Posebno poročilo

št.11 2017

Skrbniški sklad EU Bêkou za Srednjeafriško republiko: kljub nekaterim pomanjkljivostim obetajoč začetek

O poročilu: Skrbniški sklad EU Bêkou za Srednjeafriško republiko, prvi skrbniški sklad v upravljanju Evropske komisije, je bil ustanovljen julija 2014 za pomoč eni najmanj razvitih držav na svetu. Sodišče je ocenilo utemeljenost ustanovitve sklada, upravljanje sklada in izpolnitev njegovih ciljev doslej. Kljub nekaterim pomanjkljivostim je zaključilo, da je bila odločitev za vzpostavitev sklada v danih okoliščinah ustrezna. Potencial pri upravljanju sklada še ni bil v celoti izkoriščen na treh področjih: pri usklajevanju med deležniki, pri preglednosti, hitrosti in stroškovni učinkovitosti postopkov ter pri mehanizmih za spremljanje in vrednotenje, vendar je imel sklad kljub temu doslej v glavnem pozitivne dosežke. Naša priporočila so namenjena izboljšanju zasnove in upravljanja tega in drugih skrbniških skladov EU.

Ta brošura je na voljo v 23 jezikih in tudi v naslednjih formatih:

PDF

Kazalo
Povzetek
Uvod
Obseg revizije in revizijski pristop
Opažanja
Zaključki in priporočila
Priloge
Odgovori Komisije
Kratice in okrajšave
Končne opombe
Revizijska ekipa
Stik

Povzetek

Skrbniški sklad se vzpostavi za specifičen razvojni cilj, pogosto kot odziv na krize, kot so naravne katastrofe ali konflikti. Finančne prispevke vanj namenja eden ali več donatorjev. Od leta 2013 ima EU možnost, da vzpostavi skrbniške sklade Unije za zunanje delovanje za ukrepe v izrednih razmerah ali po njih ali tematske ukrepe.

Skrbniški sklad EU Bêkou za Srednjeafriško republiko, prvi skrbniški sklad v upravljanju Evropske komisije, je bil ustanovljen julija 2014. Njegovi donatorji so Evropska unija, Francija, Nemčija, Nizozemska, Italija in Švica, ki so zagotovili skupaj 146 milijonov EUR za podporo tej državi pri premagovanju krize in obnovi.

III

V Srednjeafriški republiki že več desetletij vladajo slabo upravljanje, visoka stopnja revščine in konflikti. SAR je ena najmanj razvitih in najrevnejših držav na svetu in je bila na indeksu človekovega razvoja UNDP za leto 2016 uvrščena na zadnje mesto.

Ta revizija je obravnavala prve izkušnje Evropske komisije z lastnim skrbniškim skladom. Sodišče je ocenilo, ali je bila ustanovitev sklada utemeljena, kako dobro je bil sklad upravljan in ali je doslej izpolnil svoje cilje.

Prišlo je do zaključka, da sta bili –kljub neizvedbi formalno strukturirane ocene o izbiri instrumenta financiranja ali celovite analize potreb – odločitev o ustanovitvi skrbniškega sklada Bêkou in njegova zasnova v danih okoliščinah ustrezni.

Potencial pri upravljanju skrbniškega sklada Bêkou še ni bil v celoti izkoriščen v treh pogledih: sklad ni imel velikega vpliva na usklajevanje med deležniki, postopki bi lahko bili preglednejši, hitrejši in bolj stroškovno učinkoviti, mehanizmi za spremljanje in vrednotenje pa še niso bili razviti v celoti.

VII

Skrbniški sklad Bêkou je imel doslej v glavnem pozitivne dosežke. Zbral je pomoč, a je pritegnil le malo dodatnih donatorjev. Večina njegovih projektov je prinesla pričakovane izložke. Sklad krepi prepoznavnost EU.

VIII

Sodišče je izreklo več priporočil, na podlagi katerih bi Komisija lahko izboljšala zasnovo in upravljanje skrbniškega sklada Bêkou v prihodnosti in skrbniških skladov EU na splošno. Evropsko računsko sodišče priporoča, naj Komisija:

pripravi nadaljnje smernice za izbiro instrumenta financiranja in za analizo potreb, da bi opredelila intervencijski obseg skrbniških skladov,
izboljša usklajevanje med donatorji, izbirne postopke in merjenje smotrnosti poslovanja ter optimizira upravne stroške.

Uvod

Skrbniški skladi EU: novo orodje za razvojno pomoč

Skrbniški sklad se vzpostavi za specifičen razvojni cilj, finančne prispevke vanj pa namenja eden ali več donatorjev. Običajno ga upravlja mednarodna organizacija, kot sta Svetovna banka ali Združeni narodi. Skrbniški skladi se od 90-ih let prejšnjega stoletja, ko so postali priljubljeni, čedalje bolj uporabljajo kot instrument financiranja pri mednarodnem sodelovanju. Pogosto se vzpostavijo v odziv na krize, kot so naravne katastrofe ali konflikti.

Od leta 2013 je skrbniške sklade Unije za zunanje delovanje mogoče vzpostaviti za ukrepe v izrednih razmerah ali po njih ali za tematske ukrepe, in sicer s sporazumom, ki se sklenjene med Evropsko komisijo in drugimi donatorji.¹ Za vsak skrbniški sklad se za zagotovitev zastopstva donatorjev, pa tudi držav članic, ki ne prispevajo, ter za odločanje o uporabi sredstev ustanovi odbor, ki mu predseduje Komisija.

Skrbniški sklad EU Bêkou² za Srednjeafriško republiko (SAR) je bil vzpostavljen julija 2014, namenjen pa je podpiranju te države pri premagovanju krize in obnovi. To je prvi od štirih skrbniških skladov, ki jih je doslej upravljala Evropska komisija.³ Prvi štirje donatorji so bili: Evropska unija (EU), Francija, Nemčija in Nizozemska, Italija in Švica pa sta postali partnerici leta 2015. Zaveze za donacije v skrbniški sklad Bêkou so ob koncu leta 2016 skupaj znašale 146 milijonov EUR, od tega so bile približno tri četrtine iz proračuna EU in Evropskega razvojnega sklada. Do konca leta 2016 je sklad dejansko prejel 86 milijonov EUR.

Njegov glavni cilj, kakor je določen v ustanovnem sporazumu, je zagotavljati dosledno, ciljno usmerjeno pomoč za krepitev odpornosti ranljivih skupin ter podporo pri premagovanju krize in obnovi v Srednjeafriški republiki, usklajevanje kratkoročnih, srednjeročnih in dolgoročnih ukrepov in pomoč sosednjim državam pri premagovanju posledic krize.⁴

Srednjeafriška republika: država v krizi

SAR je ena najmanj razvitih in najrevnejših držav na svetu in je bila na indeksu človekovega razvoja UNDP za leto 2016 uvrščena na zadnje mesto kljub temu, da ima pomembna nahajališča mineralnih surovin in drugih virov, kot so rezerve urana, surova nafta, zlato, diamanti, kobalt, les in vodna energija. Država ima 4,5 milijona prebivalcev, ki so naseljeni po obsežnem ozemlju, velikem 623 000 km² (približno toliko kot Francija in Belgija skupaj). Vse od razglasitve neodvisnosti leta 1960 se Srednjeafriška republika srečuje s konflikti, slabim upravljanjem, visoko stopnjo revščine in neenakosti ter pomanjkanjem naložb iz zasebnega sektorja. Večina prebivalstva živi v negotovih razmerah, več kot polovica pa jih potrebuje humanitarno pomoč. Notranje razseljenih je približno 450 000 ljudi, podobno število pa jih je prebežalo v sosednje države.

Po obdobju nasilja, v katerem je bila zrušena prejšnja vlada, je bila za obdobje od leta 2014 do začetka leta 2016 vzpostavljena prehodna vlada. Po demokratičnih volitvah sta marca 2016 začela mandat nov predsednik in vlada. Oktobra 2016 so organi Srednjeafriške republike in donatorji objavili petletni nacionalni načrt za obnovo in vzpostavitev miru.

Do leta 2014 je Srednjeafriška republika zaradi omejene podpore, ki jo je prejela od mednarodne skupnosti donatorjev, veljala za „siroto, kar zadeva prejemanje pomoči“⁵. Odtlej se je pomoč tej državi znatno povečala. Zaradi še trajajočih konfliktov pa prebivalstvo še vedno nujno potrebuje humanitarno pomoč.⁶

EU je partner SAR že več kot trideset let in ostaja eden glavnih razvojnih partnerjev te države. Med letoma 2013 in 2016 je za pomoč SAR prispevala več kot 500 milijonov EUR.⁷ EU je sprejela celovit pristop⁸, zato pomoč zagotavlja prek skrbniškega sklada Bêkou, s tradicionalno razvojno pomočjo, s tremi vojaškimi misijami in operacijami skupne varnostne in obrambne politike, civilnim kriznim odzivanjem in humanitarno pomočjo.

V Srednjeafriški republiki obsežno delujejo tudi agencije ZN in Francija. V Prilogi II je navedenih sedem skrbniških skladov ZN, ki delujejo v SAR. Številni drugi partnerji, kot so Afriška razvojna banka, Svetovna banka in druge države EU, prav tako zagotavljajo pomoč tej državi.

Obseg revizije in revizijski pristop

S to revizijo smotrnosti poslovanja so bile preučene prve izkušnje Evropske komisije z uporabo lastnega skrbniškega sklada kot instrumenta pomoči. Sodišče je ocenilo, ali je bila ustanovitev sklada utemeljena, kako dobro je bil sklad upravljan in ali je doslej izpolnil svoje cilje.

Revizija se je osredotočila na obdobje od ustanovitve sklada leta 2014 do konca leta 2016. Preučili smo vseh 11 projektov sklada in 31 naročil, ki so se financirala v njihovem okviru (glej Prilogo I), ter analizirali različne dokumente o ustanovitvi sklada in zasnovi projektov, postopkih za izbiro organizacij za izvajanje projektov ter spremljanje in vrednotenje projektov (vmesna poročila in poročila o zunanjem vrednotenju). Opravili smo tudi obiske na kraju samem v Srednjeafriški republiki in na sedežih treh donatorjev sklada. Tako smo lahko opravili pogovore z različnimi deležniki in obiskali tri projekte.

Opažanja

Sodišče je na podlagi sicer omejene analize ugotovilo, da sta bila odločitev o ustanovitvi skrbniškega sklada Bêkou in njegova zasnova v danih okoliščinah ustrezna

V tem delu so na kratko predstavljene razmere, ki so v času ustanovitve skrbniškega sklada Bêkou vladale v SAR, nato pa je opisana analiza zasnove sklada z dveh plati: z vidika odločitve o skrbniškem skladu kot instrumentu financiranja ter z vidika intervencijskega obsega skrbniškega sklada Bêkou.

Skrbniški sklad Bêkou je bil hiter odziv na težke razmere v državi

Razmere v Srednjeafriški republiki leta 2014 so zaznamovale posledice velike politične in varnostne krize, ki je vrhunec dosegla leta 2012. Povzročila je humanitarno krizo in gospodarsko recesijo, kot ju še ni bilo. ZN so decembra 2013 v državi razglasili t. i. izredne razmere 3. stopnje.⁹ V teh razmerah je prišlo do „kontiguuma“¹⁰ humanitarnih in razvojnih izzivov, nestabilni državni organi pa niso mogli zadovoljiti potreb prebivalstva.

**Otrok, ki hodi mimo zapuščenega letala v nekdanjem taborišču za notranje razseljene osebe M’Poko v bližini letališča v Banguiju.**
© Redeči križ Francije.

Tak položaj je pomenil tudi velike omejitve pri zagotavljanju pomoči EU: ker ni bilo demokratično izvoljene vlade, Komisija ni mogla sprejeti nacionalnega okvirnega programa (NIP)¹¹ za pomoč v okviru nacionalne dodelitve za SAR iz 11. Evropskega razvojnega sklada (ERS).

Ustanovitev skrbniškega sklada Bêkou za SAR je bila tako hiter odziv na potrebo po usklajenem instrumentu, ki bi povezoval pomoč, obnovo in razvoj. O utemeljitvi izbire takšnega instrumenta pomoči se je v prvi polovici leta 2014 razpravljalo tako na politični kot na tehnični ravni v Evropski komisiji, s številnimi donatorji in prehodno vlado Srednjeafriške republike. Razpravljavci so se strinjali zlasti o tem, da je potreben drugačen način zagotavljanja pomoči, ki bi združeval humanitarne in razvojne pristope ter poleg usklajevanja pomoči vključeval tudi združevanje virov. Ta skupna analiza je bila podlaga za ustanovitev skrbniškega sklada Bêkou.

Sklad je bil ustanovljen v zelo kratkem času, saj so se začetne razprave začele zgodaj leta 2014, ustanovni sporazum pa so Komisija, Francija, Nemčija in Nizozemska podpisale julija istega leta.

Komisija ni pripravila formalno strukturirane analize o izbiri instrumenta financiranja

V finančni uredbi je določenih več pogojev, ki morajo biti pri vzpostavitvi skrbniškega sklada EU izpolnjeni, in sicer, da: (i) obstaja dodana vrednost intervencije Unije, kar pomeni, da je cilje skrbniškega sklada mogoče lažje izpolniti na ravni EU kot na nacionalni ravni, (ii) skrbniški sklad zagotavlja politično prepoznavnost in upravljalne prednosti, (iii) se skladi ne bi smeli ustanavljati, če le podvajajo obstoječe načine financiranja ali podobne instrumente brez zagotavljanja dodatnosti.

V zavezah EU, sprejetih v okviru forumov na visoki ravni o uspešnosti pomoči (glej okvir 1), in v smernicah GD DEVCO o skrbniških skladih EU, je navedeno, da skrbniški skladi ne bi smeli postati standardno orodje za zagotavljanje pomoči.

Okvir 1

Pozivi v okviru forumov na visoki ravni o učinkovitosti pomoči k samodisciplini pri ustanavljanju novih načinov zagotavljanja pomoči

V dolgotrajnih prizadevanjih za posodobitev zagotavljanja pomoči so bila pomembna štiri srečanja: forumi na visoki ravni o uspešnosti pomoči v Rimu (2003), Parizu (2005), Akri (2008) in Busanu (2011). Na teh srečanjih, na katerih je doslej sodelovalo več kot 100 držav, so bila izoblikovana načela za uspešno pomoč.

Ena od zavez, sprejetih po forumu v Akri leta 2008, je, da bodo donatorji pred vzpostavitvijo novih, ločenih načinov za zagotavljanje pomoči, ki pomenijo tveganje, da bo še bolj razdrobljena, in otežujejo usklajevanje na nacionalni ravni, uporabili in po potrebi tudi okrepili obstoječe načine.¹² Na okrogli mizi je bil sprejet poziv donatorjem, naj pred vzpostavitvijo novih skladov dobro premislijo in opravijo jasen preizkus dodane vrednosti.¹³ Na forumu v Busanu leta 2011 je EU ponovno potrdila svojo zavezo k samodisciplini zaradi zaviranja naraščanja števila skladov.¹⁴

Tako Združeni narodi kot Svetovna banka imata utečene postopke za utemeljitev izbire skrbniškega sklada kot instrumenta pomoči. Urad ZN za večpartnerske skrbniške sklade (MPTFO), ki pomaga ZN pri upravljanju skupnih mehanizmov za financiranje, je objavil več priročnikov z navodili o vzpostavitvi skrbniških skladov. Ta vsebujejo priporočilo, naj se izvede predhodna študija o izvedljivosti takšnega sklada ter analiza njegovih funkcij in dodane vrednosti.¹⁵

Komisija je v svojih smernicah, ki so na voljo, doslej le ponovila zahteve iz finančne uredbe, ni pa še določila, kako bi jih bilo treba uporabiti, da bi se hitro izvedla strukturirana ocena primerjalnih prednosti skrbniškega sklada v primerjavi z drugimi orodji. Pred vzpostavitvijo skrbniškega sklada Bêkou je Komisija sicer organizirala vrsto razprav (glej odstavek 15), a ni opravila formalno strukturirane analize, ki bi temeljila na zahtevah iz finančne uredbe.

Celovita analiza potreb, ki bi pokazala, katere vrzeli naj bi skrbniški sklad Bêkou zapolnil, ni bila izvedena

Analize potreb so pomemben korak pri določanju intervencijskega obsega razvojne pomoči, saj pripomorejo k opredelitvi potreb in postavitvi prioritet glede pomoči. Z njimi je prav tako mogoče zagotoviti, da se z novim instrumentom financiranja ne podvajajo že obstoječi instrumenti, služijo pa lahko tudi kot osnova za oblikovanje pomoči, ki omogoča enostavno delitev dela z drugimi donatorji.

V mnogih notranjih dokumentih Komisije, ki so bili pripravljeni pred vzpostavitvijo skrbniškega sklada Bêkou, je bilo sicer ugotovljeno, da SAR potrebuje pomoč, vendar je bila analiza potreb nepopolna, saj ni vsebovala: ocene splošnih potreb Srednjeafriške republike, popisa potreb, ki se obravnavajo z obstoječimi instrumenti pomoči, s tem pa tudi ne analize vrzeli pri zagotavljanju pomoči, ki jih je treba zapolniti, ocene potrebnih finančnih sredstev in določitve prioritet v zvezi z zagotavljanjem pomoči.

Glavni cilj skrbniškega sklada Bêkou, kakor je določen v ustanovnem sporazumu, je zagotavljati dosledno, ciljno usmerjeno pomoč za krepitev odpornosti ranljivih skupin ter podporo pri vseh vidikih premagovanja krize in obnovi v Srednjeafriški republiki, usklajevati kratkoročne, srednjeročne in dolgoročne ukrepe ter pomagati sosednjim državam pri premagovanju posledic krize.¹⁶ To je široka opredelitev. Na podlagi celovite analize potreb bi lahko cilje opredelili podrobneje (glej tudi odstavek 50). Poleg tega bi z analizo lahko jasneje pokazali, kako in zakaj so dejavnosti sklada relevantne za njegov cilj in katere specifične vrzeli sklad zapolnjuje.

Na strateški ravni je Komisija zagotovila, da skrbniški sklad Bêkou ne podvaja drugih obstoječih načinov financiranja. Med letoma 2014 in 2016 se je iz nacionalne dodelitve za SAR iz ERS financiralo omejeno število dejavnosti, ki so se osredotočale na področja, ki jih skrbniški sklad Bêkou ne zajema, kot sta izobraževanje in nacionalne zdravstvene politike¹⁷. V SAR sicer deluje najmanj sedem skrbniških skladov ZN, vendar jih šest pokriva povsem druga tematska področja kot skrbniški sklad Bêkou. Edina izjema je večpartnerski skrbniški sklad ZN Ezingo, ki se prav tako osredotoča na stabilizacijo in obnovo v Srednjeafriški republiki. Kljub temu pa se ta sklad znatno razlikuje od skrbniškega sklada Bêkou glede na obseg pomoči / stopnjo dejavnosti, vrsto financiranih projektov in prejemnike pomoči.¹⁸

Na ravni projektov so se s skrbniškim skladom Bêkou obravnavale podobne potrebe kot s podporo EU v preteklosti. Nekateri projekti pravzaprav zagotavljajo kontinuiteto projektom, ki so bili v preteklosti financirani z drugimi instrumenti pomoči EU (glej okvir 2). Vendar so prinesli nov pristop, z njimi pa so bile uvedene tudi dodatne dejavnosti za krepitev odpornosti. Nekateri drugi projekti so inovativni in se glede na vrsto razlikujejo od tistih, ki so bili v Srednjeafriški republiki financirani v preteklosti. Primer takšnega projekta je projekt gospodarske obnove, ki zagotavlja mikrofinanciranje za mala lokalna podjetja.

Okvir 2

Primeri projektov skrbniškega sklada Bêkou, s katerimi se obravnavajo podobne potrebe kot s projekti, ki so se prav tako financirali s pomočjo EU

Nekateri projekti skrbniškega sklada Bêkou so prevzeli dejavnosti, ki so prejemale sredstva iz drugih instrumentov pomoči EU. V nadaljevanju je naštetih nekaj primerov:

Dva projekta GD ECHO, ki sta potekala v sodelovanju z nevladnima organizacijama v zdravstvenem sektorju, sta nasledila projekta skrbniškega sklada Bêkou v sodelovanju z istima nevladnima organizacijama. Ti nevladni organizaciji sta podpirali 25 lokalnih zdravstvenih domov pri zagotavljanju boljše osnovne zdravstvene oskrbe. Ena od teh nevladnih organizacij je pomoč za svoje dejavnosti v zdravstvenem sektorju prejemala tudi od GD ECHO, Unicefa in humanitarnega sklada ZN.
EU je leta 2014 z instrumentom za stabilnost in mir financirala delovno intenzivna dela (travaux à haute intensité de main d’oeuvre) v 3. in 5. okrožju v Banguiju, podobno kot s projektom mestne obnove v okviru skrbniškega sklada Bêkou. Za ta pristop je značilno najemanje domačinov, ki opravljajo osnovne dejavnosti mestne obnove. Cilj je ponovno vzpostaviti infrastrukturo, hkrati pa ustvarjati prihodek za najbolj ranljive skupine.
Leta 2014 se je v okviru 10. ERS začel izvajati projekt za prehransko varnost, a je bil pozneje preklican. Namenjen je bil financiranju Organizacije ZN za prehrano in kmetijstvo (FAO), ki naj bi izvajala programe za izgradnjo odpornosti za skupnosti (caisses de resilience), spodbujala dialog med skupnostmi na področju nomadskih pašnih poti in izboljšala prehransko varnost na območjih v okolici Banguija, podobno kot projekt prehranske varnosti v okviru skrbniškega sklada Bêkou. Pet naročil, ki so bila podpisana s FAO in nevladnimi organizacijami v okviru instrumenta za razvojno sodelovanje EU leta 2014, se je nanašalo na podobne dejavnosti (podpora za rejce goveda, dialog med skupnostmi, prehranska odpornost).
Cilj enega od projektov skrbniškega sklada Bêkou je bil zaščita živalskih ekosistemov v severovzhodni in jugovzhodni SAR. Pred tem se je v okviru 10. ERS izvajal projekt s podobnimi dejavnostim na severovzhodu države.

Skupnost donatorjev in države v razvoju so partnerstvo med donatorji opisale kot pomembno v nestabilnih in kriznih razmerah.¹⁹ Pred objavo nacionalnega načrta za obnovo in vzpostavitev miru oktobra 2016 donatorji za Srednjeafriško republiko niso imeli skupnega strateškega okvira. Sedanje pobude, ki temeljijo na tem nacionalnem načrtu za obnovo bi lahko privedle do opredelitve jasnejše delitve dela tekom leta 2017 (glej okvir 3).

Okvir 3

Nacionalni načrt za obnovo in vzpostavitev miru 2017–2021: podlaga za delitev dela v prihodnosti

Vlada SAR je ob pomoči EU, Združenih narodov in Svetovne banke pripravila nacionalno strategijo za SAR, t. i. nacionalni načrt za obnovo in vzpostavitev miru za obdobje 2017–2021, ki je bil objavljen oktobra 2016. V njem so predvidene tri prednostne osi: (i) spodbujanje miru, varnosti in sprave; (ii) obnova socialne pogodbe med državo in prebivalci; (iii) omogočanje lažje obnove gospodarskega in proizvodnega sektorja²⁰. Načrt je razdeljen na enajst strateških ciljev, skupne potrebe pa so ocenjene na 3,2 milijarde USD.²¹

Iz skrbniškega sklada Bêkou se bodo lahko financirali ukrepi vseh treh osi nacionalnega načrta za obnovo in vzpostavitev miru. Kot že omenjeno v odstavku 14, je na pomoč iz ERS ob ustanovitvi sklada negativno vplivalo to, da za SAR ni bil pripravljen nacionalni okvirni program (NIP). GD DEVCO trenutno pripravlja NIP v okviru 11. ERS. Skupni znesek znaša 382 milijonov EUR, od tega je 208 milijonov EUR novih sredstev. NIP lahko vključuje tudi ukrepe v okviru vseh treh osi. Del sredstev za NIP se bo prenesel v skrbniški sklad Bêkou. Skupaj namerava vsaj po eno os nacionalnega načrta za obnovo in vzpostavitev miru financirati 31 donatorjev za SAR. Marca 2017 delitev dela pri izvajanju tega načrta med skrbniškim skladom Bêkou, drugimi instrumenti EU in drugimi donatorji še ni bila podrobno določena.

Potencial pri upravljanju skrbniškega sklada Bêkou še ni bil v celoti izkoriščen

Sodišče je upravljanje skrbniškega sklada Bêkou preučilo s treh vidikov: z vidika usklajevanja z drugimi donatorji in organi SAR, z vidika preglednosti in hitrosti njegovih postopkov ter stroškovne učinkovitosti zagotavljanja pomoči ter z vidika mehanizmov za spremljanje in vrednotenje.

Skrbniški sklad Bêkou ni imel velikega vpliva na usklajevanje med deležniki

Izkušnje so pokazale, da je lahko odziv mednarodne skupnosti v izrednih razmerah in po njih zaradi šibkosti lokalne uprave in nenadnega porasta števila donatorjev dezorganiziran in razdrobljen. To ovira uspešno in trajnostno prispevanje k obnovi države. Skrbniški skladi EU so bili zasnovani posebej za takšne primere in lahko zagotavljajo ustrezno rešitev, saj naj bi delovali kolektivno v imenu EU in svojih donatorjev²².

Zaradi števila donatorjev in izvajalcev v Srednjeafriški republiki je usklajevanje pomembno. Skrbniški skladi so lahko tudi koristna platforma za boljše usklajevanje s projekti, ki se financirajo neodvisno od sklada. To velja predvsem za usklajevanje med donatorji sklada in potencialno tudi za širše usklajevanje z drugimi donatorji. Skrbniški sklad Bêkou naj bi bil po pričakovanjih mehanizem za usklajevanje, ki bi omogočil, da bi mednarodna skupnost na usklajen način prispevala k stabilizaciji Srednjeafriške republike.²³ Namen skrbniškega sklada Bêkou je bil preseči samo usklajevanje med državami članicami in vzpostaviti dejansko skupno organizacijo²⁴, ideje pa so vključevale: združevanje sredstev in zmogljivosti za analizo, opredelitev in izvedbo projektov, skupne misije, posebno enoto za usklajevanje donatorjev in stike s partnerji ali skupne tematske delovne skupine.

Obstaja malo dokazov, da je ustanovitev skrbniškega sklada Bêkou pripomogla h konsolidaciji dejavnosti donatorjev v Srednjeafriški republiki, kot je opisano v odstavku 29, niti takoj po njegovi ustanovitvi niti v kasnejšem obdobju (glej okvir 4). Dejavnosti donatorjev izven sklada so od leta 2014 na podobni ravni ali so se v nekaterih primerih celo okrepile (za udeležbo drugih donatorjev glej tudi odstavke 55 do 61). Uprava sklada je kot glavni izziv opredelila razdrobljenost instrumentov pomoči in akterjev v Srednjeafriški republiki.

Okvir 4

Od leta 2014 nekateri donatorji krepijo svoje dejavnosti zunaj sklada

Nemčija krepi svoje dvostranske dejavnosti v Srednjeafriški republiki. Leta 2016 je zvezno ministrstvo za gospodarsko sodelovanje in razvoj izbralo Srednjeafriško republiko za eno od partnerskih držav za dvostransko sodelovanje. Nemška razvojna banka Kreditanstalt für Wiederaufbau je nedavno začela izvajati projekt v zdravstvenem sektorju, vreden 11 milijonov EUR.

Oktobra 2016 je svoj urad za razvojno sodelovanje v Banguiju odprla Italija.

GD DEVCO bo na podlagi nacionalnega okvirnega programa spet pričel zagotavljati pomoč iz ERS.

Poleg donatorjev v skrbniški sklad Bêkou tudi Svetovna banka načrtuje ustanovitev lastnega skrbniškega sklada za Srednjeafriško republiko.

Do konca leta 2016 mehanizmi za usklajevanje razvojne pomoči v Srednjeafriški republiki niso delovali. Humanitarne sektorske skupine, ki jih vodijo organizacije ZN in mednarodne nevladne organizacije, se osredotočajo na humanitarno pomoč. Prehodna vlada Srednjeafriške republike je leta 2014 pripravila ustrezne strukture za usklajevanje razvojne pomoči, ki pa nikoli niso začele delovati. Organi SAR in skupnost donatorjev trenutno vzpostavljajo institucionalni okvir za izvajanje razvojne pomoči v okviru nacionalnega načrta obnove in vzpostavitve miru, ki je bil sprejet oktobra 2016.²⁵ Ta okvir bo vključeval mehanizem za usklajevanje pomoči, v okviru katerega bosta pooblastila za odločanje imela skrbniški sklad ZN Ezingo in morebitni prihodnji skrbniški sklad Svetovne banke, vloga skrbniškega sklada Bêkou pa bo samo posvetovalna.

Skrbniški sklad Bêkou nima opredeljenih postopkov za zagotavljanje sistematičnega usklajevanja svojih projektov s projekti drugih donatorjev, ki vanj donirajo. V okviru sklada je bil ustanovljen mehanizem za usklajevanje v obliki lastne strukture upravljanja (odbor in operativni odbor skrbniškega sklada). Čeprav je ena izmed nalog operativnega odbora odobritev projektov, pa ta ni spodbujal razprav o usklajevanju z drugimi projekti, ki jih financirajo donatorji skrbniškega sklada Bêkou. Programski dokumenti se ne pripravljajo sistematično in s celovitim pregledom drugih projektov na istem področju.

Čeprav formalnih mehanizmov za usklajevanje ni bilo, je predstavnik skrbniškega sklada Bêkou v Banguiju – na podlagi dobre prakse – zagotovil nekolikšno usklajevanje na ravni posameznih projektov (glej okvir 5). Vendar bi lahko skrbniški sklad Bêkou zagotavljal bolj sistematično usklajevanje, tako interno med svojimi donatorji kot morebiti tudi navzven, v okviru mednarodne skupnosti.

Okvir 5

Trije primeri dobre prakse usklajevanja projektov med donatorji

Ustvarjene so bile sinergije med projektom skrbniškega sklada Bêkou v zvezi z gospodarsko obnovo in projektoma, ki ju je financirala razvojna agencija države članice EU. V fazi zasnove projekta je bilo usklajevanja sicer malo, je pa usklajevanje potekalo po začetku projekta leta 2016. Organiziranih je bilo več srečanj med agencijo, predstavnikom skrbniškega sklada Bêkou v Banguiju in izvajalskimi organizacijami, da bi se razpravljalo o tem, kako med temi tremi projekti ustvariti sinergije.

Oktobra 2016 je predstavnik skrbniškega sklada Bêkou v Banguiju organiziral delavnico o prehranski varnosti za donatorje in organe SAR. Na podlagi te delavnice je ekipa skrbniškega sklada Bêkou pripravila razpis prijavo interesa, v katerem so bili upoštevani izidi teh razprav.

V okviru projekta na področju zdravstva je bila financirana tehnična pomoč za usklajevanje šestih nevladnih organizacij, ki delujejo v zdravstvenih ustanovah po Srednjeafriški republiki, v okviru mesečnih sestankov. Čeprav sprva nenačrtovano, je to usklajevanje včasih preseglo okvir izvajalcev skrbniškega sklada Bêkou, zaradi česar je bilo mogoče spremljati morebitne primere podvajanja z drugimi donatorji. Tudi nevladne organizacije so lahko tako uskladile svoje delovne metode.

**Projekt prehranske varnosti naj bi pripomogel k trajnostnemu razvoju prehranske in hranilne varnosti.**
© Redeči križ Francije.

Obstajajo dokazi, da skrbniški sklad Bêkou deluje usklajeno z organi SAR (za primer glej okvir 5). Vlada SAR načrtuje, da bo v prihodnosti okrepila svojo vlogo pri upravljanju sklada, tako da bo bolj sistematično sodelovala pri oblikovanju, izvajanju in spremljanju njegovih projektov.

Postopki bi lahko bili preglednejši, hitrejši in bolj stroškovno učinkoviti

Finančna uredba²⁶ določa, da se morajo skrbniški skladi izvajati v skladu z načelom preglednosti. V ustanovnem sporazumu je določeno, da se morajo uporabljati fleksibilni postopki za zagotovitev, da je skrbniški sklad Bêkou odziven in da je pomoč mogoče hitro organizirati. Finančna uredba prav tako zapoveduje, da se lahko za kritje stroškov upravljanja skrbniškega sklada nameni največ 5 % zneskov, ki so bili vanj prispevani. Sodišče je ocenilo preglednost in hitrost izbirnih postopkov ter stroškovno učinkovitost skrbniškega sklada Bêkou v primerjavi z drugimi načini zagotavljanja pomoči.

Preglednost izbirnih postopkov

Postopki, ki jih je uporabljal skrbniški sklad Bêkou za izbiro organizacij za izvedbo projektov, niso bili uradno opredeljeni v smernicah o skrbniških skladih EU. Postopki, ki so se uporabljali, so – z nekaj dodatnimi izjemami – temeljili na postopkih, predpisanih v priročniku Javno naročanje in nepovratna sredstva v okviru zunanjega delovanja Evropske unije – praktični vodnik (Procurement and Grants for European Union External Actions – A Practical Guide).²⁷

Za skrbniški sklad Bêkou so se poleg majhnega števila pogodb o opravljanju storitev uporabljale tri različne metode za izbor organizacij, ki izvajajo projekte: štirje sporazumi o delegiranem sodelovanju, deset neposrednih oddaj naročila in 12 oddaj naročila na podlagi omejenega razpisa za prijavo interesa.²⁸ Opredelitve metod ter njihove prednosti in slabosti so navedene v tabeli 1.

Tabela 1

Opredelitev ter glavne prednosti in slabosti izbirnih postopkov, ki se uporabljajo za dodeljevanje nepovratnih sredstev iz skrbniškega sklada Bêkou
Vrsta	Sporazumi o delegiranem sodelovanju	Neposredna oddaja naročil	Oddaja naročil na podlagi omejenega razpisa za prijavo interesa skrbniškega sklada Bêkou
Opredelitev	Kadar Komisija dodeli upravljanje sredstev delegiranemu organu iz države članice (ali drugemu donatorju iz tretje države).	Kadar se izbere organizacija brez preučitve konkurence.	Kadar se k predložitvi predlogov pozove vnaprej določeno število organizacij.
Prednosti	hiter postopek visoka raven strokovnega znanja, ki je na voljo	hiter postopek visoka raven strokovnega znanja, ki je na voljo	preglednejši od drugih dveh postopkov osredotočenost na poznane strokovnjake z zadevnega področja
Slabosti	slaba preglednost zaradi neobveščenosti javnosti dodatna faza upravnih postopkov morebitna navzkrižja interesov	slaba preglednost zaradi neobveščenosti javnosti omejen dostop do financiranja za novejše organizacije	omejen dostop do financiranja za novejše organizacije

Vir: praktični vodnik.

Dejanski izbirni postopki, ki naj bi se uporabljali v okviru skrbniškega sklada Bêkou, in dovoljena stopnja fleksibilnosti glede na praktični vodnik niso bili opredeljeni. Zato način, kako so bile izbrane organizacije za izvajanje, ni bil popolnoma pregleden.

Uporaba sporazumov o delegiranem sodelovanju je omenjena v členu 10 ustanovnega sporazuma, ki določa, da morajo biti ti prva izbira, kadar zagotavljajo ustrezen odziv z vidika stroškov, uspešnosti in evropske prepoznavnosti ukrepov, ki se financirajo iz sklada. Kljub temu pa v zvezi z izborom organizacij, ki so bile sicer strokovno usposobljene na zadevnem področju, niso bile pripravljene utemeljitve, zlasti ne ob njihovi potrditvi. Poleg tega lahko pride tudi do navzkrižja interesov, saj so nekatere od teh organizacij prisotne v operativnem odboru sklada, ki izbira projekte in v takih primerih tudi organizacije za njihovo izvajanje.²⁹

V petih primerih neposredne oddaje naročila je šlo za drugo fazo predhodno opravljenega dela. Ostala so bili oddana po pregledu organizacij, ki so v Srednjeafriški republiki že prisotne, in njihovih zmogljivosti. To je glede na težavne razmere na terenu v času oddaje teh naročil razumljivo. Sodišče je kljub temu odkrilo specifičen primer, pri katerem bi se lahko uporabil bolj konkurenčen postopek, saj je bila delo sposobna opraviti več kot ena organizacija.³⁰

Pri vsakem od omejenih razpisov za prijavo interesa je bil uporabljen prilagojen izbirni postopek, pri čemer so bili nekateri elementi vzeti iz praktičnega vodnika, na posameznih stopnjah pa je bilo uporabljenih več različnih, bolj fleksibilnih postopkov. Zato način, kako so bile organizacije za izvajanje projektov izbrane, ni jasen.

Hitrost izbirnih postopkov

Z določbami o fleksibilnosti, ki veljajo za skrbniški sklad Bêkou, bi bilo mogoče prihraniti čas v primerjavi z bolj tradicionalnimi pristopi, ki se uporabljajo v Komisiji. Zaradi strukture sklada in postopka odločanja, ki se zanj uporablja, ter razmeroma kratkega časa njegovega obstoja ni bilo mogoče opraviti smiselne primerjave s postopki, ki veljajo za drugo pomoč EU. Kljub temu je Sodišče odkrilo nekaj primerov, v katerih bi bilo mogoče prihraniti čas pri izboru organizacij za izvedbo projektov.

Eden od primerov, v katerih bi skrbniški sklad Bêkou lahko prihranil dodaten čas pri izbirnem postopku, je faza razprave o vsebini projektov, ki je potekala z organizacijami. Pri vseh treh vrstah postopkov, ki so se uporabljale, bi lahko bila trajanje in število razprav krajši. Pri 14 od 26 oddaj naročila je bila razprava o vsebini projekta daljša od 100 dni. Povprečen čas je znašal 148, najdaljši 503³¹ dni, najkrajši pa 18³² dni. Razprave, ki so sledile omejenim razpisom za prijavo interesa, so sicer povprečno trajale le 50 dni, pri sporazumih o delegiranem sodelovanju in neposredni oddaji naročil pa v povprečju 197 oziroma 245 dni. Če bi razprave potekale drugače, bi lahko bili sporazumi zaključeni prej. Različni zaposleni Komisije so na primer ponovno obravnavali nekatera vprašanja, zato je bila komunikacija med stranema obsežna. Z okrepljenim sodelovanjem med uslužbenci Komisije pred to komunikacijo bi bile razprave lahko krajše.

V petih primerih je bilo treba zaradi obsežnih razprav odhodke odobriti retroaktivno.³³ To je slabo vplivalo na izvajanje teh projektov v zgodnjih fazah, saj brez podpisanega sporazuma organizacije za izvajanje projektov niso imele pravne gotovosti.

Stroškovna učinkovitost zagotavljanja pomoči

Organizacije ZN, Svetovna banka in Afriška razvojna banka za upravljanje skrbniških skladov zaračunavajo različne provizije, pri nobeni pa te niso nižje od 5 %, kot je določeno za skrbniški sklad Bêkou³⁴. Za drugo zunanjo pomoč EU v okviru ERS in splošnega proračuna znašajo skupne provizije prav tako več kot 5 %.

Upravljavske provizije za skrbniški sklad Bêkou ne zajemajo plače za upravitelja in stroškov podpornih funkcij. To pomeni, da so bili skupni stroški, ki so nastali pri upravljanju sklada, višji od tistih, navedenih v njegovem zaključnem računu. Skupni stroški upravljanja skrbniškega sklada Bêkou niso bili izračunani. Te težave je potrdila notranja revizija Komisije.

Kot velja za vso razvojno pomoč, so skupni stroški zagotavljanja pomoči večji kot le provizija za upravljanje. Poleg provizije skrbniškega sklada Bêkou, upravne provizije zaračunavajo tudi najete mednarodne organizacije in nevladne organizacije. Te so v splošnem izražene kot odstotek vrednosti naročila, ki znaša največ 7 %. Vendar pa lahko te organizacije nekatere naloge pri izvajanju naročila prenesejo na druge organizacije in tako ustvarijo dodatne ravni upravnih stroškov. Zlasti sporazumi o delegiranem sodelovanju so drage rešitve, saj avtomatsko ustvarijo dodatno reven stroškov upravljanja (glej tabelo 1 zgoraj). Koristi pri uporabi te vrste financiranja je treba vedno pretehtati glede na dodatne stroške.

Člen 3.8 ustanovnega sporazuma določa, da bo imel skrbniški skladi Bêkou sedež, v katerem bodo delali vsi uslužbenci, na koncu v Banguiju. Trenutno v Banguiju dela samo en predstavnik sklada, sedem uslužbencev pa je leta 2016 delalo v Bruslju. Število izseljencev na sedežu delegacije EU je zaradi trenutnih varnostnih razmer omejeno. Razmere v Srednjeafriški republiki se izboljšujejo, zato se bo to število po pričakovanjih povečalo. Še vedno ni bilo izračunano, ali je celotno premestitev osebja v SAR mogoče opraviti v okviru 5-odstotne omejitve (glej odstavek 36).³⁵

Mehanizmi za spremljanje in vrednotenje še niso bili popolnoma izoblikovani

Mehanizmi za spremljanje in vrednotenje so pomembni, saj omogočajo ocenjevanje smotrnosti sklada in po potrebi sprejetje popravljalnih ukrepov. Skrbniški sklad Bêkou je bil prvi skrbniški sklad EU v upravljanju Evropske komisije, zato lahko ponudi dragocene izkušnje pri uporabi tega instrumenta pomoči v prihodnosti.

Skrbniški sklad Bêkou nima okvira za merjenje smotrnosti na ravni sklada, saj ni bila pripravljena celovita veriga rezultatov za njegov splošni cilj, v kateri bi bili opisani pričakovani rezultati (izložki, izidi, učinki) z ustreznimi kazalniki.³⁶ V ustanovnem sporazumu in drugih dokumentih je sicer navedeno, kaj je od sklada mogoče pričakovati (krepitev odpornosti, izboljšanje usklajevanja, hitrejše zagotavljanje pomoči, mobilizacijo kritične mase financiranja, zagotavljanje politične prepoznavnosti), vendar ti elementi niso bili razviti v cilje po načelih SMART.³⁷

Do konca leta 2016 ni bilo sistematičnega postopka za prepoznavanje izkušenj, pridobljenih pri izvajanju skrbniškega sklada Bêkou, na podlagi katerih bi Komisija lahko izboljšala zasnovo in upravljanje skrbniških skladov. Kljub temu pa je bilo izvedenih več ukrepov, ki so pomembni za tak pregled, kot so: objava več člankov o skrbniškem skladu Bêkou, organizacija konferenc, delavnic in srečanj, zlasti s predstavniki skrbniških skladov EU, ter izvedba predstavitev.

Na ravni projektov so cilji, rezultati in dejavnosti določeni. Vendar dva od enajstih projektov nimata kazalnikov, pri osmih projektih pa so ti nejasni ali nimajo določenih ciljnih vrednosti. Podobni problemi so bili odkriti na ravni naročil: nekateri od ciljev so samo deloma skladni z načeli SMART, kazalniki pa so včasih nejasni ali nimajo pripadajočih ciljnih vrednosti (za podrobnosti glej Prilogo III).

Kljub težkim okoliščinam je imel skrbniški sklad Bêkou doslej pozitivne dosežke

Sodišče je dosežke sklada preučilo s treh vidikov: z vidika pomoči, ki jo je zbral, z vidika izložkov, ki so bili ustvarjeni z njegovimi projekti, in z vidika dosežene prepoznavnosti za EU. To so nekatere od pričakovanih prednosti skrbniškega sklada Bêkou.

Skrbniški sklad Bêkou je zbral pomoč, a je privabil le malo dodatnih donatorjev

Skrbniški sklad Bêkou naj bi po pričakovanjih spodbudil nove donatorje, da bi pomoč namenili SAR, ter zbral dodatno pomoč. Srednjeafriška republika je bila glede prejemanja pomoči prvotno označena kot država sirota, saj se je v obdobju pred krizo v letih 2012/2013 (glej sliko 1) skupna pomoč zanjo gibala pri 250 milijonih USD letno. Ta pomoč je bila najvišja leta 2014, ko je znašala 610 milijonov USD.³⁸

Slika 1

Skupna pomoč za SAR v obdobju 2006–2015 (v milijonih USD)

Razvojna pomoč, potrebna za izvedbo nacionalnega načrta za obnovo in vzpostavitev miru, znaša približno 3,2 milijarde USD za obdobje petih let (2017–2021). Na donatorski konferenci novembra 2016 so donatorji SAR namenili več kot 2 milijardi USD razvojne pomoči in tako pokrili precejšen del teh potreb.

Skrbniški sklad Bêkou je do konca leta 2016 pridobil zaveze za donacije pomoči v skupni višini 146 milijonov EUR (glej sliko 2). To je več kot sklad OZN Ezingo, v katerem je bilo zbranih 25 milijonov EUR (glej Prilogo II), in primerljivo s sredstvi dvostranske pomoči v okviru 11. ERS, ki naj bi po pričakovanjih znašala 208 milijonov EUR.³⁹

SL-CH01-PH25-1 — Slika 2

Zaveze za donacije v skrbniški sklad Bêkou

Tri četrtine sredstev sklada izvirajo iz proračuna EU in ERS. Več kot tretjina tega prispevka je dodatna pomoč za SAR, ki dopolnjuje sredstva, ki so že bila namenjena tej državi iz drugih načinov financiranja EU.

Francija, Nemčija, Italija, Nizozemska in Švica so pomoč Srednjeafriški republiki zagotavljale že pred vzpostavitvijo skrbniškega sklada Bêkou, vendar so bili pred letom 2014 ti zneski razmeroma nizki. Od leta 2014 dalje se je pomoč namenjala preko sklada in preko drugih načinov zagotavljanja pomoči (za več podrobnosti o dejavnostih donatorjev v SAR glej okvir 4).

Evropski parlament je države članice dvakrat pozval, naj povečajo svoje prispevke v skrbniški sklad Bêkou. Leta 2016, med razrešnico za proračun ERS za leto 2014, je zapisal, da „poziva države članice, naj tesneje sodelujejo, da bo sklad lahko neovirano deloval“.⁴⁰

Nekatere države članice še naprej podpirajo skrbniške sklade ZN, tako kot pred vzpostavitvijo skrbniškega sklada Bêkou (glej Prilogo II). Humanitarni sklad ZN za SAR ima enajst donatorjev, med katerimi so Belgija, Danska, Nemčija, Irska, Luksemburg, Nizozemska, Švedska, Švica in Združeno kraljestvo. Francija in Nizozemska donirata tudi v skrbniški sklad ZN Ezingo.

Večina projektov je v težkih razmerah dosegla pričakovane izložke

Izvedba 20 od 31 naročil, ki so se nanašala na enajst projektov, je bila v dovolj napredni fazi, da je lahko Sodišče vsaj deloma ocenilo smotrnost poslovanja. Naša ocena je bila sicer nekoliko omejena⁴¹, vendar menimo, da je večina projektov prinesla pričakovane izložke.

Tri naročila (dve študiji in naročilo tehnične pomoči) so v celoti prinesla pričakovane izložke. Pri enajstih naročilih je bila dosežena večina izložkov (za primer glej okvir 6). Pri šestih naročilih, ki še potekajo, izložki do konca leta 2016 še niso bili doseženi, obstaja pa tveganje, da morda ne bodo doseženi do konca projekta (za podrobnosti glej odstavek 65). V Prilogi III je natančnejša oceno za vsako naročilo.

Okvir 6

Primer izložkov: zdravstveni projekt

Šest nevladnih organizacij je prejelo pomoč iz skrbniškega sklada Bêkou, da bi pomagale 80 zdravstvenim ustanovam po vsej Srednjeafriški republiki zagotavljati boljše osnovne zdravstvene storitve za lokalno prebivalstvo.

Ta pomoč je omogočila približno 2 milijona posvetov z zdravnikom. Nevladne organizacije so presegle zastavljene ciljne vrednosti pri več kazalnikih, kot so število posvetov z zdravnikom, število porodov z asistenco in število obiskanih žensk. Te zdravstvene ustanove so zagotavljale brezplačno zdravstveno oskrbo, zdravila in laboratorijske teste za otroke, nosečnice in doječe matere ter v življenjsko nevarnih nujnih primerih.

Načrtovane dejavnosti na ravni zdravstvene ustanove, kot so obnova, usposabljanje osebja, dobava osnovnih zdravil in laboratorijske opreme, okrožno usklajevanje in nadzorne dejavnosti, so se opravljale pravočasno ali brez večjih zamud. Na primer: v Brii je bilo obnovljenih šestih od osmih zdravstvenih ustanov, sedem zdravstvenih ustanov pa je bilo obnovljenih in opremljenih v Vakagi.

**Z zdravstvenim projektom se zagotavljajo zdravstvene storitve v različnih zdravstvenih ustanovah po državi.**
© Redeči križ Francije.

Na primere, v katerih cilji niso bili izpolnjeni, je vplivala široka paleta notranjih in zunanjih dejavnikov, najpomembnejši med njimi je bila težavna varnostna situacija, v kateri so potekali projekti (glej Prilogo III).

Doseženi so bili sicer številni oprijemljivi izložki, vendar je za doseganje bistvenejših dolgoročnih učinkov običajno potrebnega več časa. Pri projektu v zvezi s prehransko varnostjo, na primer, so bile kampanje za cepljenje živine uspešne, preprečevanje konfliktov in ponovno začrtanje nomadskih pašnih poti pa bo morda treba nadaljevati v morebitni drugi fazi. Pri zdravstvenem projektu je bila uspešna prva faza, v kateri je šest nevladnih organizacij zagotavljalo zdravstvene storitve in tudi študija o reformi nacionalne agencije za nakup farmacevtskih izdelkov je bila pripravljena po načrtih, vendar bo za ukrepe reforme javnih zdravstvenih storitev potrebnega več časa.

**„Paillottes“ so tradicionalne slamnate ute, ki se v skupnostih uporabljajo kot osrednji kraj za srečanja.**
© Redeči križ Francije.

Sklad krepi prepoznavnost EU

Skrbniški sklad Bêkou naj bi zagotovil prepoznavnost EU, tako z ukrepi, ki se izvajajo na ravni projektov, kot v obliki politične prepoznavnosti na ravni sklada.

Projektni partnerji so izvedli številne dejavnosti na kraju samem, kot so priprava promocijskega gradiva, dokumentarnih oddaj in akademskih člankov, organizacija nacionalnih delavnic o rezultatih dejavnosti, slavnosti in usposabljanja, radijskih oddaj, obiskov novinarjev itd., ki so potekale v skladu z njihovimi načrti za krepitev prepoznavnosti.

Za sklad kot celoto je bilo izvedenih več kot 30 dejavnosti za krepitev prepoznavnosti v vrednosti približno 191 000 EUR. V letnem poročilu o dejavnostih skrbniškega sklada Bêkou za leto 2015 je poglavje, posvečeno dejavnostim za krepitev prepoznavnosti, v katerem so predstavljeni glavni cilji na področju komuniciranja, prireditve, namenjene splošni javnosti, projekti, spletišče capacity4dev⁴² in komunikacijsko gradivo.

Organizirane so bile številne konference, ki so zagotovile prepoznavnost EU (za primere glej okvir 7). Delegacije več kot 80 držav z vsega sveta ter visoki predstavniki Združenih narodov, Svetovne banke in drugih so se novembra 2016 zbrali na konferenci v Bruslju, na kateri so bile dane zaveze za donacije v višini 2 milijard EUR.

Okvir 7

Skrbniški sklad Bêkou je organiziral več prireditev

Ekipa skrbniškega sklada Bêkou je pripravila niz delavnic, konferenc, publikacij in sporočil za javnost, tako v Banguiju kot v Bruslju, ki so bile dobro medijsko pokrite.

Delavnica „Odpornost in obnova, pot do razvoja“ (Bangui, junij 2016), na primer, je privabila več kot 200 udeležencev iz nacionalnih organov, organizacij civilne družbe, donatorjev, predstavnikov agencij ZN, mednarodnih nevladnih organizacij in medijev. Na njej so bili predstavljeni pregled razmer v Srednjeafriški republiki in z njimi povezani izzivi ter potrebe prebivalstva. Oblikovanih je bilo dvanajst priporočil, naslovljenih na vlado SAR, projektne partnerje in donatorje v državi.

Drug primer je bila mednarodna konferenca na visoki ravni o Srednjeafriški republiki (Bruselj, maj 2015) z več kot 300 udeleženci, vključno s predsednikom Srednjeafriške republike, ministri, poslanci Evropskega parlamenta, predstavniki Združenih narodov in nevladnih organizacij. Na njej so bile sprejete nove finančne zaveze za to državo, pridobljena pa sta bila tudi dva nova donatorja v skrbniški sklad Bêkou: Italija in Švica.

Zaključki in priporočila

Skrbniški sklad Bêkou je bil ustanovljen v težavnih razmerah v državi s humanitarnimi in razvojnimi izzivi in nestabilnimi državnimi organi, ki niso mogli zadovoljiti potreb prebivalstva. Sodišče meni, da bi bilo zasnovo in upravljanje sklada mogoče izboljšati, kot je opisano v nadaljevanju, da bi dosegel poln potencial, vendar priznava, da je bila ustanovitev sklada ustrezna in da je imel sklad nekaj pozitivnih dosežkov.

Ustanovitev skrbniškega sklada Bêkou

Skrbniški sklad Bêkou je bil ustanovljen v zelo kratkem času. Finančna uredba sicer določa nekatere pogoje glede vzpostavitve skrbniškega sklada, vendar jih Komisija še ni preslikala v analitični okvir, na podlagi katerega bi lahko izvedla formalno strukturirano oceno primerjalnih prednosti skrbniških skladov glede na druge instrumente financiranja (glej odstavke 13 do 20).

Intervencijski obseg skrbniškega sklada Bêkou ni temeljil na izčrpni analizi potreb, s katero bi bilo mogoče jasneje pokazati, kako in zakaj so dejavnosti sklada relevantne za njegov cilj in katere specifične vrzeli sklad zapolnjuje (glej odstavke 21 do 27).

Priporočilo št. 1 – Pripraviti je treba nadaljnje smernice za izbiro instrumenta pomoči in za opredelitev intervencijskega obsega na podlagi analiz potreb

Komisija naj izpopolni svoje smernice o skrbniških skladih EU, tako da:

pripravi analitični okvir z vodilnimi načeli za izvedbo natančne in strukturirane ocene primerjalnih prednosti skrbniških skladov v primerjavi z drugimi instrumenti pomoči,
uvede metode za izvedbo analiz potreb, na podlagi katerih bi se dokazalo, da je intervencijski obseg načrtovanega skrbniškega sklada ustrezen, in pokazalo, katere specifične vrzeli sklad zapolnjuje.

Te smernice naj bodo oblikovane tako, da ne bodo po nepotrebnem podaljševale postopka ustanovitve skrbniških skladov ali omejevale njihove fleksibilnosti.

Časovni okvir: oktober 2018.

Upravljanje skrbniškega sklada Bêkou

Skrbniški sklad Bêkou ni imel velikega vpliva na usklajevanje med deležniki, niti znotraj sklada med svojimi donatorji niti navzven z mednarodno skupnostjo. Kljub pomanjkanju formalnih mehanizmov pa je predstavnik skrbniškega sklada Bêkou v Banguiju – na podlagi dobre prakse – zagotovil nekolikšno usklajevanje na ravni posameznih projektov (glej odstavke 29 do 35).

Ker podrobnosti o dejanskih izbirnih postopkih, ki so se uporabljali za skrbniški sklad Bêkou, niso bile znane, način izbora organizacij za izvajanje projektov ni bil popolnoma pregleden. V zvezi s sporazumi o delegiranem sodelovanju so se pojavila potencialna navzkrižja interesov. Pri razpravah o vsebini projektov bi bilo mogoče prihraniti dodaten čas (glej odstavke 36 do 44).

Na splošno je 5-odstotna provizija za upravljanje, ki jo zaračunava skrbniški sklad Bêkou, skladna z drugimi načini zagotavljanja razvojne pomoči, vendar skupni stroški upravljanja še niso bili izračunani. Kot velja za vso razvojno pomoč, so skupni stroški zagotavljanja pomoči večji kot le provizija za upravljanje sklada (glej odstavke 46 do 49). Sodišče meni, da je pomembno, da so znani vsi stroški uporabe skrbniškega sklada, da bo lahko Komisija v prihodnosti ocenila, ali so skladi stroškovno učinkoviti instrumenti v primerjavi z drugimi načini usmerjanja pomoči EU.

Skrbniški sklad Bêkou na ravni sklada nima okvira za merjenje smotrnosti poslovanja, saj njegovi specifični cilji s pripadajočimi kazalniki še niso bili določeni. Zato je težko spremljati in vrednotiti njegove rezultate. Komisija še nima sistematičnega postopka za prepoznavanje izkušenj, pridobljenih pri izvajanju skrbniškega sklada Bêkou, na podlagi katerih bi lahko izboljšala zasnovo in upravljanje skrbniških skladov (glej odstavke 50 do 53).

Priporočilo 2 – Izboljšati je treba usklajevanje med donatorji, izbirne postopke in merjenje smotrnosti poslovanja ter optimizirati upravne stroške

Komisija naj:

bolj sistematično usklajuje pomoč, ki se zagotavlja prek skrbniškega sklada Bêkou, z drugo dvostransko pomočjo, ki jo zagotavljajo njegovi donatorji,
zagotovi, da se pri uporabi njenih pravil in postopkov za izbiro organizacij za izvajanje projektov jasno poroča o vseh morebitnih izjemah od teh pravil in da se uvedejo določbe o preprečevanju navzkrižja interesov, ter preuči načine za pospešitev izvedbe izbirnih postopkov, zlasti v fazi razprav o vsebini projektov,
izračuna celotne stroške upravljanja skrbniškega sklada Bêkou ter poišče možnosti, da bi končni upravičenci prejeli kar največji možni znesek pomoči,
za skrbniški sklad Bêkou določi cilje po načelih SMART s pripadajočimi kazalniki, da bo lahko spremljala in prikazala prednosti, ki jih sklad prinaša, ter v svoje smernice o skrbniških skladih EU uvede postopek za ugotavljanje pridobljenih izkušenj.

Časovni okvir: oktober 2018.

Dosežki skrbniškega sklada Bêkou

Skrbniški sklad Bêkou je doslej pridobil zaveze za donacije pomoči v skupni višini 146 milijonov EUR. Vendar večina sredstev prihaja iz proračuna EU in Evropskega razvojnega sklada. Drugi donatorji so Srednjeafriški republiki namenjali pomoč že pred ustanovitvijo sklada, vendar so bili pred letom 2014 ti zneski razmeroma majhni (glej odstavke 55 do 61).

Na ravni projektov je, kljub pogosto zahtevnim varnostnim razmeram, 14 od 20 naročil doseglo svoje pričakovane izložke (glej odstavke 62 do 65).

Sklad krepi prepoznavnost EU. Projektni partnerji so izvajali dejavnosti za povečanje prepoznavnosti na kraju samem, za sklad kot celoto pa je bilo uspešno izvedenih več kot 30 dejavnosti (glej odstavke 66 do 69).

To poročilo je sprejel senat III, ki ga vodi Karel PINXTEN, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 20. junija 2017.

Za Evropsko računsko sodišče

Klaus-Heiner LEHNE
Predsednik

Priloge

Priloga I

Seznam projektov in naročil

Priloga II

Seznam sedmih skrbniških skladov ZN, ki delujejo v SAR

Vira: http://mptf.undp.org, www.unocha.org/cerf, dne 16. marca 2017.

Priloga III

Semafor izložkovprojektov

Legenda: zelena – doseženi v celoti, rumena – doseženi večinoma; oranžna – večinoma (še) nedoseženi; rdeča – nedoseženi; siva – ni ocene, izvedba še ni v dovolj napredni fazi.

Podrobnosti: Naročilo 2: podaljšanje trajanja za 1,5 meseca; naročilo 3: podaljšanje trajanja za en mesec; naročilo 5: prispevek EU povečan z 1,7 milijona EUR na 2,2 milijona EUR; naročilo 8: prispevek EU povečan z 47 000 EUR na 53 000 EUR, trajanje pa podaljšano za 5 mesecev; naročilo 18: trajanje podaljšano za 8 mesecev.

Odgovori Komisije

Povzetek

V Srednjeafriški republiki (SAR) je v obdobju 2013–2014 nastopila kriza brez primere, ki je povzročila nasilje med skupnostmi, ki so ga analitiki glede na njegove značilnosti opredelili kot „predgenocid“, in slabšanje osnovnih državnih funkcij. Poleg humanitarnih ukrepov je bila zelo potrebna drzna podpora odpornosti.

III

SAR se spopada s ponavljajočimi se krizami. Pri premagovanju revščine se srečuje s strukturnimi izzivi, saj nima izhoda na morje, mednarodna skupnost pa jo zanemarja (sirota, kar zadeva prejemanje pomoči).

Skrbniški sklad Bêkou (BTF) je prvi skrbniški sklad, ki ga je ustanovila EU. Njegovi dosežki in uspeh temeljijo na stalnih izboljšavah, inovacijah in učenju. Sklad BTF se opira na izkušnje, ki so jih pridobili podobni akterji, na podlagi obstoječih študij in ocen sodelovanja v zvezi z odpornostjo in razvojem v občutljivih primerih.

Pri analizi, ki je bila izvedena pred ustanovitvijo sklada BTF, so se upoštevale številne študije in analize najbolj zavezanih partnerjev v SAR, in to v občutljivih primerih.

Sklad BTF je omogočil nov način usklajevanja ukrepov EU in njenih držav članic, ki v tej fazi še ni bil v celoti izkoriščen.

Komisija meni, da je skupna hitrost sklada Bêkou ob upoštevanju celotnega trajanja cikla projekta višja od hitrosti drugih instrumentov EU v kriznih razmerah. Vendar se strinja, da mora raziskati, kako bi lahko dodatno pospešila izbirne postopke, pri čemer bi presegla hitrost, ki jo trenutno omogočajo notranja pravila, ter hkrati vzpostavila ustrezno ravnovesje med hitrostjo in preglednostjo.

Mehanizmi za spremljanje in vrednotenje so bili razviti na ravni projekta in se bodo postopno posodobili na raven sklada.

VIII

V zvezi z drugo alineo sklad BTF svojim članom omogoča nadaljnje usklajevanje. Kar zadeva splošno usklajevanje med donatorji, se je položaj pozitivno razvil – začel se je izvajati proces „Resilience et Consolidation de la Paix en Centrafrique“ (RCPCA), ki je bil uveden novembra 2016 po konferenci donatorjev v Bruslju, usklajevanje vseh donatorjev pa izvaja vlada SAR, pri čemer jo podpira „stalni sekretariat“.

Kar zadeva izbirne postopke in merjenje smotrnosti poslovanja, je sklad BTF postopno uvajal in še naprej postopno uvaja izboljšave, inovacije in učenje.

Kar zadeva upravne stroške, je Komisija na podlagi priporočila, ki ga je izdala njena služba za notranjo revizijo, že pripravila osnutek akcijskega načrta za obravnavanje tega vprašanja in trenutno izvaja načrtovane ukrepe.

Uvod

EU kot vodilna humanitarna in razvojna donatorka že dolgo nima nobene druge možnosti, kot da financira skrbniške sklade, ki jih upravljajo Svetovna banka ali ZN, v odziv na naravne krize ali krize, ki jih je povzročil človek. Ti skrbniški skladi imajo morda svojo dodano vrednost, vendar je EU kljub temu na podlagi Lizbonske pogodbe, celovitega pristopa ter globalne strategije za zunanjo in varnostno politiko vzpostavila lastna orodja, da bi v takih primerih opravljala aktivno vlogo, zlasti v SAR, kjer je EU popolnoma zavezana in izvaja vse razpoložljive instrumente.

Ustanovni partnerji sklada BTF so se ob upoštevanju svojih analiz potreb in profila ranljivosti države strinjali, da se odpornosti namenja najmanj finančnih sredstev in da je odpornost najpomembnejša v okviru pristopa povezovanja pomoči, rehabilitacije in razvoja za pomoč SAR pri obvladovanju razmer po krizi in doseganju stabilnosti.

SAR je bila veliko let sirota, kar zadeva prejemanje pomoči. Porast URP, ki je bila namenjena SAR med letoma 2015 in 2016, je zlasti posledica občutnega povečanja potreb, ki izhajajo iz krize, in naknadnega povečanja humanitarnega posredovanja. Kar zadeva dolgoročno načrtovano pomoč, se potrebam države ne namenja dovolj finančnih sredstev. Sklad BTF spodbuja kratko-, srednje- in dolgoročno sodelovanje donatorjev v zvezi s tem.

Opažanja

EU, dolgoletna in pomembna razvojna partnerica SAR, tudi v najhujši fazi krize ni prenehala izvajati dvostranskih operacij. Njen humanitarni urad je deloval tudi med krizo in izpolnjevanju potreb so bila dodeljena dodatna proračunska sredstva. Medtem je začela vojaško operacijo EU (EUFOR) za stabilizacijo države. Za podporo SAR pri obvladovanju razmer po krizi in stabilizaciji so bile nujno potrebne dejavnosti v zvezi z odpornostjo, zato je bilo vzpostavljeno posebno orodje, ki je bilo oblikovano za opredelitev in izvajanje projektov, ki zagotavljajo koristi prebivalcem in krepijo zmogljivosti javnih organov.

Sklad BTF deluje na podlagi centraliziranega upravljanja, ker je moral zagotoviti hitre rezultate v obdobju, v katerem prehodna vlada ni mogla izvajati vseh odgovornosti in operacij, ki izhajajo iz decentraliziranega upravljanja.

EU in njene države članice so takoj sprejele soglasje o (i) načelu glede intervencij v SAR, da bi se okrepila odpornost, in (ii) potrebi po opustitvi standardnih praks zaradi posebne narave krize in občutljivosti razmer.

Okvir 1

Agenda o učinkovitosti pomoči je dokazala svojo dodano vrednost v „običajnih“ razmerah in je ključna za EU. Vendar ta uredba donatorjem ne prepoveduje obravnavanja nujnih potreb države, ki je prestala predgenocid, pri čemer se je morala petina njenih prebivalcev prisilno razseliti/migrirati, zlasti kadar obstoječi načini zagotavljanja pomoči ne morejo zagotoviti pričakovanih rezultatov ali v SAR ne morejo zagotoviti pristopa povezovanja pomoči, rehabilitacije in razvoja.

EU je pred ustanovitvijo sklada BTF o tem dobro premislila, pri čemer je komisarka Georgieva v letih 2013 in 2014 večkrat obiskala SAR, poleg tega pa je bilo organiziranih več delavnic o najboljših načinih obvladovanja izziva odpornosti/pristopa povezovanja pomoči, rehabilitacije in razvoja v državi, saj humanitarna pomoč ni zadostovala in ni bila oblikovana za zagotovitev dolgoročnega učinka.

Komisija je skupaj z glavnimi zavezanimi partnerji ustrezno ocenila dodano vrednost skrbniškega sklada ter pomen odpornosti/pristopa povezovanja pomoči, rehabilitacije in razvoja v SAR.

Čeprav je pred ustanovitvijo sklada BTF izvedla potrebno analizo, ni mogla začeti dolgotrajne ocene/procesa, zaradi katerega bi podvomila v zmožnost EU kot verodostojnega, zanesljivega in učinkovitega akterja pri obravnavanju izrednih razmer.

Komisija želi izpostaviti razlike med uporabo in namenom skrbniških skladov Svetovne banke in ZN ter namenom zakonodajalca pri vključevanju skrbniških skladov EU v finančno uredbo.

Skrbniški sklad EU Bêkou je „nujni skrbniški sklad“, ki ga je treba hitro ustanoviti in izvajati.

Upravljanje skrbniških skladov je ena od temeljnih dejavnosti Svetovne banke. Svetovna banka upravlja več sto skrbniških skladov, za Komisijo pa to ni standardno izvedbeno orodje.

Ker so skrbniški skladi EU v zgodnji fazi razvoja, opredeljevanje vzporednic s skrbniškimi skladi ZN in Svetovne banke trenutno morda ni v celoti upoštevno.

Finančna uredba ne vključuje zahteve glede strukturirane in evidentirane analize. Člen 187(3) določa le, da morajo skrbniški skladi izpolnjevati veliko pogojev. Načina preverjanja izpolnjevanja teh pogojev ni treba nikakor formalizirati.

Komisija je izpolnjevala in upoštevala določbe svojega pravnega okvira, tj. finančne uredbe. Pogoji iz finančne uredbe so preneseni v smernice o skrbniških skladih EU, ki so bile objavljene v pripadajočem poročilu GD za mednarodno sodelovanje in razvoj. Te smernice so bile oblikovane pred ustanovitvijo prvega skrbniškega sklada EU in bi se morale redno posodabljati na podlagi izkušenj, pridobljenih v okviru obstoječih skrbniških skladov.

Sklep o ustanovitvi skrbniškega sklada temelji na analizi krize in potrebnega odziva ter je utemeljen v sklepu, ki ustanavlja skrbniški sklad.

Glej tudi odgovor na odstavek 19.

SAR je bila leta 2014 sirota, kar zadeva prejemanje pomoči, in je bila na indeksu človekovega razvoja UNDP uvrščena najnižje. Na podlagi različnih študij in analiz, vključno s tistimi, ki jih je izvedel UNDP (zlasti kazalniki zdravja in pomanjkanje dostopa do osnovnih storitev), ter opredelitve odpornosti kot področja, ki se mu namenja najmanj finančnih sredstev v SAR, se je mandat sklada BTF usmeril v podporo osnovnim storitvam, spravi (kot razmeram po krizi) in ustvarjanju delovnih mest (da bi mladostnike odvrnili od odločitve, da se pridružijo oboroženim skupinam).

Komisija verjame, da je bila v okviru delavnice februarja 2014 izvedena ustrezna analiza.

Poleg tega je ta delavnica temeljila na skupni analizi konfliktov EU in ZN, ki je bila organizirana nekaj dni prej.

Poleg tega je v nacionalni strategiji „Programme d’Urgence et de Relevement Durable“ (PURD), ki je bila sprejeta julija 2014 in zajema vse dejavnosti donatorjev v obdobju 2014–2016, določena jasna ocena potreb.

Julija 2014 je bila v okviru PURD pripravljena matrika potreb (sektor/tema) z jasnim prednostnim razvrščanjem (kratko-/srednje-/dolgoročno), v kateri so bili navedeni ukrepi pristopa povezovanja pomoči, rehabilitacije in razvoja, ki se bodo financirali, ter določena delitev dela med instrumenti EU in drugimi donatorji.

Skrbniški sklad Bêkou je bil zaradi kriznih razmer v SAR ustanovljen v kratkem roku, za poglobljeno analizo pa bi bili potrebni dodaten čas in sredstva. Taka analiza je bila pozneje izvedena v sodelovanju z ZN, Svetovno banko in vlado SAR, na podlagi njenih rezultatov pa je bil oblikovan nacionalni načrt za obnovo in vzpostavitev miru v obdobju 2017–2021.

Odpornost ni nova tema razvojnega sodelovanja. Komisija je podrobno opredelila in ocenila odpornost (glej COM(2012) 586 o odpornosti), da bi se obravnavali vrzel in povezava med humanitarnimi ukrepi in razvojnim sodelovanjem. To poročilo se opira na izkušnje, ki jih je Komisija pridobila od uvedbe pobude „AGIR“ iz Sahela in načrta „SHARE“ iz Afriškega roga.

Komisija priznava pozitivno oceno Sodišča.

Vključevanje nekaterih preteklih humanitarnih projektov, financiranih s sredstvi Komisije, v sklad BTF je dobra praksa pristopa povezovanja pomoči, rehabilitacije in razvoja. To velja na primer za zdravstvene projekte. Prevladujoča logika v zvezi s tem je, da je v primeru izboljšav na nekaterih področjih države, ki od akutnih kriznih razmer prehaja k stabilizaciji, primerno, da se humanitarna pomoč s teh področij preusmeri na področja, ki jo bolj potrebujejo/so manj stabilna in na katerih so življenjsko pomembne potrebe veliko večje. Vključevanje pobud v sklad BTF v teh primerih omogoča kontinuiteto storitev, pri čemer zagotavlja priložnost bolj strukturiranega posredovanja z večjim sodelovanjem resornih ministrstev.

Okvir 2 – (c)

Sklad BTF se mora prilagoditi in svoje intervencije uskladiti z razvojem nestanovitnih razmer ter si prizadevati za usklajevanje z drugimi donatorji. Prav to se je zgodilo v naslednjih dveh primerih: projektov, predvidenih v okviru drugih instrumentov (proračun za prehransko varnost in ERS za Ecofaune), ni bilo mogoče začeti izvajati v prvotni obliki. Projekti so se prenesli v sklad BTF, da bi se izvajali s prilagojenimi komponentami/cilji, pri čemer bi čim bolj ustrezali agendi odpornosti.

Kar zadeva osnovni namen skrbniških skladov EU, se sredstva niso združila v okviru skrbniških skladov ZN in niso bila prenesena v ZN (FAO,) ampak so bila dodeljena neposredno izvedbenim partnerjem, kar je EU omogočilo spremljanje dejavnosti. Poleg tega se je BTF, kadar se je FAO izkazala za edino partnerico, pogodil za zgolj 5 % upravnih pristojbin namesto 7 %.

Okvir 2 – (d)

ECOFAUNE+ je več kot zgolj nadaljevanje projekta ECOFAUNE-RCA, ki je bil uveden leta 2012. Prejšnji projekt ECOFAUNE je temeljil zlasti na dejavnostih sezonske selitve panjev, novi projekt ECOFAUNE+ pa zajema (i) razvoj ozemlja („aménagement du territoire“) v zvezi s procesom decentralizacije in (ii) priložnosti za preživljanje (poklicno usposabljanje in mikro projekti). Poleg tega se po letu 2012 niso bistveno spremenile le okoliščine, ampak je bilo treba tudi način izvajanja s programa Devis Programme spremeniti v nepovratna sredstva.

Za usklajevanje med donatorji je odgovorna vlada; okvir usklajevanja je bil v SAR zaradi prevladujočih kriznih razmer in razmer po krizi vzpostavljen šele nedavno.

Na podlagi ocene obnove in vzpostavljanja miru (RCPCA), ki se je začela izvajati sredi leta 2016 in jo je potrdila vlada SAR, je bil nedavno vzpostavljen sekretariat, ki je pristojen za usklajevanje vseh donatorjev, povezanih s SAR, in za nadaljnje ukrepe po konferenci. Sklad BTF dejavno sodeluje pri teh nadaljnjih ukrepih, nazadnje med svojo misijo na terenu v SAR od 16. do 23. maja 2017.

Sklad BTF se bo z ukrepi na področju zdravja in prehranske varnosti/razvoja podeželja osredotočil predvsem na drugi steber („socialni sporazum med vlado in prebivalci“) in tretji steber (ustvarjanje delovnih mest), da bi zagotovil boljšo trajnost. Vlada SAR bi morala prevzeti glavno vlogo v zvezi z delitvijo dela; nova vlada, ustanovljena z volitvami marca 2016, sicer počasi vzpostavlja ustrezne strukture z zadostnimi zmogljivostmi za opravljanje te naloge, vendar je za to potreben čas. Sam obstoj nacionalnega načrta za obnovo in vzpostavitev miru je najpomembnejša podlaga za prilagajanje donatorjev prednostnim nalogam SAR. EU si prizadeva za izvajanje teh nalog prek vseh svojih izvedbenih instrumentov, vključno s skladom BTF.

Komisija potrjuje, da lahko ustanovitev skrbniškega sklada v razmerah po krizi donatorjem, ki želijo pomagati, zagotovi odlično priložnost za manj razdrobljeno in bolj usklajeno ukrepanje. Predpogoj za to je, da se vsi donatorji v državi (in zlasti v državah članicah EU) strinjajo, da bodo uporabljali skrbniški sklad kot edini (ali vsaj glavni) instrument za namenjanje pomoči.

Kot je navedeno v finančni uredbi, je glavni cilj skrbniškega sklada določen v ustanovnem sporazumu in se glasi: „zagotavljati dosledno, ciljno usmerjeno pomoč za krepitev odpornosti ranljivih skupin ter podporo pri premagovanju krize in obnovi v Srednjeafriški republiki, usklajevanje kratkoročnih, srednjeročnih in dolgoročnih ukrepov in pomoč sosednjim državam pri premagovanju posledic krize“.

Usklajevanje med donatorji je značilno za upravno strukturo skrbniških skladov EU in je del cilja teh skladov za zmanjšanje razdrobljenosti pomoči. Doseganje tega cilja zagotavlja že sam obstoj skrbniškega sklada EU, ki drugim donatorjem omogoča usmerjanje sredstev prek Komisije. Komisija ne more drugih donatorjev prisiliti v učinkovito uporabo te možnosti.

Komisija je državam članicam ali kateremu koli donatorju omogočila združevanje sredstev, zato daje prednost usklajevanju na terenu. Vendar državam članicam ali kateremu koli drugemu donatorju ne more preprečiti, da bi začel izvajati dejavnosti v SAR, jih ohranjal ali o njih odločal.

Okvir 4

NIP se osredotoča na dva sektorja, ki nista vključena v sklad BTF (proračunska podpora in upravljanje). Tretji sektor, tj. odpornost podeželja in ustvarjanje delovnih mest, pa se bo izvajal prek sklada BTF, posebej za namene skladnosti in za uporabo izkušenj, pridobljenih v okviru tekočih projektov sklada BTF na področju prehranske varnosti.

Svetovna banka do zdaj še ni ustanovila svojega skrbniškega sklada. Sklad, ki ga načrtuje, bo verjetno namenjen predvsem infrastrukturi, ki je sklad BTF ne vključuje.

Sklad BTF ima lasten postopek sprejemanja odločitev in lastno upravljanje, ki sta določena v njegovem ustanovnem sporazumu. Zato je bilo sklenjeno, da se to upravljanje ne bo izkrivljalo z določbo, da je izvajanje okvira za usklajeno odločanje obvezno za sklad BTF.

Na srečanjih operativnega odbora morajo vsi udeleženci predložiti posodobljene podatke o morebitnih novih projektih, da bi olajšali učinkovito usklajevanje med člani skrbniškega sklada. Vendar se ta možnost za izboljšano usklajevanje ne izkorišča vedno.

Okvir 5

Sklad BTF je februarja 2016 organiziral delavnico na področju zdravja, v okviru katere so bile opredeljene izkušnje, pridobljene v prvi fazi, in oblikovana druga faza. Delavnico sta organizirala sklad BTF in ministrstvo za zdravje, sodelovali pa so vsi drugi donatorji in izvedbeni partnerji.

Takšno ad hoc usklajevanje pred sprejetjem vseh projektov je način delovanja sklada BTF.

Potekajo posvetovanja, kako najbolje zagotoviti širšo vlogo vlade SAR v skladu BTF.

Instrument je bil dejansko oblikovan posebej za hitrejšo organizacijo pomoči, poleg tega pa lahko uporablja fleksibilne izbirne postopke. Ti fleksibilni izbirni postopki so enaki kot postopki, ki jih drugi instrumenti EU uporabljajo v kriznih razmerah. Zato je pričakovati, da je hitrost vseh instrumentov enaka.

Edini postopek, ki kot tak ni bil formaliziran niti v praktičnem vodniku niti v smernicah o instrumentih EU, je razpis za prijavo interesa, specifičen za sklad BTF. Vendar ta postopek izhaja neposredno iz notranjih smernic Komisije o krizi, ki naročnika pozivajo, naj prouči vse razpoložljive možnosti, da bi se povečala stopnja konkurence – v primerjavi s postopkom neposredne oddaje naročila/postopkom s pogajanji. Naročnik je na primer spodbujen, da k postopku s pogajanji ali postopku neposredne oddaje naročila povabi več kandidatov.

Komisija želi poudariti, da je treba pri primerjavi prednosti ali slabosti treh postopkov upoštevati, da ti trije postopki predstavljajo izbor postopkov, ki so dokazano učinkoviti v kriznih razmerah.

Zato je treba njihove prednosti ali slabosti primerjati tudi z drugimi postopki GD DEVCO, ki, kot je navedeno v smernicah o krizi, niso dovolj fleksibilni za izvajanje posebnih ukrepov v kriznih razmerah ali v primerih dolgoročne strukturne nestabilnosti.

Postopki so bodisi standardni postopki iz praktičnega vodnika bodisi, v primeru razpisa za prijavo interesa, specifičnega za sklad BTF, postopek, ki izhaja iz smernic o krizi (ta zajema obsežnejša posvetovanja, katerim sledi postopek neposredne oddaje naročila, namen pa je povečati preglednost in konkurenco).

V primeru razpisa za prijavo interesa, specifičnega za sklad BTF, preglednost zagotavlja pojasnjevalna opomba, ki pojasnjuje različne korake izbora.

Ko je določen izbirni postopek in izbran način organizacij(-e) za izvajanje (tj. določeno v praktičnem vodniku/priročniku ali v samem dokumentu o postopku), Komisija meni, da izpolnjuje zahtevo glede preglednosti iz finančne uredbe, pri čemer hkrati uporablja določbe o fleksibilnosti iz ustanovnega sporazuma.

Komisija je prepričana, da so utemeljitve obstajale, vendar niso bile formalizirane.

Ta specifičen primer, ki se nanaša na program GENRE I, je treba umestiti v okvir.

Delegacija EU je leta 2014 opredelila dve nevladni organizaciji kot edini mednarodni nevladni organizaciji, ki sta dejavni na področju enakosti spolov v SAR, zlasti v zvezi z dejavnostmi, ki ustvarjajo prihodek. Z obema je stopila v stik in jima ponudila sodelovanje v konzorciju. Med pogajanji je ena od nevladnih organizacij izstopila iz razprav, ker je ukrep v znesku 1,5 milijona EUR obravnavala kot preveč omejen za konzorcij.

Leta 2016 so v SAR začele delovati nove nevladne organizacije. Za program GENRE II je bil organiziran razpis za prijavo interesa, da bi se upoštevalo morebitno sodelovanje novih partnerjev in zajela nova komponenta „volet politique“, ki je program GENRE I ni vključeval.

Komisija je prepričana, da je jasno, kako so bile izbrane organizacije za izvajanje.

Kot je navedeno v odstavku 38, so se za sklad BTF poleg majhnega števila pogodb o opravljanju storitev uporabljale tri različne metode za izbor organizacij, ki izvajajo projekte. Način izbora organizacij(-e) za izvajanje je določen v praktičnem vodniku/drugih notranjih pravilih Komisije ali v samem dokumentu o postopku – glej odstavek 37.

Komisija torej izpolnjuje zahtevo glede preglednosti iz finančne uredbe, pri čemer hkrati uporablja določbe o fleksibilnosti iz ustanovnega sporazuma.

V primerjavi z bolj tradicionalnimi pristopi je bilo mogoče z določbami o fleksibilnosti prihraniti čas. Hitrost izbirnih postopkov sklada Bêkou mora biti podobna hitrosti drugih mehanizmov EU za zagotavljanje pomoči v kriznih razmerah, saj izhajajo iz enakih pravil. Za višjo hitrost skrbniških skladov EU bi jim bilo treba omogočiti, da postopke v kriznih razmerah izvajajo čim bolj enostavno, pri tem pa ohranjajo ravnovesje med hitrostjo in preglednostjo.

Komisija je prepričana, da trajanje razprav ne dokazuje, da bi razprave lahko bile krajše. Razprava, ki je trajala 503 dni, se na primer nanaša na gospodarsko obnovo, ki je najinovativnejši in najbolj zapleten projekt sklada BTF, hitra izvedba pa je najmanj pomembna.

Sporočeno ponavljanje razprav je treba obravnavati z ustreznega vidika. V zgodnjih fazah izvajanja sklada BTF je bila fluktuacija zaposlenih razmeroma visoka, zato so se vprašanja morda obravnavala več kot enkrat.

Pri zdravstvenih projektih je bila retroaktivnost predvidena, dogovorjena z izvedbenimi partnerji in formulirana. Ohranila se je, da bi se namesto razprav, usmerjenih v čas, omogočile vodilne razprave, usmerjene v rezultate. Rezultati, navedeni v odstavkih 78 in 79, očitno potrjujejo to odločitev.

Možnost retroaktivnosti je treba primerjati z drugimi razpoložljivimi možnostmi, ki izključujejo kakršno koli ukrepanje. Po mnenju Komisije je bilo bolje na podlagi retroaktivnosti preprečiti vrzel v dejavnostih kot pa prekiniti ukrepanje.

Enako velja za zadnji primer retroaktivnosti, v zvezi s katerim je bila retroaktivnost predvidena, dogovorjena z izvedbenimi partnerji in ustrezno formulirana.

Komisija potrjuje, da je ta odstotek v primerjavi z upravljavskimi provizijami drugih organizacij/instrumentov majhen. Zato je ključno, da se ohrani kot minimalni odstotek, ki je potreben za zagotovitev izvajanja nalog in obveznosti skrbniškega sklada, zlasti ker upravljanje skrbniškega sklada ni zgolj preprosto projektno vodenje.

Tudi pri skrbniških skladih ZN je standardna praksa ta, da neposredni stroški poleg 7- ali 8-odstotnih upravljavskih provizij vključujejo tudi stroške osebja in pisarniške stroške.

Nastali stroški so evidentirani v letnih računih sklada BTF. Ti letni računi se pripravijo v skladu z mednarodnimi računovodskimi standardi za javni sektor (IPSAS) in so že od ustanovitve skrbniškega sklada upravičeni do zunanjega revizijskega mnenja brez pridržka.

Priporočila službe Komisije za notranjo revizijo, na katerih temeljijo opažanja Računskega sodišča, se izvajajo.

Tudi pri neposrednem upravljanju nastajajo stroški, saj mora naloge opravljati osebje skrbniškega sklada, za kar so potrebna zadostna sredstva. Proračun stroškov za osebje skrbniškega sklada je odvisen od dveh glavnih dejavnikov: (1) skupnih prispevkov in (2) deleža upravnih provizij. Ta delež je v ustanovnem sporazumu določen na 5 % za vse prispevke ob upoštevanju majhnosti skrbniškega sklada Bêkou in njegovega morebitnega prenosa v SAR (stroški osebja v delegaciji so višji od stroškov osebja v Bruslju).

Kar zadeva preneseno sodelovanje, ta pripomba ne velja posebej za BTF, ampak je splošna pripomba, ki velja za načine upravljanja razvojnega sodelovanja. V zvezi s preglednico 1, ki je navedena v odstavku 48, glej naše pripombe v odstavku 38.

Za izračun, ali je mogoče doseči popolno premestitev osebja v SAR, so potrebni naslednji elementi:

obdobje, ko varnostno stanje omogoča to premestitev;
raven prispevkov na zadevni datum, da se lahko izračuna znesek razpoložljivih upravljavskih provizij;
delež upravljavskih provizij, ki ga omogočajo prispevki (upravno zgornjo mejo je še treba določiti ob posvetovanju z GD BUDG).

To vprašanje se bo ponovno obravnavalo, ko bo določen vsaj prvi element.

Komisija meni, da je sklad BTF uvedel mehanizme za spremljanje na ravni projekta. GD DEVCO se je s Službo za notranjo revizijo že dogovoril o vzpostavitvi splošnega okvira uspešnosti za skrbniške sklade, in sicer ob upoštevanju, da je to postopni proces. Ta pomemben vidik bo ocenil, ko bo v zvezi s tem pridobljenih več izkušenj.

GD DEVCO je od revizije začel izvajati dve novi pobudi:

ustanovil je usmerjevalni odbor skrbniških skladov EU, ki mu predseduje generalni direktor DG DEVCO, vključuje pa direktorje in upravljavce posameznih skrbniških skladov, ki obravnavajo vprašanja skupnega interesa in si izmenjujejo pridobljeno znanje z vseh področij (upravljanje, postopek sprejemanja odločitev itd.). Ta usmerjevalni odbor skrbniških skladov EU se je od ustanovitve marca 2017 sestal že dvakrat;
ocenil je dosedanje pridobljene izkušnje ter revidiral svoje smernice in predloge.

Poleg tega so se leta 2015 začele redno srečevati skupine, pristojne za finančna vprašanja in vprašanja v zvezi z naročanjem v okviru različnih skrbniških skladov. Srečanja so bila prekinjena med letom 2016 ob odhodu finančnega osebja iz drugih skrbniških skladov. Aprila 2017 so se skupine spet začele srečevati.

Za kazalnike brez izhodišč ali z nezanesljivimi izhodišči ni bil določen noben cilj. Kljub temu je sklad BTF pri načrtovanju projektov, kot je Santé II, in pogajanjih o posameznih naročilih upošteval priporočila glede spremljanja.

To obsežno financiranje leta 2014 je treba pripisati humanitarni pomoči. Financiranje razvoja je bilo leta 2014 na primer skromno.

V dokumentu RCPCA sta izpostavljeni dve obdobji, in sicer triletno in petletno, v katerih je treba zagotoviti 1,6 milijarde USD oziroma 3,2 milijarde USD finančnih sredstev. Zaveze v okviru Bruseljske konference, ki znašajo približno 2,3 milijarde USD, torej zagotavljajo celo več, kot je potrebno za prva tri leta RCPCA.

„Združevanje sredstev“ je ena od ugodnosti skrbniških skladov, tudi za sredstva EU iz različnih virov.

Komisija je prepričana, da Nemčija na področju razvojnega sodelovanja v SAR prispeva nova in dodatna finančna sredstva. Povečal se je tudi prispevek Francije v okviru sklada BTF in zunaj njega.

Pri pripravljalnih delih v zvezi s prihodnjimi skrbniškimi skladi je bilo predvideno, da namen teh skladov ni donatorjem preprečiti zagotavljanja podpore ukrepom, ki niso zajeti v skrbniških skladih EU.

Posebna značilnost sklada BTF je tudi določitev zaporedja dejavnosti v okviru istega programa. Tako je mogoče več vprašanj v zvezi z istim sektorjem/področjem obravnavati z različno hitrostjo.

Kar zadeva zdravje, sta sklad BTF in delegacija EU v Banguiju začela dialog z ministrstvom za zdravje v zvezi s sistemom javnega naročanja zdravil in ne celotnim zdravstvenim sistemom. Razprave še vedno potekajo, vendar strani do zdaj še niso opredelile rešitve.

Okvir 7

Tovrstna delavnica omogoča boljše usklajevanje dejavnosti povezovanja pomoči, rehabilitacije in razvoja.

Zaključki in priporočila

Komisija je skupaj z glavnimi zavezanimi partnerji ocenila dodano vrednost skrbniškega sklada ter pomen odpornosti/pristopa povezovanja pomoči, rehabilitacije in razvoja v SAR.

Komisija je dejansko izpolnjevala in upoštevala določbe svojega pravnega okvira, tj. finančne uredbe.

Priporočilo št. 1 – Pripraviti je treba nadaljnje smernice za izbiro instrumenta pomoči in za opredelitev intervencijskega obsega na podlagi analiz potreb

Komisija sprejema to priporočilo, ki ga bo izvajala, kot je opisano v nadaljevanju:

Pripravila je smernice o skrbniških skladih, ki vključujejo oddelek o pogojih za ustanovitev skrbniškega sklada.

Pripravljena je ponovno obravnavati področje uporabe smernic, da bi se vključil podrobnejši opis meril iz finančne uredbe za oceno pogojev za vzpostavitev skrbniških skladov EU.

V zvezi s tem meni, da se bo z oceno pogojev za ustanovitev skrbniškega sklada EU obravnavalo vprašanje primerjalnih prednosti drugih instrumentov pomoči.

Meni, da smernice ne morejo biti preveč normativne, zlasti v zvezi z nujnimi skrbniškimi skladi.

Sklad BTF je organiziral ad hoc dejavnosti usklajevanja, ki so zajemale vse zadevne deležnike iz posameznih sektorjev (zdravstvo, prehranska varnost itd.). Vendar se lahko vsak donator neodvisno odloči, ali bo ohranjal dvostranske programe.

Komisija se s tem ne strinja.

Postopki so bodisi standardni postopki iz praktičnega vodnika bodisi, v primeru razpisa za prijavo interesa, ki ga uporablja sklad BTF, postopek, ki izhaja iz smernic o krizi (ta zajema obsežnejša posvetovanja, katerim sledi postopek neposredne oddaje naročila z jasnim namenom povečati preglednost in konkurenco).

V primeru razpisa za prijavo interesa, ki ga uporablja sklad BTF, preglednost zagotavlja pojasnjevalna opomba za posamezen projekt, ki pojasnjuje različne korake izbora.

Ko je določen izbirni postopek in je v samem dokumentu o postopku določen način izbora organizacij(-e) za izvajanje, če to ni določeno v praktičnem vodniku/priročniku, Komisija meni, da izpolnjuje zahtevo glede preglednosti iz finančne uredbe, pri čemer hkrati uporablja določbe o fleksibilnosti iz ustanovnega sporazuma.

Komisija v zvezi s hitrostjo meni, da trajanje razprav ne dokazuje, da bi razprave lahko bile krajše (glej odstavek 44).

Ocena vseh stroškov, ki med drugim zajemajo stroške upravljanja organizacij za izvajanje, ki niso iz EU, ni standardna praksa večjih donatorjev, kot sta ZN in Svetovna banka. Takšna ocena vseh stroškov ne bi bila primerljiva s stroški drugih instrumentov in donatorjev (tj. ZN ali Svetovne banke) ter ne bi bila skladna z izdatki, obračunanimi v letnih računih skrbniškega sklada, ki izpolnjujejo mednarodne računovodske standarde javnega sektorja (glej odgovor na odstavek 37).

Čeprav ni bil vzpostavljen splošni okvir uspešnosti za BTF, je večina projektov zagotovila večino ali vse pričakovane rezultate (glej odstavek 78).

Poleg tega bi se Komisija raje zanašala na standardni okvir uspešnosti GD DEVCO, kot pa da bi vzpostavila okvir uspešnosti, specifičen za sklad BTF.

Priporočilo 2 – Izboljšati je treba usklajevanje med donatorji, izbirne postopke in merjenje smotrnosti poslovanja ter optimizirati upravne stroške

Komisija sprejema to priporočilo, vendar poudarja, da morajo pri njegovem nadaljnjem izvajanju sodelovati tudi drugi akterji.

Kar zadeva prvo alineo, sklad BTF že usklajuje svoje dejavnosti z drugimi zadevnimi donatorji in akterji. Kljub temu se Komisija strinja, da bi se usklajevanje lahko bolje formaliziralo in da bi morali priložnosti za usklajevanje izkoristiti vsi udeleženci sklada BTF.

Kar zadeva drugo alineo, Komisija uporablja svoja standardna pravila in postopke ter notranja pravila, ki upravljavcem skrbniških skladov EU omogočajo, da v določenih okoliščinah odstopajo od teh standardnih pravil (notranje smernice o krizi in smernice o skrbniških skladih EU). Smernice o kriznih razmerah na primer upoštevajo ovire in omejitve za naročanje in izvajanje projektov v kriznih razmerah, tako da omogočajo uporabo fleksibilnih postopkov, ko je v državi razglašeno krizno stanje.

Kar zadeva tretjo alineo, se Komisija strinja, da mora raziskati, kako bi lahko dodatno pospešila izbirne postopke, pri čemer bi presegla hitrost, ki jo trenutno omogočajo notranja pravila, ter hkrati vzpostavila ustrezno ravnovesje med hitrostjo in preglednostjo.

Na podlagi podobnega priporočila, ki ga je izdala njena služba za notranjo revizijo, je že pripravila osnutek akcijskega načrta za obravnavanje priporočila in trenutno izvaja načrtovane ukrepe.

Ob upoštevanju omejitev zaradi varnosti in znanja, pridobljenega v kriznih razmerah, ki so izraženi v smernicah o krizi, Komisija meni, da sklad BTF končnim upravičencem že namenja najvišji možni znesek pomoči. Sklad BTF si že prizadeva, da bi vedno, ko je to mogoče, znižal stroške izvajanja, tako kot v primeru naročila FAO, ko se je namesto za 7-odstotne dogovoril za 5-odstotne upravljavske provizije.

Komisija meni, da je sklad BTF uvedel mehanizme za spremljanje na ravni projekta in dokazal prednosti zlasti v zvezi s hitrostjo ter da bo to postopno zagotovil tudi na ravni sklada.

Kratice in okrajšave

ERS: Evropski razvojni sklad

FAO: Organizacija Združenih narodov za prehrano in kmetijstvo

GD DEVCO: Generalni direktorat za mednarodno sodelovanje in razvoj

GD ECHO: Generalni direktorat za evropsko civilno zaščito in evropske operacije humanitarne pomoči

MDS: Mednarodni denarni sklad

MEP: poslanec Evropskega parlamenta

NIP: nacionalni okvirni program

NVO: nevladna organizacija

OECD: Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj

PRAG: Procurement and Grants for European Union External Actions – A Practical Guide (Javno naročanje in nepovratna sredstva v okviru zunanjega delovanja Evropske unije – praktični vodnik)

SAR: Srednjeafriška republika

SMART: specifični, merljivi, dosegljivi, ustrezni in časovno opredeljeni cilji

UNDP: Program Združenih narodov za razvoj

UNICEF: Mednarodni sklad Združenih narodov za pomoč otrokom

ZN: Združeni narodi

Končne opombe

¹Pravna podlaga za vzpostavitev skrbniških skladov Unije za zunanje delovanje je člen 187 finančne uredbe (Uredba (EU, Euratom) št. 966/2012 Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2012 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 (UL L 298, 26.10.2012, str. 1)).

²Bêkou v jeziku sango pomeni „upanje“.

³Ostali skladi so: (a) skrbniški sklad Madad, ustanovljen decembra 2014 v odziv na krizo v Siriji; (b) nujni skrbniški sklad za migracije v Afriki, ustanovljen leta 2015; in (c) skrbniški sklad za Kolumbijo, ustanovljen leta 2016 za zagotavljanje podpore v pokonfliktnem procesu.

⁴Agreement establishing the European Union trust fund for the Central African Republic (Sporazum o ustanovitvi skrbniškega sklada Evropske unije za Srednjeafriško republiko, skrbniškega sklada Bêkou), člen 2 – Cilji skrbniškega sklada.

⁵Izvajalci na področju razvojnega sodelovanja se samostojno odločajo, katere države bodo podpirali in koliko. To lahko privede do neravnovesja, zaradi katerega je lahko pomoč manj uspešna, saj je razdrobljena, pojavijo pa se tudi kopičenje donatorjev v nekaterih državah (ti. ljubljenkah) in vrzeli pri zagotavljanju pomoči v drugih (ti. sirotah) (http://www.oecd.org/dac/aid-architecture/fragmentation-orphans.htm)

⁶Marca 2017 je urad ZN za humanitarne dejavnosti sporočil, da je bilo prejetih le 5 % od 400 milijonov USD humanitarne pomoči, ki bi jo Srednjeafriška republika potrebovala, zaradi česar so pričeli razdeljevati polovične obroke hrane.

⁷Evropska komisija – kratka predstavitev: The European Union’s comprehensive approach in the Central African Republic (2013–2016) (Celovit pristop Evropske unije v Srednjeafriški republiki (2013–2016)), Bruselj, 11. november 2016.

⁸Lizbonska pogodba zahteva usklajenost različnih področij zunanjega delovanja EU z njenimi drugimi politikami. Po uveljavitvi Pogodbe in novega institucionalnega okvira, ki ga je določila, ima EU boljše možnosti in večje ambicije, da postane njeno zunanje delovanje s pomočjo vseh razpoložljivih instrumentov in virov bolj usklajeno, uspešno in strateško (JOIN(2013) 30 final z dne 11. decembra 2013, „Celosten pristop zunanje politike EU k reševanju konfliktov in kriz“).

⁹To je klasifikacija v okviru globalnega humanitarnega sistema za odzivanje na najhujše in najobsežnejše humanitarne krize.

¹⁰Pomoč se je prvotno dojemala kot linearno zaporedje ali „kontinuum“: fazi pomoči je sledila faza obnove, nato pa običajno razvojno sodelovanje. Vendar pa so izkušnje iz 90-ih let prejšnjega stoletja pokazale, da se z obravnavanjem pomoči, obnove in razvoja kot ločenih, zaporednih procesov, ni bilo mogoče odzivati na mnoge zapletene krizne razmere. Če pa se jih, nasprotno, obravnava kot „kontiguum“ (tj. vzporedne, medsebojno povezane procese), se upošteva to, da lahko take razmere zahtevajo sočasno uporabo različnih instrumentov (glej kratko poročilo o politiki Evropskega parlamenta z naslovom Linking relief, rehabilitation and development: Towards more effective aid (Povezovanje pomoči, obnove in razvoja: na poti k uspešnejši pomoči), str. 4 in 5).

¹¹Nacionalni okvirni programi so pomemben korak pri programiranju pomoči EU v okviru Evropskega razvojnega sklada. V njih je določena strategija in prednostne naloge za pomoč EU, pripravijo pa se v tesnem sodelovanju s partnersko državo. Da lahko EU sprejme nacionalni okvirni program, mora imeti za partnerja nacionalno vlado. Srednjeafriška republika je imela v tistem času prehodno vlado, ki ni bila legitimno potrjena na demokratičnih volitvah.

¹²Točka 19 agende za ukrepanje iz Akre, 3. forum na visoki ravni o uspešnosti pomoči, 2008.

¹³Okrogla miza št. 9, Strukture pomoči, povzetek, 3. forum na visoki ravni o uspešnosti pomoči, 2008, str. 7.

¹⁴Skupno stališče EU za 4. forum na visoki ravni o uspešnosti pomoči, 2011, točka 28, str. 6.

¹⁵V priročniku je navedenih šest možnih funkcij s pripadajočimi dodanimi vrednostmi: usklajenost (zapolnitev vrzeli), konsolidacija (zmanjšanje razdrobljenosti), specializacija ali tematska usmeritev, obvladovanje tveganj, krepitev nacionalnih sistemov in inovacije. (MPFTO: Designing pooled funds for performance, A Manual prepared by the MPTFO (Oblikovanje skupnih skladov za boljšo smotrnost poslovanja – priročnik, ki ga je pripravil Urad MPFTO), 2015, glej zlasti tabelo 2 na str. vii in tabelo 3 na str. 6.)

¹⁶Agreement establishing the European Union trust fund for the Central African Republic (Sporazum o ustanovitvi skrbniškega sklada Evropske unije za Srednjeafriško republiko, skrbniškega sklada Bêkou), člen 2 – Cilji skrbniškega sklada.

¹⁷Ta pomoč se razlikuje od projektov skrbniškega sklada Bêkou, s katerimi se je pomoč v glavnem zagotavljala za posamezne zdravstvene ustanove. Nacionalne zdravstvene politike se določajo na ravni ministrstva za zdravje.

¹⁸V okviru skrbniškega sklada ZN Ezingo se upravlja 25 milijonov USD. Pomoč se zagotavlja tako agencijam ZN kot državnim organom v obliki proračunske podpore.

¹⁹Glej zlasti načela OECD za dobro mednarodno delovanje v nestabilnih državah in razmerah (OECD Principles for Good International Engagement in Fragile States and Situations), kot so jih potrdili ministri in vodje agencij na forumu na visoki ravni odbora za razvojno pomoč leta 2007 v Parizu, ki pravijo, da se je – tudi brez močne vodilne vloge vlade – pomembno dogovoriti o praktičnih mehanizmih usklajevanja med mednarodnimi akterji.

²⁰Central African Republic: National Recovery and Peacebuilding Plan 2017–2021 (RCPCA) (Nacionalni načrt za obnovo in vzpostavitev miru za obdobje 2017–2021, ki so ga pripravili državni uslužbenci SAR ob pomoči EU, Združenih narodov in Svetovne banke), str. 26–41.

²¹Ibid, tabela 0.1, Priloga 2.

²²Ustanovni sporazum, uvodne izjave 4–6.

²³Ustanovni sporazum, uvodni izjavi 3 in 5.

²⁴http://ec.europa.eu/europeaid/bekou-trust-fund-introduction_en

²⁵Central African Republic: Central African Republic: National Recovery and Peacebuilding Plan 2017–2021 (Nacionalni načrt za obnovo in vzpostavitev miru 2017–2021, ki so ga pripravili državni uslužbenci SAR ob pomoči EU, Združenih narodov in Svetovne banke), poglavje V, slika 5.2 str. 45.

²⁶Člen 187 finančne uredbe.

²⁷V praktičnem vodniku so pojasnjeni postopki za naročanje v zvezi z zunanjim delovanjem EU, ki se financira iz splošnega proračuna EU in Evropskega razvojnega sklada. Uporabljajo ga generalni direktorati in službe Komisije, pristojni za instrumente za financiranje in izvajanje zunanjega delovanja.

²⁸Sodišče je revidiralo izbirne postopke za skupaj 26 naročil. Tri od petih drugih naročil so se nanašala na storitve (naročila 7, 8 in 29), ostali dve sta bili oddaji naročila v okviru programa Zdravje II (naročili 12 in 14), za kateri sta konec leta 2016 izbirna postopka še potekala.

²⁹Navzkrižja interesov bi se lahko pojavila, saj je operativni odbor tisti, ki opravi prvotni izbor projektov: ti projekti pa se lahko nato oddajo organizacijam, katerih zaposleni so člani operativnega odbora.

³⁰Ta se nanaša na naročilo 15.

³¹Za naročilo 31.

³²Za naročilo 3.

³³Naročila 9, 10, 11, 13 in 30; enako bo potrebno tudi za naročili 12 in 14.

³⁴Organizacije ZN so upravičene do povračila posrednih stroškov za podporo programom v višini 7 % zneskov, zbranih v skrbniškem skladu, ter do dodatne upravne provizije v višini 1 %. Svetovna banka zaračunava standardne ali prilagojene provizije, pri čemer standardna provizija znaša najmanj 5 %. Afriška razvojna banka trenutno zaračunava provizijo v višini najmanj 5 %.

³⁵Stroški, ki nastanejo za uslužbence v delegaciji, so višji od stroškov uslužbencev v Bruslju.

³⁶Skrbniški sklad Bêkou se financira iz ERS in več instrumentov proračuna EU (glej sliko 2). Za zadnje obstajajo okviri za spremljanje, poročanje in vrednotenje (t. i. okviri MORE), ki določajo splošne in specifične cilje, kazalnike, mejnike in ciljne vrednosti. Obveznosti poročanja pomenijo zlasti letno poročilo Evropskemu parlamentu in Svetu o izvajanju instrumentov EU za financiranje zunanjega delovanja. To poročanje o rezultatih in poročanje o rezultatih za skrbniškega sklada Bêkou trenutno nista zelo povezana.

³⁷V skladu s členom 30 finančne uredbe je treba za vse sektorje dejavnosti, ki jih zajema proračun, določiti specifične, merljive, dosegljive, ustrezne in časovno opredeljene cilje (SMART).

³⁸Tri četrtine tega zneska je bila humanitarna pomoč, ki je namenjena takojšnji nujni pomoči. Razvojna pomoč ima bolj strukturiran dolgoročni cilj.

³⁹Skupni znesek za NIP znaša 382 milijonov EUR, od tega je 208 milijonov EUR novih sredstev.

⁴⁰Evropski parlament, Poročilo z dne 12. aprila 2016 o razrešnici za proračun Evropskih razvojnih skladov, A8–0137/2016, točka 38. V resoluciji iz leta 2015 Evropski parlament „poziva države članice in donatorje, naj povečajo prispevke v […] skrbniški sklad Bêkou“ (Resolucija Evropskega parlamenta z dne 8. oktobra 2015 o Srednjeafriški republiki 2015/2874 (RSP), točka 23).

⁴¹Glej odstavek 53 o ugotovljenih slabostih pri opredelitvi ciljev in kazalnikov. Naša analiza za to poglavje je temeljila v glavnem na dokumentacijskem pregledu razpoložljivih dokazov, saj smo na kraju samem lahko obiskali le tri projekte. Uporabili smo dokaze iz treh virov: zunanja ocenjevalna poročila, vmesna poročila, ki so jih pripravili izvajalci, in tabelo za spremljanje kazalnikov v zvezi z naročili, ki jo je pripravil skrbniški sklad Bêkou.

⁴²https://europa.eu/capacity4dev/

Dogodek	Datum
Sprejetje revizijskega memoranduma / začetek revizije	4.10.2016
Osnutek poročila uradno poslan Komisiji (ali drugemu revidirancu)	5.5.2017
Sprejetje končnega poročila po razčiščevalnem postopku	20.6.2017
Prejeti uradni odgovori Komisije (ali drugega revidiranca) v vseh jezikih	12.7.2017

Revizijska ekipa

Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij politik in programov ali upravljavskih tem EU za posamezna proračunska področja. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti je opravil senat III, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Karel Pinxten in ki je specializiran za revizijo porabe na področjih zunanjih ukrepov, varnosti in pravice. Revizijo je vodila članica Evropskega računskega sodišča Bettina Jakobsen, pri tem pa so ji pomagali vodja njenega kabineta Katja Mattfolk, ataše v njenem kabinetu Kim Storup, vodilna upravna uslužbenka Beatrix Lesiewicz in vodja naloge Laura Gores. Ekipo revizorjev sta sestavljala Nóirín O’Grady in Florin Alexandru Farcas.

*Od leve proti desni:* Beatrix Lesiewicz, Laura Gores, Katja Mattfolk, Bettina Jakobsen, Kim Storup, Nóirín O’Grady, Florin Alexandru Farcas.

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Skrbniški sklad EU Bêkou za Srednjeafriško republiko: kljub nekaterim pomanjkljivostim obetajoč začetek
(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu. Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-7841-8	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/158275	QJ-AB-17-011-SL-N
HTML	ISBN 978-92-872-7820-3	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/735	QJ-AB-17-011-SL-Q

Za dovoljenje za uporabo ali reprodukcijo fotografij ali drugega gradiva, za katere Evropska unija nima avtorskih pravic, je treba zaprositi neposredno imetnike avtorskih pravic.

KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE

Brezplacne publikacije:

en izvod:
- na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
vec kot en izvod ter plakati in zemljevidi:
- pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm),
- pri delegacijah v državah, ki niso clanice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm),
- pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali
- s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplacna številka za celotno EU) (*).

(*) Informacije so brezplacne, kakor tudi vecina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaracunajo).

Publikacije, ki so naprodaj:

na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).