Duurzaam watergebruik in de landbouw: GLB-middelen eerder gericht op de bevordering van hoger dan efficiënter watergebruik

Samenvatting

I

Door demografische groei, economische activiteit en klimaatverandering neemt zowel de seizoensgebonden als de permanente waterschaarste in de EU toe. Een aanzienlijk deel van het grondgebied heeft al te maken met wateronttrekking die de beschikbare voorraden overstijgt, en de huidige trends wijzen op een toename van de waterstress.

II

De landbouw is afhankelijk van de beschikbaarheid van water. Met behulp van irrigatie worden landbouwers beschermd tegen onregelmatige regenval. Irrigatie draagt ook bij tot de verbetering van de levensvatbaarheid, opbrengst en kwaliteit van gewassen, maar leidt tot een aanzienlijke daling van de watervoorraden. Terwijl in 2016 ongeveer 6 % van de landbouwgrond in de EU werd geïrrigeerd, was de sector verantwoordelijk voor 24 % van alle wateronttrekking.

III

In 2000 werd met de kaderrichtlijn water (KRW) het concept “waterkwantiteit” in de EU-beleidsvorming geïntroduceerd. In de richtlijn werd het ambitieuze streefdoel vastgesteld inzake een ”goede” kwantitatieve toestand voor alle grondwaterlichamen uiterlijk in 2027. Dit betekent dat de grondwaterstand niet zodanig mag worden verlaagd door wateronttrekkingen dat dit een verslechtering of het niet bereiken van een goede watertoestand tot gevolg heeft. In de meeste lidstaten is de situatie verbeterd, maar in 2015 was de kwantitatieve toestand van ongeveer 9 % van het grondwater in de EU “ontoereikend”. De Commissie oordeelde dat de KRW grotendeels geschikt is voor het beoogde doel, maar constateerde dat er aanzienlijke vertragingen zijn bij de verwezenlijking van de streefdoelen.

IV

Het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) kan duurzame landbouw in de EU stimuleren door betalingen aan milieunormen te koppelen. Duurzame landbouw wat betreft watergebruik is opgenomen in de beleidsdoelstellingen van het huidige GLB en in de voorstellen voor het GLB na 2020. Het brede scala aan ondersteunde praktijken (waaronder steun gekoppeld aan specifieke producten, steun voor waterretentiemaatregelen of investeringen in nieuwe irrigatie-infrastructuur) heeft op verschillende manieren gevolgen voor het watergebruik in de landbouw.

V

Onze controle was gericht op de impact van de landbouw op de kwantitatieve toestand van waterlichamen. We onderzochten in welke mate de KRW en het GLB duurzaam gebruik van water in de landbouw bevorderen.

VI

We constateerden dat het landbouwbeleid op zowel EU- als lidstaatniveau niet consistent was afgestemd op het EU-waterbeleid. Systemen waarmee wateronttrekking wordt toegestaan en prijsstellingsmechanismen voor water bevatten veel vrijstellingen voor watergebruik in de landbouw. Slechts weinig GLB-regelingen koppelen betalingen aan strenge eisen inzake duurzaam watergebruik. Met de randvoorwaarden, een mechanisme dat kan leiden tot (doorgaans kleine) verlagingen van subsidiebetalingen indien blijkt dat landbouwers bepaalde vereisten niet hebben nageleefd, wordt niet-duurzaam watergebruik ontmoedigd, maar dit mechanisme is niet van toepassing op alle GLB-steun of op alle landbouwers. Het GLB financiert projecten en praktijken waarmee duurzaam watergebruik naar verwachting wordt verbeterd, zoals waterretentiemaatregelen, installaties voor de behandeling van afvalwater en projecten ter verbetering van de efficiëntie van irrigatiesystemen. Deze komen echter minder vaak voor dan projecten waarmee de druk op de watervoorraden waarschijnlijk zal toenemen, zoals nieuwe irrigatieprojecten.

VII

Op basis van onze bevindingen bevelen wij aan dat de Commissie:

1. de lidstaten verzoekt om bij het in de praktijk brengen van de KRW in de landbouw het prijsstellingsniveau van water en vrijstellingen van het vereiste van toestemming voor wateronttrekking te rechtvaardigen;
2. GLB-betalingen koppelt aan milieunormen inzake duurzaam watergebruik;
3. ervoor zorgt dat door de EU gefinancierde projecten bijdragen tot de verwezenlijking van de KRW-doelstellingen.

Inleiding

Beschikbaarheid van water in de EU: huidige stand van zaken en toekomstscenario’s

01

Volgens de Internationale Bank voor Herstel en Ontwikkeling is de hernieuwbare watervoorraad per hoofd van de bevolking de afgelopen 55 jaar in de hele EU met 17 % gedaald¹. Hoewel dit deels het gevolg is van bevolkingsgroei, wordt de seizoensgebonden en jaarlijkse waterschaarste in delen van de EU ook verergerd door de druk die economische activiteit en klimaatverandering met zich meebrengen.

02

Zoet water wordt schaarser in de EU door de klimaatverandering, met hogere gemiddelde temperaturen en vaker voorkomende extremere weersomstandigheden (waaronder droogte)². Uit prognoses blijkt dat de waterstress in een aanzienlijk deel van de EU tegen 2030 waarschijnlijk zal toenemen (zie figuur 1).

03

Volgens de Commissie “[…] heeft extreme droogte in West- en Centraal-Europa aanzienlijke schade veroorzaakt [in 2018, 2019 en 2020]. […] Met een aardopwarming van 3 °C zouden droogten dubbel zo vaak voorkomen en zou het absolute jaarlijkse verlies door droogte in Europa stijgen tot 40 miljard EUR/jaar”³.

Water is noodzakelijk voor de landbouw

04

De landbouwproductie is afhankelijk van de beschikbaarheid van water. Irrigatie biedt landbouwers tal van voordelen, zoals een grotere levensvatbaarheid, opbrengst en kwaliteit van gewassen. Irrigatiewater is afkomstig van stromen, rivieren en meren (oppervlaktewaterlichamen), putten (grondwaterlichamen), regenwateropvang en teruggewonnen afvalwater. In 2016 werd ongeveer 6 % van de landbouwgrond in de EU geïrrigeerd. Drinkwater voor dieren maakt slechts een klein deel uit van het watergebruik in de landbouw.

05

De landbouw heeft gevolgen voor zowel de waterkwaliteit (bijv. door diffuse verontreiniging door meststoffen of pesticiden) als de waterkwantiteit. Een laag debiet vermindert bijvoorbeeld de verdunning van verontreinigende stoffen waardoor de waterkwaliteit afneemt en overmatige wateronttrekking in kustgebieden kan zoutintrusie in het grondwater veroorzaken.

06

Uit een recent verslag van het Europees Milieuagentschap (European Environment Agency, EEA)⁴ blijkt dat de landbouw verantwoordelijk is voor 24 % van de wateronttrekking in de EU: de afgelopen dertig jaar is de druk enigszins afgenomen dankzij een grotere efficiëntie bij het gebruik van hulpbronnen. Op EU-niveau is het watergebruik in de landbouw sinds 1990 met 28 % gedaald, terwijl sinds 2000 het stikstofoverschot met 10 % en de nitraatconcentratie in rivieren met 20 % is afgenomen. De verdere toename van de efficiëntie was in het eerste decennium van de eenentwintigste eeuw echter bescheiden en de druk blijft op een zeer onhoudbaar niveau. In 2015 brachten de lidstaten verslag uit aan de Commissie over het aandeel waterlichamen dat onder aanzienlijke druk staat als gevolg van wateronttrekking ten behoeve van de landbouw (zie figuur 2).

De rol van de EU in het beleid inzake de kwantiteit van water

07

De belangrijkste elementen van het EU-regelgevingskader voor de kwantiteit van water en de landbouw zijn de kaderrichtlijn water⁵ (KRW) en het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB). De belangrijkste rollen en verantwoordelijkheden binnen de EU worden uiteengezet in figuur 3.

Kaderrichtlijn water

08

De EU beschikt sinds 1991 over beleidsmaatregelen ter verbetering van de waterkwaliteit (de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater en de nitratenrichtlijn). In 2000 werden bij de KRW beleidsmaatregelen ingevoerd die ook betrekking hebben op de kwantiteit van water. De KRW bevordert een ecosysteemgerichte benadering van waterbeheer, met inbegrip van beginselen zoals waterbeheer op het niveau van stroomgebieden, betrokkenheid van het publiek en de noodzaak om rekening te houden met de impact van menselijke activiteiten op de watervoorraden.

09

Overeenkomstig de KRW moeten de lidstaten stroomgebiedbeheerplannen (SGBP’s) opstellen⁶. Deze documenten bevatten nadere gegevens over de monitoring, belangrijkste belastende factoren, doelstellingen, vrijstellingen en maatregelen voor de volgende zesjarige periode. De lidstaten hebben voor het eerst plannen bij de Commissie ingediend in 2009 en vervolgens in 2015. De Commissie beoordeelt de geboekte vooruitgang om de drie jaar⁷.

10

In de KRW is een streefdoel vastgesteld om uiterlijk in 2015 een goede kwantitatieve toestand voor alle grondwaterlichamen te bereiken, en uiterlijk in 2027 indien gerechtvaardigde vrijstellingen van toepassing zijn. Dit betekent dat de grondwaterstand niet zodanig mag worden verlaagd door wateronttrekkingen dat dit een verslechtering of het niet bereiken van een goede watertoestand tot gevolg heeft. Volgens het meest recente uitvoeringsverslag van de Commissie⁸ verbeterde de situatie in de meeste lidstaten van 2009 tot 2015, maar was de kwantitatieve toestand van ongeveer 9 % van de grondwaterlichamen in de EU (per gebied) nog steeds “ontoereikend” (zie figuur 4). De definitie in de KRW van een goede ecologische toestand omvat kwantitatieve aspecten van oppervlaktewaterlichamen, namelijk de hydromorfologische elementen (d.w.z. het debietregime). De lidstaten moeten voor elk oppervlaktewaterlichaam doelstellingen voor het “ecologisch debiet” vaststellen om ervoor te zorgen dat er voldoende water is.

11

In 2019 beoordeelde de Commissie de prestaties van de KRW tussen eind 2017 en medio 2019⁹. De algemene conclusie van deze beoordeling was dat de KRW grotendeels geschikt was voor het beoogde doel, hoewel de Commissie ook opmerkte dat de uitvoering van de richtlijn aanzienlijke vertraging heeft opgelopen. Dit is grotendeels te wijten aan onvoldoende financiering, trage uitvoering en onvoldoende integratie van milieudoelstellingen in sectoraal beleid.

Gemeenschappelijk landbouwbeleid

12

Duurzaam beheer van de natuurlijke hulpbronnen (met inbegrip van water) is een van de drie beleidsdoelstellingen voor het GLB 2014‑2020¹⁰, naast rendabele voedselproductie en evenwichtige territoriale ontwikkeling. In 2018 publiceerde de Commissie een voorstel voor het GLB na 2020¹¹. De negen specifieke doelstellingen in het voorstel omvatten de bevordering van duurzame ontwikkeling en efficiënt beheer van natuurlijke hulpbronnen zoals water, bodem en lucht.

13

Het grootste deel van de GLB-begroting gaat naar rechtstreekse betalingen (71 %)¹². Deze omvatten:

• ontkoppelde inkomenssteun zoals de basisbetalingsregeling (BBR), de regeling inzake een enkele areaalbetaling (REAB) en de vergroeningsbetaling, die samen goed zijn voor 61 % van de GLB-begroting: 35,3 miljard EUR in 2019¹³;
• vrijwillige gekoppelde steun (VGS), betaald per oppervlakte of per stuk vee. De lidstaten kunnen deze facultatieve regeling voor rechtstreekse betalingen gebruiken ter ondersteuning van specifieke landbouwsectoren die problemen ondervinden en die om economische, sociale of milieuredenen van bijzonder belang zijn. Zij hebben in 2020 ongeveer 4,24 miljard EUR aan VGS toegewezen¹⁴, waarvan een kwart naar areaalgebonden steun ging.

14

Producenten van groenten en fruit, wijn en olijfolie komen in aanmerking voor steun in het kader van de “gemeenschappelijke marktordening” (GMO) om hen te helpen zich aan te passen aan veranderingen op de markt. De GMO-maatregelen omvatten steun voor investeringen met een potentiële impact op het watergebruik.

15

Het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) ondersteunt het EU-beleid voor plattelandsontwikkeling via de plattelandsontwikkelingsprogramma's (POP’s) van de lidstaten. POP’s worden opgesteld op nationaal of regionaal niveau en geven gevolg aan EU-prioriteiten over een periode van zeven jaar. Zij omvatten steun voor landbouwpraktijken en investeringen met een potentiële impact op het watergebruik.

16

Hergebruik van behandeld afvalwater maakt deel uit van een circulaire economie. Volgens een in opdracht van de Commissie in 2015 uitgevoerde studie werd in de EU jaarlijks ongeveer 1 100 miljoen m³ afvalwater (ongeveer 0,4 % van de jaarlijkse zoetwateronttrekkingen in de EU) hergebruikt¹⁵. De EU heeft in mei 2020 een verordening vastgesteld inzake het hergebruik van afvalwater voor landbouwirrigatie¹⁶. In de verordening worden minimumeisen vastgelegd voor waterkwaliteit, monitoring, risicobeheer en transparantie, en deze zal vanaf juni 2023 van toepassing zijn. Volgens de effectbeoordeling van de Commissie¹⁷ zal het met de verordening mogelijk zijn om meer dan 50 % van het totale watervolume dat theoretisch beschikbaar is voor irrigatie uit installaties voor de behandeling van afvalwater in de EU te hergebruiken en meer dan 5 % van de rechtstreekse onttrekking uit waterlichamen en grondwater te voorkomen, wat leidt tot een vermindering van meer dan 5 % van de algemene waterstress. Het GLB kan infrastructuur voor de behandeling van water financieren waarmee afvalwater kan worden hergebruikt voor irrigatie.

17

De meeste rechtstreekse betalingen, evenals sommige betalingen voor plattelandsontwikkeling en bepaalde GMO-betalingen voor de wijnsector, zijn onderworpen aan een reeks voorschriften die randvoorwaarden worden genoemd. Deze omvatten uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen (RBE’s) van geselecteerde richtlijnen en verordeningen op het gebied van milieu, voedselveiligheid, gezondheid van planten en dieren en dierenwelzijn, en normen voor een goede landbouw- en milieuconditie (GLMC), waarmee duurzame landbouwpraktijken worden voorgeschreven. Indien blijkt dat begunstigden van het GLB deze voorschriften, zoals omschreven in de nationale wetgeving, niet naleven, kan hun jaarlijkse EU-subsidie worden verlaagd.

18

Zo voorziet GLMC 2 in een mechanisme om te beoordelen of landbouwers die water onttrekken voor irrigatie voldoen aan de toestemmingsprocedures in hun lidstaat. Tussen 2015 en 2018 werd jaarlijks 1,2 % van de GLB-begunstigden waarop GLMC 2 van toepassing was, gecontroleerd. Bij deze controles werd een laag percentage inbreuken vastgesteld (1,5 %); voor de meeste van deze inbreuken werd een sanctie opgelegd in de vorm van een verlaging van 3 % (zie figuur 5) van de aan de betrokken landbouwer betaalde subsidie.

Reikwijdte en aanpak van de controle

19

Deze controle is gericht op de impact van de landbouw op de kwantitatieve toestand van water. Aangezien de landbouw veel gebruikmaakt van zoet water en een van de eerste sectoren is die gevolgen ondervindt wanneer water schaars is, hebben wij beoordeeld in welke mate EU-beleid, met name het GLB en het waterbeleid, het duurzaam gebruik van water in de landbouw bevordert.

20

De Raad heeft in 2016 verklaard¹⁸ dat de doelstellingen van het EU-waterbeleid beter tot uiting moeten komen op andere beleidsterreinen, zoals voedsel en landbouw. Het Europees Parlement heeft ook opgeroepen tot een betere beleidscoördinatie. Water valt onder duurzameontwikkelingsdoelstelling 6 van de VN (“water en sanitatie voor iedereen”). De streefdoelen hiervan hebben betrekking op waterefficiëntie en geïntegreerd waterbeheer.

21

Wij hebben onderzocht in welke mate:

• de KRW duurzaam watergebruik in de landbouw bevordert;
• in de regelingen voor rechtstreekse betalingen in het kader van het GLB rekening wordt gehouden met de KRW-beginselen van duurzaam watergebruik;
• de KRW-beginselen van duurzaam watergebruik zijn overgenomen in de maatregelen op het gebied van plattelandsontwikkeling en de markt van het GLB.

22

De controle had geen betrekking op diffuse verontreiniging van water als gevolg van de landbouw (bijv. door nitraten of pesticiden). In eerdere verslagen van de ERK¹⁹ is hier nader op ingegaan.

23

De controle liep van april tot december 2020. We hielden vraaggesprekken met personeelsleden van de Commissie en de autoriteiten van de lidstaten en raadpleegden andere belanghebbenden in de water- en landbouwsectoren. Wij onderzochten:

• de strategische en werkdocumenten, studies, evaluaties, richtsnoeren, statistieken, uitvoeringsverslagen over de kwantiteit van water en landbouwbeleidsmaatregelingen van de Commissie;
• plattelandsontwikkelingsprogramma's en nationale en regionale voorschriften en richtsnoeren inzake randvoorwaarden, regelingen voor rechtstreekse betalingen, maatregelen op het gebied van plattelandsontwikkeling en de markt, alsmede studies, onderzoek, analyse en statistieken inzake sancties;
• stroomgebiedbeheerplannen, voorschriften inzake wateronttrekking en prijsbeleid;
• andere relevante studies en verslagen, waaronder die van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) en het Europees Milieuagentschap (EEA).

24

Onze controle had betrekking op de GLB-programmeringsperiode 2014‑2020. We verrichtten uitgebreide controles van stukken voor elf lidstaten/regio’s (zie figuur 6), waarbij werd gestreefd naar een geografisch evenwicht tussen gebieden die momenteel met waterschaarste kampen en gebieden die waarschijnlijk in de toekomst met dit probleem zullen worden geconfronteerd. In zes van de lidstaten hebben we onze werkzaamheden op een of twee regio’s gericht, aangezien sommige lidstaten regionale POP’s hebben en maatregelen voor waterbeheer op stroomgebiedniveau worden vastgesteld. We hebben ook bewijsmateriaal voor andere lidstaten/regio’s verkregen uit een controle van stukken van nog eens 24 POP’s en de voor ons jaarverslag verrichte controlewerkzaamheden.

Opmerkingen

Het EU-beleid inzake duurzaam watergebruik omvat vrijstellingen die van toepassing zijn op de landbouw

25

De KRW biedt waarborgen tegen niet-duurzaam watergebruik. In het kader hiervan moeten de lidstaten onder andere:

• een systeem en register inzake de verlening van toestemming voor wateronttrekkingen beheren²⁰;
• een waterprijsbeleid vaststellen dat een efficiënt watergebruik stimuleert, en zorgen voor een adequate terugwinning van de kosten van waterdiensten van de verschillende gebruikers (waaronder landbouwers)²¹.

26

We onderzochten in welke mate de lidstaten de bovenstaande vereisten inzake wateronttrekkingsbeheer, de prijsstelling van water en terugwinning van de kosten in de landbouwsector toepassen, en hoe de Commissie hun werkzaamheden monitort.

De lidstaten beschikken over systemen voor het verlenen van toestemming en passen veel vrijstellingen toe

27

Overeenkomstig de KRW moeten de lidstaten een register bijhouden van oppervlakte- en grondwateronttrekkingen en de opslag van oppervlaktewater (“opstuwing”). Watergebruikers moeten voorafgaande toestemming vragen voor de onttrekking of opslag van water, maar wanneer de onttrekking of opslag geen significante impact heeft op de watertoestand kunnen de lidstaten ervoor kiezen een vrijstelling te verlenen.

28

Als onderdeel van het wateronttrekkingsbeheer moeten de lidstaten alle partijen die zonder toestemming/kennisgeving water gebruiken of die de voorschriften inzake (bijv. specifiek toegestane) wateronttrekking niet naleven, identificeren en hen sancties opleggen.

Systemen voor voorafgaande toestemming

29

In acht van de elf lidstaten/regio’s waarop onze controle betrekking had, moeten alle wateronttrekkingspunten aan de autoriteiten worden gemeld. Alle lidstaten/regio’s waarop onze controle betrekking had, beschikken over een systeem voor voorafgaande toestemming voor wateronttrekking. Bij het verlenen van toestemmingen houden de autoriteiten van de lidstaat rekening met de toestand van het betrokken waterlichaam en specificeren zij de maximale jaarlijkse (of maandelijkse) hoeveelheid die mag worden onttrokken.

30

De lidstaten verlenen talrijke vrijstellingen (zie figuur 7). Deze kunnen een significante impact hebben op de kwantitatieve toestand van de betrokken waterlichamen. Wanneer meting ook niet verplicht is, kunnen de autoriteiten niet controleren of de onttrekking onder een aanzienlijk niveau blijft. Dit is het geval voor bepaalde soorten onttrekkingen in België (Vlaanderen), Bulgarije, Duitsland (Berlijn-Brandenburg), Italië (Emilia-Romagna), Cyprus en Portugal.

Systemen voor het opsporen van illegaal watergebruik

31

Recente officiële gegevens over illegale wateronttrekking in de EU zijn schaars. In 2015 stelde de OESO aan de hand van een reeks bronnen ramingen op waarin onder meer sprake was van 50 000 illegale boorgaten in Cyprus en meer dan een half miljoen putten in Spanje waarvoor geen toestemming was verleend of die illegaal waren²². Volgens het Wereldnatuurfonds is het probleem met name acuut in Castilië-La Mancha en Andalusië²³. Deskundigen schatten het watergebruik in Hongarije waarvoor geen toestemming is verleend op bijna 100 miljoen m³/jaar, ofwel 12 % van de geregistreerde onttrekkingen²⁴.

32

Tien van de door ons onderzochte lidstaten/regio’s beschikken over een controlesysteem om illegaal watergebruik op te sporen en hiervoor sancties op te leggen. Zij verrichten controles ter plaatse van geregistreerde onttrekkingspunten op basis van een jaarlijks controleplan, een risicoanalyse en/of klachten. De aldus geconstateerde inbreuken omvatten het gebruik zonder toestemming, oppompen zonder meting en overmatig oppompen van water en diverse andere inbreuken op de voorwaarden voor de verlening van toestemming. Figuur 8 toont het percentage inbreuken dat bij de inspecties van wateronttrekkingspunten aan het licht is gekomen.

33

Naast controles ter plaatse van geregistreerde wateronttrekkingsfaciliteiten hebben sommige lidstaten andere controlemechanismen opgezet of zijn zij deze aan het ontwikkelen. Deze omvatten:

• teledetectie via satellieten (zie kader 1);
• verplichte accreditatie van boorondernemingen bij nieuwe grondwateronttrekking. Boorondernemingen in België (Vlaanderen) moeten regelmatig verslag uitbrengen over booractiviteiten en de autoriteiten vooraf informeren over de begindatum daarvan om controles tijdens de uitvoering mogelijk te maken. Niet-naleving kan leiden tot de schorsing of intrekking van de accreditatie;
• regelmatige controles op de correcte werking van debietmeters voor grondwateronttrekkingsfaciliteiten in België (Vlaanderen). De gemeten waarden worden vergeleken met de bedrijfsgegevens en de jaarlijkse aangifte van grondwaterwinning.

34

In sommige lidstaten zijn de bestaande systemen voor de bestrijding van illegaal watergebruik minder doeltreffend wegens praktische problemen. België (Vlaanderen) en Bulgarije hebben gerapporteerd dat zij als gevolg van personeelstekorten niet in staat waren hun respectieve systemen in te zetten zoals beoogd. In Cyprus hebben de autoriteiten tot oktober 2020 zelden boetes of sancties opgelegd, aangezien degenen die in gebreke bleven twee maanden de tijd hadden om aan de voorschriften te voldoen en een gewijzigde aanvraag voor toestemming in te dienen. Bulgarije en Hongarije hebben herhaaldelijk hun uiterste termijn verlengd waarop illegale onttrekkingen aan de voorschriften moeten voldoen zodat er geen boete hoeft te worden opgelegd.

35

De regionale autoriteiten in de twee door ons onderzochte Spaanse regio’s (Andalusië en Castilië-La Mancha) hebben ons geen informatie verstrekt over de vraag of, of hoe, zij illegaal watergebruik opsporen en hiervoor sancties opleggen.

De lidstaten hebben mechanismen ingevoerd die de prijsstelling moeten stimuleren, maar bij de landbouw ligt de terugwinning van de kosten lager dan bij andere sectoren

36

Overeenkomstig de KRW moeten de lidstaten het beginsel van terugwinning van de kosten voor waterdiensten toepassen volgens het beginsel dat de vervuiler betaalt. Dit betekent dat het prijsbeleid stimulansen moet bieden en ervoor moet worden gezorgd dat alle categorieën watergebruikers (industrie, huishoudens, landbouw enz.) een passende bijdrage leveren aan de terugwinning van de kosten.

Stimulerende prijsstelling

37

Verscheidene lidstaten/regio’s hebben prijsstellingsmechanismen ingevoerd die een efficiënt watergebruik stimuleren. Sommige van deze mechanismen zijn alleen van toepassing op de landbouw en sommige zijn van toepassing op alle watergebruikers. Enige voorbeelden:

• Duitsland (Berlijn-Brandenburg), Hongarije en Portugal heffen een belasting op watervoorraden op basis van het gemeten gebruiksvolume;
• Cyprus heft een toeslag op elke kubieke meter water die boven het toegestane volume wordt gebruikt;
• Italië (Emilia-Romagna) plant een systeem van variabele waterprijzen op basis van de efficiëntie van het irrigatiesysteem;
• Bulgarije berekent meer voor watergebruik dat voor bepaalde gewassen een vastgesteld volume overschrijdt;
• België (Vlaanderen) maakt gebruik van een progressieve prijsstelling voor bepaalde soorten grondwater (hoe groter het onttrokken volume, hoe hoger de prijs).

38

Andere lidstaten/regio’s hebben prijsdifferentiatie ingevoerd om het gebruik van water uit verschillende voorraden te ontmoedigen/aan te moedigen. Enige voorbeelden:

• in België (Vlaanderen), Frankrijk (Centre-Val de Loire), Hongarije en Portugal zijn de prijzen hoger in gebieden waar water schaarser is of onder grotere kwantitatieve druk staat;
• in Bulgarije, Duitsland (Berlijn-Brandenburg) en Frankrijk (Centre-Val de Loire) is grondwater duurder dan oppervlaktewater;
• in Cyprus is zoet water duurder dan gerecycled water.

39

De lidstaten gebruiken verschillende methoden om de hoeveelheid voor de landbouw gebruikt water te meten (zie figuur 9). Volumetrische prijsstelling op een passend niveau kan stimulansen bieden voor de verschuiving naar waterefficiënte irrigatietechnologieën en -praktijken of naar gewassen die minder water vereisen. In Spanje (Andalusië en Castilië-La Mancha) wordt het meeste irrigatiewater op basis van het irrigatiegebied gefactureerd, terwijl in Italië (Emilia-Romagna) de heffing voor irrigatiewater meestal afhankelijk is van de pompcapaciteit.

Lagere waterprijzen voor de landbouw

40

In acht van de elf lidstaten/regio’s waarop onze controle betrekking had, is water aanzienlijk goedkoper als het voor de landbouw wordt gebruikt. In figuur 10 worden bepaalde wateronttrekkingstarieven voor agrarisch gebruik vergeleken met de tarieven die worden gehanteerd voor gebruik in andere sectoren. Voor verscheidene lidstaten/regio’s zijn specifieke vrijstellingen voor irrigatiewater van toepassing (zie figuur 11).

41

Zes van de lidstaten/regio’s eisen geen betaling voor wateronttrekking tot een bepaald volume. De prijsdrempel loopt uiteen. Deze is 500 m³/jaar in België (Vlaanderen) en Hongarije, 10 m³/dag in Bulgarije, 7 000 m³/jaar in Spanje (Andalusië) en Frankrijk (gebieden met waterstress), 10 000 m³/jaar in Frankrijk (buiten gebieden met waterstress) en 16 600 m³/jaar in Portugal (particuliere onttrekking). In alle gevallen geldt de drempel voor alle gebruikers, niet alleen voor landbouwers.

Terugwinning van de kosten voor waterdiensten

42

Overeenkomstig de KRW moeten de lidstaten een economische analyse van het watergebruik uitvoeren. Deze berekening zou moeten helpen bij de beoordeling van de mate waarin de kosten van waterdiensten (bijv. wateronttrekking voor irrigatie) door de gebruikers worden betaald (het beginsel van kostenterugwinning). Volgens de EU-richtsnoeren²⁵ moeten de lidstaten overwegen om in de economische analyse het volgende op te nemen:

1)  De financiële kosten van de levering en het beheer van waterdiensten:

• exploitatie- en onderhoudskosten (bijv. energie);
• kapitaalkosten (bijv. afschrijving van infrastructuur);
• administratieve kosten (facturering, administratie en monitoring).

2)  De milieu- en hulpbronnenkosten van waterdiensten:

• milieuschade als gevolg van onttrekking, opslag en opstuwing;
• opportuniteitskosten van alternatief watergebruik (bijv. kosten in verband met overmatige onttrekking van grondwater), omdat huidige en toekomstige gebruikers nadelige gevolgen zullen ondervinden als de watervoorraden zijn uitgeput.

43

Verschillende lidstaten/regio’s beoordelen de milieukosten in hun economische analyses door de kosten te ramen van de maatregelen die nodig zijn voor het bereiken van een goede watertoestand in een stroomgebiedsdistrict. Volgens de autoriteiten in Italië (Emilia-Romagna) en Spanje (Andalusië en Castilië-La Mancha) zijn de kosten van hulpbronnen alleen relevant als het water volgens hun beoordeling schaars is. De autoriteiten van Bulgarije en Duitsland (Berlijn-Brandenburg) merken op dat er nog steeds geen overeenstemming is over de methode voor de berekening van de milieu- en hulpbronnenkosten.

44

Acht van de nationale en regionale autoriteiten van de lidstaten waarop onze controle betrekking had, waren van mening dat de terugwinning van de kosten voor waterdiensten in de landbouw onvolledig is. Een van de elementen hiervan is dat milieu- en hulpbronnenkosten (nog) niet tot uitdrukking komen in de prijsstelling van water. De Commissie heeft er in haar geschiktheidscontrole van de KRW (zie paragraaf 11) op gewezen dat dit verborgen kosten voor de samenleving met zich meebrengt en een potentiële bron van inkomsten voor de financiering van maatregelen ter uitvoering van de KRW onder druk zet.

De Commissie is van mening dat de uitvoering van de KRW langzaam vordert

45

De Commissie moet de wijze waarop de lidstaten de KRW uitvoeren, monitoren. Daartoe beoordeelt zij om de drie jaar de voortgang van de uitvoering (zie paragraaf 09), voornamelijk op basis van verslagen van de lidstaten, en publiceert zij haar eigen uitvoeringsverslag. Het meest recente verslag van de Commissie (februari 2019) bestreek de tweede ronde van SGBP’s en bevatte een EU-breed overzicht en landspecifieke beoordelingen met aanbevelingen.

Systemen voor voorafgaande toestemming

46

In een werkdocument van de diensten van de Commissie²⁶ werd vooruitgang gerapporteerd bij het opzetten en beheren van systemen voor voorafgaande toestemming, zoals verbeteringen op het gebied van meting, controles op wateronttrekking, en toestemmingen en gegevensreeksen inzake wateronttrekking. Zoals onze opmerkingen echter bevestigen (zie de paragrafen 29 en 30), werd in het werkdocument van de diensten van de Commissie geconcludeerd dat meer vooruitgang nodig is, met name in de lidstaten waar kleinschalige onttrekkingen zijn vrijgesteld van controle en/of registratie, maar waar waterlichamen onder aanzienlijke druk staan door wateronttrekking en daardoor geen “goede toestand” bereiken. In het document werd geconcludeerd dat er sinds de eerste ronde van SGBP’s weinig vooruitgang was geboekt bij de verbetering van de toestand door een verlaging van de onttrekkingsdruk, maar dat de totale wateronttrekking tussen 2002 en 2014 met ongeveer 7 % was gedaald.

Prijsstelling van water en terugwinning van de kosten

47

In de programmeringsperiode 2014‑2020 is met de verordening gemeenschappelijke bepalingen²⁷ voor verschillende EU-fondsen, waaronder het Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling, een mechanisme ingevoerd dat bekendstaat als de “ex-antevoorwaarden”. Indien op 30 juni 2017 nog niet volledig aan de ex-antevoorwaarden was voldaan, had de Commissie de mogelijkheid om tussentijdse betalingen aan de desbetreffende POP-prioriteit op te schorten in afwachting van corrigerende maatregelen.

48

Een van die voorwaarden betreft de watersector. In de praktijk is de financiering van irrigatie-investeringen die zijn opgenomen in het programma van aandachtsgebied 5a “het bevorderen van een efficiënter watergebruik door de landbouwsector” afhankelijk van de vraag of de lidstaat of regio een waterprijsbeleid heeft dat:

1. zorgt voor adequate stimulansen voor gebruikers om water efficiënt te gebruiken, en
2. rekening houdt met terugwinning van de kosten voor waterdiensten.

49

Over het algemeen is de Commissie van mening dat het mechanisme van ex-antevoorwaarden een doeltreffende manier was om de lidstaten ertoe aan te zetten hun waterprijsbeleid te verbeteren²⁸: “Er zijn stappen gezet bij de vaststelling van waterdiensten, de berekening van de financiële kosten, de meting, de uitvoering van economische analyse en de beoordeling van milieu- en hulpbronnenkosten”. Tegelijkertijd erkent de Commissie dat de terugwinning van de kosten voor waterdiensten in de meeste lidstaten onvolledig is.

50

Ondanks de positieve impact van de ex-antevoorwaarden op de watersector in de periode 2014‑2020 kwam het mechanisme van ex-antevoorwaarden niet voor in het voorstel van de Commissie voor het GLB na 2020.

Naleving van de KRW

51

Indien de Commissie van mening is dat een lidstaat niet voldoet aan de KRW-verplichtingen, kan zij een inbreukprocedure tegen de lidstaat inleiden bij het Hof van Justitie van de EU. In zaak C-525/12²⁹ oordeelde het Hof dat het de lidstaten vrijstaat om de combinatie van beleid en financiering te bepalen die nodig is voor de verwezenlijking van de KRW-doelstellingen. Overeenkomstig haar algemene beleid inzake inbreuken geeft de Commissie momenteel prioriteit aan structurele in plaats van individuele gevallen van niet-naleving.

52

De Commissie heeft onlangs besloten specifieke aandachtspunten te behandelen in brieven aan alle lidstaten. Tussen september 2020 en april 2021 heeft zij brieven verstuurd naar aanleiding van haar beoordeling van de gerapporteerde informatie in de tweede SGBP-ronde. In die brieven stelde zij duidelijke gevallen van niet-naleving vast en vroeg zij de lidstaten om deze te rechtvaardigen, te corrigeren of te verduidelijken hoe zij al waren aangepakt of zouden worden aangepakt in de derde ronde van SGBP’s. In december 2020 zond de Commissie nog een reeks brieven aan alle lidstaten waarin zij zich specifiek richtte op hun mechanismen voor het waarborgen van de naleving en sancties op het gebied van onttrekking en puntbron-/diffuse verontreiniging. De lidstaten werd verzocht nadere gegevens te verstrekken over hun nationale voorschriften inzake wateronttrekking krachtens artikel 11, lid 3, punt e), van de KRW.

Rechtstreekse GLB-betalingen moedigen efficiënt watergebruik niet aanzienlijk aan

53

Overeenkomstig het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie moeten “de eisen inzake milieubescherming […] worden geïntegreerd in de omschrijving en uitvoering van het beleid en het optreden van de Unie, in het bijzonder met het oog op het bevorderen van duurzame ontwikkeling.” Wij hebben daarom gecontroleerd of de doelstellingen van het EU-waterbeleid tot uiting kwamen in de belangrijkste financieringsinstrumenten van het GLB.

54

Zowel ontkoppelde (inkomenssteun) als gekoppelde (areaalgebonden) regelingen kennen steun toe op basis van het landbouwareaal. Wij beoordeelden:

1. of deze steunbetalingen afhankelijk waren van duurzaam watergebruik, en
2. of zij irrigatie stimuleerden of ontmoedigden.

GLB-inkomenssteun is niet bevorderlijk voor efficiënt watergebruik of waterretentie

55

Betalingen in het kader van zowel de REAB als de BBR zijn momenteel neutraal inzake irrigatie: zij vormen geen stimulans voor efficiënt watergebruik, maar evenmin voor irrigatie of een groter watergebruik. Het REAB-betalingspercentage per hectare is identiek voor alle begunstigden en gewassoorten in alle tien lidstaten die de REAB toepassen. Het BBR-betalingspercentage wordt vastgesteld door de lidstaten en kan variëren per begunstigde, deels afhankelijk van de betalingsgeschiedenis van de desbetreffende begunstigde in het kader van het GLB. In sommige lidstaten (bijv. Spanje en Griekenland) kan het percentage ook variëren naar soort landbouwgrond. De ERK heeft eerder verslag uitgebracht³⁰ over de aanzienlijke verschillen die in bepaalde lidstaten, zoals Spanje, blijven bestaan.

56

Noch met deze twee regelingen inzake rechtstreekse betalingen, noch met de betalingsregeling voor vergroening worden aan landbouwers verplichtingen opgelegd met betrekking tot duurzaam watergebruik. Vergroening kan echter indirecte positieve effecten hebben doordat landbouwers verplicht zijn blijvend grasland in stand te houden (dat, in tegenstelling tot bouwland, normaal gesproken niet wordt geïrrigeerd). Vergroening is ook gericht op de instandhouding van terrassen, andere landschapselementen en ecologische aandachtsgebieden zoals braakliggende bufferstroken, die allemaal de natuurlijke waterretentie kunnen vergroten. In de praktijk leidde vergroening, zoals we in 2017 hebben gerapporteerd³¹, slechts bij ongeveer 5 % van alle landbouwgrond in de EU tot veranderingen in landbouwpraktijken.

57

Met GLB-steun wordt eerder perceelsdrainage dan waterretentie gestimuleerd. In het kader van het GLB voor de periode 2014‑2020 komen gedraineerde veengebieden in aanmerking voor inkomenssteun, terwijl bij inspecties bewerkte natte veengebieden soms als niet-subsidiabel worden beschouwd. Drainage van veengebieden heeft niet alleen negatieve gevolgen voor grondwatervoorraden, maar veroorzaakt ook uitstoot van broeikasgassen³². In de amendementen van het Europees Parlement op het voorstel van de Commissie voor het GLB na 2020³³ wordt rekening gehouden met moeraslandbouw (land- en bosbouw op natte bodems, voornamelijk veengebieden) als subsidiabele landbouwactiviteit voor GLB-inkomenssteun.

De EU ondersteunt de teelt van waterintensieve gewassen in gebieden met waterstress door middel van vrijwillige gekoppelde steun

58

VGS wordt door alle lidstaten behalve Duitsland gebruikt om de productie van bepaalde gewassen van in moeilijkheden verkerende sectoren op peil te houden of te verhogen³⁴. De EU beperkt de steun tot specifieke sectoren³⁵, waaronder waterintensieve gewassen zoals rijst, noten en groenten en fruit vallen (zie figuur 12).

59

De EU-voorschriften inzake VGS bepalen dat “gekoppelde steun die […] wordt verleend, […] verenigbaar [is] met andere maatregelen en -beleidslijnen van de Unie”³⁶, zodat de Commissie onverenigbare regelingen zou kunnen verwerpen. De Commissie heeft de impact van de voorgestelde maatregelen op duurzaam watergebruik niet beoordeeld.

60

Geen van de door ons geanalyseerde lidstaten/regio’s had waarborgen voor watergebruik ingevoerd, zoals beperkingen van steun in gebieden met waterstress of voor percelen zonder efficiënt irrigatiesysteem.

61

Negen van de elf lidstaten/regio’s waarop onze controle betrekking had, gebruiken VGS voor gewassen. Acht hiervan steunen de teelt van waterintensieve gewassen zonder geografische beperking. Als gevolg daarvan gebruiken de lidstaten EU-financiering om de teelt van waterintensieve gewassen in gebieden met waterstress te ondersteunen. Figuur 13 toont dat zes lidstaten VGS gebruiken voor de teelt van waterintensieve gewassen in gebieden met hoge of zeer hoge niveaus van waterstress.

Randvoorwaarden hebben betrekking op illegale onttrekking van water, maar de controles zijn niet frequent en de sancties zijn laag

62

Met de randvoorwaarden worden rechtstreekse betalingen (en enkele andere GLB-betalingen) aan bepaalde milieuverplichtingen gekoppeld. Een van de randvoorwaarden (GLMC 2) betreft door de lidstaten vastgestelde toestemmingsprocedures voor wateronttrekking. De nationale/regionale autoriteiten controleren 1 % van de specifieke groepen landbouwers die hun percelen irrigeren en leggen sancties op aan degenen die de nationale/regionale toestemmingsprocedures voor wateronttrekking niet naleven (doorgaans een verlaging met 3 % van hun subsidie in het kader van de BBR of REAB).

63

In de praktijk zijn de regelingen weinig veranderd sinds we hierover in 2014 verslag hebben uitgebracht³⁷. GLMC 2 is algemeen geformuleerd: “Naleving van vergunningsprocedures wanneer voor het gebruik van water voor bevloeiingsdoeleinden een vergunning nodig is”. De Commissie heeft de lidstaten niet verzocht specifieke vereisten op te leggen, zoals het installeren van watermeters en het rapporteren van watergebruik. De GLMC zal geen effect hebben in lidstaten met tekortschietende toestemmingsprocedures. Het feit dat de GLMC niet van toepassing is op alle GLB-begunstigden (bijv. begunstigden van de regeling voor kleine landbouwbedrijven, niet-jaarlijkse betalingen voor plattelandsontwikkeling of GMO-steun voor de sectoren groenten en fruit of olijven), en het feit dat de lidstaten geen passende controles uitvoeren, verminderen het potentieel ervan verder.

64

Het voorstel van de Commissie voor het GLB na 2020 zet het concept van randvoorwaarden voort (dat inmiddels “conditionaliteit” wordt genoemd). Hiermee wordt de dekking uitgebreid tot de regeling voor kleine landbouwbedrijven, maar worden tegelijkertijd begunstigden van wijnbetalingen in het kader van de GMO uitgesloten.

65

Op grond van het subsidiariteitsbeginsel staat het de lidstaten vrij om de verplichte toestemming voor wateronttrekking naar eigen goeddunken in te voeren en te handhaven. Tien van de lidstaten/regio’s waarop onze controle betrekking had, hanteren een selectieve benadering van GLMC 2, waarbij bepaalde nationale of regionale regelgevingsvereisten voor wateronttrekking vaak buiten beschouwing worden gelaten in hun controles (zie figuur 14).

66

De enige controle die voor alle door ons onderzochte controlesystemen gemeenschappelijk is, bestaat uit de noodzakelijke toestemming voor de onttrekking van irrigatiewater. In de meeste gevallen omvatten de inspecties ook een visuele controle van percelen om illegale onttrekking of irrigatie op te sporen. Dit geldt voor België (Vlaanderen), Duitsland (Berlijn-Brandenburg), Spanje (Andalusië en Castilië-La Mancha), Italië (Emilia-Romagna), Hongarije en Portugal. Drie van de elf lidstaten en regio’s controleren of er meters zijn geïnstalleerd: België (Vlaanderen), Frankrijk (Centre-Val de Loire) en Cyprus. Tien van de elf controleerden de inhoud van de toestemmingen niet, zoals het maximale onttrekkingsvolume en het tijdstip van de irrigatie (alle lidstaten/regio’s waarop onze controle betrekking had, met uitzondering van België (Vlaanderen)). Een soortgelijke tekortkoming wordt gerapporteerd in de studie ter ondersteuning van de evaluatie van de impact van het GLB op water³⁸.

67

Uit de controlestatistieken over randvoorwaarden die de lidstaten aan de Commissie doen toekomen, blijkt dat er zowel tussen landen als tussen regio’s aanzienlijke verschillen bestaan. In Spanje ligt het gemiddelde niet-nalevingspercentage voor Castilië-La Mancha bijvoorbeeld aanzienlijk hoger dan voor Andalusië (zie figuur 15). In alle lidstaten/regio’s waarvoor we gegevens verkregen, ligt het niet-nalevingspercentage voor GLMC 2 lager dan het percentage voor andere wateronttrekkingscontroles zoals beschreven in paragraaf 32 (zie figuur 15). Er bestaat een aanzienlijk risico dat bij controles op de randvoorwaarden geen gevallen van illegale wateronttrekking aan het licht komen.

68

In 2013 hebben het Europees Parlement en de Raad de Commissie verzocht³⁹ de omzetting van de KRW in nationaal recht en de uitvoering ervan door de lidstaten te monitoren en een voorstel in te dienen om toepasselijke onderdelen van de KRW in de randvoorwaarden op te nemen. De Commissie heeft geen voorstel gedaan om onderdelen van de KRW op te nemen in het kader voor randvoorwaarden voor 2014‑2020. In het voorstel voor het GLB na 2020 wordt echter expliciet verwezen naar het artikel van de KRW inzake controles op wateronttrekking⁴⁰, waardoor deze een essentiële eis (RBE 1) worden in het kader van de nieuwe voorschriften inzake de conditionaliteit. Hierdoor wordt een duidelijk verband gelegd tussen de KRW en GLB-betalingen aan landbouwers waardoor het artikel aan kracht kan winnen.

Middelen voor plattelandsontwikkeling en marktmaatregelen bevorderen duurzaam watergebruik niet aanzienlijk

69

Naast rechtstreekse betalingen financiert het GLB ook investeringen van landbouwers in vaste activa en ondersteunt het specifieke acties, zoals de toezegging om bepaalde landbouwpraktijken toe te passen. Sommige investeringen en acties hebben een positief effect op het watergebruik, terwijl andere het watergebruik verhogen (zie ook figuur 16). Financiering van bedrijfsadviseringssystemen of samenwerkingsprojecten kan ook, zij het indirect, een effect hebben op het watergebruik.

Plattelandsontwikkelingsprogramma's worden zelden gebruikt om de kwantiteit van water te verbeteren

70

Via plattelandsontwikkelingsprogramma's kunnen de nationale of regionale autoriteiten steun verlenen aan:

1. landbouwpraktijken of groene infrastructuur met een positief effect op de beschikbaarheid van water in landbouwgrond (waterretentiemaatregelen);
2. landbouwers, voor de extra kosten en gederfde inkomsten als gevolg van de uitvoering van de vereisten in de KRW;
3. infrastructuur voor de behandeling van afvalwater om water voor irrigatie te hergebruiken.

We onderzochten in welke mate deze mogelijkheden worden gebruikt.

71

De lidstaten kunnen middelen voor plattelandsontwikkeling gebruiken voor de financiering van maatregelen voor natuurlijke waterretentie (zie figuur 17). Vijf van de lidstaten/regio’s waarop onze controle betrekking had, maken van deze mogelijkheid gebruik:

• België (Vlaanderen), Spanje (Andalusië), Hongarije, Italië (Emilia-Romagna) en Portugal hebben agromilieuklimaatverbintenissen⁴¹ gefinancierd die voornamelijk tot doel hebben de bodem te beschermen, organisch materiaal op te bouwen en erosie te verminderen, en zo bij te dragen tot een grotere waterretentie.
• België (Vlaanderen) heeft één project gefinancierd met betrekking tot groene infrastructuur voor waterretentie⁴² en Hongarije acht projecten.

72

Maatregelen voor natuurlijke waterretentie kunnen tal van voordelen opleveren, zoals aanvulling van het grondwater, droogtebeheer en vermindering van het overstromingsrisico, maar de doeltreffendheid ervan is beperkt als ze in een klein gebied worden gebruikt⁴³. Zeven van de elf lidstaten/regio’s waarop onze controle betrekking had, financieren dergelijke maatregelen niet via maatregelen voor plattelandsontwikkeling (zie ook figuur 18).

73

De lidstaten kunnen middelen voor plattelandsontwikkeling gebruiken⁴⁴ om landbouwers te compenseren voor de extra kosten en de gederfde inkomsten als gevolg van vereisten in een stroomgebiedbeheerplan. Geen van de lidstaten/regio’s waarop onze controle betrekking had, maakte van deze mogelijkheid gebruik.

74

Nationale/regionale autoriteiten kunnen in hun POP’s steun opnemen voor investeringen in infrastructuur voor hergebruik van afvalwater voor irrigatie⁴⁵. Vijf van de door ons onderzochte lidstaten/regio’s namen deze mogelijkheid niet in hun POP’s op. In drie lidstaten/regio’s is deze mogelijkheid opgenomen als onderdeel van een submaatregel, maar werd deze niet gebruikt voor de financiering van projecten. Twee lidstaten hebben relevante projecten gefinancierd (zie kader 2).

De EU-financiering voor irrigatieprojecten heeft zwakke waarborgen tegen niet-duurzaam watergebruik

75

Voor de financiering van irrigatieprojecten zijn verschillende vormen van EU-financiering beschikbaar. De lidstaten kunnen middelen voor plattelandsontwikkeling gebruiken voor investeringen in materiële activa, of steun in het kader van de GMO in bepaalde sectoren (groenten en fruit, olijven en olijfolie, wijn) gebruiken voor het financieren van de modernisering of eerste installatie van irrigatieapparatuur (bijv. op landbouwbedrijven) of infrastructuur (bijv. netwerken).

76

Wij onderzochten:

1. de mate waarin deze middelen worden gebruikt ter ondersteuning van irrigatieprojecten;
2. of de Commissie en de lidstaten waarborgen tegen niet-duurzaam watergebruik hebben vastgesteld, en
3. of de lidstaten de desbetreffende voorschriften hebben gecontroleerd.

77

De modernisering van bestaande irrigatiesystemen kan de efficiëntie van het watergebruik verhogen, bijvoorbeeld door het herstellen van lekkende kanalen, het bedekken van open kanalen om verdamping te verminderen of het overschakelen op efficiëntere irrigatiesystemen. Efficiëntieverbeteringen leiden echter niet altijd tot algemene waterbesparingen, aangezien het bespaarde water voor andere doeleinden kan worden gebruikt, zoals bevloeiing van waterintensievere gewassen of irrigatie van een groter gebied. Dit wordt het reboundeffect genoemd⁴⁶. Bovendien kan een verhoogde irrigatie-efficiëntie, door middel van een verschijnsel dat bekendstaat als de “hydrologische paradox”, het terugstromen van oppervlaktewater naar rivieren verminderen, waardoor de permanente afvoer afneemt die gunstig is voor gebruikers stroomafwaarts en kwetsbare ecosystemen⁴⁷.

78

Door de aanleg van nieuwe irrigatie-infrastructuur waardoor het irrigatiegebied wordt uitgebreid, zal de druk op zoetwatervoorraden waarschijnlijk toenemen, tenzij voor het systeem regenwater of gerecycled water wordt gebruikt. In de studie van de Commissie ter ondersteuning van de evaluatie van de impact van het GLB op water (zie voetnoot 38) wordt dit risico bevestigd: het is tot nu toe moeilijk om te garanderen dat investeringen in irrigatie gunstig zijn voor waterlichamen, vooral als het irrigatiegebied wordt uitgebreid terwijl waterlichamen onder druk staan.

Investeringssteun voor plattelandsontwikkeling

79

Op één na gebruiken alle door ons beoordeelde lidstaten/regio’s de middelen voor plattelandsontwikkeling om investeringen te financieren die een effect hebben op het watergebruik (zie figuur 18). Nieuwe irrigatie-installaties en -infrastructuur zijn in alle tien de lidstaten/regio’s subsidiabel en investeringen in onttrekkingsinfrastructuur (bijv. putten) zijn subsidiabel in ten minste drie lidstaten/regio’s. De helft van de 24 POP’s in onze aanvullende steekproef voorzag in de mogelijkheid om in nieuwe irrigatie-infrastructuur te investeren.

80

Elfpo-steun voor investeringen in irrigatie is onderworpen aan voorwaarden die zijn vastgelegd in de EU-voorschriften⁴⁸ (zie figuur 19). De lidstaten kunnen ook aanvullende vereisten vaststellen. Voor bepaalde investeringen vereisen drie lidstaten/regio’s waarop onze controle betrekking had een mogelijke waterbesparing van meer dan 5 %. Voor nieuwe irrigatie-infrastructuur eisen vijf lidstaten/regio’s een bewijs van eigendom van het land en/of een geldige toestemming voor wateronttrekking.

81

Sommige van de in figuur 19 beschreven vereisten worden niet nader toegelicht in de wetgeving. In de KRW wordt bijvoorbeeld geen definitie gegeven van de kwantitatieve toestand van oppervlaktewaterlichamen. De lidstaten moeten daarom bepalen wat zij in het geval van oppervlaktewaterlichamen om kwantitatieve redenen beschouwen als een “minder dan goede” toestand. In acht van de lidstaten/regio’s waarop onze controle betrekking had, is het onduidelijk hoe en zelfs of dit wordt vastgesteld. De Commissie heeft niet-bindende richtsnoeren verstrekt inzake deze kwestie⁴⁹. De lidstaten hebben ook een verschillende interpretatie van een uitbreiding van een irrigatiegebied, aangezien zij hierin gebieden die in het recente verleden werden geïrrigeerd, als irrigatiegebieden hebben opgenomen. Sommigen lidstaten beschouwen het “recente verleden” als “de afgelopen vijf jaar”; terwijl deze periode volgens de interpretatie van andere lidstaten vanaf 2004 begint.

82

Aangezien de EU-voorschriften meerdere interpretaties en vrijstellingen mogelijk maken (zie figuur 19), bestaat het risico dat de EU irrigatieprojecten financiert die in strijd zijn met de KRW-doelstellingen. De Commissie heeft voorgesteld om voor het GLB na 2020 de voorwaarden voor de financiering van irrigatieprojecten enigszins te vereenvoudigen. Investeringen in irrigatie zouden uitdrukkelijk van financiering worden uitgesloten als zij niet verenigbaar zijn met de verwezenlijking van de doelstellingen van de KRW inzake het bereiken van een goede toestand. Uitbreiding van irrigatiegebieden zou niet subsidiabel zijn als de irrigatie van invloed is op waterlichamen waarvan de toestand als minder dan goed is aangemerkt⁵⁰. Het is aan de lidstaten om dit in hun subsidiabiliteitsvoorwaarden om te zetten.

83

De naleving van de voorwaarden in figuur 19 wordt niet grondig gecontroleerd. Acht van de door ons beoordeelde lidstaten/regio’s verklaren dat zij de basisvereisten (zoals de behoefte aan watermeting en potentiële waterbesparing) op basis van de projectaanvraag of achteraf controleren. Zeven lidstaten/regio’s hebben bewijsstukken overgelegd van controles achteraf van de werkelijke waterbesparingen. In vier gevallen was uit de documenten niet op te maken hoe de uitbreiding van het irrigatiegebied wordt beoordeeld. Wij hebben twee lidstaten/regio’s om meer gedetailleerde projectinformatie gevraagd. Op basis van de documentatie die we in antwoord daarop ontvingen, was het soms onduidelijk hoe de vereisten werden gecontroleerd: voor sommige controles, zoals elementaire controles van watermeters of potentiële waterbesparingen, troffen we helemaal geen bewijs aan.

Gemeenschappelijke marktordening

84

De EU financiert ook irrigatie-infrastructuur via de GMO voor drie sectoren: groenten en fruit, olijven en olijfolie, en wijn. De sector groenten en fruit ontvangt steun voor irrigatie-infrastructuur in tien van de elf lidstaten/regio’s waarop onze controle betrekking had, de sector olijven en olijfolie in twee en de sector wijn in drie. Alle lidstaten/regio’s bieden steun voor zowel nieuwe infrastructuur als voor de modernisering van bestaande systemen — met uitzondering van de sector olijven en olijfolie, waar alleen verbeteringen in aanmerking komen voor EU-steun. De voorschriften inzake de financiering van investeringen in het kader van een GMO verschillen van de regels voor de financiering van investeringen in het kader van plattelandsontwikkeling.

85

De afgelopen jaren was de financiering voor irrigatieprojecten in de sector groenten en fruit het hoogst in Spanje (Andalusië) en Portugal (zie figuur 20). In Frankrijk en Cyprus is weinig of geen gebruik gemaakt van de beschikbare maatregelen. In Italië (Emilia-Romagna) waren de autoriteiten niet in staat om gegevens te verstrekken over irrigatieprojecten en de daarmee verband houdende financiering, controles en sancties.

86

Investeringen ter vermindering van het watergebruik in de sector groenten en fruit zouden, indien deze zijn gefinancierd onder de rubriek “Investeringen die gunstig zijn voor het milieu”⁵¹:

• het waterverbruik met ten minste 5 % moeten verminderen als druppelirrigatie of soortgelijke systemen worden gebruikt;
• niet mogen resulteren in een netto-uitbreiding van het irrigatiegebied, tenzij het totale waterverbruik voor irrigatie van het gehele landbouwbedrijf, ook na uitbreiding van het gebied, niet hoger is dan het gemiddelde waterverbruik in de periode van vijf jaar vóór de investering.

87

Irrigatie-infrastructuur kan ook worden gefinancierd uit andere rubrieken, zoals “Productieplanning”. Wanneer dit het geval is, vereisen de EU-voorschriften geen waarborgen tegen niet-duurzaam watergebruik, zoals in het geval van Elfpo-financiering (zie paragraaf 80). In Spanje (Andalusië) had 98 % van de uitgaven in 2018 in verband met acties inzake irrigatie en duurzaam watergebruik betrekking op projecten voor productieplanning. Drie van de elf door ons beoordeelde lidstaten gingen verder dan de EU-voorschriften en stelden aanvullende vereisten vast voor sommige of alle irrigatieprojecten (zie figuur 21).

88

De autoriteiten van de lidstaten controleren niet voldoende of de voorwaarden voor investeringen die gunstig zijn voor het milieu worden nageleefd (zie paragraaf 86). Na onderzoek van richtsnoeren, administratieve controlelijsten en verslagen van controles ter plaatse troffen we in de meeste lidstaten/regio’s geen bewijs aan van controles op de naleving van de milieuvereisten inzake de GMO-financiering.

89

Over het geheel genomen bevat de GMO-financiering voor nieuwe irrigatie-infrastructuur en verbeteringen van bestaande systemen minder milieuwaarborgen dan door het Elfpo worden geboden. Bepaalde soorten investeringen zijn onderworpen aan voorwaarden met betrekking tot waterbesparing en de uitbreiding van irrigatiegebieden, maar er zijn geen vereisten voor de installatie van een watermeter voorafgaand aan of als onderdeel van een investering.

Conclusies en aanbevelingen

90

In 2000 voerde de EU de kaderrichtlijn water in met als streefdoel uiterlijk in 2015 of (indien gerechtvaardigde vrijstellingen van toepassing zijn) uiterlijk in 2027 een “goede” toestand van alle waterlichamen in de EU te bereiken. De richtlijn omvatte ook doelstellingen inzake de kwantiteit van water. Uit onze controle bleek dat de steun voor landbouw niet consistent was afgestemd op de doelstellingen van het waterbeleid.

91

Hoewel waarborgen tegen niet-duurzaam watergebruik worden geboden, zijn vrijstellingen in het kader van het EU-beleid inzake watergebruik vaak van toepassing op landbouwproducenten. Sinds 2009 hebben de lidstaten vooruitgang geboekt bij het opzetten van systemen voor voorafgaande toestemming voor wateronttrekking, systemen voor het opsporen van illegaal watergebruik en prijsstellingsmechanismen die een stimulans kunnen vormen voor efficiënt watergebruik. Daarbij geldt echter het volgende:

• in de door ons onderzochte lidstaten bestaan nog steeds veel vrijstellingen inzake de toestemming voor wateronttrekking voor landbouwers, ook in regio's met waterstress (zie de paragrafen 27-30), en
• veel lidstaten passen het beginsel van terugwinning van de kosten voor waterdiensten niet toe in de landbouw, zoals in andere sectoren wel wordt gedaan (zie de paragrafen 36-44).

92

De Commissie monitort de uitvoering van de kaderrichtlijn water door de lidstaten en is van mening dat deze sneller zou kunnen verlopen (zie de paragrafen 45-52).

Aanbeveling 1 — Verzoek om rechtvaardiging van vrijstellingen van de uitvoering van de kaderrichtlijn water in de landbouw

De Commissie moet:

de lidstaten verzoeken om de prijsstelling van water voor de landbouw en de vrijstellingen van voorafgaande toestemming voor wateronttrekking te rechtvaardigen en uit te leggen op basis waarvan kan worden geconcludeerd dat deze geen significante impact hebben op de toestand van waterlichamen.

Tijdpad: 2025

93

Met regelingen inzake rechtstreekse betalingen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) worden aan landbouwers geen rechtstreekse verplichtingen opgelegd met betrekking tot duurzaam watergebruik. De EU-voorschriften inzake vrijwillige gekoppelde steun bieden de lidstaten de mogelijkheid om de teelt van waterintensieve gewassen in regio's met waterstress te financieren zonder controles of milieuwaarborgen. De ex-antevoorwaarden met betrekking tot de watersector die van toepassing zijn op de financiering van plattelandsontwikkeling heeft de lidstaten ertoe aangezet hun waterprijsbeleid te verbeteren. Het is echter waarschijnlijk dat de ex-antevoorwaarden in het GLB na 2020 zullen worden stopgezet (zie de paragrafen 47-49 en 53-61).

94

Verschillende lidstaten gebruiken vrijwillige gekoppelde steun voor de financiering van de teelt van waterintensieve gewassen in gebieden met waterstress (zie de paragrafen 60 en 61).

95

De tweede goede landbouw- en milieuconditie (GLMC 2) inzake randvoorwaarden kan de overexploitatie van watervoorraden in de landbouw verminderen door landbouwers aan te moedigen de toestemmingsprocedures voor wateronttrekking van de lidstaten na te leven. De EU-voorschriften leggen echter geen verplichtingen inzake randvoorwaarden op aan alle landbouwers die GLB-middelen ontvangen, en de lidstaten maken relatief weinig gebruik van GLMC 2 om de watervoorraden te beschermen. Geen van de lidstaten waarop onze controle betrekking had, voert uitgebreide controles uit op de GLMC 2-vereisten (zie de paragrafen 62-68).

Aanbeveling 2 — Koppel GLB-betalingen aan de naleving van milieunormen

De Commissie moet:

1. de plattelandsontwikkelingssteun voor investeringen in irrigatie afhankelijk stellen van de uitvoering van beleid dat duurzaam watergebruik in de lidstaten stimuleert;
2. alle GLB-betalingen aan landbouwers, met inbegrip van de betalingen die in het kader van de gemeenschappelijke marktordening worden gedaan, koppelen aan expliciete milieuvereisten inzake duurzaam watergebruik, onder meer door middel van conditionaliteit;
3. waarborgen vereisen om het niet-duurzame gebruik van water voor gewassen waarvan de teelt met vrijwillige gekoppelde steun wordt gefinancierd, te voorkomen.

Tijdpad: 2023 (start van de nieuwe GLB-periode)

96

De Commissie heeft de beginselen van duurzaam watergebruik gedeeltelijk opgenomen in de voorschriften inzake GLB-financieringsmechanismen, zoals plattelandsontwikkeling en marktondersteuning. Landbouwpraktijken en -infrastructuur die de waterkwantiteit verbeteren, kunnen met middelen voor plattelandsontwikkeling worden gefinancierd. Middelen voor plattelandsontwikkeling en marktondersteuning kunnen ook worden gebruikt voor de financiering van irrigatieprojecten. Dit soort betalingen wordt aan bepaalde verplichtingen gekoppeld, maar de EU-voorschriften zijn niet consistent tussen de programma’s, waardoor uiteenlopende interpretaties en vrijstellingen mogelijk zijn (zie de paragrafen 69-89).

97

De lidstaten hebben gedeeltelijk gebruikgemaakt van plattelandsontwikkeling en marktondersteuning om duurzaam watergebruik in de landbouw te stimuleren. We stelden het volgende vast:

• plattelandsontwikkelingsprogramma's ondersteunen zelden waterretentiemaatregelen en infrastructuur voor hergebruik van water (zie de paragrafen 70-72);
• EU-middelen worden gebruikt ter ondersteuning van nieuwe irrigatieprojecten in de lidstaten/regio’s waarop onze controle betrekking had (zie de paragrafen 75-79, 84 en 85);
• de lidstaten controleren niet voldoende of de milieuvoorwaarden die aan de financiering van plattelandsontwikkeling en marktsteun zijn gekoppeld, worden nageleefd (zie de paragrafen 80-83 en 86-89).

98

In het voorstel van de Commissie voor het GLB na 2020 zou de financiering van investeringen in irrigatie die niet verenigbaar zijn met de verwezenlijking van de doelstellingen van de kaderrichtlijn water inzake het bereiken van een goede toestand, nadrukkelijk worden uitgesloten. Uitbreiding van irrigatiegebieden zou niet langer subsidiabel zijn als dit van invloed is op waterlichamen met een minder dan goede toestand (zie paragraaf 82).

Aanbeveling 3 — Gebruik EU-middelen om de kwantitatieve toestand van waterlichamen te verbeteren

De Commissie moet:

1. er bij de goedkeuring van de strategische GLB-plannen van de lidstaten voor zorgen dat de lidstaten de voorschriften van het GLB na 2020 toepassen, zodat gefinancierde irrigatieprojecten bijdragen aan de doelstellingen van de kaderrichtlijn water;
2. de impact van de financiering van plattelandsontwikkeling en marktondersteuning op het watergebruik in het GLB na 2020 evalueren.

Tijdpad: 2023 (start van de nieuwe GLB-periode) en 2026 (tussentijdse evaluatie)

Dit verslag werd door kamer I onder leiding van de heer Samo Jereb, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op 14 juli 2021.

Afkortingen

BBR: basisbetalingsregeling

EEA: Europees Milieuagentschap (European Environment Agency)

Elfpo: Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling

GLB: gemeenschappelijk landbouwbeleid

GLMC: goede landbouw- en milieuconditie

GMO: gemeenschappelijke marktordening

KRW: kaderrichtlijn water

OESO: Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling

POP: plattelandsontwikkelingsprogramma

RBE: uit de regelgeving voortvloeiende beheerseis

REAB: regeling inzake een enkele areaalbetaling

SGBP: stroomgebiedbeheerplan

VGS: vrijwillige gekoppelde steun

Woordenlijst

Basisbetalingsregeling: een landbouwregeling van de EU in het kader waarvan betalingen aan landbouwers worden gedaan op basis van de subsidiabele landoppervlakte

Convergentie: het proces van aanpassing van betalingsrechten aan landbouwers om rekening te houden met nationale of regionale gemiddelden met het oog op een eerlijker verdeling van de rechtstreekse landbouwsteun

Copernicus: het aardobservatie- en monitoringsysteem van de EU dat gegevens van satellieten en sensoren op de grond verzamelt en verwerkt om milieu- en veiligheidsinformatie te verstrekken

Geschiktheidscontrole: een evaluatie om eventuele overlappingen, lacunes, inconsistenties of achterhaalde maatregelen in het regelgevingskader voor een beleidsterrein vast te stellen

Goede landbouw- en milieuconditie: de staat waarin landbouwers alle landbouwgrond, en met name grond die momenteel niet voor productie wordt gebruikt, moeten houden om bepaalde betalingen in het kader van het GLB te ontvangen. Hieronder vallen onder meer water- en bodembeheer

Kostenterugwinning: beginsel dat de gebruiker van een dienst de kosten van die dienst betaalt en de totale inkomsten van de dienstverlener gelijk zijn aan (of hoger zijn dan) de kosten van de levering van de dienst

Kwantitatieve toestand: een aanduiding van de mate waarin een waterlichaam direct en indirect wordt beïnvloed door wateronttrekking

Ontkoppelde steun: EU-betalingen aan landbouwers die niet zijn gebonden aan de productie van een specifiek product

Onttrekking: verwijdering of omleiding van water uit een watermilieu

Plattelandsontwikkelingsprogramma: een reeks nationale of regionale meerjarige doelstellingen en acties, goedgekeurd door de Commissie, voor de uitvoering van het EU-beleid voor plattelandsontwikkeling

Randvoorwaarden: een mechanisme waarbij betalingen aan landbouwers afhankelijk zijn gesteld van hun inachtneming van vereisten op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en -welzijn en landbeheer

Rechtstreekse betaling: een landbouwsteunbetaling, zoals areaalgebonden steun, die rechtstreeks aan landbouwers wordt gedaan

Stroomgebiedbeheerplan: document over het beheer van een aangewezen stroomgebied in de EU, waarin de geplande acties worden uiteengezet om de doelstellingen van de kaderrichtlijn water te verwezenlijken

Uit de regelgeving voortvloeiende beheerseis: een EU- of nationaal voorschrift inzake het beheer van landbouwgrond ter bescherming van de volksgezondheid, de gezondheid van dieren en planten, het dierenwelzijn en het milieu

Vergroeningsbetaling: areaalgebonden betaling voor landbouwpraktijken die gunstig zijn voor milieu en klimaat

Vrijwillige gekoppelde steun: facultatieve manier waarop de lidstaten op basis van productievolumes rechtstreekse EU-landbouwbetalingen kunnen doen aan landbouwers die ervoor kiezen om op die basis een aanvraag in te dienen

Waterlichaam: een meer, een waterbekken, een stroom, een rivier of kanaal, een overgangsgebied van water langs een kustlijn, een strook kustwater of een grondwatermassa

Antwoorden van de Commissie

https://www.eca.europa.eu/nl/Pages/DocItem.aspx?did=59355

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheerthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de prestaties of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer I “Duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen”, die onder leiding staat van ERK-lid Samo Jereb. De controle werd geleid door ERK-lid Joëlle Elvinger, ondersteund door Ildikó Preiss, kabinetschef en Charlotta Törneling, kabinetsattaché; Emmanuel Rauch, hoofdmanager; Els Brems, taakleider; Paulo Braz, adjunct-taakleider; Greta Kapustaite, Georgios Karakatsanis, Szilvia Kelemen, Dimitrios Maniopoulos, Dainora Venckeviciene en Krzysztof Zalega, auditors. Thomas Everett verleende taalkundige ondersteuning. Marika Meisenzahl verleende grafische ondersteuning.

Voetnoten

¹ Internationale Bank voor Herstel en Ontwikkeling, Renewable internal freshwater resources per capita (cubic meters) — European Union.

² Europese Commissie — JRC, “World Atlas of Desertification”, Change in aridity — shifts to drier conditions.

³ Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's: Een klimaatveerkrachtig Europa tot stand brengen — de nieuwe EU-strategie voor aanpassing aan de klimaatverandering (COM(2021) 82 final).

⁴ Europees Milieuagentschap, “Water and agriculture: towards sustainable solutions”, verslag nr. 17/2020 van het EEA.

⁵ Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PB L 327 van 22.12.2000, blz. 1).

⁶ Europese Commissie, Status of implementation of the WFD in the Member States.

⁷ Richtlijn 2000/60/EG, artikel 18.

⁸ Europese Commissie, SWD(2019) 30 final, “European Overview — River Basin Management Plans”.

⁹ Europese Commissie, EU Water Legislation — Fitness Check.

¹⁰ Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's, “Het GLB tot 2020: inspelen op de uitdagingen van de toekomst inzake voedsel, natuurlijke hulpbronnen en territoriale evenwichten”, COM(2010) 672 definitief.

¹¹ Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften inzake steun voor de strategische plannen die de lidstaten in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid opstellen (strategische GLB-plannen) en die uit het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) worden gefinancierd, COM(2018) 392 final.

¹² Europese Commissie, GLB-indicatoren — Financing the CAP.

¹³ Europese Commissie, COM(2020) 168 final.

¹⁴ Europese Commissie, “Voluntary coupled support — Review by the Member States of their support decisions applicable as from claim year 2020”.

¹⁵ BIO by Deloitte (in samenwerking met ICF en Cranfield University), “Optimising water reuse in the EU — Final report — Part I — Prepared for the European Commission — DG ENV”.

¹⁶ Verordening (EU) 2020/741 van het Europees Parlement en de Raad van 25 mei 2020 inzake minimumeisen voor hergebruik van water (PB L 177 van 5.6.2020, blz. 32).

¹⁷ Europese Commissie, SWD(2018) 249 final/2 — 2018/0169 (COD).

¹⁸ Duurzaam waterbeheer — Conclusies van de Raad, 17 oktober 2016.

¹⁹ Speciaal verslag nr. 04/2014 van de ERK: “Integratie van doelstellingen van het EU-waterbeleid in het GLB: een gedeeltelijk succes”; Speciaal verslag nr. 23/2015 van de ERK: “Waterkwaliteit in het Donaubekken: vooruitgang in de uitvoering van de kaderrichtlijn water, maar nog wel een lange weg te gaan”; Speciaal verslag nr. 03/2016 van de ERK: “Bestrijding van eutrofiëring in de Oostzee: meer en doeltreffender maatregelen nodig”.

²⁰ Richtlijn 2000/60/EG, artikel 11, lid 3, punt e).

²¹ Richtlijn 2000/60/EG, artikel 9.

²² OESO, “Drying Wells, Rising Stakes: Towards Sustainable Agricultural Groundwater Use”.

²³ WNF, “Illegal water use in Spain: Causes, effects and solutions”.

²⁴ Tweede stroomgebiedbeheerplan voor de Donau (2015), punt 2, blz. 10.

²⁵ Europese Commissie, Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive, “Guidance document no. 1 Economics and the environment” en “Information Sheet on Assessment of the Recovery of Costs for Water Services for the 2004 River Basin Characterisation Report (Art 9)”.

²⁶ Europese Commissie, SWD(2019) 30 final.

²⁷ Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 320).

²⁸ Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad inzake de uitvoering van de kaderrichtlijn water (2000/60/EG) en de overstromingsrichtlijn (2007/60/EG), COM(2019) 95 final.

²⁹ Arrest van het Europees Hof van Justitie van 11 september 2014 in zaak C-525/12.

³⁰ Speciaal verslag nr. 10/2018 van de ERK: “De basisbetalingsregeling voor landbouwers — operationeel op de rails, maar beperkte impact op vereenvoudiging, doelgerichtheid en de convergentie van steunniveaus”.

³¹ Speciaal verslag nr. 21/2017 van de ERK: “Vergroening: een complexere inkomenssteunregeling, die vanuit milieuoogpunt nog niet doeltreffend is”.

³² Peatlands in the EU — Position paper.

³³ Amendementen van het Europees Parlement aangenomen op 23 oktober 2020 op het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften inzake steun voor de strategische plannen.

³⁴ Europese Commissie, “Voluntary coupled support — Review by the Member States of their support decisions applicable as from claim year 2020”.

³⁵ Verordening (EU) nr. 1307/2013, artikel 52, lid 2.

³⁶ Verordening (EU) nr. 1307/2013, artikel 52, lid 8.

³⁷ Speciaal verslag nr. 04/2014 van de ERK “Integratie van doelstellingen van het EU-waterbeleid in het GLB: een gedeeltelijk succes”, de paragrafen 38-48.

³⁸ DG AGRI en EEIG Alliance Environnement, “Evaluation of the Impact of the CAP on water. Final report”.

³⁹ Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 549), gemeenschappelijke verklaring van het Europees Parlement en de Raad inzake het randvoorwaardensysteem.

⁴⁰ Richtlijn 2000/60/EG, artikel 11, lid 3, punt e).

⁴¹ Verordening (EU) nr. 1305/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 487), artikel 28.

⁴² Verordening (EU) nr. 1305/2013, artikel 17, lid 1, punt d).

⁴³ Verslag nr. 17/2020 van het EEA, blz. 68.

⁴⁴ Verordening (EU) nr. 1305/2013, artikel 30.

⁴⁵ Verordening (EU) nr. 1305/2013, artikel 17.

⁴⁶ OESO (2016), Mitigating Droughts and Floods in Agriculture: Policy Lessons and Approaches, OECD Studies on Water, OECD Publishing, Parijs.

⁴⁷ Verslag nr. 17/2020 van het EEA.

⁴⁸ Verordening (EU) nr. 1305/2013, artikel 46.

⁴⁹ Document met richtsnoeren. Steun via het Elfpo voor investeringen in irrigatie (versie: november 2014).

⁵⁰ COM(2018) 392 final, artikel 68, lid 3, punt f).

⁵¹ Conform artikel 3, lid 4, laatste punt, van Uitvoeringsverordening (EU) 2017/892 van de Commissie van 13 maart 2017 tot vaststelling van voorschriften voor de toepassing van Verordening (EU) nr. 1308/2013 van het Europees Parlement en de Raad, wat betreft de sectoren groenten en fruit en verwerkte groenten en fruit (PB L 138 van 25.5.2017, blz. 57).

Tijdlijn

https://www.eca.europa.eu/nl/Pages/DocItem.aspx?did=59355

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-6692-5	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/5454	QJ-AB-21-022-NL-N
HTML	ISBN 978-92-847-6670-3	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/828624	QJ-AB-21-022-NL-Q

AUTEURSRECHT

© Europese Unie, 2021.

Het beleid van de Europese Rekenkamer (ERK) inzake hergebruik is geregeld bij Besluit nr. 6-2019 van de Europese Rekenkamer over het opendatabeleid en het hergebruik van documenten.

Tenzij anders aangegeven (bijv. in afzonderlijke auteursrechtelijke mededelingen), wordt voor inhoud van de ERK die eigendom is van de EU een licentie verleend in het kader van de Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0)-licentie. Dit betekent dat hergebruik is toegestaan mits de bron correct wordt vermeld en wijzigingen worden aangegeven. De hergebruiker mag de oorspronkelijke betekenis of boodschap van de documenten niet wijzigen. De ERK is niet aansprakelijk voor mogelijke gevolgen van hergebruik.

Voor de volgende afbeeldingen is hergebruik toegestaan mits de auteursrechthebbende, de bron en de naam van de fotografen/architecten (indien aangegeven) worden vermeld:

Figuur 1: © World Resources Institute, Aqueduct, geraadpleegd op 22.3.2021.

Figuren 5, 9, 14, 18 en 20: iconen gemaakt door Pixel perfect van https://flaticon.com

Figuur 13: © Europese Rekenkamer en World Resources Institute, Aqueduct, geraadpleegd op 22.3.2021.

Figuur 17:

Foto links bovenaan: © Europese Unie, Europese Commissie 2021 / Xavier Lejeune.

Foto rechts bovenaan: © Europese Unie, Europese Commissie 2021 / Lukasz Kobus.

Foto links onderaan: © Europese Unie, Europese Commissie 2021 / Michal Cizek.

Foto rechts onderaan: © Europese Unie, Europese Commissie 2021 / Pedro Rocha.

U dient aanvullende rechten te verwerven indien specifieke inhoud personen herkenbaar in beeld brengt, bijvoorbeeld op foto’s van personeelsleden van de ERK, of werken van derden bevat. Indien toestemming wordt verkregen, wordt hiermee de bovengenoemde algemene toestemming opgeheven en zullen beperkingen van het gebruik daarin duidelijk worden aangegeven.

Wilt u inhoud gebruiken of reproduceren die geen eigendom van de EU is, dan dient u de houders van het auteursrecht mogelijk rechtstreeks om toestemming te vragen.

Software of documenten waarop industriële-eigendomsrechten rusten, zoals octrooien, handelsmerken, geregistreerde ontwerpen, logo’s en namen, zijn uitgesloten van het beleid van de ERK inzake hergebruik; hiervoor wordt u geen licentie verleend.

De groep institutionele websites van de Europese Unie met de domeinnaam “europa.eu” bevat links naar sites van derden. Aangezien de ERK geen controle heeft over deze sites, wordt u aangeraden kennis te nemen van hun privacy- en auteursrechtbeleid.

Gebruik van het logo van de Europese Rekenkamer

Het logo van de Europese Rekenkamer mag niet worden gebruikt zonder voorafgaande toestemming van de Europese Rekenkamer.

Hoe neemt u contact op met de EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen),
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e-mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: https://europa.eu/european-union/index_nl

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen op: https://op.europa.eu/nl/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie https://europa.eu/european-union/contact_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1951 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp/nl) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.