Zrównoważone wykorzystanie zasobów wodnych w sektorze rolnictwa – zamiast promować bardziej efektywne korzystanie z wód środki w ramach WPR najprawdopodobniej doprowadzą do wzrostu zużycia

Streszczenie

I

Wzrost demograficzny, działalność gospodarcza oraz zmiana klimatu zwiększają niedobory wody w UE, zarówno w ujęciu sezonowym, jak i w perspektywie długoterminowej. Zjawisko nadmiernego poboru wody występuje już na sporej części terytorium Unii, a obecne tendencje wskazują na to, że deficyt wody będzie narastał.

II

Rolnictwo jest zależne od dostępności wody. Nawadnianie pomaga rolnikom chronić się przed skutkami nieregularnych opadów, poprawia żywotność i jakość upraw oraz zwiększa plony, jednak znacznie uszczupla zasoby wody. Choć w 2016 r. nawadnianie stosowano jedynie na ok. 6 % użytków rolnych, to rolnictwo odpowiadało za 24 % całości poboru wody.

III

W 2000 r. na mocy ramowej dyrektywy wodnej do unijnej polityki wprowadzono pojęcie ilości wód. W dyrektywie tej również ustanowiono ambitny cel osiągnięcia „dobrego” stanu ilościowego dla wszystkich części wód podziemnych najpóźniej do 2027 r. Oznacza to, że pobór wody nie powinien powodować obniżenia poziomu wód podziemnych do tego stopnia, że skutkuje to pogorszeniem stanu wody lub niespełnieniem celu, jakim jest osiągnięcie dobrego stanu wód podziemnych. W większości państw członkowskich sytuacja poprawiła się, jednak w 2015 r. stan ilościowy ok. 9 % wód podziemnych w UE oceniono jako „zły”. Komisja oceniła, że ramowa dyrektywa wodna zasadniczo spełnia swoje zadanie, ale też odnotowała istotne opóźnienia w realizacji celów.

IV

Wspólna polityka rolna (WPR) mogłaby zapewnić zachęty na rzecz zrównoważonego rolnictwa w UE przez powiązanie płatności z normami środowiskowymi. W obecnych celach dotyczących tej polityki oraz we wnioskach dotyczących WPR na okres po 2020 r. uwzględniono koncepcję rolnictwa zrównoważonego pod względem korzystania z wód. Szeroki zakres praktyk objętych wsparciem (w tym wsparcie związane z konkretnym rodzajem produkcji rolniczej, wsparcie na rzecz retencji wody lub inwestycje w nową infrastrukturę nawadniającą) ma zróżnicowany wpływ na korzystanie z wód w rolnictwie.

V

W ramach kontroli kontrolerzy Trybunały skupili uwagę na oddziaływaniu rolnictwa na stan ilościowy części wód. Trybunał zbadał, w jakim zakresie ramowa dyrektywa wodna oraz WPR wspierają zrównoważone korzystanie z wód w rolnictwie.

VI

Trybunał stwierdził, że zarówno na szczeblu unijnym, jak i państw członkowskich strategie w dziedzinie rolnictwa nie są w sposób konsekwentny zbieżne z polityką wodną UE. Systemy wydawania zezwoleń na pobór wody i mechanizmy ustalania opłat za wodę zawierają wiele odstępstw dotyczących korzystania z wód w rolnictwie. Tylko nieliczne instrumenty w ramach WPR uzależniają płatności od przestrzegania surowych wymogów w zakresie zrównoważonego korzystania z wód. Zasada wzajemnej zgodności stanowi wprawdzie zachętę do takiego korzystania, ponieważ może skutkować (zazwyczaj nieznacznym) zmniejszeniem wypłacanych dotacji, jeśli stwierdzi się naruszenia odnośnych wymogów przez rolników, to nie ma ona jednak zastosowania do wszystkich rodzajów wsparcia w ramach WPR ani do wszystkich rolników. W ramach WPR udostępniane są środki na rzecz projektów oraz praktyk, których celem jest poprawa zrównoważonego korzystania z wód. Dotyczy to wsparcia na rzecz retencji wody, inwestycji w sprzęt do oczyszczania ścieków oraz projektów na rzecz poprawy efektywności systemów nawadniania. Jednak projekty te są mniej popularne aniżeli te, które mogą zwiększyć presję na dostępne zasoby wodne, takie jak nowe projekty dotyczące nawadniania.

VII

Na podstawie swoich ustaleń Trybunał zaleca, aby Komisja:

1. zwróciła się do państw członkowskich, aby uzasadniły poziom opłat za wodę oraz zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na pobór wody w przypadkach, gdy ramową dyrektywę wodną stosuje się do sektora rolnictwa;
2. powiązała płatności w ramach WPR z normami środowiskowymi w zakresie zrównoważonego korzystania z wód;
3. zapewniła, by projekty finansowane ze środków unijnych przyczyniały się do osiągnięcia celów ramowej dyrektywy wodnej.

Wstęp

Dostępność wody w UE. Stan obecny oraz scenariusze na przyszłość

01

Zgodnie z danymi Banku Światowego przez ostatnie 55 lat w całej UE odnawialne zasoby wody przypadające na mieszkańca zmniejszyły się o 17 procent¹. Choć jest to po części związane ze wzrostem liczby ludności, to sezonowe i całoroczne niedobory wody w niektórych częściach UE stają się coraz bardziej dotkliwe ze względu na presję wynikającą z działalności gospodarczej oraz zmianę klimatu.

02

Wynikające ze zmiany klimatu wyższe temperatury i częstsze, bardziej ekstremalne zdarzenia pogodowe (w tym susze) skutkują większymi niedoborami wody słodkiej w UE². Z prognoz wynika, że do 2030 r. deficyt wody prawdopodobnie pogłębi się na znacznym obszarze UE (rys. 1).

03

Komisja stwierdziła, że „ekstremalne susze, które miały miejsce w Europie Zachodniej i Środkowej w latach 2018, 2019 i 2020, spowodowały znaczne szkody. […] Jeżeli dojdzie do globalnego ocieplenia o 3°C, susze będą pojawiać się dwukrotnie częściej, a roczne całkowite straty powodowane przez susze w Europie wzrosną do 40 mld EUR/rocznie”³.

Do działalności rolniczej konieczna jest woda

04

Produkcja rolnicza zależna jest od dostępności zasobów wodnych. Nawadnianie zapewnia rolnikom liczne korzyści, w tym lepszą żywotność i jakość upraw oraz zwiększone plony. Woda do nawadniania pozyskiwana jest ze strumieni, rzek i jezior (jednolitych części wód powierzchniowych), studni (części wód podziemnych), zbiorników wody deszczowej i uzdatnionych ścieków. W 2016 r. nawadnianie stosowano na ok. 6 % użytków rolnych w UE. Woda pitna dla zwierząt stanowi jedynie małą część wody wykorzystywanej w rolnictwie.

05

Rolnictwo wpływa zarówno na jakość wody (np. za sprawą zanieczyszczeń rozproszonych wynikających ze stosowania nawozów lub pestycydów), jak i jej ilość. Niewielkie przepływy wody ograniczają rozcieńczanie zanieczyszczeń, a tym samym pogarszają jakość wody; natomiast nadmierny pobór wody na obszarach przybrzeżnych może doprowadzić do intruzji wody morskiej do wód podziemnych.

06

W opublikowanym niedawno sprawozdaniu Europejska Agencja Środowiska (EEA)⁴ wskazuje, że rolnictwo odpowiada za 24 % poboru wody w UE: „W ciągu ostatnich 30 lat zaobserwowano pewne postępy w zmniejszeniu presji na zasoby, co udało się osiągnąć dzięki przyrostom efektywności w wykorzystywaniu zasobów. Korzystanie z wód w rolnictwie zmniejszyło się na szczeblu UE o 28 % od 1990 r., a równocześnie nadmiar azotu spadł o 10 %, zaś stężenie azotanów w rzekach – o 20 % od 2000 r. Jednakże w drugiej dekadzie XXI wieku poczyniono jedynie znikome postępy, a presja utrzymuje się na poziomach niepozwalających na zrównoważoną gospodarkę”. W 2015 r. państwa członkowskie przekazały Komisji informacje na temat odsetka części wód znajdujących się pod dużą presją ze względu na pobór do celów rolniczych (zob. rys. 2).

Rola UE w odniesieniu do ilości zasobów wodnych

07

Głównymi elementami unijnych ram regulacyjnych dotyczących ilości zasobów wodnych i rolnictwa są ramowa dyrektywa wodna⁵ oraz wspólna polityka rolna (WPR). Główne role i obowiązki poszczególnych podmiotów w obrębie UE przedstawiono na rys. 3.

Ramowa dyrektywa wodna

08

Od 1991 r. Unia opracowała szereg strategii politycznych ukierunkowanych na poprawę jakości wody (dyrektywa dotycząca oczyszczania ścieków komunalnych i dyrektywa azotanowa). W 2000 r. w ramowej dyrektywie wodnej wprowadzono przepisy dotyczące również ilości zasobów wodnych. Celem dyrektywy jest promowanie podejścia ekosystemowego do gospodarki wodnej, w tym zasad takich jak gospodarka wodna na poziomie dorzeczy, udział społeczeństwa oraz konieczność uwzględniania oddziaływania działalności człowieka na zasoby wodne.

09

Zgodnie z przepisami ramowej dyrektywy wodnej państwa członkowskie są zobowiązane opracować plany gospodarowania wodami w dorzeczu⁶. Dokumenty te zawierają szczegółowe informacje na temat monitorowania, głównych zagrożeń, celów, zwolnień z wymogów oraz działań na kolejny sześcioletni okres. Państwa członkowskie przedłożyły Komisji swoje plany najpierw w 2009 r. a następnie w 2015 r. Co trzy lata Komisja ocenia poczynione postępy⁷.

10

W ramowej dyrektywie wodnej założono, że do 2015 r. wszystkie części wód podziemnych osiągną dobry stan ilościowy, przy czym termin ten wydłużono do najpóźniej 2027 r. w przypadku uzasadnionych wyjątków. Oznacza to, że pobór wody nie powinien powodować obniżenia poziomu wód podziemnych do tego stopnia, że skutkuje to pogorszeniem stanu wody lub niespełnieniem celu, jakim jest osiągnięcie dobrego stanu wód podziemnych. Zgodnie z najnowszym sprawozdaniem Komisji w sprawie wykonania dyrektywy⁸ w lata 2009–2015 w większości państw członkowskich sytuacja poprawiła się, jednak stan ilościowy ok. 9 % części wód podziemnych (powierzchniowo) w UE oceniono jako zły (rys. 4). W definicji dobrego stanu ekologicznego w ramowej dyrektywie wodnej uwzględniono aspekty ilościowe części wód powierzchniowych, a mianowicie elementy hydromorfologiczne (tzn. system przepływu wód). Państwa członkowskie powinny określić cele przepływu hydrobiologicznego dla wszystkich części wód powierzchniowych, co ma służyć zapewnieniu wystarczającej ilości wody.

11

W 2019 r. Komisja dokonała oceny wykonania ramowej dyrektywy wodnej w okresie od 2017 do połowy 2019 r.⁹ W ogólnym podsumowaniu oceny stwierdzono, że ramowa dyrektywa wodna była zasadniczo odpowiednia do założonych celów, choć Komisja stwierdziła również, że: „wykonanie dyrektywy było znacznie opóźnione […]. Sytuacja ta wynika głównie z niedostatecznego finansowania, powolnego wdrażania dyrektywy i niewystarczającego uwzględnienia celów środowiskowych w politykach sektorowych”.

Wspólna polityka rolna

12

Zrównoważone gospodarowanie zasobami naturalnymi, w tym wodą, stanowi jeden z trzech celów w zakresie wspólnej polityki rolnej na lata 2014–2020¹⁰, wraz z opłacalną produkcją żywności oraz zrównoważonym rozwojem terytorialnym. W 2018 r. Komisja opublikowała wnioski ustawodawcze dotyczące WPR po 2020 r.¹¹ Zaproponowane w nich dziewięć celów szczegółowych obejmuje wspieranie zrównoważonego rozwoju i wydajnego gospodarowania zasobami naturalnymi takimi jak woda, gleba i powietrze.

13

Płatności bezpośrednie stanowią największą część budżetu WPR (71 %)¹². Obejmują one między innymi:

• wsparcie dochodów niezwiązane z wielkością produkcji, w postaci takiej jak systemy płatności podstawowej, system jednolitej płatności obszarowej (SAPS) oraz płatności z tytułu zazieleniania. Łącznie odpowiadają one za 61 % budżetu WPR i w 2019 r. wyniosły 35,3 mld euro¹³;
• dobrowolne wsparcie związane z produkcją wypłacane w oparciu o powierzchnię gospodarstw lub pogłowie inwentarza. Państwa członkowskie mogą wykorzystywać te opcjonalne płatności bezpośrednie do wspierania określonych sektorów rolnictwa, które znajdują się w trudnej sytuacji i mają szczególne znaczenie ze względów gospodarczych, społecznych lub środowiskowych. W 2020 r. na to dobrowolne wsparcie przydzielono środki w wysokości 4,24 mld euro¹⁴, z czego 25 % wydano na wsparcie obszarowe.

14

Producenci owoców i warzyw, wina oraz oliwy z oliwek kwalifikują się do objęcia wsparciem w ramach „wspólnej organizacji rynków produktów rolnych”. Ma ono pomóc im w przystosowaniu się do zmian rynkowych. Działania w zakresie wspólnej organizacji rynków produktów rolnych obejmują wsparcie na inwestycje, które mogą oddziaływać na korzystanie z wód.

15

Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) wspiera unijną politykę rozwoju obszarów wiejskich za pośrednictwem programów rozwoju obszarów wiejskich (PROW) opracowywanych przez państwa członkowskie. PROW są sporządzane na szczeblu krajowym lub regionalnym i mają przyczyniać się do realizowania priorytetów UE w ciągu siedmioletniego okresu. Obejmują one wsparcie na rzecz praktyk rolniczych oraz inwestycji, które mogą oddziaływać na korzystanie z wód.

16

Ponowne wykorzystanie oczyszczonych ścieków jest elementem gospodarki o obiegu zamkniętym. Według badania przeprowadzonego na zlecenie Komisji w 2015 r. w UE co roku wykorzystywano ponownie około 1 100 mln m³ ścieków (czyli ok. 0,4 % wody słodkiej pozyskiwanej w UE w ciągu roku)¹⁵. W maju 2020 r. UE przyjęła rozporządzenie w sprawie ponownego wykorzystania ścieków do nawadniania w rolnictwie¹⁶. W rozporządzeniu tym ustanowiono minimalne wymogi dotyczące jakości wody, monitorowania, zarządzania ryzykiem oraz przejrzystości. Przepisy rozporządzenia zaczną obowiązywać w czerwcu 2023 r. Zgodnie z dokonaną przez Komisję oceną skutków¹⁷ rozporządzenie umożliwi ponowne wykorzystanie „ponad 50 % całkowitej objętości wody pochodzącej z oczyszczalni ścieków w Europie i teoretycznie dostępnej do nawadniania i pozwoli uniknąć ponad 5 % bezpośredniego poboru z wód powierzchniowych i podziemnych, a tym samym o ponad 5 % zredukować ogólny deficyt wody”. Ze środków WPR można finansować infrastrukturę oczyszczania ścieków z myślą o ponownym wykorzystaniu ścieków na potrzeby nawadniania.

17

Większość płatności bezpośrednich, jak i część płatności w zakresie rozwoju obszarów wiejskich oraz określone płatności dotyczące wspólnej organizacji rynków produktów rolnych w odniesieniu do sektora wina podlegają zestawowi przepisów znanych pod nazwą zasady wzajemnej zgodności. Na przepisy te składają się wymogi podstawowe w zakresie zarządzania (SMR) przejęte z wybranych dyrektyw i rozporządzeń w sprawach ochrony środowiska, bezpieczeństwa żywności, zdrowia roślin i zwierząt oraz dobrostanu zwierząt, jak i normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska (GAEC), które nakładają wymóg stosowania zrównoważonych praktyk rolnych. Jeśli zostanie stwierdzone, że dany beneficjent WPR nie przestrzega tych zasad określonych w przepisach krajowych, przysługująca mu roczna dotacja unijna może zostać zmniejszona.

18

Na przykład w ramach normy GAEC 2 przewidziano mechanizm służący ocenie tego, czy rolnicy pobierający wodę do nawadniania przestrzegają procedur udzielania zezwoleń obowiązujących w danym państwie członkowskim. W latach 2015–2018 weryfikowano rocznie 1,2 % beneficjentów WPR podlegających normie GAEC 2. W ramach tych kontroli wykryto niski odsetek naruszeń (1,5 %), a w większości wykrytych przypadków nałożono karę polegającą na zredukowaniu dotacji wypłacanej danemu rolnikowi o 3 % (rys. 5).

Zakres kontroli i podejście kontrolne

19

W ramach niniejszej kontroli uwagę skupiono na oddziaływaniu rolnictwa na stan ilościowy części wód. Jako że rolnictwo jest jednym z największych użytkowników zasobów wody słodkiej i ten sektor jako jeden z pierwszych odczuje też jej niedobór, kontrolerzy Trybunału ocenili, w jakim stopniu polityka Unii, a konkretnie WPR i polityka wodna, promuje zrównoważone korzystanie z wód w rolnictwie.

20

W 2016 r. Rada zadeklarowała¹⁸, że cele unijnej polityki wodnej powinny być szerzej uwzględnione w innych obszarach polityki, takich jak żywność i rolnictwo. Parlament Europejski również wezwał do lepszej koordynacji prowadzonej polityki. Do wody odnosi się 6. cel zrównoważonego rozwoju ONZ („zapewnić wszystkim ludziom dostęp do wody i warunków sanitarnych”). Powiązane z tym celem wartości docelowe dotyczą efektywnego gospodarowania wodą oraz zintegrowanego gospodarowania zasobami wodnymi.

21

Trybunał zbadał, w jakim zakresie:

• ramowa dyrektywa wodna przyczynia się do zrównoważonego korzystania z wód w sektorze rolnictwa;
• w systemach płatności bezpośrednich w WPR uwzględnia się zasady ramowej dyrektywy wodnej w zakresie takiego zrównoważonego korzystania;
• zasady te stosuje się w odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich oraz do działań rynkowych w ramach WPR.

22

Kontrola nie objęła kwestii zanieczyszczenia rozproszonego wody spowodowanego przez rolnictwo (np. azotany lub pestycydy). Trybunał szczegółowo przeanalizował to zagadnienie we wcześniej opublikowanych sprawozdaniach¹⁹.

23

Prace kontrolne Trybunału trwały od kwietnia do grudnia 2020 r. Trybunał przeprowadził wywiady z pracownikami Komisji oraz przedstawicielami organów państw członkowskich, jak również zasięgnął opinii innych zainteresowanych stron z sektora gospodarki wodnej oraz sektora rolnictwa. Trybunał poddał analizie:

• dokumenty strategiczne Komisji, jej dokumenty robocze, badania, oceny, dokumenty z wytycznymi, dane statystyczne, sprawozdania z wykonania przepisów dotyczących stanu ilościowego wód oraz strategie dotyczące polityki rolnej;
• programy rozwoju obszarów wiejskich, krajowe i regionalne przepisy i wytyczne dotyczące zasady wzajemnej zgodności, systemów płatności bezpośrednich, działań rynkowych oraz działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, a także opracowania i badania naukowe, analizy i statystyki dotyczące nałożonych kar;
• plany gospodarowania wodami w dorzeczu, przepisy dotyczące poboru wody i strategie w zakresie ustalania opłat za wodę;
• inne stosowne badania i sprawozdania, w tym publikacje Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) oraz Europejskiej Agencji Środowiska (EEA).

24

Kontrola Trybunału objęła okres programowania WPR obejmujący lata 2014–2020. Kontrolerzy dokonali kompleksowych przeglądów dokumentacji w odniesieniu do 11 państw członkowskich/regionów (zob. rys. 6), dążąc do uzyskania równowagi geograficznej między obszarami, które w chwili obecnej mierzą się z niedostatkiem wody, a obszarami, na których niedostatek ten może stać się problemem w przyszłości. W sześciu państwach członkowskich kontrola skupiona była na jednym bądź dwóch regionach, gdyż w niektórych państwach PROW mają charakter regionalny, a decyzje w sprawie działań dotyczących gospodarki wodnej są podejmowane na poziomie dorzeczy. Trybunał zebrał dowody dotyczące innych państw członkowskich/regionów w ramach przeglądu dokumentacji dla 24 dodatkowych PROW, a także w ramach prac kontrolnych przeprowadzonych na potrzeby sprawozdania rocznego.

Uwagi

W unijnej polityce dotyczącej zrównoważonego korzystania z wód przewidziano odstępstwa dla sektora rolnictwa

25

Ramowa dyrektywa wodna zawiera zabezpieczenia przed niezrównoważonym korzystaniem z wód. Na mocy dyrektywy państwa członkowskie są zobowiązane między innymi do:

• prowadzenia systemu wydawania zezwoleń na pobór oraz rejestru poboru wody²⁰;
• przyjęcia polityki opłat za wodę, która przewiduje działania zachęcające użytkowników do efektywnego wykorzystywania zasobów wodnych i która zapewni odpowiedni zwrot kosztów przez użytkowników (w tym rolników) za usługi wodne²¹.

26

Trybunał zbadał, w jakim zakresie państwa członkowskie przestrzegają powyższych wymogów dotyczących zarządzania poborem wody, ustalania opłat za wodę i zwrotu kosztów za usługi wodne w rolnictwie, oraz w jaki sposób Komisja monitoruje ich działania.

Państwa członkowskie wprowadziły systemy uzyskania zezwolenia na pobór wody, od których przewidziano wiele odstępstw

27

W ramowej dyrektywie wodnej nałożono na państwa członkowskie wymóg prowadzenia rejestru poboru wód powierzchniowych i podziemnych oraz magazynowania wód powierzchniowych („piętrzenie”). Przed rozpoczęciem poboru lub magazynowania użytkownicy muszą zwrócić się o zezwolenie, choć państwa członkowskie mogą zastosować odstępstwa od zasad w sytuacjach, gdy pobór lub magazynowanie nie mają istotnego wpływu na stan wody.

28

W ramach systemu gospodarowania poborem wody państwa członkowskie są zobowiązane do wykrywania i karania podmiotów, które korzystają z wód bez zezwolenia bądź bez odpowiedniego powiadomienia organów publicznych lub które nie przestrzegają zasad poboru wody (np. zgodnie ze szczegółowymi warunkami określonymi w zezwoleniu).

Systemy uprzedniego uzyskania zezwolenia

29

W ośmiu z 11 państw członkowskich/regionów, w których Trybunał przeprowadził kontrolę, istnieje obowiązek informowania organów władzy o wszystkich punktach poboru wody. Wszystkie państwa członkowskie/regiony objęte niniejszą kontrolą Trybunału posiadają system uprzedniego uzyskania zezwolenia na pobór wody. Przy udzielaniu zezwolenia organy państwa członkowskiego uwzględniają stan danej części wód oraz określają maksymalną ilość poboru wody na rok (lub miesiąc).

30

Państwa członkowskie stosują przy tym liczne odstępstwa (zob. rys. 7). Mogą one znacząco wpływać na stan ilościowy danych części wód. W przypadku gdy nie ma obowiązku stosowania systemów pomiarowych, organy władzy nie są w stanie sprawdzić, czy pobór wody pozostaje poniżej istotnego poziomu. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku niektórych rodzajów poboru wody w Belgii (Flandria), Bułgarii, Niemczech (Berlin i Brandenburgia), we Włoszech (Emilia-Romania), na Cyprze i w Portugalii.

Systemy wykrywania nielegalnego korzystania z wód

31

Nie ma zbyt wiele aktualnych oficjalnych danych na temat nielegalnego poboru wody w UE. W 2015 r. OECD zestawiła szacunki z szeregu źródeł, takich jak informacje, zgodnie z którymi na Cyprze istniało 50 000 nielegalnych odwiertów, natomiast w Hiszpanii liczba bezprawnie zbudowanych lub nielegalnych studni wyniosła ponad pół miliona²². Według danych Światowego Funduszu na rzecz Przyrody (WWF) problem ten jest szczególnie dotkliwy w regionach Kastylia-La Mancha oraz Andaluzja²³. W przypadku Węgier eksperci oceniają, że bez zezwolenia wykorzystuje się prawie 100 mln m³ wody rocznie, tzn. 12 % zarejestrowanego poboru wody²⁴.

32

W dziesięciu państwach członkowskich/regionach skontrolowanych przez Trybunał ustanowiono system kontroli w celu wykrywania nielegalnego korzystania z wód i karania podmiotów za takie naruszenia. W państwach tych przeprowadza się kontrole na miejscu rejestrowanych punktów poboru wody w oparciu o roczne plany kontroli, analizę ryzyka lub otrzymane skargi. Naruszenia wykryte w następstwie tych kontroli obejmują wykorzystanie wody bez zezwolenia, nierejestrowane pompowanie wody, nadmiernie pompowanie i różne inne rodzaje naruszeń warunków określonych w zezwoleniu. Na rys. 8 przedstawiono wskaźnik naruszeń ujawnionych w toku kontroli punktów poboru wody.

33

Oprócz kontroli na miejscu dotyczących zarejestrowanych instalacji poboru wody niektóre państwa członkowskie ustanowiły lub opracowują też inne mechanizmy kontroli. Obejmują one między innymi:

• teledetekcja satelitarna (zob. ramka 1);
• obowiązkowa akredytacja dla przedsiębiorstw wykonujących wiercenia nowych punktów poboru wód podziemnych. Przedsiębiorstwa wykonujące wiercenia w Belgii (Flandria) muszą przekazywać regularne sprawozdania z prac wiertniczych oraz zawczasu przekazywać władzom datę rozpoczęcia prac, aby umożliwić przeprowadzanie kontroli podczas budowy. Niezgodności z przepisami mogą skutkować zawieszeniem lub wycofaniem akredytacji;
• regularne kontrole prawidłowego działania przepływomierzy stosowanych w instalacjach poboru wód podziemnych w Belgii (Flandria). Wartości pomiarowe porównuje się z danymi z gospodarstw rolniczych oraz ze składaną co roku deklaracją poboru wód podziemnych.

34

W niektórych państwach członkowskich praktyczne trudności obniżają skuteczność systemów wdrożonych w celu zwalczania nielegalnego wykorzystania wód. Belgia (Flandria) oraz Bułgaria doniosły, że ze względu na niedobory kadrowe nie były w stanie wdrożyć odpowiednich systemów zgodnie z planem. W okresie do października 2020 r. władze na Cyprze rzadko nakładały kary lub sankcje, gdyż winni mieli dwa miesiące na spełnienie wymogów i przedłożenie skorygowanego zezwolenia. Bułgaria i Węgry kilkukrotnie wydłużały terminy na dostosowanie nielegalnego poboru wody do obowiązujących przepisów, bez nakładania kar.

35

Władze regionalne w dwóch hiszpańskich regionach poddanych kontroli Trybunału (Andaluzja oraz Kastylia-La Mancha) nie dostarczyły kontrolerom żadnych informacji na temat tego, czy lub jak wykrywają przypadki nielegalnego korzystania z wód i nakładają stosowne kary.

Państwa członkowskie wprowadziły mechanizmy ustalania opłat za wodę zachęcające do efektywnego wykorzystywania zasobów, lecz w przypadku rolnictwa zwrot kosztów jest mniejszy aniżeli w przypadku innych sektorów

36

Ramowa dyrektywa wodna zobowiązuje państwa członkowskie do przyjęcia zasady zwrotu kosztów za usługi wodne zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”. Oznacza to zastosowanie polityki ustalania opłat opartej na zachętach, gwarantującej, że wszystkie kategorie użytkowników wody (przemysł, gospodarstwa domowe, rolnictwo itd.) wnoszą odpowiedni wkład w zwrot kosztów.

Polityka ustalania opłat oparta na zachętach

37

Kilka państw członkowskich/regionów wprowadziło mechanizmy ustalania opłat zachęcające użytkowników do efektywnego wykorzystywania zasobów wodnych. Niektóre z tych mechanizmów mają zastosowanie tylko do rolnictwa, inne zaś – do wszystkich użytkowników. Przykładowo:

• Niemcy (Berlin i Brandenburgia), Węgry oraz Portugalia stosują podatek od zasobów wodnych naliczany w oparciu o pomiar zużycia wody;
• Cypr nakłada dodatkową opłatę za każdy metr sześcienny wody zużytej ponad dopuszczalny limit;
• Włochy (Emilia-Romania) planują wprowadzić system zmiennych opłat za wodę zależnych od efektywności systemu nawadniania;
• Bułgaria pobiera wyższe opłaty za wodę zużytą ponad określony stały limit przypisany danym uprawom;
• Belgia (Flandria) stosuje progresywny system opłat dla określonych rodzajów wód podziemnych (im większa ilość pobranej wody, tym wyższa cena).

38

Inne państwa członkowskie/regiony wprowadziły zróżnicowanie opłat, aby zniechęcać/zachęcać podmioty do wykorzystywania wody z określonych źródeł. Przykładowo:

• w Belgii (Flandria), we Francji (Region Centralny-Dolina Loary), na Węgrzech i w Portugalii opłaty za wodę są wyższe na obszarach, gdzie występuje niedobór wody lub istnieje większa presja ilościowa na zasoby wodne;
• w Bułgarii, Niemczech (Berlin i Brandenburgia) oraz Francji (Region Centralny-Dolina Loary) opłaty za korzystanie z wód podziemnych są wyższe niż za korzystanie z wód powierzchniowych;
• na Cyprze opłaty za wodę słodką są wyższe aniżeli za wodę odzyskiwaną.

39

Państwa członkowskie stosują szereg zróżnicowanych metod do pomiaru wody wykorzystanej na potrzeby rolnictwa (zob. rys. 9). Przy zachowaniu właściwego poziomu ustalanie opłat za wodę w oparciu o zużycie objętościowe może stanowić zachętę do przejścia na bardziej efektywne technologie i praktyki w zakresie nawadniania lub na uprawy wymagające mniejszej ilości wody. W Hiszpanii (Andaluzja i Kastylia-La Mancha) opłaty za wodę do nawadniania są naliczane na podstawie wielkości obszaru nawadniania, podczas gdy we Włoszech (Emilia-Romania) opłaty tego rodzaju zazwyczaj zależą od mocy pomp.

Niższe opłaty za wodę wykorzystywaną w rolnictwie

40

W ośmiu z 11 państw członkowskich/regionów objętych kontrolą Trybunału woda jest znacząco tańsza, jeśli jest wykorzystywana na potrzeby rolnictwa. Na rys. 10 porównano niektóre opłaty za pobór wody na potrzeby rolnictwa z opłatami naliczanymi za wykorzystanie wody w innych sektorach. Niektóre państwa członkowskie/regiony stosują szczególne odstępstwa w przypadku wody wykorzystywanej do nawadniania (zob. rys. 11).

41

W sześciu z tych państw członkowskich/regionów za pobór wody do określonego progu ilościowego nie są pobierane opłaty, przy czym próg różni się w poszczególnych przypadkach. W Belgii (Flandria) oraz na Węgrzech wynosi 500 m³ rocznie, w Bułgarii – 10 m³ dziennie, w Hiszpanii (Andaluzja) oraz Francji (na obszarach dotkniętych niedoborem wody) – 7 000 m³ rocznie, we Francji (poza obszarami dotkniętymi niedoborem wody) – 10 000 m³ rocznie, a w Portugalii (pobór wody do celów prywatnych) – 16 600 m³ rocznie. W każdym przypadku progi te obowiązują wszystkich użytkowników, a nie tylko rolników.

Zwrot kosztów za usługi wodne

42

Zgodnie z ramową dyrektywą wodną państwa członkowskie są zobowiązane do przeprowadzenia analizy ekonomicznej korzystania z wód. Obliczenia te powinny być pomocne przy ocenie, w jakim zakresie koszty usług wodnych (np. pobór wody do nawadniania) są pokrywane przez użytkowników (zasada zwrotu kosztów). Zgodnie z wytycznymi UE²⁵ państwa członkowskie powinny rozważyć uwzględnienie następujących kwestii w analizie ekonomicznej:

1)  koszty finansowe świadczenia usług wodnych i zarządzania nimi:

• koszty operacyjne i koszty utrzymania (w tym energii);
• koszt kapitału (np. amortyzacja infrastruktury);
• koszty administracyjne (fakturowanie, administracja i monitorowanie).

2)  koszty ekologiczne i materiałowe w odniesieniu do usług wodnych:

• szkody wyrządzone w środowisku w wyniku poboru, magazynowania oraz piętrzenia wody;
• koszty ukryte związane z alternatywnymi sposobami korzystania z wód (np. koszty związane z nadmiernym poborem wód podziemnych), gdyż obecni i przyszli użytkownicy będą odczuwać skutki ewentualnego wyczerpania zasobów wodnych.

43

W swoich analizach ekonomicznych kilka państw członkowskich/regionów ocenia koszty ekologiczne, szacując koszt działań koniecznych do osiągnięcia dobrego stanu wód na całym obszarze dorzecza. Organy władz we Włoszech (Emilia-Romania) oraz w Hiszpanii (Andaluzja i Kastylia-La Mancha) uważają koszty materiałowe za istotne tylko wtedy, jeśli stwierdzają też niedobór wody. Władze w Bułgarii i Niemczech (Berlin i Brandenburgia) zauważyły, że nadal brak jest porozumienia co do metodyki obliczania kosztów ekologicznych i materiałowych.

44

Osiem z krajowych i regionalnych organów państw członkowskich objętych niniejszą kontrolą Trybunału stwierdziło, że nie osiągnięto pełnego zwrotu kosztów za usługi wodne w rolnictwie. Jednym z aspektów tego stanu rzeczy jest to, że koszty ekologiczne i materiałowe nie zostały (jeszcze) odzwierciedlone w opłatach za wodę. Komisja wskazała w swojej ocenie adekwatności ramowej dyrektywy wodnej (zob. pkt 11), że sytuacja ta pociąga za sobą ukryty koszt dla społeczeństwa i uszczupla potencjalne dochody, które można by wykorzystać do finansowania działań służących wdrożeniu ramowej dyrektywy wodnej.

Zdaniem Komisji wdrożenie ramowej dyrektywy wodnej postępuje powoli

45

Komisja jest zobowiązana do monitorowania tego, jak państwa członkowskie wdrażają ramową dyrektywę wodną. W tym celu dokonuje ona co trzy lata oceny postępów we wdrażaniu dyrektywy (zob. pkt 09), głównie w oparciu o sprawozdania państw członkowskich. Następnie publikuje swoje własne sprawozdanie z wdrażania dyrektywy. W najnowszym sprawozdaniu Komisji (z lutego 2019 r.) zawarto analizę drugiej edycji planów gospodarowania wodami w dorzeczu, jak i ogólnounijny przegląd oraz oceny dotyczące poszczególnych krajów wraz z zaleceniami.

Systemy uprzedniego uzyskania zezwolenia

46

W dokumencie roboczym służb Komisji²⁶ doniesiono o postępach w zakresie tworzenia i funkcjonowania systemów uprzedniego uzyskania zezwolenia. Udoskonalenia odnosiły się do mechanizmów pomiarowych, kontroli poboru wody, zezwoleń i zbiorów danych dotyczących poboru wody. Jednakże w dokumencie tym stwierdzono we wnioskach, że „potrzebne są znacznie większe postępy zwłaszcza w tych państwach członkowskich, w których pobór wody w niewielkich ilościach jest wyłączony z obowiązku kontroli lub rejestracji, ale w których części wód znajdują się pod dużą presją związaną z poborem i w rezultacie nie mogą osiągnąć dobrego stanu”. Konstatację tę potwierdzają uwagi sformułowane przez kontrolerów Trybunału (pkt 29–30). W dokumencie stwierdzono ponadto, że tylko w niewielkim stopniu udało się poprawić stan wód dzięki zmniejszeniu presji związanej z poborem wody od czasu pierwszej edycji planów gospodarowania wodami w dorzeczu, choć całkowity pobór wody zmniejszył się w latach 2002–2014 o ok. 7 %.

Ustalanie opłat za wodę i zwrot kosztów za usługi wodne

47

W okresie programowania 2014–2020 na mocy rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów²⁷ wprowadzono mechanizm warunku wstępnego dla kilku funduszy unijnych, w tym dla funduszu w zakresie rozwoju obszarów wiejskich. Gdyby w terminie do 30 czerwca 2017 r. którykolwiek z warunków wstępnych nie został jeszcze spełniony, Komisja miała możliwość zawieszenia płatności okresowych na rzecz odpowiedniego priorytetu PROW do czasu podjęcia działań naprawczych.

48

Jeden warunek tego rodzaju wprowadzono w odniesieniu do sektora wodnego. W praktyce finansowanie inwestycji w infrastrukturę nawadniającą zaplanowanych w ramach celu szczegółowego 5A – poprawa efektywności korzystania z zasobów wodnych w rolnictwie zależy od tego, czy państwo członkowskie lub region posiada politykę w zakresie opłat za wodę, która:

1. zapewnia odpowiednie zachęty dla użytkowników na rzecz efektywnego korzystania z wód;
2. uwzględnia zasadę zwrotu kosztów usług wodnych.

49

Ogółem Komisja uważa, że mechanizm warunku wstępnego był skutecznym sposobem na zmotywowanie państw członkowskich do ulepszenia polityki w zakresie opłat za wodę²⁸: „Poczyniono postępy w zakresie definiowania usług wodnych, obliczania kosztów finansowych, pomiaru zużycia, przeprowadzania analizy ekonomicznej oraz oceny kosztów ekologicznych i materiałowych”. Równocześnie Komisja przyznaje, że w większości państw członkowskich zwrot kosztów za usługi wodne jest niepełny.

50

Pomimo pozytywnego wpływu warunku wstępnego na sektor gospodarki wodnej w latach 2014–2020, mechanizm ten nie został uwzględniony we wniosku Komisji dotyczącym WPR na okres po 2020 r.

Zgodność z ramową dyrektywą wodną

51

Jeśli Komisja stwierdzi, że państwo członkowskie nie wypełnia zobowiązań wynikających z ramowej dyrektywy wodnej, może ona skierować w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego sprawę do Trybunału Sprawiedliwości. W sprawie C-525/12²⁹ Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że państwa członkowskie mają swobodę określenia kombinacji strategii oraz finansowania koniecznych do osiągnięcia celów ramowej dyrektywy wodnej. Zgodnie ze swoją ogólną polityką w zakresie uchybień zobowiązaniom Komisja nadaje obecnie wyższy priorytet przypadkom naruszeń strukturalnych niż przypadkom indywidualnym.

52

Komisja ostatnio postanowiła skierować do wszystkich państw członkowskich pisma poruszające konkretne zagadnienia wymagające uwagi. Między wrześniem 2020 r. a kwietniem 2021 r. wysłała pisma po dokonaniu analizy informacji przedstawionych w drugiej edycji planów gospodarowania wodami w dorzeczu. W pismach tych Komisja wyszczególniła ewidentne przypadki niezgodności z przepisami i zwróciła się do państw członkowskich z wnioskiem o uzasadnienie tego stanu rzeczy, o naprawienie naruszeń lub wyjaśnienie, jak rozwiązano problemy lub zamierzano to zrobić w ramach trzeciej edycji planów. W grudniu 2020 r. Komisja wysłała kolejny zestaw pism do wszystkich państw członkowskich. W pismach tych poruszono w szczególności kwestie mechanizmów stosowanych przez państwa do zapewnienia przestrzegania prawa oraz kar nakładanych przez nie w odniesieniu do poboru wody i źródeł punktowej emisji zanieczyszczeń lub zanieczyszczeń rozproszonych. Państwa członkowskie poproszono o przedstawienie szczegółów na temat krajowych przepisów dotyczących poboru wody w zakresie określonym w art. 11 ust. 3 lit. e) ramowej dyrektywy wodnej.

Płatności bezpośrednie w ramach WPR nie są wystarczająco skuteczną zachętą do efektywnego korzystania z wód

53

Zgodnie z Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej „Przy ustalaniu i realizacji polityk i działań Unii, w szczególności w celu wspierania zrównoważonego rozwoju, muszą być brane pod uwagę wymogi ochrony środowiska”. W związku z tym Trybunał sprawdził, czy cele unijnej polityki wodnej zostały odzwierciedlone w głównych instrumentach finansowania WPR.

54

Zarówno w systemie wsparcia niezwiązanego z produkcją (wsparcie dochodów), jak i związanego z produkcją (płatności obszarowe) pomoc przyznawana jest na podstawie powierzchni gruntów uprawnych. Trybunał ocenił, czy:

1. te płatności w ramach wsparcia uzależniono od zrównoważonego korzystania z wód;
2. były one czynnikiem zachęcającym lub zniechęcającym do stosowania nawadniania.

Wsparcie dochodów w ramach WPR nie promuje efektywnego wykorzystania lub retencji wody

55

W obecnej postaci płatności realizowane w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej (SAPS) oraz systemu płatności podstawowej) maja neutralny wpływ na kwestię nawadniania. Nie stanowią zachęty ani do efektywnego korzystania z wód, ani do tego, aby zwiększać powierzchnię nawadnianą lub używać większych ilości wody. Stawka płatności na hektar w ramach systemu SAPS jest taka sama dla wszystkich beneficjentów i w przypadku wszystkich rodzajów upraw w każdym z dziesięciu państw członkowskich stosujących ten system. Stawka w ramach systemu płatności podstawowej jest ustanawiana przez państwa członkowskie i może być różna dla poszczególnych beneficjentów, gdyż częściowo zależy od dotychczasowych płatności otrzymywanych przez nich w ramach WPR. W niektórych państwach członkowskich (np. Hiszpanii i Grecji) może ona różnić się też w zależności od rodzaju gruntów rolnych. W swoich sprawozdaniach Trybunał zwracał już uwagę³⁰ na istotne różnice, które utrzymują się w niektórych państwach członkowskich, takich jak Hiszpania.

56

Ani dwa powyższe systemy płatności, ani płatność z tytułu zazieleniania nie nakładają zobowiązań na rolników w zakresie zrównoważonego korzystania z wód. Tym niemniej zazielenianie może przynieść pośrednie korzyści, jako że łączy się z wymogiem ochrony przez rolników trwałych użytków zielonych (które w przeciwieństwie do gruntów ornych zazwyczaj nie są nawadniane). Ważnym celem zazieleniania jest także utrzymywanie tarasów, innych elementów krajobrazu oraz obszarów proekologicznych, takich jak nieuprawiane strefy buforowe. Wszystko to może pomóc zwiększyć naturalną retencję wody. W rzeczywistości – jak zauważył Trybunał w sprawozdaniu z 2017 r.³¹ – zazielenianie doprowadziło do zmian w praktykach rolniczych tylko na około 5 % wszystkich użytków rolnych w UE.

57

Wsparcie w ramach WPR zachęca raczej do odwadniania pól, a nie do retencji wody. W ramach WPR na lata 2014–2020 osuszone torfowiska kwalifikują się do objęcia wsparciem dochodów, natomiast w niektórych przypadkach w wyniku kontroli na miejscu uznaje się, że uprawiane przez rolnika nieosuszone torfowiska nie kwalifikują się do wsparcia. Oprócz tego, że osuszanie torfowisk prowadzi do uwolnienia gazów cieplarnianych, ma ono też negatywny wpływ na zasoby wód podziemnych³². Zgodnie z poprawkami przyjętymi przez Parlament Europejski do wniosku Komisji dotyczącego WPR po 2020 r.³³ użytkowanie torfowisk (uprawianie rolnictwa i leśnictwa na glebach wilgotnych, głównie torfowych) traktowane byłoby jako działalność rolnicza kwalifikująca się do wsparcia dochodów w ramach WPR.

W ramach dobrowolnego wsparcia związanego z produkcją UE zapewnia się wsparcie na rzecz upraw o dużym zapotrzebowaniu na wodę w regionach dotkniętych niedoborem wody

58

Wszystkie państwa członkowskie, z wyjątkiem Niemiec, stosują dobrowolne wsparcie związane z produkcją rolną w celu utrzymania lub zwiększenia produkcji niektórych upraw w sektorach borykających się z trudnościami³⁴. UE ogranicza możliwość udzielenia wsparcia do konkretnych sektorów³⁵, w upraw o dużym zapotrzebowaniu na wodę, takich jak ryż, orzechy, owoce i warzywa (zob. rys. 12).

59

Zgodnie z przepisami UE w sprawie dobrowolnego wsparcia związanego z produkcją „wszelkie wsparcie związane z produkcją […] musi być zgodne z innymi środkami i politykami unijnymi”³⁶, co powinno umożliwić Komisji odrzucenie programów niespójnych z tymi środkami i politykami. Komisja nie dokonała oceny wpływu proponowanych działań na zrównoważone korzystanie z wód.

60

W żadnym z państw członkowskich/regionów objętych kontrolą Trybunału nie wprowadzono środków ochronnych dotyczących korzystania z wód, takich jak ograniczenia wsparcia na rzecz upraw na obszarach borykających się z niedoborem wody albo w przypadku działek pozbawionych efektywnych systemów nawadniania.

61

W dziewięciu na 11 państw członkowskich/regionów objętych niniejszą kontrolą Trybunału stosowano dobrowolne wsparcie związane z produkcją rolną. W ośmiu z nich zapewnia się wsparcie na rzecz upraw o dużym zapotrzebowaniu na wodę bez żadnych ograniczeń geograficznych. W rezultacie państwa członkowskie wykorzystują środki UE do wspierania upraw tego rodzaju w regionach borykających się z niedoborem wody. Jak wynika z rys. 13, sześć państw członkowskich stosuje dobrowolne wsparcie związane z produkcją rolną na rzecz upraw o dużym zapotrzebowaniu na wodę w regionach mocno lub bardzo mocno dotkniętych niedoborem wody.

Zasada wzajemnej zgodności obejmuje nielegalny pobór wody, ale kontrole są rzadkie, zaś kary – niskie

62

Zasada wzajemnej zgodności uzależnia płatności bezpośrednie (i kilka innych typów płatności w ramach WPR) od spełnienia niektórych wymogów środowiskowych. Jeden z wymogów zasady wzajemnej zgodności (GAEC 2) odnosi się do procedur uzyskania zezwolenia na pobór wody ustanowionych w poszczególnych państwach członkowskich. Organy krajowe i regionalne przeprowadzają kontrole 1 % określonych grup rolników, którzy nawadniają pola, i nakładają one kary (polegające zazwyczaj na obniżeniu o 3 % dotacji w ramach systemu płatności podstawowej lub systemu SAPS) na tych rolników, którzy nie przestrzegają krajowych lub regionalnych procedur uzyskania zezwoleń na pobór wody.

63

W praktyce sytuacja nie zmieniła się w istotny sposób od ostatniego sprawozdania Trybunału z 2014 r.³⁷ Norma GAEC 2 została sformułowana w sposób ogólny: „Przestrzeganie procedur wydawania zezwoleń w przypadku, gdy wykorzystanie wody w celu nawadniania wymaga zezwolenia”. Komisja nie zwróciła się przy tym do państw członkowskich, by wprowadziły szczegółowe wymogi, takie jak montaż wodomierzy czy przekazywanie informacji na temat zużycia wody. Normy GAEC nie będą miały żadnego wpływu na sytuację w państwach członkowskich, w których procedury uzyskiwania zezwoleń są nieskuteczne. Na dalsze ograniczenie potencjału tych norm wpływa fakt, iż normy te nie mają zastosowania do wszystkich beneficjentów WPR (w tym beneficjentów systemu dla małych gospodarstw, płatności na rzecz rozwoju obszarów wiejskich wypłacanych inaczej niż w cyklu rocznym lub wsparcia w ramach wspólnej organizacji rynku w sektorze owoców i warzyw lub w sektorze uprawy oliwek), a państwa członkowskie nie przeprowadzają prawidłowych kontroli.

64

We wniosku Komisji w sprawie WPR na okres po 2020 r. koncepcja wzajemnej zgodności nadal zajmuje centralne miejsce (choć została przemianowana na zasadę warunkowości). We wniosku przewidziano rozszerzenie zasady na system dla małych gospodarstw, choć równocześnie wykluczono beneficjentów płatności w ramach wspólnej organizacji rynku wina.

65

Zgodnie z zasadą pomocniczości państwa członkowskie mają pełną swobodę w zakresie wdrażania i egzekwowania obowiązku uzyskania zezwolenia na pobór wody. Dziesięć z państw członkowskich/regionów objętych kontrolą Trybunału ma wybiórcze podejście do normy GAEC 2, gdyż organy często pomijają w prowadzonych kontrolach pewne krajowe bądź regionalne wymogi regulacyjne w odniesieniu do poboru wody (rys. 14).

66

Jedyna kontrola wspólna dla wszystkich systemów kontroli zbadanych przez Trybunał dotyczy konieczności uzyskania zezwolenia na pobór wody do nawadniania. W większości przypadków inspekcje obejmują również kontrolę wizualną działek w celu wykrycia nielegalnego poboru lub nawadniania. Tak się dzieje w Belgii (Flandria), Niemczech (Berlin i Brandenburgia), Hiszpanii (Andaluzja oraz Kastylia-La Mancha), we Włoszech (Emilia-Romania), na Węgrzech i w Portugalii. W trzech z 11 państw członkowskich i regionów sprawdza się, czy założone są urządzenia pomiarowe –w Belgii (Flandria), Francji (Region Centralny-Dolina Loary) oraz na Cyprze. Dziesięć państw członkowskich/regionów z 11 nie przeprowadzało kontroli dotyczących warunków zapisanych w zezwoleniach na pobór wody, przykładowo w odniesieniu do maksymalnej ilość pobranej wody oraz pory dnia, kiedy się odbywa nawadnianie (uwaga ta odnosi się do wszystkich państw członkowskich/regionów objętych kontrolą oprócz Belgii (Flandria)). Na analogiczne uchybienie zwrócono uwagę w badaniu wspierającym ocenę wpływu WPR na zasoby wodne³⁸.

67

Statystyki kontroli przestrzegania zasady wzajemnej zgodności, które państwa członkowskie przekazują Komisji, świadczą o istotnych różnicach między poszczególnymi państwami i regionami. Przykładowo w Hiszpanii średni wskaźnik braku zgodności z przepisami jest istotnie wyższy dla regionu Kastylii-La Mancha niż dla Andaluzji (rys. 15). We wszystkich państwach członkowskich/regionach, dla których kontrolerzy Trybunału otrzymali dane, wskaźnik braku zgodności z normą GAEC 2 jest niższy aniżeli wskaźnik odnotowany dla innych kontroli poboru wody opisanych w pkt 32 (zob. rys. 15). Istnieje duże ryzyko, że przypadki nielegalnego poboru wody nie są wykrywane w ramach kontroli przestrzegania zasady wzajemnej zgodności.

68

W 2013 r. Parlament Europejski i Rada wezwały Komisję³⁹ do monitorowania transpozycji ramowej dyrektywy wodnej do prawa krajowego i jej wdrażania przez państwa członkowskie, jak również do przedstawienia wniosku w celu uwzględnienia stosownych elementów tej dyrektywy w systemie wzajemnej zgodności. Komisja nie przedstawiła wniosku w sprawie uwzględnienia jakichkolwiek elementów ramowej dyrektywy wodnej w systemie wzajemnej zgodności w okresie 2014–2020. Jednakże wniosek w sprawie WPR na okres po 2020 r. wyraźnie odnosi się do artykułu ramowej dyrektywy wodnej⁴⁰ dotyczącego kontroli poboru wody, co sprawia, że kontrole te stały się obowiązkowym wymogiem (SMR1) w ramach nowych zasad warunkowości. Tym sposobem ustanowiono jasne powiązanie między ramową dyrektywą wodną a płatnościami dla rolników w ramach WPR, co może nadać odnośnemu przepisowi większej mocy.

Fundusze rozwoju obszarów wiejskich oraz środki rynkowe nie wspierają w sposób istotny zrównoważonego korzystania z wód

69

W ramach WPR zapewnia się nie tylko płatności bezpośrednie, ale też finansowanie na rzecz inwestycji rolników w środki trwałe. Wsparcie obejmuje też różne działania szczegółowe, takie jak zobowiązanie do przestrzegania pewnych praktyk rolniczych. Niektóre inwestycje i działania wywierają pozytywny wpływ na korzystanie z wód, podczas gdy inne prowadzą do zwiększonego zużycia (zob. też rys. 16). Finansowanie na rzecz systemów doradztwa rolniczego lub projektów współpracy może również wpływać na wykorzystanie zasobów wodnych, choć w sposób pośredni.

Programy rozwoju obszarów wiejskich są rzadko używane do poprawienia stanu ilościowego wód

70

Za pośrednictwem programów rozwoju obszarów wiejskich organy krajowe lub regionalne mogą wspierać:

1. praktyki rolnicze lub zieloną infrastrukturę, które korzystnie wpływają na dostępność wody w glebach rolnych (środki w zakresie retencji wody);
2. rolników, rekompensując im dodatkowe koszty poniesione oraz dochody utracone w związku z wdrożeniem wymogów ramowej dyrektywy wodnej;
3. budowę infrastruktury służącej oczyszczaniu ścieków, w celu ponownego wykorzystania wody do nawadniania.

Trybunał przeanalizował, w jakim zakresie wykorzystuje się te możliwości.

71

Państwa członkowskie mogą wykorzystać fundusze na rzecz rozwoju obszarów wiejskich aby sfinansować środki w zakresie naturalnej retencji (zob. rys. 17). Spośród państw członkowskich/regionów objętych niniejszą kontrolą Trybunału pięć korzysta z takiej możliwości:

• Belgia (Flandria), Hiszpania (Andaluzja), Włochy (Emilia-Romania), Węgry i Portugalia. Zapewniły one finansowanie na rzecz zobowiązań rolno-środowiskowo-klimatycznych⁴¹, których głównym celem jest ochrona gleb, zwiększenie zawartości materii organicznej gleby i ograniczenie jej erozji, co pozwala zwiększyć retencję wody.
• Belgia (Flandria) sfinansowała jeden projekt dotyczący zielonej infrastruktury na rzecz retencji wody⁴², Węgry natomiast sfinansowały osiem takich projektów.

72

Środki w zakresie naturalnej retencji wody mogą przynieść liczne korzyści, takie jak zasilanie wód podziemnych, zarządzanie na wypadek suszy oraz ograniczenie ryzyka powodziowego, choć ich skuteczność jest ograniczona, jeśli zastosuje się je tylko do małych powierzchni⁴³. Siedem z 11 państw członkowskich/regionów skontrolowanych przez Trybunał nie finansuje takich działań ze środków na rzecz rozwoju obszarów wiejskich (zob. też rys. 18).

73

Państwa członkowskie mogą wykorzystać fundusze na rzecz rozwoju obszarów wiejskich⁴⁴, aby przyznać rekompensaty rolnikom za poniesione przez nich dodatkowe koszty i dochody utracone na skutek spełnienia wymogów zawartych w planie gospodarowania wodami w dorzeczu. Z możliwości tej nie skorzystano w żadnym z państw członkowskich/regionów objętych kontrolą.

74

Organy krajowe i regionalne mogą ująć w swoich PROW wsparcie na rzecz inwestycji w infrastrukturę umożliwiającą ponowne wykorzystanie ścieków na potrzeby nawadniania⁴⁵. Pięć spośród państw członkowskich/regionów skontrolowanych przez Trybunał nie zawarło takiej możliwości w swoich PROW. W trzech innych państwach członkowskich/regionach opcja ta jest włączona w postaci poddziałania, ale nie skorzystano z niej w celu sfinansowania jakichkolwiek projektów. Dwa państwa członkowskie natomiast sfinansowały projekty w tej dziedzinie (zob. ramka 2).

Środki chroniące przed niezrównoważonym korzystaniem z wód, które stosuje się w przypadku finansowania unijnego na rzecz projektów dotyczących nawadniania, są nieskuteczne

75

Projekty dotyczące nawadniania mogą uzyskać różne rodzaje finansowania unijnego. Państwa członkowskie mogą skorzystać z finansowania na rzecz rozwoju obszarów wiejskich do sfinansowania inwestycji w środki trwałe lub ze wsparcia w ramach wspólnej organizacji rynków dla niektórych sektorów (owoce i warzywa, oliwki i oliwa, wino) w celu sfinansowania modernizacji istniejącej lub budowy nowej instalacji do nawadniania (np. dla gospodarstwa rolnego) lub infrastruktury (np. sieci).

76

Trybunał poddał analizie:

1. w jakim zakresie finansowanie to jest wykorzystywane do wsparcia projektów dotyczących nawadniania;
2. czy Komisja i państwa członkowskie określiły środki chroniące przed niezrównoważonym korzystaniem z wód;
3. czy państwa członkowskie skontrolowały spełnienie odpowiednich wymogów.

77

Modernizacja istniejących systemów nawadniania może doprowadzić do zwiększenia efektywności wykorzystania wody, np. dzięki naprawie nieszczelnych kanałów, przykryciu otwartych kanałów, co zmniejsza parowanie wody, lub dzięki przejściu na bardziej efektywny system nawadniania. Jednakże poprawa efektywności nie zawsze musi iść w parze z ogólną oszczędnością wody, gdyż zaoszczędzona woda może być spożytkowana w inny sposób, np. do upraw wymagających większej ilości wody lub do nawadniania większego obszaru. Zjawisko to jest znane pod nazwą efektu odbicia⁴⁶. Co więcej, w przypadku zjawiska znanego jako „paradoks hydrologiczny” zwiększenie efektywności nawadniania może zredukować powrót wód powierzchniowych do rzek, co zmniejsza przepływy bazowe pożyteczne dla użytkowników w dole rzeki i dla wrażliwych ekosystemów⁴⁷.

78

Budowa nowej infrastruktury nawadniającej, która powiększy powierzchnię nawadniania, z dużym prawdopodobieństwem zwiększy presję na zasoby słodkowodne, chyba że dany system wykorzystuje wody opadowe albo odzyskiwane. Przeprowadzone przez Komisję badanie wspierające ocenę wpływu WPR na zasoby wodne (zob. przypis 38) potwierdziło istnienie takiego ryzyka: „Na razie trudno jest zagwarantować, że inwestycje w nawadnianie będą korzystne dla części wód, zwłaszcza jeśli powierzchnia gruntów nawadnianych zwiększy się na obszarach, na których panują trudne warunki hydrologiczne”.

Wsparcie inwestycji na rzecz rozwoju obszarów wiejskich

79

We wszystkich – z jednym wyjątkiem – państwach członkowskich/regionach objętych kontrolą Trybunału wykorzystano fundusze na rzecz rozwoju obszarów wiejskich do sfinansowania inwestycji, które oddziałują na korzystanie z wód (zob. rys. 18). Do objęcia wsparciem kwalifikują się nowe instalacje nawadniające oraz infrastruktura nawadniająca we wszystkich wspomnianych dziesięciu państwach członkowskich/regionach, zaś inwestycje w infrastrukturę do poboru wody (np. studnie) – w co najmniej trzech z nich. W ramach połowy z 24 PROW ujętych w dodatkowej próbie Trybunału dopuszczono inwestycje w nową infrastrukturę nawadniającą.

80

Wsparcie ze środków EFRROW na rzecz inwestycji w nawadnianie podlega warunkom określonym w przepisach unijnych⁴⁸ (zob. rys. 19), przy czym państwa członkowskie mogą również ustanowić dodatkowe wymogi. Trzy państwa członkowskie/regiony objęte niniejszą kontrolą wymagają w odniesieniu do niektórych inwestycji potencjalnych oszczędności wody powyżej 5 %. W przypadku finansowania nowej infrastruktury nawadniającej pięć państw członkowskich/regionów wymaga przedstawienia tytułu własności ziemi lub ważnego zezwolenia na pobór wody.

81

W przypadku niektórych z wymogów opisanych na rys. 19 w tekstach prawnych nie przedstawiono bardziej szczegółowych wyjaśnień. Przykładowo w ramowej dyrektywie wodnej nie określono, co oznacza stan ilościowy części wód powierzchniowych. W związku z tym państwa członkowskie muszą zdefiniować, co uznają one za „mniej niż dobry” stan ilościowy wody w przypadku części wód powierzchniowych. W przypadku ośmiu spośród państw członkowskich/regionów objętych kontrolą nie jest jasne, jak należy rozumieć to pojęcie, ani nawet czy je w ogóle zdefiniowano. Komisja dostarczyła niewiążące wytyczne w tej mierze⁴⁹. Ponadto państwa członkowskie różnie interpretują zwiększanie obszarów nawadnianych, jako że mogą uwzględniać również te obszary, które były nawadniane w niedalekiej przeszłości. Niektóre z nich uznają, że „niedaleka przeszłość” obejmuje okres do pięciu lat wstecz, podczas gdy inne uważają, że może ona sięgać nawet do 2004 r.

82

Jako że przepisy UE umożliwiają różne interpretacje i zwolnienia (zob. rys. 19), zachodzi ryzyko, że UE finansuje projekty dotyczące nawadniania, które są sprzeczne z celami ramowej dyrektywy wodnej. W odniesieniu do WPR na okres po 2020 r. Komisja zaproponowała pewne uproszczenie warunków finansowania projektów dotyczących nawadniania. Tym samym inwestycje w nawadnianie zostałyby w wyraźny sposób wyłączone z możliwości objęcia finansowaniem w przypadkach, gdy nie są one spójne z celem ramowej dyrektywy wodnej, którym jest osiągnięcie dobrego stanu wód. Rozszerzenie obszaru nawadniania nie kwalifikowałoby się zatem do dofinansowania, jeśli nawadnianie niekorzystnie wpłynie na te części wód, których stan określono jako mniej niż dobry⁵⁰. W gestii państw członkowskich leżałaby transpozycja tych zmian do przepisów krajowych dotyczących warunków kwalifikowalności.

83

Nie sprawdza się dokładnie spełnienia warunków opisanych na rys. 19. Osiem z państw członkowskich/regionów objętych kontrolą zadeklarowało, że sprawdzają na podstawie wniosków projektowych lub kontroli ex post, czy podstawowe wymogi (takie jak konieczność zamontowania wodomierza oraz potencjalne oszczędności wody) są realizowane. Siedem państw członkowskich/regionów dostarczyło dokumentację z kontroli ex post potwierdzającą faktycznie uzyskane oszczędności wody. W czterech przypadkach nie wynikało jasno z dokumentów, w jaki sposób ocenia się, czy zwiększyła się powierzchnia nawadnianych gruntów. Kontrolerzy Trybunału poprosili dwa państwa członkowskie/regiony o dostarczenie bardziej szczegółowych informacji. Z dokumentacji przekazanej w odpowiedzi na to zapytanie nie zawsze wynikało jasno, w jaki sposób zweryfikowano spełnienie wymogów. Kontrolerzy nie znaleźli żadnych dowodów przeprowadzenia niektórych czynności kontrolnych, w tym żadnego potwierdzenia podstawowych kontroli dotyczących pomiarów zużycia wody lub potencjalnych oszczędności.

Wspólna organizacja rynków

84

W UE finansowanie na rzecz infrastruktury nawadniającej można również pozyskać z funduszy na wspólną organizację rynków dla trzech sektorów: sektor owoców i warzyw, sektor uprawy oliwek i oliwy z oliwek oraz sektor wina. W dziesięciu z 11 państw członkowskich/regionów objętych kontrolą wsparcie tego rodzaju jest przyznawane w sektorze owoców i warzyw. W sektorze uprawy oliwek i oliwy z oliwek takie wsparcie udostępnia się w dwóch państwach członkowskich/regionach, a w sektorze wina – w trzech. Wszystkie państwa członkowskie/regiony oferują wsparcie zarówno na nową infrastrukturę, jak i na modernizację istniejącej, z wyjątkiem sektora uprawy oliwek i oliwy z oliwek, gdzie tylko modernizacja istniejących urządzeń kwalifikuje się do wsparcia ze środków UE. Te zasady, które mają zastosowanie do inwestycji finansowanych z funduszy na wspólną organizację rynków, różnią się od zasad mających zastosowanie w przypadku wsparcia na rozwój obszarów wiejskich.

85

W ostatnich latach największe finansowanie na rzecz projektów w zakresie nawadniania upraw z sektora owoców i warzyw przyznano w Hiszpanii (Andaluzja) i Portugalii (zob. rys. 20). We Francji i na Cyprze z dostępnych środków korzystano w stopniu niewielkim lub wcale. We Włoszech (Emilia-Romania) władze nie były w stanie dostarczyć danych na temat projektów dotyczących nawadniania ani na temat odnośnego finansowania, kontroli oraz sankcji.

86

Jeśli inwestycje służące zmniejszeniu korzystania z wód w sektorze owoców i warzyw są finansowane ze środków działu „Inwestycje korzystne dla środowiska”⁵¹, to powinny one:

• skutkować zmniejszeniem zużycia wody o co najmniej 5 % w przypadku stosowania systemu nawadniania kropelkowego lub podobnych systemów;
• nie powodować wzrostu netto obszaru nawadniania, chyba że całkowite zużycie wody do nawadniania w całym gospodarstwie – nawet jego rozszerzeniu tego obszaru – nie przekracza średniego zużycia wody w poprzednich pięciu latach przed dokonaniem inwestycji.

87

Infrastruktura nawadniająca może być również finansowana ze środków pochodzących z innych działów, takich jak „Planowanie produkcji”. W takich przypadkach przepisy unijne nie przewidują żadnych środków chroniących przed niezrównoważonym korzystaniem z wód, jak to ma miejsce w przypadku finansowania z EFRROW (zob. pkt 80). W Hiszpanii (Andaluzja) 98 % wydatków na działania związane z nawadnianiem i zrównoważonym korzystaniem z wód poniesionych w 2018 r. dotyczyło projektów w zakresie planowania produkcji. Trzy spośród 11 państw członkowskich poddanych ocenie Trybunału ustanowiło dodatkowe wymogi w zakresie projektów na rzecz nawadniania, wykraczające poza przepisy UE (rys. 21).

88

Państwa członkowskie nie weryfikują w dostatecznym stopniu spełnienia warunków inwestycyjnych, które przynoszą korzyści środowiskowe (pkt 86). Kontrolerzy dokonali przeglądu wytycznych, administracyjnych list kontrolnych oraz sprawozdań z kontroli na miejscu i stwierdzili, że w większości państw członkowskich/regionów brak jest dowodów na to, że przeprowadzono kontrole zgodności z wymogami środowiskowymi regulującymi finansowanie w ramach wspólnej organizacji rynku.

89

Finansowanie w ramach wspólnej organizacji rynku na nową infrastrukturę nawadniającą oraz na modernizację istniejących systemów jest obwarowane mniejszą ilością środków chroniących środowisko niż w przypadku środków z EFRROW. Pewne rodzaje inwestycji podlegają warunkom w zakresie oszczędności wody oraz zwiększania obszaru nawadniania, jednak brak jest wymogu montowania wodomierza, czy to przed inwestycją, czy w ramach inwestycji.

Wnioski i zalecenia

90

W 2000 r. UE wprowadziła ramową dyrektywę wodną w celu doprowadzenia wszystkich jednolitych części wód w UE do stanu dobrego do 2015 r., przy czym termin ten wydłużono do 2027 r. w przypadku uzasadnionych wyjątków. Ogólny cel dyrektywy obejmował też cele w zakresie stanu ilościowego wód. Kontrola przeprowadzona przez Trybunał wykazała, że wsparcie w sektorze rolnictwa nie jest w sposób konsekwentny zbieżne z celami polityki wodnej.

91

Choć ustanowiono środki chroniące przed niezrównoważonym korzystaniem z wód, to do producentów rolnych mają często zastosowanie odstępstwa przewidziane w unijnej polityce wodnej. Od 2009 r. państwa członkowskie poczyniły postępy w zakresie ustanawiania systemów uprzedniego uzyskania zezwolenia na pobór wody, systemów wykrywania nielegalnego korzystania z wód i mechanizmów ustalania opłat za wodę, które mogą zapewnić zachęty na rzecz efektywnego wykorzystania zasobów wodnych. Tym niemniej:

• w państwach członkowskich objętych kontrolą Trybunału (w tym w regionach dotkniętych niedoborem wody) wciąż obowiązuje wiele zwolnień od obowiązku uzyskania pozwolenia na pobór wody, z których mogą skorzystać rolnicy (pkt 27–30);
• ponadto wiele państw członkowskich nie stosuje zasady zwrotu kosztów za usługi wodne w rolnictwie w ten sam sposób, w jaki jest ona stosowana w przypadku innych sektorów (pkt 36–44).

92

Komisja monitoruje wdrażanie przez państwa członkowskie ramowej dyrektywy wodnej i uznaje, że proces ten mógłby postępować szybciej (pkt 45–52).

Zalecenie 1 – Zwrócenie się o uzasadnienie odstępstw od wdrożenia przepisów ramowej dyrektywy wodnej w sektorze rolnictwa

Komisja powinna:

zwrócić się do państw członkowskich, aby uzasadniły poziom opłat za wodę w sektorze rolnictwa i zwolnienia z obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na pobór wody oraz aby wyjaśniły, na jakiej podstawie stwierdza się, że czynniki te nie mają istotnego wpływu na stan części wód.

Termin realizacji: 2025 r.

93

Systemy płatności bezpośrednich w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR) nie nakładają bezpośrednio na rolników obowiązków w zakresie zrównoważonego korzystania z wód. Zasady UE w sprawie dobrowolnego wsparcia związanego z produkcją pozwalają państwom członkowskim na finansowanie upraw o bardzo dużym zapotrzebowaniu na wodę w regionach dotkniętych jej niedoborem – bez poddania tego finansowania jakiejkolwiek kontroli lub ustanowienia środków chroniących środowisko. Ustanowienie warunku wstępnego dla sektora wodnego w celu uzyskania finansowania na rzecz rozwoju obszarów wiejskich zachęciło państwa członkowskie do aktualizacji krajowych strategii w zakresie ustalania opłat za wodę. Wydaje się jednak, że mechanizm warunku wstępnego zostanie zarzucony w WPR na okres po 2020 r. (pkt 47–49 i 53–61).

94

Kilka państw członkowskich stosuje dobrowolne wsparcie związane z produkcją, aby finansować uprawy o dużym zapotrzebowaniu na wodę w regionach dotkniętych jej niedoborem (pkt 60–61).

95

Druga norma dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska (GAEC 2) mająca zastosowanie w ramach zasady wzajemnej zgodności może potencjalnie skutkować zmniejszeniem nadmiernego wykorzystania zasobów wodnych w rolnictwie, ponieważ zachęca rolników do przestrzegania procedur uzyskania zezwolenia na pobór wody obowiązujących w poszczególnych państwach członkowskich. Przepisy UE nie nakładają jednak na wszystkich rolników otrzymujących środki w ramach WPR obowiązku przestrzegania zasady wzajemnej zgodności, a państwa członkowskie stosują normę GAEC 2 tylko w stosunkowo ograniczonym zakresie do ochrony zasobów wodnych. Żadne z państw członkowskich objętych kontrolą Trybunału nie przeprowadza kompleksowych kontroli przestrzegania wymogów GAEC 2 (pkt 62–68).

Zalecenie 2 – Powiązanie płatności w ramach WPR ze spełnieniem norm środowiskowych

Komisja powinna:

1. uzależnić przyznanie wsparcia w zakresie rozwoju obszarów wiejskich na rzecz inwestycji w nawadnianie od wdrożenia strategii, które zachęcą do zrównoważonego korzystania z wód w państwach członkowskich;
2. powiązać wszystkie płatności dla rolników w ramach WPR – włączając w to płatności dokonywane w ramach wspólnej organizacji rynków produktów rolnych – z wyraźnie określonymi wymogami środowiskowymi w zakresie zrównoważonego korzystania z wód, w tym za pomocą wprowadzenia warunków wstępnych;
3. wymagać wprowadzenia odpowiednich środków ochronnych, aby zapobiec niezrównoważonemu korzystaniu z wód do nawadniania upraw finansowanych z dobrowolnego wsparcia związanego z produkcją.

Termin realizacji: 2023 r. (początek nowego okresu WPR)

96

Komisja wdrożyła już częściowo zasady zrównoważonego korzystania z wód do przepisów dotyczących mechanizmów finansowania w ramach WPR, takich jak rozwój obszarów wiejskich i wsparcie rynku. Ze środków na rozwój obszarów wiejskich można sfinansować praktyki rolne i infrastrukturę rolną, które poprawią stan ilościowy wód. Finansowanie na rzecz rozwoju obszarów wiejskich i środki wsparcia rynku mogą również zostać wykorzystać do projektów związanych z nawadnianiem. Płatności tego rodzaju wiążą się z pewnymi obowiązkami, choć przepisy unijne regulujące poszczególne programy są niespójne, przez co możliwe są różne interpretacje i zwolnienia (pkt 69–89).

97

Państwa członkowskie po części wykorzystywały środki ze wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz wsparcia rynku do stworzenia zachęt na rzecz zrównoważonego korzystania z wód w rolnictwie. Trybunał stwierdził, że:

• w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich rzadko wspiera się środki w zakresie naturalnej retencji albo infrastrukturę do ponownego wykorzystania wody (pkt 70–72);
• w państwach członkowskich/regionach objętych kontrolą fundusze unijne wykorzystuje się do wspierania nowych projektów dotyczących nawadniania (pkt 75–79 i 84–85);
• państwa członkowskie nie weryfikują w dostatecznym stopniu przestrzegania warunków środowiskowych powiązanych ze wsparciem rozwoju obszarów wiejskich oraz wsparciem rynku (pkt 80–83 i 86–89).

98

Zgodnie z wnioskiem Komisji dotyczącym WPR na okres po 2020 r. niemożliwe byłoby finansowanie takich inwestycji w nawadnianie, które nie są spójne z celami ramowej dyrektywy wodnej w zakresie osiągnięcia dobrego stanu wód. Do objęcia wsparciem nie kwalifikowałoby się rozszerzenie obszaru nawadniania, jeśli miałoby to niekorzystny wpływ na jednolite części wód, których status określono jako mniej niż dobry (pkt 82).

Zalecenie 3 – Należy wykorzystać środki UE do poprawy stanu ilościowego części wód

Komisja powinna:

1. w momencie zatwierdzania planów strategicznych WPR państw członkowskich dopilnować, by państwa członkowskie stosowały się do przepisów WPR na okres po 2020 r., tak aby finansowane ze środków UE projekty dotyczące nawadniania przyczyniały się do realizacji celów ramowej dyrektywy wodnej;
2. ocenić oddziaływanie finansowania w zakresie rozwoju obszarów wiejskich oraz wsparcia rynku na korzystanie z wód w ramach WPR na okres po 2020 r.

Termin realizacji: 2023 r. (początek nowego okresu WPR) oraz 2026 r. (ocena śródokresowa)

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczy członek Trybunału Obrachunkowego Samo Jereb, w Luksemburgu w dniu 14 lipca 2021 r.

Wykaz skrótów

EEA – Europejska Agencja Środowiska

EFRROW – Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich

GAEC – normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska

OECD – Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju

PROW – program rozwoju obszarów wiejskich

SAPS – system jednolitej płatności obszarowej

SMR – wymogi podstawowe w zakresie zarządzania

SPP – System płatności podstawowej

WPR – Wspólna polityka rolna

Glosariusz

Dobrowolne wsparcie związane z produkcją – alternatywny sposób dokonywania przez państwa członkowskie unijnych płatności bezpośrednich w rolnictwie, na podstawie wielkości produkcji, na rzecz rolników, którzy decydują się składać wnioski na tej podstawie.

Jednolita część wód – jezioro, zbiornik, strumień, rzeka lub kanał, część strumienia, rzeki lub kanału, wody przejściowe lub pas wód przybrzeżnych lub określona objętość wód podziemnych.

Konwergencja – proces dostosowywania uprawnień do płatności przysługujących rolnikom tak, aby odzwierciedlały one krajowe lub regionalne wartości średnie w celu zapewnienia bardziej sprawiedliwej dystrybucji bezpośredniego wsparcia rolnego.

Normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska – stan, w którym rolnicy są zobowiązani utrzymywać wszystkie grunty rolne, w szczególności grunty niewykorzystywane w danym momencie do działalności produkcyjnej, aby móc otrzymać określone płatności w ramach WPR. Pojęcie to obejmuje kwestie takie jak gospodarowanie zasobami wodnymi i glebą.

Ocena adekwatności – ocena służąca wykryciu nakładania się zakresów działań, luk, niespójności lub przestarzałych środków w ramach regulacyjnych dotyczących danej dziedziny polityki.

Plan gospodarowania wodami w dorzeczu – dokument dotyczący gospodarowania określonym dorzeczem w UE. W dokumencie określone są działania służące osiągnięciu celów ramowej dyrektywy wodnej.

Płatności bezpośrednie – płatności stanowiące wsparcie w obszarze rolnictwa, dokonywane bezpośrednio na rzecz rolników, np. pomoc obszarowa.

Płatność z tytułu zazieleniania – płatność obszarowa z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla środowiska i klimatu.

Pobór wody – usunięcie lub odprowadzenie wody ze środowiska wodnego.

Pomoc niezwiązana z wielkością produkcji – płatności unijne dla rolników niezwiązane z produkcją określonego produktu.

Program Copernicus – unijny globalny system obserwacji Ziemi Copernicus, w ramach którego zbiera się i przetwarza dane z satelitów oraz naziemnych czujników w celu dostarczenia informacji dotyczących środowiska oraz bezpieczeństwa.

Program rozwoju obszarów wiejskich – zestaw wieloletnich krajowych lub regionalnych celów i działań zatwierdzony przez Komisję. Stanowi element realizacji unijnej polityki rozwoju obszarów wiejskich.

Stan ilościowy – wyrażenie stopnia, do jakiego część wód narażona jest bezpośrednio i pośrednio na pobór wody.

System płatności podstawowej – unijny system w zakresie polityki rolnej, w ramach którego płatności dla rolników dokonywane są na podstawie powierzchni gruntów kwalifikowalnych.

Wymogi podstawowe w zakresie zarządzania – unijne lub krajowe zasady dotyczące gospodarowania gruntami rolnymi mające na celu ochronę zdrowia publicznego, zdrowia zwierząt i roślin, dobrostanu zwierząt i środowiska.

Zasada wzajemnej zgodności – mechanizm, w ramach którego płatności dla rolników są uzależnione od spełnienia przez nich wymogów w zakresie ochrony środowiska, bezpieczeństwa żywności, zdrowia i dobrostanu zwierząt, a także zagospodarowania terenu.

Zwrot kosztów – zasada, zgodnie z którą użytkownik usług płaci za koszt tej usługi, a całkowity przychód dostawcy usług jest równy kosztowi tych usług (lub go przekracza).

Odpowiedzi Komisji

https://www.eca.europa.eu/pl/Pages/DocItem.aspx?did=59355

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących obszarów polityki i programów UE bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne tak, aby osiągnąć jak największe oddziaływanie, biorąc przy tym pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę I, której przewodniczy członek Trybunału Samo Jereb i która zajmuje się wydatkami związanymi ze zrównoważonym użytkowaniem zasobów naturalnych. Kontrolą kierowała członkini Trybunału Joëlle Elvinger, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Ildikó Preiss, szefowa gabinetu; Charlotta Törneling, attaché; Emmanuel Rauch, kierownik; Els Brems, koordynatorka zadania; Paulo Braz, zastępca koordynatorki zadania, a także kontrolerzy: Greta Kapustaite, Georgios Karakatsanis, Szilvia Kelemen, Dimitrios Maniopoulos, Dainora Venckeviciene oraz Krzysztof Zalega. Wsparcie językowe zapewnił Thomas Everett, natomiast wsparcie przy opracowywaniu materiałów graficznych – Marika Meisenzahl.

Przypisy

¹ Bank Światowy, „Renewable internal freshwater resources per capita (cubic meters) – European Union”.

² Komisja Europejska – JRC, „World Atlas of Desertification, Change in aridity - shifts to drier conditions”.

³ Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów pt. „Budując Europę odporną na zmianę klimatu – nowa Strategia w zakresie przystosowania do zmiany klimatu”, COM(2021) 82 final.

⁴ Europejska Agencja Środowiska, „Water and agriculture: towards sustainable solutions”, sprawozdanie EEA nr 17/2020.

⁵ Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U. L 327 z 22.12.2000, s. 1–73).

⁶ Komisja Europejska, ”Status of implementation of the WFD in the Member States”.

⁷ Art. 18 dyrektywy 2000/60/WE.

⁸ Komisja Europejska, SWD(2019) 30 final, „Przegląd sytuacji w Europie. Plany gospodarowania wodami w dorzeczu”.

⁹ Komisja Europejska, „EU Water Legislation – Fitness Check”.

¹⁰ Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitet Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, „WPR do 2020 r.:sprostać wyzwaniom przyszłości związanym z żywnością, zasobami naturalnymi oraz aspektami terytorialnymi”, COM(2010) 672 final.

¹¹ Wniosek w sprawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego przepisy dotyczące wsparcia na podstawie planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), COM(2018) 392 final.

¹² Komisja Europejska, wskaźniki WPR, „Financing the CAP”.

¹³ Komisja Europejska, SWD(2020) 168 final.

¹⁴ Komisja Europejska, „Voluntary coupled support – Review by the Member States of their support decisions applicable as from claim year 2020”.

¹⁵ BIO by Deloitte (we współpracy z ICF oraz Uniwersytetem w Cranfield), „Optimising water reuse in the EU – Final report prepared for the European Commission (DG ENV)”, część I.

¹⁶ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/741 z dnia 25 maja 2020 r. w sprawie minimalnych wymogów dotyczących ponownego wykorzystania wody (Dz.U. L 177 z 5.6.2020, s.32–55).

¹⁷ Komisja Europejska, SWD(2018) 249 final/2 – 2018/0169 (COD).

¹⁸ Zrównoważona gospodarka wodna – Konkluzje Rady, z 17 października 2016 r.

¹⁹ Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 4/2014 pt. „Włączenie celów polityki wodnej UE do WPR: częściowy sukces”; sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 23/2015 pt. „Jakość wód w dorzeczu Dunaju – poczyniono postępy we wdrażaniu ramowej dyrektywy wodnej, lecz konieczne jest podjęcie dalszych działań”; sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 3/2016 pt. „Przeciwdziałanie eutrofizacji w Morzu Bałtyckim – wymagane są dalsze, bardziej skuteczne działania”.

²⁰ Art. 11 ust. 3 lit. e) dyrektywy 2000/60/WE.

²¹ Art. 9 dyrektywy 2000/60/WE.

²² OECD, „Drying Wells, Rising Stakes: Towards Sustainable Agricultural Groundwater Use”.

²³ WWF, „Illegal water use in Spain: Causes, effects and solutions”.

²⁴ Drugi plan gospodarowania wodami w dorzeczu Dunaju, 2015, pkt 2, s. 10.

²⁵ Komisja Europejska, „Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive (2000/60/EC). Guidance document no. 1 Economics and the environment” oraz „Information Sheet on Assessment of the Recovery of Costs for Water Services for the 2004 River Basin Characterisation Report (Art 9)”.

²⁶ Komisja Europejska, SWD(2019) 30 final.

²⁷ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 320).

²⁸ Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wykonania ramowej dyrektywy wodnej (2000/60/WE) i dyrektywy powodziowej (2007/60/WE), COM(2019) 95 final.

²⁹ Wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 11 września 2014 r. w sprawie C-525/12.

³⁰ Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 10/2018 pt. „System płatności podstawowej dla rolników – funkcjonuje sprawnie, lecz w niewielkim stopniu przyczynia się do uproszczenia, ukierunkowania i konwergencji poziomów pomocy”.

³¹ Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 21/2017 pt. „Zazielenianie – bardziej złożony system wsparcia dochodów, który nie jest jeszcze skuteczny pod względem środowiskowym”.

³² Stanowisko pt. „Peatlands in the EU”.

³³ Poprawki przyjęte przez Parlament Europejski w dniu 23 października 2020 r. w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego przepisy dotyczące wsparcia na podstawie planów strategicznych.

³⁴ Komisja Europejska, „Voluntary coupled support – Review by the Member States of their support decisions applicable as from claim year 2020”.

³⁵ Art. 52 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.

³⁶ Art. 52 ust. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.

³⁷ Pkt 38–48 sprawozdania specjalnego Trybunału Obrachunkowego nr 4/2014 pt. „Włączenie celów polityki wodnej UE do WPR: częściowy sukces”.

³⁸ DG AGRI oraz EEIG Alliance Environnement, „Evaluation of the impact of the CAP on water. Final report”.

³⁹ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 549–607), wspólne oświadczenie Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zasady wzajemnej zgodności.

⁴⁰ Art. 11 ust. 3 lit. e) dyrektywy 2000/60/WE.

⁴¹ Art. 28 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 487).

⁴² Art. 17 ust. 1 lit. d) rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

⁴³ Sprawozdanie EEA nr 17/2020, s. 68.

⁴⁴ Art. 30 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

⁴⁵ Art. 17 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

⁴⁶ OECD, „Mitigating Droughts and Floods in Agriculture: Policy Lessons and Approaches”, badania OECD na temat wody, OECD Publishing, Paryż, 2016.

⁴⁷ Sprawozdanie EEA nr 17/2020.

⁴⁸ Art. 46 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

⁴⁹ Dokument zawierający wytyczne pt. „Support through the EAFRD for investments in irrigation” (wersja z listopada 2014 r).

⁵⁰ Art. 68 ust. 3 lit. f) we wniosku COM(2018) 392 final.

⁵¹ Zgodnie z art. 3 ust. 4 ostatni akapit rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2017/892 z dnia 13 marca 2017 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U. L 138 z 25.5.2017, s. 57–91).

Kalendarium

https://www.eca.europa.eu/pl/Pages/DocItem.aspx?did=59355

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-6698-7	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/108025	QJ-AB-21-022-PL-N
HTML	ISBN 978-92-847-6689-5	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/888423	QJ-AB-21-022-PL-Q

PRAWA AUTORSKIE

© Unia Europejska, 2021.

Polityka Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystywania dokumentów jest realizowana na podstawie decyzji Trybunału nr 6/2019 w sprawie polityki otwartych danych oraz ponownego wykorzystywania dokumentów.

O ile nie wskazano inaczej (np. nie zamieszczono szczegółowych adnotacji o prawach autorskich), treści Europejskiego Trybunału Obrachunkowego będące własnością UE objęte są licencją Creative Commons Uznanie autorstwa 4.0 Międzynarodowe (CC BY 4.0). Oznacza to, że ponowne wykorzystanie jest dozwolone, pod warunkiem że dokumenty zostaną odpowiednio oznaczone i zostaną wskazane dokonane w nich zmiany. W przypadku ponownego wykorzystania niedozwolone jest zmienianie oryginalnego znaczenia albo przesłania dokumentów. Trybunał nie ponosi odpowiedzialności za jakiekolwiek konsekwencje ponownego ich wykorzystania.

W przypadku następujących obrazów ponowne wykorzystanie jest dozwolone pod warunkiem wskazania posiadacza praw autorskich, źródła i nazwiska fotografa lub architekta (o ile zostały podane):

Rys. 1 – © Światowy Instytut Zasobów – Aqueduct, data uzyskania dostępu: 22.3.2021.

Rys. 5, 9, 14, 18 oraz 20 – ikony wykonane przez Pixel perfect, pochodzące z https://flaticon.com.

Rys. 13 – © Europejski Trybunał Obrachunkowy oraz Światowy Instytut Zasobów – Aqueduct, data uzyskania dostępu: 22.3.2021.

Rys. 17 –

Zdjęcie u góry po lewej: © Unia Europejska, Komisja Europejska 2021 / Xavier Lejeune.

Zdjęcie u góry po prawej: © Unia Europejska, Komisja Europejska 2021 / Łukasz Kobus.

Zdjęcie u dołu po lewej: © Unia Europejska, Komisja Europejska 2021 / Michal Cizek.

Zdjęcie u dołu po prawej: © Unia Europejska, Komisja Europejska 2021 / Pedro Rocha.

Jeżeli konkretna treść wskazuje na możliwą do zidentyfikowania osobę fizyczną – tak jak w przypadku zdjęć, na których widoczni są pracownicy Trybunału – lub zawiera prace stron trzecich, wymagane jest zweryfikowanie dodatkowych praw autorskich. W takim przypadku uzyskanie zezwolenia na ponowne wykorzystanie określonej treści unieważnia i zastępuje wspomniane wcześniej zezwolenie ogólne. Powinny być w nim wyraźnie opisane wszelkie ograniczenia dotyczące wykorzystania treści.

W celu wykorzystania lub powielenia treści niebędącej własnością UE może być konieczne wystąpienie o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

Oprogramowanie lub dokumenty objęte prawem własności przemysłowej, takie jak patenty, znaki towarowe, wzory użytkowe, znaki graficzne i nazwy, nie są objęte polityką Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystania i nie jest udostępniana licencja na nie.

Na stronach internetowych instytucji Unii Europejskiej dostępnych w domenie europa.eu zamieszczane są odsyłacze do stron zewnętrznych. Trybunał nie kontroluje ich zawartości i w związku z tym zachęca użytkowników, aby we własnym zakresie zapoznali się z polityką ochrony prywatności i polityką w zakresie praw autorskich obowiązującymi na tych stronach.

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nie może być wykorzystywany bez uprzedniej zgody Trybunału.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

WYSZUKIWANIE INFORMACJI O UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/index_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić na stronie: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp/pl) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.