Vedenkäytön kestävyys maataloudessa: Yhteisen maatalouspolitiikan varoilla edistetään todennäköisemmin suurempaa kuin tehokkaampaa vedenkäyttöä

Tiivistelmä

I

Väestörakenteen kasvu, taloudellinen toiminta ja ilmastonmuutos lisäävät sekä kausittaista että kokovuotista veden niukkuutta EU:ssa. Merkittävä osa alueesta kärsii jo käytettävissä olevan vesihuollon ylittävästä vedenotosta, ja tämänhetkiset suuntaukset osoittavat vesistressin lisääntyneen.

II

Maatalous on riippuvainen veden saatavuudesta. Keinokastelu auttaa suojaamaan viljelijöitä sateiden epäsäännöllisyydeltä ja parantaa viljelykasvien elinkelpoisuutta sekä sadon määrää ja laatua, mutta kuluttaa merkittävästi vesivaroja. Noin kuusi prosenttia EU:n maatalousmaasta kuului keinokastelualueeseen vuonna 2016, mutta maatalousalan osuus vedenotosta oli 24 prosenttia.

III

Vuoden 2000 vesipolitiikan puitedirektiivissä eli vesipuitedirektiivissä otettiin käyttöön veden määrällisen tilan käsite EU:n päätöksenteossa. Siinä asetettiin kunnianhimoinen tavoite, että kaikkien pohjavesimuodostumien määrällinen tila olisi oltava hyvä vuoteen 2027 mennessä. Tämä tarkoittaa sitä, että vedenoton ei pitäisi alentaa pohjavesien pinnankorkeutta niin paljon, että sen vuoksi ei saavuteta veden hyvää tilaa tai veden tila huononee. Useimmissa jäsenvaltioissa tilanne on parantunut, mutta vuonna 2015 noin yhdeksän prosenttia pohjavedestä oli tilaltaan heikko. Komissio on arvioinut vesipuitedirektiivin olevan suurelta osin tarkoituksenmukainen, mutta se on havainnut huomattavaa viivästystä tavoitteiden saavuttamisessa.

IV

Yhteinen maatalouspolitiikka (YMP) voisi edistää kestävää maataloutta EU:ssa kytkemällä maksut ympäristönormeihin. Kestävä maatalous vedenkäytön osalta sisältyy nykyisiin YMP:n toimintapoliittisiin tavoitteisiin ja vuoden 2020 jälkeistä YMP:tä koskeviin ehdotuksiin. Monenlaiset tuetut käytännöt (joita tuetaan muun muassa tiettyihin tuotteisiin sidoksissa olevalla tuella, tuella veden säilyttämistoimenpiteille tai investoinneilla uuteen kasteluun) vaikuttavat veden käyttöön maataloudessa eri tavoin.

V

Tilintarkastustuomioistuin keskittyi tarkastuksessaan tutkimaan, millainen on maatalouden vaikutus vesimuodostumien määrälliseen tilaan. Se tutki, missä määrin vesipuitedirektiivi ja YMP edistävät vedenkäytön kestävyyttä maataloudessa.

VI

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että EU:n ja jäsenvaltioiden maatalouspolitiikat eivät olleet johdonmukaisesti linjassa EU:n vesipolitiikan kanssa. Vedenottolupajärjestelmät ja vedenhinnoittelumekanismit sisältävät monia maatalouden vedenkäyttöä koskevia poikkeuksia. Vain harvat YMP:n järjestelmät kytkevät maksut vahvoihin kestävään vedenkäyttöön liittyviin vaatimuksiin. Täydentävät ehdot ovat mekanismi, joka voi johtaa (tyypillisesti pieniin) tukimaksujen vähennyksiin, jos viljelijöiden todetaan rikkoneen tiettyjä vaatimuksia. Mekanismi voi lisäksi auttaa estämään kestämätöntä vedenkäyttöä, mutta sitä ei sovelleta kaikkiin YMP:n tukiin eikä kaikkiin viljelijöihin. YMP:llä rahoitetaan hankkeita ja käytäntöjä, joiden odotetaan parantavan veden kestävää käyttöä, kuten vedenpidätystoimia, jäteveden käsittelylaitteita ja kastelujärjestelmien tehokkuutta parantavia hankkeita. Ne ovat kuitenkin harvinaisempia kuin hankkeet, jotka todennäköisesti lisäävät vesivaroihin kohdistuvaa painetta, kuten uudet kasteluhankkeet.

VII

Tilintarkastustuomioistuin suosittelee tarkastushavaintojensa perusteella, että komissio

1. pyytää jäsenvaltioita perustelemaan veden hinnoittelun ja vedenottolupien hankkimiseen liittyvät vapautukset, kun vesipuitedirektiiviä sovelletaan käytännössä maataloudessa
2. kytkee YMP:n tuet kestävään vedenkäyttöön liittyviin ympäristönormeihin
3. varmistaa, että EU:n rahoittamat hankkeet auttavat vesipuitedirektiivin tavoitteiden saavuttamisessa.

Johdanto

Veden saatavuus EU:ssa: nykytilanne ja tulevat skenaariot

01

Maailmanpankin mukaan uusiutuvat vesivarat asukasta kohden ovat vähentyneet EU:n laajuisesti 17 prosenttia viimeisten 55 vuoden aikana¹. Tämä johtuu osittain väestönkasvusta, mutta myös taloustoiminnan ja ilmastonmuutoksen aiheuttama paine pahentaa kausittaista ja kokovuotista veden niukkuutta joissakin EU:n osissa.

02

Ilmastonmuutos, jonka myötä keskilämpötilat ovat korkeampia ja äärimmäiset sääolosuhteet (kuivuus mukaan luettuna) ovat yleisempiä, lisää makean veden niukkuutta EU:ssa². Ennusteiden mukaan vesistressi kasvaa todennäköisesti merkittävässä osassa EU:ta vuoteen 2030 mennessä (kaavio 1).

03

Komission mukaan ”äärimmäinen kuivuus Länsi- ja Keski-Euroopassa vuosina 2018, 2019 ja 2020 aiheutti huomattavia vahinkoja. Jos ilmasto lämpenee 3 celsiusastetta, kuivuuskausien määrä kaksinkertaistuu ja kuivuudesta johtuvat absoluuttiset menetykset Euroopassa kasvavat 40 miljardiin euroon vuodessa”³.

Maatalous tarvitsee vettä

04

Maataloustuotanto on riippuvainen veden saatavuudesta. Keinokastelu tarjoaa viljelijöille monia etuja, kuten viljelykasvien elinkelpoisuuden, sadon ja laadun parantamisen. Kasteluvesi tulee puroista, joista ja järvistä (pintavesimuodostumat), kaivoista (pohjavesimuodostumat), sadeveden keräyksestä ja kierrätetystä jätevedestä. Noin kuusi prosenttia EU:n maatalousmaasta kuului keinokastelun piiriin vuonna 2016. Eläinten juomaveden osuus maatalouden vedenkäytöstä on pieni.

05

Maatalous vaikuttaa sekä veden laatuun (esimerkiksi lannoitteiden tai torjunta-aineiden aiheuttaman hajakuormituksen kautta) että veden määrään. Esimerkiksi alhainen vedenvirtaus vähentää epäpuhtauksien laimenemista, mikä heikentää veden laatua, ja liiallinen vedenotto rannikkoalueilla voi aiheuttaa suolaveden tunkeutumista pohjaveteen.

06

Euroopan ympäristökeskuksen (EEA) tuoreessa kertomuksessa⁴ todetaan, että maatalouden osuus vedenotosta EU:ssa on 24 prosenttia. EEA:n mukaan viimeisten 30 vuoden aikana paineet ovat vähentyneet jonkin verran resurssien käytön tehostumisen ansiosta. Maatalouden vedenkäyttö EU:n tasolla on vähentynyt 28 prosenttia vuodesta 1990, kun taas typen ylijäämä on vähentynyt 10 prosenttia ja jokien nitraattipitoisuus 20 prosenttia vuodesta 2000. Lisähyödyt olivat kuitenkin vaatimattomia 2010-luvulla, ja paineet ovat edelleen erittäin kestämättömiä. Vuonna 2015 jäsenvaltiot raportoivat komissiolle maatalouteen liittyvästä vedenotosta aiheutuvan merkittävän paineen alaisten vesimuodostumien osuuden (ks. kaavio 2).

EU:n asema veden määrää koskevassa politiikassa

07

EU:n veden määrää ja maataloutta koskevan sääntelykehyksen tärkeimmät osatekijät ovat vesipuitedirektiivi⁵ ja yhteinen maatalouspolitiikka (YMP). Komission tärkeimmät tehtävät ja vastuut esitetään kaaviossa 3.

Vesipuitedirektiivi

08

EU:lla on ollut toimenpiteitä veden laadun parantamiseksi vuodesta 1991 lähtien (yhdyskuntajätevesien käsittelystä annettu direktiivi ja nitraattidirektiivit). Vesipuitedirektiivissä vuonna 2000 otettiin käyttöön myös veden määrään liittyviä toimintapolitiikkoja. Sillä edistetään ekosysteemipohjaista lähestymistapaa veden hallintaan, mukaan lukien vesienhoidon periaatteet vesistöalueen tasolla, yleisön osallistuminen ja tarve ottaa huomioon ihmisen toiminnan vaikutus vesivaroihin.

09

Vesipuitedirektiivin mukaan jäsenvaltioiden on laadittava vesienhoitosuunnitelmat⁶. Näissä asiakirjoissa on yksityiskohtaista tietoa seurannasta, keskeisistä paineista, tavoitteista, poikkeuksista ja toimenpiteistä seuraavan kuuden vuoden aikana. Jäsenvaltiot toimittivat suunnitelmat komissiolle ensin vuonna 2009 ja uudelleen vuonna 2015. Komissio arvioi edistymistä kolmen vuoden välein⁷.

10

Vesipuitedirektiivissä asetettiin tavoitteeksi saavuttaa kaikkien pohjavesimuodostumien hyvä määrällinen tila vuoteen 2015 mennessä sekä viimeistään vuoteen 2027 mennessä, kun sovelletaan perusteltuja poikkeuksia. Tämä tarkoittaa sitä, että vedenoton ei pitäisi alentaa pohjavesien pinnankorkeutta niin paljon, että sen vuoksi ei saavuteta veden hyvää tilaa tai veden tila huononee. Komission viimeisimmän täytäntöönpanokertomuksen⁸ mukaan useimmissa jäsenvaltioissa tilanne parani vuodesta 2009 vuoteen 2015, mutta yhdeksän prosenttia EU:n pohjavesimuodostumista oli edelleen määrälliseltä tilaltaan heikko (kaavio 4). Vesipuitedirektiivi viittaa pintavesimuodostumien määrälliseen tilaan hyvän ekologisen tilan määrittelyssä (hydrologis-morfologiset tekijät, kuten virtausmalli). Jäsenvaltioiden olisi määriteltävä kunkin pintavesimuodostuman osalta ”ekologisen virtaaman” tavoitteet, joiden on tarkoitus varmistaa veden riittävyys.

11

Vuonna 2019 komissio arvioi vesipuitedirektiivin avulla aikaansaatuja tuloksia vuoden 2017 lopun ja vuoden 2019 puolivälin välillä⁹. Arvioinnin kokonaispäätelmänä oli, että vesipuitedirektiivi oli suurelta osin tarkoituksenmukainen. Komissio kuitenkin huomautti, että direktiivin täytäntöönpano on viivästynyt merkittävästi. Se totesi viivästymisen johtuvan suurelta osin riittämättömästä rahoituksesta, hitaasta täytäntöönpanosta ja ympäristötavoitteiden riittämättömästä sisällyttämisestä alakohtaisiin politiikkoihin.

Yhteinen maatalouspolitiikka

12

Luonnonvarojen (myös veden) kestävä hallinnointi on yksi kolmesta vuosien 2014–2020 YMP:n toimintapoliittisesta tavoitteesta¹⁰, joihin kuuluvat myös elinkelpoinen elintarviketuotanto ja tasapainoinen aluekehitys. Komissio julkaisi vuonna 2018 ehdotuksensa vuoden 2020 jälkeen sovellettavasta YMP:stä¹¹. Ehdotettuihin yhdeksään erityistavoitteeseen kuuluivat kestävän kehityksen edistäminen ja luonnonvarojen, kuten veden, maaperän ja ilman tehokas hoito.

13

Suurin osa YMP:n määrärahoista käytetään suoriin tukiin (71 prosenttia)¹². Näitä ovat:

• Tuotannosta irrotettu tulotuki, kuten perustukijärjestelmä, yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmä ja viherryttämistuki, joiden osuus YMP:n talousarviosta on yhteensä 61 prosenttia: 35,3 miljardia euroa vuonna 2019¹³.
• Vapaaehtoinen tuotantosidonnainen tuki, joka maksetaan pinta-alan tai eläinten lukumäärän mukaan. Jäsenvaltiot voivat käyttää tätä valinnaista suorien tukien järjestelmää tukeakseen tiettyjä maatalousaloja, joilla on vaikeuksia ja jotka ovat erityisen tärkeitä taloudellisista, sosiaalisista tai ympäristöllisistä syistä. Ne myönsivät vuonna 2020 noin 4,24 miljardia euroa vapaaehtoista tuotantosidonnaista tukea¹⁴, josta neljäsosa suunnattiin aluekohtaiseen tukeen.

14

Hedelmien ja vihannesten, viinin ja oliiviöljyn tuottajat voivat saada ”yhteisen markkinajärjestelyn” (YMJ) tukea, jolla autetaan heitä sopeutumaan markkinoiden muutoksiin. Maatalouden YMJ-toimenpiteisiin sisältyy tuki investoinneille, joilla voi olla vaikutusta vedenkäyttöön.

15

Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta tuetaan EU:n maaseudun kehittämispolitiikkaa jäsenvaltioiden maaseudun kehittämisohjelmien kautta. Maaseudun kehittämisohjelmat laaditaan kansallisella tai alueellisella tasolla, ja niissä käsitellään EU:n painopisteitä seitsemän vuoden aikana. Niihin sisältyy tukia maatalouskäytännöille ja investoinneille, joilla voi olla vaikutus vedenkäyttöön.

16

Puhdistetun jäteveden uudelleenkäyttö on osa kiertotaloutta. Komissiolle vuonna 2015 tehdyn tutkimuksen mukaan EU:ssa käytettiin vuosittain uudelleen noin 1 100 miljoonaa m³ jätevettä (noin 0,4 prosenttia EU:n vuotuisista makean veden ottamisista)¹⁵. EU antoi toukokuussa 2020 asetuksen jäteveden uudelleenkäytöstä maatalouden keinokasteluun¹⁶. Siinä asetetaan veden laatua, seurantaa, riskinhallintaa ja avoimuutta koskevat vähimmäisvaatimukset, ja sitä sovelletaan kesäkuusta 2023 alkaen. Komission vaikutustenarvioinnin¹⁷ mukaan asetus mahdollistaa sen, että yli 50 prosenttia kokonaisvesimäärästä, joka EU:n jätevedenpuhdistamoista on teoriassa saatavilla kasteluun, voidaan käyttää uudelleen. Lisäksi suorat vedenotot vesistöjen vesistä ja pohjavedestä voidaan välttää yli viidessä prosentissa tapauksista, mikä vähentää vesistressiä kaikkiaan yli viidellä prosentilla. YMP:llä voidaan rahoittaa vedenkäsittelyinfrastruktuuria, niin että jätevettä voidaan käyttää uudelleen kasteluun.

17

Useimpiin suoriin tukiin sekä joihinkin maaseudun kehittämisen ja tiettyihin YMJ:n viinialan tukimaksuihin sovelletaan täydentäviksi ehdoiksi kutsuttuja sääntöjä. Näihin kuuluvat tietyistä direktiiveistä ja asetuksista peräisin olevat lakisääteiset hoitovaatimukset, jotka koskevat ympäristöä, elintarvikkeiden turvallisuutta, kasvien terveyttä, eläinten terveyttä ja hyvinvointia, sekä hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimukset (GAEC), joissa määrätään kestävistä maatalouskäytännöistä. Niiden YMP:n edunsaajien, joiden todetaan rikkovan näitä sääntöjä, sellaisina kuin ne on määritelty kansallisessa lainsäädännössä, vuotuista EU:n avustusta voidaan vähentää.

18

Esimerkiksi GAEC 2 -vaatimukset muodostavat mekanismin sen arvioimiseksi, noudattavatko viljelijät, jotka ottavat vettä kastelua varten, jäsenvaltionsa lupamenettelyjä. Vuosina 2015–2018 tarkastettiin vuosittain 1,2 prosenttia YMP:n edunsaajista, joihin GAEC 2:ta sovellettiin. Tarkastuksissa havaittujen sääntörikkomusten prosenttiosuus oli pieni (1,5 prosenttia), ja useimmista rikkomuksista määrättiin seuraamuksena kolmen prosentin vähennys viljelijälle maksettavaan tukeen (kaavio 5).

Tarkastuksen sisältö ja tarkastustapa

19

Tarkastuksessa keskitytään tutkimaan, millainen vaikutus maataloudella on veden määrälliseen tilaan. Koska maatalous käyttää runsaasti makeaa vettä ja on yksi ensimmäisistä aloista, joihin veden niukkuus vaikuttaa, tilintarkastustuomioistuin arvioi, missä määrin EU:n politiikat ja nimenomaan YMP ja vesipolitiikka edistävät vedenkäytön kestävyyttä maataloudessa.

20

Neuvosto ilmoitti vuonna 2016¹⁸, että EU:n vesipoliittiset tavoitteet olisi otettava paremmin huomioon muilla politiikan aloilla, kuten elintarvikkeissa ja maataloudessa. Myös Euroopan parlamentti on vaatinut politiikan parempaa koordinointia. Vettä käsitellään YK:n kestävän kehityksen tavoitteessa 6 (”vesi ja sanitaatio kaikille”), jonka tavoitteet liittyvät vesitehokkuuteen ja integroituun vesivarojen hoitoon.

21

Tilintarkastustuomioistuin tutki, missä määrin

• vesipuitedirektiivillä edistetään kestävää vedenkäyttöä maataloudessa
• YMP:n suorien tukien järjestelmissä otetaan huomioon vesipuitedirektiivin kestävän vedenkäytön periaatteet
• YMP:n alaisissa maaseudun kehittämis- ja markkinatoimenpiteissä on otettu käyttöön vesipuitedirektiivin kestävän vedenkäytön periaatteet.

22

Tarkastuksessa ei käsitelty maatalouden aiheuttamaa veden hajakuormitusta (esimerkiksi nitraatteja tai torjunta-aineita). Siihen on keskitytty tarkemmin aiemmissa tilintarkastustuomioistuimen kertomuksissa¹⁹.

23

Tarkastus toteutettiin huhti-joulukuussa 2020. Tilintarkastustuomioistuin haastatteli komission ja jäsenvaltioiden viranomaisten henkilöstöä ja kuuli muita vesi- ja maatalousalan sidosryhmiä. Se tutki seuraavaa aineistoa:

• komission strategiset asiakirjat, työasiakirjat, tutkimukset, arvioinnit, ohjeasiakirjat, tilastot, veden määrää koskevat täytäntöönpanokertomukset ja maataloustoimintapolitiikat
• maaseudun kehittämisohjelmat sekä täydentävät ehdot, suoria tukia koskevat kansalliset ja alueelliset säännöt ja ohjeet, markkinoiden ja maaseudun kehittämistoimenpiteitä sekä seuraamuksia koskevat tutkimukset, analyysit ja tilastot
• vesienhoitosuunnitelmat, vedenottoa koskevat säännöt ja hinnoittelupolitiikka
• muut relevantit tutkimukset ja raportit, mukaan lukien Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) ja Euroopan ympäristökeskuksen (EEA) tutkimukset ja kertomukset.

24

Tarkastus koski YMP:n ohjelmakautta 2014–2020. Tilintarkastustuomioistuin teki 11 jäsenvaltioon/alueeseen kohdennettuja laajennettuja asiakirjatarkastuksia (ks. kaavio 6). Tässä yhteydessä se pyrki maantieteelliseen tasapainoon veden niukkuudesta nykyhetkellä kärsivien alueiden ja muiden sellaisten alueiden välillä, joissa tästä todennäköisesti tulee ongelma tulevaisuudessa. Kuuden jäsenvaltion osalta tilintarkastustuomioistuin keskittyi yhteen tai kahteen alueeseen, koska joillakin jäsenvaltioilla on alueellisia maaseudun kehittämisohjelmia ja vesienhoitotoimenpiteistä päätetään vesienhoitoalueen tasolla. Tilintarkastustuomioistuin sai myös muita jäsenvaltioita/alueita koskevaa näyttöä 24 muun maaseudun kehittämisohjelman asiakirjatarkastuksesta ja tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomusta varten tehdystä tarkastustyöstä.

Huomautukset

EU:n kestävän vedenkäytön politiikka sisältää maataloutta koskevia poikkeuksia

25

Vesipuitedirektiivissä säädetään suojatoimista kestämättömän vedenkäytön estämiseksi. Siinä edellytetään, että jäsenvaltiot muun muassa

• pitävät toiminnassa vedenottolupajärjestelmää ja ‑rekisteriä²⁰
• ottavat käyttöön vedenhinnoittelupolitiikkoja, joilla kannustetaan tehokkaaseen vedenkäyttöön ja varmistetaan eri käyttäjien (myös viljelijöiden) käyttämien vesipalvelujen asianmukainen kustannusvastaavuus²¹.

26

Tilintarkastustuomioistuin tutki, missä määrin jäsenvaltiot soveltavat edellä mainittuja vedenoton hallintaa, veden hinnoittelua ja kustannusvastaavuutta koskevia vaatimuksia maatalousalalla ja miten komissio seuraa niiden työtä.

Jäsenvaltioilla on käytössä lupajärjestelmät, ja ne soveltavat monia poikkeuksia

27

Vesipuitedirektiivissä edellytetään, että jäsenvaltiot pitävät kirjaa pintaveden ja pohjaveden ottamisesta sekä pintaveden varastoinnista (“patoaminen”). Vedenkäyttäjien on pyydettävä ennakkolupaa veden ottamiseen tai varastointiin, mutta jäsenvaltiot voivat päättää soveltaa poikkeuksia, jos vedenotolla tai varastoinnilla ei ole merkittävää vaikutusta veden tilaan.

28

Jäsenvaltioiden on osana vedenoton hallintaa tunnistettava ja rangaistava osapuolia, jotka käyttävät vettä ilman lupaa tai ilmoitusta tai jotka eivät noudata vedenottoa koskevia sääntöjä (esimerkiksi sellaisina kuin ne on nimenomaisesti hyväksytty).

Ennakkolupajärjestelmät

29

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen kattamista 11 jäsenvaltiosta/alueesta kahdeksassa on ilmoitettava kaikista vedenottopisteistä viranomaisille. Kaikilla tarkastuksen piiriin kuuluvilla jäsenvaltioilla/alueilla on vedenottoa koskeva ennakkolupajärjestelmä. Jäsenvaltioiden viranomaiset ottavat lupia myöntäessään huomioon asianomaisen vesistön tilan ja ilmoittavat vuosittaisen (tai kuukausittaisen) vedenoton sallitun enimmäismäärän.

30

Jäsenvaltiot soveltavat lukuisia poikkeuksia (ks. kaavio 7). Niillä voi olla merkittävä vaikutus asianomaisten vesistöjen määrälliseen tilaan. Jos pakollista mittausta ei ole, viranomaiset eivät voi valvoa, jäävätkö vedenotot alle merkittävän tason. Tämä koskee tietyntyyppistä vedenottoa Belgiassa (Flanderi), Bulgariassa, Saksassa (Berliini-Brandenburg), Italiassa (Emilia-Romagna), Kyproksessa ja Portugalissa.

Järjestelmät laittoman vedenkäytön havaitsemiseksi

31

Virallista viimeaikaista tietoa laittomasta vedenotosta EU:ssa on vähän. Vuonna 2015 OECD arvioi useiden lähteiden perusteella, että esimerkiksi Kyproksessa on 50 000 laitonta porakaivoa ja Espanjassa yli puoli miljoonaa luvatonta tai laitonta kaivoa²². Maailman luonnonrahaston mukaan asia on erityisen akuutti Kastilia-La Manchassa ja Andalusiassa²³. Unkarissa asiantuntijat arvioivat luvattoman vedenkäytön olevan lähes 100 miljoonaa kuutiometriä vuodessa eli 12 prosenttia rekisteröidyistä vedenotoista²⁴.

32

Kymmenellä tutkituista jäsenvaltioista/alueista on käytössä valvontajärjestelmä laittoman vedenkäytön havaitsemiseksi ja rankaisemiseksi. Ne tarkastavat rekisteröidyt vedenottopaikat paikan päällä vuotuisen valvontasuunnitelman, riskianalyysin ja/tai valitusten perusteella. Näin havaittuja rikkomuksia ovat muun muassa luvaton vedenkäyttö, mittaamaton pumppaus, liiallinen pumppaus ja erilaiset muut lupaehtojen rikkomiset. Kaaviossa 8 esitetään vedenottopisteiden tarkastuksissa paljastuneiden rikkomusten määrä.

33

Rekisteröityjen vedenottolaitosten paikan päällä tehtävien tarkastusten lisäksi jotkin jäsenvaltiot ovat perustaneet tai ovat kehittämässä muita valvontamekanismeja. Näitä ovat

• kaukokartoitus satelliitin avulla (ks. laatikko 1)
• porausyhtiöiden pakollinen akkreditointi uutta pohjaveden ottoa varten. Belgiassa (Flanderi) sijaitsevien porausyhtiöiden on toimitettava säännöllisesti raportteja poraustoimista ja ilmoitettava viranomaisille etukäteen aloituspäivä, jotta rakennusvaiheessa voidaan tehdä tarkastuksia. Noudattamatta jättäminen voi johtaa akkreditoinnin keskeyttämiseen tai peruuttamiseen;
• Belgian (Flanderi) pohjavedenottolaitosten virtausmittarien moitteettoman toiminnan säännölliset tarkastukset. Mitattuja arvoja verrataan maatilatietoihin ja pohjaveden ottoa koskevaan vuotuiseen ilmoitukseen.

34

Joissakin jäsenvaltioissa käytännön vaikeudet vähentävät laitonta vedenkäyttöä torjuvien järjestelmien vaikuttavuutta. Belgia (Flanderi) ja Bulgaria ilmoittivat, että ne eivät pystyneet ottamaan käyttöön omia järjestelmiään tarkoitetulla tavalla henkilöstöpulan vuoksi. Kyproksessa viranomaiset määräsivät lokakuuhun 2020 asti harvoin seuraamuksia tai sanktioita, koska syyllisillä oli kaksi kuukautta aikaa saattaa toimintansa vaatimusten mukaiseksi ja toimittaa muutettu lupa. Bulgaria ja Unkari ovat toistuvasti pidentäneet määräaikoja laittomien vedenottojen saattamiseksi vaatimusten mukaisiksi ilman sakkoja.

35

Tarkastuksessa kahden Espanjan alueen alueviranomaiset (Andalusia ja Kastilia-La Mancha) eivät antaneet tilintarkastustuomioistuimelle mitään tietoja siitä, havaitsevatko ne laitonta vedenkäyttöä tai miten ne määräävät siitä seuraamuksia.

Jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön kannustimellisia hinnoittelumekanismeja, mutta maatalouden kustannusvastaavuus on heikompi kuin muilla aloilla

36

Vesipuitedirektiivissä edellytetään, että jäsenvaltiot noudattavat vesipalvelujen kustannusvastaavuusperiaatetta saastuttaja maksaa ‑periaatteen mukaisesti. Tämä tarkoittaa kannustimellisten hinnoittelupolitiikkojen soveltamista ja sen varmistamista, että kaikki vedenkäyttäjäryhmät (teollisuus, kotitaloudet, maatalous jne.) osallistuvat riittävässä määrin kustannusten kattamiseen.

Kannustimellinen hinnoittelu

37

Useat jäsenvaltiot/alueet ovat ottaneet käyttöön hinnoittelumekanismeja, jotka kannustavat tehokkaaseen vedenkäyttöön. Osa näistä mekanismeista koskee vain maataloutta ja osa kaikkia vedenkäyttäjiä. Tästä ovat esimerkkinä seuraavat tapaukset:

• Saksa (Berliini-Brandenburg), Unkari ja Portugali soveltavat mitattuun käyttömäärään perustuvaa vesivarojen veroa.
• Kypros perii lisämaksun jokaisesta kuutiometristä, jolla käytetty vesi ylittää sallitun määrän.
• Italia (Emilia-Romagna) suunnittelee vaihtelevaa veden hintajärjestelmää kastelujärjestelmän tehokkuuden mukaan.
• Bulgaria perii enemmän maksuja kunkin viljelykasvin kasteluun käytetystä vedestä, joka ylittää tietyn kiinteän määrän.
• Belgia (Flanderi) käyttää progressiivista hinnoittelua tietyntyyppisten pohjavesien osalta (mitä suurempi määrä vettä otetaan, sitä korkeampi hinta).

38

Muut jäsenvaltiot/alueet ovat ottaneet käyttöön hintojen eriyttämisen eri lähteistä peräisin olevan veden käytön vähentämiseksi tai edistämiseksi. Tästä ovat esimerkkinä seuraavat tapaukset:

• hinnat ovat korkeampia alueilla, joilla vesi on niukempaa tai määrällisesti korkeamman paineen alla Belgiassa (Flanderi), Ranskassa (Centre-Val de Loire), Unkarissa ja Portugalissa
• pohjavesi on kalliimpaa kuin pintavesi Bulgariassa, Saksassa (Berliini-Brandenburg) ja Ranskassa (Centre-Val de Loire)
• makea vesi on Kyproksella kierrätettyä vettä kalliimpaa.

39

Jäsenvaltiot käyttävät erilaisia menetelmiä vedenkäytön mittaamiseksi maataloudessa (ks. kaavio 9). Asianmukaisella tasolla tapahtuva tilavuushinnoittelu voi kannustaa siirtymään vesitehokkaisiin kastelutekniikoihin ja ‑käytäntöihin tai vähemmän vettä tarvitseviin viljelykasveihin. Espanja (Andalusia ja Kastilia-La Mancha) laskuttaa suurimman osan kasteluvedestä kastelualueen pinta-alan perusteella, kun taas Italiassa (Emilia-Romagna) kasteluveden maksu riippuu yleensä pumppauskapasiteetista.

Alhaisemmat veden hinnat maataloutta varten

40

Kahdeksassa tarkastuksen kattamasta 11 jäsenvaltiosta/alueesta vesi on huomattavasti halvempaa, jos sitä käytetään maataloudessa. Kaaviossa 10 verrataan eräitä maatalouskäyttöön tarkoitetun veden vedenottomaksuja muiden alojen käyttämän veden maksuihin. Useat jäsenvaltiot/alueet soveltavat erityisiä poikkeuksia kasteluveden osalta (ks. kaavio 11).

41

Kuusi jäsenvaltiota/aluetta ei vaadi maksua vedenotosta tiettyyn määrään asti. Hinnoittelukynnys vaihtelee. Se on 500 m³ vuodessa Belgiassa (Flanderi) ja Unkarissa, 10 m³ päivässä Bulgariassa, 7 000 m³ vuodessa Espanjassa (Andalusia) ja Ranskassa (vesistressialueet), 10 000 m³ vuodessa Ranskassa (muut kuin vesistressialueet) ja 16 600 m³ vuodessa Portugalissa (yksityinen vedenotto). Jokaisessa tapauksessa se koskee kaikkia käyttäjiä, ei ainoastaan maanviljelijöitä.

Vesipalvelujen kustannusvastaavuus

42

Vesipuitedirektiivissä edellytetään, että jäsenvaltiot tekevät taloudellisen analyysin vedenkäytöstä. Laskelman pitäisi auttaa arvioimaan, missä määrin käyttäjät maksavat vesihuollon kustannukset (esimerkiksi kasteluun tarkoitetun vedenoton kustannukset) (kustannusvastaavuusperiaate). EU:n ohjeiden²⁵ mukaan jäsenvaltioiden olisi harkittava seuraavien sisällyttämistä taloudelliseen analyysiin:

1)  Vesipalvelujen tarjoamisen ja hallinnoinnin taloudelliset kustannukset:

• käyttö- ja ylläpitokustannukset (esimerkiksi energia)
• pääomakustannukset (esimerkiksi infrastruktuurin arvonalennus)
• hallinnolliset kulut (laskutus, hallinto ja seuranta).

2)  Vesipalvelujen ympäristö- ja resurssikustannukset:

• veden otosta, varastoinnista ja patoamisesta aiheutuvat ympäristövahingot
• vaihtoehtoisen vedenkäytön vaihtoehtokustannukset (esimerkiksi pohjaveden yliottamisesta aiheutuvat kustannukset), koska nykyiset ja tulevat käyttäjät kärsivät, jos vesivarat loppuvat.

43

Useat jäsenvaltiot/alueet arvioivat taloudellisissa analyyseissään ympäristökustannuksia arvioimalla niiden toimenpiteiden kustannuksia, joita tarvitaan veden hyvän tilan saavuttamiseksi koko vesienhoitoalueella. Italian (Emilia-Romagna) ja Espanjan (Andalusia ja Kastilia-La Mancha) viranomaiset katsovat resurssikustannukset tarkoituksenmukaisiksi vain, jos ne arvioivat vesivarojen olevat niukat. Bulgarian ja Saksan (Berliini-Brandenburg) viranomaiset huomauttavat, että ympäristö- ja resurssikustannusten laskentamenetelmistä ei ole vieläkään päästy yhteisymmärrykseen.

44

Tarkastuksen kohteena olleista jäsenvaltioiden kansallisista ja alueellisista viranomaisista kahdeksan katsoi, että maatalouden vesipalveluiden kustannusvastaavuudessa on puutteita. Yksi tekijä tässä on se, että ympäristö- ja resurssikustannukset eivät näy (vielä) veden hinnoittelussa. Komissio huomautti vesipuitedirektiivin toimivuustarkastuksessaan (ks. kohta 11), että tämä aiheuttaa yhteiskunnalle piilokustannuksia ja rasittaa mahdollista tulonlähdettä, jolla voidaan rahoittaa vesipuitedirektiivin täytäntöönpanemiseksi toteutettavia toimenpiteitä.

Komissio katsoo, että vesipuitedirektiivin täytäntöönpano etenee hitaasti

45

Komission on seurattava, miten jäsenvaltiot panevat vesipuitedirektiivin täytäntöön. Tätä varten se arvioi täytäntöönpanon edistymistä (ks. kohta 09) joka kolmas vuosi pääasiassa jäsenvaltioiden kertomusten perusteella ja julkaisee oman täytäntöönpanokertomuksensa. Tuorein komission kertomus (helmikuu 2019) kattoi vesienhoitosuunnitelmien toisen kierroksen sekä sisälsi EU:n laajuisen yleiskatsauksen ja maakohtaisia arviointeja ja suosituksia.

Ennakkolupajärjestelmät

46

Komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa²⁶ raportoitiin ennakkolupajärjestelmien luomisen ja käytön edistymisestä, kuten mittauksen, vedenoton valvonnan, lupien ja vedenoton tietokokonaisuuksien parannuksista. Kuten tilintarkastustuomioistuimen huomautuksissa kuitenkin vahvistettiin (kohdat 29 ja 30), komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa todettiin, että enemmän edistystä tarvitaan erityisesti niissä jäsenvaltioissa, joissa pienet vedenotot on vapautettu valvonnasta ja/tai rekisteristä, mutta vesimuodostumat kärsivät merkittävistä vedenottopaineista eivätkä siten saavuta hyvää tilaa. Asiakirjassa todettiin, että vedenhoitosuunnitelmien ensimmäisen kierroksen jälkeen vedenottopaineiden vähentämisestä johtuva tilan parantaminen oli edistynyt vähäisesti, mutta veden kokonaiskulutus oli laskenut noin seitsemän prosenttia vuosina 2002–2014.

Veden hinnoittelu ja kustannusvastaavuus

47

Ohjelmakaudella 2014–2020 yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa²⁷ otettiin käyttöön ennakkoehtoina tunnettu mekanismi useille EU:n rahastoille, myös maaseudun kehittämisrahastolle. Jos jokin ennakkoehto ei ollut täyttynyt 30. kesäkuuta 2017 mennessä, komissiolla oli mahdollisuus keskeyttää välimaksut asianomaiseen maaseudun kehittämisohjelman prioriteettiin odotettaessa korjaavia toimia.

48

Yksi tällainen ehto koskee vesialaa. Käytännössä kohdealalle 5(a) ”maatalouden vedenkäytön tehostaminen” ohjelmoitujen kasteluinvestointien rahoitus riippuu siitä, onko jäsenvaltiolla tai alueella veden hinnoittelupolitiikka, jolla

1. tarjotaan käyttäjille riittävät kannustimet käyttää vettä tehokkaasti
2. otetaan huomioon vesihuollon kustannusvastaavuus.

49

Kaiken kaikkiaan komissio katsoo, että ennakkoehtomekanismi oli tehokas tapa saada jäsenvaltiot päivittämään veden hinnoittelupolitiikkaansa²⁸: ”Vesipalvelujen määrittelemisessä, rahoituskustannusten laskemisessa, mittauksessa, taloudellisten analyysien tekemisessä ja sekä ympäristö- että luonnonvarakustannusten arvioimisessa on edistytty”. Samalla komissio myöntää, että vesipalvelujen kustannusten kattaminen on puutteellista useimmissa jäsenvaltioissa.

50

Vaikka ennakkoehdolla oli myönteisiä vaikutuksia vesialaan vuosina 2014–2020, ennakkoehtomekanismi ei sisältynyt komission ehdotukseen vuoden 2020 jälkeiseksi YMP:ksi.

Vesipuitedirektiivin noudattaminen

51

Jos komissio katsoo, että jäsenvaltio ei noudata vesipuitedirektiivin velvoitteita, se voi käynnistää rikkomismenettelyn jäsenvaltiota vastaan EU:n tuomioistuimessa. Asiassa C-525/12²⁹ tuomioistuin katsoi, että jäsenvaltiot voivat vapaasti määrittää vesipuitedirektiivin tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavien politiikkojen ja rahoituksen yhdistelmän. Rikkomuksia koskevan yleisen politiikkansa mukaisesti komissio asettaa nykyään etusijalle pikemminkin rakenteelliset kuin yksittäiset noudattamatta jättämisen tapaukset.

52

Komissio päätti hiljattain puuttua tiettyihin huomiota vaativiin seikkoihin kaikille jäsenvaltioille lähetetyllä kirjeellä. Se lähetti syyskuun 2020 ja huhtikuun 2021 välisenä aikana jäsenvaltioille kirjeet arvioituaan vedenhoitosuunnitelmien toisella kierroksella ilmoitetut tiedot. Kirjeissä todettiin ilmeiset vaatimustenvastaisuudet ja pyydettiin jäsenvaltioita perustelemaan ne, korjaamaan ne tai selventämään, miten niitä oli jo käsitelty tai käsiteltäisiin vesienhoitosuunnitelmien kolmannella kierroksella. Komissio lähetti joulukuussa 2020 kaikille jäsenvaltioille uudet kirjeet, joissa se käsitteli erityisesti niiden vaatimustenmukaisuuden varmistamis- ja seuraamusmekanismeja vedenoton ja pistelähde- ja hajakuormituksen osalta. Jäsenvaltioita pyydettiin toimittamaan yksityiskohtaiset tiedot vedenottoa koskevista kansallisista säännöistään vesipuitedirektiivin 11 artiklan 3 kohdan e alakohdan mukaisesti.

YMP:n suorat tuet eivät merkittävästi kannusta tehokkaaseen vedenkäyttöön

53

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen mukaan ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä unionin politiikan ja toiminnan määrittelyyn ja toteuttamiseen, erityisesti kestävän kehityksen edistämiseksi. Tämän vuoksi tilintarkastustuomioistuin tarkisti, otetaanko EU:n vesipoliittiset tavoitteet huomioon YMP:n tärkeimmissä rahoitusvälineissä.

54

Sekä tuotannosta irrotetut (tulotuki) että tuotantosidonnaiset (pinta-alaan perustuvat tuet) tukijärjestelmät myöntävät tukea viljellyn alan perusteella. Tilintarkastustuomioistuin arvioi,

1. oliko näiden tukien ehtona kestävä vedenkäyttö ja
2. olivatko ne kannustin tai este kastelulle.

YMP:n tulotuki ei edistä veden tehokasta käyttöä tai pidätystä

55

Sekä yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän (SAPS) että perustukijärjestelmän mukaiset maksut ovat tällä hetkellä neutraaleja kastelun suhteen: ne eivät kannusta käyttämään vettä tehokkaasti eivätkä kastelemaan tai käyttämään enemmän vettä. Hehtaarikohtainen SAPS-maksuosuus on sama kaikille tuensaajille ja viljelykasvityypeille kussakin kymmenestä SAPS-järjestelmää soveltavasta jäsenvaltiosta. Jäsenvaltiot vahvistavat perustukijärjestelmän maksuosuuden, ja se voi vaihdella tuensaajien välillä osittain niiden YMP-maksuhistorian mukaan. Joissakin jäsenvaltioissa (esimerkiksi Espanjassa ja Kreikassa) se voi vaihdella myös maatalousmaan tyypin mukaan. Tilintarkastustuomioistuin on aiemmin raportoinut³⁰ merkittävistä eroista, joita esiintyy joissakin jäsenvaltioissa, kuten Espanjassa.

56

Kummassakaan suorien tukien järjestelmässä tai viherryttämistukijärjestelmässä ei aseteta viljelijöille kestävään vedenkäyttöön liittyviä velvoitteita. Viherryttämisellä voi kuitenkin olla epäsuoria myönteisiä vaikutuksia, koska viljelijöiden on säilytettävä pysyvä nurmi (jota ei yleensä kastella toisin kuin peltomaata). Siinä keskitytään myös suojelemaan penkereitä, muita maisemapiirteitä ja ekologisia painopistealueita kuten viljelemättömiä suojakaistoja, jotka kaikki voivat lisätä luonnollista vedenpidätystä. Kuten tilintarkastustuomioistuin arvioi vuonna 2017³¹, viherryttäminen on käytännössä johtanut viljelykäytäntöjen muutokseen vain noin viidellä prosentilla EU:n maatalousmaasta.

57

YMP:n tuella kannustetaan peltojen kuivattamiseen vedenpidätyksen sijaan. Vuosien 2014–2020 YMP:n mukaan ojitetut turvemaat voivat saada tulotukea, kun taas tarkastuksissa katsotaan joskus, että viljellyt kosteat turvemaat eivät ole tukikelpoisia. Pohjavesivaroihin kohdistuvan kielteisen vaikutuksen lisäksi turvemaiden ojitus vapauttaa kasvihuonekaasuja³². Eurooopan parlamentin tarkistuksissa, jotka on tehty komission ehdotukseen vuoden 2020 jälkeiseksi YMP:ksi³³, otetaan huomioon kosteikkoalueen viljely (maa- ja metsätalous kostealla maaperällä, pääasiassa turvemailla) tukikelpoisena maataloustoimintana YMP:n tulotuen osalta.

EU tukee paljon vettä vaativien viljelykasvien viljelyä vesistressialueilla vapaaehtoisella tuotantosidonnaisella tuella

58

Kaikki jäsenvaltiot paitsi Saksa käyttävät vapaaehtoista tuotantosidonnaista tukea tiettyjen viljelykasvien tuotannon ylläpitämiseen tai lisäämiseen vaikeuksissa olevilla aloilla³⁴. EU rajoittaa tukea tietyille aloille³⁵, kuten riisin, pähkinöiden, hedelmien ja vihannesten kaltaisille paljon vettä vaativille viljelykasveille (ks. kaavio 12).

59

Vapaaehtoisen tuotantosidonnaisen tuen järjestelmää koskevissa EU:n säännöissä todetaan, että ”tuotantosidonnaisen tuen on oltava johdonmukainen unionin muiden toimenpiteiden ja politiikkojen kanssa”³⁶, minkä pitäisi antaa komissiolle mahdollisuus hylätä yhteensopimattomat järjestelmät. Komissio ei ole arvioinut ehdotettujen toimenpiteiden vaikutusta kestävään vedenkäyttöön.

60

Yksikään tarkastetuista jäsenvaltioista/alueista ei ollut ottanut käyttöön vedenkäyttöä koskevia suojatoimia, kuten rajoituksia tukiin vesistressialueiden tai sellaisten lohkojen osalta, joissa ei ole tehokkaita kastelujärjestelmiä.

61

Tarkastuksen kattamasta yhdestätoista jäsenvaltiosta/alueesta yhdeksän soveltaa viljelykasveihin vapaaehtoista tuotantosidonnaista tukea. Kahdeksan tukee paljon vettä vaativia viljelykasveja ilman maantieteellisiä rajoituksia. Tämän seurauksena jäsenvaltiot käyttävät EU:n rahoitusta tukeakseen paljon vettä vaativien viljelykasvien viljelyä vesistressialueilla. Kaaviosta 13 käy ilmi, että kuusi jäsenvaltiota myöntää vapaaehtoista tuotantosidonnaista tukea paljon vettä vaativia viljelykasvien viljelyyn alueilla, joilla vesistressi on suuri tai erittäin suuri.

Täydentävät ehdot kattavat laittoman vedenoton, mutta tarkastukset ovat harvinaisia ja seuraamukset vähäisiä

62

Täydentävillä ehdoilla sidotaan suorat tuet (ja eräät muut YMP:n tuet) tiettyihin ympäristövelvoitteisiin. Yksi täydentävistä ehdoista (GAEC 2) koskee jäsenvaltioiden asettamia vedenoton lupamenettelyjä. Kansalliset/alueelliset viranomaiset tarkastavat yhden prosentin tietyistä viljelijöiden ryhmistä, jotka kastelevat peltojaan, ja määräävät seuraamuksia (tyypillisesti kolmen prosentin vähennys perustukijärjestelmän tai SAPSin alaiseen tukeen) niille, jotka eivät noudata kansallisia/alueellisia vedenoton lupamenettelyjä.

63

Käytännössä järjestelyt ovat muuttuneet vain vähän sen jälkeen, kun tilintarkastustuomioistuin raportoi asiasta vuonna 2014³⁷. GAEC 2:n sanamuoto on yleisluontoinen: ”Kasteluveden käyttöä koskevien lupamenettelyjen noudattaminen, jos lupa edellytetään”. Komissio ei pyytänyt jäsenvaltioita asettamaan erityisiä vaatimuksia koskien esimerkiksi vesimittareiden asentamista ja vedenkäytön raportoimista. GAEC ei vaikuta jäsenvaltioihin, joissa lupamenettelyt ovat heikkoja. Sen mahdollisuuksia vähentää entisestään, että sitä ei sovelleta kaikkiin YMP:n edunsaajiin (esimerkiksi pienviljelijäjärjestelmän, maaseudun kehittämistuen tai hedelmä- ja vihannes- tai oliivialan yhteisen maatalouden markkinajärjestelytuen edunsaajiin) ja että jäsenvaltiot eivät suorita asianmukaisia tarkastuksia.

64

Komission ehdotuksessa vuoden 2020 jälkeiseksi YMP:ksi säilytetään täydentävien ehtojen käsite (nyt uudelleen nimetty ”ehdollisuudeksi”). Sillä laajennetaan kattavuutta pienviljelijöiden järjestelmään, mutta samalla suljetaan pois yhteisen markkinajärjestelyn viinituen saajat.

65

Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti jäsenvaltiot voivat panna täytäntöön vesilupavelvoitteen ja valvoa sitä haluamallaan tavalla. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen kattamista jäsenvaltioista/alueista kymmenen soveltaa GAEC 2:ta valikoivasti ja jättää tarkastuksistaan usein pois tietyt kansalliset tai alueelliset vedenottoa koskevat sääntelyvaatimukset (kaavio 14).

66

Ainoa kaikille tarkastetuille valvontajärjestelmille yhteinen tarkastus koskee vedenottolupaa kasteluvettä varten. Useimmissa tapauksissa tarkastuksiin sisältyy myös lohkojen silmämääräinen tarkastus laittoman vedenoton tai kastelun havaitsemiseksi. Tämä koskee Belgiaa (Flanderi), Saksaa (Berliini-Brandenburg), Espanjaa (Andalusia ja Kastilia-La Mancha), Italiaa (Emilia-Romagna), Unkaria ja Portugalia. Kolme yhdestätoista jäsenvaltiosta ja alueesta tarkistaa mittareiden läsnäolon: Belgia (Flanderi), Ranska (Centre-Val de Loire) ja Kypros. Kymmenen yhdestätoista jäsenvaltiosta ei tarkistanut lupien sisältöä, kuten enimmäismäärää ja kasteluaikaa (kaikki tarkastuksemme kattamat jäsenvaltiot/alueet Belgiaa (Flanderi) lukuun ottamatta). Samanlaista heikkoutta on raportoitu arvioinnissa, joka koskee YMP:n vaikutuksia veteen³⁸.

67

Täydentävien ehtojen valvontaa koskevat tilastot, jotka jäsenvaltiot raportoivat komissiolle, osoittavat merkittäviä eroja sekä maiden että alueiden välillä. Esimerkiksi Espanjassa Kastilia-La Manchan keskimääräinen noudattamatta jättämisaste on huomattavasti korkeampi kuin Andalusian (kaavio 15). Kaikissa jäsenvaltioissa/alueilla, joista tilintarkastustuomioistuin sai tietoja, GAEC 2:n noudattamatta jättämisaste on alhaisempi kuin kohdassa 32 kuvatuissa muissa vedenottotarkastuksissa (ks. kaavio 15). On olemassa merkittävä riski, että täydentävien ehtojen tarkastuksissa ei havaita laittoman vedenoton tapauksia.

68

Euroopan parlamentti ja neuvosto kehottivat vuonna 2013 komissiota³⁹ seuraamaan, miten jäsenvaltiot saattavat vesipuitedirektiivin osaksi kansallista lainsäädäntöä ja panevat sen täytäntöön, sekä esittämään ehdotuksen vesipuitedirektiivin tarkoituksenmukaisten osien sisällyttämisestä täydentäviin ehtoihin. Komissio ei tehnyt ehdotusta vesipuitedirektiivin osien sisällyttämisestä vuosien 2014–2020 täydentävien ehtojen kehykseen. Vuoden 2020 jälkeistä YMP:tä koskevassa ehdotuksessa viitataan kuitenkin nimenomaisesti vesipuitedirektiivin vedenoton valvontaa koskevaan artiklaan⁴⁰, josta tehdään uusien ehdollisuussääntöjen mukaan pakollinen vaatimus (SMR1). Tämä luo selkeän yhteyden vesipuitedirektiivin ja viljelijöille maksettavien YMP:n tukien välille, ja se voisi lisätä artiklan voimaa.

Maaseudun kehittämisrahastot ja markkinatoimenpiteet eivät edistä merkittävästi vedenkäytön kestävyyttä

69

Suorien tukien lisäksi YMP:llä rahoitetaan myös viljelijöiden investointeja käyttöomaisuuteen ja tuetaan erityisiä toimia, kuten sitoutumista tiettyihin maatalouskäytäntöihin. Joillakin investoinneilla ja toimilla on myönteinen vaikutus vedenkäyttöön, kun taas toisilla investoinneilla lisätään vedenkäyttöä (ks. myös kaavio 16). Maatilojen neuvontajärjestelmien tai yhteistyöhankkeiden rahoitus voi myös vaikuttaa vedenkäyttöön, joskin välillisesti.

Maaseudun kehittämisohjelmia käytetään harvoin veden määrän parantamiseen

70

Maaseudun kehittämisohjelmien kautta kansalliset tai alueelliset viranomaiset voivat tukea

1. maatalouskäytäntöjä tai vihreää infrastruktuuria, jolla on myönteinen vaikutus veden saatavuuteen maatalousmailla (vedenpidätystoimet)
2. viljelijöitä vesipuitedirektiivin vaatimusten täytäntöönpanosta aiheutuvien lisäkustannusten ja tulonmenetysten osalta
3. jäteveden käsittelyinfrastruktuuria veden uudelleenkäyttämiseksi kasteluun.

Tilintarkastustuomioistuin tutki, missä määrin näitä vaihtoehtoja käytetään.

71

Jäsenvaltiot voivat käyttää maaseudun kehittämisvaroja luonnollisten vedenpidätystoimien rahoittamiseen (ks. kaavio 17). Viisi tarkastuksen kohteena olevaa jäsenvaltiota/aluetta hyödyntää tätä mahdollisuutta:

• Belgia (Flanderi), Espanja (Andalusia), Unkari, Italia (Emilia-Romagna) ja Portugali ovat rahoittaneet maatalouden ympäristö- ja ilmastositoumuksia⁴¹, joiden päätarkoituksena on suojella maaperää, vahvistaa orgaanista ainesta ja vähentää eroosiota, mikä auttaa lisäämään vedenpidätystä.
• Belgia (Flanderi) on rahoittanut yhden hankkeen, joka koskee vihreää infrastruktuuria veden säilyttämiseksi⁴², ja Unkari kahdeksan hanketta.

72

Luonnolliset vedenpidätystoimet voivat tuottaa useita etuja, kuten tekopohjaveden muodostaminen sekä kuivuuden hallinta ja tulvariskien vähentäminen, mutta niiden vaikuttavuus on rajallinen, jos niitä käytetään pienellä alueella⁴³. Tarkastuksemme kattamista yhdestätoista jäsenvaltiosta/alueesta seitsemän ei rahoita tällaisia toimenpiteitä maaseudun kehittämistoimenpiteillä (ks. myös kaavio 18).

73

Jäsenvaltiot voivat käyttää maaseudun kehittämisrahastoja⁴⁴ korvatakseen viljelijöille vesienhoitosuunnitelman vaatimuksista aiheutuvat lisäkustannukset ja tulonmenetykset. Yksikään tarkastuksen kohteena olevista jäsenvaltioista/alueista ei käyttänyt tätä vaihtoehtoa.

74

Kansalliset/alueelliset viranomaiset voivat sisällyttää maaseudun kehittämisohjelmiinsa tukea investoinneille, joiden avulla luodaan infrastruktuuri jäteveden uudelleenkäyttämiseksi kasteluvetenä⁴⁵. Viisi tilintarkastustuomioistuimen tarkastelemaa jäsenvaltiota/aluetta ei sisällyttänyt tätä vaihtoehtoa maaseudun kehittämisohjelmiinsa. Kolmessa jäsenvaltiossa/alueella se sisältyy johonkin osatoimenpiteeseen, mutta sitä ei ole käytetty hankkeiden rahoittamiseen. Kaksi jäsenvaltiota on rahoittanut asiaankuuluvia hankkeita (ks. laatikko 2).

EU:n kasteluhankkeille myöntämän rahoituksen suoja kestämätöntä vedenkäyttöä vastaan on heikko

75

Kasteluhankkeiden rahoittamiseen on saatavilla erilaisia EU:n rahoituksen muotoja. Jäsenvaltiot voivat käyttää maaseudun kehittämisrahastoja fyysiseen omaisuuteen tehtäviin investointeihin tai YMJ-tukea kasteluvälineiden (esimerkiksi maatiloilla) tai infrastruktuurin (esimerkiksi verkostot) nykyaikaistamiseen tai ensimmäiseen asennukseen tietyillä aloilla (hedelmät ja vihannekset, oliivit ja oliiviöljy, viini).

76

Tilintarkastustuomioistuin tutki,

1. missä määrin näitä varoja käytetään kasteluhankkeiden tukemiseen,
2. ovatko komissio ja jäsenvaltiot määritelleet suojatoimia kestämätöntä vedenkäyttöä vastaan ja
3. ovatko jäsenvaltiot tarkastaneet kyseiset vaatimukset.

77

Nykyisten kastelujärjestelmien nykyaikaistamille voidaan lisätä vedenkäytön tehokkuutta esimerkiksi korjaamalla vuotavia kanavia, peittämällä avoimet kanavat haihtumisen vähentämiseksi tai siirtymällä tehokkaampiin kastelujärjestelmiin. Tehokkuuden parantaminen ei kuitenkaan aina johda veden kokonaissäästöihin, koska säästetty vesi voidaan suunnata uudelleen muihin käyttötarkoituksiin, kuten enemmän vettä vaativille viljelykasveille tai kasteluun laajemmalla alueella. Tätä kutsutaan paluuvaikutukseksi⁴⁶. Lisäksi ”hydrologisena paradoksina” tunnetussa ilmiössä kastelun tehostaminen voi vähentää pintaveden paluuta jokiin, mikä heikentää pohjavirtoja, jotka hyödyttävät jatkokäyttäjiä ja herkkiä ekosysteemejä⁴⁷.

78

Kastelualuetta laajentavan uuden kasteluinfrastruktuurin asentaminen lisää todennäköisesti makean veden muodostumiin kohdistuvaa painetta, ellei järjestelmässä käytetä sadevettä tai kierrätysvettä. Komission arvioinnissa YMP:n vaikutuksesta veteen (ks. alaviite 38) vahvistettiin tämä riski ja todettiin, että tähän mennessä on vaikea taata, että kasteluinvestoinnit hyödyttävät vesimuodostumia, erityisesti jos kastelualue kasvaa siellä, missä vesimuodostumat kärsivät stressistä.

Maaseudun kehittämisen investointituki

79

Kaikki arvioimamme jäsenvaltiot/alueet yhtä lukuun ottamatta käyttävät maaseudun kehittämisvaroja vedenkäyttöön vaikuttavien investointien rahoittamiseen (ks. kaavio 18). Uudet kastelulaitteistot ja ‑infrastruktuuri ovat tukikelpoisia kaikissa kymmenessä jäsenvaltiossa/alueella, ja investoinnit vedenottoinfrastruktuuriin (esimerkiksi kaivoihin) ovat tukikelpoisia vähintään kolmessa jäsenvaltiossa. Puolessa lisäotoksen 24:stä maaseudun kehittämisohjelmasta mahdollistettiin investoinnit uuteen kasteluinfrastruktuuriin.

80

Kasteluun tehtäviin maaseuturahaston investointi tukiin sovelletaan EU:n säännöissä vahvistettuja ehtoja⁴⁸ (ks. kaavio 19). Jäsenvaltiot voivat myös asettaa lisävaatimuksia. Kolme tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen piiriin kuuluvaa jäsenvaltiota/aluetta vaativat joidenkin investointien kohdalla yli viiden prosentin potentiaalista vedensäästöä. Uuden kasteluinfrastruktuurin osalta viisi jäsenvaltiota/aluetta vaatii todisteen maan omistamisesta ja/tai pätevän vedenottoluvan.

81

Joitakin kaaviossa 19 kuvattuja vaatimuksia ei selitetä tarkemmin säädösteksteissä. Esimerkiksi vesipuitedirektiivissä ei määritellä, mitä tarkoitetaan pintavesimuodostumien määrällisellä tilalla. Jäsenvaltioiden on sen vuoksi määriteltävä, mikä niiden mielestä on ”vähemmän kuin hyvä” tila määrällisistä syistä pintavesimuodostumien osalta. Kahdeksassa tarkastetussa jäsenvaltiossa/alueella on epäselvää, miten ja onko se määritelty. Komissio on antanut asiasta ohjeita, jotka eivät kuitenkaan ole sitovia⁴⁹. Jäsenvaltiot myös tulkitsevat eri tavoin, mitä kastellun alan laajentamisella tarkoitetaan, sillä ne voivat sisällyttää tähän käsitteeseen lähimenneisyydessä kasteltuja alueita. Jotkin jäsenvaltiot katsovat ”lähimenneisyyden” tarkoittavat viittä viimeistä vuotta, kun taas toiset tulkitsevat sen ulottuvan vuoteen 2004 asti.

82

Koska EU:n säännöt mahdollistavat useita mahdollisia tulkintoja ja poikkeuksia (ks. kaavio 19), on olemassa vaara, että EU rahoittaa vesipuitedirektiivin tavoitteiden vastaisia kasteluhankkeita. Vuoden 2020 jälkeistä YMP:tä varten komissio ehdotti kasteluhankkeiden rahoitusedellytysten yksinkertaistamista. Kasteluun tehtävät investoinnit jätettäisiin nimenomaisesti rahoituksen ulkopuolelle, jos ne eivät ole yhteensopivia hyvää tilaa koskevien vesipuitedirektiivin tavoitteiden saavuttamisen kanssa. Kastellun alueen laajentaminen ei olisi oikeutettua tukeen, jos kastelu vaikuttaa sellaisiin vesimuodostumiin, joiden tila on määritelty hyvää tilaa heikommaksi⁵⁰. Olisi jäsenvaltioiden vastuulla saattaa tämä osaksi tukikelpoisuusehtojaan.

83

Kaaviossa 19 esitettyjen ehtojen noudattamista ei tarkisteta perusteellisesti. Kahdeksan tilintarkastustuomioistuimen arvioimista jäsenvaltioita/alueista ilmoittaa tarkistavansa perusvaatimukset (kuten vedenmittaustarpeen ja mahdolliset vedensäästöt) hankehakemuksen perusteella tai jälkikäteen. Seitsemän jäsenvaltiota/aluetta toimitti asiakirjatodisteita todellisia vedensäästöjä koskevista jälkitarkastuksista. Neljässä tapauksessa asiakirjoista ei selvinnyt, miten kastelualueen lisääntymistä arvioidaan. Tilintarkastustuomioistuin pyysi kahdelta jäsenvaltiolta/alueelta yksityiskohtaisempia hanketietoja. Vastauksena saatujen asiakirjojen perusteella oli toisinaan epäselvää, miten vaatimukset tarkastettiin: tilintarkastustuomioistuin ei löytänyt mitään näyttöä joistakin tarkastuksista, kuten vedenmittauksen perustarkastuksista tai mahdollisista vedensäästöistä.

Yhteinen markkinajärjestely

84

EU rahoittaa kasteluinfrastruktuuria myös yhteisen markkinajärjestelyn kautta kolmella alalla: hedelmät ja vihannekset, oliivit ja oliiviöljy sekä viini. Hedelmä- ja vihannesala saa tukea kasteluinfrastruktuurille kymmenessä tarkastuksen kattamasta 11 jäsenvaltiosta/alueesta, oliivi- ja oliiviöljyala kahdessa ja viiniala kolmessa. Kaikki jäsenvaltiot/alueet tarjoavat tukea sekä uudelle infrastruktuurille että olemassa olevien järjestelmien nykyaikaistamiselle – lukuun ottamatta oliivi- ja oliiviöljyalaa, jolla vain parannukset ovat oikeutettuja EU:n tukeen. YMJ:stä rahoitettaviin investointeihin sovellettavat säännöt poikkeavat maaseudun kehittämisessä sovellettavista säännöistä.

85

Viime vuosina hedelmä- ja vihannesalan kasteluhankkeiden rahoitus on ollut suurinta Espanjassa (Andalusia) ja Portugalissa (ks. kaavio 20). Ranskassa ja Kyproksessa käytettävissä olevien toimenpiteiden käyttöönotto oli vähäistä tai niitä ei ollut otettu käyttöön lainkaan. Italian (Emilia-Romagna) viranomaiset eivät pystyneet toimittamaan tietoja kasteluhankkeista ja niihin liittyvästä rahoituksesta, tarkastuksista ja seuraamuksista.

86

Hedelmä- ja vihannesalan vedenkäytön vähentämiseen tähtäävien investointien, jos ne rahoitetaan kohdasta ”Ympäristön kannalta suotuisat investoinnit”⁵¹, olisi

• vähennettävä vedenkulutusta vähintään viisi prosenttia, jos käytetään tippukastelua tai vastaavia järjestelmiä;
• vältettävä kastelualueen nettokasvu, paitsi jos kastelun kokonaisvedenkulutus koko tilalla, myös alueen laajentamisen jälkeen, jää alle investointia edeltäneiden viiden vuoden keskimääräisen luvun.

87

Kasteluinfrastruktuuria voidaan rahoittaa myös muista otsakkeista, kuten ”Tuotannon suunnittelu”. Näissä tapauksissa EU:n säännöt eivät edellytä suojatoimia kestämättömän vedenkäytön estämiseksi, kuten ne edellyttävät maaseuturahaston rahoituksen osalta (ks. kohta 80). Espanjassa (Andalusia) 98 prosenttia kasteluun ja kestävään vedenkäyttöön liittyvien toimien menoista vuonna 2018 koski tuotannon suunnitteluhankkeita. Arvioimastamme 11 jäsenvaltiosta kolme ylitti EU:n säännöt ja asetti lisävaatimuksia joillekin tai kaikille kasteluhankkeille (kaavio 21).

88

Jäsenvaltioiden viranomaiset eivät tarkista riittävästi ympäristöä hyödyttävien investointien edellytysten noudattamista (kohta 86). Tarkastettuaan suuntaviivoja, hallinnollisia tarkistuslistoja ja paikan päällä tehdyistä tarkastuksista saatuja raportteja tilintarkastustuomioistuin ei löytänyt useimmissa jäsenvaltioissa/useimmilla alueilla näyttöä siitä, että YMJ-rahoitusta koskevien ympäristövaatimusten noudattaminen olisi tarkastettu.

89

Uutta kasteluinfrastruktuuria ja olemassa olevien järjestelmien parantamista varten myönnettyyn YMJ-rahoitukseen liittyy kaiken kaikkiaan vähemmän ympäristönsuojelua kuin maaseuturahaston tarjoamaan rahoitukseen. Tietyntyyppisiin investointeihin sovelletaan vedensäästöä ja kastelualueen laajenemista koskevia ehtoja, mutta vesimittaria ei vaadita asennettavaksi ennen investointia tai osana investointia.

Johtopäätökset ja suositukset

90

EU otti vuonna 2000 käyttöön vesipolitiikan puitedirektiivin, jonka tavoitteena on tehdä kaikkien EU:n vesimuodostumien tilasta hyvä vuoteen 2015 mennessä tai (perustelluin poikkeuksin) vuoteen 2027 mennessä. Tähän sisältyi veden määrää koskevia tavoitteita. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus osoitti, että maatalouden tuet eivät olleet johdonmukaisesti linjassa vesipolitiikan tavoitteiden kanssa.

91

Kestämättömän vedenkäytön estämistä koskevia suojatoimia toteutettaessa maataloustuottajiin sovelletaan usein poikkeuksia EU:n vesipolitiikan mukaan. Jäsenvaltiot ovat vuodesta 2009 lähtien edistyneet vedenoton ennakkolupajärjestelmien, laittoman vedenkäytön havaitsemisjärjestelmien ja hinnoittelumekanismien luomisessa, mikä voi kannustaa vesitehokkuuteen. Seuraavat huomautukset ovat kuitenkin aiheellisia:

• jäsenvaltioita tarkastettaessa ilmeni, että viljelijöihin sovelletaan edelleen monia poikkeuksia vedenottolupia myönnettäessä (myös vesistressialueilla) (kohdat 27–30)
• monissa jäsenvaltioissa kustannusvastaavuusperiaatetta ei sovelleta maatalouden vesipalvelujen suhteen, toisin kuin muilla aloilla (kohdat 36–44).

92

Komissio seuraa jäsenvaltioiden vesipolitiikan puitedirektiivin täytäntöönpanoa ja katsoo, että se voisi edetä nopeammin (kohdat 45–52).

Suositus 1 – Olisi pyydettävä perusteluja poikkeuksille vesipolitiikan puitedirektiivin täytäntöönpanosta maataloudessa

Komission olisi

pyydettävä jäsenvaltioita perustelemaan veden hinnoittelu maatalousalalla ja vapautukset vaatimuksesta, jonka mukaan vedenottoon on hankittava lupa etukäteen; lisäksi jäsenvaltioita olisi pyydettävä esittämään perustelut päätelmille, joiden mukaan kyseisillä vapautuksilla ei ole merkittävää vaikutusta vesimuodostumien tilaan.

Tavoiteajankohta: 2025

93

Yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) suorien tukien järjestelmät eivät aseta viljelijöille suoraan kestävään vedenkäyttöön liittyviä velvoitteita. Vapaaehtoista tuotantosidonnaista tukea koskevien EU:n sääntöjen ansiosta jäsenvaltiot voivat rahoittaa paljon vettä vaativien viljelykasvien viljelyä vesistressialueilla ilman tarkastuksia tai ympäristönsuojatoimia. Maaseudun kehittämisen rahoitukseen sovellettava vesialan ennakkoehtomekanismi on kannustanut jäsenvaltioita parantamaan vedenhinnoittelupolitiikkaansa. Näyttää kuitenkin siltä, että ennakkoehtoa ei todennäköisesti jatketa vuoden 2020 jälkeisessä YMP:ssä (kohdat 47–49 ja 53–61).

94

Useat jäsenvaltiot käyttävät vapaaehtoista tuotantosidonnaista tukea paljon vettä vaativien viljelykasvien rahoittamiseen vesistressialueilla (kohdat 60 ja 61).

95

Täydentävien ehtojen toinen hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimus (GAEC 2) voi vähentää vesivarojen liikakäyttöä maataloudessa kannustamalla viljelijöitä noudattamaan jäsenvaltioiden vedenoton lupamenettelyjä. EU:n säännöissä ei kuitenkaan aseteta täydentäviä ehtoja kaikille YMP:n varoja saaville viljelijöille, ja jäsenvaltiot käyttävät GAEC 2:ta suhteellisen vähän vesivarojen suojeluun. Yksikään tarkastetuista jäsenvaltioista ei tehnyt kattavia GAEC 2 ‑vaatimusten tarkastuksia (kohdat 62–68).

Suositus 2 – YMP:n tuet olisi sidottava ympäristönormien noudattamiseen

Komission olisi

1. asetettava kasteluun tehtäviin investointeihin myönnettävän maaseudun kehittämistuen ehdoksi sellaisten politiikkojen täytäntöönpano, joilla kannustetaan kestävään vedenkäyttöön jäsenvaltioissa
2. kytkettävä kaikki viljelijöille maksettavat YMP:n tuet (mukaan lukien yhteisen markkinajärjestelyn kautta annettavat tuet) kestävään vedenkäyttöön liittyviin nimenomaisiin ympäristövaatimuksiin, myös ehdollisuuden avulla
3. vaadittava suojatoimia, joilla estetään veden kestämätön käyttö vapaaehtoisella tuotantosidonnaisella tuella rahoitettavien viljelykasvien kasteluun.

Tavoiteajankohta: 2023 (uuden YMP-kauden alku)

96

Komissio on sisällyttänyt kestävän vedenkäytön periaatteet osittain YMP:n rahoitusmekanismien, kuten maaseudun kehittämisen ja markkinatuen, sääntöihin. Maaseudun kehittämisrahastoilla voidaan rahoittaa veden määrää parantavia maatalouskäytäntöjä ja ‑infrastruktuuria. Myös maaseudun kehittämisen rahoituksella ja markkinatuella voidaan rahoittaa kasteluhankkeita. Tällaiset tukimaksut kytkeytyvät tiettyihin velvoitteisiin, mutta EU:n säännöt ovat epäjohdonmukaisia eri ohjelmien välillä, mikä mahdollistaa erilaiset tulkinnat ja poikkeukset (kohdat 69–89).

97

Jäsenvaltiot ovat osittain käyttäneet maaseudun kehittämis- ja markkinatukea kannustaakseen kestävään vedenkäyttöön maataloudessa. Tilintarkastustuomioistuin teki seuraavat havainnot:

• Maaseudun kehittämisohjelmissa tuetaan harvoin vedenpidätystoimia ja veden uudelleenkäyttöinfrastruktuuria (kohdat 70–72)
• EU:n varoja käytetään uusien kasteluhankkeiden tukemiseen tarkastuksen piiriin kuuluvissa jäsenvaltioissa/alueilla (kohdat 75–79 sekä 84 ja 85)
• Jäsenvaltiot eivät tarkista riittävästi maaseudun kehittämisen rahoitukseen ja markkinatukeen kytkeytyvien ympäristövaatimusten noudattamista (kohdat 80–83 ja 86–89).

98

Komission ehdotuksessa vuoden 2020 jälkeiseksi YMP:ksi suljettaisiin nimenomaisesti pois kasteluun tehtävät investoinnit, jotka eivät ole yhteensopivia hyvää tilaa koskevien vesipuitedirektiivin tavoitteiden saavuttamisen kanssa. Kastellun alueen laajentaminen ei enää olisi tukikelpoista silloin, kun kastelu vaikuttaa sellaisiin vesimuodostumiin, joiden tilan on heikompi kuin hyvä (kohta 82).

Suositus 3 – EU:n varoja olisi käytettävä vesimuodostumien määrällisen tilan parantamiseksi

Komission olisi

1. varmistettava jäsenvaltioiden YMP:n strategiasuunnitelmia hyväksyessään, että jäsenvaltiot soveltavat vuoden 2020 jälkeisiä YMP:n sääntöjä siten, että rahoitetut kasteluhankkeet edistävät vesipolitiikan puitedirektiivin tavoitteiden saavuttamista
2. arvioitava maaseudun kehittämisen rahoituksen ja markkinatuen vaikutusta vedenkäyttöön vuoden 2020 jälkeisessä YMP:ssä.

Tavoiteajankohta: 2023 (uuden YMP-kauden alku) ja 2026 (väliarviointi)

Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Samo Jerebin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 14. heinäkuuta 2021.

Lyhenteet

EEA: Euroopan ympäristökeskus

GAEC: Hyvä maatalous- ja ympäristökuntoa koskeva toimenpidevaatimus

OECD: Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö

SAPS: Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmä

YMJ: Yhteinen markkinajärjestely

YMP: Yhteinen maatalouspolitiikka

Sanasto

Copernicus: EU:n maanhavainnointi- ja seurantaohjelma, joka kerää ja käsittelee tietoa satelliiteista ja maanpäällisistä antureista ympäristö- ja turvallisuustietojen toimittamiseksi.

Hyvä maatalous- ja ympäristökunto: Viljelijöiden on pidettävä tämän vaatimuksen mukaisessa kunnossa kaikki maatalousmaa, erityisesti maa, jota ei tällä hetkellä käytetä tuotantoon, saadakseen tiettyjä YMP:n mukaisia tukia. Käsite sisältää muun muassa vesihuollon ja maaperän hoidon.

Kustannusvastaavuus: Periaate, jonka mukaan palvelun käyttäjä maksaa palvelun kustannukset ja palveluntarjoajalle saadut kokonaistulot vastaavat toimituskustannuksia (tai ylittävät ne).

Lakisääteinen hoitovaatimus: Maatalousmaan hoitoa koskeva EU:n tai kansallinen sääntö, jonka tarkoituksena on suojella kansanterveyttä, eläinten ja kasvien terveyttä, eläinten hyvinvointia ja ympäristöä.

Lähentyminen: Viljelijöiden tukioikeuksien mukauttaminen vastaamaan kansallisia tai alueellisia keskiarvoja suoran maataloustuen oikeudenmukaisemman jakautumisen varmistamiseksi.

Maaseudun kehittämisohjelma: Joukko komission hyväksymiä kansallisia tai alueellisia monivuotisia tavoitteita ja toimia EU:n maaseudun kehittämispolitiikan täytäntöönpanoa varten.

Määrällinen tila: Ilmaisu siitä, missä määrin suora ja epäsuora vedenotto vaikuttavat vesimuodostumaan.

Perustukijärjestelmä: EU:n maatalousjärjestelmä, jonka puitteissa maanviljelijöille suoritetaan maksuja tukikelpoisen maa-alan mukaan.

Suora tuki: Maataloustuki, joka maksetaan (esimerkiksi pinta-alan perustella) suoraan viljelijälle.

Toimivuustarkastus: Arviointi, jolla tunnistetaan mahdolliset päällekkäisyydet, puutteet, epäjohdonmukaisuudet tai vanhentuneet toimenpiteet politiikan alan sääntelykehyksessä.

Tuotannosta irrotettu tuki: Sellaiset EU:n maksut maanviljelijöille, joita ei ole sidottu tietyn tuotteen tuottamiseen.

Täydentävät ehdot: Mekanismi, jossa maanviljelijöille suoritettavat maksut ovat riippuvaisia siitä, täyttävätkö maanviljelijät ympäristöä, elintarviketurvallisuutta, eläinten terveyttä ja hyvinvointia sekä maankäyttöä koskevat vaatimukset.

Vapaaehtoinen tuotantosidonnainen tuki: Valinnainen menetelmä, jossa jäsenvaltiot voivat myöntää viljelijöille suoria, tuotantomääriin perustuvia EU:n maataloustukia. Edellytyksenä on, että viljelijät ovat päättäneet hakea tukea tältä pohjalta.

Vedenotto: Veden poisto tai siirtäminen vesiympäristöstä.

Vesienhoitosuunnitelma: Asiakirja, joka kattaa nimetyn vesipiirin hallinnoinnin EU:ssa ja jossa esitetään vesipolitiikan puitedirektiivin tavoitteiden saavuttamiseksi suunnitellut toimet.

Vesimuodostuma: Järvi, vesisäiliö, virta, joki tai kanava, rannikkoa pitkin kulkeva veden siirtymäalue, rannikkovesimuodostuma tai selkeä erillinen muodostuma pohjavettä.

Viherryttämistuki: Pinta-alaan perustuva tuki maatalouskäytänteistä, jotka hyödyttävät ympäristöä ja ilmastoa.

Komission vastaukset

https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/DocItem.aspx?did=59355

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi I tarkastusjaosto, jonka erikoisalana on luonnonvarojen kestävä käyttö. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Samo Jereb. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Joëlle Elvingerin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Ildikó Preiss, kabinettiavustaja Charlotta Törneling, toimialapäällikkö Emmanuel Rauch, tehtäväpäällikkö Els Brems, varatehtäväpäällikkö Paulo Braz sekä tarkastajat Greta Kapustaite, Georgios Karakatsanis, Szilvia Kelemen, Dimitrios Maniopoulos, Dainora Venckeviciene ja Krzysztof Zalega. Kielellisissä kysymyksissä avusti Thomas Everett. Marika Meisenzahl antoi graafista tukea.

Loppuviitteet

¹ Maailmanpankki, Renewable internal freshwater resources per capita (cubic meters) – European Union.

² Euroopan komissio – JRC, ”World Atlas of Desertification”, Change in aridity – shifts to drier conditions.

³ Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle: Ilmastokestävä Eurooppa – Uusi EU:n strategia ilmastonmuutokseen sopeutumiseksi (COM(2021) 82 final).

⁴ Euroopan ympäristökeskus, ”Water and agriculture: towards sustainable solutions”, Euroopan ympäristökeskuksen raportti nro 17/2020.

⁵ Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2000/60/EY, annettu 23 päivänä lokakuuta 2000, yhteisön vesipolitiikan puitteista (EYVL L 327, 22.12.2000, s. 1–73).

⁶ Euroopan komissio, Status of implementation of the WFD in the Member States.

⁷ Direktiivi 2000/60/EY, 18 artikla.

⁸ Euroopan komissio, SWD(2019) 30 final, ”European Overview – River Basin Management Plans”.

⁹ Euroopan komissio, EU Water Legislation – Fitness Check.

¹⁰ Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle – ”Yhteinen maatalouspolitiikka vuoteen 2020: Ruoka, luonnonvarat ja alueiden käyttö – miten hallita tulevat haasteet?”, COM(2010) 672 final.

¹¹ Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi jäsenvaltioiden yhteisen maatalouspolitiikan nojalla laatimien, Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) rahoitettavien strategiasuunnitelmien (YMP:n strategiasuunnitelmat) tukea koskevista säännöistä, COM(2018) 392 final.

¹² Euroopan komissio, CAP Indicators – Financing the CAP.

¹³ Euroopan komissio, SWD(2020) 168 final.

¹⁴ Euroopan komissio, ”Voluntary coupled support – Review by the Member States of their support decisions applicable as from claim year 2020”.

¹⁵ BIO by Deloitte (yhteistyössä ICF:n ja Cranfieldin yliopiston kanssa), ”Optimising water reuse in the EU – Final report prepared for the European Commission (DG ENV)”, osa I.

¹⁶ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2020/741, annettu 25 päivänä toukokuuta 2020, veden uudelleenkäytön vähimmäisvaatimuksista (EUVL L 177, 5.6.2020, s. 32–55).

¹⁷ Euroopan komissio, SWD(2018) 249 final/2 – 2018/0169 (COD).

¹⁸ Kestävä vesienhoito – Neuvoston päätelmät, 17. lokakuuta 2016.

¹⁹ Euroopan tilintarkastustuomioistuin, erityiskertomus nro 4/2014 "EU:n vesipolitiikan tavoitteet on onnistuttu sisällyttämään yhteiseen maatalouspolitiikkaan vain osittain"; Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 23/2015 "Veden laatu Tonavan jokivesistöalueella: vesipolitiikan puitedirektiivin täytäntöönpano etenee, mutta vielä on jonkin verran tekemistä"; Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 3/2016, "Itämeren rehevöitymisen torjunta:toimia on lisättävä ja tehostettava".

²⁰ Direktiivi 2000/60/EY, 11 artiklan 3 kohdan e alakohta.

²¹ Direktiivi 2000/60/EY, 9 artikla.

²² OECD, ”Drying Wells, Rising Stakes: Towards Sustainable Agricultural Groundwater Use”.

²³ WWF, ”Illegal water use in Spain: Causes, effects and solutions”.

²⁴ Tonavan toinen vesienhoitosuunnitelma (2015), kohta 2, s. 10.

²⁵ Euroopan komissio, Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive, ”Guidance document No. 1 Economics and the environment” ja ”Information Sheet on Assessment of the Costs of Water Services for the 2004 Rasin Characterisation Report (9 artikla)”.

²⁶ Euroopan komissio, SWD(2019) 30 final.

²⁷ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1303/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoamisesta (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 320).

²⁸ Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle vesipolitiikan puitedirektiivin (2000/60/EY) ja tulvadirektiivin (2007/60/EY) täytäntöönpanosta, COM(2019) 95 final.

²⁹ Unionin tuomioistuimen 11. syyskuuta 2014 asiassa C-525/12 antama tuomio.

³⁰ Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus 10/2018:Viljelijöiden perustukijärjestelmä – toiminta etenee hyvin, mutta vaikutus tukitasojen yksinkertaistamiseen, kohdentamiseen ja lähentämiseen on vähäinen.

³¹ Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus 21/2017:Viherryttäminen: monimutkaisempi tulotukijärjestelmä ei ole vielä ympäristön kannalta vaikuttava.

³² Peatlands in the EU – kannanotto.

³³ Euroopan parlamentin tarkistukset 23. lokakuuta 2020 ehdotukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi strategiasuunnitelmien tukea koskevista säännöistä.

³⁴ Euroopan komissio,Voluntary coupled support – Review by the Member States of their support decisions applicable as from claim year 2020.

³⁵ Asetus (EU) N:o 1307/2013, 52 artiklan 2 kohta.

³⁶ Asetus (EU) N:o 1307/2013, 52 artiklan 8 kohta.

³⁷ Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus 4/2014 EU:n vesipolitiikan tavoitteet on onnistuttu sisällyttämään yhteiseen maatalouspolitiikkaan vain osittain, kohdat 38–48.

³⁸ Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto ja EEIG Alliance Environnement, Evaluation of the impact of the YMP on water. Final report.

³⁹ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1306/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 549–607), Euroopan parlamentin ja neuvoston yhteinen julkilausuma täydentävistä ehdoista.

⁴⁰ Direktiivin 2000/60/EY, 11 artiklan 3 kohdan e alakohta.

⁴¹ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1305/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 487), 28 artikla.

⁴² Asetus (EU) N:o 1305/2013, 17 artiklan 1 kohdan d alakohta.

⁴³ Euroopan ympäristökeskuksen raportti N:o 17/2020, s. 68.

⁴⁴ Asetus (EU) N:o 1305/2013, 30 artikla.

⁴⁵ Asetus (EU) N:o 1305/2013, 17 artikla.

⁴⁶ OECD (2016), Mitigating Droughts and Floods in Agriculture: Policy Lessons and Approaches, OECD Studies on Water, OECD Publishing, Pariisi.

⁴⁷ Euroopan ympäristökeskuksen raportti nro 17/2020.

⁴⁸ Asetus (EU) N:o 1305/2013, 46 artikla.

⁴⁹ Ohjeasiakirja. Maaseuturahaston tuki kasteluun tehtäviin investointeihin (versio: marraskuu 2014).

⁵⁰ COM(2018) 392 final, 68 artiklan 3 kohdan f alakohta.

⁵¹ Komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2017/892, annettu 13 päivänä maaliskuuta 2017, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1308/2013 soveltamissäännöistä hedelmä- ja vihannesalan sekä hedelmä- ja vihannesjalostealan osalta (EUVL L 138, 25.5.2017, s. 57–91) 3 artiklan 4 kohdan viimeisen alakohdan mukaisesti.

Tarkastuksen eteneminen

https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/DocItem.aspx?did=59355

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-6690-1	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/30517	QJ-AB-21-022-FI-N
HTML	ISBN 978-92-847-6713-7	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/559645	QJ-AB-21-022-FI-Q

TEKIJÄNOIKEUDET

© Euroopan unioni, 2021.

Datan ja asiakirjojen uudelleenkäyttöä koskevat Euroopan tilintarkastustuomioistuimen periaatteet pannaan täytäntöön avoimen datan politiikkaa ja asiakirjojen uudelleen käyttämistä koskevalla Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätöksellä 6-2019.

Ellei toisin ilmoiteta (esimerkiksi yksittäisissä tekijänoikeusilmoituksissa), Euroopan tilintarkastustuomioistuimen sisältöihin, jotka EU omistaa, myönnetään käyttöoikeudet Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licence ‑käyttöoikeuden nojalla. Tämä merkitsee, että uudelleenkäyttö on sallittua, jos sisällön tuottaja mainitaan asianmukaisesti ja sisältöön tehdyistä muutoksista ilmoitetaan. Uudelleenkäyttäjä ei saa vääristää asiakirjojen alkuperäistä merkitystä tai sanomaa. Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa mistään seurauksista, jotka johtuvat uudelleenkäytöstä.

Seuraavien kuvien uudelleenkäyttö on sallittua, kunhan tekijänoikeuden haltija, kuvien lähde ja valokuvaajien/arkkitehtien nimet (jos ne on ilmoitettu) mainitaan:

Kaavio 1: © World Resources Institute – Aqueduct, haettu 22.3.2021.

Kaaviot 5, 9, 14, 18 ja 20: Kuvakkeet: Pixel perfect, https://flaticon.com.

Kaavio 13: © European Court of Auditors and World Resources Institute, Aqueduct, haettu 22.3.2021.

Kaavio 17:

Kuva ylhäällä vasemmalla: © Euroopan unioni, Euroopan komissio 2021 / Xavier Lejeune.

Kuva ylhäällä oikealla: © Euroopan unioni, Euroopan komissio 2021 / Lukasz Kobus.

Kuva alhaalla vasemmalla: © Euroopan unioni, Euroopan komissio 2021 / Michal Cizek.

Kuva alhaalla oikealla: © Euroopan unioni, Euroopan komissio 2021 / Pedro Rocha.

Uudelleenkäyttäjän on hankittava tarvittavat lisäoikeudet, jos tietyssä sisällössä (esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen henkilöstöstä otetuissa valokuvissa) esitetään tunnistettavissa olevia henkilöitä tai jos sisällössä on mukana kolmansien tahojen töitä. Jos tällainen lisäoikeus saadaan, yllä mainittu yleinen käyttöoikeus peruuntuu ja lisäoikeus korvaa sen. Lisäoikeutta koskevassa luvassa on selvästi ilmoitettava käyttöoikeuden rajoitukset.

Jos sisällöt eivät ole EU:n omaisuutta, voi olla, että lupa niiden käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä suoraan asianomaisilta tekijänoikeuksien haltijoilta.

Tietokoneohjelmistot tai asiakirjat, joihin kohdistuu teollisoikeuksia, kuten patentteja, tavaramerkkejä, rekisteröityjä malleja, logoja ja nimiä, eivät kuulu Euroopan tilintarkastustuomioistuimen uudelleenkäyttöperiaatteiden piiriin, eikä niiden käyttöön anneta lupaa.

EU:n toimielinten verkkosivuilla (joiden verkkotunnuksen loppuosa on europa.eu) on linkkejä ulkopuolisille verkkosivuille. Koska Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa näistä sivustoista, on suositeltavaa, että tutustutte niiden tietosuoja- ja tekijänoikeusperiaatteisiin.

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logon käyttäminen

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logoa ei saa käyttää ilman tilintarkastustuomioistuimen ennakkosuostumusta.

Yhteydenotot EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Tietoa EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.