Utilização sustentável da água na agricultura: os fundos da PAC têm maior probabilidade de promover o aumento de utilização da água do que a sua eficiência

Síntese

I

O crescimento demográfico, a atividade económica e as alterações climáticas estão a aumentar a escassez de água na UE, seja a nível sazonal ou permanente. Uma parte substancial do território já é afetada pelo excesso de captação de água em relação ao abastecimento disponível, e as tendências atuais indicam um aumento do stress hídrico.

II

A agricultura depende da disponibilidade de água. A irrigação ajuda a proteger os agricultores contra a irregularidade da precipitação e a aumentar a viabilidade, o rendimento e a qualidade das culturas, mas coloca um peso significativo sobre os recursos hídricos. Embora, em 2016, abrangesse cerca de 6 % das terras agrícolas da UE, o setor foi responsável por 24 % da captação de água total.

III

Em 2000, a Diretiva-Quadro da Água (DQA) introduziu o conceito de quantidade de água na elaboração das políticas da UE. Estabeleceu a ambiciosa meta de alcançar o «bom» estado quantitativo de todas as massas de águas subterrâneas até 2027, o mais tardar. Esta meta implica que as captações de água não devem reduzir os níveis das águas subterrâneas de tal forma que causem uma deterioração ou o incumprimento do bom estado da água. Na maioria dos Estados-Membros, a situação melhorou, mas, em 2015, o estado quantitativo de cerca de 9 % das águas subterrâneas na UE era «medíocre». A Comissão considerou a DQA, em grande medida, adequada à sua finalidade, mas assinalou atrasos significativos no cumprimento das metas.

IV

A Política Agrícola Comum (PAC) poderia incentivar a agricultura sustentável na UE, associando os pagamentos às normas ambientais. A sustentabilidade da agricultura em termos de utilização da água está integrada nos objetivos estratégicos da PAC vigente e nas propostas para a PAC pós-2020. As variadas práticas apoiadas (incluindo o apoio associado a produtos específicos, o apoio a medidas de retenção de água ou investimentos em novas infraestruturas de irrigação) afetam a utilização da água na agricultura de diferentes formas.

V

Na presente auditoria, o Tribunal centrou-se no impacto da agricultura no estado quantitativo das massas de água, tendo examinado em que medida a DQA e a PAC promovem a utilização sustentável da água na agricultura.

VI

O Tribunal constatou que as políticas agrícolas, tanto a nível da UE como dos Estados-Membros, não estavam harmonizadas de forma coerente com a política da água da UE. Os sistemas de autorização da captação de água e os mecanismos de estabelecimento de preços da água contêm muitas isenções relativas à utilização da água na agricultura. Poucos regimes da PAC associam os pagamentos a requisitos sólidos em matéria de utilização sustentável da água. A condicionalidade, um mecanismo que pode conduzir a reduções (normalmente pequenas) das subvenções pagas se se verificar que os agricultores infringiram determinados requisitos, desencoraja a utilização insustentável de água, mas não se aplica a todos os apoios da PAC nem a todos os agricultores. A PAC financia projetos e práticas destinados a melhorar a utilização sustentável da água, tais como medidas de retenção da água, equipamento de tratamento de águas residuais e projetos que visam melhorar a eficiência dos sistemas de irrigação. No entanto, estes são menos comuns do que os projetos com probabilidade de aumentar a pressão sobre os recursos hídricos, como novos projetos de irrigação.

VII

Com base nas suas constatações, o Tribunal recomenda que a Comissão deve:

1. solicitar aos Estados-Membros que, ao aplicarem a DQA na agricultura, justifiquem os níveis de preço da água que estabelecem e as isenções ao requisito de autorização da captação de água;
2. associar os pagamentos da PAC ao cumprimento das normas ambientais em matéria de utilização sustentável da água;
3. assegurar que os projetos financiados pela UE contribuem para a realização dos objetivos da DQA.

Introdução

Disponibilidade de água na UE: situação atual e cenários futuros

01

Segundo o Banco Mundial, nos últimos 55 anos registou-se uma diminuição de 17 % nos recursos hídricos renováveis per capita em toda a UE¹. Embora, em parte, esta situação se deva ao crescimento demográfico, a pressão da atividade económica e as alterações climáticas também estão a agravar a escassez de água, a nível sazonal e anual, em algumas regiões da UE.

02

As alterações climáticas, com temperaturas médias mais elevadas e fenómenos meteorológicos mais frequentes e extremos (designadamente secas), estão a aumentar a escassez de água doce na UE². As previsões indicam que, até 2030, o stress hídrico deverá aumentar numa parte significativa da União (figura 1).

03

Segundo a Comissão, as «secas extremas ocorridas na Europa Ocidental e Central em 2018, 2019 e 2020 causaram danos consideráveis. (…) Com um aquecimento global nos 3 °C, as secas ocorreriam com o dobro da frequência e as perdas absolutas anuais provocadas pela seca na Europa aumentariam para 40 mil milhões de EUR/ano (…)»³.

A agricultura precisa de água

04

A produção agrícola depende da disponibilidade de água. A irrigação oferece muitos benefícios aos agricultores, como o aumento da viabilidade, do rendimento e da qualidade das culturas. A água para irrigação provém de ribeiros, rios e lagos (massas de águas de superfície), poços (massas de águas subterrâneas), recolha de águas pluviais e águas residuais tratadas. Em 2016, cerca de 6 % das terras agrícolas da UE foram irrigadas. A água potável para animais representa uma pequena proporção da utilização de água na agricultura.

05

A agricultura afeta tanto a qualidade da água (por exemplo, através da poluição difusa proveniente de fertilizantes ou pesticidas) como a sua quantidade. Um baixo fluxo de água, por exemplo, diminui a diluição dos poluentes, reduzindo assim a qualidade da água, e a captação excessiva de água nas zonas costeiras pode causar intrusão salina nas águas subterrâneas.

06

Num relatório recente, a Agência Europeia do Ambiente (AEA)⁴ indica que a agricultura é responsável por 24 % da captação de água na UE e que, nos últimos 30 anos, se assistiu a uma certa redução das pressões, graças a ganhos de eficiência na utilização dos recursos. Segundo o relatório, a utilização de água na agricultura a nível da UE diminuiu 28 % desde 1990 e registaram-se diminuições de 10 % no excesso de azoto e de 20 % na concentração de nitratos nos rios desde 2000, mas o progresso foi mais modesto na década de 2010 e as pressões mantêm-se a níveis insustentáveis. Em 2015, os Estados-Membros comunicaram à Comissão a percentagem de massas de água sob pressão significativa da captação de água na agricultura (ver figura 2).

Papel da UE na política relativa à quantidade de água

07

Os principais elementos do quadro regulamentar da UE relativo à quantidade de água e à agricultura são a Diretiva-Quadro da Água⁵ (DQA) e a Política Agrícola Comum (PAC). A figura 3 apresenta as principais funções e responsabilidades na UE.

Diretiva-Quadro da Água

08

A UE dispõe de políticas para melhorar a qualidade da água desde 1991 (Diretivas «Tratamento de Águas Residuais Urbanas» e «Nitratos»). Em 2000, a DQA introduziu políticas relacionadas também com a quantidade de água. Esta Diretiva promove uma abordagem ecossistémica de gestão da água, incluindo princípios como a gestão da água à escala das bacias hidrográficas, a participação do público e a necessidade de ter em consideração o impacto das atividades humanas nos recursos hídricos.

09

Nos termos da DQA, os Estados-Membros devem elaborar planos de gestão das bacias hidrográficas⁶. Estes documentos dão pormenores sobre o acompanhamento, as principais pressões, os objetivos, as isenções e as medidas para o período de seis anos seguinte. Os Estados-Membros apresentaram os seus planos à Comissão pela primeira vez em 2009 e novamente em 2015. A Comissão avalia os progressos realizados a cada três anos⁷.

10

A DQA fixou a meta de alcançar um bom estado quantitativo de todas as massas de águas subterrâneas até 2015 e, o mais tardar, até 2027 nos casos em que se aplicam isenções justificadas. Esta meta implica que as captações de água não devem reduzir os níveis das águas subterrâneas de tal forma que causem uma deterioração ou o incumprimento do bom estado da água. De acordo com o mais recente relatório de execução da Comissão⁸, na maioria dos Estados-Membros a situação melhorou entre 2009 e 2015, mas o estado quantitativo de cerca de 9 % das massas de águas subterrâneas na UE (em termos de superfície) era ainda «medíocre» (figura 4). A DQA trata os aspetos quantitativos das massas de águas de superfície na definição do bom estado ecológico, nomeadamente os elementos hidromorfológicos (isto é, o regime de caudal). Os Estados-Membros devem definir objetivos de «caudal ecológico» para cada massa de água de superfície, os quais visam garantir que existe água em quantidade suficiente.

11

Em 2019, a Comissão avaliou o desempenho da DQA entre o final de 2017 e meados de 2019⁹. A conclusão geral desta avaliação foi que a DQA era, em grande medida, adequada à sua finalidade, embora a Comissão tenha igualmente observado que a sua aplicação tinha sofrido atrasos significativos, devidos sobretudo ao financiamento insuficiente, à lentidão da execução e à pouca integração dos objetivos ambientais nas políticas setoriais.

Política Agrícola Comum

12

A gestão sustentável dos recursos naturais (em que se inclui a água) é um dos três objetivos estratégicos da PAC para 2014-2020¹⁰, a par da produção alimentar viável e do desenvolvimento territorial equilibrado. Em 2018, a Comissão publicou uma proposta para a PAC pós-2020¹¹. Entre os nove objetivos específicos propostos inclui-se promover um desenvolvimento sustentável e uma gestão eficiente dos recursos naturais, como a água, o solo e o ar.

13

A maior parte do orçamento da PAC destina-se aos pagamentos diretos (71 %)¹². Estes incluem:

• apoio dissociado ao rendimento, como o regime de pagamento de base (RPB), o regime de pagamento único por superfície (RPUS) e o pagamento por ecologização, que, em conjunto, representam 61 % do orçamento da PAC, e ascenderam a 35,3 mil milhões de euros em 2019¹³;
• apoio associado voluntário (AAV), pago por superfície ou por cabeça de gado. Os Estados-Membros podem utilizar este regime facultativo de pagamentos diretos para apoiar setores agrícolas específicos que se encontrem em dificuldades e sejam particularmente importantes por razões económicas, sociais ou ambientais. Em 2020, afetaram cerca de 4,24 mil milhões de euros a AAV¹⁴, tendo um quarto sido destinado ao apoio por superfície.

14

Os produtores de frutas e produtos hortícolas, vinho e azeite podem beneficiar de apoio no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas (OCM), com a finalidade de os ajudar a adaptarem-se às alterações do mercado. As medidas no quadro da OCM incluem o apoio a investimentos com impacto potencial na utilização da água.

15

O Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) apoia a política de desenvolvimento rural da UE, por intermédio dos programas de desenvolvimento rural (PDR) dos Estados-Membros. Os PDR são elaborados numa base nacional ou regional e tratam das prioridades da UE ao longo de um período de sete anos, abrangendo o apoio a práticas agrícolas e investimentos com impacto potencial na utilização da água.

16

A reutilização das águas residuais tratadas faz parte da economia circular. Segundo um estudo de 2015 realizado para a Comissão, eram reutilizados anualmente na UE cerca de 1 100 milhões de m³ de águas residuais (cerca de 0,4 % das captações anuais de água doce na União)¹⁵. Em maio de 2020, a UE adotou um regulamento relativo à reutilização das águas residuais para irrigação agrícola¹⁶, que estabelece requisitos mínimos para a qualidade da água, a monitorização, a gestão dos riscos e a transparência e será aplicável a partir de junho de 2023. De acordo com a avaliação de impacto realizada pela Comissão¹⁷, o regulamento permitirá a reutilização de mais de 50 % do volume total de água teoricamente disponível para irrigação proveniente de estações de tratamento de águas residuais na UE e evitará mais de 5 % da captação direta a partir de massas de água e de águas subterrâneas, resultando numa redução global do stress hídrico superior a 5 %. A PAC pode financiar infraestruturas de tratamento de águas destinadas à reutilização de águas residuais para irrigação.

17

A maioria dos pagamentos diretos, bem como alguns pagamentos a título do desenvolvimento rural e determinados pagamentos no âmbito da OCM destinados ao setor vitivinícola, estão sujeitos a um conjunto de regras conhecidas como condicionalidade. Estas incluem requisitos legais de gestão com origem em diretivas e regulamentos selecionados em matéria de ambiente, segurança dos alimentos, fitossanidade, saúde e bem-estar animal, bem como normas relativas a boas condições agrícolas e ambientais (BCAA), que impõem práticas agrícolas sustentáveis. Os beneficiários da PAC que se considere não respeitarem estas regras definidas na legislação nacional podem ser sujeitos a reduções da subvenção anual concedida pela UE.

18

A título de exemplo, a BCAA 2 proporciona um mecanismo para avaliar se os agricultores que captam água para irrigação cumprem os procedimentos de autorização do seu Estado-Membro. Entre 2015 e 2018, foram controlados anualmente 1,2 % dos beneficiários da PAC aos quais a BCAA 2 era aplicável. Estes controlos detetaram uma percentagem baixa de infrações (1,5 %), a maioria das quais foi sancionada com uma redução de 3 % (figura 5) da subvenção paga ao agricultor em causa.

Âmbito e método da auditoria

19

A presente auditoria centra-se no impacto da agricultura no estado quantitativo da água. Uma vez que a agricultura é simultaneamente uma grande utilizadora de água doce e um dos primeiros setores a sofrer o impacto da escassez de água, o Tribunal avaliou em que medida as políticas da UE, nomeadamente a PAC e a política da água, promovem a utilização sustentável da água na agricultura.

20

Em 2016, o Conselho declarou que os objetivos da política da UE no domínio da água devem ser mais bem integrados noutros domínios de intervenção, como a alimentação e a agricultura¹⁸. O Parlamento Europeu apelou igualmente a uma melhor coordenação das políticas. A água é o tema do Objetivo de Desenvolvimento Sustentável n.º 6 das Nações Unidas («água potável e saneamento»), cujas metas estão relacionadas com a eficiência da utilização da água e a gestão integrada da água.

21

O Tribunal examinou:

• se a Diretiva-Quadro da Água (DQA) promove a utilização sustentável da água na agricultura;
• se os regimes de pagamentos diretos da PAC têm em conta os princípios da DQA relativos à utilização sustentável da água;
• se as medidas de desenvolvimento rural e de mercado da PAC adotaram esses princípios.

22

A auditoria não abrangeu a poluição difusa da água causada pela agricultura (por exemplo, por nitratos ou pesticidas), uma questão em que anteriores relatórios do TCE¹⁹ incidiram em mais pormenor.

23

A auditoria decorreu entre abril e dezembro de 2020. O Tribunal entrevistou pessoal da Comissão e das autoridades dos Estados-Membros e consultou outras partes interessadas nos setores da água e da agricultura, tendo examinado:

• documentos estratégicos, documentos de trabalho, estudos, avaliações, documentos de orientação, estatísticas, relatórios de execução sobre a quantidade de água e políticas agrícolas da Comissão;
• programas de desenvolvimento rural (PDR), regras e orientações nacionais e regionais em matéria de condicionalidade, regimes de pagamentos diretos, medidas de mercado e de desenvolvimento rural, bem como estudos, investigações, análises e estatísticas sobre sanções;
• planos de gestão de bacias hidrográficas, regras de captação de água e políticas de estabelecimento de preços;
• outros estudos e relatórios pertinentes, designadamente da Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE) e da Agência Europeia do Ambiente (AEA).

24

A auditoria do Tribunal abrangeu o período de programação da PAC de 2014-2020. O Tribunal realizou análises documentais alargadas relativamente a 11 Estados-Membros ou regiões (ver figura 6), procurando um equilíbrio geográfico entre as zonas que enfrentam atualmente escassez de água e outras onde é provável que tal se venha a tornar um problema no futuro. Em seis dos Estados-Membros, o Tribunal centrou o trabalho numa ou duas regiões, uma vez que alguns Estados-Membros têm PDR regionais e as medidas de gestão da água são decididas ao nível das bacias hidrográficas. Obteve igualmente elementos de prova respeitantes a outros Estados-Membros ou regiões através de uma análise documental de 24 PDR adicionais e do trabalho de auditoria realizado no âmbito do seu relatório anual.

Observações

A política da UE em matéria de utilização sustentável da água implica derrogações aplicáveis à agricultura

25

A Diretiva-Quadro da Água (DQA) prevê salvaguardas contra a utilização insustentável da água, nomeadamente exigindo que os Estados-Membros:

• explorem um sistema de autorização e registo das captações de água²⁰;
• adotem políticas de estabelecimento de preços da água que incentivem a utilização eficiente da água e assegurem uma adequada amortização dos custos dos serviços hídricos pelos vários utilizadores (incluindo os agricultores)²¹.

26

O Tribunal examinou em que medida os Estados-Membros aplicam os requisitos referidos em matéria de gestão da captação de água, estabelecimento de preços da água e amortização dos custos no setor agrícola, e de que forma a Comissão acompanha esse trabalho.

Os Estados-Membros dispõem de sistemas de autorização e aplicam muitas derrogações

27

A DQA exige que os Estados-Membros mantenham um registo das captações de águas de superfície e subterrâneas e do armazenamento de águas de superfície (represamento). Os utilizadores da água têm de solicitar autorização prévia para a captarem ou armazenarem, mas os Estados-Membros podem optar por aplicar isenções à captação ou armazenamento que não tenham um impacto significativo sobre o estado das águas.

28

No âmbito da gestão da captação de água, os Estados-Membros têm de identificar e aplicar sanções às partes que utilizem água sem autorização/notificação ou que não cumpram as regras aplicáveis (por exemplo, que não o façam da forma especificamente autorizada).

Sistemas de autorização prévia

29

Em oito dos 11 Estados-Membros e regiões abrangidos pela auditoria, todos os pontos de captação de água têm de ser notificados às autoridades. Todos os Estados-Membros e regiões auditados dispõem de um sistema de autorização prévia aplicável à captação de água. Ao concederem autorizações, as autoridades dos Estados-Membros têm em conta o estado da massa de água em questão e especificam a quantidade máxima anual (ou mensal) que pode ser captada.

30

Os Estados-Membros aplicam numerosas isenções (ver figura 7), que podem ter um impacto significativo no estado quantitativo das massas de água em causa. Nos casos em que também não existe medição do consumo obrigatória, as autoridades não conseguem controlar se a captação se mantém abaixo de um nível significativo. É o caso de certos tipos de captações na Bélgica (Flandres), na Bulgária, na Alemanha (Berlim-Brandeburgo), em Itália (Emília-Romanha), em Chipre e em Portugal.

Sistemas de deteção da utilização ilegal de água

31

Há poucos dados oficiais recentes sobre a captação ilegal de água na UE. Em 2015, a OCDE compilou estimativas de variadas fontes, indicando, por exemplo, que existiam 50 000 furos ilegais em Chipre e mais de meio milhão de poços ilegais ou não autorizados em Espanha²². Segundo o Fundo Mundial para a Natureza (WWF), a questão é particularmente grave em Castela-Mancha e na Andaluzia²³. Na Hungria, os peritos estimam que a utilização não autorizada de água seja de cerca de 100 milhões de m³/ano, o equivalente a 12 % das captações registadas²⁴.

32

Dez dos Estados-Membros e regiões examinados pelo Tribunal dispõem de um sistema de controlo para detetar e aplicar sanções pela utilização ilegal de água. Estes realizam controlos no local dos pontos de captação registados com base num plano de controlo anual, numa análise dos riscos e/ou em queixas. Entre as infrações detetadas desta forma incluem-se a utilização não autorizada da água, a bombagem sem contagem, a bombagem excessiva e diversas outras infrações das condições de autorização. A figura 8 mostra a taxa de infrações reveladas pelas inspeções dos pontos de captação de água.

33

Além dos controlos no local das instalações de captação de água registadas, alguns Estados-Membros estabeleceram ou estão a desenvolver outros mecanismos de controlo, tais como:

• teledeteção por satélite (ver caixa 1);
• acreditação obrigatória das empresas de perfuração, no caso de novas captações de águas subterrâneas. As empresas de perfuração na Bélgica (Flandres) devem apresentar relatórios periódicos sobre as operações de perfuração e informar previamente as autoridades da data de início das mesmas, a fim de permitir a realização de controlos durante a construção. O incumprimento pode levar à suspensão ou retirada da acreditação;
• controlos regulares do correto funcionamento dos medidores de caudal das instalações de captação de águas subterrâneas na Bélgica (Flandres). Os valores medidos são comparados com os dados das explorações agrícolas e com a declaração anual de extração de águas subterrâneas.

34

Em alguns Estados-Membros, há dificuldades práticas que reduzem a eficácia dos sistemas de combate à utilização ilegal de água. A Bélgica (Flandres) e a Bulgária comunicaram que não conseguiram implantar os seus sistemas como previsto devido à escassez de pessoal. Em Chipre, até outubro de 2020, as autoridades raramente aplicaram penalizações ou sanções, uma vez que os infratores tinham dois meses para corrigir a situação e apresentar uma licença alterada. A Bulgária e a Hungria prorrogaram repetidamente os prazos para regularizar as captações ilegais sem a imposição de coimas.

35

As autoridades das duas regiões espanholas examinadas (Andaluzia e Castela-Mancha) não facultaram informações ao Tribunal sobre se, e como, detetam e aplicam sanções pela utilização ilegal de água.

Os Estados-Membros introduziram mecanismos de estabelecimento de preços que criam incentivos, mas a amortização dos custos é mais baixa na agricultura do que noutros setores

36

A DQA exige que os Estados-Membros adotem o princípio da amortização dos custos dos serviços hídricos, em conformidade com o princípio do poluidor-pagador. Este implica a aplicação de políticas de estabelecimento de preços que criem incentivos e a garantia de que todas as categorias de utilizadores da água (indústria, agregados familiares, agricultura, etc.) contribuem adequadamente para a amortização dos custos.

Estabelecimento de preços que criem incentivos

37

Vários Estados-Membros e regiões introduziram mecanismos de estabelecimento de preços que incentivam a utilização eficiente da água. Alguns aplicam-se apenas à agricultura e outros a todos os utilizadores de água. A título de exemplo:

• a Alemanha (Berlim-Brandeburgo), a Hungria e Portugal aplicam uma taxa de recursos hídricos baseada no volume de utilização medido;
• Chipre impõe uma sobretaxa por cada metro cúbico de água utilizado acima do volume autorizado;
• Itália (Emília-Romanha) está a planear um sistema de preços variáveis da água em função da eficiência do sistema de irrigação;
• a Bulgária cobra mais pela água utilizada acima de um determinado volume fixo para cada cultura;
• a Bélgica (Flandres) utiliza preços progressivos para certos tipos de águas subterrâneas (quanto maior for o volume captado, mais elevado é o preço).

38

Outros Estados-Membros e regiões introduziram uma diferenciação de preços para desencorajar/incentivar a utilização de água proveniente de várias fontes. A título de exemplo:

• os preços são mais elevados nas zonas onde a água é mais escassa ou está sujeita a maior pressão quantitativa na Bélgica (Flandres), em França (Centro-Vale do Loire), na Hungria e em Portugal;
• as águas subterrâneas são mais caras do que as de superfície na Bulgária, na Alemanha (Berlim-Brandeburgo) e em França (Centro-Vale do Loire);
• a água doce é mais cara do que a água reciclada em Chipre.

39

Os Estados-Membros usam vários métodos para medir a água utilizada na agricultura (ver figura 9). O estabelecimento de preços em função do volume a um nível adequado pode incentivar a transição para tecnologias e práticas de irrigação eficientes em termos de utilização de água ou para culturas que necessitam de menos água. Espanha (Andaluzia e Castela-Mancha) fatura a maior parte da água para irrigação com base na superfície irrigada, ao passo que em Itália (Emília-Romanha) o montante faturado pela água para irrigação depende geralmente da capacidade de bombagem.

Preços da água mais baixos na agricultura

40

Em oito dos 11 Estados-Membros e regiões abrangidos pela auditoria, a água é significativamente mais barata se for utilizada na agricultura. Na figura 10, são comparadas algumas taxas de captação de água para uso agrícola com as taxas cobradas pela utilização noutros setores. Vários Estados-Membros e regiões aplicam derrogações específicas à água para irrigação (ver figura 11).

41

Seis dos Estados-Membros e regiões não exigem pagamento pela captação de água até um determinado volume, com limiares de preço variáveis: de 500 m³/ano na Bélgica (Flandres) e na Hungria, 10 m³/dia na Bulgária, 7 000 m³/ano em Espanha (Andaluzia) e em França (zonas sob stress hídrico), 10 000 m³/ano em França (fora das zonas sob stress hídrico) e 16 600 m³/ano em Portugal (captação privada). Em todos os casos, a isenção aplica-se a todos os utilizadores e não apenas aos agricultores.

Amortização dos custos dos serviços hídricos

42

A DQA exige que os Estados-Membros realizem uma análise económica da utilização da água. Este cálculo deverá ajudar a avaliar em que medida os custos dos serviços hídricos (por exemplo, captação de água para irrigação) são pagos pelos utilizadores (princípio da amortização dos custos). Segundo as orientações da UE²⁵, os Estados-Membros devem considerar incluir na análise económica os seguintes elementos:

1)  custos financeiros da prestação e administração de serviços hídricos:

• custos de funcionamento e manutenção (por exemplo, energia);
• custos de capital (por exemplo, depreciação das infraestruturas);
• custos administrativos (faturação, administração e controlo);

2)  custos dos serviços hídricos em termos ambientais e de recursos:

• danos ambientais devidos à captação, armazenamento e represamento;
• custos de oportunidade de utilizações alternativas da água (por exemplo, relacionados com a captação excessiva de águas subterrâneas), uma vez que os atuais e futuros utilizadores sofrerão se os recursos hídricos forem esgotados.

43

Nas suas análises económicas, vários Estados-Membros e regiões avaliam os custos ambientais mediante uma estimativa do custo das medidas necessárias para alcançar um bom estado das águas em toda uma região hidrográfica. As autoridades em Itália (Emília-Romanha) e Espanha (Andaluzia e Castela-Mancha) só consideram os custos dos recursos relevantes se determinarem que existe escassez de água. As autoridades da Bulgária e da Alemanha (Berlim-Brandeburgo) observam que ainda não existe um acordo comum sobre a metodologia de cálculo dos custos ambientais e dos recursos.

44

Oito das autoridades nacionais e regionais dos Estados-Membros abrangidas pela auditoria consideraram que a amortização dos custos dos serviços hídricos na agricultura está incompleta, designadamente por os custos ambientais e dos recursos (ainda) não se refletirem no estabelecimento de preços da água. No seu balanço de qualidade da DQA (ver ponto 11), a Comissão salientou que esta situação representa um custo oculto para a sociedade e exerce pressão sobre uma possível fonte de receitas para o financiamento de medidas de aplicação da DQA.

A Comissão considera que a aplicação da DQA está a avançar lentamente

45

A Comissão tem de acompanhar a forma como os Estados-Membros aplicam a DQA. Para o efeito, de três em três anos, avalia os progressos realizados na aplicação (ver ponto 09), baseando-se principalmente nos relatórios dos Estados-Membros, e publica o seu próprio relatório. O mais recente relatório da Comissão (fevereiro de 2019) abrangeu a segunda ronda de planos de gestão de bacia hidrográfica e continha uma panorâmica à escala da UE e avaliações específicas por país, com recomendações.

Sistemas de autorização prévia

46

Num documento de trabalho dos seus serviços²⁶, a Comissão informou ter havido progressos na criação e exploração de sistemas de autorização prévia, tais como melhorias na medição do consumo, controlos da captação de água, licenças e conjuntos de dados relativos às captações. Contudo, como confirmado pelas observações do Tribunal (pontos 29 e 30), o referido documento concluiu que são necessários mais progressos, especialmente nos Estados-Membros em que as pequenas captações estão isentas de controlos e/ou registo, mas em que as massas de água estão a sofrer pressões significativas provocadas pela captação de água e, por conseguinte, não atingem um bom estado. Concluiu ainda que, desde a primeira ronda de planos de gestão de bacia hidrográfica, se tinham registado poucos progressos na melhoria do estado resultantes da redução das pressões provocadas pela captação, mas que a captação total de água tinha diminuído cerca de 7 % entre 2002 e 2014.

Estabelecimento de preços da água e amortização dos custos

47

No período de programação de 2014-2020, o Regulamento Disposições Comuns²⁷ introduziu um mecanismo conhecido como «condicionalidade ex ante» em vários fundos da UE, designadamente no fundo destinado ao desenvolvimento rural. Se alguma das condições ex ante não fosse cumprida até 30 de junho de 2017, a Comissão tinha a opção de suspender os pagamentos intermédios à prioridade do PDR em causa até que fossem aplicadas medidas corretivas.

48

Uma dessas condições diz respeito ao setor da água. Na prática, o financiamento de investimentos em irrigação programados no domínio de incidência 5a) – «Melhoria da eficiência na utilização da água pelo setor agrícola» depende de o Estado-Membro ou região ter uma política de estabelecimento de preços da água que:

1. proporcione incentivos adequados para que os utilizadores utilizem a água de forma eficiente;
2. tenha em conta a amortização dos custos dos serviços hídricos.

49

Globalmente, a Comissão considera que o mecanismo de condicionalidade ex ante foi uma forma eficaz de levar os Estados-Membros a atualizarem as suas políticas de estabelecimento de preços da água²⁸, tendo afirmado que «realizaram progressos na definição dos serviços hídricos, no cálculo dos custos financeiros, na medição do consumo, na realização de análises económicas e na determinação dos custos em termos ambientais e de recursos». Ao mesmo tempo, a Comissão reconhece que a amortização dos custos dos serviços hídricos está incompleta na maioria dos Estados-Membros.

50

Apesar do impacto positivo da condicionalidade ex ante relativa ao setor da água no período de 2014-2020, este mecanismo não figurava na proposta da Comissão para a PAC pós-2020.

Conformidade com a DQA

51

Se a Comissão considerar que um Estado-Membro não cumpre as obrigações decorrentes da DQA, pode instaurar um processo por infração contra o Estado-Membro no Tribunal de Justiça da UE. No processo C-525/12²⁹, este considerou que os Estados-Membros são livres de determinar a combinação de políticas e o financiamento necessários para alcançar os objetivos da DQA. Em conformidade com a sua política geral em matéria de infrações, a Comissão dá agora prioridade a situações de incumprimento estrutural e não a casos individuais.

52

A Comissão decidiu recentemente abordar pontos específicos que exigem atenção em cartas dirigidas a todos os Estados-Membros. Entre setembro de 2020 e abril de 2021, enviou cartas na sequência da sua avaliação das informações comunicadas na segunda ronda de planos de gestão de bacia hidrográfica. Nessas cartas, apontou casos manifestos de incumprimento e solicitou aos Estados-Membros que justificassem essas situações, as corrigissem ou esclarecessem de que forma tinham já sido ou iriam ser resolvidas na terceira ronda de planos de gestão de bacia hidrográfica. Em dezembro de 2020, a Comissão enviou outro conjunto de cartas a todos os Estados-Membros em que incidia especificamente sobre os mecanismos de garantia da conformidade e as sanções no domínio da captação e da poluição pontual/difusa. Foi solicitado aos Estados-Membros que pormenorizassem as suas regras nacionais em matéria de captação de água nos termos do artigo 11.º, n.º 3, alínea e), da DQA.

Os pagamentos diretos da PAC não são um incentivo significativo à utilização eficiente da água

53

Nos termos do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, as «exigências em matéria de proteção do ambiente devem ser integradas na definição e execução das políticas e ações da União, em especial com o objetivo de promover um desenvolvimento sustentável». Por conseguinte, o Tribunal verificou se os objetivos da política da água da UE se refletiam nos principais instrumentos de financiamento da PAC.

54

Tanto os regimes de apoio dissociado (apoio ao rendimento) como associado (baseados na superfície) atribuem ajudas com base na superfície cultivada. O Tribunal avaliou se:

1. estes pagamentos de apoio dependiam da utilização sustentável da água;
2. eram um incentivo ou um desincentivo à irrigação.

O apoio ao rendimento da PAC não promove a utilização eficiente nem a retenção da água

55

Os pagamentos no âmbito tanto do regime de pagamento único por superfície como do regime de pagamento de base são atualmente neutros em matéria de irrigação: não proporcionam incentivos nem à utilização eficiente da água, nem à irrigação ou aumento da utilização de água. O regime de pagamento único por superfície tem uma taxa de pagamento por hectare idêntica para todos os beneficiários e tipos de culturas em cada um dos dez Estados-Membros que o aplicam. A taxa de pagamento do regime de pagamento de base é fixada pelos Estados-Membros e pode variar entre beneficiários, em parte em função do seu historial de pagamentos da PAC. Em alguns Estados-Membros (por exemplo, Espanha e Grécia), pode também variar dependendo do tipo de terreno agrícola. O TCE já anteriormente referiu³⁰ as diferenças significativas que se mantêm em alguns Estados-Membros, como Espanha.

56

Nem estes dois regimes de pagamentos diretos nem o regime de pagamento por ecologização impõem obrigações aos agricultores em matéria de utilização sustentável da água. A ecologização pode, no entanto, ter efeitos positivos indiretos através da obrigação de os agricultores preservarem os prados permanentes (que, ao contrário das terras aráveis, não são normalmente irrigados). Incide também na conservação de socalcos, outras características paisagísticas e superfícies de interesse ecológico, tais como faixas de proteção não cultivadas, elementos que podem aumentar a retenção natural de água. Na prática, como comunicado pelo Tribunal em 2017³¹, a ecologização deu origem a mudanças nas práticas agrícolas em apenas cerca de 5 % de todas as terras agrícolas da UE.

57

O apoio concedido pela PAC incentiva a drenagem dos campos, em detrimento da retenção de água. A PAC do período de 2014-2020 torna as turfeiras drenadas elegíveis para apoio ao rendimento, ao passo que as inspeções consideram por vezes que as turfeiras húmidas cultivadas são inelegíveis. Além de terem um impacto negativo nas reservas de águas subterrâneas, a drenagem das turfeiras liberta gases com efeito de estufa³². As alterações do Parlamento Europeu à proposta da Comissão relativa à PAC pós-2020³³ têm em conta a paludicultura (agricultura e silvicultura em solos húmidos, predominantemente turfeiras) como atividade agrícola elegível para apoio ao rendimento concedido pela PAC.

A UE utiliza o apoio associado voluntário para apoiar culturas com utilização intensiva de água em zonas sob stress hídrico

58

O apoio associado voluntário (AAV) é utilizado por todos os Estados-Membros, com exceção da Alemanha, para manter ou aumentar a produção de determinadas culturas em setores que enfrentam dificuldades³⁴. A UE restringe o apoio a setores específicos³⁵, incluindo a culturas com utilização intensiva de água como o arroz, os frutos de casca rija e as frutas e produtos hortícolas (ver figura 12).

59

As regras da UE em matéria de AAV estabelecem que «[q]ualquer apoio associado concedido (…) deve ser coerente com as outras medidas e políticas da União»³⁶, o que deverá permitir à Comissão rejeitar regimes incompatíveis. Esta não avaliou o impacto das medidas propostas na utilização sustentável da água.

60

Nenhum dos Estados-Membros e regiões analisados pelo Tribunal tinha introduzido salvaguardas em matéria de utilização da água, tais como restrições ao apoio em zonas sob stress hídrico ou a parcelas sem sistemas de irrigação eficientes.

61

Nove dos onze Estados-Membros e regiões abrangidos pela auditoria utilizam AAV destinado às culturas e oito apoiam culturas com utilização intensiva de água sem restrições geográficas. Em consequência, os Estados-Membros utilizam os fundos da UE para apoiar culturas com utilização intensiva de água em zonas sob stress hídrico. A figura 13 mostra que seis Estados-Membros utilizam AAV destinado a culturas com utilização intensiva de água em zonas com níveis elevados ou muito elevados de stress hídrico.

A condicionalidade abrange a captação ilegal de água, mas os controlos são pouco frequentes e as sanções são baixas

62

A condicionalidade vincula os pagamentos diretos (e alguns outros pagamentos da PAC) a determinadas obrigações ambientais. Um dos requisitos de condicionalidade (a BCAA 2) abrange os procedimentos de autorização de captação de água estabelecidos pelos Estados-Membros. As autoridades nacionais e regionais têm de controlar 1 % de determinados grupos de agricultores que irrigam os seus campos, impondo sanções (normalmente uma redução de 3 % na subvenção ao abrigo do regime de pagamento de base ou do regime de pagamento único por superfície) aos que não respeitam os procedimentos nacionais ou regionais de autorização de captação de água.

63

Na prática, as disposições pouco mudaram desde que o Tribunal publicou um relatório sobre este tema em 2014³⁷. A BCAA 2 tem uma redação genérica: «[q]uando a utilização de água para irrigação for sujeita a autorização, respeito dos procedimentos de autorização». A Comissão não solicitou aos Estados-Membros que impusessem requisitos específicos, tais como a instalação de contadores de água e a comunicação de informações sobre a utilização da água. A BCAA não terá qualquer impacto nos Estados-Membros com procedimentos de autorização fracos. O facto de não se aplicar a todos os beneficiários da PAC (por exemplo, beneficiários do regime da pequena agricultura, de pagamentos não anuais no âmbito do desenvolvimento rural ou de ajuda da OCM nos setores olivícola ou das frutas e produtos hortícolas) e de os Estados-Membros não realizarem controlos adequados reduz ainda mais o seu potencial.

64

A proposta da Comissão para a PAC pós-2020 mantém o conceito de condicionalidade, alargando o âmbito ao regime da pequena agricultura, mas excluindo simultaneamente os beneficiários de pagamentos no âmbito da OCM do setor vitivinícola.

65

De acordo com o princípio da subsidiariedade, os Estados-Membros são livres de aplicar e fazer cumprir a obrigação relativa à autorização da utilização de água conforme considerem adequado. Dos Estados-Membros e regiões abrangidos pela auditoria, dez aplicam uma abordagem seletiva no respeitante à BCAA 2, omitindo muitas vezes, nos seus controlos, determinados requisitos regulamentares nacionais ou regionais para a captação de água (figura 14).

66

A única verificação comum a todos os sistemas de controlo examinados é a necessidade de autorização para a captação de água destinada à irrigação. Na maioria dos casos, as inspeções incluem também um controlo visual das parcelas para detetar captações ou irrigação ilegais, como é o caso de: Bélgica (Flandres), Alemanha (Berlim-Brandeburgo), Espanha (Andaluzia e Castela-Mancha), Itália (Emília-Romanha), Hungria e Portugal. Três dos onze Estados-Membros e regiões verificam a presença de contadores: Bélgica (Flandres), França (Centro-Vale do Loire) e Chipre. Nenhum deles, exceto a Bélgica (Flandres), verificava o conteúdo das autorizações (por exemplo, o volume máximo de captação ou o horário de irrigação). É assinalada uma insuficiência semelhante no estudo de apoio à avaliação sobre o impacto da PAC na água³⁸.

67

As estatísticas de controlo da condicionalidade que os Estados-Membros comunicam à Comissão revelam diferenças significativas, tanto entre países como entre regiões. Em Espanha, por exemplo, a taxa média de incumprimento é significativamente mais elevada em Castela-Mancha do que na Andaluzia (figura 15). Em todos os Estados-Membros e regiões para os quais o Tribunal obteve dados, a taxa de incumprimento da BCAA 2 é inferior à taxa de outros controlos de captação de água descritos no ponto 32 (ver figura 15). Existe um risco significativo de os controlos da condicionalidade não detetarem casos de captação ilegal de água.

68

Em 2013, o Parlamento Europeu e o Conselho convidaram a Comissão³⁹ a acompanhar a transposição da DQA para o direito nacional pelos Estados-Membros, bem como a sua aplicação, e a apresentar uma proposta destinada a incluir as partes pertinentes da DQA na condicionalidade. A Comissão não apresentou uma proposta sobre a inclusão de quaisquer partes da DQA no quadro da condicionalidade relativo ao período de 2014-2020. Porém, a proposta para a PAC pós-2020 remete explicitamente para o artigo da DQA respeitante aos controlos da captação de água⁴⁰, tornando-os um requisito obrigatório (requisito legal de gestão 1) ao abrigo das novas regras de condicionalidade, o que introduz uma ligação clara entre a DQA e os pagamentos da PAC aos agricultores, podendo conferir mais força ao referido artigo.

Os fundos do desenvolvimento rural e as medidas de mercado não promovem significativamente a utilização sustentável da água

69

Além dos pagamentos diretos, a PAC financia também investimentos dos agricultores em ativos fixos e apoia ações específicas, tais como o compromisso de aplicar determinadas práticas agrícolas. Alguns investimentos e ações têm um impacto positivo na utilização de água, ao passo que outros a aumentam (ver também figura 16). O financiamento de sistemas de aconselhamento agrícola ou projetos de cooperação pode também ter impacto na utilização da água, embora indiretamente.

Os programas de desenvolvimento rural raramente são utilizados para aumentar a quantidade de água

70

Através dos programas de desenvolvimento rural, as autoridades nacionais ou regionais podem apoiar:

1. práticas agrícolas ou infraestruturas ecológicas com efeito positivo na disponibilidade de água nos solos agrícolas (medidas de retenção de água);
2. agricultores pelos custos adicionais e pela perda de rendimentos decorrentes da aplicação dos requisitos da DQA;
3. infraestruturas de tratamento de águas residuais para reutilização da água na irrigação.

O Tribunal examinou em que medida estas opções são utilizadas.

71

Os Estados-Membros podem utilizar fundos do desenvolvimento rural para financiar medidas de retenção natural das águas (ver figura 17). Cinco dos Estados-Membros e regiões abrangidos pela auditoria aproveitam esta oportunidade:

• a Bélgica (Flandres), Espanha (Andaluzia), a Hungria, Itália (Emília-Romanha) e Portugal financiaram compromissos ligados ao agroambiente e ao clima⁴¹ cujo principal objetivo é a conservação dos solos, a acumulação de matéria orgânica e a redução da erosão, contribuindo assim para aumentar a retenção de água;
• a Bélgica (Flandres) financiou um projeto relativo a infraestruturas ecológicas destinadas à retenção de água⁴² e a Hungria oito projetos.

72

As medidas de retenção natural das águas podem trazer múltiplos benefícios, designadamente a recarga das águas subterrâneas, a gestão das secas e a redução dos riscos de inundações, mas a sua eficácia é reduzida se forem utilizadas numa zona pequena⁴³. Dos onze Estados-Membros e regiões abrangidos pela auditoria, sete não financiam medidas deste tipo através de fundos do desenvolvimento rural (ver também a figura 18).

73

Os Estados-Membros podem utilizar os fundos de desenvolvimento rural⁴⁴ para compensar os agricultores pelos custos adicionais e pela perda de rendimentos resultantes dos requisitos de um plano de gestão de bacia hidrográfica. Nenhum dos Estados-Membros e regiões abrangidos pela auditoria do Tribunal utilizou esta opção.

74

As autoridades nacionais ou regionais podem incluir, nos seus PDR, apoio a investimentos em infraestruturas de reutilização de águas residuais para irrigação⁴⁵. Cinco dos Estados-Membros e regiões examinados pelo Tribunal não incluíram esta opção nos PDR, três incluíram-na como parte de uma submedida, mas não a utilizaram para financiar nenhum projeto, e dois Estados-Membros financiaram projetos pertinentes (ver caixa 2).

O financiamento da UE para projetos de irrigação tem salvaguardas fracas contra a utilização insustentável da água

75

Estão disponíveis várias formas de financiamento da UE destinado a projetos de irrigação. Os Estados-Membros podem utilizar os fundos do desenvolvimento rural destinados a investimentos em ativos físicos, ou o apoio da OCM em determinados setores (frutas e produtos hortícolas, azeitonas e azeite, vinho), para financiar a modernização ou a primeira instalação de equipamento de irrigação (por exemplo, em explorações agrícolas) ou de infraestruturas (por exemplo, redes).

76

O Tribunal examinou:

1. em que medida estes fundos são utilizados para apoiar projetos de irrigação;
2. se a Comissão e os Estados-Membros definiram salvaguardas contra uma utilização insustentável da água;
3. se os Estados-Membros realizaram controlos sobre os requisitos correspondentes.

77

A modernização dos sistemas de irrigação existentes pode aumentar a eficiência na utilização da água, por exemplo reparando canais com fugas, cobrindo canais abertos para reduzir a evaporação ou mudando para sistemas de irrigação mais eficientes. Contudo, as melhorias na eficiência nem sempre resultam em poupanças globais de água, pois a água poupada pode ser redirecionada para outras utilizações, como culturas com uma utilização mais intensiva de água ou a irrigação de uma área mais vasta, situação designada por efeito de ricochete⁴⁶. Além disso, num fenómeno conhecido como «paradoxo hidrológico», o aumento da eficiência da irrigação pode diminuir o retorno das águas de superfície aos rios, reduzindo os caudais de base que beneficiam os utilizadores a jusante e ecossistemas sensíveis⁴⁷.

78

A instalação de novas infraestruturas de irrigação que alarguem a superfície irrigada irá provavelmente aumentar a pressão sobre os recursos de água doce, a menos que o sistema utilize água da chuva ou reciclada. No estudo de apoio à avaliação da Comissão sobre o impacto da PAC na água (ver nota de rodapé 38), este risco foi corroborado, afirmando-se que, até à data, é difícil garantir que os investimentos na irrigação sejam benéficos para as massas de água, especialmente se a área irrigada aumentar nos casos em que as massas de água estão em stress.

Apoio do desenvolvimento rural ao investimento

79

Todos os Estados-Membros e regiões avaliados pelo Tribunal, à exceção de um, recorrem aos fundos de desenvolvimento rural para financiar investimentos com impacto na utilização de água (ver figura 18). As novas instalações e infraestruturas de irrigação são elegíveis nesses dez Estados-Membros e regiões, sendo os investimentos em infraestruturas de captação (por exemplo, poços) elegíveis em pelo menos três. Metade dos 24 PDR incluídos na amostra adicional do TCE permitia investir em novas infraestruturas de irrigação.

80

O apoio do FEADER a investimentos em irrigação está sujeito às condições estabelecidas nas regras da UE⁴⁸ (ver figura 19). Os Estados-Membros podem também instituir requisitos adicionais. Em relação a determinados investimentos, três Estados-Membros e regiões abrangidos pela auditoria têm requisitos de poupança de água potencial superior a 5 %. No caso de novas infraestruturas de irrigação, cinco Estados-Membros e regiões exigem uma prova de propriedade do terreno e/ou uma autorização válida de captação de água.

81

Alguns dos requisitos descritos na figura 19 não são explicados de forma mais aprofundada nos textos jurídicos. Por exemplo, a DQA não apresenta uma definição do que se entende por estado quantitativo no caso das massas de águas de superfície, pelo que os Estados-Membros têm de definir o que consideram ser um estado «inferior a bom» por razões quantitativas em relação às mesmas. Em oito dos Estados-Membros e regiões abrangidos pela auditoria, não é claro se o fizeram nem de que forma. A Comissão disponibilizou orientações não vinculativas a este respeito⁴⁹. Os Estados-Membros também têm interpretações diferentes sobre o que constitui uma expansão da superfície irrigada, pois podem aqui incluir superfícies que foram irrigadas no passado recente. Alguns consideram que o «passado recente» remonta até cinco anos antes, enquanto outros o interpretaram como remontando a 2004.

82

Uma vez que as regras da UE permitem múltiplas possíveis interpretações e isenções (ver figura 19), existe o risco de a UE estar a financiar projetos de irrigação que vão contra os objetivos da DQA. Para a PAC pós-2020, a Comissão propôs uma certa simplificação das condições aplicáveis ao financiamento de projetos de irrigação: estes investimentos serão explicitamente excluídos do financiamento se não contribuírem de forma coerente para os objetivos da DQA de atingir um bom estado das massas de água. A expansão da superfície irrigada não será elegível se a irrigação afetar massas de água cujo estado tenha sido classificado como inferior a bom⁵⁰. Caberá aos Estados-Membros transpor estes requisitos para as suas condições de elegibilidade.

83

A conformidade com as condições indicadas na figura 19 não é exaustivamente verificada. Oito dos Estados-Membros e regiões avaliados pelo Tribunal indicam que verificam os requisitos básicos (como a necessidade de medição do consumo de água e a poupança de água potencial) com base na candidatura do projeto ou ex post. Sete apresentaram provas documentais dos controlos ex post da poupança de água real. Em quatro casos, os documentos não esclareceram de que forma é avaliada a expansão da superfície irrigada. Em relação a dois Estados-Membros e regiões, o Tribunal solicitou informações mais pormenorizadas sobre os projetos. Na documentação recebida em resposta, por vezes não era claro de que modo eram verificados os requisitos: o TCE não encontrou quaisquer provas da realização de alguns controlos, designadamente verificações básicas sobre a medição do consumo de água ou a poupança de água potencial.

Organização comum dos mercados

84

A UE financia igualmente infraestruturas de irrigação através da OCM relativamente a três setores: frutas e produtos hortícolas; azeitonas e azeite; e vinho. O setor das frutas e produtos hortícolas recebe apoio destinado a infraestruturas de irrigação em dez dos 11 Estados-Membros e regiões abrangidos pela auditoria, o das azeitonas e do azeite em dois e o do vinho em três. Todos os Estados-Membros e regiões oferecem apoio tanto para novas infraestruturas como para a modernização de sistemas existentes, com exceção do setor das azeitonas e do azeite, em que apenas as melhorias são elegíveis para apoio da UE. As regras aplicáveis aos investimentos financiados ao abrigo de uma OCM diferem das aplicáveis no âmbito do desenvolvimento rural.

85

Nos últimos anos, o nível mais elevado de financiamento de projetos de irrigação no setor das frutas e produtos hortícolas ocorreu em Espanha (Andaluzia) e em Portugal (ver figura 20). Em França e Chipre, as medidas disponíveis pouco ou nada foram utilizadas. Em Itália (Emília-Romanha), as autoridades não conseguiram apresentar dados sobre os projetos de irrigação e o financiamento, os controlos e as sanções conexos.

86

Os investimentos destinados a reduzir a utilização de água no setor das frutas e produtos hortícolas, se financiados ao abrigo da rubrica «Investimentos benéficos para o ambiente»⁵¹, devem:

• prever a redução de, pelo menos, 5 % do consumo de água na irrigação gota a gota ou noutros sistemas semelhantes;
• não resultar no aumento líquido da superfície irrigada, salvo se o consumo total de água para irrigação de toda a exploração, incluindo a superfície acrescida, não ultrapassar a média do consumo de água dos 5 anos anteriores, antes de o investimento ser efetuado.

87

As infraestruturas de irrigação também podem ser financiadas ao abrigo de outras rubricas, como a «Planificação da produção». Neste caso, as regras da UE não exigem salvaguardas contra a utilização insustentável de água, conforme sucede no financiamento do FEADER (ver ponto 80). Em Espanha (Andaluzia), 98 % das despesas de 2018 em ações relacionadas com a irrigação e a utilização sustentável de água diziam respeito a projetos de planificação da produção. Três dos 11 Estados-Membros avaliados pelo Tribunal foram além das regras da UE e estabeleceram requisitos adicionais para alguns ou todos os projetos de irrigação (figura 21).

88

As autoridades dos Estados-Membros não verificam suficientemente o cumprimento das condições aplicáveis aos investimentos benéficos para o ambiente (ponto 86). Após analisar as orientações, as listas de verificação administrativa e os relatórios das verificações no local, o Tribunal não encontrou provas de que, na maioria dos Estados-Membros e regiões, seja verificado o cumprimento dos requisitos em matéria ambiental que regem o financiamento no âmbito da OCM.

89

De modo geral, o financiamento no âmbito da OCM destinado a novas infraestruturas de irrigação e melhorias dos sistemas existentes tem menos salvaguardas ambientais do que as proporcionadas pelo FEADER. Determinados tipos de investimentos estão sujeitos a condições relativas à poupança de água e ao aumento da superfície irrigada, mas não existem requisitos que exijam a instalação de um contador de água antes ou como parte de um investimento.

Conclusões e recomendações

90

A UE introduziu a Diretiva-Quadro da Água em 2000 com a finalidade de alcançar o «bom» estado de todas as massas de água da UE até 2015 ou, o mais tardar (com isenções justificadas), até 2027. Esta meta incluía objetivos relativos à quantidade de água. A auditoria do Tribunal revelou que o apoio à agricultura não estava harmonizado de forma coerente com os objetivos da política da água.

91

Embora esta política preveja salvaguardas contra uma utilização insustentável da água, prevê também derrogações frequentemente aplicáveis aos produtores agrícolas. Desde 2009, os Estados-Membros realizaram progressos na criação de sistemas de autorização prévia da captação de água e de deteção da utilização ilegal de água, bem como mecanismos de estabelecimento de preços com potencial para incentivar a eficiência da utilização da água. Não obstante:

• nos Estados-Membros examinados, ainda existem muitas isenções para os agricultores no respeitante às autorizações de captação de água, designadamente em regiões sob stress hídrico (pontos 27 a 30);
• muitos Estados-Membros não aplicam o princípio da amortização dos custos dos serviços hídricos na agricultura como o fazem noutros setores (pontos 36 a 44).

92

A Comissão acompanha a aplicação da Diretiva-Quadro da Água pelos Estados-Membros e considera que esta poderia estar a avançar mais rapidamente (pontos 45 a 52).

Recomendação 1 – Solicitar justificações para as isenções à aplicação da Diretiva-Quadro da Água na agricultura

A Comissão deve:

solicitar aos Estados-Membros que justifiquem os níveis de preço da água que estabelecem para a agricultura e as isenções ao requisito de autorização prévia para a captação de água e expliquem o que os leva a concluir que não têm um impacto significativo no estado das massas de água.

Prazo: 2025

93

Os regimes de pagamentos diretos da Política Agrícola Comum (PAC) não impõem diretamente obrigações aos agricultores em matéria de utilização sustentável da água. As regras da UE em matéria de apoio associado voluntário permitem que os Estados-Membros financiem culturas com utilização intensiva de água em regiões sob stress hídrico sem a realização de controlos ou a aplicação de salvaguardas ambientais. A condicionalidade ex ante relativa ao setor da água aplicável ao financiamento a título do desenvolvimento rural incentivou os Estados-Membros a atualizarem as suas políticas de estabelecimento de preços da água. Contudo, afigura-se provável que a condicionalidade ex ante seja descontinuada na PAC pós-2020 (pontos 47 a 49 e 53 a 61).

94

Vários Estados-Membros utilizam o apoio associado voluntário para financiar culturas com utilização intensiva de água em zonas sob stress hídrico (pontos 60 e 61).

95

A segunda boa condição agrícola e ambiental (BCAA 2) da condicionalidade tem potencial para reduzir a sobre-exploração dos recursos hídricos na agricultura, incentivando os agricultores a respeitarem os procedimentos de autorização da captação de água aplicados pelos Estados-Membros. No entanto, as regras da UE não impõem obrigações de condicionalidade a todos os agricultores que recebem fundos da PAC, e os Estados-Membros utilizam relativamente pouco a BCAA 2 para proteger os recursos hídricos. Nenhum dos Estados-Membros auditados realiza controlos exaustivos dos requisitos da BCAA 2 (pontos 62 a 68).

Recomendação 2 – Vincular os pagamentos da PAC ao cumprimento das normas ambientais

A Comissão deve:

1. condicionar o apoio do desenvolvimento rural a investimentos na irrigação à aplicação de políticas que incentivem a utilização sustentável da água nos Estados-Membros;
2. associar todos os pagamentos da PAC aos agricultores, incluindo os realizados através da organização comum dos mercados agrícolas, a requisitos ambientais explícitos em matéria de utilização sustentável da água, nomeadamente através da condicionalidade;
3. exigir salvaguardas que evitem a utilização insustentável de água em culturas financiadas através do apoio associado voluntário.

Prazo: 2023 (início do novo período da PAC)

96

A Comissão integrou parcialmente os princípios da utilização sustentável da água nas regras aplicáveis aos mecanismos de financiamento da PAC, tais como o desenvolvimento rural e o apoio ao mercado. Os fundos de desenvolvimento rural podem financiar práticas agrícolas e infraestruturas que melhorem a quantidade de água. O financiamento do desenvolvimento rural e o apoio ao mercado também podem custear projetos de irrigação. Os pagamentos deste tipo estão associados a determinadas obrigações, mas as regras da UE são incoerentes entre programas, permitindo várias interpretações e isenções (pontos 69 a 89).

97

Os Estados-Membros utilizaram parcialmente o desenvolvimento rural e o apoio ao mercado para incentivar a utilização sustentável de água na agricultura. O Tribunal constatou que:

• os programas de desenvolvimento rural raramente apoiam medidas de retenção de água e infraestruturas de reutilização da água (pontos 70 a 72);
• são utilizados fundos da UE para apoiar novos projetos de irrigação nos Estados-Membros e regiões abrangidos pela auditoria (pontos 75 a 79 e 84 a 85);
• os Estados-Membros não verificam suficientemente o cumprimento das condições ambientais associadas ao financiamento a título do desenvolvimento rural e ao apoio ao mercado (pontos 80 a 83 e 86 a 89).

98

A proposta da Comissão para a PAC pós-2020 exclui explicitamente o financiamento de investimentos na irrigação se não contribuírem de forma coerente para os objetivos da Diretiva-Quadro da Água de atingir um bom estado das massas de água. A expansão da superfície irrigada deixará de ser elegível se afetar massas de água com estado inferior a bom (ponto 82).

Recomendação 3 – Utilizar os fundos da UE para melhorar o estado quantitativo das massas de água

A Comissão deve:

1. ao aprovar os planos estratégicos da PAC apresentados pelos Estados-Membros, assegurar que estes aplicam as regras da PAC pós-2020, de modo a que os projetos de irrigação financiados contribuam para os objetivos da Diretiva-Quadro da Água;
2. na PAC pós-2020, avaliar o impacto do financiamento do desenvolvimento rural e do apoio ao mercado na utilização da água.

Prazo: 2023 (início do novo período da PAC) e 2026 (avaliação intercalar)

O presente relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Samo Jereb, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, em 14 de julho de 2021.

Siglas e acrónimos

AAV: apoio associado voluntário

AEA: Agência Europeia do Ambiente

BCAA: boa condição agrícola e ambiental

DQA: Diretiva-Quadro da Água

FEADER: Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural

OCDE: Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos

OCM: organização comum dos mercados agrícolas

PAC: Política Agrícola Comum

PDR: Programa de desenvolvimento rural

Glossário

Amortização dos custos: princípio segundo o qual o utilizador de um serviço paga o custo do mesmo e a receita total do prestador de serviços é igual (ou superior) ao custo da prestação.

Apoio associado voluntário: forma facultativa de os Estados-Membros realizarem pagamentos diretos agrícolas da UE, com base nos volumes de produção, aos agricultores que optem por apresentar pedidos nesta base.

Apoio dissociado: pagamentos da UE aos agricultores, que não estão ligados à produção de um produto específico.

Balanço de qualidade: avaliação que visa detetar sobreposições, lacunas, incoerências ou medidas obsoletas no quadro regulamentar de um domínio de intervenção.

Boa condição agrícola e ambiental: estado em que os agricultores devem manter todas as terras agrícolas, em especial as que não estejam a ser utilizadas para a produção, para receberem certos pagamentos no âmbito da PAC. Inclui aspetos como a gestão da água e dos solos.

Captação: retirada ou desvio de água a partir de um meio aquático.

Condicionalidade: mecanismo pelo qual os pagamentos aos agricultores dependem do cumprimento de requisitos em matéria de ambiente, de segurança dos alimentos, de saúde e bem-estar animal e de gestão dos solos.

Convergência: processo de ajustamento dos direitos ao pagamento dos agricultores de modo a refletir as médias nacionais ou regionais, a fim de assegurar uma distribuição mais justa do apoio direto agrícola.

Copernicus: sistema da UE para a observação e monitorização da Terra, que recolhe e processa dados provenientes de satélites e de sensores terrestres para fornecer informações nos domínios do ambiente e da segurança.

Estado quantitativo: expressão do grau em que uma massa de água é afetada, direta ou indiretamente, por captações.

Massa de água: lago, albufeira, ribeiro, rio ou canal, zona de águas de transição ao longo de uma linha costeira, faixa de águas costeiras ou volume distinto de águas subterrâneas.

Pagamento direto: pagamento de apoio agrícola, por exemplo uma ajuda «superfície», realizado diretamente aos agricultores.

Pagamento por ecologização: pagamento por superfície por práticas agrícolas benéficas para o ambiente e o clima.

Plano de gestão de bacia hidrográfica: documento que abrange a gestão de uma determinada bacia hidrográfica na UE, definindo as medidas previstas para cumprir os objetivos da Diretiva-Quadro da Água.

Programa de desenvolvimento rural: conjunto de objetivos e medidas plurianuais nacionais ou regionais, aprovado pela Comissão, para a execução da política de desenvolvimento rural da UE.

Regime de pagamento de base: regime da UE no domínio agrícola mediante o qual são realizados pagamentos aos agricultores com base na superfície elegível.

Requisito legal de gestão: regra da UE ou nacional sobre a gestão das terras agrícolas para salvaguardar a saúde pública, a fitossanidade, a saúde e o bem-estar animal e o ambiente.

Respostas da Comissão

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=59355

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do TCE apresentam os resultados das suas auditorias às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos ao desempenho ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, a evolução futura e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria I – Utilização sustentável dos recursos naturais, presidida pelo Membro do TCE Samo Jereb. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Joëlle Elvinger, com a colaboração de Ildikó Preiss, chefe de gabinete, e Charlotta Törneling, assessora de gabinete; Emmanuel Rauch, responsável principal; Els Brems, responsável de tarefa; Paulo Braz, responsável de tarefa adjunto; Greta Kapustaitė, Georgios Karakatsanis, Szilvia Kelemen, Dimitrios Maniopoulos, Dainora Venckevičienė e Krzysztof Zalega, auditores. Thomas Everett prestou assistência linguística. Marika Meisenzahl prestou assistência gráfica.

Notas

¹ Banco Mundial, Renewable internal freshwater resources per capita (cubic meters) - European Union.

² Comissão Europeia – JRC, «World Atlas of Desertification», Change in aridity - Shifts to drier conditions.

³ Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, Criar uma Europa resiliente às alterações climáticas – a nova Estratégia da UE para a Adaptação às Alterações Climáticas, COM(2021) 82 final.

⁴ Agência Europeia do Ambiente, «Water and agriculture: towards sustainable solutions», relatório n.º 17/2020 da AEA.

⁵ Diretiva 2000/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2000, que estabelece um quadro de ação comunitária no domínio da política da água (JO L 327 de 22.12.2000, pp. 1-73).

⁶ Comissão Europeia, Status of implementation of the WFD in the Member States.

⁷ Diretiva 2000/60/CE, artigo 18.º.

⁸ Comissão Europeia, SWD(2019) 30 final, «European Overview – River Basin Management Plans».

⁹ Comissão Europeia, EU Water Legislation – Fitness Check.

¹⁰ Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, «A PAC no horizonte 2020: Responder aos desafios do futuro em matéria de alimentação, recursos naturais e territoriais», COM(2010) 672 final.

¹¹ Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que define regras para o apoio aos planos estratégicos a estabelecer pelos Estados-Membros no âmbito da política agrícola comum (planos estratégicos da PAC) e financiados pelo Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER), COM(2018) 392 final.

¹² Comissão Europeia, indicadores da PAC – Financing the Common Agricultural Policy.

¹³ Comissão Europeia, SWD(2020) 168 final.

¹⁴ Comissão Europeia, «Voluntary coupled support – Review by the Member States of their support decisions applicable as from claim year 2020».

¹⁵ BIO by Deloitte (em colaboração com ICF e Cranfield University), «Optimising water reuse in the EU – Final report – Part I, Prepared for the European Commission – DG ENV».

¹⁶ Regulamento (UE) 2020/741 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de maio de 2020, relativo aos requisitos mínimos para a reutilização da água (JO L 177 de 5.6.2020, pp. 32-55).

¹⁷ Comissão Europeia, SWD(2018) 249 final/2 – 2018/0169 (COD).

¹⁸ Gestão Sustentável da Água - Conclusões do Conselho, 17 de outubro de 2016.

¹⁹ Relatório Especial 04/2014 do TCE, «Integração dos objetivos da política da água da União Europeia na PAC: um sucesso parcial»; Relatório Especial 23/2015 do TCE, «Qualidade da água na bacia do rio Danúbio: foram realizados progressos na aplicação da Diretiva-Quadro da Água, mas ainda há algum caminho a percorrer»; Relatório Especial 03/2016, «Combater a eutrofização no mar Báltico: são necessárias medidas adicionais e mais eficazes».

²⁰ Diretiva 2000/60/CE, artigo 11.º, n.º 3, alínea e).

²¹ Diretiva 2000/60/CE, artigo 9.º.

²² OCDE, «Drying Wells, Rising Stakes –Towards Sustainable Agricultural Groundwater Use».

²³ WWF, «Illegal water use in Spain – Causes, effects and solutions».

²⁴ Segundo plano de gestão da bacia hidrográfica do Danúbio (2015), ponto 2, p. 10.

²⁵ Comissão Europeia, «Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive – Guidance document n.º 1 – Economics and the environment» e «Information Sheet on Assessment of the Recovery of Costs for Water Services for the 2004 River Basin Characterisation Report (Art 9)».

²⁶ Comissão Europeia, SWD(2019) 30 final.

²⁷ Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho (JO L 347 de 20.12.2013, p. 320).

²⁸ Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a execução da Diretiva-Quadro da Água (2000/60/CE) e da Diretiva Inundações (2007/60/CE), COM(2019) 95 final.

²⁹ Acórdão do Tribunal de Justiça de 11 de setembro de 2014 no processo C-525/12.

³⁰ Relatório Especial 10/2018 do TCE, «Regime de pagamento de base para agricultores – operacionalmente no bom caminho, mas com um impacto limitado na simplificação, na orientação e na convergência dos níveis de ajuda».

³¹ Relatório Especial 21/2017 do TCE, «Ecologização: um regime de apoio ao rendimento mais complexo, mas ainda não eficaz do ponto de vista ambiental».

³² Peatlands in the EU, documento de posição.

³³ Alterações aprovadas pelo Parlamento Europeu, em 23 de outubro de 2020, sobre a proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que define regras para o apoio aos planos estratégicos a estabelecer pelos Estados-Membros no âmbito da política agrícola comum (planos estratégicos da PAC) e financiados pelo Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER), e que revoga o Regulamento (UE) n.º 1305/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho e o Regulamento (UE) n.º 1307/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho.

³⁴ Comissão Europeia, «Voluntary coupled support – Review by the Member States of their support decisions applicable as from claim year 2020».

³⁵ Regulamento (UE) n.º 1307/2013, artigo 52.º, n.º 2.

³⁶ Regulamento (UE) n.º 1307/2013, artigo 52.º, n.º 8.

³⁷ Relatório Especial 04/2014 do TCE, «Integração dos objetivos da política da água da União Europeia na PAC: um sucesso parcial», pontos 38 a 48.

³⁸ DG AGRI e EEIG Alliance Environnement, «Evaluation of the Impact of the CAP on Water – Final report».

³⁹ Regulamento (UE) n.º 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da Política Agrícola Comum (JO L 347 de 20.12.2013, pp. 549-607), Declaração comum do Parlamento Europeu e do Conselho sobre a condicionalidade.

⁴⁰ Diretiva 2000/60/CE, artigo 11.º, n.º 3, alínea e).

⁴¹ Regulamento (UE) n.º 1305/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO L 347 de 20.12.2013, p. 487), artigo 28.º.

⁴² Regulamento (UE) n.º 1305/2013, artigo 17.º, n.º 1, alínea d).

⁴³ Relatório n.º 17/2020 da AEA, p. 68.

⁴⁴ Regulamento (UE) n.º 1305/2013, artigo 30.º.

⁴⁵ Regulamento (UE) n.º 1305/2013, artigo 17.º.

⁴⁶ OCDE, Mitigating Droughts and Floods in Agriculture –Policy Lessons and Approaches, OECD Studies on Water, OECD Publishing, Paris, 2016.

⁴⁷ Relatório n.º 17/2020 da AEA.

⁴⁸ Regulamento (UE) n.º 1305/2013, artigo 46.º.

⁴⁹ Documento de orientação Support through the EAFRD for investments in irrigation (versão: novembro de 2014).

⁵⁰ COM(2018) 392 final, artigo 68.º n.º 3, alínea f).

⁵¹ Em conformidade com o artigo 3.º, n.º 4, último parágrafo, do Regulamento de Execução (UE) 2017/892 da Comissão, de 13 de março de 2017, que estabelece regras de execução do Regulamento (UE) n.º 1308/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no respeitante aos setores das frutas e produtos hortícolas e das frutas e produtos hortícolas transformados (JO L 138 de 25.5.2017, pp. 57-91).

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