sobre o Funcionamento da UE estabelece os princípios fundamentais da gestão orçamental¹⁵, que são explicados em maior detalhe no Regulamento Financeiro¹⁶. A caixa 1 apresenta os princípios orçamentais incluídos neste Regulamento. É possível que novos instrumentos violem estes princípios de várias formas: por exemplo, criar programas de despesas por acordo intergovernamental violaria o princípio da unicidade; a afetação de certas fontes de receitas a despesas específicas seria uma derrogação ao princípio da universalidade; e a complexidade resultante da proliferação de instrumentos poria em causa o desempenho e a transparência.

15 O orçamento da UE¹⁷ é adotado anualmente. Deve respeitar os limites das despesas¹⁸ impostos no Regulamento QFP e os limites máximos dos recursos que a União pode cobrar aos Estados-Membros estabelecidos na Decisão Recursos Próprios (ver figura 2), a qual requer unanimidade no Conselho e aprovação pelos Estados-Membros segundo as normas constitucionais de cada um.

16 Designa-se por «margem de manobra» a diferença entre os limites das despesas fixados no QFP e o limite máximo dos recursos próprios. Depois de ter em conta uma reserva de segurança destinada a cobrir possíveis acontecimentos económicos adversos, esta margem de manobra é utilizada para garantir as obrigações financeiras e eventuais perdas («passivo contingente») da União. Para que seja possível contrair os empréstimos necessários para financiar o Instrumento de Recuperação da UE nos mercados, a Decisão Recursos Próprios introduziu um limite adicional temporário circunscrito, de 0,6% do RNB da UE. O limite estabelecido no QFP para as despesas do orçamento da União (aproximadamente 1%) situa-se agora em cerca de metade do limite global máximo dos recursos próprios (2%).

17 Para efeitos do presente relatório, considera-se que um instrumento está incluído no orçamento da UE quando é totalmente financiado (ou coberto por provisões) em consonância com o Regulamento QFP e segue os métodos de execução orçamental apresentados no Regulamento Financeiro¹⁹. Estão plenamente integrados no orçamento da UE os seguintes instrumentos:

• programas e fundos de despesas, instrumentos financeiros, bem como as agências e outros organismos da UE²⁰ (como as empresas comuns) financiados pelo orçamento da União para executar políticas desta;
• os instrumentos especiais para dar resposta a eventos financiados pelo orçamento da UE, como a Reserva para a Solidariedade e as Ajudas de Emergência (RSAE), o Instrumento de Margem Único e o Fundo Europeu de Ajustamento à Globalização a favor dos Trabalhadores Despedidos (FEG);
• as receitas afetadas externas. Este tipo especial de receitas canaliza fundos adicionais de fontes externas ao orçamento da UE para despesas específicas. É complementar ao orçamento adotado e ao QFP e deve ser afetado a uma rubrica orçamental específica. Inclui contributos financeiros de países terceiros, o Fundo de Inovação (que mobiliza fundos do sistema de comércio de licenças de emissão (CELE) para tecnologias hipocarbónicas inovadoras) e a parte de apoios não reembolsáveis do Instrumento de Recuperação da UE financiada por empréstimos;
• instrumentos de garantia orçamental, como o Programa InvestEU e o Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável Mais (FEDS+), em que as garantias acionadas são pagas a partir do orçamento da UE, até ao limite da garantia.

18 Os instrumentos exteriores ao orçamento da UE (extraorçamentais) e que envolvem a concessão e contração de empréstimos pela União, mas que são garantidos pelo limite máximo dos recursos próprios, são os seguintes:

• os instrumentos de assistência financeira a países terceiros, como a assistência macrofinanceira e os empréstimos Euratom, em que a Comissão contrai empréstimos nos mercados de capitais e os empresta aos países beneficiários nas mesmas condições (empréstimos «back-to-back»). Estes empréstimos são, em última análise, cobertos pelo orçamento da UE;
• assistência financeira prestada aos países da União, como o mecanismo de apoio às balanças de pagamentos, o MEEF e o SURE, que também funcionam como empréstimos «back-to-back»;
• empréstimos do Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR) financiados através da contração de empréstimos no âmbito do Instrumento de Recuperação da UE.

19 Os instrumentos criados fora do orçamento da UE e não cobertos pelo limite máximo dos recursos próprios incluem:

• os instrumentos de assistência financeira do MEE, do FEEF e do mecanismo de concessão de crédito à Grécia, que se baseiam em capital, garantias ou empréstimos criados ao abrigo de tratados ou acordos intergovernamentais;
• os vários instrumentos de investimentos reembolsáveis do Grupo BEI (operações do BEI);
• outros instrumentos que facultam recursos para a execução de políticas da UE:

• o Mecanismo Europeu de Apoio à Paz;
• o Fundo Único de Resolução (FUR);
• o Fundo de Modernização para que os Estados-Membros descarbonizem as suas economias, bem como as despesas dos Estados-Membros para alcançarem essa descarbonização usando receitas do CELE;
• subvenções do conjunto dos Estados do Espaço Económico Europeu, da Noruega e da Suíça a Estados-Membros que procurem reduzir as disparidades sociais e económicas dentro do Espaço Económico Europeu e da União.

20 O atual panorama financeiro da UE, fruto de uma evolução ao longo de décadas, foi descrito pelo Parlamento Europeu como uma galáxia de fundos e instrumentos em torno do orçamento da União. A figura 3 ilustra o panorama financeiro da UE a 1 de janeiro de 2021. O anexo I apresenta informações financeiras sobre os instrumentos incluídos na análise do Tribunal, em especial a sua dimensão/capacidade.

Âmbito e método da auditoria

21 O grau de eficiência e transparência do panorama financeiro da UE tem atraído muita atenção de partes interessadas da União no contexto de uma eventual reforma institucional²¹. A auditoria do Tribunal visa ajudar a compreender a configuração das atuais disposições e identificar a margem existente para simplificar e racionalizar o panorama financeiro da UE.

22 O Tribunal examinou se o panorama financeiro da UE foi criado com coerência, tendo avaliado, em especial, se:

• existiam motivos válidos para não integrar plenamente os instrumentos no orçamento da União quando estes foram criados;
• foram previstas disposições adequadas para assegurar a prestação pública de contas do panorama financeiro da UE, no que toca à comunicação de informações, a auditorias e a disposições de controlo público;
• foram tomadas medidas adequadas para melhorar a integração do panorama financeiro da União ao longo do tempo.

23 O presente relatório abrange sobretudo instrumentos que estão fora do âmbito do orçamento da UE e que estão disponíveis para serem utilizados em novas operações no período de 2021-2027, ou que continuam a gerar ativos significativos ou eventuais passivos (passivos «contingentes») para a União ou os Estados-Membros (ver lista no anexo I). Não são analisados os instrumentos que estão plenamente integrados no orçamento da UE e não geram passivos contingentes, ou que não se baseiam principalmente em receitas afetadas externas, nomeadamente programas de despesas e agências ou outros organismos financiados pelo orçamento da União. Além disso, a presente análise não abrange as subvenções e contribuições de países terceiros para o orçamento da UE²², nem as receitas do CELE pertencentes aos Estados-Membros, uma vez que são despendidas diretamente por estes.

24 Para efeitos da avaliação, o Tribunal usou como critérios os princípios e regras orçamentais consagrados nos Tratados, na Decisão Recursos Próprios e no Regulamento Financeiro. Como valores de referência, foram usadas normas internacionais, boas práticas e recomendações sobre boa governação orçamental e boa gestão das finanças públicas (por exemplo, da Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos²³, do Fundo Monetário Internacional²⁴ e da Despesa Pública e Responsabilidade Financeira²⁵).

25 O Tribunal reviu as propostas relativas aos diferentes instrumentos, bem como os atos legislativos que os criaram, e realizou entrevistas com funcionários dos serviços da Comissão responsáveis por propor ou gerir os diferentes instrumentos. Recolheu também informações junto do Parlamento Europeu, do Conselho, do MEE e do Grupo BEI, a fim de compreender melhor o papel dos diferentes intervenientes no panorama financeiro da UE. Além disso, consultou vários peritos em finanças públicas da União para discutir a análise feita e as conclusões preliminares da auditoria.

Observações

O panorama financeiro da UE em 2021 é uma manta de retalhos constituída por diferentes componentes

26 Como se mostra na figura 3, o panorama financeiro da UE é constituído por uma quantidade significativa de componentes diferentes. Para avaliar se se justificam a multiplicação e diversidade de instrumentos não integrados plenamente no orçamento da União (ver anexo I), os pontos que se seguem examinam os motivos para a criação desses instrumentos, as disposições de governação conexas e as fontes de financiamento.

Houve motivos válidos para a criação de novos instrumentos, mas muitos deles não foram sujeitos a avaliações prévias adequadas

Houve motivos válidos para a criação da maioria dos instrumentos

27 Os princípios orçamentais estabelecidos no Regulamento Financeiro²⁶ – em especial o princípio da unicidade – afirmam que o orçamento da UE deve prever e autorizar todas as receitas e despesas consideradas necessárias para a União. A criação de instrumentos exteriores ao processo orçamental deve ser legítima e justificada adequadamente²⁷. O Tribunal analisou se havia um motivo válido para o tipo de instrumento escolhido e para este ter sido criado fora do orçamento da UE, se for esse o caso.

28 O Tribunal constatou que, na maioria dos casos, as circunstâncias jurídicas, políticas e económicas do momento em que cada instrumento foi criado justificam os seus aspetos extraorçamentais. Os instrumentos baseados na contração e concessão de empréstimos e que prestam assistência financeira (ver figura 3) tiveram de ser desenvolvidos fora do orçamento da UE porque não é possível inscrever empréstimos dentro deste, tendo sido criados sobretudo para reagir a crises. O mecanismo de concessão de crédito à Grécia foi a opção política encontrada para reagir rapidamente às necessidades de financiamento imediatas da Grécia. O FEEF foi uma solução temporária para dar resposta à crise da dívida soberana, de 2010, e foi substituído pelo MEE. As divergências entre os Estados-Membros pertencentes e não pertencentes à área do euro levaram a que estes três instrumentos fossem criados fora do limite máximo dos recursos próprios.

29 Também o mecanismo de apoio às balanças de pagamentos foi criado nos anos 1970 para reagir a crises e apoiar os Estados-Membros que tenham problemas com a sua balança de pagamentos. De modo semelhante, a assistência macrofinanceira foi criada para prestar assistência financeira a países terceiros. O MEEF foi criado ao mesmo tempo e com os mesmos objetivos do que o FEEF, mas pôde ser criado ao abrigo do limite máximo dos recursos próprios. O SURE e o Instrumento de Recuperação da UE constituíram a resposta da União aos efeitos económicos e sociais da pandemia de COVID-19.

30 Foram criados outros instrumentos dentro do orçamento para alavancar fundos da UE através de garantias orçamentais, por forma a permitir que esses fundos fossem utilizados para prestar apoio reembolsável e mobilizar junto de instituições financeiras os recursos necessários para financiar a ação da União. Este tipo de ajuda vai além do apoio não reembolsável tipicamente prestado pelo orçamento da UE. É usado para gerar um estímulo económico em resposta a crises, colmatando lacunas identificadas no investimento. Os dois instrumentos criados para este efeito são o InvestEU e o FEDS+.

31 A criação do Mecanismo Europeu de Apoio à Paz fora do orçamento da UE justifica-se pelas restrições jurídicas decorrentes do artigo 41.º, n.º 2, do Tratado da União Europeia (TUE), que impede o orçamento da União de financiar despesas decorrentes de operações que tenham implicações no domínio militar ou da defesa. A natureza extraorçamental deste Mecanismo permite aos Estados-Membros contornarem esta restrição.

32 O FUR é um mecanismo de financiamento de resoluções bancárias. É uma das medidas propostas para reforçar o setor bancário da UE e evitar os efeitos de contágio da eventual insolvência de bancos no futuro, com consequências negativas para os depositantes e os contribuintes. O facto de o FUR ser integralmente financiado por contribuições dos bancos da área do euro (fundos comuns) explica que seja um instrumento criado fora do orçamento da União.

33 O Fundo de Modernização e o Fundo de Inovação são ambos financiados pelas receitas do CELE. As duas configurações diferentes destes fundos foram definidas na Diretiva CELE²⁸ (ver caixa 4). Embora ambos os fundos prestem apoio não reembolsável (de forma semelhante ao orçamento da UE), a sua criação significa que as políticas da União podem ser financiadas por fundos comuns que, de outra forma, seriam utilizados exclusivamente pelos Estados-Membros. Além disso, esses fundos são adicionais ao orçamento da UE e ao limite máximo do QFP (1% do RNB da União) e podem, assim, ser usados para prestar apoio não reembolsável além desses limites.

Não está claramente demonstrado que tenha sido escolhida a opção mais eficiente para a maioria dos instrumentos avaliados

34 É importante proceder a uma avaliação ex ante adequada para justificar a criação de um instrumento e avaliar a sua potencial eficiência. Na UE, a avaliação de impacto desempenha um papel crucial nesse aspeto e é prevista, pelo quadro «Legislar Melhor», para iniciativas da Comissão passíveis de terem um impacto económico, ambiental ou social significativo²⁹. O quadro «Legislar Melhor» prevê situações em que não seja possível realizar uma avaliação de impacto ou em que esta tenha de ser abreviada ou simplificada, como acontece, por exemplo, em caso de urgência política.

35 O Tribunal constatou que, embora houvesse uma justificação para a criação dos instrumentos (ver pontos 27 a 32), a configuração escolhida (designadamente as suas características extraorçamentais) não foi, na maioria dos casos, sustentada por avaliações de impacto ou outras avaliações ex ante semelhantes (dos 16 instrumentos analisados, 10 não eram sustentados por avaliações de impacto). Nos instrumentos abrangidos pelo limite máximo dos recursos próprios, a Comissão justificou esta situação pela natureza urgente das propostas específicas de criação dos instrumentos (a saber, o Instrumento de Recuperação da UE, o SURE e o MEEF). Nos restantes casos, o Tribunal considera que essa análise teria sido útil mesmo que não fosse formalmente necessário realizar uma avaliação de impacto, por o instrumento em causa não ser uma iniciativa da Comissão (caso do Mecanismo Europeu de Apoio à Paz, do MEE, do FEEF e do mecanismo de concessão de crédito à Grécia), ou por ter sido criado antes de ser instituída a obrigação de realizar avaliações de impacto (caso do mecanismo de apoio às balanças de pagamentos, dos empréstimos Euratom e da assistência macrofinanceira).

36 A inexistência de avaliações de impacto adequadas ou de outras avaliações semelhantes também torna impossível justificar que a criação de um instrumento extraorçamental era melhor do que a utilização do orçamento da UE, bem como demonstrar que o instrumento proposto era o mais eficiente (análise de custo-benefício).

A maioria dos instrumentos analisados contém cláusulas de caducidade ou de revisão

37 A inclusão de disposições de caducidade ao elaborar um novo instrumento é uma boa prática, que evita instrumentos desnecessários ou redundantes a longo prazo³⁰. A maioria dos instrumentos analisados contém uma cláusula de caducidade que especifica a sua duração, ou uma cláusula de revisão periódica que obriga ao reexame dos motivos para a manutenção do instrumento. A análise do Tribunal constatou que estas cláusulas eram aplicadas tal como estipuladas nos atos legislativos. A exceção a essa prática é o mecanismo de empréstimos Euratom, que não contém cláusulas do tipo (ver caixa 2).

Variações nas disposições de governação, nas fontes de financiamento e nos passivos contingentes

38 Os instrumentos devem ser tão coerentes quanto possível, em função das suas características específicas. A existência de um quadro comum, que estabeleça regras gerais para a criação e harmonização das disposições de governação, pode aumentar a transparência, simplicidade e eficiência no funcionamento dos instrumentos³¹.

Grande variação das disposições de governação

39 A fim de avaliar o nível de coerência dos instrumentos no âmbito do panorama financeiro da UE, o Tribunal examinou as diferentes disposições de governação, verificando os atos legislativos de base e comparando os processos decisórios de instrumentos semelhantes. Analisou também as implicações das diversas disposições de governação.

40 Os vários instrumentos analisados baseiam-se em diferentes atos de base, que vão desde tratados celebrados por um grupo específico de Estados-Membros (como o que criou o MEE, assinado pelos Estados-Membros da área do euro) a regulamentos do Conselho (como o relativo ao SURE). No caso da assistência macrofinanceira (ver ponto 83), a inexistência de um regulamento-quadro significa que as decisões de concessão de empréstimos e as condições correspondentes são tomadas caso a caso. A inexistência de um quadro comum para a criação de um instrumento novo, qualquer que ele seja, gera uma gama demasiado vasta de disposições de governação.

41 Embora esta diferença de disposições de governação possa explicar-se, até certo ponto, à luz das diferentes características dos instrumentos, o Tribunal constatou que também instrumentos semelhantes do panorama financeiro da UE têm disposições de governação diferentes. A governação dos instrumentos de assistência financeira, por exemplo, difere de um instrumento para outro (ver caixa 3).

42 Num dos casos, as disposições de governação específicas afetam as situações da dívida dos Estados-Membros. O FEEF é uma empresa privada ao abrigo do direito do Luxemburgo e não é considerado uma organização internacional para efeitos dos critérios relativos às contas nacionais. Por conseguinte, os montantes dos empréstimos contraídos pelo FEEF devem ser registados como dívida dos governos dos Estados-Membros que garantem o seu capital³³, o que significa que os empréstimos obtidos nos mercados são refletidos como dívida nas contas nacionais dos Estados-Membros. O mesmo não acontece com instrumentos semelhantes, como o MEE, ou os abrangidos pela decisão sobre o limite máximo dos recursos próprios (MEEF, mecanismo de apoio às balanças de pagamentos, assistência macrofinanceira, empréstimos Euratom e SURE), uma vez que as organizações internacionais não elaboram contas nacionais.

43 Outros exemplos são o Fundo de Inovação e o Fundo de Modernização, instrumentos criados recentemente com fontes de financiamento, tipo de apoio e objetivos semelhantes (ver caixa 4). Embora ambos sejam regimes de apoio não reembolsável, têm também diferentes disposições de governação: as principais decisões sobre o Fundo de Inovação são tomadas pela Comissão, ao passo que as decisões sobre o Fundo de Modernização são tomadas por um comité de investimento composto maioritariamente por representantes dos Estados-Membros beneficiários.

Diversidade de fontes de financiamento

44 Para avaliar o nível de coerência do panorama financeiro da UE, o Tribunal examinou a origem dos fundos usados pelos instrumentos e agrupou-os de acordo com as diferentes fontes.

45 O Tribunal constatou que o MEE, o FEEF, o MEEF, o mecanismo de apoio às balanças de pagamentos, a assistência macrofinanceira, os empréstimos Euratom, o Instrumento de Recuperação da UE, o SURE e as operações do BEI obtêm fundos através da contração de empréstimos nos mercados financeiros. As operações de financiamento e investimento apoiadas pelo InvestEU e o FEDS+ são selecionadas e avaliadas pelos parceiros de execução do financiamento (embora cobertas por uma garantia orçamental da UE e com uma provisão parcial do orçamento da União). O Fundo de Modernização e o Fundo de Inovação são financiados pelas receitas resultantes do leilão de licenças de emissão ao abrigo do CELE. O FUR é financiado pelas instituições financeiras pertencentes à União Bancária e o mecanismo de concessão de crédito à Grécia é composto por empréstimos diretos de Estados-Membros da área do euro à Grécia. O Mecanismo Europeu de Apoio à Paz é financiado por contribuições diretas dos Estados-Membros. A figura 4 mostra as diversas fontes de financiamento dos instrumentos analisados.

Passivos contingentes garantidos de forma diferente

46 Uma gestão eficaz de ativos e passivos assegura que os investimentos públicos têm uma boa relação custo-benefício, bem como o registo e gestão dos seus ativos, a identificação dos riscos orçamentais e o prudente planeamento, aprovação e controlo das dívidas e garantias³⁴. Esta gestão também diz respeito aos passivos contingentes (ou seja, eventuais passivos que poderão ocorrer no futuro) e à forma como estes podem ser garantidos pelos recursos.

47 Os instrumentos que passam pela contração de empréstimos nos mercados financeiros (ver ponto 45) geram passivos contingentes para a UE e os Estados-Membros, que são garantidos de diferentes formas, dependendo do instrumento. Tal pode representar uma garantia orçamental (ver anexo II), usar a margem de manobra do limite máximo dos recursos próprios (ver figura 2), aumentar a título excecional o limite máximo dos recursos próprios ou usar capital desembolsado e garantias adicionais dos Estados-Membros. A figura 5 mostra a forma de garantia dos passivos contingentes.

48 Os empréstimos respeitantes a instrumentos não abrangidos pelo limite máximo dos recursos próprios que são financiados nos mercados (FEEF e MEE) têm uma percentagem de montantes pagos em capital, com os Estados-Membros a darem garantias adicionais para apoiar as operações de contração de empréstimos correspondentes. No caso do FEEF, as garantias cobrem 165% dos montantes tomados de empréstimo. Esta sobre-garantia foi solicitada para assegurar a máxima qualidade de crédito dos instrumentos de financiamento emitidos pelo FEEF. Por motivos semelhantes, o capital do MEE ascende a 704,8 mil milhões de euros (dos quais 80,5 mil milhões de euros são capital desembolsado e o restante é capital exigível), enquanto a sua capacidade de concessão de empréstimos é de 500 mil milhões de euros. Na sequência da adesão da Croácia ao MEE em 2023, o capital autorizado deste mecanismo ascenderá a 708,5 mil milhões de euros.

49 Os instrumentos baseados em garantias orçamentais (InvestEU e FEDS+) têm provisões parciais, destinadas a cobrir as perdas líquidas esperadas e incluir, além disso, uma margem de segurança adequada. Uma vez que o orçamento da UE (até ao limite máximo do QFP) constitui, em última análise, a cobertura para casos de incumprimento em relação a estes instrumentos, estas provisões destinam-se a protegê-lo contra os eventuais casos de incumprimento. De modo semelhante, os empréstimos a países terceiros concedidos pelo Euratom ou pela assistência macrofinanceira têm também provisões parciais e são, em última análise, cobertos pelo orçamento da União. Os montantes reservados para o provisionamento das garantias orçamentais e dos empréstimos a países terceiros são geridos num fundo comum de provisionamento (ver anexo II).

50 Os empréstimos relativos aos instrumentos abrangidos pelo limite máximo dos recursos próprios e que prestam apoio aos Estados-Membros (o mecanismo de apoio às balanças de pagamentos e o MEEF) utilizam diretamente a margem de manobra (ver ponto 15) como garantia implícita dada aos mercados de que os fundos serão reembolsados em caso de incumprimento do mutuário. Por isso, deve existir um controlo cuidadoso dos montantes em causa, de forma a assegurar que a margem de manobra permanece a um nível que não interfira com a capacidade de mobilizar os montantes necessários para o orçamento da UE. Do mesmo modo, o SURE pode usar a margem de manobra do limite máximo dos recursos próprios. Além disso, pediu-se a todos os Estados-Membros que prestassem uma garantia adicional de 25 mil milhões de euros no total (25% da capacidade do SURE).

51 A este respeito, há diferenças notórias. No mecanismo de apoio às balanças de pagamentos e no SURE, todos os Estados-Membros garantem, através da margem de manobra do limite máximo dos recursos próprios, todos os montantes que foram emprestados aos Estados-Membros beneficiários. O caso do MEEF é diferente, uma vez que o Regulamento MEEF³⁵ estipula que, quando a assistência financeira é concedida a um Estado-Membro da área do euro, os Estados-Membros que não fazem parte da mesma são totalmente compensados pelas perdas incorridas em resultado de um eventual não reembolso do apoio financeiro por parte do Estado-Membro beneficiário³⁶.

52 Esta situação cria uma diferença de tratamento entre Estados-Membros para a qual o Tribunal não encontrou justificação. Os Estados-Membros da área do euro são responsáveis por reembolsar todo o apoio prestado aos que não pertencem à área do euro (através do mecanismo de apoio às balanças de pagamentos), ao passo que estes últimos não são responsáveis por reembolsar o apoio concedido aos primeiros (através do MEEF).

53 O Instrumento de Recuperação da UE introduziu um novo formato de garantia em relação à forma de financiamento nos mercados. Um aumento temporário do limite máximo dos recursos próprios, de 0,6%, permitiu obter fundos nos mercados através de uma estratégia de financiamento diversificada.

O panorama financeiro da UE só parcialmente presta contas ao público

A UE introduziu a prestação de contas integrada, mas que não abrange todos os instrumentos

54 Os relatórios financeiros anuais de todos os instrumentos devem ser elaborados de forma exaustiva e atempada, de forma a servir de base à tomada de decisões e a um controlo adequado. Devem também ser acompanhados por uma boa visão de conjunto de todo o panorama financeiro da UE³⁷.

A Comissão elabora vários relatórios, mas nenhum inclui uma visão de conjunto de todos os instrumentos do panorama financeiro da UE

55 Em consonância com o Regulamento Financeiro, a Comissão elabora um conjunto integrado de relatórios financeiros e de prestação de contas³⁸. Estes incluem as contas anuais da UE, que contêm informação sobre os instrumentos abrangidos pelo limite máximo dos recursos próprios. Além disso, outros relatórios exigidos pelo Regulamento Financeiro apresentam informações adicionais sobre estes instrumentos (por exemplo, o relatório sobre instrumentos financeiros, garantias orçamentais, assistência financeira e passivos contingentes³⁹ ou os 13 documentos de trabalho anexados ao orçamento da União para 2022). Embora estes documentos apresentem aspetos específicos de forma detalhada, não apresentam uma visão de conjunto de todos os instrumentos do panorama financeiro da UE. Não são incluídos os instrumentos não abrangidos pelo limite máximo dos recursos próprios, nomeadamente o FUR, o Mecanismo Europeu de Apoio à Paz, o Fundo de Modernização, o MEE, o FEEF e o mecanismo de concessão de crédito à Grécia.

56 Em 2021, a Comissão elaborou pela primeira vez o relatório sobre a transparência orçamental⁴⁰, resultado do acordo interinstitucional entre a Comissão, o Parlamento Europeu e o Conselho no âmbito do QFP⁴¹. O relatório contém informações sobre alguns instrumentos não abrangidos pelo limite máximo dos recursos próprios (por exemplo, o FEEF e o MEE), apresentando um panorama global dos mesmos, agregados por tipo e com ligações a fontes de informação adicional sobre cada um. O Tribunal assinala que o relatório não abrange o FUR, o mecanismo de concessão de crédito à Grécia e as operações do BEI. O Mecanismo Europeu de Apoio à Paz e o Fundo de Modernização não estavam ativos à data da elaboração do referido relatório.

57 O Tribunal constatou que os instrumentos que não são referidos nas contas anuais da UE são, regra geral, objeto de relatórios financeiros periódicos, conforme exigido pela legislação específica aplicável a cada um deles. As duas exceções são o Mecanismo Europeu de Apoio à Paz, cuja base jurídica não prevê explicitamente a prestação de contas ao público ou ao Parlamento Europeu (os seus relatórios financeiros periódicos apenas devem ser disponibilizados ao Conselho); e o mecanismo de concessão de crédito à Grécia, a respeito do qual a Comissão elabora relatórios trimestrais sobre os montantes devidos pela Grécia e os valores a receber pelos Estados-Membros. Estes relatórios são exigidos pelo acordo entre credores e são enviados ao mutuário e aos mutuantes para efeitos de cálculo dos juros, mas não são tornados públicos.

Existe uma lacuna na auditoria dos resultados dos instrumentos não abrangidos pelos direitos de auditoria do TCE

58 As Normas Internacionais das Instituições Superiores de Controlo (ou seja, as normas da INTOSAI) preconizam que todas as operações financeiras públicas, independentemente de estarem ou não refletidas nos orçamentos nacionais e da forma como o estão, fiquem sujeitas a auditoria pelas Instituições Superiores de Controlo⁴². Para assegurar a plena prestação de contas e a transparência, é essencial uma auditoria externa fiável e exaustiva⁴³. Os Tratados estabeleceram o Tribunal de Contas Europeu como auditor externo da UE⁴⁴. A figura 6 mostra os instrumentos em relação aos quais o TCE dispõe de direitos de auditoria e aqueles para os quais não dispõe de tais direitos.

59 O TCE tem direitos de auditoria em relação à maioria dos instrumentos incluídos na presente análise. O anexo III sintetiza as disposições de auditoria externa dos instrumentos não abrangidos pelos referidos direitos. As demonstrações financeiras do MEE, do FEEF e do BEI incluem o parecer de um auditor externo privado, a ser elaborado em consonância com as Normas Internacionais de Auditoria. Uma vez que o Mecanismo Europeu de Apoio à Paz e o Fundo de Modernização foram criados recentemente, os auditores públicos externos ainda não elaboraram nenhum relatório de auditoria a seu respeito. Porém, as disposições preveem que as demonstrações financeiras sejam auditadas em consonância com as Normas Internacionais de Auditoria. No caso do mecanismo de concessão de crédito à Grécia, os direitos de auditoria incumbem às Instituições Superiores de Controlo dos Estados-Membros mutuantes.

60 O Tribunal já anteriormente realçou a importância de «o TCE dispor de direitos de auditoria⁴⁵. Também já preconizou que se estabeleçam mandatos de auditoria pública para todos os tipos de financiamento de políticas da UE, e que o TCE seja convidado a auditar todos os organismos criados através de acordos exteriores ao ordenamento jurídico da União cuja finalidade seja executar políticas da UE, incluindo o MEE e as operações do BEI não relacionadas com o orçamento da União. Salientou ainda que, em alguns casos, poderá ser necessário alterar a legislação para definir um mandato de auditoria pública⁴⁶. No seu parecer n.º 2/2018⁴⁷, o Tribunal recomendou igualmente que o MEE atribua um mandato ao TCE para suprir as lacunas na auditoria de resultados que o Tribunal identificou. Em resposta ao parecer, o MEE mencionou que «o seu vigente mecanismo de auditoria está em consonância com as melhores práticas das instituições financeiras internacionais». Além disso, o Conselho de Auditoria do MEE lembrou que a questão de saber se outros mecanismos de auditoria e prestação de contas poderão ser adequados no futuro é uma questão cuja resposta cabe às partes do tratado que cria o MEE.

61 Num gesto semelhante, o Parlamento Europeu apelou a uma maior participação do TCE na auditoria destes instrumentos, instando, por exemplo, o Conselho a alterar o artigo 12.º do Protocolo n.º 5 anexo ao TUE e ao TFUE, por forma a conceder ao TCE um papel na auditoria do capital social do BEI⁴⁸. Outro exemplo é a resolução do Parlamento Europeu sobre a proposta da Comissão relativa ao Fundo Monetário Europeu⁴⁹, na qual se conclui que, nos casos que envolvem recursos do orçamento da UE, o TCE deve assumir a função de auditor externo independente e deve ser-lhe concedido um papel claro e formal no processo de quitação⁵⁰.

Não existe controlo democrático do Parlamento Europeu sobre os instrumentos não abrangidos pelo limite máximo dos recursos próprios

62 O controlo público é essencial na criação e supervisão da execução de novos instrumentos, de forma a garantir que estes são legítimos, justificados e prestam contas⁵¹. Esse controlo deve aplicar-se a todos os instrumentos que mobilizam fundos públicos, mesmo que sejam extraorçamentais.

63 O Tribunal constatou que o Parlamento Europeu dispõe de poderes gerais de supervisão sobre os instrumentos abrangidos pelo limite máximo dos recursos próprios (ver figura 7). Contudo, em relação a alguns deles, essa supervisão tem limitações, ou seja, o Parlamento não é responsável por um processo de quitação formal, embora seja informado das principais decisões. Quanto aos instrumentos não abrangidos pelo limite máximo dos recursos próprios (operações do BEI, mecanismo de concessão de crédito à Grécia, MEE, FEEF, Mecanismo Europeu de Apoio à Paz e Fundo de Modernização), o Parlamento Europeu não tem direitos formais de supervisão e o controlo democrático só pode ser exercido pelos parlamentos nacionais. Porém, esta situação cria uma lacuna, pois a natureza ou grau do controlo público (e, consequentemente, da prestação de contas) podem variar em função do tipo de instrumento de financiamento utilizado.

64 As disposições de prestação de contas refletem, em grande medida, o processo de tomada de decisão que levou à criação de um novo instrumento. Em especial, o Parlamento Europeu não foi consultado sobre a criação de alguns dos instrumentos, pois estes foram criados por acordos intergovernamentais e não através de atos legislativos da UE (nomeadamente o FEEF, o MEE e o mecanismo de concessão de crédito à Grécia).

65 Acresce que os Tratados não obrigam à participação do Parlamento Europeu na criação de instrumentos relacionados com situações de emergência (nomeadamente o MEEF, o SURE e o Instrumento de Recuperação da UE)⁵². Esta situação foi reconhecida e, em certa medida, sanada numa declaração conjunta do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, de 2020⁵³, na qual as três instituições acordaram e estabeleceram as regras de um procedimento de controlo orçamental entre o Parlamento Europeu e o Conselho, com o apoio ativo da Comissão. Este procedimento deve ser seguido sempre que a Comissão apresenta uma proposta de um novo instrumento suscetível de ter uma incidência significativa no orçamento da UE. Ao abrigo deste procedimento, o Parlamento Europeu e o Conselho encetam um diálogo construtivo com vista a alcançar um entendimento comum sobre a incidência orçamental do ato jurídico previsto.

66 Este acordo melhorou o controlo exercido pelo Parlamento Europeu quando da criação de novos instrumentos. No entanto, pelos motivos explicados acima, baseia-se apenas numa declaração comum e não abrange instrumentos extraorçamentais, que não têm implicações para o orçamento.

O potencial de simplificação do panorama financeiro da UE não foi aproveitado ao máximo

67 O orçamento da UE deve manter um nível de flexibilidade equilibrado, reduzindo a necessidade de criação de instrumentos extraorçamentais, e é uma boa prática avaliar regularmente a possibilidade de consolidar os instrumentos existentes⁵⁴. Nesta secção, descreve-se em maior pormenor as alterações introduzidas no panorama financeiro da UE pelo QFP para 2021-2027. São também identificados domínios em que o Tribunal crê haver margem para mais consolidação.

QFP para 2021-2027: foram realizados bons progressos na racionalização do panorama financeiro da UE

Maior flexibilidade do orçamento da UE e utilização de receitas afetadas externas

68 A fim de estabelecer se existe um equilíbrio adequado entre a previsibilidade e a flexibilidade, o Tribunal analisou as atuais disposições de flexibilidade do orçamento da UE, que compensam as restrições resultantes do limite máximo do QFP ao permitirem definir uma reserva, dentro dos limites existentes, para lidar com necessidades específicas e imprevisíveis (ver anexo IV).

69 O âmbito e a capacidade das disposições de flexibilidade aumentaram no atual QFP, podendo chegar a um total máximo de 21 mil milhões de euros⁵⁵. O recurso a estas disposições torna o orçamento da UE mais ágil e, por conseguinte, permite-lhe responder a crises sem necessidade de criar instrumentos específicos.

70 Outra forma de evitar criar novos instrumentos não reembolsáveis fora do orçamento da União é recorrer às receitas afetadas externas. A vantagem destas receitas é que trazem fundos adicionais à ação da UE, sendo executadas de acordo com a regulamentação financeira da União. Embora sejam uma melhoria em relação à utilização de instrumentos extraorçamentais, alteram significativamente o orçamento, dado que são adicionais aos montantes acordados pela autoridade orçamental no âmbito das negociações anuais neste contexto. Além disso, constituem uma derrogação do princípio orçamental da universalidade, segundo o qual a totalidade das receitas deve cobrir a totalidade dos pagamentos, sem afetação de despesas⁵⁶.

71 As receitas afetadas externas constituem um desvio em relação ao processo orçamental normal, uma vez que não são incluídas no orçamento aprovado. Não obstante, tanto a origem como o destino dos fundos estão definidos em atos jurídicos específicos, como o regulamento relativo ao Instrumento de Recuperação da UE e os atos de base que estabelecem os programas de despesas que beneficiam das referidas receitas. Devido à sua natureza específica, as receitas afetadas externas não se incluem nas rubricas orçamentais das despesas do QFP⁵⁷ e os montantes em causa não são «negociados» anualmente pela autoridade orçamental ao abrigo do processo orçamental anual. Contudo, a Comissão elabora todos os anos estimativas detalhadas das receitas afetadas⁵⁸.

72 No QFP para 2021-2027, as receitas afetadas externas aumentarão substancialmente. O montante total de receitas afetadas executado em 2020 ascendeu a 7,4 mil milhões de euros de autorizações de dotações e 9,7 mil milhões de euros de autorizações de pagamentos. Segundo os relatórios mensais da Comissão sobre dotações suplementares, em 2021 o montante disparou para 154 mil milhões de euros em autorizações e 62,3 mil milhões de euros em pagamentos. Este aumento resultou sobretudo do Instrumento de Recuperação da UE, que foi criado para financiar a recuperação económica da União após a pandemia. A criação do Fundo de Inovação⁵⁹ e a sua consolidação no orçamento da UE é outro exemplo de receitas afetadas externas (ver caixa 4).

Consolidação dos instrumentos e efeitos da crise provocada pela COVID-19

73 Para assegurar que os instrumentos extraorçamentais da UE continuam a justificar-se, é boa prática avaliar se seria possível consolidá-los, de modo a simplificar o panorama financeiro global⁶⁰ (ver figura 3).

74 O QFP para 2021-2027 introduziu mudanças significativas no panorama financeiro da UE. Por um lado, foram consolidados vários instrumentos e, por outro, a resposta à crise provocada pela COVID-19 exigiu instrumentos novos.

75 No que toca aos instrumentos relativos a políticas internas da UE, o fundo InvestEU unificou os instrumentos de investimento para operações dentro da União, reunindo 13 instrumentos financeiros geridos centralmente e que estavam dispersos, bem como a garantia orçamental da UE anteriormente executada ao abrigo do Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE).

76 No que diz respeito à ação externa, o Instrumento Europa Global (Instrumento de Vizinhança, de Cooperação para o Desenvolvimento e de Cooperação Internacional – IVCDCI) reuniu debaixo de um só teto a maioria dos instrumentos e programas existentes. Com o IVCDCI, a Comissão integrou no orçamento o antigo Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED), que tinha permanecido fora da esfera orçamental durante 50 anos (ver caixa 5). O FEDS+, funcionando igualmente ao abrigo do IVCDCI, reuniu a garantia orçamental da UE para ações externas, o antigo mandato de empréstimo externo do BEI, os mecanismos regionais de financiamento misto e os fluxos de fundos oriundos da antiga Facilidade de Investimento ACP.

77 Foi também posto fim a dois outros instrumentos: o Mecanismo em Favor dos Refugiados na Turquia e os quatro fundos fiduciários de emergência da UE (África, Bêkou, Colômbia e Madad). O apoio prestado por esses instrumentos foi substituído pelo programa IVCDCI – Europa Global, integrado no orçamento da UE e que foi dotado de métodos que, espera-se, lhe permitirão reagir melhor às necessidades que venham a emergir.

78 Além disso, dois antigos instrumentos extraorçamentais do domínio da defesa (o Mecanismo de Apoio à Paz em África e o mecanismo Athena) foram fundidos no Mecanismo Europeu de Apoio à Paz, reunindo assim num só instrumento toda a despesa da UE com implicações militares.

79 Apesar dos esforços envidados na consolidação do panorama financeiro da União, a resposta à crise provocada pela COVID-19 levou à criação de dois novos instrumentos, o SURE e o Instrumento de Recuperação da UE. Não obstante, o Tribunal assinala que estes, ao contrário de alguns anteriores mecanismos de resposta a crises (como o mecanismo de concessão de crédito à Grécia, o FEEF ou o MEE), foram criados ao abrigo da Decisão Recursos Próprios (usando um limite máximo adicional temporário), permitindo assim um controlo público mais transparente.

Um conjunto complexo de instrumentos de assistência financeira

80 Conforme ilustrado na figura 3, existem atualmente oito instrumentos de assistência financeira: o mecanismo de concessão de crédito à Grécia, o FEEF, o MEE, o MEEF, o mecanismo de apoio às balanças de pagamentos, o SURE, a assistência macrofinanceira e os empréstimos Euratom. Embora tenham sido concebidos para dar resposta a necessidades diferentes, são, no geral, semelhantes, na medida em que todos recorrem a empréstimos contraídos (exceto o mecanismo de concessão de crédito à Grécia) para prestar assistência financeira a Estados-Membros⁶³ e a alguns países terceiros⁶⁴. Os pontos que se seguem apresentam os resultados da análise, realizada pelo Tribunal, das opções existentes para a consolidação dos referidos instrumentos.

Tentativas goradas de reformar ou atualizar alguns destes instrumentos

81 O Tribunal analisou as anteriores propostas da Comissão no sentido de reformar os instrumentos de assistência financeira e descreve, em seguida, de que forma essas tentativas foram goradas.

82 Em 2012, a Comissão apresentou uma proposta de atualização do mecanismo de apoio às balanças de pagamentos⁶⁵, que tinha como principais objetivos introduzir novos instrumentos cautelares e tornar o processo de tomada de decisões mais eficiente reduzindo o número de diligências processuais. Esta proposta não foi adotada pelo Conselho.

83 A inexistência de um regulamento-quadro (ver ponto 40) foi apontada como uma restrição à eficiência do instrumento de assistência macrofinanceira, uma vez que as decisões são tomadas caso a caso. Para colmatar essa limitação, a Comissão apresentou uma proposta, mas teve depois de a retirar porque as posições do Parlamento Europeu e do Conselho não eram compatíveis (ver caixa 6).

84 O FEEF foi criado como solução temporária para reagir à crise financeira de 2010. Porém, esta solução «transitória» existe já há mais de 10 anos. A Comissão indica que o FEEF não deve ser utilizado, mas este pode ainda ser reativado⁶⁹.

Vários intervenientes solicitaram que o MEE e o FEEF sejam integrados no «quadro jurídico da UE»

85 O Tribunal analisou as diferentes posições assumidas pelos principais intervenientes em relação aos instrumentos de assistência financeira existentes, dando especial atenção às suas sugestões para a consolidação destes.

86 Em anos anteriores, vários intervenientes sugeriram que o MEE fosse integrado no «quadro jurídico da UE». A Comissão apresentou uma proposta de criação do Fundo Monetário Europeu, que transformaria o MEE e o incluiria no «quadro jurídico da UE». O Tribunal acolheu favoravelmente⁷⁰ a proposta da Comissão e o Banco Central Europeu também publicou um parecer favorável⁷¹, mas o Conselho não adotou a proposta (ver caixa 7).

87 O Parlamento Europeu já apelou para que o MEE fosse integrado no corpus de direitos e obrigações comuns que incumbem a todos os Estados-Membros (o chamado «acervo»⁷⁵) ou no direito da União⁷⁶, e o MEE também apoia o objetivo de longo prazo de ser integrado no «quadro da UE», mantendo embora as principais características da sua governação. Esta posição foi expressa pelo antigo presidente do Eurogrupo e presidente do Conselho de Governadores do MEE, numa carta ao então presidente do Conselho, datada de 25 de junho de 2018⁷⁷. O trabalho do Tribunal confirmou que estas posições continuam válidas.

88 O FEEF foi criado com um tempo de atividade muito reduzido (não era possível estabelecer novos programas ou acordos após 30 de junho de 2013)⁷⁸. O acordo-quadro conexo reconhece a possibilidade de o integrar no MEE⁷⁹. As cláusulas do Tratado MEE⁸⁰ permitem também tal integração, tendo sido simplificadas na nova versão deste Tratado (atualmente em fase de ratificação) para permitir este processo⁸¹. Contudo, apesar das referidas cláusulas, a integração ainda não ocorreu.

Os instrumentos de assistência financeira ainda não estão consolidados

89 O Tribunal analisou se se justifica manter em separado toda a assistência financeira ou se há margem para consolidação.

90 A maioria destes instrumentos foi criada em resposta a uma emergência, e o mecanismo de concessão de crédito à Grécia, o FEEF, o MEEF e o SURE foram explicitamente criados como soluções provisórias ou temporárias. Nem o mecanismo de concessão de crédito à Grécia nem o FEEF estão ainda em atividade, mas os seus ativos continuam a ser detidos e geridos de forma separada dos restantes instrumentos. Embora todos os oito instrumentos de assistência financeira se justificassem no momento em que foram criados, ainda não estão consolidados.

91 Na proposta de criação de um Fundo Monetário Europeu, a Comissão exprimiu também a necessidade de consolidação: «uma União Económica e Monetária mais forte requer uma governação mais sólida e uma utilização mais eficiente dos recursos disponíveis. O sistema atual reflete ainda uma manta de retalhos de decisões adotadas para enfrentar uma crise sem precedentes. Em alguns casos, essa situação levou a uma multiplicação de instrumentos e a uma maior sofisticação das regras, que é fonte de complexidade e cria riscos de duplicações. Maiores sinergias, procedimentos racionalizados e a integração de mecanismos intergovernamentais no quadro jurídico da UE reforçariam a governação e a adoção de decisões»⁸².

92 A crise provocada pela COVID-19 confirmou a necessidade de consolidar e reexaminar exaustivamente todos estes instrumentos financeiros. Embora o MEE tenha criado uma linha de crédito relacionada especificamente com a COVID-19 para prestar assistência rápida aos Estados-Membros da área do euro, esta não foi utilizada na prática. Ao invés, os empréstimos do SURE, um instrumento criado numa situação de emergência, foram usados por 19 Estados-Membros.

Conclusões e recomendações

93 O Tribunal conclui que, mesmo que tenha havido motivos para criar novos tipos de instrumentos, a abordagem fragmentada que norteou a configuração do panorama financeiro da UE deu origem a uma estrutura dos instrumentos semelhante a uma manta de retalhos, com diferentes fontes de financiamento e disposições de governação.

94 O Tribunal constatou que foram criados novos instrumentos para dar resposta a desafios estratégicos emergentes e a limitações jurídicas ou práticas que impediam a utilização dos instrumentos existentes. Contudo, a maioria dos instrumentos que avaliou (10 em 16), incluindo os que não foram propostos pela Comissão, não seguiu a boa prática de incluir provas claras de que a opção escolhida e a sua configuração eram as mais adequadas (ver pontos 34 a 36). Consequentemente, as disposições de governação de tipos de instrumentos semelhantes têm uma grande variação, aumentando assim a complexidade do conjunto (ver pontos 39 a 43).

Recomendação 1 – Assegurar uma avaliação prévia adequada da configuração e opção escolhidas em todos os novos instrumentos

A Comissão deve:

1. dentro do quadro existente, assegurar que qualquer novo instrumento que proponha inclui uma avaliação da configuração escolhida e da necessidade de o criar dentro ou fora do orçamento da UE;
2. partilhar esta boa prática com o Conselho, com vista a aplicá-la a novos instrumentos não propostos pela Comissão.

Prazo de execução: 2024

95 O Tribunal constatou igualmente que nem todos os instrumentos têm disposições adequadas em matéria de prestação de contas pública. Apesar de melhorias na elaboração de relatórios, falta informação consolidada sobre todos os instrumentos. Embora o relatório sobre a transparência orçamental, introduzido recentemente, seja um avanço positivo, não abrange todos os instrumentos (ver pontos 55 e 56).

Recomendação 2 – Compilar e publicar informações sobre o panorama financeiro global da UE

A Comissão deve compilar e publicar informações sobre todos os instrumentos do panorama financeiro global da UE.

Prazo de execução: 2024

96 Além disso, o Tribunal identificou uma lacuna na auditoria dos resultados dos instrumentos não abrangidos pelos direitos de auditoria do TCE (ver pontos 59 a 61). Constatou também que faltam disposições que permitam ao Parlamento Europeu controlar os instrumentos não abrangidos pelo limite máximo dos recursos próprios (ver pontos 62 e 63). Em publicações anteriores, o Tribunal sugeriu que se estabeleçam mandatos de auditoria pública para todos os tipos de financiamento de políticas da UE. Preconizou igualmente que o TCE seja convidado a auditar todos os organismos criados através de acordos exteriores ao ordenamento jurídico da União cuja finalidade seja executar políticas da UE, incluindo o Mecanismo Europeu de Estabilidade e as operações do Banco Europeu de Investimento não relacionadas com o orçamento da União. Salientou ainda que, em alguns casos, poderá ser necessário alterar a legislação para definir um mandato de auditoria pública. O Tribunal recomendou também que o Mecanismo Europeu de Estabilidade atribua um mandato ao TCE para suprir as lacunas na auditoria de resultados que o Tribunal identificou, sugestões que agora reitera. Do mesmo modo, o Parlamento Europeu e as instituições em causa poderiam elaborar um acordo que permitisse o controlo pelo Parlamento Europeu, em complemento do controlo existente por parte dos parlamentos nacionais.

97 O Fundo de Modernização foi criado fora do orçamento da UE, ao contrário do Fundo de Inovação (ver ponto 43). Esta dicotomia levou a disposições de governação diferentes, bem como à ausência de controlo pelo Parlamento Europeu e de direitos de auditoria do TCE (ver pontos 43, 59 a 61 e 63).

98 Embora o Tribunal reconheça os avanços recentes na consolidação de diversos tipos de instrumentos no orçamento da UE, o potencial de simplificação ainda não foi aproveitado ao máximo. O Tribunal constatou que o QFP para 2021-2027 trouxe bons progressos no que toca à consolidação do panorama financeiro da União, em especial ao integrar no orçamento da UE as ações anteriormente financiadas pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento. A União consolidou também vários instrumentos orçamentais de investimento sob a alçada do InvestEU e do Instrumento de Vizinhança, de Cooperação para o Desenvolvimento e de Cooperação Internacional, incluindo o Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável Mais (ver pontos 73 a 79). Todavia, o Tribunal considera que ainda há margem para consolidar o Fundo de Modernização no orçamento da UE.

Recomendação 3 – Propor a integração do Fundo de Modernização no orçamento da UE

Para o próximo quadro financeiro plurianual, a Comissão deve propor a integração do Fundo de Modernização no orçamento da UE, tendo em conta as características específicas do Fundo.

Prazo de execução: 2025

99 No tocante aos instrumentos de assistência financeira, o Tribunal observou que existe margem para racionalizar as disposições atuais, que são complexas (ver pontos 80 a 88) e geram uma diferença de tratamento injustificada (ver ponto 52). Constatou que, em certos casos, a Comissão identificou as limitações das disposições em vigor, como o instrumento de assistência macrofinanceira e o mecanismo de apoio às balanças de pagamentos, e propôs soluções, que não foram aceites pelos legisladores (ver pontos 82 e 83). Em especial, a Comissão reconheceu que manter o Mecanismo Europeu de Estabilidade fora do «quadro jurídico da UE» fragiliza a governação e a tomada de decisões (ver ponto 91). Vários intervenientes apelaram à integração do Mecanismo Europeu de Estabilidade (e do Fundo Europeu de Estabilidade Financeira) no «quadro jurídico da UE» (ver pontos 85 a 91), designadamente os presidentes da Comissão, do Conselho, do Banco Central Europeu, do Parlamento Europeu e do Eurogrupo. O antigo presidente do Eurogrupo e presidente do Conselho de Governadores do Mecanismo Europeu de Estabilidade também concordou com esta integração (ver ponto 87). Neste contexto, o Tribunal assinala que as linhas de crédito do Mecanismo Europeu de Estabilidade relacionadas com a COVID-19 não foram realmente utilizadas pelos Estados-Membros, ao contrário do que sucedeu com outros mecanismos de resposta a crises criados pela Comissão, como o instrumento europeu de apoio temporário para atenuar os riscos de desemprego numa situação de emergência (SURE) e o Instrumento de Recuperação da UE (ver ponto 92).

Recomendação 4 – Propor a integração e consolidação dos instrumentos de assistência financeira existentes

A Comissão deve:

1. dialogar com o Parlamento Europeu, o Conselho e o Mecanismo Europeu de Estabilidade com vista a chegar a uma posição comum sobre a integração deste Mecanismo no quadro jurídico da UE;
2. apresentar novas propostas legislativas para consolidar os instrumentos de assistência financeira existentes.

Prazo de execução: 2025

O presente relatório foi adotado pela Câmara V, presidida por Jan Gregor, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, em 17 de janeiro de 2023.

Anexos

Anexo I – Dimensão e capacidade dos instrumentos analisados

Anexo II – Passivos contingentes e o fundo comum de provisionamento

O quadro orçamental da UE contém três fontes principais de passivos contingentes.

• Garantias orçamentais – garantias concedidas aos parceiros de execução (o mais importante dos quais é o Grupo BEI). No QFP para 2021-2027, foram agregadas sob a alçada de dois instrumentos principais: o InvestEU e o FEDS+. Existem também garantias orçamentais herdadas de anteriores QFP, que abrangem o FEIE, o FEDS e o mandato de empréstimo externo. Ao abrigo de todos estes instrumentos, a UE concede garantias para perdas nas operações de financiamento e investimento garantidas executadas pelos parceiros de execução.
• Assistência financeira a países terceiros – no QFP para 2021-2027, aplica-se à assistência macrofinanceira e aos empréstimos Euratom. Nestes casos, cada empréstimo é financiado por uma obrigação da UE correspondente, de montante igual ao do empréstimo da União. Para a UE, o passivo é contingente, uma vez que não são necessários recursos da União para liquidar a dívida a não ser que o país beneficiário entre em incumprimento.
• Assistência financeira a Estados-Membros da UE – é o caso do mecanismo de apoio às balanças de pagamentos, do MEEF, do SURE e dos empréstimos Euratom herdados concedidos aos Estados-Membros. Estes instrumentos são semelhantes à assistência financeira concedida a países terceiros, mas os empréstimos são concedidos aos Estados-Membros da UE.

Os passivos contingentes decorrentes da assistência financeira aos Estados-Membros não têm provisões associadas. Por conseguinte, se um deles não pagar um reembolso, a União deve mobilizar os montantes necessários junto dos restantes Estados-Membros, usando a margem de manobra entre o limite máximo do QFP e o limite máximo dos recursos próprios.

Ao invés, os passivos contingentes decorrentes das garantias orçamentais e da assistência financeira prestada a países terceiros estão associados a provisões parciais. Estas destinam-se a cobrir as perdas previstas e incluem uma margem para perdas inesperadas (a taxa de provisão varia entre 9% e 50%, dependendo do instrumento). Protegem também o orçamento da UE contra casos de incumprimento, mas exigem que os montantes sejam «reservados» num fundo.

No passado, os montantes reservados para a provisão de garantias orçamentais tinham uma gestão separada (cada fundo de garantia era gerido autonomamente) que, em alguns casos, era delegada aos parceiros de execução (como o Grupo BEI). No entanto, as alterações introduzidas pelo artigo 212.º do Regulamento Financeiro obrigaram a que as provisões realizadas para cobrir os passivos financeiros decorrentes de instrumentos financeiros, garantias orçamentais ou assistência financeira sejam detidos num fundo comum de provisionamento. No QFP para 2021-2027, a Comissão decidiu criar esse fundo, que, até à data, inclui provisões para todas as garantias orçamentais e assistência financeira a países terceiros, sendo gerido centralmente pela Comissão. No final de 2021, o fundo comum de provisionamento geria 12,3 mil milhões de euros de ativos.

Para a Comissão, a criação deste fundo e a transferência para si da gestão dos ativos conexos constituem um avanço importante para consolidar o panorama financeiro da UE, uma vez que reúnem sob uma única alçada vários instrumentos semelhantes (fundos de garantia) existentes em diferentes políticas e programas.

Anexo III – Instrumentos sobre os quais o TCE não tem direitos de auditora explícitos

Anexo IV – Disposições de flexibilidade orçamental

As disposições de flexibilidade orçamental da UE podem ser classificadas em cinco grupos.

1. Alterações e ajustamentos orçamentais:

• cartas retificativas (antes da execução orçamental);
• orçamentos retificativos (durante a execução orçamental);
• ajustamentos técnicos ou específicos (por exemplo, devidos à inflação).

1. Mobilização de recursos acima do limite máximo do QFP:

• instrumentos especiais (até 21 mil milhões de euros em relação a todo o QFP para 2021-2027);
  • temáticos: Reserva para a Solidariedade e as Ajudas de Emergência, Fundo Europeu de Ajustamento à Globalização a favor dos Trabalhadores Despedidos, Reserva de Ajustamento ao Brexit (mobilizados por decisão da autoridade orçamental);
  • não temáticos: Instrumento de Margem Único, Instrumento de Flexibilidade (mobilizados por decisão da autoridade orçamental e em caso de ajustamentos de pagamentos realizados diretamente pela Comissão);

• garantias relativas a assistência financeira aos Estados-Membros (mobilização de uma garantia se um Estado-Membro não conseguir reembolsar empréstimos concedidos como assistência financeira);
• procedimentos relativos a receitas afetadas externas (complementos de rubricas orçamentais específicas a partir de fontes externas).

1. Procedimentos que permitem transferir recursos dentro do orçamento anual e de um exercício para outro:

• transferências (movimentação dos montantes planeados, seja de forma autónoma pela Comissão ou mediante aprovação ou notificação da autoridade orçamental, em consonância com as regras e limites estipulados no Regulamento Financeiro);
• transições (trânsito de montantes não utilizados de um exercício para o seguinte, mediante as condições estipuladas no Regulamento Financeiro);
• reutilização de autorizações anuladas (reutilização de montantes não executados conforme previsto e que seriam de outro modo anulados, em consonância com as regras do Regulamento Financeiro).

1. Flexibilidade intrínseca dos programas:

• montantes não programados e reservas de flexibilidade nos programas da UE;
• flexibilidade dentro das rubricas (margem de flexibilidade de 15% para cada afetação do programa, respeitando o limite máximo da rubrica orçamental em causa).

1. Provisões e reservas:

• título «dotações provisionais» (montantes planeados a título provisório que só podem ser usados após aprovação pela autoridade orçamental);
• reserva negativa (reserva de até 200 mil milhões de euros).

Siglas e acrónimos

AMF: assistência macrofinanceira

BEI: Banco Europeu de Investimento

CELE: Sistema de Comércio de Licenças de Emissão

EEE: Espaço Económico Europeu

FED: Fundo Europeu de Desenvolvimento

FEDS: Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável

FEDS+: Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável Mais

FEEF: Fundo Europeu de Estabilidade Financeira

FEG: Fundo Europeu de Ajustamento à Globalização a favor dos Trabalhadores Despedidos

FI: Fundo de Inovação

FM: Fundo de Modernização

FUR: Fundo Único de Resolução

IF: Instrumento de Flexibilidade

IVCDCI: Instrumento de Vizinhança, de Cooperação para o Desenvolvimento e de Cooperação Internacional

MBP: mecanismo de apoio às balanças de pagamentos

MCG: mecanismo de concessão de crédito à Grécia

MAPA: Mecanismo de Apoio à Paz em África

MEAP: Mecanismo Europeu de Apoio à Paz

MEE: Mecanismo Europeu de Estabilidade

MEEF: Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira

MRR: Mecanismo de Recuperação e Resiliência

PIB: Produto Interno Bruto

PNB: Produto Nacional Bruto

QFP: quadro financeiro plurianual

RAB: Reserva de Ajustamento ao Brexit

RNB: Rendimento Nacional Bruto

RSAE: Reserva para a Solidariedade e as Ajudas de Emergência

SURE: instrumento europeu de apoio temporário para atenuar os riscos de desemprego numa situação de emergência

Glossário

Assistência financeira: apoio a países sob a forma de empréstimos que têm como condição a execução de políticas destinadas a corrigir problemas económicos subjacentes.

Assistência macrofinanceira: forma de ajuda financeira que a UE concede aos países parceiros que enfrentam dificuldades orçamentais ou a nível da balança de pagamentos.

Banco Europeu de Investimento: banco da União Europeia, detido pelos Estados-Membros, que financia projetos de apoio às políticas da UE, principalmente na União mas também a nível externo.

Fundo comum de provisionamento: fundo que cobre os eventuais passivos decorrentes de instrumentos financeiros, garantias orçamentais ou assistência financeira.

Fundo de Inovação: programa da UE que usa receitas do sistema de comércio de licenças de emissão da União para apoiar tecnologias hipocarbónicas inovadoras.

Fundo de Modernização: programa da UE que usa receitas do sistema de comércio de licenças de emissão da União para ajudar 10 Estados-Membros a alcançarem as metas definidas para 2030 em matéria de energia.

Fundo Europeu de Desenvolvimento: fundo da UE, gerido fora do orçamento geral até 2021, que concede ajuda ao desenvolvimento aos Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico, bem como a países e territórios ultramarinos associados à União através dos Estados-Membros.

Fundo Europeu de Estabilidade Financeira: mecanismo temporário de resolução de crises criado em 2010 pelos Estados-Membros da área do euro para prestar assistência à Irlanda, a Grécia e a Portugal.

Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos: programa lançado pela Comissão e pelo BEI, como parte do Plano de Investimento para a Europa, com a finalidade de angariar investimento para projetos de promoção do crescimento e do emprego na UE. Foi substituído em 2021 pelo InvestEU.

Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável Mais: pacote de subvenções, garantias e outros instrumentos financeiros da UE destinados a impulsionar o desenvolvimento económico e social sustentável e inclusivo e a promover a resiliência socioeconómica, principalmente em África e na Vizinhança Europeia.

Fundo Único de Resolução: recursos comuns das instituições financeiras da União Bancária da UE, usados para proteger os depositantes e contribuintes em caso de insolvência de um banco.

Fundos Europeus Estruturais e de Investimento: cinco principais fundos da UE que, em conjunto, apoiaram o desenvolvimento económico em toda a União no período de 2014-2020: o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu, o Fundo de Coesão, o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas.

Fundos fiduciários de emergência da UE: fundos administrados pela UE que agrupam montantes de várias fontes para financiar a resposta internacional a uma emergência ou crise em curso, em geral nos países em desenvolvimento.

Garantia orçamental: compromisso de utilização do orçamento da UE para compensar eventuais perdas sofridas caso um beneficiário não cumpra as suas obrigações, tais como por incumprimento em relação a um empréstimo.

Instrumento de Recuperação da União Europeia (IRUE): pacote de financiamento que visa ajudar os Estados-Membros da UE a recuperar do impacto económico e social da pandemia de COVID-19.

InvestEU: programa destinado a angariar investimento privado para projetos de importância estratégica para a UE.

Mandato de empréstimo externo do BEI: mandato conferido pela UE ao BEI para financiar operações em países parceiros, com garantia do orçamento da União.

Mecanismo de apoio às balanças de pagamentos: mecanismo da UE que concede empréstimos a médio prazo a Estados-Membros não pertencentes à área do euro que enfrentem ou estejam em grave risco de enfrentar dificuldades na sua balança de pagamentos ou movimentos de capital.

Mecanismo de concessão de crédito à Grécia: instrumento da UE que agrupa empréstimos bilaterais concedidos por Estados-Membros da área do euro, criado em 2010 em resposta à crise financeira grega.

Mecanismo de Recuperação e Resiliência: mecanismo de apoio financeiro da UE para atenuar o impacto económico e social da pandemia de COVID-19 e estimular a recuperação, promovendo simultaneamente a transformação ecológica e digital.

Mecanismo Europeu de Apoio à Paz: instrumento financiado pelos Estados-Membros para reforçar eventuais ações conjuntas em países terceiros no domínio da defesa e da prevenção de conflitos.

Mecanismo Europeu de Estabilidade: mecanismo permanente de resolução de crises destinado a prestar assistência financeira a qualquer um dos Estados-Membros da área do euro que enfrente ou esteja em grave risco de enfrentar dificuldades financeiras.

Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira: mecanismo de resolução de crises destinado a prestar assistência financeira a qualquer Estado-Membro da UE que enfrente dificuldades financeiras.

Passivo contingente: obrigação de pagamento potencial que pode vir a ser suportada consoante os resultados de um acontecimento futuro.

Quitação: decisão anual tomada pelo Parlamento Europeu que dá à Comissão a aprovação final pela forma como executou o orçamento.

Receitas afetadas: fundos pagos ao orçamento da UE que só podem ser utilizados para uma finalidade específica.

Sistema de comércio de licenças de emissão: sistema de redução das emissões baseado na fixação de um limite das emissões totais, através da atribuição de licenças de emissão a empresas ou outras organizações emissoras de CO₂, que podem comprá-las ou vendê-las em função das suas necessidades.

Respostas da Comissão

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=63502

Cronologia

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=63502

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do TCE apresentam os resultados das suas auditorias às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos ao desempenho ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, a evolução futura e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria V – Financiamento e administração da UE, presidida pelo Membro do TCE Jan Gregor. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE François-Roger Cazala, com a colaboração de Dirk Pauwels, chefe de gabinete, e Stéphanie Girard, assessora de gabinete; Alberto Gasperoni, responsável principal; José Parente, responsável de tarefa; Jitka Benesova, responsável de tarefa adjunta; Jan Olšakovský, Attila Horvay-Kovács, Johanna Oehlin, Paul Sime e Jesús Nieto Muñoz, auditores. Mark Smith prestou assistência linguística.

Notas

¹ Tratado que institui a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço [em francês].

² Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia (CEE) [em francês].

³ Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica.

⁴ Tratado que altera algumas disposições orçamentais dos Tratados que instituem as Comunidades Europeias e do Tratado que institui um Conselho único e uma Comissão única das Comunidades Europeias [em francês].

⁵ Tratado que altera algumas disposições financeiras dos Tratados que instituem as Comunidades Europeias e do Tratado que institui um Conselho único e uma Comissão única das Comunidades Europeias [em inglês].

⁶ Acordo Interinstitucional de 29 de junho de 1988 entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão sobre a disciplina orçamental e a melhoria do processo orçamental.

⁷ Artigo 3.º da Decisão do Conselho relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades (88/376/CEE, Euratom).

⁸ Acordo Interinstitucional de 29 de outubro de 1993 entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão sobre a disciplina orçamental e a melhoria do processo orçamental.

⁹ Acordo Interinstitucional de 6 de maio de 1999 entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão sobre a disciplina orçamental e a melhoria do processo orçamental.

¹⁰ Acordo Interinstitucional entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão, sobre a disciplina orçamental e a boa gestão financeira.

¹¹ Regulamento (UE, Euratom) n.º 1311/2013 do Conselho que estabelece o quadro financeiro plurianual para o período 2014-2020.

¹² Regulamento (UE, Euratom) 2020/2093 do Conselho que estabelece o quadro financeiro plurianual para o período de 2021 a 2027 (Regulamento QFP 2021-2027).

¹³ Parecer 07/2022 sobre a proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046 no respeitante à criação de uma estratégia de financiamento diversificada a título de método geral de contração de empréstimos.

¹⁴ Parecer 08/2022 sobre a proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que cria o Fundo Social para o Clima, revista pelo Conselho.

¹⁵ Artigo 310.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).

¹⁶ Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046 (Regulamento Financeiro).

¹⁷ Artigo 314.º do TFUE.

¹⁸ Artigo 312.º do TFUE.

¹⁹ Artigo 62.º do Regulamento Financeiro.

²⁰ Artigo 70.º do Regulamento Financeiro.

²¹ Por exemplo, The next revision of the Financial Regulation and the EU budget galaxy – How to safeguard and strengthen budgetary principles and parliamentary oversight, estudo solicitado pelo Parlamento Europeu e realizado pelo Centro de Estudos de Política Europeia; e EU Financing for next decade. Beyond the MFF 2021-2027 and the Next Generation EU, Instituto Universitário Europeu, em cooperação com o Centro de Estudos Avançados Robert Schuman.

²² Documento de análise 03/2021, Contribuições financeiras dos países terceiros para a UE e os Estados-Membros.

²³ Allen, R. e Radev, D., Managing and Controlling Extrabudgetary Funds (2007), OECD Journal on Budgeting, vol. 6/4, e ten principles of good budgetary governance, OCDE, 2015.

²⁴ Notas técnicas e manuais do FMI, especialmente a nota Extrabudgetary Funds.

²⁵ Framework for assessing public financial management, em especial os indicadores da PEFA (Despesa Pública e Responsabilidade Financeira) n.^os 6, 10, 18 e 30.

²⁶ Artigos 6.º a 38.º do Regulamento Financeiro.

²⁷ Allen, R. e Radev, D., Managing and Controlling Extrabudgetary Funds (2007), OECD Journal on Budgeting, vol. 6/4, secção V.

²⁸ Artigos 10.º-A e 10.º-B da Diretiva 2003/87/CE.

²⁹ Better Regulation Guidelines, capítulo III – Guidelines on impact assessment, p. 15, e Acordo Interinstitucional entre o Parlamento Europeu, o Conselho da União Europeia e a Comissão Europeia sobre legislar melhor, de 13 de abril de 2016.

³⁰ Allen, R. e Radev, D., Managing and Controlling Extrabudgetary Funds (2007), OECD Journal on Budgeting, vol. 6/4.

³¹ Allen, Richard e Radev, Dimitar, Technical Notes and Manuals – Extrabudgetary Funds, FMI, Departamento de Assuntos Orçamentais, junho de 2010.

³² Proposta, apresentada pela Comissão, de Regulamento do Conselho relativo à criação do Fundo Monetário Europeu, COM(2017) 827.

³³ Comunicado de imprensa do Eurostat n.º 13/2011, The statistical recording of operations undertaken by the European Financial Stability Facility.

³⁴ Indicador n.º 13 da PEFA, Framework for assessing public financial management.

³⁵ Regulamento (UE) n.º 407/2010 do Conselho que cria um mecanismo europeu de estabilização financeira (Regulamento MEEF).

³⁶ Artigo 3.º, n.º 2-A, do Regulamento MEEF.

³⁷ Indicador n.º 6 e dimensão 6.3 da PEFA, Framework for assessing public financial management, e Allen, Richard e Radev, Dimitar, Managing and Controlling Extrabudgetary Funds (2007), OECD Journal on Budgeting, vol. 6/4.

³⁸ Artigo 247.º do Regulamento Financeiro.

³⁹ Relatório da Comissão sobre instrumentos financeiros, garantias orçamentais, assistência financeira e passivos contingentes, COM(2021) 676 (o denominado «relatório do artigo 250.º»).

⁴⁰ Relatório da Comissão: 2020 Budgetary transparency report.

⁴¹ Acordo interinstitucional de 16 de dezembro de 2020 entre o Parlamento Europeu, o Conselho da União Europeia e a Comissão Europeia.

⁴² Secção 18, n.º 3, da Declaração de Lima. INTOSAI P 1.

⁴³ Indicador n.º 30 da PEFA, Framework for assessing public financial management.

⁴⁴ Artigo 287.º, n.º 1, do TFUE.

⁴⁵ Documento de análise 01/2014, Exame panorâmico das disposições da UE relativas à prestação de contas e à auditoria pública: lacunas, sobreposições e desafios.

⁴⁶ Proposta n.º 6 do documento de análise 01/2018, Future of EU finances: reforming how the EU budget operates.

⁴⁷ Parecer n.º 2/2018, Considerações sobre a auditoria e prestação de contas na proposta de 6 de dezembro de 2017 relativa à criação de um Fundo Monetário Europeu integrado no quadro jurídico da União.

⁴⁸ Resolução do Parlamento Europeu, de 7 de julho de 2021, sobre o controlo das atividades financeiras do Banco Europeu de Investimento – relatório anual de 2019, 2020/2245(INI).

⁴⁹ Proposta, apresentada pela Comissão, de Regulamento do Conselho relativo à criação do Fundo Monetário Europeu, COM(2017) 827.

⁵⁰ Ponto 5 da Resolução do Parlamento Europeu, de 14 de março de 2019, sobre a proposta de regulamento do Conselho relativo à criação do Fundo Monetário Europeu, 2017/0333R(APP).

⁵¹ Indicador n.º 18 da PEFA, Framework for assessing public financial management.

⁵² Artigo 122.º do TFUE.

⁵³ Declaração comum do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão sobre o controlo orçamental das novas propostas, 2020/C 444 I/05.

⁵⁴ Allen, Richard e Radev, Dimitar, Managing and Controlling Extrabudgetary Funds (2007), OECD Journal on Budgeting, vol. 6/4.

⁵⁵ Comissão Europeia, Flexibility and special instruments.

⁵⁶ Artigo 20.º do Regulamento Financeiro.

⁵⁷ Considerando 5 do Regulamento QFP 2021-2027.

⁵⁸ Projeto de orçamento, documento de trabalho, parte V: Execução do orçamento e receitas afetadas, COM(2022) 400 [em inglês].

⁵⁹ Regulamento Delegado (UE) 2019/856 da Comissão sobre o funcionamento do Fundo de Inovação.

⁶⁰ Allen, Richard e Radev, Dimitar, Managing and Controlling Extrabudgetary Funds (2007), OECD Journal on Budgeting, vol. 6/4.

⁶¹ Por exemplo, a Resolução do Parlamento Europeu sobre a integração do FED no orçamento da UE (95/C 249/03), e a Resolução do Parlamento Europeu sobre a orçamentação do Fundo Europeu de Desenvolvimento [2003/2163(INI)].

⁶² Por exemplo, Communication de la Commission au Conseil: La budgétisation du FED et son financement par les ressources propres da la Communauté [SEC(73) 2149], Report on arrangements and possibilities for budgetising the EDF [SEC(94) 640] e a Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu relativa à integração plena da cooperação com os países ACP no orçamento da UE, COM(2003) 590.

⁶³ No final de 2021, os Estados-Membros beneficiários de assistência financeira eram: Bélgica, Bulgária, República Checa, Chipre, Estónia, Irlanda, Grécia, Espanha, Croácia, Itália, Letónia, Lituânia, Hungria, Malta, Polónia, Portugal, Roménia, Eslovénia e Eslováquia.

⁶⁴ No final de 2021, os países terceiros beneficiários de assistência financeira eram: Albânia, Bósnia-Herzegovina, Geórgia, Jordânia, Kosovo, Macedónia do Norte, Moldávia, Montenegro, Tunísia e Ucrânia.

⁶⁵ Segundo parágrafo da exposição de motivos da proposta de Regulamento do Conselho que estabelece um mecanismo para prestação de assistência financeira aos Estados-Membros cuja moeda não seja o euro, COM(2012) 336.

⁶⁶ Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece as disposições gerais para concessão de assistência macrofinanceira a países terceiros, 2011/0176 (COD).

⁶⁷ Decisão n.º 778/2013/UE do Parlamento Europeu e do Conselho que concede assistência macrofinanceira adicional à Geórgia.

⁶⁸ Meta-evaluation of Macro-Financial Assistance Operations (2010 – 2020), relatório final, p. 13.

⁶⁹ Comissão Europeia, European Financial Stabilisation Mechanism (EFSM).

⁷⁰ Ponto 8 do Parecer n.º 2/2018, Considerações sobre a auditoria e prestação de contas na proposta de 6 de dezembro de 2017 relativa à criação de um Fundo Monetário Europeu integrado no quadro jurídico da União.

⁷¹ Parecer do Banco Central Europeu sobre uma proposta de regulamento relativo à criação do Fundo Monetário Europeu, 2018/C 220/02.

⁷² Concluir a União Económica e Monetária Europeia, relatório apresentado por Jean-Claude Juncker, em estreita cooperação com Donald Tusk, Jeroen Dijsselbloem, Mario Draghi e Martin Schulz, 22 de junho de 2015.

⁷³ Proposta, apresentada pela Comissão, de Regulamento do Conselho relativo à criação do Fundo Monetário Europeu, COM(2017) 827.

⁷⁴ Artigo 70.º do Regulamento Financeiro.

⁷⁵ Ponto 11 da Resolução do Parlamento Europeu sobre reforçar a democracia europeia na futura UEM, 2016/C 065/10.

⁷⁶ Ponto 1 da Resolução do Parlamento Europeu sobre a proposta de regulamento do Conselho relativo à criação do Fundo Monetário Europeu, 2017/0333R(APP).

⁷⁷ Carta do presidente do Eurogrupo, Mário Centeno, ao presidente do Conselho Europeu, Donald Tusk [em inglês].

⁷⁸ Fundo Europeu de Estabilidade Financeira, Statuts coordonnés au 23 avril 2014, ponto 4.

⁷⁹ Artigo 13.º, n.º 10, do Acordo-Quadro FEEF [em inglês].

⁸⁰ Artigo 40.º, n.º 2, do Tratado MEE atualmente em vigor.

⁸¹ Artigo 40.º, novo n.º 4, do Tratado MEE revisto (em fase de ratificação).

⁸² Proposta, apresentada pela Comissão, de Regulamento do Conselho relativo à criação do Fundo Monetário Europeu, COM(2017) 827.

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