Az Európai Unió pénzügyi környezete A széttagolt szerkezet miatt további egyszerűsítésre és jobb elszámoltathatóságra van szükség

Összefoglaló

I Az Unió pénzügyi környezete a több évtized alatt sokat változott. E pénzügyi környezet központi eleme az uniós költségvetés és az annak szerves részét képező eszközök, de tartoznak ide az uniós költségvetésen kívüli eszközök is. Ezen utóbbi, újonnan létrehozott eszközök száma megsokszorozódott az elmúlt 15 évben, ami túlnyomórészt különféle válságok miatt alakult így, de a meglévő eszközök felhasználásával kapcsolatos jogi és gyakorlati korlátok is a kiváltó okok között voltak. Az eszközök számának meredek emelkedése időszerűvé tette, hogy átfogó vizsgálatnak vessük alá azt pénzügyi környezetet,

II amelynek hatékonysága és átláthatósága fokozottan az uniós érdekeltek figyelmének középpontjába került az esetleges intézményi reformok kapcsán. Az Európai Parlament konkrétan úgy jellemzi az Unió pénzügyi környezetét, mint „az alapoknak és az eszközöknek az uniós költségvetés körül kialakult galaxisa”.

III Ellenőrzésünk célja az volt, hogy a kiválasztott eszközök elemzése alapján betekintést nyújtsunk az aktuális helyzetbe, és feltárjuk, miként lehetne egyszerűsíteni és észszerűsíteni az uniós pénzügyi környezetet. Értékeltük, hogy vajon indokolt-e az Unió pénzügyi környezetét alkotó eszközök számának és sokféleségének ugrásszerű növekedése. Ellenőrzésünk keretében megvizsgáltuk, mi a támasztja alá az Unió költségvetésén kívüli eszközök létrehozását. Felmértük továbbá, hogy a jelenlegi keretek megfelelően biztosítják-e az uniós szakpolitikák finanszírozásával kapcsolatos közpénzellenőrzést, illetve, hogy megfelelő intézkedéseket hoztak-e az uniós pénzügyi környezet integrációjának javítására a 2021–2027-es időszakban.

IV Következtetésünk szerint, még ha voltak is indokai az új eszköztípusok létrehozásának, az uniós pénzügyi környezet kialakítására irányuló rendszertelen megközelítés széttagolt szerkezetet eredményezett.

V Megállapítottuk, hogy az uniós pénzügyi környezet számos, különböző irányítási mechanizmusokra és eszközforrásokra épülő, valamint a potenciális kötelezettségeket eltérő módon fedező eszközből áll, ami sokféle összetevőből kialakuló széttagolt szerkezetet eredményez. Ezeket az eszközöket általában érvényes indokokkal hozták létre, de legtöbbjük esetében nem követték a bevált gyakorlatokat és nem bizonyították egyértelműen, hogy a kiválasztott lehetőség és kialakítási forma volt a leginkább megfelelő.

VI Megállapítottuk továbbá, hogy az Unió bevezette az integrált beszámolást, de ez nem érvényes valamennyi eszközre. A Számvevőszék nem rendelkezik megbízatással egyes az uniós költségvetésen kívüli eszközök ellenőrzésére. Ezek némelyikénél hiányos a teljesítmény-ellenőrzés és az Európai Parlament sem gyakorol felügyeletet. Következésképp az uniós pénzügyi környezet tekintetében nem teljes körű a nyilvános elszámoltathatóság.

VII Észrevételezzük az utóbbi időben több eszköz konszolidálása terén elért előrelépést. Az egyszerűsítés lehetőségei azonban nem merültek ki teljesen, különösen a pénzügyi támogatást biztosító eszközök esetében.

VIII A következőket javasoljuk a Bizottságnak:

1. gondoskodjon arról, hogy az általa javasolt új eszközök mindegyike esetében értékeléssel is támasszák alá a kiválasztott lehetőséget és kialakítási formát, és ezt a bevált gyakorlatot a Tanáccsal is ossza meg;
2. gyűjtsön információkat az Unió általános pénzügyi környezetéről és tegye közzé azokat;
3. tegyen javaslatot a Modernizációs Alap uniós költségvetésbe való integrálására;
4. tegyen javaslatot a meglévő pénzügyi támogatási eszközök integrációjára és konszolidációjára.

Bevezetés

Az Európai Unió pénzügyi környezetének kialakulása

01 Az 1950-es években a későbbi tagállamok létrehozták az Európai Szén- és Atomközösséget (1951. évi szerződés¹), Európai Gazdasági Közösséget (1957. évi EGK-szerződés²) és Európai Atomenergia-közösséget (1957. évi Euratom-szerződés³), amelyek mindegyike a külön jogi személyiséggel, saját irányítási mechanizmussal és különálló költségvetéssel bírt. Az 1957. évi EGK-szerződés egyúttal létrehozta külön jogi személyiséggel az Európai Beruházási Bankot, az EGK hitelezéssel foglalkozó szervét, illetve az Európai Fejlesztési Alapot (EFA), amely saját többéves költségvetéséből nyújt vissza nem térítendő támogatásokat és visszatérítendő hiteleket egyes nem uniós országoknak.

02 1970-re a különféle költségvetések beépültek az EGK költségvetésébe és együttesen alkották az igazgatási és operatív kiadások fedezésére szolgáló egységes közösségi költségvetést (általános költségvetés), amelyet elsődlegesen a kiadási programok finanszírozására használtak fel. Az uniós költségvetést túlnyomórészt olyan kiadási programok finanszírozására fordítják, amelyek támogatást, segélyt, illetve a vissza nem térítendő pénzügyi támogatás egyéb formáit nyújtják a kedvezményezettek részére. A 2021. január 1-jei helyzet szerint 43 olyan kiadási program létezett, amelyet az uniós költségvetésből finanszíroztak.

03 Az 1970. évi luxemburgi szerződés⁴ többek között azt is eredményezte, hogy a tagállami hozzájárulásokat fokozatosan felváltotta a (hozzáadottérték-adón [héa] és a vámokon alapuló) „saját források” rendszere. Az 1970-es években az általános költségvetésből új típusú pénzügyi támogatásokat is nyújtottak. Először is, az új közösségi eszköz révén a Közösségek hitelt, tőkét és egyéb visszafizetendő pénzügyi támogatást nyújthattak a kis- és középvállalkozásoknak. Másodszor, az általános költségvetésből nyújtottak garanciát a földközi-tengeri országok számára a mikrogazdasági célokra nyújtott EBB-hitelekhez. Harmadszor pedig az 1973-as olajválságot követően a Közösségek általános költségvetéséből nyújtottak garanciát a nehézségekkel küzdő tagállamoknak folyósított támogatáshoz szükséges hitelfelvételhez és -nyújtáshoz (fizetésimérleg-támogatási (BoP) mechanizmus).

04 Az 1975. évi brüsszeli szerződés⁵ az általános költségvetés végrehajtásának elfogadását és ellenőrzését végző költségvetési hatóságot hozott létre, amely a Tanácsból és az Európai Parlamentből áll, és amely az Európai Számvevőszéket jelölte ki az összes bevétel és kiadás ellenőrének. Ezenkívül a tagállamok megalapították az első decentralizált ügynökségeket is. Ezen ügynökségek technikai, tudományos vagy irányítási feladatokat látnak el, amelyekkel segítik az uniós intézményeket a szakpolitikák kidolgozásában és végrehajtásában. A decentralizált ügynökségek többségét az uniós költségvetésből finanszírozzák vagy azok szolgáltatásaikat díjazás ellenében nyújtják. Az ügynökségeket a Számvevőszék ellenőrzi és a költségvetési hatóság felügyeli. 2021. december 31-én az Unióban 35 decentralizált ügynökség működött.

05 1988-ban a Tanács és az Európai Parlament megállapodott az 1988–1992-es pénzügyi tervről⁶, az első hosszú távú költségvetésről, amely a tagállamok teljes bruttó nemzeti termékének (GNP) százalékarányában (1992: 1,2%) megadott éves határértéket – a saját forrásokra vonatkozó felső határt⁷ – vezetett be az általános költségvetés kiadásai tekintetében.

06 Az 1993–1999-es pénzügyi terv⁸ keretében a tagállamok éves határértékekről állapodtak meg a mezőgazdaság, a strukturális intézkedések, a belső politikák, a külső politikák, az igazgatási kiadások és a tartalékok („fejezetek”) tekintetében. Megegyeztek továbbá egy, a bruttó nemzeti terméken alapuló új saját forrásról, amely az uniós költségvetés kiegyensúlyozó forrásaként szolgál.

07 A 2000–2006-os pénzügyi terv⁹ keretében igazgatási reformot hajtottak végre, amely új pénzgazdálkodási intézkedéseket foglalt magában, többek között végrehajtó ügynökségek létrehozását (hetet 2021 végéig) a Bizottság közvetlen irányítása alá tartozó egyes kiadási programok irányítására. Ezenkívül a kiegyensúlyozó saját forrás kiszámításának alapját képező bruttó nemzeti terméket felváltotta a bruttó nemzeti jövedelem (GNI).

08 A 2007–2013-as többéves pénzügyi keret¹⁰ (TPK) megnövelte a szükséghelyzeti tartalékok (speciális eszközök) volumenét, különösen az új Európai Globalizációs Alkalmazkodási Alapot, amely a munkavállalók szerkezetátalakítás utáni megsegítésére irányul; az Európai Unió Szolidaritási Alapját, amely a nagyobb természeti katasztrófákra való reagálást szolgálja; valamint a sürgősségisegély-tartalékot, amely a nem uniós országokban támogatja a válságokra való reagálást. Az Unió kialakította a köz- és magánszféra közötti első partnerségeket is, amelyek az Unió és az iparági vagy kormányzati partnerek finanszírozásával törekednek konkrét technológiai célok elérésére (közös technológiai kezdeményezés).

09 Emellett a 2008–2010-es pénzügyi válság nyomán elterjedtebbé vált a pénzügyi támogatási eszközök használata. 2009-ben a tagállamok újraaktiválták a fizetésimérleg-támogatási mechanizmust, hogy hiteleket nyújthassanak az euróövezeten kívüli tagállamok számára. 2010-ben a tagállamok létrehozták az euróövezetre korlátozódó és koordinált kétoldalú hitelnyújtáson alapuló görög hitelkeretet (GLF); az euróövezeti tagállamok közvetlen hitelgaranciáin alapuló Európai Pénzügyi Stabilitási Eszközt (EFSF), amelyből Írországnak, Portugáliának és Görögországnak biztosítottak támogatást; valamint a saját források felső határértékével garantált hiteleken alapuló európai pénzügyi stabilizációs mechanizmust (EFSM), amely támogatást biztosít bármely, súlyos pénzügyi nehézséggel küzdő uniós országnak. 2012-ben az euróövezeti tagállamok létrehozták az Európai Stabilitási Mechanizmust (ESM), hogy az átvegye az új euróövezeti pénzügyi támogatás biztosításának feladatát az európai pénzügyi stabilizációs mechanizmustól és az Európai Pénzügyi Stabilitási Eszköztől.

10 A 2014–2020-as TPK¹¹ keretében a tagállamok és az Unió megállapodtak abban, hogy nagyobb mértékben alkalmaznak olyan eszközöket, amelyeket egyéb köz- és magánforrások bevonására alakítottak ki. Ennek nyomán az uniós költségvetéstől független vagyonkezelői alapokat hoztak létre, amelyek az uniós költségvetés hozzájárulásait és más támogatók által biztosított forrásokat felhasználva nyújtottak külső segítséget bizonyos országoknak. Az Unió a kutatás és innováció terén is nagyobb mértékben alkalmazott köz- és magánszféra közötti partnerségeket, hogy fa korábbi közös technológiai kezdeményezéseket közös vállalkozásokkal váltsa fel (2021. december 31-én nyolc ilyen létezett). Ezenfelül az Unió úgy döntött, hogy az uniós költségvetés hozzájárulásaiból nagyobb mértékben von össze forrásokat, hogy azokból a pénzügyi partnerek – többek között az EBB – hiteleket, tőkebefektetéseket vagy egyéb visszatérítendő pénzügyi támogatást nyújthassanak projektek és vállalkozások számára (pénzügyi eszközök).

11 A fent említett időszak során az uniós költségvetési biztosítékokat arra használták, hogy Unión belüli vagy azon kívüli olyan visszafizetendő beruházási támogatások finanszírozásához szerezzenek forrásokat, mint 2014-ben az EBB-nek az Unión kívüli beruházási projekteket támogató külső hitelezési megbízatása, 2015-ben a hosszú távú gazdasági növekedés és versenyképesség fellendítését célzó Európai Stratégiai Beruházási Alap (ESBA) és 2016-ban az Afrikában és az Unió szomszédságában megvalósítandó fenntartható fejlődés támogatását célzó Európai Fenntartható Fejlődési Alap (EFFA). 2020-ban a Covid19-válság társadalmi-gazdasági hatásainak kezelése érdekében a tagállamok és az Unió létrehozták a SURE hitelnyújtási és hitelfelvételi eszközt, hogy ideiglenes támogatást nyújtsanak a szükséghelyzeti munkanélküliségi kockázatok mérséklésére. Ezeket a tagállamoknak nyújtott hiteleket a saját források felső határértékével garantálják. A tagállamok szintén nyújtottak garanciákat, ezek a teljes hitelösszeg 25%-át fedezték. Ezenkívül az Unió létrehozta az uniós költségvetésen kívüli Egységes Szanálási Alapot (SRF), amelyet a bankokra kivetett, a fizetésképtelenné váló bankok kezelését célzó díjból finanszíroztak.

12 A jelenlegi 2021–2027-es időszakra nézve az Unió elfogadott egy az uniós pénzügyekre vonatkozó jogszabálycsomagot. Ez magában foglalja a TPK-rendeletet¹² és az uniós kiadási programokra vonatkozó, kapcsolódó ágazati jogszabályokat. Az Európai Fejlesztési Alapot (EFA) beillesztették az uniós költségvetésbe, az InvestEU program pedig felváltotta az ESBA-t és a központilag irányított pénzügyi eszközöket. Az uniós költségvetésen kívüli, a tagállamok által létrehozott és finanszírozott Európai Békekeret (EPF) célja az, hogy a közös biztonság- és védelmi politika kapcsán felmerülő egyes költségekhez nyújtson pénzügyi támogatást. Ezenkívül aktualizálták és kibővítették az unió speciális eszközeit. A Tanács létrehozta továbbá a NextGenerationEU eszközt, hogy kiegészítő uniós finanszírozást biztosítson 2021 és 2026 között a Covid19-járvány gazdasági hatásainak leküzdését célzó kiadásokhoz és beruházásokhoz. 2022-ben a Számvevőszék közzétette 07/2022. számú¹³ és 08/2022. számú¹⁴ véleményét a Bizottság és a Tanács javaslatairól, egyrészt a makroszintű pénzügyi támogatás plusz eszköz, másrészt a Szociális Klímaalap bevezetését illetően.

13 Különjelentésünkben az „eszköz” kifejezés alatt értendő valamennyi, az uniós szakpolitikákhoz nyújtott olyan finanszírozás, amelyet az uniós jogi aktusokban „eszköznek”, „mechanizmusnak”, „alapnak”, „hitelkeretnek” vagy "tőkejuttatásnak” neveznek. Az „eszköz” kifejezést emellett egyes intézmények – például az ESM vagy az EBB – által nyújtott finanszírozások egyes konkrét típusaira is alkalmazzuk. Az 1. ábra bemutatja a korábbi bekezdésekben ismertetett eszközök létrehozásának időrendjét, és szemlélteti az eszközök számának növekedését az elmúlt 15 év során.

Az Unió jelenlegi pénzügyi környezete

14 Az Európai Unió működéséről szóló szerződés meghatározza a költségvetési gazdálkodás fő elveit¹⁵, amelyeket a költségvetési rendelet¹⁶ ismertet részletesebben. Az 1. háttérmagyarázat bemutatja a költségvetési rendeletben foglalt költségvetési elveket. Egy újonnan létrehozott eszköz többféleképpen is megsértheti a költségvetési elveket. Például egy kormányközi megállapodás útján létrehozott kiadási program sértené az egységesség elvét; bizonyos bevételi források konkrét kiadások céljára való elkülönítése eltérne az univerzalitás elvétől; az eszközök számának túlzott megnövekedéséből fakadó komplexitás akadályozná a teljesítményt és az átláthatóságot.

15 Az uniós költségvetés¹⁷ évenként kerül elfogadásra. Figyelembe kell vennie a TPK-rendeletben meghatározott kiadási korlátokat¹⁸ és a saját forrásokról szóló határozatban a tagállamoktól az Unió által begyűjthető források tekintetében meghatározott végső határértékét (lásd: 2. ábra); a költségvetés elfogadásához a Tanács egyhangú határozata, illetve ilyen irányú alkotmányos előírásaik esetén a tagállamok jóváhagyása szükséges.

16 A TPK-ban meghatározott kiadási korlátok és a saját források felső határa közötti különbözetet „mozgástérnek” nevezzük. Ezt a mozgásteret – az esetleges kedvezőtlen gazdasági fejlemények fedezésére szolgáló biztonsági puffer figyelembevételét követően – az Unió pénzügyi kötelezettségeinek és potenciális veszteségeinek (függő kötelezettségek) biztosítékaként használják fel. Ahhoz, hogy a NextGenerationEU számára szükséges forrásokat be lehessen vonni a piacokról, egy ideiglenes, az uniós GNI 0,6%-át kitevő elkülönített kiegészítő felső határt vezettek be a saját forrásokról szóló határozatban. A TPK-ban az uniós költségvetés kiadásai tekintetében meghatározott felső határ (körülbelül 1%) jelenleg a saját források átfogó felső határának (2%) mintegy fele.

17 E jelentés alkalmazásában egy eszközt akkor tekintünk az uniós költségvetésbe tartozónak, ha azt teljes mértékben a TPK-rendeletnek megfelelően finanszírozzák (illetve biztosítják), és az a költségvetési rendeletben ismertetett költségvetés-végrehajtási módszereket¹⁹ követi. A következő eszközök vannak teljes mértékben integrálva az uniós költségvetésbe:

• kiadási programok és alapok, pénzügyi eszközök, illetve az uniós szakpolitikákat végrehajtó, az uniós költségvetésből finanszírozott uniós ügynökségek és más szervek²⁰ (például közös vállalkozások);
• a bizonyos eseményekre reagáló, uniós költségvetésből finanszírozott speciális eszközök, mint a szolidaritási és sürgősségisegély-tartalék (SEAR), az egységes tartalékeszköz (SMI) és az elbocsátott munkavállalók támogatását szolgáló Európai Globalizációs Alkalmazkodási Alap (EGAA);
• külső címzett bevételek. Ez a különleges bevételi típus külső forrásokból további összegeket irányít az uniós költségvetésbe, amelyeket konkrét kiadásokra kell fordítani. Kiegészíti az elfogadott költségvetést és a TPK-t és konkrét költségvetési sorhoz kell hozzárendelni. Ide tartoznak a nem uniós országok pénzügyi hozzájárulásai, az Innovációs Alap (az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszerből [ETS] biztosít pénzforrást innovatív karbonszegény technológiák számára) és a NextGenerationEU hitelekből finanszírozott támogatás vissza nem fizetendő része;
• költségvetési biztosítékul szolgáló eszközök, mint az InvestEU és az EFFA+, amelyeknél a biztosítékok terhére eszközölt lehívások a biztosíték felső határáig az uniós költségvetésből kerülnek kifizetésre.

18 Az uniós költségvetésen kívüli és uniós hitelnyújtást vagy hitelfelvételt magukban foglaló, de a saját források felső határa keretében biztosítékkal ellátott eszközök a következők:

• nem uniós országoknak nyújtott pénzügyi támogatási eszközök, mint a makroszintű pénzügyi támogatás (MFA) és az EURATOM-hitelek, amelyek esetében a Bizottság a tőkepiacokról hitelt vesz fel és azokat azonos feltételek mellett továbbhitelezi a kedvezményezett országoknak (back-to-back hitel). Ezeket a hiteleket teljes mértékben az uniós költségvetés fedezi;
• uniós országoknak nyújtott pénzügyi támogatás, mint például a BoP, az EFSM és a SURE, amelyek ugyancsak back-to-back hitelek nyújtásával működnek;
• a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz (RRF) hitelei, amelyeket a NextGenerationEU-hitelfelvételeiből finanszíroznak.

19 Az uniós költségvetésen kívül létrehozott és a saját források felső határa által nem érintett eszközök többek között a következők:

• az ESM, az EFSF és a GLF pénzügyi támogatási eszközei, amelyek kormányközi szerződések vagy megállapodások értelmében biztosított tőkén, biztosítékokon vagy hiteleken alapulnak;
• az EBB csoport különféle visszafizetendő beruházási eszközei (saját műveletek);
• az uniós szakpolitikák végrehajtásához forrást biztosító egyéb eszközök:

• az Európai Békekeret (EPF);
• az Egységes Szanálási Alap (SRF);
• a Modernizációs Alap a gazdaságaik karbonmentesítésére törekvő tagállamok számára, valamint a karbonsemlegesítés megvalósítását célzó tagállami kiadások az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszerből származó bevételek felhasználásával;
• az Európai Gazdasági Térség államai, Norvégia, illetve Svájc által az uniós tagállamoknak nyújtott olyan vissza nem térítendő támogatások, amelyek az Európai Gazdasági Térségen és az Unión belüli társadalmi és gazdasági egyenlőtlenségek csökkentését célozzák.

20 Az Unió jelenlegi, évtizedek során kialakult pénzügyi környezetét az Európai Parlament úgy jellemezte, mint „az alapoknak és az eszközöknek az uniós költségvetés körül kialakult galaxisa”. A 3. ábra az Unió 2021. január 1-jén érvényes pénzügyi környezetéről nyújt áttekintést. Az I. melléklet az elemzésünkben szereplő eszközökre vonatkozó pénzügyi információkat ismertet, főként azok méretét és kapacitását.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

21 Az uniós pénzügyi környezet hatékonysága és átláthatósága fokozottan az uniós érdekeltek figyelmének középpontjába került a küszöbönálló intézményi reformok²¹ kapcsán. Ellenőrzésünk célja, hogy betekintést nyújtsunk az aktuális rendszer kialakításába, és feltárjuk miként lehetne egyszerűsíteni és észszerűsíteni az Unió pénzügyi környezetét.

22 Megvizsgáltuk, hogy Unió pénzügyi környezete következetesen került-e kialakításra. Ennek során főként a következőket értékeltük:

• voltak-e jogszerű indokai annak, hogy az eszközöket létrehozásukkor nem integrálták teljes mértékben az uniós költségvetésbe;
• történtek-e megfelelő intézkedések az Unió pénzügyi környezete nyilvános elszámoltathatóságának biztosítására a beszámolás, az ellenőrzés és a közpénzellenőrzés tekintetében;
• tettek-e megfelelő lépéseket az uniós pénzügyi környezet integráltságának javítására az idők során.

23 A jelentésben főként azokat az uniós költségvetésen kívüli eszközöket vesszük górcső alá, amelyek a 2021–2027-es időszak során bevonhatóak új műveletek indításába, illetve továbbra is jelentős értékben generálnak eszközöket vagy potenciális kötelezettségeket („függő” kötelezettségek) az Unió vagy a tagállamok számára (lásd: az I. mellékletben szereplő lista). Nem elemezzük azokat az eszközöket, amelyek teljes mértékben beépültek az uniós költségvetésbe, és nem keletkeztetnek függő kötelezettségeket vagy nem elsősorban külső címzett bevételeken alapulnak, nevezetesen az uniós költségvetésből finanszírozott kiadási programokat és ügynökségeket vagy más szerveket. Analízisünk ezenkívül nem terjed ki a nem uniós országok vissza nem térítendő támogatásaira és az uniós költségvetéshez nyújtott hozzájárulásaikra²², illetve a tagállamok ETS-ből származó bevételeire, mivel ezeket közvetlenül a tagállamok költik el.

24 Jelentésünkben a szerződésekben, a saját forrásokról szóló határozatban és a költségvetési rendeletben lefektetett költségvetési elveket és szabályokat alkalmaztuk értékelési kritériumokként. Viszonyítási alapként a helyes költségvetési irányításra és az államháztartási gazdálkodásra vonatkozó nemzetközi standardokat, bevált gyakorlatokat és ajánlásokat alkalmaztuk (pl. a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet²³ és a Nemzetközi Valutaalap²⁴ dokumentumai, valamint a közkiadások és a pénzügyi elszámoltathatóság értékelése²⁵).

25 Áttekintettük az egyes eszközök létrehozására irányuló javaslatokat és az azokat létrehozó jogi aktusokat, valamint interjúkat készítettünk a Bizottság azon részlegeinek munkatársaival, amelyek a különböző eszközök létrehozására irányuló javaslatokért vagy az eszközök kezeléséért felelősek. Ahhoz, hogy jobban megértsük a különböző érdekelt felek szerepét az Unió pénzügyi környezetében, információt gyűjtöttünk az Európai Parlamenttől, a Tanácstól, az ESM-ből és az EBB csoporttól. Emellett elemzésünket és előzetes ellenőrzési következtetéseinket több uniós közpénzgazdálkodási szakértővel is megvitattuk.

Észrevételek

2021-ben az Unió pénzügyi környezete sokféle elemből álló széttagolt szerkezetet mutat

26 Ahogy azt a 3. ábra is mutatja, az unós pénzügyi környezet nagyszámú és sokféle elemből áll össze. Ahhoz, hogy értékeljük, mennyire indokolt az uniós költségvetésbe nem teljes mértékben integrált eszközök megsokszorozódása és sokfélesége (lásd: I. melléklet), az alábbi bekezdésekben megvizsgáljuk létrehozásuk okait, a rájuk vonatkozó irányítási intézkedéseket és a finanszírozási forrásokat.

Az új eszközöket általában legitim indokokkal hozták létre, de sokuknál nem hajtottak végre megfelelő előzetes értékelést

Az eszközök zömét legitim indokokkal hozták létre

27 A költségvetési rendeletben meghatározott költségvetési elvek²⁶ – különösen az egységesség elve – kimondják, hogy az uniós költségvetésnek előre kell jeleznie, illetve engedélyeznie kell az Unió számára szükségesnek ítélt valamennyi bevételt és kiadást. A költségvetési eljáráson kívüli eszközök létrehozásának legitimnek és megfelelően indokoltnak kell lennie²⁷. Megvizsgáltuk, hogy az adott eszköztípus kiválasztása és – adott esetben – az uniós költségvetésen kívüli létrehozása legitim indokok alapján történt-e.

28 Megállapításunk szerint az esetek többségében az egyes eszközök létrehozásakor jellemző jogi, politikai vagy gazdasági körülmények indokolttá tették költségvetésen kívüliségüket. A hitelfelvételen és hitelnyújtáson alapuló, pénzügyi támogatást nyújtó eszközöket (lásd: 3. ábra) az uniós költségvetésen kívül kellett kialakítani, mivel azon belül nincs lehetőség hitelfelvételre. Ezeket az eszközöket főként válságkezelési céllal hozták létre. A görög hitelkeret Görögország sürgős finanszírozási nehézségeire adott gyors politikai válaszlépés volt. Az EFSF-et ideiglenes megoldásként hozták létre a 2010. évi államadósság-válság kezelésére, és azt később felváltotta az ESM. Az euróövezeti és a nem euróövezeti tagállamok között fennálló különbségek vezettek ahhoz, hogy ezt a három eszközt a saját források felső határától függetlenül hozták létre.

29 A BoP-t az 1970-es években hozták létre ugyancsak válságkezelés és a fizetésimérleg-problémákkal küzdő tagállamok támogatása céljából. Hasonlóképp az MFA-t azért hívták életre, hogy nem uniós országoknak nyújtsanak pénzügyi támogatást. Az EFSM az EFSF-fel egy időben és ugyanazokkal a célkitűzésekkel jött létre, azonban rá kiterjedt a saját források felső határának fedezete. A SURE és a NextGenerationEU jelentették a Covid19-világjárvány gazdasági és társadalmi hatásaira adott uniós válaszlépést.

30 Más eszközöket is létrehoztak a költségvetésen belül, hogy uniós forrásokat vonjanak be uniós költségvetési biztosítékok nyújtásával. Ezeket úgy alakították ki, hogy az uniós költségvetési forrásokat a pénzügyi intézmények felhasználhassák visszafizetendő támogatás nyújtására és az uniós fellépések finanszírozásához szükséges források mozgósítására. Az ilyen támogatás túlmutat az uniós költségvetésből tipikusan nyújtott vissza nem térítendő támogatáson: válság esetén biztosít gazdaságélénkítő hatást a meghatározott beruházási hiányok kezelése révén. Az erre a célra létrehozott két eszköz az InvestEU és az EFFA+.

31 Az Európai Békekeret uniós költségvetésen kívüli létrehozását az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 41. cikkének (2) bekezdéséből eredő jogi korlátok indokolták, amelyek megakadályozzák, hogy az uniós költségvetésből katonai vagy védelmi vonatkozású műveletekből eredő kiadásokat finanszírozzanak. A korlátozást a tagállamok azzal kerülhették meg, hogy a Európai Békekeretet a költségvetésen kívül hozták létre.

32 Az SRF szanálásfinanszírozási rendszer, az európai bankszektor megerősítésére és a jövőben fizetésképtelenné váló bankok által a betétesekre és az adófizetőkre kifejtett kedvezőtlen továbbgyűrűző hatások elkerülésére hozott intézkedések egyike. Az SRF teljes finanszírozása euróövezeti bankok hozzájárulásaiból (forrásösszevonás) történik, ami megmagyarázza, miért az uniós költségvetésen kívül hozták azt létre.

33 A Modernizációs Alapot és az Innovációs Alapot egyaránt az ETS bevételeiből finanszírozzák. Ezen két alap különböző kialakításáról az ETS-irányelv²⁸ rendelkezett (lásd: 4. háttérmagyarázat). Noha mindkét alap vissza nem térítendő támogatást nyújt (az uniós költségvetéshez hasonló módon), létrehozásuknak köszönhetően az uniós szakpolitikákat olyan források összevonásával lehetett finanszírozni, amelyeket egyébként kizárólag a tagállamok használnának fel. Emellett ezen források az uniós költségvetésen és a TPK felső határán (az uniós GNI 1%-a) túlmenően állnak rendelkezésre, ezért az említett felső határokat meghaladva használhatóak fel nem visszatérítendő támogatás céljára.

Az értékelt eszközök többségénél nem lehetett egyértelműen igazolni, hogy a leghatékonyabb megoldást választották

34 Egy eszköz létrehozásának alátámasztásához és potenciális hatékonyságának felméréséhez megfelelő előzetes értékelésre van szükség. Az Unióban e tekintetben a hatásvizsgálat tölt be fontos szerepet, amelynek alkalmazását a minőségi jogalkotási keret mindazon bizottsági kezdeményezésekre nézve előírja, amelyek valószínűleg jelentős gazdasági, környezeti vagy társadalmi hatásokkal járnak²⁹. A minőségi jogalkotási keret felsorolja azokat a helyzeteket, amelyekben a hatásvizsgálat nem végezhető el, illetve azt rövidíteni vagy egyszerűsíteni kell. Ilyen helyzet áll fenn például politikai szükséghelyzet esetén.

35 Megállapításunk szerint ezek létrehozása indokolt volt ugyan (lásd: 27–32. bekezdés), de a kiválasztott kialakítási formát (többek között az eszközök költségvetésen kívüli jellegét) az esetek zömében nem támasztotta alá hatásvizsgálat vagy hasonló előzetes értékelés (az általunk elemzett 16 eszközből tízet nem támasztott alá hatásvizsgálat). A saját források felső határa alá tartozó eszközök esetében a Bizottság ezt az eszközök (azaz a NextGenerationEU, SURE és EFSM) létrehozására irányuló egyes javaslatok sürgős jellegével indokolta. A többi eszköz esetében úgy véljük, hogy hasznos lett volna ilyen vizsgálat elvégzése, noha nem volt hatásvizsgálatra irányuló formális előírás, mivel az adott eszköz nem bizottsági kezdeményezés volt (az Európai Békekeret, az ESM, az EFSF és a GLF), vagy azt a hatásvizsgálati követelmény bevezetése előtt hozták létre (a BoP, az EURATOM-hitelek és az MFA).

36 A megfelelő hatásvizsgálatok vagy más hasonló értékelések hiányában nem lehet amellett érvelni, hogy miért volt jobb egy költségvetésen kívüli eszköz létrehozása, mint az uniós költségvetés felhasználása, illetve azt sem lehet kimutatni, hogy a javasolt eszköz a leghatékonyabb-e (költség-haszon elemzés).

Az általunk vizsgált eszközök zömében található hatályvesztésre vagy felülvizsgálatra vonatkozó záradék

37 Egy új eszköz kialakításakor bevált gyakorlat a hatályvesztésre vonatkozó rendelkezések bevezetése, amivel hosszú távon elkerülhető a szükségtelen vagy felesleges eszközök fennmaradása³⁰. Az általunk elemzett eszközök többségében található az adott eszköz időtartamát meghatározó, hatályvesztésre vonatkozó záradék, vagy egy rendszeres felülvizsgálatra vonatkozó záradék, amely előírja a felülvizsgálandó eszköz fenntartásának indokokkal való alátámasztását. Elemzésünk szerint ezek a záradékok a jogalkotási aktusokban foglaltaknak megfelelően kerültek végrehajtásra. Ezen gyakorlat alól egyedül az EURATOM-hiteleszköz jelent kivételt, amely nem tartalmaz ilyen záradékokat (lásd: 2. háttérmagyarázat).

Sokféle irányítási mechanizmus, finanszírozási forrás és függő kötelezettség

38 Az eszközöknek speciális jellemzőikből fakadóan minél konzisztensebbnek kell lenniük. A közös keret megléte, az irányítási mechanizmusok létrehozására és harmonizálására vonatkozó általános szabályok lefektetése fokozhatja az eszköz működése során megvalósuló átláthatóságot, egyszerűséget és eredményességet³¹.

Az irányítási mechanizmusok jelentős eltéréseket mutatnak

39 Az eszközök uniós pénzügyi környezeten belüli konzisztenciájának értékelése érdekében megvizsgáltuk a különböző irányítási mechanizmusokat: áttekintettük az alap-jogiaktusokat és összevetettük a hasonló eszközökre vonatkozó döntéshozatali folyamatokat. A különféle irányítási mechanizmusok vonatkozásait is górcső alá vettük.

40 Az általunk megvizsgált különböző eszközök eltérő alap-jogiaktusokon alapulnak. Ez utóbbiak egyaránt lehetnek a tagállamok egy bizonyos köre által kötött szerződések (pl. az ESM esetében, ahol a szerződést az euróövezeti tagállamok írták alá) vagy akár tanácsi rendeletek (pl. a SURE esetében). A makroszintű pénzügyi támogatások esetében (lásd: 83. bekezdés) a keretrendelet hiánya miatt a hitelnyújtásra és a kapcsolódó feltételekre vonatkozó döntéseket eseti alapon hozzák meg. Az új eszközök létrehozására vonatkozó közös keretrendszer hiánya túlságosan sokféle irányítási mechanizmus kialakulásához vezetett.

41 Bár az irányítási mechanizmusok fent említett különbségeit bizonyos mértékig indokolhatják az eszközök eltérő jellemzői, megállapításunk szerint az uniós pénzügyi környezetbe tartozó egymáshoz hasonló eszközök szintén eltérő irányítási mechanizmusokkal rendelkeznek. Példa erre a pénzügyi támogatási eszközök irányítása, amely eszközönként eltérő (lásd: 3. háttérmagyarázat).

42 Egy esetben az adott irányítási mechanizmus az adott tagállam adóssághelyzetét is befolyásolja. Az EFSF a luxemburgi jog alá tartozó magánvállalkozás, és a nemzeti számlákon alapuló kritériumok értelmében nem minősül nemzetközi szervezetnek. Következésképp az EFSF által felvett összegeket a tőkét szavatoló tagállamok államadósságaként kell nyilvántartásba venni³³. Ez azt jelenti, hogy a piacokon felvett hitelek adósságként jelennek meg a tagállamok nemzeti számláin. Mindez olyan hasonló eszközöknél, mint az ESM vagy a saját forrásokra vonatkozó határozat szerinti felső határ által lefedett eszközöknél (EFSM, BoP, EURATOM-hiteleszköz és SURE) nem így van, mivel a nemzetközi szervezetek nem állítanak össze nemzeti számlákat.

43 További példaként említhető az Innovációs Alap és a Modernizációs Alap, amelyek hasonló finanszírozási forrásokkal, támogatási típussal és célkitűzésekkel rendelkező, nemrégiben létrehozott eszközök (lásd: 4. háttérmagyarázat). Noha mindkettő vissza nem térítendő támogatást nyújtó program, irányítási mechanizmusaik mégis eltérőek: az Innovációs Alapot érintő főbb döntéseket a Bizottság, míg a Modernizációs Alapra vonatkozó döntéseket egy, főként a kedvezményezett tagállamok képviselőiből álló beruházási bizottság hozza meg.

Változatos finanszírozási források

44 Annak értékeléséhez, hogy mennyiben konzisztens az Unió pénzügyi környezete, megvizsgáltuk az eszközök által felhasznált pénzeszközök eredetét, majd a származási hely szerint csoportosítottuk azokat.

45 Megállapítottuk, hogy az ESM, az EFSF, az EFSM, a BoP, az MFA, az EURATOM-hitelek, a NextGenerationEU, a SURE és az EBB saját műveletei a pénzügyi piacokról vonnak be hitelforrásokat. Az InvestEU és az EFFA+ által támogatott finanszírozási és beruházási műveleteket a végrehajtó partnerek választják ki és értékelik finanszírozásra (bár azokat az Unió által nyújtott és részben az uniós költségvetés által biztosított költségvetési garancia fedezi). A Modernizációs Alap és az Innovációs Alap az EU ETS kibocsátási egységeinek árverés útján történő értékesítéséből származó bevételekből kerül finanszírozásra. Az Egységes Szanálási Alap forrásait a bankunióhoz tartozó pénzügyi intézmények bocsátják rendelkezésre, a GLF pedig az euróövezeti tagállamok által Görögországnak nyújtott közvetlen hitelekből áll. Az Európai Békekeretet a tagállamok közvetlen hozzájárulásaiból finanszírozzák. A 4. ábra mutatja be az általunk ellenőrzött eszközök különböző finanszírozási forrásait.

Eltérő módon fedezett függő kötelezettségek

46 Az eredményes eszköz-forrás gazdálkodás biztosítja a közberuházások értékarányosságát, az eszközök nyilvántartását és kezelését, a költségvetési kockázatok azonosítását, valamint az adósságok és garanciák körültekintő tervezését, jóváhagyását és nyomon követését³⁴. Az eszköz-forrás gazdálkodás kiterjed a függő kötelezettségekre is – ezek tárgyát jövőbeli esemény bekövetkezésétől függő potenciális kötelezettségek képezik –, illetve arra, hogy ezeket hogyan lehet forrásokkal fedezni.

47 A pénzügyi piacokon történő hitelfelvétellel járó eszközök (lásd: 45. bekezdés) függő kötelezettségeket keletkeztetnek az Unió és a tagállamok számára. Ezen kötelezettségek pénzügyi erőforrásokkal való ellátása különbözőképp, az eszköztől függően történik: megvalósulhat költségvetési biztosíték formájában (lásd:II. melléklet), a saját források felső határához kapcsolódó mozgástér felhasználásával (lásd: 2. ábra), a saját források felső határának ideiglenes növelésével, vagy befizetett tőke és a tagállamok által nyújtott további biztosítékok felhasználásával. Az 5. ábra bemutatja, hogy milyen módokon fedezik a függő kötelezettségeket.

48 A saját források felső határa által nem fedezett, piacokról finanszírozott eszközök (EFSF és ESM) számára folyósított hitelek egy része befizetett tőkeösszegekből áll, a tagállamok pedig kiegészítő biztosítékokat nyújtanak az érintett hitelfelvételi műveletek támogatására. Az EFSF esetében a biztosítékok a felvett hitel 165%-át fedezik. Erre a túlméretezett biztosítékra az EFSF által kibocsátott finanszírozási eszközök legmagasabb hitelképességének biztosítása érdekében volt szükség. Hasonló okokból az ESM tőkéje 704,8 milliárd eurót tesz ki (ebből 80,6 milliárd euró befizetett összeg, a többi pedig lehívható tőke), míg hitelezési kapacitása 500 milliárd euró. Horvátország ESM-hez való 2023. évi csatlakozását követően az ESM jegyzett tőkéjének legnagyobb engedélyezett összege 708,5 milliárd euró lesz.

49 A költségvetési biztosítékokon alapuló eszközökre (InvestEU és EFSD+) részben céltartalékot képeznek, amelynek célja a nettó várható veszteségek fedezése és megfelelő biztonsági puffer biztosítása. Az ezen eszközökkel kapcsolatos nemteljesítések végső felelősségét az uniós költségvetés viseli (a TPK keretében meghatározott felső határig): a céltartalék rendeltetése, hogy megvédje az uniós költségvetést az ilyen nemteljesítések esetén. Hasonlóképpen az EURATOM-hiteleszközből és az MFA-ból a nem uniós országoknak nyújtott hitelekre is képeznek részleges céltartalékot, és az ilyen hitelek kapcsán is az uniós költségvetés viseli a végső felelősséget. A költségvetési biztosítékok és a nem uniós országoknak nyújtott hitelek céltartalékára elkülönített összegeket a közös tartalékalap keretében kezelik (lásd: II. melléklet).

50 A tagállamoknak támogatást nyújtó, a saját források felső határa alá tartozó eszközökhöz (BoP és EFSM) nyújtott hitelek a „központi mozgásteret” (lásd: 15. bekezdés) közvetlenül használják implicit garanciaként a piacok számára arra vonatkozóan, hogy a hiteleket a hitelfelvevő nemteljesítése esetén visszafizetik. A szóban forgó összegeket tehát gondosan nyomon kell követni azt biztosítandó, hogy a mozgásteret olyan szinten tartsák, amely nem akadályozza az uniós költségvetés számára szükséges összegek lehívását. A SURE ugyancsak felhasználhatja a saját források felső határához kapcsolódó mozgásteret. Ezenkívül valamennyi tagállamot felkérték egy összesen 25 milliárd eurós (a SURE kapacitásának 25%-a) kiegészítő biztosíték nyújtására.

51 E tekintetben jelentős különbségek figyelhetők meg. A BoP és a SURE esetében valamennyi tagállam biztosítékot vállal – a saját források felső határához kapcsolódó mozgástér révén – minden olyan hitelösszegre, amelyet a kedvezményezett tagállamoknak folyósítottak. Az EFSM esete más, mivel az EFSM-rendelet³⁵ előírja, hogy amennyiben egy euróövezeti tagállamnak nyújtanak pénzügyi támogatást, az euróövezethez nem tartozó tagállamokat teljes mértékben kártalanítani kell minden olyan kötelezettségért, amely a kedvezményezett tagállam részéről a pénzügyi támogatás visszafizetésének elmulasztása miatt merülhet fel³⁶.

52 Ez a tagállamok közötti eltérő bánásmóddal jár, amire nem találtunk semmilyen indokolást. Az euróövezeti tagállamok kötelesek visszafizetni az euróövezeten kívüli tagállamoknak (a BoP révén) nyújtott támogatást, míg az euróövezeten kívüli tagállamok nem kötelesek visszafizetni az euróövezeti tagállamoknak (az EFSM révén) nyújtott támogatást.

53 A NextGenerationEU új módot talált a finanszírozás piaci megszerzésének fedezésére. A saját források felső határának 0,6%-os ideiglenes növelése lehetővé tette, hogy a forrásokat diverzifikált finanszírozási stratégia alkalmazásával szerezzék meg a piacokon.

Az uniós pénzügyi környezet tekintetében csak részleges a nyilvános elszámoltathatóság

Az Unió bevezette az integrált beszámolást, de ez nem érvényes valamennyi eszközre

54 Az éves pénzügyi jelentéseket az összes eszközre nézve átfogóan és kellő időben kell elkészíteni, hogy azok segítsék a döntéshozatalt és a megfelelő ellenőrzést. Ezeket az Unió általános pénzügyi környezetéről szóló megfelelő áttekintésnek kell kísérnie³⁷.

A Bizottság több jelentést készít, de ezek egyike sem nyújt áttekintést az Unió pénzügyi környezetének valamennyi eszközéről

55 A költségvetési rendelettel összhangban a Bizottság integrált pénzügyi és elszámoltathatósági jelentéseket³⁸ készít, beleértve az Unió éves beszámolóját is. Az Unió éves beszámolója a saját források felső határa alá tartozó eszközökről is tartalmaz információkat. Emellett a költségvetési rendelet által előírt egyéb jelentések (pl. a pénzügyi eszközökről, a költségvetési biztosítékokról, a pénzügyi támogatásról és a függő kötelezettségekről szóló jelentés³⁹, illetve a 2022. évi uniós költségvetéshez csatolt 13 munkadokumentum) további információkat is közölnek ezekről az eszközökről. Bár ezek a dokumentumok részletesen bemutatnak egyes konkrét szempontokat, az Unió pénzügyi környezetének valamennyi eszközéről nem adnak áttekintést. A saját források felső határa alá nem tartozó eszközök – így például az Egységes Szanálási Alap, az Európai Békekeret, a Modernizációs Alap, az ESM, az EFSF és a GLF – nem tartoznak e jelentések hatókörébe.

56 2021 volt az első olyan év, amikor a Bizottság – az Európai Parlamenttel és a Tanáccsal a TPK keretében kötött intézményközi megállapodás eredményeként⁴⁰ – költségvetési átláthatósági jelentést⁴¹ készített. A jelentés néhány olyan eszközről (pl. az EFSF és az ESM) is tartalmaz információkat, amelyek nem tartoznak a saját források felső határa alá. Az információk általános áttekintést nyújtanak az eszközökről, típusonként összesítve, az egyes eszközökre vonatkozó egyéb információk forrásaira mutató linkekkel együtt. Megjegyezzük, hogy a jelentés az Egységes Szanálási Alapot, a GLF-et és az EBB saját műveleteit nem tárgyalja. Az Európai Békekeret és a Modernizációs Alap a jelentés elkészítésekor nem volt aktív.

57 Megállapítottuk, hogy az Európai Unió éves beszámolójában nem említett eszközökről általában rendszeres pénzügyi beszámoló készül, amint azt az egyes eszközökre vonatkozó külön jogszabályok előírják. Ez alól kivétel az Európai Békekeret, amelynek jogalapja nem rendelkezik kifejezetten a nyilvánosság vagy az Európai Parlament felé történő beszámolásról (a rendszeres pénzügyi beszámolót csak a Tanács számára kell hozzáférhetővé tenni), valamint a GLF, amelyre vonatkozóan a Bizottság negyedéves jelentéseket készít Görögország tartozásáról és a tagállamok követeléseiről. Ezeket a jelentéseket, amelyek elkészítését a hitelezők közötti megállapodás írja elő, a kamat kiszámítása céljából elküldik a hitelfelvevőnek és a hitelezőknek, de nem teszik nyilvánosan elérhetővé.

Hiányos azon eszközök teljesítményének ellenőrzése, amelyek fölött a Számvevőszék nem rendelkezik ellenőrzési jogokkal

58 A legfőbb ellenőrző intézményekre vonatkozó nemzetközi standardok (az INTOSAI-standardok) előírják, hogy a legfőbb ellenőrző intézményeknek minden állami pénzügyi műveletet ellenőrizniük kell, függetlenül attól, hogy azok megjelennek-e a nemzeti költségvetésekben, és ha igen, hogyan⁴². A teljes elszámoltathatóság és átláthatóság biztosítása érdekében elengedhetetlen a megbízható és teljes körű külső ellenőrzés⁴³. A szerződések értelmében a Számvevőszék az Európai Unió független külső ellenőre⁴⁴. A 6. ábra bemutatja, mely eszközök tekintetében rendelkezik a Számvevőszék ellenőrzési joggal, illetve melyek tekintetében nem.

59 Az elemzésünkben szereplő legtöbb eszköz esetében a Számvevőszék rendelkezik ellenőrzési joggal. Azon eszközökre vonatkozóan, amelyekre a Számvevőszék ellenőrzési jogai nem terjednek ki, a külső ellenőrzési eljárásokat a III. melléklet foglalja össze. Az ESM, az EFSF és az EBB pénzügyi kimutatásainak része egy külső magánkönyvvizsgáló véleménye is, amelyet a nemzetközi könyvvizsgálati standardokkal összhangban kell elkészíteni. Mivel az Európai Békekeretet és a Modernizációs Alapot csak a közelmúltban hozták létre, külső közpénzellenőrök eddig még nem készítettek azokról ellenőrzési jelentést. A rendelkezések értelmében azonban a pénzügyi kimutatásokat a nemzetközi könyvvizsgálati standardokkal összhangban kell ellenőrizni. A GLF esetében a hitelező tagállamok legfőbb ellenőrzési intézményei rendelkeznek ellenőrzési joggal.

60 Már korábban is hangsúlyoztuk annak fontosságát, hogy a Számvevőszék ellenőrzési jogokkal rendelkezzen⁴⁵, és szorgalmaztuk, hogy az uniós politikák finanszírozásának valamennyi típusára létre kell hozni közpénzellenőrzési megbízatásokat, továbbá hogy a Számvevőszéket fel kell kérni arra, hogy ellenőrizze az uniós szakpolitikák végrehajtása érdekében az uniós jogrenden kívüli megállapodások révén létrehozott valamennyi szervet. Ide tartozik az ESM, valamint az EBB nem uniós költségvetéssel kapcsolatos műveletei. Megjegyeztük azt is, hogy egyes esetekben a közpénz-ellenőrzési megbízás létrehozásához jogszabály-módosításra lehet szükség⁴⁶. 2/2018. sz. véleményünkben⁴⁷ azt is javasoltuk, hogy az ESM adjon megbízást a Számvevőszéknek arra, hogy orvosolja az általunk feltárt teljesítmény-ellenőrzési hiányosságokat. Véleményünkre adott válaszában az ESM megjegyzi: „a jelenlegi ellenőrzési keretrendszer összhangban van a nemzetközi pénzügyi szervezetek bevált gyakorlataival”. Emellett az ESM Könyvvizsgálói Testülete emlékeztetett arra, hogy annak értékelése, hogy a jövőben más ellenőrzési és számviteli keretek alkalmazása lesz-e megfelelő, az ESM-szerződés részes feleinek a feladata.

61 Az Európai Parlament szintén szorgalmazta, hogy a Számvevőszék nagyobb mértékben vegyen részt ezeknek az eszközöknek az ellenőrzésében. Arra szólította fel például a Tanácsot, hogy módosítsa az EUSZ-hez és az EUMSZ-hez csatolt 5. jegyzőkönyv 12. cikkét annak érdekében, hogy az Európai Számvevőszék szerepet kapjon az EBB alaptőkéjének ellenőrzésében⁴⁸. Egy másik példa az Európai Valutaalapra vonatkozó bizottsági javaslatról szóló európai parlamenti állásfoglalás⁴⁹, amely megállapította, hogy azokban az esetekben, amikor uniós költségvetési források érintettek, a Számvevőszéket kell a független külső ellenőrnek tekinteni, amelynek egyértelmű és formális szerepet kell kapnia a zárszámadási (mentesítési) eljárásban⁵⁰.

Az Európai Parlament nem végez demokratikus ellenőrzést a saját források felső határa alá nem tartozó eszközökre nézve

62 A közpénzellenőrzés elengedhetetlen az új eszközök létrehozásához és végrehajtásának felügyeletéhez annak biztosítása érdekében, hogy ezek az eszközök jogszerűek, indokoltak és elszámoltathatók legyenek⁵¹ Ennek minden, közpénzek bevonásával járó eszközre vonatkoznia kell, még akkor is, ha ez a költségvetési kereten kívül történik.

63 Megállapítottuk, hogy az Európai Parlament általános felügyeleti joggal rendelkezik a saját források felső határa alá tartozó eszközök tekintetében (lásd: 7. ábra). Ezen eszközök némelyike esetében az Európai Parlament korlátozott felügyeletet gyakorol, ami azt jelenti, hogy bár nem felelős a hivatalos mentesítési eljárásért, a legfőbb döntésekről tájékoztatást kap. A saját források felső határa alá nem tartozó eszközök (az EBB saját műveletei, a GLF, az ESM, az EFSF, az Európai Békekeret és a Modernizációs Alap) esetében az Európai Parlamentnek nincs hivatalos ellenőrzési joga, a demokratikus ellenőrzést csak a nemzeti parlamentek gyakorolhatják. Ez azonban joghézagot teremt, ugyanis a közpénzellenőrzés – és ezáltal az elszámoltathatóság – jellege vagy mértéke az alkalmazott pénzügyi eszköz típusától függően változhat.

64 Az elszámoltathatósági szabályok voltaképpen az új eszköz létrehozására vonatkozó döntéshozatali rendszert tükrözik. Az Európai Parlamenttel például azért nem konzultáltak egyes eszközök létrehozásáról, mert azokat nem uniós jogi aktus, hanem kormányközi megállapodások hozták létre (EFSF, ESM és GLF).

65 Emellett a Szerződések nem írják elő az Európai Parlament számára, hogy részt vegyen a szükséghelyzethez kapcsolódó eszközök (az EFSM, a SURE és a NextGenerationEU) létrehozásában⁵². Ezt az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság is elismerte és bizonyos mértékig kezelte a 2020. évi együttes nyilatkozatban⁵³, amelyben a három intézmény megállapodott az Európai Parlament és a Tanács közötti költségvetési ellenőrzési eljárásról (a Bizottság aktív támogatásával), és létrehozta annak mechanizmusát. Ezt az eljárást kell követni, ha a Bizottság olyan új eszközre vonatkozó javaslatot terjeszt elő, amely esetleg érdemi hatást gyakorolhat az uniós költségvetésre. Ezen eljárás keretében az Európai Parlament és a Tanács konstruktív párbeszédet folytat a tervezett jogi aktus költségvetési vonzatainak közös értelmezése érdekében.

66 E megállapodás révén javult az Európai Parlament ellenőrzése, amikor új eszközök létrehozására kerül sor. A fent kifejtett okok miatt azonban ez csak egy együttes nyilatkozaton alapul, és nem terjed ki a költségvetésen kívüli, a költségvetésre hatást nem gyakorló eszközökre.

Az Unió pénzügyi környezetének egyszerűsítésében rejlő lehetőségeket még nem aknázzák ki teljes mértékben

67 Az uniós költségvetésnek kiegyensúlyozott szintű rugalmasságot kell fenntartania annak érdekében, hogy kevésbé legyen szükség más, azon kívüli eszközök létrehozására. Annak rendszeres felmérése, hogy lehetséges-e a már meglévő eszközök konszolidálása, nagyon jó gyakorlat⁵⁴. Ebben a szakaszban részletesebben ismertetjük a 2021–2027-es időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keret révén az uniós pénzügyi környezetben bevezetett változásokat. Meghatározzuk azokat a területeket is, ahol véleményünk szerint további konszolidációra lehet szükség.

2021–2027-es TPK: jelentős előrelépés történt az Unió pénzügyi környezetének észszerűsítése terén

Rugalmasabb uniós költségvetés és a külső címzett bevételek felhasználása

68 Annak megállapításához, hogy megfelelő egyensúly áll-e fenn a kiszámíthatóság és a rugalmasság között, megvizsgáltuk az uniós költségvetésre vonatkozó meglévő rugalmassági intézkedéseket. Ezek az intézkedések ellensúlyozzák a többéves pénzügyi keret felső határából eredő korlátokat, mivel lehetővé teszik – a meglévő korlátokon belül – tartalék megállapítását a különleges és előre nem látható szükségletek kezelése érdekében (lásd: IV. melléklet).

69 A jelenlegi többéves pénzügyi keretben a rugalmassági intézkedések hatóköre és kapacitása bővült, így a tartalék összege elérheti a 21 milliárd eurót⁵⁵. Ezen intézkedések alkalmazása révén az uniós költségvetés alkalmazkodóképesebbé vált, és így a válságokra célzott eszközök létrehozása nélkül is reagálni tud.

70 Egy másik mód annak elkerülésére, hogy az uniós költségvetésen kívüli új, vissza nem térítendő eszközöket hozzanak létre, a külső címzett bevételek felhasználása. Az ilyen bevételeknek az az előnyük, hogy további forrásokat biztosítanak az uniós fellépések számára, amelyeket a Bizottság az uniós pénzügyi szabályoknak megfelelően használ fel. Noha ez kedvezőbb a költségvetésen kívüli eszközök felhasználásához képest, a külső címzett bevételek jelentősen módosítják a költségvetést, mivel hozzáadódnak a költségvetési hatóság által az éves költségvetési tárgyalások során elfogadott összegekhez. Ez a gyakorlat eltér továbbá a globális fedezet költségvetési elvétől, amely szerint a teljes bevételnek fedeznie kell az összes kifizetést, a kiadások elkülönítése nélkül⁵⁶.

71 A külső címzett bevételek eltérnek a rendes költségvetési eljárástól, ugyanis ezek a bevételek nem szerepelnek a jóváhagyott költségvetésben. A pénzösszegek forrását és rendeltetését azonban külön jogi aktusok határozzák meg, például a NextGenerationEU-rendelet és a külső címzett bevételekből részesülő kiadási programokat létrehozó alap-jogiaktusok. Sajátos jellegük miatt a külső címzett bevételek nem szerepelnek a TPK kiadási fejezeteiben⁵⁷, és az érintett összegek nem képezik tárgyalás részét a költségvetési hatóság éves költségvetési eljárása keretében. Mindazonáltal a Bizottság minden évben részletes becslést készít a címzett bevételekről⁵⁸.

72 A 2021–2027-es időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keretben a külső címzett bevételek jelentős mértékben növekedni fognak. A 2020-ban felhasznált címzett bevételek teljes összege 7,4 millió euró (kötelezettségvállalások), illetve 9,7 millió euró (kifizetések) volt. A Bizottság további előirányzatokról szóló havi jelentései szerint 2021-ben ez az összeg 154 milliárd euróra (kötelezettségvállalások), illetve 62,3 milliárd euróra (kifizetések) ugrott. A növekedés főként a NextGenerationEU eszköznek volt betudható, amelyet az Unió világjárvány utáni gazdasági helyreállításának finanszírozására hoztak létre. Az Innovációs Alap⁵⁹ létrehozása és konszolidációja az uniós költségvetésben egy másik példa a külső címzett bevételekre (lásd: 4. háttérmagyarázat).

Az eszközök konszolidációja és a Covid19-válság hatásai

73 Annak bizonyítására, hogy az uniós költségvetésen kívüli eszközök használata továbbra is indokolt, bevált gyakorlat annak felmérése, hogy az ilyen eszközök konszolidálhatók-e az általános pénzügyi környezet egyszerűsítése érdekében⁶⁰ (lásd: 3. ábra).

74 A 2021–2027-es TPK jelentős változásokat hozott az Unió pénzügyi környezetében. Egyrészt több eszközt is konszolidáltak, másrészt pedig a Covid19-válság nyomán új eszközökre volt szükség.

75 Ami a belső uniós szakpolitikákhoz kapcsolódó eszközöket illeti, az InvestEU egységesítette az Unión belüli műveletek beruházási eszközeit: összevont 13 korábban különálló központi irányítású pénzügyi eszközt, valamint a korábban az Európai Stratégiai Beruházási Alap (ESBA) keretében végrehajtott uniós költségvetési garanciát.

76 Ami a külső tevékenységeket illeti, az átfogó Globális Európa Eszköz (Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszköz, NDICI) egyetlen eszközben egyesítette a meglévő eszközök és programok többségét. Az NDICI-eszközzel a Bizottság „beemelte” a költségvetésbe a korábbi – 50 éve az uniós költségvetésen kívül működő – Európai Fejlesztési Alapokat (lásd: 5. háttérmagyarázat). A szintén az NDICI keretében működő EFFA+ a külső fellépésekre vonatkozó uniós költségvetési garanciát, az EBB korábbi külső hitelezési megbízatását, a regionális vegyes finanszírozási eszközöket és az AKCS-országok korábbi beruházási keretéből visszaáramló pénzösszegeket egyesítette.

77 Két másik eszközt, a törökországi menekülteket támogató eszközt, illetve a négy uniós szükséghelyzeti alapot (Afrika, Bêkou, Kolumbia és Madad), szintén megszüntettek. Az ezen eszközök által nyújtott támogatást szintén az NDICI-Globális Európa program váltotta fel az uniós költségvetésen belül, és a programhoz olyan módszereket rendeltek, amelyek révén várhatóan jobban lehet majd reagálni az esetlegesen felmerülő igényekre.

78 Emellett két korábbi, költségvetésen kívüli védelmi célú eszközt bevontak az Európai Békekeretbe (az Afrikai Békekeretet és az Athéné mechanizmust), így az összes katonai vonatkozású uniós kiadás egyetlen eszköz alá került.

79 Az Unió pénzügyi környezetének megszilárdítására irányuló törekvések ellenére a Covid19-válság nyomán két új eszköz is létrejött: a SURE és a NextGenerationEU. Megjegyezzük azonban, hogy néhány korábbi válságreagálási mechanizmustól – például a görög hitelkerettől (GLF), az Európai Pénzügyi Stabilitási Eszköztől (EFSF) vagy az Európai Stabilitási Mechanizmustól (ESM) – eltérően a SURE és a NextGenerationEU a saját forrásokról szóló határozat alapján jött létre (a felső határ ideiglenes megnövelésével), így lehetővé vált az átláthatóbb közpénzellenőrzés.

A pénzügyi támogatási eszközök színes palettája

80 Amint a 3. ábrán látható, jelenleg nyolc pénzügyi támogatási eszköz létezik: a GLF, az EFSF, az ESM, az EFSM, a BoP, a SURE, az MFA és az Euratom-hitelek. Noha ezek az eszközök kialakításuk szerint különböző igényeknek felelnek meg, összességében mégis hasonlóak, mivel (a GLF kivételével) kölcsönvett pénzt használnak fel arra, hogy pénzügyi támogatást nyújtsanak a tagállamoknak⁶³ és egyes nem uniós országoknak⁶⁴. A következő bekezdések a pénzügyi támogatási eszközök konszolidálásának különböző lehetőségeire vonatkozó elemzésünk eredményeit mutatják be.

Sikertelen kísérletek ezen eszközök némelyikének reformjára vagy aktualizálására

81 Megvizsgáltuk a pénzügyi támogatási eszközök reformjára irányuló korábbi bizottsági javaslatokat, és az alábbiakban ismertetjük, hogy ezek a kísérletek miért nem jártak sikerrel.

82 2012-ben a Bizottság javaslatot terjesztett elő a fizetésimérleg-támogatási mechanizmus aktualizálására⁶⁵. A javaslat fő célja az volt, hogy új elővigyázatossági eszközöket vezessen be, és az eljárási lépések számának csökkentése révén hatékonyabbá tegye a döntéshozatali folyamatot. Ezt a javaslatot a Tanács nem fogadta el.

83 Megállapítást nyert, hogy a keretrendelet hiánya (lásd: 40. bekezdés) korlátozza az MFA-eszköz eredményességét, mivel a döntéseket eseti alapon hozzák meg. E probléma kezelése érdekében a Bizottság javaslatot terjesztett elő, de azt vissza kellett vonnia, mivel az Európai Parlament álláspontja ellentmondott a Tanács álláspontjának (lásd: 6. háttérmagyarázat).

84 Az európai pénzügyi stabilizációs mechanizmust a 2010. évi pénzügyi válság kezelésére szolgáló átmeneti megoldásként hozták létre. Ez az „átmeneti” megoldás azonban már több mint 10 éve létezik. Noha a Bizottság jelzi, hogy mellőzni kellene az európai pénzügyi stabilizációs mechanizmus használatát, azt mégis újra lehet aktiválni⁶⁹.

Több érdekelt fél szorgalmazta az ESM és az EFSF beépítését az uniós jogi keretbe

85 Megvizsgáltuk a legfontosabb érdekelt felek különböző álláspontjait a meglévő pénzügyi támogatási eszközökkel kapcsolatban, különös figyelmet fordítva az ezek további összevonására irányuló javaslataikra.

86 Az elmúlt években több érdekelt fél is javasolta az ESM beépítését az uniós jogi keretbe. A Bizottság javaslatot terjesztett elő az Európai Valutaalap létrehozására, amely az ESM-et átalakítaná, és beépítené az uniós jogi keretbe. A Számvevőszék üdvözölte a Bizottság javaslatát⁷⁰, és az Európai Központi Bank is kedvező véleményt⁷¹ adott ki. A Tanács azonban nem hagyta jóvá a javaslatot (lásd: 7. háttérmagyarázat).

87 Az Európai Parlament már korábban is szorgalmazta, hogy az ESM legyen az összes uniós tagállamra nézve kötelező közös jogok és kötelezettségek (vívmányok⁷⁵) része, illetve épüljön be az uniós jogba⁷⁶, és az ESM is támogatja az „uniós keretbe” való integrálódás hosszú távú célkitűzését, irányítása alapvető jellemzőinek megőrzése mellett. Ezt az eurócsoport korábbi elnöke és az ESM kormányzótanácsának elnöke a Tanács akkori elnökének címzett, 2018. június 25-i levelében fejezte ki⁷⁷. Ellenőrzéseink alátámasztották, hogy ezek az álláspontok továbbra is érvényesek.

88 Az EFSF-et nagyon korlátozott tevékenységi időszakra hozták létre (2013. június 30. után nem lehetett sem új programot létrehozni, sem új megállapodást kötni)⁷⁸, és keretmegállapodása rendelkezik az ESM-be történő integrálódás lehetőségéről⁷⁹. Az ESM-szerződés szintén tartalmaz olyan záradékokat⁸⁰, amelyek lehetővé teszik az EFSF integrálását az ESM-be. Az új ESM-szerződés (amelynek a ratifikálása még nem zárult le) még tovább egyszerűsíti ezeket a záradékokat az EFSF integrálásának lehetővé tétele érdekében⁸¹. E rendelkezések ellenére azonban az EFSF-et még nem integrálták az ESM-be.

A pénzügyi támogatási eszközöket még nem konszolidálták

89 Megvizsgáltuk, hogy indokolt-e az összes meglévő pénzügyi támogatás folytatólagos elkülönített kezelése, vagy van-e lehetőség a konszolidálásukra.

90 Ezen eszközök többségét vészhelyzet nyomán hozták létre, a GLF, az EFSF, az EFSM és a SURE eszközöket kifejezetten átmeneti vagy ideiglenes megoldásként. Jelenleg már sem a GLF, sem az EFSF nem aktív, de eszközeiket továbbra is a többi eszköztől elkülönítve tartják és kezelik. Bár létrehozásukkor mind a nyolc pénzügyi támogatási eszköz indokolt volt, azok konszolidálására még nem került sor.

91 Az Európai Valutaalap létrehozására irányuló javaslatában a Bizottság a konszolidálás szükségességét is kifejezte: „Az erősebb gazdasági és monetáris unió erősebb kormányzást és a rendelkezésre álló erőforrások hatékonyabb felhasználását követeli meg. A jelenlegi rendszer továbbra is az eddig példa nélküli válság kezelésére hozott döntések sokféleségét tükrözi. Ez néha az eszközök megsokszorozódásához és a szabályok egyre kifinomultabb jellegéhez vezetett, ami a komplexitás forrása és a párhuzamosságok kockázatát hordozza magában. A szorosabb szinergiák, a racionalizált eljárások és a kormányközi megállapodások uniós jogi keretbe foglalása megerősítené a kormányzást és a döntéshozatalt”⁸².

92 E pénzügyi eszközök konszolidációjának és alapos felülvizsgálatának szükségességét a Covid19-válság szintén megerősítette. Bár az ESM külön hitelkeretet hozott létre a Covid19-hez kapcsolódóan, hogy gyors segítséget tudjon nyújtani az euróövezeti tagállamoknak, azt végül nem használták fel. A SURE-t ugyanakkor vészhelyzetben hozták létre, és a kapcsolódó hiteleket 19 tagállam igénybe is vette.

Következtetések és ajánlások

93 Következtetésünk szerint, még ha voltak is indokai az új eszköztípusok létrehozásának, az uniós pénzügyi környezet kialakítására irányuló rendszertelen megközelítés különböző finanszírozási forrású és irányítási mechanizmusú eszközökből álló, széttagolt szerkezetet eredményezett.

94 Megállapítottuk, hogy az új eszközök létrehozását az újonnan felmerülő szakpolitikai kihívásokra és a meglévő eszközök alkalmazását befolyásoló jogi vagy gyakorlati korlátokra való reagálás indokolta. Ugyanakkor az általunk értékelt eszközök döntő része (16-ból 10) – köztük azok, amelyeket nem a Bizottság javasolt – nem követte a bevált gyakorlatokat és nem bizonyította egyértelműen, hogy a kiválasztott lehetőség és kialakítási forma volt a leginkább megfelelő (lásd: 34–36. bekezdés). A hasonló típusú eszközök irányítási rendszere ezért jelentősen eltér, ami még bonyolultabbá teszi az egész rendszert (lásd: 39–43. bekezdés).

1. ajánlás. Az új eszközök kapcsán a kialakítás és a lehetőségek megfelelő előzetes értékelésének biztosítása

A Bizottság:

1. a meglévő kereteken belül biztosítsa, hogy minden általa javasolt új eszköz tartalmazzon értékelést a választott kialakítási formáról és arról, hogy az eszközt az uniós költségvetésen belül vagy azon kívül kell-e létrehozni,
2. a bevált gyakorlatokat ossza meg a Tanáccsal azzal a céllal, hogy a nem a Bizottság által javasolt új eszközök esetében is lehessen azokat alkalmazni.

Megvalósítás céldátuma: 2024

95 Megállapítottuk továbbá, hogy nem minden eszköz rendelkezik megfelelő nyilvános elszámoltathatósági rendszerrel. A beszámolás javulása ellenére hiányoznak az összes eszközt felölelő konszolidált adatok. Bár a közelmúltban bevezetett költségvetési átláthatósági jelentés pozitív lépés, az nem terjed ki az összes eszközre (lásd: 55. és 56. bekezdés).

2. ajánlás. Információk összeállítása és közzététele az Unió általános pénzügyi környezetéről

A Bizottság gyűjtsön információkat az Unió általános pénzügyi környezetéhez tartozó valamennyi eszközről és tegye közzé azokat.

Megvalósítás céldátuma: 2024

96 Emellett hiányosságokat állapítottunk meg a Számvevőszék ellenőrzési hatókörén kívüli eszközök teljesítményének ellenőrzése terén (lásd: 59–61. bekezdés), és észrevételeztük a saját források felső határán kívül eső eszközök európai parlamenti ellenőrzésére vonatkozó rendelkezések hiányát (lásd: 62. és 63. bekezdés). Már korábbi kiadványainkban is javasoltuk, hogy az uniós politikák finanszírozásának valamennyi típusára létre kell hozni közpénzellenőrzési megbízatásokat, és hogy a Számvevőszéket fel kell kérni arra, hogy ellenőrizze az uniós szakpolitikák végrehajtása érdekében az uniós jogrenden kívüli megállapodások révén létrehozott valamennyi szervet. Ide tartozik az Európai Stabilitási Mechanizmus, valamint az Európai Beruházási Bank nem uniós költségvetéssel kapcsolatos műveletei. Megjegyeztük azt is, hogy egyes esetekben a közpénzellenőrzési megbízás létrehozásához jogszabály-módosításra lehet szükség. Emellett azt is javasoltuk, hogy az ESM adjon megbízást a Számvevőszéknek arra, hogy orvosolja az általunk feltárt teljesítmény-ellenőrzési hiányosságokat. Most szintén ezeket javasoljuk. Hasonlóképpen, az Európai Parlament és az érintett intézmények köthetnének egy olyan megállapodást, amely a nemzeti parlamentek jelenlegi ellenőrzésén túl lehetővé tenné az Európai Parlament általi ellenőrzést.

97 A Modernizációs Alapot az Innovációs Alaptól eltérően az uniós költségvetésen kívül hozták létre (lásd: 43. bekezdés). Ez eltérő irányítási rendszerekhez, az Európai Parlament általi felügyelet hiányához és a Számvevőszék ellenőrzési jogának hiányához vezetett (lásd: 43., 59–61. és 63. bekezdés).

98 Elismerjük ugyan a közelmúltban a téren elért előrelépést, hogy több eszköztípust is az uniós költségvetés alá vonjanak, az egyszerűsítés lehetőségeit azonban még nem használták ki teljes mértékben. Megállapítottuk, hogy a 2021–2027-es TPK jó eredményeket ért el az uniós pénzügyi környezet konszolidálása terén, különösen azáltal, hogy a korábban az Európai Fejlesztési Alapból finanszírozott intézkedéseket bevonta az uniós költségvetésbe. Az Unió emellett számos uniós költségvetési beruházási eszközt az InvestEU és a Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszköz keretében konszolidált (beleértve az Európai Fenntartható Fejlődési Alap Pluszt is) (lásd: 73–79. bekezdés). Megítélésünk szerint azonban a Modernizációs Alap is bevonható lenne az uniós költségvetésbe.

3. ajánlás. Javaslattétel a Modernizációs Alap uniós költségvetésbe való integrálásáról

A Bizottság tegyen javaslatot arra, hogy a Modernizációs Alapot a következő többéves pénzügyi keretben integrálják az uniós költségvetésbe, figyelembe véve az Alap sajátos jellemzőit.

Megvalósítás céldátuma: 2025

99 A pénzügyi támogatási eszközöket illetően megállapítottuk, hogy lehetőség lenne a jelenlegi összetett intézkedések (lásd: 80–88. bekezdés) és az indokolatlanul eltérő kezelési módok (lásd: 52. bekezdés) észszerűsítésére. Egyes esetekben úgy találtuk, hogy a Bizottság a jelenlegi szabályozásban – például a makroszintű pénzügyi támogatási eszközben és a fizetésimérleg-támogatási mechanizmusban – hiányosságokat tárt fel és megoldásokat javasolt azokra, amelyeket a jogalkotók nem fogadtak el (lásd: 82. és 83. bekezdés). A Bizottság például felismerte, hogy az Európai Stabilitási Mechanizmus „uniós jogi kereten kívüli” fenntartása gyengíti a kormányzást és a döntéshozatalt (lásd: 91. bekezdés). Több érdekelt fél – köztük a Bizottság, a Tanács, az Európai Központi Bank, az Európai Parlament és az eurócsoport elnöke – kérte, hogy az Európai Stabilitási Mechanizmust (és az Európai Pénzügyi Stabilitási Eszközt) építsék be az uniós jogi keretbe (lásd: 85–91. bekezdés). Az eurócsoport korábbi elnöke és az Európai Stabilitási Mechanizmus Kormányzótanácsának elnöke szintén osztotta ezt a nézetet az integráció kapcsán (lásd: 87. bekezdés). Ezzel összefüggésben megjegyezzük, hogy az Európai Stabilitási Mechanizmus Covid19-hez kapcsolódó hitelkereteit a tagállamok ténylegesen nem használták fel, ellentétben a Bizottság által létrehozott egyéb válságreagálási mechanizmusokkal, például a szükséghelyzeti munkanélküliségi kockázatokat mérséklő ideiglenes támogatást nyújtó európai eszközzel (SURE) és a NextGenerationEU eszközzel (lásd: 92. bekezdés).

4. ajánlás. Javaslattétel a meglévő pénzügyi támogatási eszközök integrációjára és konszolidációjára

A Bizottság:

1. az Európai Parlamenttel, a Tanáccsal és az Európai Stabilitási Mechanizmussal együttműködve alakítson ki közös álláspontot az Európai Stabilitási Mechanizmus uniós jogi keretbe történő integrálásáról;
2. terjesszen elő új jogalkotási javaslatokat a meglévő pénzügyi támogatási eszközök konszolidálása céljából.

Megvalósítás céldátuma: 2025

A jelentést 2023. január 17-i luxembourgi ülésén fogadta el a Jan Gregor számvevőszéki tag elnökölte V. Kamara.

Mellékletek

I. melléklet. Az általunk elemzett eszközök mérete és pénzügyi kapacitása

II. melléklet. Függő kötelezettségek és a közös tartalékalap

Az uniós költségvetési keret a függő kötelezettségek tekintetében három fő forrással rendelkezik:

• Költségvetési biztosítékok: a végrehajtó partnereknek (ezek közül a legjelentősebb az EBB csoport) nyújtott biztosítékok. A 2021–2027-es TPK esetében ezeket a biztosítékokat két fő ernyőprogram (InvestEU és EFFA+) alá vonták össze. Emellett rendelkezésre állnak korábbi többéves pénzügyi keretekből származó költségvetési biztosítékok az ESBA, az EFFA és a külső hitelezési megbízatás vonatkozásában. Ezen eszközök keretében az Unió garanciákat biztosít a végrehajtó partnereknek a biztosított finanszírozási és beruházási műveletek veszteségeinek fedezésére;
• Nem uniós országoknak nyújtott pénzügyi támogatás: a 2021–2027-es TPK során az MFA-ra és az EURATOM-hitelekre alkalmazandó. Ezekben az esetekben az egyes hiteleket egy kapcsolódó uniós kötvényből finanszírozzák, amely teljes mértékben megfelel az uniós hitelnek. Az Unió számára ez függő kötelezettség, mivel az uniós hitel rendezéséhez kizárólag a kedvezményezett ország nemteljesítése esetén van szükség uniós forrásokra;
• Uniós tagállamoknak nyújtott pénzügyi támogatás: a BoP-hoz hasonlóan az EFSM, a SURE és a tagállamoknak nyújtott korábbi EURATOM-hitelek esetében alkalmazandó. Ez hasonlatos a nem uniós országoknak nyújtott pénzügyi támogatáshoz, de itt a hiteleket uniós tagállamoknak folyósítják.

Az uniós tagállamoknak nyújtott pénzügyi támogatásból eredő függő kötelezettségek céljára nem történik tartalékképzés. Ezért ha egy tagállam nem tesz eleget visszafizetési kötelezettségének, az Uniónak a többéves pénzügyi keret felső határa és a saját források felső határa közötti mozgásteret felhasználva a többi tagállamtól kell levonnia a szükséges összegeket.

Ezzel szemben a költségvetési biztosítékokból és a nem uniós országoknak nyújtott pénzügyi támogatásból származó függő kötelezettségekre részben céltartalékot képeznek. E céltartalék rendeltetése a várható veszteségek fedezése, és magában foglal egy különbözetet a váratlan veszteségekre (a céltartalék-arány az eszköztől függően 9% és 50% között változik). Ez a céltartalék védi az uniós költségvetést a nemteljesítésektől, de ehhez az szükséges, hogy a pénzeszközöket egy alapban „tárolják”.

Korábban a költségvetési biztosítékok céljára képzett tartalék pénzeszközeit elkülönítve kezelték (minden garanciaalap irányítása elkülönítve történt), és az irányítást egyes esetekben átruházták a végrehajtó partnerekre (pl. az EBB csoportra). A költségvetési rendelet 212. cikkével bevezetett változtatások azonban előírták, hogy a pénzügyi eszközökből, költségvetési biztosítékokból vagy pénzügyi támogatásból eredő pénzügyi kötelezettségek fedezésére szolgáló céltartalékokat egy közös tartalékalapban (CPF) kell tartani. A 2021–2027-es TPK tekintetében a Bizottság határozott a közös tartalékalap létrehozásáról: ez a nem uniós országoknak nyújtott valamennyi költségvetési biztosíték és pénzügyi támogatás céljára képzett tartalékokat tartalmazza, és a Bizottság központilag irányítja. 2021 végén 12,3 milliárd euró összegű eszköz volt a CPF kezelésében.

A Bizottság a CPF létrehozását és a kapcsolódó eszközök kezelésének Bizottságra való átruházását fontos lépésnek tekinti az Unió pénzügyi környezetének konszolidációja felé, mivel a különböző szakpolitikák és programok terén létező, több hasonló eszközt (garanciaalapot) egyesít egyetlen ernyőprogram alatt.

III. melléklet. Eszközök, amelyek tekintetében a Számvevőszék nem rendelkezik kifejezett ellenőrzési joggal

IV. melléklet. Költségvetési rugalmassági intézkedések

Az uniós költségvetés rugalmassági intézkedései öt csoportba sorolhatók:

1. Költségvetés-módosítások és -kiigazítások:

• Módosító indítványok (a költségvetés végrehajtása előtt);
• Költségvetés-módosítások (a költségvetés végrehajtása során);
• Technikai kiigazítások, speciális kiigazítások (pl. infláció miatt).

1. A TPK felső határa feletti források mozgósítása:

• Speciális eszközök (legfeljebb 21 milliárd euró a 2021–2027-es TPK egészére);
  • Tematikus: szolidaritási és sürgősségisegély-tartalék, az elbocsátott munkavállalók támogatását szolgáló Európai Globalizációs Alkalmazkodási Alap, a brexit miatti kiigazításokra képzett tartalék (mozgósítás a költségvetési hatóság határozata alapján);
  • Nem tematikus: egységes tartalékeszköz (SMI), Rugalmassági Eszköz (mozgósítás a költségvetési hatóság határozata alapján, valamint a kifizetési kiigazítások esetén közvetlenül a Bizottság által).

• A tagállamoknak nyújtott pénzügyi támogatásra vonatkozó biztosítékok (a biztosítékot akkor mozgósítják, ha egy tagállam nem képes visszafizetni a pénzügyi támogatásként nyújtott hitelt);
• Külső címzett bevételekre vonatkozó eljárások (meghatározott költségvetési tételek kiegészítése külső forrásokból).

1. Eljárások, amelyek lehetővé teszik a források áthelyezését az éves költségvetésen belül, illetve egyik évről a másikra:

• Átcsoportosítások (a tervezett összegek áthelyezése a Bizottság által önállóan, vagy a költségvetési hatóság jóváhagyása vagy értesítése függvényében, a költségvetési rendelet szabályainak és határértékeinek megfelelően);
• Átvitelek (felhasználatlan összegek átvitele egyik évről a következőre, a költségvetési rendeletben meghatározott feltételek mellett);
• Visszavont kötelezettségvállalások további felhasználása (olyan összegek újbóli felhasználása a költségvetési rendelet szabályainak megfelelően, amelyeket nem a terveknek megfelelően hajtottak végre, és amelyeket egyébként töröltek volna).

1. Beépített programrugalmasság:

• Nem programozott összegek és rugalmassági tartalékok az uniós progamok keretében;
• Költségvetési fejezeteken belüli rugalmasság (15% rugalmasság minden egyes programallokáció esetében, az adott költségvetési fejezet felső határának betartása mellett).

1. Céltartalékok és tartalékok:

• Céltartalék-címek (ideiglenes jelleggel tervezett összegek, amelyeket csak a költségvetési hatóság jóváhagyásával lehet felhasználni);
• Negatív tartalék (egy legfeljebb 200 millió euró összegű tartalék).

Rövidítések

APF: Afrikai Békekeret

BAR: A brexit miatti kiigazításokra képzett tartalék

BoP: Fizetésimérleg-támogatási mechanizmus

EBB: Európai Beruházási Bank

EFA: Európai Fejlesztési Alap

EFFA: Európai Fenntartható Fejlődési Alap

EFFA+: Európai Fenntartható Fejlődési Alap Plusz

EFSF: Európai Pénzügyi Stabilitási Eszköz

EFSM: Európai pénzügyi stabilizációs mechanizmus

EGAA: Az elbocsátott munkavállalók támogatását szolgáló Európai Globalizációs Alkalmazkodási Alap

EGT: Európai Gazdasági Térség

EPF: Európai Békekeret

ESM: Európai Stabilitási Mechanizmus

ETS: Kibocsátáskereskedelmi rendszer

FI: Rugalmassági Eszköz

GDP: Bruttó hazai termék

GLF: Görög hitelkeret

GNI: Bruttó nemzeti jövedelem

GNP: Bruttó nemzeti termék

IF: Innovációs Alap

MF: Modernizációs Alap

MFA: Makroszintű pénzügyi támogatás

NDICI: Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszköz

RRF: Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz

SEAR: Szolidaritási és sürgősségisegély-tartalék

SRF: Egységes Szanálási Alap

SURE: Szükséghelyzeti munkanélküliségi kockázatokat mérséklő ideiglenes támogatást nyújtó európai eszköz

TPK: Többéves pénzügyi keret

Glosszárium

Az EBB külső hitelezési megbízatása: Az Unió által az EBB-nek arra adott megbízás, hogy az az uniós költségvetés garanciájával műveleteket finanszírozzon partnerországokban.

Címzett bevételek: Az uniós költségvetésbe befizetett olyan pénzeszközök, amelyeket csak meghatározott célokra lehet felhasználni.

Egységes Szanálási Alap: A bankunió pénzügyi intézményeitől származó összevont források, amelyeket bankcsőd esetén használnak fel a betétesek és az adófizetők védelmére.

Európai Békekeret: A tagállamok által finanszírozott eszköz, amelynek célja, hogy erősítse a nem uniós országokban a védelem és a konfliktusmegelőzés területén folyó potenciális közös szerepvállalást.

Európai Beruházási Bank: A tagállamok tulajdonában lévő uniós bank, amely elsősorban az Unióban, de azon kívül is finanszírozást nyújt az uniós politikát támogató projektekhez.

Európai Fejlesztési Alap: 2021-ig az általános költségvetésen kívül kezelt uniós alap, amely fejlesztési támogatást nyújt az afrikai, karibi és csendes-óceáni államoknak, és azon tengerentúli országoknak és területeknek, amelyek a tagállamok révén kapcsolódnak az Unióhoz.

Európai Fenntartható Fejlődési Alap Plusz: Vissza nem térítendő uniós támogatásokból, biztosítékokból és egyéb pénzügyi eszközökből álló csomag, amelynek célja a fenntartható és inkluzív gazdasági és társadalmi fejlődés előmozdítása, valamint a társadalmi-gazdasági reziliencia elősegítése, főként Afrikában és az európai szomszédság területén.

Európai Pénzügyi Stabilitási Eszköz: 2010-ben az euróövezeti tagállamok által Görögország, Írország és Portugália támogatására létrehozott ideiglenes válságrendezési mechanizmus.

Európai pénzügyi stabilizációs mechanizmus: Válságrendezési mechanizmus, amelynek keretében bármely, pénzügyi nehézségekkel küszködő uniós tagállam számára pénzügyi támogatás nyújtható.

Európai Stabilitási Mechanizmus: Állandó válságrendezési mechanizmus, amelynek célja, hogy pénzügyi támogatást nyújtson a 19 euróövezeti tagállam bármelyikének, amennyiben azok pénzügyi nehézségekkel küzdenek, vagy ennek fennáll a reális veszélye.

Európai Stratégiai Beruházási Alap: Az EBB és a Bizottság által az európai beruházási terv részeként elindított program, amelynek célja beruházások mozgósítása az uniós növekedést és foglalkoztatást ösztönző projektek részére. 2021-ben az InvestEU váltotta fel.

Európai strukturális és beruházási alapok: Az öt fő uniós alap, amelyek mindegyike a gazdasági fejlődés támogatását célozza Unió-szerte a 2014–2020-as időszakban: az Európai Regionális Fejlesztési Alap, az Európai Szociális Alap, a Kohéziós Alap, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap és az Európai Tengerügyi és Halászati Alap.

Fizetésimérleg-támogatási mechanizmus: Az a mechanizmus, amelynek keretében az Unió középtávú hiteleket nyújthat a fizetési mérlegük vagy tőkeforgalmuk kapcsán nehézségekkel küzdő vagy valószínűleg nehézségekkel küzdő, euróövezeten kívüli tagállamoknak.

Függő kötelezettség: Olyan lehetséges fizetési kötelezettség, amely egy jövőbeli esemény kimenetelétől függően merülhet fel.

Görög hitelkeret: Euróövezeti tagállamoktól származó összevont kétoldalú hitelekből álló uniós eszköz, amelyet 2010-ben hoztak létre a görög pénzügyi válság kezelésére.

Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz: A Covid19-világjárvány gazdasági és társadalmi hatásainak enyhítését és a helyreállítás ösztönzését célzó uniós pénzügyi támogatási mechanizmus, amely ugyanakkor a zöld és digitális átalakulást is előmozdítja.

Innovációs Alap: Uniós program, amely az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszerből származó bevételeket használja fel innovatív karbonszegény technológiák támogatására.

InvestEU: Olyan program, amelynek célja magánberuházások mozgósítása az Unió számára stratégiai fontosságú projektekhez.

Kibocsátáskereskedelmi rendszer: Olyan kibocsátáscsökkentési rendszer, amelyben meghatározzák az összkibocsátás felső határát és a széndioxidot kibocsátó vállalatok vagy egyéb szervezetek számára kibocsátási egységeket osztanak ki, amelyeket ezek szükségleteik szerint értékesíthetnek vagy megvásárolhatnak.

Költségvetési biztosíték: Arra vonatkozó kötelezettségvállalás, hogy az uniós költségvetés megtéríti az esetleges veszteségeket, ha egy kedvezményezett nem teljesíti a kötelezettségeit, például nem törleszti a felvett hitelt.

Közös tartalékalap: A pénzügyi eszközökből, költségvetési garanciákból és pénzügyi támogatásból eredő potenciális kötelezettségeket fedező alap.

Makroszintű pénzügyi támogatás: Az Unió által fizetésmérleg- vagy költségvetési nehézségekkel küzdő partnerországoknak nyújtott pénzügyi támogatás.

Mentesítés: Az Európai Parlament éves határozata, amely véglegesen jóváhagyja a költségvetés Bizottság általi végrehajtását.

Modernizációs Alap: Az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszerből származó bevételeket használja fel 10 tagállam támogatására, hogy azok teljesíteni tudják 2030. évi energiapolitikai célokat.

NextGenerationEU: Finanszírozási csomag, amelynek célja, hogy segítse az uniós tagállamokat a Covid19-világjárvány gazdasági és társadalmi hatásaiból való kilábalásban.

Pénzügyi támogatás: Bizonyos országoknak hitel formájában nyújtott támogatás, amelynek feltétele a mögöttes gazdasági problémák kijavítását célzó intézkedések végrehajtása.

Uniós szükséghelyzeti alapok: Uniós kezelésű alapok, amely több forrásból gyűjtenek össze pénzeszközöket egy vészhelyzetre vagy aktuális válságra való nemzetközi reagálás finanszírozásához, általában a fejlődő világban.

A Bizottság válaszai

https://www.eca.europa.eu/hu/Pages/DocItem.aspx?did=63502

Időrendi áttekintés

https://www.eca.europa.eu/hu/Pages/DocItem.aspx?did=63502

Ellenőrző csoport

Ellenőrzéseinek eredményeit a Számvevőszék különjelentésekben mutatja be, amelyek egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákkal és programokkal, illetve az irányítással kapcsolatos kérdésekkel foglalkoznak. Hogy ellenőrzési munkája maximális hatást érjen el, témái megválasztásakor és feladatai megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve megfelelőségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést az uniós finanszírozásra és igazgatásra szakosodott, Jan Gregor számvevőszéki tag elnökölte V. Kamara végezte. Az ellenőrzést François- Roger Cazala számvevőszéki tag vezette Dirk Pauwels kabinetfőnök, Stéphanie Girard kabinetattasé, Alberto Gasperoni ügyvezető, José Parente feladatfelelős, Jitka Benesova helyettes feladatfelelős, valamint Jan Olšakovský, Horvay-Kovács Attila, Johanna Oehlin, Paul Sime és Jesús Nieto Muñoz számvevők közreműködésével. Nyelvi támogatás: Mark Smith.

Végjegyzetek

¹ Az Európai Szén- és Acélközösséget létrehozó szerződés.

² Az Európai Gazdasági Közösséget (EGK) létrehozó szerződés.

³ Az Európai Atomenergia-közösséget létrehozó szerződés.

⁴ Szerződés az Európai Közösségeket létrehozó szerződések, valamint az Európai Közösségek Egységes Tanácsának és Egységes Bizottságának létrehozásáról szóló szerződés egyes költségvetési rendelkezéseinek módosításáról

⁵ Szerződés az Európai Közösségeket létrehozó szerződések, valamint az Európai Közösségek Egységes Tanácsának és Egységes Bizottságának létrehozásáról szóló szerződés egyes pénzügyi rendelkezéseinek módosításáról.

⁶ Intézményközi megállapodás (1988. június 29.) az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság között a költségvetési fegyelemről és a költségvetési eljárás javításáról.

⁷ A Közösségek saját forrásainak rendszeréről szóló 88/376/EGK, Euratom tanácsi határozat 3. cikke.

⁸ Intézményközi megállapodás (1993. október 29.) az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság között a költségvetési fegyelemről és a költségvetési eljárás javításáról.

⁹ Intézményközi megállapodás (1999. május 6.) az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság között a költségvetési fegyelemről és a költségvetési eljárás javításáról.

¹⁰ Intézményközi megállapodás az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság között a költségvetési fegyelemről és a pénzgazdálkodás hatékonyságáról és eredményességéről.

¹¹ A Tanács 1311/2013/EU, Euratom rendelete a 2014–2020-as időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keretről.

¹² A Tanács (EU, Euratom) 2020/2093 rendelete a 2021–2027-es időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keretről (2021–2027-es TPK-rendelet).

¹³ 07/2022. sz. vélemény az (EU, Euratom) 2018/1046 rendeletnek a diverzifikált finanszírozási stratégia mint általános hitelfelvételi módszer bevezetése tekintetében történő módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslatról.

¹⁴ 08/2022. sz. vélemény a Tanács által felülvizsgált, a Szociális Klímaalap létrehozásáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslatról.

¹⁵ Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 310. cikke.

¹⁶ (EU, Euratom) 2018/1046 rendelet (költségvetési rendelet).

¹⁷ Az EUMSZ 314. cikke.

¹⁸ Az EUMSZ 312. cikke.

¹⁹ A költségvetési rendelet 62. cikke.

²⁰ A költségvetési rendelet 70. cikke.

²¹ Például: The next revision of the Financial Regulation and the EU budget galaxy: How to safeguard and strengthen budgetary principles and parliamentary oversight (az Európai Parlament megbízásából készítette az Európai Politikai Tanulmányok Központja); EU Financing for Next Decade. Beyond the MFF 2021-2027 and the Next Generation EU (Európai Doktori Intézet, a Posztgraduális Tanulmányok Robert Schuman Központja közreműködésével).

²² 3/2021. sz. áttekintés: A nem uniós országok által az Európai Uniónak és a tagállamoknak nyújtott pénzügyi hozzájárulások.

²³ Allen, R. és Radev, D. (2007), „Managing and Controlling Extrabudgetary Funds”, OECD Journal on Budgeting, 6/4. kötet és OECD’s 10 principles of good budgetary governance (2015).

²⁴ Az IMF technikai jegyzetei és kézikönyvei, köztük elsősorban: „Extrabudgetary Funds”.

²⁵ Framework for assessing public financial management, köztük elsősorban: a PEFA 6., 10., 18. és 30. mutatója.

²⁶ A költségvetési rendelet 6–38. cikke.

²⁷ Allen, R. és Radev, D. (2007), ƒ„Managing and Controlling Extrabudgetary Funds”, OECD Journal on Budgeting, 6/4. kötet, V. szakasz.

²⁸ A 2003/87/EK irányelv 10a. és 10b. cikke.

²⁹ Minőségi jogalkotási iránymutatások, III. fejezet (A hatásvizsgálatra vonatkozó iránymutatások), 15. o., és Intézményközi megállapodás az Európai Parlament, az Európai Unió Tanácsa és az Európai Bizottság között a jogalkotás minőségének javításáról, 2016. április 13.

³⁰ Allen, R. és Radev, D. (2007), „Managing and Controlling Extrabudgetary Funds”, OECD Journal on Budgeting, 6/4. kötet.

³¹ Technikai feljegyzések és kézikönyvek, „Extrabudgetary Funds”, Richard Allen és Dimitar Radev, IMF, Költségvetési ügyekkel foglalkozó osztály, 2010. június.

³² A Bizottság javaslata az Európai Valutaalap létrehozásáról szóló tanácsi rendeletre, COM(2017) 827.

³³ Az Eurostat The statistical recording of operations undertaken by the European Financial Stability Facility című, 13/2011. sz. sajtóközleménye.

³⁴ A PEFA „Framework for assessing public financial management” 13. sz. teljesítménymutatója.

³⁵ 407/2010/EU rendelet az európai pénzügyi stabilizációs mechanizmus létrehozásáról (EFSM-rendelet).

³⁶ Az EFSM-rendelet 3. cikkének (2a) bekezdése.

³⁷ A PEFA „Framework for assessing public financial management” 6. sz. teljesítménymutatója és 6.3. dimenziója, valamint Allen, Richard és Dimitar Radev (2007), „Managing and Controlling Extrabudgetary Funds”, OECD Journal on Budgeting, 6/4. kötet.

³⁸ A költségvetési rendelet 247. cikke.

³⁹ A Bizottság jelentése a pénzügyi eszközökről, a költségvetési biztosítékokról, a pénzügyi támogatásról és a függő kötelezettségekről, COM(2021) 676 (a továbbiakban: a 250. cikk szerinti jelentés).

⁴⁰ 2020. december 16-i intézményközi megállapodás az Európai Parlament, az Európai Unió Tanácsa és az Európai Bizottság között.

⁴¹ A Bizottság 2020. évi költségvetési átláthatósági jelentése.

⁴² A Limai Nyilatkozat 18. szakaszának (3) bekezdése. INTOSAI P 1.

⁴³ A PEFA „Framework for assessing public financial management” 30. sz. teljesítménymutatója.

⁴⁴ Az EUMSZ 287. cikkének (1) bekezdése.

⁴⁵ 1/2014. sz. áttekintés: „Hiátusok, átfedések és kihívások: állapotfelmérés az uniós elszámoltathatósági és közpénz-ellenőrzési rendszerekről”.

⁴⁶ Az 1/2018. sz. áttekintés (Tájékoztató: „Az uniós pénzügyek jövője: Az uniós költségvetés működésének reformja”) 6. javaslata.

⁴⁷ 2/2018. sz. vélemény: „Az uniós jogi keretbe beágyazott Európai Valutaalap létrehozására irányuló 2017. december 6-i javaslattal kapcsolatos ellenőrzési és elszámoltathatósági megfontolások”.

⁴⁸ Az Európai Parlament 2021. július 7-i állásfoglalása az Európai Beruházási Bank pénzügyi tevékenységeinek ellenőrzéséről – 2019. évi éves jelentés, 2020/2245(INI).

⁴⁹ A Bizottság javaslata az Európai Valutaalap létrehozásáról szóló tanácsi rendeletre, COM(2017) 827.

⁵⁰ Az Európai Valutaalap létrehozásáról szóló tanácsi rendeletre irányuló javaslatról szóló, 2019. március 14-i európai parlamenti állásfoglalás (2017/0333R(APP)) 5. bekezdése.

⁵¹ A PEFA „Framework for assessing public financial management” 18. sz. teljesítménymutatója.

⁵² Az EUMSZ 122. cikke.

⁵³ Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság együttes nyilatkozata az új javaslatok költségvetési vizsgálatáról, 2020/C 444 I/05.

⁵⁴ Allen, Richard és Dimitar Radev (2007), „Managing and Controlling Extrabudgetary Funds”, OECD Journal on Budgeting, 6/4. kötet.

⁵⁵ Európai Bizottság: Flexibility and special instruments.

⁵⁶ A költségvetési rendelet 20. cikke.

⁵⁷ A 2021–2027-es TPK-rendelet (5) preambulumbekezdése.

⁵⁸ A költségvetés-tervezetről szóló munkadokumentum V. része: A költségvetés végrehajtása és a címzett bevételek, COM(2022) 400.

⁵⁹ A Bizottság (EU) 2019/856 felhatalmazáson alapuló rendelete az Innovációs Alap működéséről.

⁶⁰ Allen, Richard és Dimitar Radev (2007), ƒ„Managing and Controlling Extrabudgetary Funds”, OECD Journal on Budgeting, 6/4. kötet.

⁶¹ Például az Európai Parlament állásfoglalása az EFA uniós költségvetésbe történő integrálásáról, 95/C 249/03; az Európai Parlament állásfoglalása az Európai Fejlesztési Alap költségvetésbe történő bevonásáról, 2003/2163(INI).

⁶² Például: Communication de la Commission au Conseil: La budgétisation du FED et son financement par les ressources propres da la Communauté, SEC(73) 2149; Report on arrangements and possibilities for budgetising the EDF, SEC(94) 640; Communication from the Commission to the Council and the European Parliament: Towards the full integration of co-operation with ACP countries in the EU budget, COM(2003) 590.

⁶³ 2021 végén a pénzügyi támogatásban részesülő uniós tagállamok a következők voltak: Belgium, Bulgária, Ciprus, Csehország, Észtország, Görögország, Spanyolország, Horvátország, Magyarország, Írország, Olaszország, Litvánia, Lettország, Málta, Lengyelország, Portugália, Románia, Szlovénia és Szlovákia.

⁶⁴ 2021 végén a pénzügyi támogatásban részesülő nem uniós országok a következők voltak: Albánia, Bosznia-Hercegovina, Grúzia, Jordánia, Koszovó, Moldova, Montenegró, Észak-Macedónia, Tunézia és Ukrajna.

⁶⁵ A nem euróövezeti tagállamok pénzügyi támogatását biztosító eszköz létrehozásáról szóló tanácsi rendeletre irányuló javaslat (COM(2012) 336) 2. bekezdése (indokolás).

⁶⁶ A Bizottság javaslata a harmadik országoknak nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatásra vonatkozó általános rendelkezések meghatározásáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre, 2011/0176 (COD).

⁶⁷ Az Európai Parlament és a Tanács 778/2013/EU határozata a Grúziának nyújtott makroszintű pénzügyi támogatásról.

⁶⁸ Meta-evaluation of Macro-Financial Assistance Operations (2010–2020), zárójelentés, 13. o.

⁶⁹ Európai Bizottság: Európai pénzügyi stabilizációs mechanizmus (EFSM).

⁷⁰ A 2/2018. sz. vélemény 8. bekezdése: „Az uniós jogi keretbe beágyazott Európai Valutaalap létrehozására irányuló 2017. december 6-i javaslattal kapcsolatos ellenőrzési és elszámoltathatósági megfontolások”.

⁷¹ Az Európai Központi Bank véleménye az Európai Valutaalap létrehozásáról szóló rendeletre irányuló javaslatról 2018/C 220/02.

⁷² „Az európai gazdasági és monetáris unió kiteljesítése”, Jean-Claude Juncker jelentése, szorosan együttműködve a következőkkel: Donald Tusk, Jeroen Dijsselbloem, Mario Draghi és Martin Schulz, 2015. június 22.

⁷³ A Bizottság javaslata az Európai Valutaalap létrehozásáról szóló tanácsi rendeletre, COM(2017) 827.

⁷⁴ A költségvetési rendelet 70. cikke.

⁷⁵ Az európai demokráciának a jövőbeli GMU keretében történő megerősítéséről szóló európai parlamenti állásfoglalás (2016/C 065/10) 11. bekezdése.

⁷⁶ Az Európai Valutaalap létrehozásáról szóló tanácsi rendeletre irányuló javaslatról szóló európai parlamenti állásfoglalás (2017/0333R(APP)) 1. bekezdése.

⁷⁷ Centeno elnök levele Donald Tusk elnöknek.

⁷⁸ Az európai pénzügyi stabilitási eszköz 2014. április 23-i alapszabályának 4. bekezdése.

⁷⁹ Az EFSF-keretmegállapodás 13. cikkének (10) bekezdése.

⁸⁰ A jelenlegi ESM-szerződés 40. cikkének (2) bekezdése.

⁸¹ A felülvizsgált(ratifikálás alatt álló) ESM-szerződés 40. cikkének új (4) albekezdése .

⁸² A Bizottság javaslata az Európai Valutaalap létrehozásáról szóló tanácsi rendeletre, COM(2017) 827.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (https://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2023

PDF	ISBN 978-92-847-9446-1	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/990824	QJ-AB-23-004-HU-N
HTML	ISBN 978-92-847-9456-0	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/52088	QJ-AB-23-004-HU-Q

SZERZŐI JOGOK

© Európai Unió, 2023

Az Európai Számvevőszék dokumentumainak felhasználását a nyíltadat-politikáról és a dokumentumok további felhasználásáról szóló 6-2019. sz. számvevőszéki határozat szabályozza.

Ellenkező rendelkezés (pl. egyedi szerzői jogi nyilatkozatokban foglaltak) hiányában az Európai Unió tulajdonában lévő számvevőszéki tartalmak a Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licenc alá tartoznak. Ezért főszabály szerint a további felhasználás a forrás és a változtatások megfelelő feltüntetésével megengedett. A Számvevőszéktől származó tartalmak további felhasználásakor azok eredeti értelme és mondanivalója nem torzulhat. A Számvevőszék nem vonható felelősségre a továbbfelhasználás esetleges következményeiért.

Ha az adott tartalomban azonosítható magánszemélyek is érintettek (például ha egy kép a Számvevőszék munkatársait ábrázolja vagy harmadik fél is szerepel a források között), adott esetben további engedélyt is be kell szerezni.

Amennyiben ez megtörtént, akkor a vonatkozó engedély érvényteleníti a fenti általános érvényű engedélyt, és az abban foglalt, egyértelműen meghatározott felhasználási korlátozások érvényesek.

Az olyan tartalmak felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek nem az Európai Unió tulajdonát képezik, adott esetben közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

Az iparjogvédelem alatt álló szoftverek és dokumentumok – pl. szabadalmak, márkajelzések, bejegyzett formatervezési minták, logók és nevek – nem tartoznak a Számvevőszék továbbfelhasználási politikájának hatókörébe.

Az Európai Uniónak az europa.eu címtartomány alá tartozó intézményi weboldalai külső oldalakra mutató hivatkozásokat is tartalmaznak. Ezek nem tartoznak a Számvevőszék hatáskörébe, ezért ajánlott elolvasni az ott közzétett adatvédelmi és szerzői jogi rendelkezéseket.

Az Európai Számvevőszék logójának használata

Az Európai Számvevőszék logója kizárólag a Számvevőszék előzetes hozzájárulásával használható fel.

KAPCSOLATBA SZERETNE LÉPNI AZ EU-VAL?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct központ is működik. Keresse meg online az Önhöz legközelebb eső központot (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_hu).

Telefonon vagy írásban
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: +32 22999696,
• az alábbi nyomtatvány használatával: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_hu.

INFORMÁCIÓKAT KERES AZ EU-RÓL?

Online
Az EUROPA portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén (european-union.europa.eu).

Uniós kiadványok
Az op.europa.eu/hu/publications címen uniós kiadványok tekinthetők meg és rendelhetők. Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi dokumentációs központjától (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_hu).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálon bármelyik hivatalos nyelven hozzáférhetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai (eur-lex.europa.eu).

Uniós nyílt hozzáférésű adatok
A „data.europa.eu” portálon az uniós intézmények, szervek és ügynökségek nyílt hozzáférésű adatkészletei érhetők el. Az adatok ingyen letölthetők és felhasználhatók, úgy kereskedelmi, mint nem kereskedelmi célokra. Emellett a portálon keresztül a különböző európai országok számos adatkészlete elérhető.